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Cuestionando los mitos ejidales: La Baraja de Derechos después de 1992
En México, por más de 70 años la relación del Estado posrevolucionario con los
habitantes de las zonas rurales se estableció a través de la dotación de tierra. Ésta era
considerada el activo principal en las estrategias de supervivencia, el medio de
producción, de transferencia de la ocupación y de la herencia. El ejido representaba la
victoria de la Revolución de 1910 a través del acceso a la tierra por lo que el Estado
creó un sistema de instituciones, burocracia y organismos para controlarla.
El sistema funcionó hasta 1992, año en que el Estado mexicano clausuró la reforma
agraria, reformó el Artículo 27 y modificó el paradigma de la tenencia de la tierra. Éste
se sustituyó con un modelo más adecuado a la incipiente liberalización de la economía
mexicana: la organización para la producción. Sin embargo, en cientos de ejidos las
cosas habían cambiado desde mucho antes. La crisis de la agricultura mexicana,
iniciada en la década de 1980, generó que la tierra fuera deteriorando su valor como
principal medio de producción agrícola y ganara como medio de cambio. Esto fue
derivando en una cadena de efectos, entre ellos, sociales como la mengua de
integración comunitaria o la pérdida de los liderazgos tradicionales asociados al
sistema ejidal.
Las nuevas estipulaciones legales abrieron la puerta a los ejidos para cambiar de
régimen tenencia de la tierra: de propiedad social a propiedad privada. Con esto se
formalizaron situaciones ya ocurriendo como la venta de tierras, lotificación de
parcelas, los arrendamientos, entre otras actividades. La reforma al artículo 27 y la
Nueva Ley Agraria como su instrumento, se ha responsabilizado de ciertas
transformaciones en las zonas rurales mexicanas. No obstante, habría que
contextualizarlos y relacionarlos con los mitos que los han parapetado, como el
símbolo de la tenencia de la tierra en México. Este trabajo establece que aunque la
Reforma Agraria mexicana fue el pacto posrevolucionario hacia los campesinos que
lucharon en la Revolución, los efectos de su aplicación no fueron ni tan efectivos ni tan
extensos. Por otro lado, si bien en la década de los noventa el Estado mexicano
replanteó las barreras protectoras que la Constitución de 1917 y demás instrumentos
derivados habían construido en torno a la propiedad social, los ejidatarios, con
anterioridad, ya ejercían dinámicas transacciones de compra-venta de tierras. Con
esto, en la práctica, adquirieron derechos sobre la tierra, similares a los de los
propietarios privados, ampliando su baraja de derechos. Tercero, se observa que la
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reforma al Art.27 no abrió la puerta al mercado de tierras ejidales: la institucionalizó.
Sin embargo, los efectos de esta institucionalización no fueron los esperados al no
producirse un activo mercado de tierras.
Sin embargo, éstos resultados no deberían obviarse parcialmente porque podrían
relacionarse con las necesidades de expansión de las ciudades fuerzas
transformadoras de los ejidos. La tierra ejidal (propiedad social) en lotes parcelados
que ha pasado a dominio pleno (propiedad privada) es en su mayoría, cercana a las
ciudades y ha servido para dotar de servicios, infraestructura y vivienda a las urbes.
Con esto, es probable que algunas tierras ejidales hayan incrementado su valor de
mercado al ser vendidas no por su valor agrícola o catastral, sino al de las nuevas
expectativas de urbanización.
I. El Estado Posrevolucionario y la Reforma Agraria Mexicana
En México, a finales del siglo XIX y principios del XX, en el periodo conocido como el
Porfiriato (1877-1911) hubo una centralización del poder político y de la propiedad de
la tierra. Esta situación generó que para 1910, un grupo reducido tuviera la propiedad
de la tierra, mientras el 95% de los campesinos estaban desposeídos de ella
(Monjarás-Ruíz, 1980: 1). La caída del Porfirismo a causa de la Revolución Mexicana
(1910-1920) provocó luchas internas por el poder, surgiendo facciones entre generales
y caciques locales. El poder se encontraba fragmentado y repartido entre el ejército y
sus facciones, las organizaciones populares, los cacicazgos regionales y los caudillos.
Éstos reclamaban, para sí, la participación a la que creían tener derecho como
agentes de “cambio” (García, 1989:125) [comillas de la autora], pues en función de la
capacidad de su ejército particular, cada uno se apoderó de una parte del país,
exigiendo poder político tanto local como nacionalmente. Con esto, fue difícil
establecer una política única dirigida por un gobierno central.
Debido a que tanto el modelo político como el de riqueza se sustentaba en la tierra, el
reparto agrario fue la bandera de lucha del sector campesino y agrarista en la
Revolución Mexicana. En la construcción del Estado posrevolucionario, la dotación o
restitución de tierras se volvió la promesa a cumplir para pactar la paz definitiva los
alzados en armas. El Plan de Ayala (1911) proclamado por el sector campesino de los
revolucionarios, otorgó restituciones inmediatas y definitivas de tierras a los poblados
que comprobaran su propiedad o establecieran sus necesidades de éstas (Walsh,
1980: 134).
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Aunque el Plan de Ayala fue pionero en las ideas agrarias, algunos analistas
consideran que el 6 de enero de 1915 se dio el detonador nacional hacia la Reforma
Agraria por venir (Walsh, 1980). En un esfuerzo por socavar el apoyo social a los
revolucionarios zapatistas, las fuerzas constituyentes victoriosas promulgaron la Ley
Agraria. Ésta otorgó dotaciones provisionales de tierra (no definitivas como en el Plan
de Ayala) dadas por los gobernadores de los estados o por los militares
constitucionalistas a los campesinos, siempre que se sujetaran a la aprobación del
presidente de la república. Ante las diferencias aludidas, probablemente por la presión
campesina y la coalición entre los líderes campesinos Francisco Villa y Emiliano
Zapata, la ley fue reformada en septiembre de 1916, haciendo las dotaciones
definitivas y no provisionales (Walsh, 1980: 134).
La Constitución de 1917 delineó la construcción del nuevo Estado y definió al ejecutivo
como el representante de su fuerza. Estableció la Reforma Agraria como la
distribución de la propiedad social sostenida por el Estado y organizó un sistema de
representantes por comunidad basado en un régimen de tenencia de la tierra: el ejido.
El Artículo 27 instrumentó el cambio. Proveyó a la Nación de la propiedad de las
tierras, aguas y demás recursos naturales dentro del territorio nacional. Invistió al
Estado con los derechos para establecer el interés público en toda la tierra,
convirtiéndola en un derecho social. Suyo era el derecho de transmitir el dominio de
las tierras a particulares, constituyendo la propiedad privada. Estableció el derecho de
dotación a los núcleos de población sin tierras, terrenos y aguas a que los tuvieran en
cantidad insuficiente, a ser restituidos por falta de títulos o por enajenación legal. Las
dotaciones no excluían ampliaciones y en tales casos, el Gobierno Federal expropiaría
terrenos de las propiedades inmediatas a los pueblos (Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), 1917: Art. 27, X). Asimismo:
1. Reconoció la propiedad de las tierras comunales: surgiendo la calidad de
comunidad y su habitante, el comunero1
2. Anuló todas las enajenaciones de ejidos desde las reformas de 1857 (Ley de
Desamortización de Bienes de Manos Muertas, 1856);
;
3. Estableció el principio de subordinación de la propiedad privada al bienestar
público;
1 La diferencia entre ejido y comunidad radica en el momento de reconocimiento de la dotación. El ejido es una dotación de tierra posterior a la Revolución Mexicana y la comunidad contempla una restitución o reconocimiento de posesión por tiempos inmemoriales, haciendo uso de costumbres y prácticas comunales tanto de agua y bosques también.
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4. Afirmó el derecho de nacionalizar la propiedad del petróleo y las minas;
5. Estableció una aparato público para administrar y controlar las acciones
agrarias (Siembieda, 1996: 371; Art. 27, XI a)-e)).
A partir de entonces, el Artículo 27 se convirtió en el pilar de las relaciones con el
sector rural. Con base en él, la Reforma Agraria histórica (1936) estableció el
paradigma político del Estado postrevolucionario a través del reparto y tenencia de la
tierra, bajo el telón de fondo que ésta y sus recursos naturales pertenecían a la
Nación.
a. La construcción del ejido y el ejidatario Anterior a la Revolución, la palabra ejido se refería a las tierras comunales
encontradas a la salida de los pueblos, que servían para el disfrute colectivo, para la
cría de ganado o la recolección de madera, generando en muchos casos, ingresos
para las arcas municipales. En el México posrevolucionario, a la dotación nueva de
tierra a núcleos de población (que justificaran su necesidad) recibió la denominación
agraria de ejido. La tierra era otorgada a toda una comunidad conformada en un
núcleo de población ejidal. A partir de la publicación de la resolución presidencial en el
Diario Oficial de la Federación, el núcleo de población ejidal era propietario de las
tierras y bienes que ésta señalara. Así, la ejecución de la resolución presidencial daba
a cada ejido el carácter de poseedor o se lo confirmaba si disfrutaba de una posesión
provisional (Ley Federal de Reforma Agraria (LFRA), 1971: Art. 51).
El núcleo de población ejidal, el ejido, contaba con personalidad jurídica y sus bienes
eran inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransmisibles. Bajo ninguna
razón podían enajenarse, cederse, transmitirse arrendarse, hipotecarse o gravarse.
Operaciones, arreglos, actos o contratos ejecutados en contravención a esto tenían el
carácter de inexistentes [cursivas mías] (LFRA, 1971: Art. 52).
Cada ejido se conformaba por una superficie para asentamiento humano, una para
uso común y otra para tierras parceladas. La explotación ejidal, salvo en casos
concretos, debía ser colectiva en beneficio de todos los integrantes del ejido, los
ejidatarios. Éstos poseían una serie derechos sobre las tierras, bosques y aguas,
establecidos por el reglamento interno de cada ejido. Las unidades de dotación y
solares que hubieren sido de algún ejidatario pero se encontraran vacantes por falta
de heredero, quedarían nuevamente a disposición del núcleo de población (LFRA,
1971: Art. 52).
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Al interior de ejido, las parcelas se adjudicaban individualmente. Cada ejidatario tenía
derecho al aprovechamiento proporcional de los bienes comunes del ejido. El dominio
se recogía en un certificado de derechos agrarios. El ejidatario, antes de morir o
cuando fuera incapaz de trabajar la tierra, tenía la facultad de designar sucesor en sus
derechos ejidales a uno de los hijos u a otro familiar. El traspaso era reconocido por
las autoridades ejidales que otorgaban al sucedido el estatus social de ejidatario y lo
legitimaban como tal. Entre los deberes estaba trabajar la tierra personalmente o con
su familia. Si dejara de hacerlo durante dos años consecutivos o más y dejaba de
cumplir sus obligaciones hacia la comunidad, como servicios comunales o pago de
cuotas (Del Rey, 2005: 162). Con esto se le retiraba la calidad de ejidatario y sus
derechos le eran removidos a excepción de los del solar. Así, la condición de ejidatario
no sólo era un título legal, se convertía en una situación íntimamente relacionada con
la vida de las comunidades.
El ejido y el ejidatario estaban dotados, por separado de una serie de derechos, es
decir, contaban con ciertas cartas de la baraja de derechos. Por ejemplo, la propiedad
sobre la tierra se compartía con la Nación propietaria constitucional de las tierras y
aguas comprendidas dentro de sus límites (CPEUM, 1917: Art. 27). De esta forma, el
ejido contaba con un dominio limitado sobre la tierra en el que estaban inscritos el
derecho de uso, usufructo, disfrute, ocupación restricción, herencia, entre otros.
Asimismo, el ejido aunque propietario de ciertos derechos sobre su tierra, no era
propietario de los derechos bajo ésta, ni del espacio aéreo sobre ella.
Los derechos de ambos pueden expresarse en la siguiente figura:
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Figura No. 1 La Baraja de Derechos en el Sistema Ejidal
Ley Federal de la Reforma Agraria 1971
Tipo de tenencia
Derechos de propiedad
Tierra poseída por la una comunidad conformada legalmente en
un núcleo de población ejidal o ejido
Propietario Ejido
Inquilino
Ejidatario
1. Propiedad * 2. Uso * * 3. Usufructo * 4. Disfrute * * 5. Ocupación * * 6. Restricción a
otros * * 7. Venta 8. Herencia * 9. Desarrollo o
mejora * * 10. Enajenación 11. Cultivo o
producción * * 12. Arrendamiento* 13. Subarrendar* 14. Gravamen 15. Hipoteca
Fuente: Elaboración propia basada en el modelo tomado de Payne, 2010. *Existían excepciones en que podían realizarse.
Como se ve, sólo el ejido tenía el derecho de propiedad de la tierra dentro de él.
Aunque con esto, la Ley Federal de Reforma Agraria (1971) no lo definía como
propietario sino como poseedor. De ahí que en la tabla se denomine como inquilino al
ejidatario, pues a pesar de ocupar el ejido y tener derechos sobre él, no era el
propietario. A diferencia del ejido, el ejidatario, sí podía ejercer su derecho de
usufructo sobre las tierras parceladas y sobre las tierras de uso común. De esta forma
es posible ver qué tipo de paquete tenía el ejido y los ejidatarios2
. Sin embargo,
paralelo al paquete de derechos que les habían sido cedidos, los ejidatarios tomaban
otras cartas de la baraja de derechos que no les habían sido cedidas por la Nación. El
ejemplo se muestra en la Figura No.2.
2 En este trabajo no nos enfocamos en las demás figuras que habitan un ejido como lo son los avecindados o los posesionarios e incluso, los comuneros pues deben ser objeto de un análisis diferenciado al representar figuras agrarias distintas. No obstante, son mencionados en algunas partes del trabajo por ser parte de las estadísticas nacionales, que en mucho casos no los diferencian de los ejidatarios.
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Figura No. 2 La Baraja de Derechos en el Sistema Ejidal
En la práctica Hasta 1992
Tipo de tenencia
Derechos de propiedad
Tierra poseída por la una comunidad conformada legalmente en
un núcleo de población ejidal o ejido
Propietario Ejido
Inquilino
Ejidatario
16. Propiedad * 17. Uso * * 18. Usufructo * 19. Disfrute * * 20. Ocupación * * 21. Restricción a
otros * * 22. Venta 23. Herencia * 24. Desarrollo o
mejora * * 25. Enajenación * * 26. Cultivo o
producción * * 27. Arrendamiento* * * 28. Subarrendar* 29. Gravamen 30. Hipoteca * *
Algunos datos muestran que en la década de 1990, más de la mitad del terreno arable
dentro de lo ejidos estaba arrendado y que a pesar de no poder hipotecar sus tierras,
los ejidatarios solicitaban préstamos tanto como los propietarios privado y usaban sus
tierras como aval. El Estado jugó un papel importante en este último proceso pues
“dotó de bancos especializados [a los ejidatarios] en los que podían solicitar préstamos
bajo el nombre del ejido, no de los individuos” (Ellickson, 1993: 1380). De ahí que se
hayan marcado a ambos actores, tanto al ejido como al ejidatario, pues los fondos
obtenidos recaían en el éste.
Por otro lado, es importante comprender la estructura de gobernanza en los ejidos,
para
b. La estructura de gobernanza de los ejidos Desde el Artículo 27 de la Constitución de 1917 se establecieron las estructuras
organizativas de la tierra en instancias federal, estatal y comunitaria. A partir de
entonces, la organización social de las comunidades se ha dado en torno a la
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estructura ejidal, un sistema yuxtapuesto entre la estructura administrativa del Estado
y las relaciones comunitarias del propio ejido.
Administrativamente, el Ejecutivo Federal era la máxima autoridad agraria y designaba
un cuerpo consultivo compuesto por cinco personas, para que llevaran a cabo
funciones establecidas por las leyes orgánicas.
Los gobernadores, recogían las solicitudes de dotación o restitución de tierras, pero
las turnaban a la Comisión Agraria Mixta, compuesta por representantes de la
Federación, de los gobiernos locales y un representante de los campesinos. Las
Comisiones Agrarias Mixtas debían investigar los casos y emitir un dictamen para
cada uno. Los gobernadores, por su parte, modificaban o aprobaban éste y ordenaban
la toma de posesión de las tierras. Entonces, los expedientes pasaban al Ejecutivo
Federal para su resolución. Si los gobernadores no cumplían con lo ordenado
anteriormente dentro del plazo que fijara la ley, el dictamen de las Comisiones
Agrarias Mixtas se consideraría desaprobado y se turnaría el expediente al Ejecutivo.
Esto también ocurría a la inversa: cuando las Comisiones no formulaban dictamen en
plazo, los gobernadores podían conceder posesiones provisionales.
Finalmente, se instauraba un Comité Particular Ejecutivo para cada uno de los núcleos
de población que habían tramitado expedientes agrarios y un Comisariado Ejidal para
cada uno de los núcleos de población (Art. 27, X a)-e)). Dentro de los ejidos se
delegaba la administración y el orden a órganos como el Comisariado Ejidal, el
Consejo de Vigilancia y la Asamblea que debían de trabajar conjuntamente
intercambiando información.
A continuación, se muestra un esquema de la estructura administrativa ejidal y
posteriormente la estructura comunitaria del ejido.
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Figura No. 3 Reforma Agraria
Estructura administrativa formal
Fuente: Elaboración propia. Adaptación de la figura de Walsh, 1980. 1 A finales de 1950, se creó el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (DAAC) dependencia directa del Ejecutivo Federal, que posteriormente fue elevada a ministerio. En 1974, sería mejor conocida como la Secretaría de la Reforma Agraria.
Campesinos
Comité Agrario Local
Comité Agrario Estatal
Comisión Agraria Mixta
Gobernador
Presidente
Organizaciones Locales
Cuerpo Consultivo
Secretaría de la Reforma Agraria1
Secretaría de la Reforma Agraria
El campesino (miembro de un ejido) iniciaba la solicitud Los campesinos de uno o más poblados formaban un Comité Agrario Local La solicitud pasaba al Comité Agrario Estatal que estudiaba su viabilidad y la posible disponibilidad de tierras en un radio de siete kilómetros La Comisión Agraria Mixta preparaba la recomendación del caso para el gobernador La solicitud era rechazada (si esto sucedía podía pasar directamente al Ejecutivo) o si era aceptada, se otorgaba una resolución provisional. La resolución definitiva pasaba a escala nacional. La Comisión Nacional Agraria (posteriormente Secretaría de la Reforma Agraria) examinaba los estudios realizados por las diversas instancias y hace una recomendación definitiva. El Consejo Consultivo revisaba los datos y hacia la recomendación al Presidente de la República.
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Gráfico No. 1 El Ejido
Fuente: Elaboración propia a partir de Ley Agraria, 1992.
Vinculo entre estructura administrativa y estructura social en los ejidos Las autoridades ejidales han estado estrechamente vinculadas a la vida comunitaria
de los poblados. Los ejidatarios y sus familias han tenido que cooperar eventos
sociales y religiosos de sus comunidades con el fin de evitar sanciones
administrativas.
El presidente del Comisariado Ejidal podía convocar a los ejidatarios para trabajos
comunales por ejemplo, construcción de acequias de riego, mantenimiento de caminos
y otras faenas. El Consejo de Vigilancia avisaba al Presidente si existían incidencias.
Éste, junto a las demás autoridades, sancionaba a los ejidatarios que no realizaran los
trabajos encomendados. El Comisariado Ejidal y el Consejo de Vigilancia, en
coordinación con otras instancias locales como el Comité de Agua de Riego y Agua
Potable, podían negar el agua a los ejidatarios que incurrieran en faltas (Lechuga,
2004: 50).
No sólo las instituciones como la familia o la comunidad han influido en la vida
comunitaria. El ejido, como sistema, se fundió con éstas, escribiendo según sus
necesidades, las reglas en él.
Ejido
Asamblea Comisariado Ejidal
Consejo de Vigilancia
Órgano supremo. Cuerpo general de ejidatarios con voz y
voto para tomar decisiones
Órgano regulador de las prácticas y derechos ejidales
Órgano de ejecución de los acuerdos de la Asamblea
Constituido por Presidente, Secretario y Tesorero (electos
en la Asamblea)
Vigila que los actos de Comisariado se ajusten a la ley y al reglamento interno
del ejido
Formula y modifica el reglamento interno del ejido
Acepta o rechaza nuevos ejidatarios
Constituido por Presidente, y dos Secretarios (electos en la
Asamblea)
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c. La estructura social y las estrategias de supervivencia en los ejidos Los ejidos en México no sólo han sido una división territorial de acceso a la tierra,
también se han consolidado como una estructura sociopolítica. Por lo general, el
elemento vertebrador del ejido, la tierra, ha agrupado organismos sociales como la
familia o la comunidad y económicos, como la organización para la producción. Estos
elementos han creado estrategias de supervivencia en los ejidos.
Al ser el principal bien que la familia puede poseer, la tierra ha constituido el símbolo
de la continuidad familiar. En algunas comunidades tradicionales suele considerarse
propiedad de los ancestros, por lo que los vivos están obligados a mantenerla y
transmitirla. Su venta o su transmisión fuera de la familia es una transgresión a las
obligaciones hacia los antepasados (Jacobson y Goldschmidt, 1976). La tierra también
ha vinculado otros elementos de la vida: asegura la satisfacción de necesidades e
ingresos y define las formas de organización.
Las actividades agropecuarias eran las principales acciones previstas para el disfrute
de las tierras ejidales por lo que se ha dado una estrecha relación entre el hombre y el
manejo del ambiente. En los ejidos dedicados a las actividades agrícolas de
subsistencia, la milpa ha sido el sistema agrícola más significativo. Este policultivo
intensivo de maíz, frijol y calabaza (aunque con más productos), se ha basado en la
división del terreno y su posterior rotación, según lo “cansado de la tierra”. La variedad
de productos ha dependido de las condiciones y características del terreno así como
de las necesidades de los mismos. En el trópico mexicano, por ejemplo, la variedad de
productos registrados ha llegado a ser de hasta 35 especies en una extensión
promedio de 1,5 Ha., (Blanco, 2006).
Los ejidatarios también han resuelto el resto de sus necesidades gracias a la caza,
pesca, recolección y explotación forestal o la búsqueda de ingresos externos,
vendiendo sus excedentes agrícolas o su fuerza de trabajo. Hoy en día de los 31.518
ejidos y comunidades 29.147 se dedican a la agricultura, 25.697 a la ganadería, 6.726
a la recolección y 2.994 a la explotación forestal (INEGI, 2007). Así la pluriactividad ha
constituido la adaptación ejidal a las necesidades de sustento de su unidad doméstica.
No obstante, la familia ha sido el elemento donde ha radicado la unidad de producción
y manejo de los recursos; ha transmitido generacionalmente el conocimiento ambiental
constituyéndose como una unidad económica inseparable de la unidad social (Shanin,
1979).
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Aunque no todos los ejidos han desarrollado su vida económica de la misma forma, la
vida social se ha relacionado con prácticas y costumbres tanto patrilineales como
patrilocales, asociadas con la responsabilidad económica del hombre en la unidad
doméstica (Goldschmidt y Jacobson, 1971: 1058). La familia ha tendido a desarrollarse
en el universo del solar paterno, por lo que la constitución de una nueva familia se ha
dado dentro un grupo doméstico extenso. Inicialmente, las parejas no han tenido
capacidad de solventar por sí mismas la construcción de un nuevo hogar, por lo que
han comenzado su vida marital en la casa del novio. Después de cierto tiempo, con el
nacimiento del primer hijo por lo general, forman su propia unidad doméstica. Si es el
hijo menor, ha heredado la casa paterna y su esposa ha asumido el cuidado de sus
suegros en la vejez (Lechuga, 2004). Esta estructura también se relaciona con el
manejo de la tierra. El hijo casado ha tenido que trabajar la explotación familiar junto a
sus demás hermanos varones. Para el buen desarrollo del sistema se han necesitado,
en promedio, cinco individuos trabajando seis días a la semana (Reyes, 2003:156;
Blanco, 2006: 161). Una familia con cuatro elementos o menos ha tenido dificultad
para sostener un sistema agrícola intensivo. Ha tenido que contratar ayuda, generando
una necesidad de ingresos externos (González, 2008). De ahí que cada elemento de
la familia haya sido fundamental en la reproducción del modelo, con una tarea
específica al interior de la unidad económica. Esto ha promovido lazos de solidaridad
necesarios para la supervivencia y la mitigación del riesgo3
. Actualmente, los hogares
en las zonas rurales están constituidos por cinco personas (INEGI, 2007) con lo que
los ingresos por la venta de la producción no bastan para su manutención (Ramírez,
2007).
Por otro lado, una familia con más miembros requiere mayor producción de básicos
para autoconsumo. Ante el excedente de mano de obra, la estructura ha enviado
trabajadores fuera de la unidad doméstica, obteniendo recursos de actividades no
agrícolas.
De esta forma, la organización familiar tanto económica como culturalmente se ha
hecho en torno a la explotación agrícola. A partir de ésta, se relacionan las demás
elementos, como la comunidad.
3Esto también se ha estudiado desde la economía. La new home economics explica la división del trabajo dentro del hogar a partir de un modelo de ventaja comparativa en el que los miembros de la familia se especializan en aquellas tareas para las que son más eficientes con el propósito de maximizar el bienestar del núcleo doméstico (Domínguez, 1993: 104).
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La comunidad ha sido el medio de control social dentro de los ejidos. Sus reglas,
transmitidas por tradición y por medios institucionales han cumplido diversas
funciones. Una de ellas, la económica, ha previsto riesgos y eventualidades. Ante la
incertidumbre de las condiciones meteorológicas y de los precios, la comunidad ha
asegurado la supervivencia de las familias a través de instituciones sociales como la
ayuda mutua, o actividades como el cultivo comunal. Estas prácticas han persistido
con mayor frecuencia en ejidos con pocos excedentes; en caso contrario, sus vínculos
con el mercado se han incrementado y las actividades anteriormente retribuidas con
ayuda mutua han pasado al dinero.
La comunidad también ha generado una función social al constituirse como el círculo
social en el ejido, materializado en los matrimonios o compadrazgos. El matrimonio ha
vinculado a dos grupos domésticos y ha permitido la reproducción social de la
comunidad; el compadrazgo, ha fortalecido los lazos de solidaridad, tanto en términos
económicos, como de mediación ante el surgimiento de conflictos al interior de las
familias (Lechuga, 2004: 43).
Amen la base estatista que lo generó, es posible analizar al ejido como un modelo de
gestión administrativo-comunitaria exitoso. Debido a su soporte en las estructuras
administrativas nacionales, logró intercalarse el modelo de organización comunitaria y
eso le aseguró permanencia en el tiempo. Mientras el Estado mexicano se
configuraba, expandía sus estructuras económicas y solidificaba su modelo gobierno
de partido único, el modelo ejidal alcanzó su auge. Paralelamente a la progresiva
estabilización y solidificación del Estado mexicano permitió a las autoridades ejidales ir
adquiriendo funciones políticas de base. No obstante, las reformas económicas y las
políticas para el sector rural a finales de 1980 rumbo a la liberalización del país, han
hecho que en ciertos lugares el modelo ejidal se fragmente. De esta forma, tanto el
Estado como el mercado han obligado a las familias a adaptarse según el contexto y la
coyuntura de la época.
II. Contextos y coyunturas: la estructura económica del sistema
agrícola mexicano (1930-1988) A pesar de que la Reforma Agraria buscó disminuir el protagonismo de las haciendas
en el territorio nacional, éstas tuvieron un importante papel productivo en las
exportaciones agrícolas mexicanas hasta la crisis de 1929. Por ello, siguieron como
actores fundamentales en la economía agrícola nacional, de la cual eran base del
modelo de crecimiento. Debido a esta importancia, se ha demostrado que el 95% de la
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planta productiva agrícola mexicana no fue tocada en los primeros años del
movimiento armado y que de 1910 a 1930 la Reforma Agraria sólo se cristalizó en
zonas de conflicto y periféricas (Esteva, 1994: 12). En la década de 1930, las
haciendas aun representaban el 80% del territorio mexicano. Sólo la caída de la
demanda de Estados Unidos (EUA) las dejó fuera de la dinámica comercial
internacional y con ellas, al país mismo (Martínez, 1983: 27-28, 30).
Los cambios revolucionarios se reflejaron en discretas dotaciones de tierra aunque con
alto margen de beneficiarios. Por ejemplo, en 1930 se registraron 42 dotaciones de
tierra y 11.738 beneficiarios (INEGI, 1999). Durante el período 1936-1940, el
cardenismo, registró para algunos analistas, el mayor reparto agrario en la historia
nacional, tanto en calida de tierra como en cantidad de ella: 10.975 dotaciones y
728.847 beneficiarios (INEGI, 1999) (Walsh, 1980). Con esto, México entró en un
período de estabilización política posrevolucionaria. La localización mayoritaria de las
dotaciones fue en norte y el sureste: el desierto y el trópico húmedo. En los estados de
extensas propiedades y haciendas como Nuevo León, Tamaulipas, Hidalgo, Nayarit,
Sinaloa, Baja California Norte, Chiapas, Yucatán, Quintan Roo, Campeche y Tabasco
se resolvieron positivamente del 96 al 100% de las solicitudes por tierra (Walsh, 1980:
143). En paralelo, se desarrolló la modernización del agro nacional, llevado
nuevamente por las haciendas. A través de instrumentos legales éstas se fraccionaron
y se convirtieron en pequeñas propiedades.
En el período 1945-1965, la economía alcanzó altos niveles de crecimiento conocidos
como el Milagro Mexicano (5.7% anual en el periodo 1947-1952, por ejemplo). El
nuevo sector de los pequeños propietarios (del norte del país, principalmente) contó
con tecnificación e irrigación auspiciada por el Estado. Este también extendió su apoyo
a la industria, desarrollando el mercado interno en lo que se llamó periodo de
sustitución de importaciones. Así, se terminaron de definir los dos polos de la
agricultura mexicana: un sector numéricamente menor con un modelo agroexportador
de materias primas y productos de alto valor y, un sector mayoritario (80% de los
productores nacionales) con un modelo de agricultura ejidal-tradicional basado en
productos básicos (maíz y frijol) de secano (Martínez, 1983: 28).
Durante este periodo, el reparto agrario fue bastante inferior: 9.832 dotaciones y
454.532 beneficiarios (INEGI, 1999). Los académicos tienen cuatro hipótesis para
esto. Primero, podía ser era una postura personal de los presidentes mexicanos
respecto a la Reforma Agraria, concretamente en el caso de Miguel Alemán. Segundo,
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podía haber poca cantidad de tierra disponible para la distribución pues la mayor parte
ya había sido repartida durante la etapa cardenista; aunque en casos como el del
norte de México o la península de Yucatán, aun existía gran cantidad de tierra
retenida. Tercero, podían estarse exonerando expropiaciones en estados con grandes
zonas ganaderas, prueba de esto es que en el norte de México los grandes latifundios
no se fraccionaron sino hasta finales del 1960 y principios de 1970. Cuarto, podía ser
que durante la Segunda Guerra Mundial, la economía mexicana operara a toda su
capacidad por lo que el país contaba con empleos para sus habitantes, incluso fuera
de él. En 1954, 1.3 millones de personas emigraron a Estados Unidos con lo que se
alivió la presión en la demanda de tierras (Walsh, 1980: 146-147).
Superada la primera mitad de los sesenta, se contrajo el crecimiento constante del
sector agrícola. Mientras, el resto de la economía avanzaba gracias al proceso de
urbanización del país y la alta migración campo-ciudad. La inversión y el gasto público
en el sector agropecuario se incrementaron en un 16.4%, a la par que el reparto
agrario: 4.420 dotaciones y 278.214 beneficiarios (INEGI, 1999). Estas cifras no se
complementaron con políticas para reducir las diferencias de capacidades
tecnológicas entre los diversos tipos de productores mexicanos con lo que la
conformación ejidal no significó búsqueda de productividad. En el ejido, tanto su
estructura como sus autoridades actuaban principalmente como vínculo entre las
comunidades, el partido oficial en el gobierno (Partido Revolucionario Institucional,
PRI) y las organizaciones afiliadas a éste, principalmente la Confederación Nacional
Campesina (CNC). Se instauró una alianza sector rural-partido oficial, regulada a
través del corporativismo agrario, una serie de arreglos en los que los ejidatarios eran
escuchados en sus demandas y el partido recibía apoyo electoral en compensación4
.
En los ochenta el patrón de consumo internacional favoreció a las grandes unidades
productoras de frutas y hortalizas. Se produjo una progresiva retirada del Estado,
reduciendo los apoyos agrarios del 16.6% (1980) al 7.8% (1989). Las estrategias de
Estado se concentraron en la liberalización comercial, la desregulación económica y la
privatización de las agencias que operaban en el sector rural. En el sexenio 1982-1988
bajaron los subsidios, aumentaron los precios de garantía y se restringió el crédito. La
crisis en los sistemas de producción se agudizó, favoreciendo su conversión a cultivos
comerciales. Numerosas unidades productoras de granos básicos salieron del
mercado y surgieron más empresas exportadoras de frutas y vegetales (Escalante et
4 Este sistema está ampliamente documentado en la bibliografía sobre agrarismo y sistema político mexicano. Para más información ver Rojas (1995) o Herrera-Tapia et al. (2009).
16
al., 2007a). En ésta década, se registró un reparto de 3.565 dotaciones y 248.486
beneficiarios, datos muy similares a los registrados en el período anterior: 3.563
dotaciones y 243.350 beneficiarios (INEGI, 1999). Aunque un porcentaje de
concesiones provisionales de tierra fue positivo, ninguna resolución negativa fue
anulada (Walsh, 1980: 131). Asimismo, se reformaron las estructuras administrativas
del modelo de Reforma Agraria, remodelando quiénes debían de recibir tierra o el
tamaño de las parcelas. Se estipulaba la máxima propiedad privada que debía ser
expropiada y las posibilidades de amparo de los propietarios privados. A pesar de las
restricciones y de cambios en los mecanismos de ejecución de la reforma, la política
oficial siguió siendo prometer tierras a campesinos necesitados (Walsh, 1980: 145).
Otro cambio significativo que tuvo lugar durante esta época fue la creación del
programa de Catastro Rural y Regularización de la Tenencia de la Tierra (1982), para
dar certidumbre jurídica a los ejidos y comunidades, y a los propietarios privados (Del
Rey, 2005). Puede ser que la utilidad última para esto se haya dado en 1988 cuando el
presidente Carlos Salinas comenzó a revocar la premisa mucha tierra, poca población
(Siembieda, 1996).
En 1990, se suscitaron los cambios definitivos a la Reforma Agraria mexicana. Las
reformas constitucionales y la nueva Ley Agraria antecedieron a la firma del Tratado
de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN). Oficialmente, estos cambios
tuvieron dos objetivos: primero, el de capitalizar al campo mediante la asociación con
otros agentes económicos para incrementar la productividad y segundo, el de permitir
un libre y dinámico mercado de tierras. Para ello se buscaba la transformación
voluntaria de los ejidatarios, quienes pasaban al régimen de propiedad privada
mediante un certificado de dominio pleno, un título de propiedad. Los ejidatarios
podían disponer de la tierra para arrendarla, venderla o ponerla como aval.
III. El Estado liberalizado: el ejido y el ejidatario a partir de 1992 Si hasta la mayor parte del siglo XX, el modelo del Estado mexicano se construyó
sobre el reparto agrario, en 1992 la situación dio un cambio como consecuencia de las
reformas macroeconómicas por venir. Era necesaria la reformulación del modelo, pero
sin tocar el sistema corporativo. Así, surgió la creación de un nuevo paradigma: el de
la organización agraria para la producción (De Grammont, 1993), donde como su
nombre lo indica, los ejidatarios debían ser capaces de organizarse para generar
desarrollo endógeno, auspiciado por el Estado o con asociaciones empresariales. Este
modelo sostenía la regulación estatal de tierras pero bajo distintas formas (Olivera,
2005: 6). Para ello, era necesario un sistema de regularización de la tenencia de la
17
tierra. De esta forma, se puso en marcha el Programa para la Certificación de
Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE). El PROCEDE regularizó y
certificó las tierras en aquellos ejidos donde la Asamblea lo solicitara, por lo que no era
una decisión individual del ejidatario. Los ejidatarios tenían a la posibilidad de cambiar
el régimen de propiedad social al de dominio pleno, regido por el derecho común. El
certificado de derechos agrarios se reemplazaría por certificado parcelarios por lo que
el ejidatario debía darse de baja del Registro Agrario Nacional y registrar los títulos en
el Registro Público de la Propiedad.
Los ejidos remodelados: la baraja derechos reconfigurada Para comprender la remodelación jurídica de los ejidos es necesario remitirnos a la
baraja de derechos ejidales hasta 1992. Por atribución de la Constitución de 1917 y la
Ley Federal de Reforma Agraria, ejidatarios han contado con una serie derechos sobre
la tierra: uso, disfrute, ocupación, restricción a otros herencia, desarrollo o mejora y
cultivo o producción. Sin embargo, legalmente no han contado con los de
arrendamiento, subarrendamiento o hipoteca, aunque han hecho uso de ellos. Así, las
tierras ejidales se han definido como inalienables, imprescriptibles, inembargables e
intransmisibles. En México, la Nación también puede poseer algunas, por ejemplo el
derecho de expropiación en beneficio público o de posesión de hidrocarburos.
Con la Nueva Ley Agraria, se establecieron lineamientos distintos para la tierra ejidal,
con lo que se reformaron los cuatro principios anteriores. Para ello se estableció una
reconfiguración territorial y espacial de los ejidos y después la legalización de las
nuevas divisiones. En tres documentos separados se legalizó la posesión por
ejidatario de las tierras parceladas, de los solares urbanos y de las tierras de uso
común. Con esto el ejidatario contaba, legalmente, con tres vetas patrimoniales.
Así, las tierras ejidales, de uso común o tierras parceladas, pasaron a ser objeto de
contratos de asociación o aprovechamiento celebrados por el núcleo de población
ejidal o por los ejidatarios titulares. En la asociación con terceros, se establecía una
duración acorde a un proyecto productivo correspondiente, no mayor a treinta años
prorrogables (Ley Agraria, 1992: Art.45,). Esta estipulación abrió la posibilidad de
arrendamiento de tierras para su aprovechamiento. Actualmente, casos donde se
aplicó esta modificación pueden verse en ejidos que han arrendado tierra para la
producción de energía eólica como en Juchitán, Oaxaca.
18
Por otro lado, la Ley de 1992 establece que “el núcleo de población ejidal, por
resolución de la asamblea, y los ejidatarios en los individual podrán otorgar en garantía
el usufructo de las tierras de uso común y de las tierras parceladas”. Es decir, las
tierras adquieren la calidad legal de aval, pero sólo para “instituciones de crédito o de
aquellas personas con las que tengan relaciones de asociación o comerciales”. Como
aval, la posesión debe sujetarse a normas de consecución pues ante el
“incumplimiento de la obligación garantizada, el acreedor, por resolución del tribunal
agrario, podrá hacer efectiva la garantía de las tierras hasta por el plazo pactado, a
cuyo vencimiento volverá el usufructo al núcleo de población ejidal o al ejidatario
según sea el caso” (Ley Agraria, 1992: Art.46,). Con esto, las tierras ejidales dejan de
ser inembargables, aunque cuando un ejidatario cede sus derechos sobre tierras de
uso común, a menos que haya cedido sus derechos parcelarios, no pierde su calidad
como tal, sino sólo sus derechos al aprovechamiento o beneficio sobre las tierras
correspondientes (Ley Agraria, 1992: Art. 60).
Hoy en día, los ejidatarios tienen el derecho de aprovechamiento, uso y usufructo de
sus parcelas (Ley Agraria, 1992: Art. 76). Pueden aprovecharlas directamente o
conceder a otros ejidatarios o terceros su uso o usufructo mediante aparcería,
mediería, asociación, arrendamiento o cualquier otro acto jurídico no prohibido por la
ley, sin necesidad de la autorización de la asamblea o de cualquier autoridad.
Asimismo, pueden aportar sus derechos de usufructo a la formación de sociedades
tanto mercantiles como civiles (Ley Agraria, 1992: Art. 79). Si los ejidatarios adoptan el
dominio pleno sobre sus parcelas ejidales esto no implica cambio en la naturaleza
jurídica de las demás tierras ejidales, ni significa que se altere el régimen legal,
estatutario o de organización del ejido (Ley Agraria, 1992: Art. 83). La enajenación a
terceros tampoco implica que el enajenante pierda su calidad de ejidatario, a menos
que no conserve derechos sobre otra parcela ejidal o sobre tierras de uso común (Ley
Agraria, 1992: Art. 83).
Finalmente, las tierras ejidales destinadas al asentamiento humano siguen siendo
inalienables, imprescriptibles e inembargables salvo los solares que son propiedad
plena de los titulares. Si un ejido se constituye, cada ejidatario tiene derecho a recibir
de forma gratuita un solar, de ser posible en la zona urbana del ejido. Si en los ejidos
ya están constituidos y la zona se urbanización y los solares ya hubieran sido
asignados, los títulos se expedirán a favor de sus legítimos poseedores. Una vez
satisfechas las necesidades de sus habitantes, los solares excedentes pueden ser
arrendados o enajenados por el núcleo de población ejidal a terceros (Ley Agraria,
19
1992: Art. 68). La propiedad de los solares se acredita con un documento regulado por
el derecho común y los títulos se inscriben en el Registro Público de la Propiedad (Ley
Agraria, 1992: Art. 69). Es decir, cada ejidatario es libre de disponer de su solar como
mejor le convenga y el ejido no puede disponer de los puntos comunes de la tierra al
interior de las zonas comunes del área urbana. Con esto se revoca el principio de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, pues cuentan con plenos
derechos sobre ellos.
A continuación se muestra gráficamente cómo ha variado la baraja de derechos con la
Nueva Ley Agraria.
Figura No. 2 La Baraja de Derechos en el Sistema Ejidal
A partir de 1992
Tipo de tenencia
Derechos de propiedad
Tierra poseída por la una comunidad conformada legalmente en
un núcleo de población ejidal o ejido
Propietario Ejido
Inquilino
Ejidatario
1. Uso * * 2. Disfrute * * 3. Ocupación * * 4. Restricción a
otros * * 5. Venta 6. Herencia * 7. Desarrollo o
mejora * * 8. Enajenación * * 9. Cultivo o
producción * * 10. Arrendamiento* * * 11. Subarrendar* * 12. Gravamen 13. Hipoteca *
Fuente: Elaboración propia basada en el modelo tomado de Payne, 2010. Methodological aspects of land tenure and property rights. Preparing a typology. Tipos de derechos, sacados de Ley Agraria, 1992.
Como se ve en la tabla, se adquirieron los derechos formales de arrendamiento (tanto
el ejido como los ejidatarios), el de subarrendar y el de hipotecar. Como se ha visto,
éstos ya eran ostentados por los ejidatarios al margen de las restricciones legales
conferidas hasta antes de 1992. No obstante, el marco legal mexicano ya los
consideraba ocurriendo, pues estas transacciones no las definía como ilegales, sino
como inexistentes.
20
Distribución actual de las tierras ejidales en México
Actualmente, los ejidos y comunidades corresponden al 91.9% y 8.1%,
respectivamente de la propiedad social nacional. Su población económicamente activa
(PEA) comprende el 20% del total nacional (8.9 millones de personas) y de éste, el
66% se dedica a actividades relacionadas con la producción agropecuaria. Sin
embargo, a escala nacional, la población ocupada en estas actividades resulta
simbólico: 13% (INEGI, 2007).
La propiedad social en México constituye tanto la estructura ejidal como la comunal y
compone el 54% de la superficie nacional (105.9 millones de hectáreas). De manera
general, los ejidos emplean sólo el 21.9% de su superficie para la agricultura y de este
total, el 32% de esa tierra está parcelada. De esta parcelación el 56% es de uso
agrícola. De la superficie ejidal no parcelada, el 67% del total está casi en su totalidad
disponible para uso común (98%) (INEGI, 2007).
El análisis del sistema ejidal es complejo. La información estadística disponible
enmarca dentro de los mismos estándares tanto a ejidos como a comunidades y no es
posible contar con información diferenciada para cada uno. Si hablamos en términos
de organización social y por consiguiente, de manejo de los recursos y organización
para la producción, tampoco funcionan de forma idéntica. Por tanto, el siguiente
gráfico se centra en la distribución de tierras en ambos sistemas.
Gráfico 1. Superficie de ejidos y comunidades según distribución de tierras
21
Fuente: Elaboración propia a partir de INEGI, 2007.
El gráfico muestra que el 67% de la superficie de los ejidos y comunidades es de
tierras no parceladas y se encuentran, en su mayoría, bajo uso común;
minoritariamente, 2%, es superficie de asentamiento urbanos ejidales. Ahora bien, de
la superficie no parcelada en uso común, sólo al 6% se le da un uso agrícola.
Aun así, los datos arrojan que la adopción del dominio pleno es menor de lo que las
predicciones auguraban después de la reforma al Artículo 27. Los ejidatarios no están
cambiando a dominio pleno y con ello, no están adquiriendo los derechos de
propiedad privada que les otorga este nuevo sistema.
Por el momento, se sabe en los 31.514 ejidos y comunidades viven 5.653,637
ejidatarios, comuneros y posesionarios (74.5% y 25.5% respectivamente) (INEGI
2007). De ellos, no todos han adoptado el dominio pleno por diversa razones:
1. Del total de ejidos y comunidades (31.514), sólo se midieron el 84% de los
ejidos (28.138) por lo que no es posible asegurar qué decisión agraria han
tomado los sujetos cuantificados;
2. Del total de ejidos y comunidades medidos (28.138), solo el 15% (4.194)
adoptaron el dominio pleno para todo el ejido;
22
3. Del total de ejidos y comunidades medidos (28.138), solo el 6% (1.720)
adoptaron el dominio pleno de forma parcial para el ejido;
4. Así, sólo el 0.9% (52.532) del total de los ejidatarios y comuneros a nivel
nacional adoptó por el dominio pleno de una u otra forma;
5. La superficie nacional que se encuentra en régimen de dominio pleno es sólo el
4% (4.658.849) (INEGI, 2007).
De esta forma, es posible afirmar que a pesar de las reformas legales hacia la
legalización de ciertas prácticas al interior de los ejidos, la adopción del dominio pleno
hará poca diferencia en el uso de tierras en comunidades donde los ejidatarios ya
estén envueltos en transferencias ilegales (Ellickson, 1993: 1380). Esto puede deberse
a que el proceso para ejercer transacciones legales de tierras ejidales no es un
proceso sencillo. Las disposiciones legales remiten de la Nueva Ley Agraria a la Ley
General de Asentamientos Humanos (1976) creando caminos burocráticos que los
ejidatarios o sus contrapartes buscan evadir. O bien, la venta de parcelas con fecha
posterior a la reforma al Artículo 27 y la publicación de la Ley Agraria no constituye
una transacción válida en términos jurídicos si no se somete a las nuevas
disposiciones (Olivera, 2005: 2-3).
Efectos de la reforma sobre los ejidos: debatiendo mitos y realidades Desde la administración pública, los cambios constitucionales y legislativos referentes
a la Reforma Agraria han generado la disminución de la oferta de servicios
gubernamentales en el sector rural. El hecho más reciente fue el intento del Ejecutivo
de eliminar la Secretaría de la Reforma Agraria el 24 de noviembre de 2009, no
aprobado por el Senado de la República. Asimismo, pueden enumerarse una serie de
efectos que sí se han destapado en algunas comunidades a causa del cambio de
régimen y que están generando cambios al interior de los ejidos, no sólo en su
estructura espacial, sino también en su organización social, económica y en relación
con la tierra. Es posible ver que en cierto grado, tanto las reformas legislativas, la
focalización de los nuevos paradigmas agrarios y económicos del gobierno mexicano,
así como las tendencias globales generan cambios en la economía ejidal. En lugares
con producciones domésticas se ha pasado de una estrategia de sobrevivencia
constituida por la propia producción de alimentos (subsistencia), la venta de
excedentes (subproductos, artesanías) y trabajo a través de migraciones estacionales,
hasta la dependencia cada vez mayor de otros ingresos como los generados por las
remesas, por los programas gubernamentales o por la venta de tierras.
23
Sin embargo hay que ser cuidadosos y no definir a la reforma como la causante
principal. Cada ejido es un universo particular y requiere un ambiente propicio para
que los cambios se generen. Sea por razones históricas, económicas o sociales, se
están generando cambios desde las funciones de la tierra (de agrícola a periurbano),
hasta la pérdida de legitimidad de las antiguas autoridades locales y ejidales o el
replanteamiento de los sistemas de herencia al interior de los núcleos domésticos, por
mencionar algunos.
A continuación se enlistan una serie de premisas que relacionan a los ejidos y a la
liberalización ejidal:
1. El cambio a dominio pleno no ha favorecido el dinamismo del mercado de tierras, pero sí ha legalizado su venta en ejidos contiguos a las ciudades. En enero de 1994 comenzó la entrega masiva de documentos que certificaban
el cambio de régimen de tenencia de la tierra en unos 5.400 núcleos agrarios5
(PA, 2010). Como consecuencia, en 20.990 ejidos y comunidades (67%) se
han registrado compraventas de tierras. Los adquisidores han sido ejidatarios
(60%), avecindados o posesionarios (11%) y personas ajenas al ejido (29%). A
pesar de que en los últimos 10 años se han vendido 3.097.958,82 Ha. (INEGI,
2007), se afirma que el PROCEDE no ha cumplido las expectativas de
dinamizar el mercado e incrementar la productividad agrícola (Nuijten, 2003).
La razón podría ser que sólo se están legalizando transacciones que ya
existían, pero no se están dando nuevas, salvo en ejidos concretos. En 1996,
se preveía que unos 28,000 ejidos y 3 millones de personas se verían
afectados por la reforma y que éstos cambios no sólo afectarían el futuro
desarrollo y estructura de las áreas rurales, sino también de las urbanas.
Actualmente, acordando con predicciones pasadas, se sabe que los ejidos
colindantes a las ciudades han sido los afectados, debido a la expansión de
éstas (Siembieda, 1996: 372).
2. El fenómeno de venta de tierras ejidales es ocasionado por fallos estructurales del sistema agrícola mexicano y causa empobrecimiento en los ejidos. Sin embargo, no es un efecto de la reforma del Artículo 27, aunque sí una formalización de ciertas prácticas. Se ha relacionado el
fenómeno de la venta de tierras a tres situaciones: el empeoramiento de las
5 Este dato puede obedecer sólo a los ejidos más grandes debido a que los más aislados o los que presentan mayores conflictos no están considerados (Nuijten, 2003).
24
condiciones en el campo, la incapacidad del Estado para enfrentar la crisis
agrícola y la expansión de las oportunidades laborales en las ciudades
(Siembieda, 1996: 376-377). La primera premisa se sostiene bajo el modelo M’-
D’-M’’ de Palerm (1980), para hablar de la economía campesina, donde el
capital no domina la producción. Palerm ajustó el modelo D-M-D (dinero-
mercancía-dinero) de Marx hacia M’-D’-M’’ donde: M’ es la mercancía vendida
(producida al modo campesino); D’ es el dinero como medio de cambio, no
como medio de acumulación (D’’) y M’’ es la mercancía adquirida (producida al
modo de mercado) (Palerm, 1988: 188). Cuando Palerm desarrolló el modelo,
el elemento tenencia de la tierra era estable. No obstante, la reforma hizo que
la tierra entrara al sistema de mercado en términos D’’ o medio de
acumulación. Esto implica que el ejidatario no la utiliza como recurso para la
producción o acumulación de capital, sino como medio de cambio para adquirir
otras mercancías producidas al modo de mercado: vende tierras, obtiene
dinero y compra artículos, sin la posibilidad de regenerar el círculo de
producción propia de mercancías. Con este modelo también es posible
sostener la premisa de la expansión urbana, pues los nuevos usos del suelo
han hecho que la tierra pueda pasar de medio de trabajo o factor de
producción, a elemento mercantil y de especulación.
3. El cambio a dominio pleno ha ocasionado pérdida de legitimidad y legalidad de las instituciones ejidales, aunque también ha dado mayor libertad de acción al ejidatario. Con el cambio de régimen, las autoridades
ejidales van perdiendo su capacidad para intervenir ante decisiones registradas
por los propietarios de derechos agrarios en el Registro Agrario Nacional. Éstas
desaparecen casi en su totalidad como instancia de control comunitario a
través de la transferencia de tierra6
. La tierra ahora puede ser manejada por
cada dueño de forma individual, incluso, sin el conocimiento de sus hijos.
Anteriormente, las instancias de asignación eran en orden de importancia, la
Asamblea ejidal y la familia (Del Rey, 2005).
4. Bajo el sistema ejidal, los ejidatarios tenían seguridad en la tenencia de la tierra: no podían ser desalojados, tenían derecho de uso, disfrute y transferencia a sus parejas o hijos. La reforma al Artículo 27 ha generado
6 En Tlaltecahuacan, por ejmplo, en 2000 y 2001 se vendieron 6 parcelas a compradores no nativos sin intervención de las autoridades ejidales (Lechuga, 2004: 11), denotando la pérdida de las funciones sociopolíticas que anteriormente tenían.
25
inseguridad en la tenencia de la tierra, lo que ha abierto la puerta a la migración de largo plazo. En el modelo ejidal, tanto el ejido como el ejidatario
poseían una baraja de derechos que les permitía, en la práctica, ser casi
propietarios en pleno derecho. El cambio de régimen de tenencia de la tierra
contempla sólo un sucesor legal, con lo que se generan disputas por la
herencia. El hijo que resulta elegido, tiene plenos derechos sobre la tierra y
capacidad de modificar los arreglos tradicionales hechos con el padre: el
interés radica no tanto en acceder a la tierra sino al título de propiedad. Los
hijos lo asumen de la misma forma y ante posibilidad de que el heredero legal
no respete los acuerdos tradicionales de reparto agrario, usan cada vez más su
fuerza de trabajo como estrategia de supervivencia. Así, las migraciones
estacionales, regidas por el ciclo agrícola para complementar recursos, han
pasado a ser migraciones “de larga distancia y larga duración”, incluso hacia la
zona fronteriza de México con EUA, o bien cruzando la frontera. Al
desaparecer las restricciones de penalización ejidal (dos años se ausencia
significaba rescindir los derecho como ejidatarios), los jóvenes se sienten libres
de ausentarse del ejido (Del Rey, 2005).
5. La reforma al Artículo 27 ha modificado los mecanismos tradicionales de herencia de la tierra, pero ha permitido la participación de actores culturalmente no tomados en cuenta: las mujeres. En el contexto de la
migración de larga distancia, los varones inicialmente envían dinero (remesas)
a sus familias nucleares. Al conformar nuevos núcleos domésticos, esta
situación desaparece. Entonces sus padres han dejado de cultivar la tierra y
sobreviven a base de remesas (Ramírez, 2007). Ante la ausencia de sus
hermanos, surgen nuevos actores: las hijas. Ellas se han incorporado
masivamente al flujo laboral y, a diferencia de sus hermanos buscan respaldo
del padre para migrar, sean solteras, separadas, viudas o divorciadas. La
implicación del padre garantiza el apoyo constante de éstas hasta que se
casan, e incluso después (Del Rey, 2005: 186). La nueva situación permite al
padre dejar de depender del apoyo de sus hijos y abre la puerta a la
designación de una heredera del solar urbano. Asimismo se ha observado que
cuando las familias acumulan algún capital, costean la educación superior de
aquellos miembros que no heredarán tierra, como las mujeres (González,
2008).
26
6. La reforma no ha causado cambios considerables en la vida comunitaria de comunidades con una estructura social sólida. Algunos casos del
Estado de México muestran la resiliencia de las comunidades ante los cambios
de (Barnes, 2009): son ejidos alejados de la ciudad, mayoritariamente
indígenas y con una economía mixta entre subsistencia y vinculación al
mercado. Sin más datos sobre la conformación agraria inicial, es posible
compararlos con casos de otros ejidos cercanos a las ciudades donde no ha
habido un consenso inicial sobre la formación del ejido y la vida comunitaria ha
sido débil, como el caso de La Antigua, Veracruz analizada en futuros trabajos.
7. A pesar de la magnitud de la reforma, son pocos los ejidos que han adoptando el dominio pleno. No obstante, ser al voluntario, ha reposicionado a las instituciones urbanas a nivel estatal, municipal y federal. A pesar del número reducido de adheridos al dominio pleno, esto no
significa que los ejidos no continúen con sus prácticas habituales de
transacciones de tierra o que sigan siendo comunidades agrícolas. Es probable
que los ejidos, a medida que la ciudad se acerca a ellos, soliciten ese cambio
de régimen de tenencia de la tierra para beneficiarse de ello. En Veracruz, sólo
un tercio de los ejidos que han modificado su tenencia a dominio pleno, lo
hacen para continuar con funciones agrícolas. Los restantes dos tercios han
destinado la tierra a la creación de infraestructura para la expansión de las
ciudades (Gracia, 2008: i). Aunque las instancias federales tienen canales para
controlar la incorporación de tierra ejidal para usos urbanos, los gobiernos
municipales y estatales han tenido una participación más activa en la ejecución
de las acciones de urbanización del ejido (Olivera, 2005: 6). Esto ha generado
un balance de poder entre los sectores agrarios y las agencias de planeación
urbana.
Conclusiones La transformación en los territorios rurales mexicanos ha sido un proceso constante a
lo largo del siglo XX. El proceso de liberalización de la propiedad de la tierra legitimó
prácticas que ya existían de las que la burocracia estatal estaba al tanto. De ahí que
se cuestione si la propia ideología nacional se mezcla en las valoraciones que se
hacen de la reforma al Artículo 27 su instrumento en las zonas rurales, la Nueva Ley
Agraria. Lo que parece explícito es que la baraja de derechos de los ejidatarios se
amplió aunque en la práctica ya los llevaban a cabo.
27
El caso mexicano por sí mismo es interesante, pero puede dar pistas para analizar
transformaciones en otros territorios nacionales con altos números de tenencia de la
tierra comunitaria donde procesos propios de gobernanza se mezclan con estructuras
administrativas nacionales, como los casos de África Oriental y Occidental. Es
importante tener en cuenta los procesos políticos que han determinado la baraja de
derechos sobre la tierra, que por lo general se establecen por pactos de intereses
donde cada actor hace uso de la alianza según sus necesidades.
La ampliación de la baraja de derechos en contextos de liberalización de la propiedad
de la tierra puede ser benéfica para las comunidades rurales si divulgamos los
beneficios que ello conlleva, si se reducen los procesos burocráticos y se establecen
obligaciones junto con los derechos. Así esta situación puede convertirse en una
fortaleza y no en una debilidad.
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