CURSO EN GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES PARA … · fenómenos naturales, con más de 600 eventos reportados cada año en promedio” y “el décimo lugar de más alto riesgo económico

Ministerio de Ambiente y Desarrollo SosteniblePrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo

CURSO EN GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES PARA AUTORIDADES AMBIENTALES EN COLOMBIA

Unidad I: Marco conceptual, institucional y normativo

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Cartilla_I_impresionv3.pdf 1 09/12/2016 02:06:18 p.m.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Luis Gilberto MurilloMinistro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Arlein Charry VelásquezDirector General de Ordenamiento Ambiental Territorial y Coordinación del SINA

Henry Leonardo Gómez CastiblancoCoordinador Grupo de Gestión del RiesgoDirección General de Ordenamiento Ambiental Territorial y Coordinación del SINA

Andrea GayónDiana Marcela Gómez BonillaLuis Guillermo PinedaGrupo de Gestión del Riesgo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Martín Santiago HerreroCoordinador Residente

Arnaud PeralDirector de País

Inka Mattila Directora Adjunta

Jimena Puyana Coordinadora Área de Desarrollo Sostenible

Zoraida Fajardo RodríguezCoordinadora Estrategia Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos en Zonas Secas

Jairo Bárcenas SandovalCoordinador Proyecto Gestión del Riesgo de Desastres

Bureau Regional para América Latina y el Caribe (RBLAC) del PNUD

Jessica Faieta Subsecretaria General de las Naciones Unidas Directora Regional para América Latina y el Caribe del PNUD

Susan McDade Directora Regional Adjunta para América Latina y el Caribe del PNUD

Richard Barathe Director del Centro Regional en Panamá del PNUD

Jacinda Fairholm Especialista de programa en Riesgo de Desastres Bureau for Policy and Programme Support

Luis GamarraInvestigador en Riesgo de Desastres Bureau for Policy and Programme Support

Wilmer Castañeda Andrea de la Torre Natalia Echeverry Equipo de Gestión de Conocimiento del Centro Regional en Panamá del PNUD

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Autores

Jairo Bárcenas SandovalLeonardo Gómez CastiblancoGustavo Wilches-Chaux

Revisión sustantiva

Jacinda FairholmEspecialista de programa en Riesgo de DesastresBureau for Policy and Programme Support

Luis GamarraInvestigador en Riesgo de DesastresBureau for Policy and Programme Support

Jairo Bárcenas SandovalCoordinador Proyecto Gestión del Riesgo de DesastresPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Revisión de estilo y enfoque pedagógico

Andrea de la TorreNatalia EcheverryPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Con el apoyo de

Corporación Autónoma Regional del Valle de AburráCorporación para el desarrollo sostenible del área de manejo especial La MacarenaCorporación Autónoma Regional del Rio Grande de la MagdalenaCorporación Autónoma Regional de PopayánÁrea de Desarrollo Sostenible, Oficina de País del PNUD en ColombiaEquipo de Gestión de Conocimiento del HUB Regional del PNUD

ISBN: 237344

Documento de trabajo realizado en el marco del curso en Gestión del riesgo para autoridaes ambientales en Colombia, escrito por el autor Gustavo Adolfo Carrión Barrero en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en Colombia y la Oficina de País del PNUD en Colombia, y con el apoyo del equipo de Gestión de conocimiento del Bureau Regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Las opiniones expresadas en esta publicación son las de los y las autores/as y no representan necesariamente las de las Naciones Unidas, incluido el PNUD o las de los Estados miembros de la ONU.

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El enfoque de desarrollo sostenible, formulado oficialmente a inicios de los años 80 y apropia-do y ampliado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), advirtió que la concepción del desarrollo no debía limitarse únicamente a satisfacer las necesidades de los seres humanos. No debía tampoco limitarse a un espacio de tiempo específico y no debía pensarse exclusivamente desde una perspectiva económica. Esto, porque al satisfacer las necesidades humanas, desconocemos la diversidad y multiplicidad de otras formas de vida; porque al pensar en un espacio de tiempo limitado no comprendemos las consecuen-cias futuras de nuestras acciones, y porque al entender el desarrollo bajo una perspectiva puramente económica, ignoramos los contextos sociales y ecológicos que también afectan el ordenamiento del territorio y definen la utilización de los recursos naturales.

Pensar desde un enfoque de desarrollo sostenible implica comprender al desarrollo desde tres dimensiones: económica, ecológica y social. La dimensión económica hace referencia al uso de los recursos naturales en pro del bienestar de la población, procurando no desgastar-los para las generaciones venideras. La dimensión ecológica se refiere específicamente al cuidado y conservación de todas las especies naturales, buscando un equilibrio entre el uso y desgaste del medio ambiente. Y la dimensión social, se refiere a las relaciones que se estable-cen entre las personas y el medio natural que habitan. Esas relaciones son en últimas las políticas que se ejercen sobre el territorio y que, bajo una visión de desarrollo sostenible, deben tenerlo en cuenta, no como delimitación de puntos en un mapa, sino como un organis-mo vivo.

Así, la perspectiva de desarrollo sostenible le apuesta a mejorar la calidad de vida de las personas, a reducir las brechas de pobreza e inequidad, a fomentar la inclusión y la participa-ción ciudadana, y en general, a promover el desarrollo de las personas bajo un enfoque dife-rencial y sin comprometer los recursos naturales para las generaciones venideras.

En ese contexto, los diferentes actores sociales (sociedad civil, organizaciones e instituciones públicas, privadas y de cooperación internacional) deben contribuir a la materialización de ese desarrollo sostenible, donde los seres humanos sean reconocidos desde sus diferencias y los recursos naturales sean protegidos y conservados. Y en ese enfoque de desarrollo, la perspectiva de gestión del riesgo de desastres se convierte en un elemento estructural en tanto reconoce al ambiente como actor clave del desarrollo y pone de manifiesto el impacto de las acciones humanas sobre el territorio.

Para algunos autores (Cardona, Campos, Lavell, Wilches, Blaikie, Bárcenas), “el problema de riesgo es entonces, un problema íntimamente relacionado con el desarrollo o la falta del

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INTRODUCCIÓN

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1 LAVELL Allan. Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes hacía una Definición. Lima: Predecan, 2000.

2. De la atención de emergencias o desastres a la gestión del riesgo de desastres (GRD) en Colombia

3. Conceptos clave de la gestión del riesgo de desastres

4. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

5. Papel de las entidades territoriales, de los sectores productivos y demás actores que reconoce la Ley 1523 de 2012.

1. Contexto e historia de la gestión del riesgo de desastres

desarrollo”1. Y de ahí que uno de los elementos fundamentales para alcanzar procesos de desarrollo de forma sostenible, es la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en las políticas, planes, programas y proyectos de carácter nacional, regional y local, buscando reducir amenazas y vulnerabilidades.

En Colombia la gestión del riesgo de desastres, aunque compartida por todos los habitantes, recae en el rol estructural y estratégico que desarrollan las Autoridades Ambientales. Estas autoridades, técnicamente robustas, lideran la administración (gestión, conservación, protección, seguimiento y control, entre otras) del ambiente y los recursos naturales renova-bles; propenden por un desarrollo sostenible; y tienen un papel neurálgico en la toma de decisiones a nivel municipal, regional, departamental y nacional, incorporando la dimensión de la gestión del riesgo de desastres como política y principio de su gestión.

El presente documento, presenta de forma general y esquemática una aproximación a la temática con el fin de fortalecer las capacidades de los/las participantes del curso, frente a la toma de decisiones para la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en la planifica-ción y desarrollo de los territorios.

El documento se divide en 5 grandes momentos, a saber,

Y cada sección cuenta con gráficas sobre las temáticas planteadas y enlaces a sitios de interés.

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“Colombia, es un país con una excepcional riqueza natural, económica, cultural, entre otras. Esta ha sido la base sobre la cual la Nación y sus regiones han construi-do sus estrategias de desarrollo y crecimiento. Los recursos naturales– los suelos, las aguas, los bosques, los recursos hidrobiológicos, los minerales, los hidrocarbu-ros, el paisaje, etc. – han sido utilizados y explotados para generar crecimiento económico y bienestar social. Si bien es cierto que un mayor crecimiento económico ha contribuido de manera significativa a mejorar el ingreso y el bienestar de los colombianos en las últimas décadas, este también ha estado acompañado de un marcado deterioro ambiental y de la acentuación de problemas como la deforesta-ción, la pérdida de biodiversidad y la contaminación del agua y del aire.”2

El país ha enfrentado en las últimas décadas procesos de transformación en pro del desarro-llo y dichos cambios han sido tanto positivos como negativos en diferentes ámbitos (econó-micos, sociales, ambientales, productivos, geográficos, urbanos e institucionales) al generar mecanismos de presión a la comunidad y a sus ecosistemas de soporte, construyendo así, escenarios de riesgo de desastres que frenan el desarrollo de dichos territorios y, por ende, del país.

Cabe destacar que, según la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo (UNGRD), Colombia es el país de Latinoamérica3 con la “tasa más alta de Desastres recurrentes provocados por fenómenos naturales, con más de 600 eventos reportados cada año en promedio” y “el décimo lugar de más alto riesgo económico derivado de dos o más peligros a causa de desas-tres en el mundo, en la medida que el 84,7 % de la población y el 86,6 % de los activos están localizados en áreas expuestas a dos o más peligros naturales”, (UNGRD, 2012)

Para profundizar en el contexto histórico de la gestión del riesgo, consulte los documentos complementarios.

2 Congreso de la Republica. Ley 1454 de 2011. Por la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Capítulo 6. Bogotá. Diario Oficial. 2011. 3 Tomado y adoptado de Bárcenas 2014. Análisis de vulnerabilidad económica.

Contexto e historia de la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia

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Fuente: Bárcenas (2014). Historia de la gestión del riesgo de desastres de Colombia.

1985Concepto Básico: Atención de Emergencia.Se creó en presidencia de la República la O�cina de Atención de Emergencia.Se crea el Fondo Nacional de Calamidades.

Terremoto de Popayán

Erupción Volcán Nevado del Ruíz.

1989Concepto Básico: Prevención y Atención de Desastres.Se crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” (SNPAD). Institucionalidad: Ministerio del Interior – Dirección General de Prevención y Atención de Desastres.Se crea el Fondo para la Reconstrucción y el Desarrollo Social del Eje Cafetero. FOREC, una institucionalidad alterna al SNPAD, temporalmente.

Secuelas de la erupción

Terremoto Eje Cafetero

2002Concepto Básico: Gestión Integral del Riesgo.Continúa el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” (SNPAD).Institucionalidad: Ministerio del Interior – Dirección General de Prevención y Atención de Desastres.Se incorpora la gestión del riesgo en los planes de desarrollo y CONPES de la época.

Eventos recurrentes

2010Concepto Básico: Gestión Integral del Riesgo.Continua el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” (SNPAD).Institucionalidad: Ministerio del Interior – Dirección General de Prevención y Atención de Desastres.Se crea Colombia Humanitaria, una institucionalidad alterna al SNPAD, temporalmente.

Fenómeno de la Niña

2012Concepto Básico: Gestión del Riesgo de Desastres.Se crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.Institucionalidad: Presidencia de la República Se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de desastres. Actualidad.

Secuelas Fenómeno de la Niña

1979Concepto Básico: Atención de Emergencia/Desastres.Se incorpora el tema emergencia y desastres.Código Sanitario Nacional (Ley 9 de 1979).No hay una institucionalidad evidente.

Terremoto Costa Nariñense

AÑO EVENTO CONCEPCIÓN

De la atención de emergencias o desastres a la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia

La evolución de la gestión del riesgo de desastres se relaciona con eventos desastrosos que han presionado la creación y evolución de instrumentos legales e instituciones que han liderado-y en ocasiones, sesgado-, cambios en la forma de concebir la gestión del riesgo. A continuación, encontrarán un cuadro que representa la evolución del concepto, su relación con eventos históricos o calamidades y el impacto institucional que generaron.

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La evolución teórica y conceptual con relación a la gestión del riesgo de desastres ha sido muy dinámica a nivel mundial. En la literatura, se encuentran varios referentes instituciona-les (como por ejemplo: la Estrategia Internacional de Reducción del Riesgo de Desastres –EIRD; el Programa de Naciones Unidades para el Desarrollo –PNUD-, el Programa de Nacio-nes Unidas para el medio Ambiente –PNUMA-, Cruz Roja, Luna Roja, Observatorio Sismoló-gico y Geofísico del Suroccidente Colombiano –OSSO-, entre muchos otros); y también refe-rentes individuales, como Blaikie, Kasperson, Cardona, Withman, Lavell, Wilches, por solo mencionar algunos, que han abordado la temática desde diferentes perspectivas, significa-dos, métodos y modelos.

La anterior reflexión se realiza, solo para indicar que no existe una sola forma de comprender, analizar, evaluar y proponer acciones conducentes a la reducción del riesgo de desastres, lo que se convierte en un reto y oportunidad para los profesionales que gestionan la reducción del riesgo. Dentro de las varias aproximaciones, se resaltan las siguientes

Conceptos clave de la gestión del riesgo de desastres

R = A + VBLAIKIE – MASKREY

Autor Aproximación Conceptual

R= A.E.V R: RiesgoA: AmenazaE: Elementos ExpuestosV: Vulnerabilidad

UNDRO – 1980

Riesgo holísticoAnálisis basado en múltiples amenazas*Riet = t (Hi , Ve)Donde:Hi = la probabilidad de ocurrencia de una amenaza de intensidad “i”Ve = la probabilidad de un elemento “e” de ser susceptible a pérdida, debido a una amenaza de intensidad “i”t = un periodo determinadoRiet = la probabilidad de que un elemento “e” sufre una pérdida como consecuencia de una amenaza “i” en un periodo “t”Leer más: https://goo.gl/cyB6Op

CARDONA -1983

R= A x V (Social, económica, ambiental, cultural, institucional, etc)WILCHES – CHAUX 1990

RIESGO = (AMENAZA o PELIGRO x (VULNERABILIDAD/CAPACIDADES)UNESCO

R: f (A, V, ...)UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE. UNGRD. 2012

Fuente: Bárcenas 2012. Notas de Clase sobre Gestión del Riesgo de Desastres.

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Con base en lo anterior, y ante tantas aproximaciones, el presente documento toma como referencia los conceptos rectores sobre gestión del riesgo de desastres plasmados en la Ley 1523 de 2012.

Riesgo, Amenaza, Vulnerabilidad y Desastres

Durante décadas, y dada la evolución conceptual de la gestión del riesgo de desastres, se han presentado dos grandes tendencias para definir y conceptualizar el “riesgo de desastre”:

i) Definiciones centradas en “la probabilidad de la ocurrencia de un evento físico dañi-no”4. Estas aproximaciones se centran en el factor amenazante (amenaza o el evento) como el generador de desastres.ii) Definiciones que conciben al riesgo de desastre como la probabilidad de daños y pérdidas futuras asociadas con la ocurrencia de un evento físico dañino”5. Como se observa, esta definición hace énfasis en los impactos y no sobre la ocurrencia, lo cual plantea un análisis más inclusivo en donde se involucran varias dimensiones como pueden ser la social, económica y ambiental.

Durante el curso, entenderemos al riesgo de desastre como

“los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no inten-cional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente, el riesgo de desastres se deriva de la combina-ción de la amenaza y la vulnerabilidad”, (Ley 1523 de 2012). Esta definición es una evolu-ción de la segunda corriente mencionada, en donde el análisis de los impactos por los eventos posibles se convierte en el elemento direccionador para la gestión del mismo.

Con relación al factor amenaza, el manejo del concepto tiene varias aproximaciones y clasifi-caciones. Desde las propuestas por la EIRD, que la define como una “fuente de daño poten-cial”, hasta la propuesta por la Ley 1523 de 2012, donde define la amenaza como:

Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servi-cios y los recursos ambientales. (Ley 1523 de 2012).

4 PREDECAN, 2006. 5 Ibíd.,

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Entendida así, una amenaza es todo aquello que constituye un peligro potencial para un sistema vulnerable a la misma.

Dentro de la clasificación de las amenazas en el marco colombiano, tenemos:

FENÓMENO

NATURAL

SOCIO NATURAL

TECNOLÓGICO

ANTRÓPICO

BIOLÓGICOS

ATMOSFÉRICOS

HIDROLÓGICOS

GEOLÓGICOS

OTROS

INUNDACIONESMOVIMIENTOS EN MASAINCENDIOS FORESTALES

QUÍMICOS

ELECTRÓNICOS

MECÁNICOS

TÉRMICOS

NO INTENCIONALES

INTENCIONALES

EPIDEMIASPLAGAS

HURACANESVENDAVALESHELADASSEQUIASOLA DE CALORGRANIZADASDESBORDAMIENTOSINUNDACIONESAVENIDAS TORRENCIALESSISMOSVULCANISMOMOVIMIENTOS EN MASA

DERRAMESFUGASEXPLOSIONESSOBRECARGASCORTO CIRCUITOCOLAPSOSVOLCAMIENTOSINCENDIOSEXPLOSIONES

AGLOMERACIONES DE PÚBLICOTERRORISMO

AVALANCHA-DESLIZAMIENTOS

TSUNAMILAHARES

VANDALISMOSABOTAJE

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Para reflexionar: Le invitamos a identificar ejemplos de algunas de las categorías señaladas, pensando en cómo han sido abordadas y cómo hubiera usted contribuido desde su experien-cia y rol.

Como es posible observar, estas amenazas se agrupan en 5 categorías. Con relación a los fenómenos de origen antrópico, se incluyen los fenómenos tanto intencionales como no intencionales, estos últimos incluidos en el marco normativo nacional solamente.

Nota: se subraya “de manera accidental”, debido a que, en el marco de la Ley Colombiana, las amenazas de origen antrópico intencional, son gestionadas por entidades fuera del Siste-ma Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –SNGRD-, sin embargo, para este curso, la inclusión de las amenazas intencionales es una oportunidad de analizar todas las fuentes de amenaza.

Es muy importante que se tenga en cuenta que la identificación, análisis, priorización y evaluación de las amenazas son un componente fundamental para el análisis integral del riesgo de desastres.

Concomitante con lo anterior, y visionando el riesgo como una función, el factor comple-mentario de la amenaza es la vulnerabilidad, está concebida como la

“susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos.”

Ambos conceptos, el de amenaza y el de vulnerabilidad, se relacionan mutuamente en el marco del riesgo: la eventual ocurrencia de un evento solamente constituye una amenaza, pero si algún elemento, persona, actividad o institución son susceptibles a verse afectados a los efectos de la misma se considera vulnerable; por ende, la vulnerabilidad no es general ni abstracta. Como se puede inferir en el gráfico desarrollado por Blaikie, sobre la construcción y procesión de la vulnerabilidad, se entiende solamente en relación con unas determinadas dinámicas convirtiéndose en potenciales escenarios de riesgo.

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Adicionalmente a lo anterior, se infiere que un sistema puede no ser vulnerable en un momento determinado frente a los efectos de alguna dinámica amenazante, pero puede convertirse en vulnerable. Esto es: la disminución o pérdida de la resiliencia como resultado del deterioro de los factores y/o de las interdependencias entre factores de las cuales depen-de su capacidad para absorber sin traumatismos los efectos de esa dinámica.

Así las cosas, y de forma a priori, podemos concluir que el nivel de riesgo de desastres es una correlación directa y condicional entre intensidad y/o magnitud probable o potencial de una(s) amenaza(s) o peligro(s) y al grado de susceptibilidad o fragilidad del o los elemento(s) personas, actividades o instituciones expuesta(s), a estos. Con este tipo de análisis y evalua

Acceso limitado a° Poder° Estructuras° Recursos

Ideologías° Sistemas políticos

° Sistemas económicos

Amenazas de fondo Dinámicas Inseguras

Causas Presiones Condiciones Desastres

Falta de° Instituciones locales° Entrenamiento° Habilidades apropiadas° Inversiones locales° Libertad de prensa° Normas éticas en la vida pública

Macroinfluencias°Rápido crecimien-to de la población° Rápida urbaniza-ción° Gastos en armas° Programas de reembolso de la deuda° Deforestación° Desmejora en la producción del suelo

Ambiente físico frágil° Localizaciones peligrosas° Edificios e infraestructuras sin protección

Frágil economía local° Subsistencias en riesgo° Bajos niveles de ingreso

Sociedad vulnerable ° Grupos especia-les en riesgo° Falta de institu-ciones locales

Acciones públicas° Falta de prepa-ración para el desastre° Predominio de enfermedades

Terremoto

Vientos fuertes (Ciclones,

huracanes, tifones)

Inundaciones

Erupción volcánica

Deslizamiento

Sequía

Virus y pestes

RIESGO= AMENAZA +

VULNERABILIDAD

R= A+V

Fuente: BLAIKIE, Piers, CANNON, Terry y otros. (1996). Pp. 48

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ción es posible estructurar escenarios o perfiles de riesgo, los cuales son la base para el diseño, formulación e implementación de acciones de prevención (Conocimiento del Riesgo), corrección, mitigación, transferencia (Reducción del Riesgo) y manejo, recuperación (Manejo de Desastres).

Finalmente, para este primer bloque de conceptos claves debemos abordar el de DESAS-TRE. Definido como una interrupción negativa de las condiciones de funcionamiento normal de un territorio (aproximación común utilizada por instituciones como la Estrategia Interna-cional de Reducción del Riesgo de Desastres –EIRD-, Federación Internacional de la Cruz Roja –IFCR- y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo -UNGRD-, entre otras), causado por uno o varios eventos amenazantes. Estos eventos, de Desastres al materializarse de forma repentina o predecible, pueden afectar y generar pérdidas de vidas, bienes, servicios, gober-nabilidad, que, con base en su magnitud, exceden las capacidades de las comunidades e instituciones para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propias capacidades y recursos.

En el marco de la Ley 1523 de 2012, se define como:

“el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, econó-micas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condi-ciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.”

En este sentido, la principal tarea y reto que debemos emprender, es cómo a través de nues-tras acciones buscamos la no generación de nuevos escenarios de riesgo, la corrección y/o mitigación de los actuales y estar preparados cuando estos se materialicen: ¿qué estoy haciendo para reducir el riesgo de desastres en mi hogar, mi barrio, mi comunidad, mi muni-cipio?

Finalmente, los anteriores conceptos en la construcción de una cultura de reducción del riesgo no se pueden analizar de forma aislada, por ende, a continuación, realizaremos un recorrido por algunos elementos complementarios que mejoran la comprensión de los mismos.

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En síntesis, para Colombia la gestión del riesgo de desastres se configura en una política de Estado, con compromisos multinivel, es decir, desde lo nacional, departamental, regional y municipal, con la participación de actores, públicos, privados y comunitarios, que a partir del diseño e implementación de directrices y acciones de conocimientos del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, propenden por el logro de un desarrollo sostenible, en pro de mejorar la calidad de vida de las comunidades, sus instituciones y sistemas de soporte.

De forma complementaria se recomienda revisar la terminología de la EIRD y las definiciones propuestas en la Ley 1523 de 2012.

MEDIO AMBIENTEEs

cala

loca

lAMENZAS

Eventos naturales / Eventos socio naturales

InteraccionesAcoplamiento – Sensibilidad

EXPOSICIÓNVULNERABILIDAD

Esca

la in

tern

acio

nal –

nac

iona

l – su

b na

cion

al

Esca

la su

b na

cion

al –

loca

l

Intervención de amenaza

ADAPTACIÓN

Intervención de la vulnerabilidad

Reducción de susceptibilidad

Reducción de fragilidades

Aumento dela resistencia

PREPARA

CIÓN

MA

NEJO

DE D

ESASTRES

PREVEN

CIÓN

MITIG

ACIÓ

N TRA

NSFEREN

CIA

GESTIÓ

N D

EL RIESGO

REDU

CCIÓN

DEL RIESG

O

GESTIÓN DEL RIESGOOrganización / Planeación / Implementación

RIESGOImpacto potencial económico / Social / Ambiental

DIMENSIONES FACTORES

SUSCEPTIBILIDAD

Susceptibilidad física

FRAGILIDAD FALTA DE RESILIENCIA

Fragilidad Socio – económica

FragilidadSocio – ecológica

Fragilidad ambiental

Capacidad de anticipar

Capacidad de respuesta

Capacidad de recuperación

FísicaEconómicaSocialAmbientalCulturalInstitucional

Figura 1: Marco teórico y modelo de un enfoque holístico de evaluación y gestión del riesgo de desastre. Adaptado de: Cardona (1999: 65); Cardona y Barbat (2000); IDEA (2005a, b); y Carreño, Cardona y Barbat (2007).

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El Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres

Colombia ha tenido una historia de más de 40 años que le ha dado la experiencia y reconoci-miento para evolucionar al actual Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –SNGRD-, creado el 2012 mediante la sanción de la Ley 1523 de 2012. (Nota: El modelo del SNGRD fue adoptado y mejorado del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desas-tres de 1989).

Tabla 2. Los niveles territoriales y su papel en la Gestión del Riesgo de Desastres.

Concomitante con lo anterior, se destacan las instancias de coordinación como lo son: CNGR Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, UNGRD Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Comités Nacionales de Conocimiento, Reducción y Manejo, lo anterior esta complementado con los Consejos Departamentales, distri-tales y municipales para la gestión del riesgo.

Y a su vez fuera de las instancias de dirección y coordinación, el sistema se comple-menta con:

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN (Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Departamentales de Gestión del Riesgo PDGRD, Planes Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres PMGRD, Estrategias de Respuesta, entre otros).

SISTEMAS DE INFORMACIÓN (Información y estructura Hardware y Software)

MECANISMOS DE FINANCIACION (Fondos Nacionales, Departamentales y Munici-pales para la Gestión del Riesgo de Desastres)

ESTRCUTURA ORGANIZACIONAL (Dependencias para la gestión del Riesgo del Riesgo, Consejos Departamentales y municipales para la GRD)

INSTRUMENTOS NORMATIVOS (Leyes, Decretos, Resoluciones)

NIVEL TERRITORIAL PAPEL

Nacional

Formulación de políticas, la formulación de planes macro y lineamientos generales, la asesoría y el acom-pañamiento técnico, además del seguimiento, la eva-luación y el control del proceso.

Departamental y Regional Apoyo subsidiario entre el nivel nacional y el local.

MunicipalAsume la planificación y la ejecución de las acciones específicas de cada proceso y el control y la retroalimentación.

Sectorial Combina la formulación de políticas sectoriales y el asesoramiento técnico en su aplicación.

Fuente: construcción propia basado en documento PREDECAN.

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CONSEJO NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

Presidente de la República

UNGRD

Comite Nacional para el Conocimiento del Riesgo

Comite Nacional para la Reducción del Riesgo

Comite Nacional para el Manejo de desastres

Gobernador

CONSEJO DEPARTAMENTAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO (32)Comités para: Conocimiento, Reducción, Manejo

Alcalde

CONSEJO MUNICIPAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO (1102)Comités para: Conocimiento, Reducción, Manejo

Estructura organizacional SNGRD

Fuente: UNGRD- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2013.

33 CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES

° Ejecutoras de las políticas° Autoridades ambientales

° Coordinación Regional

5 INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN

Ejecutan las políticas de ciencia, tecnología

e información ambiental y proveen información

al SINA

6 AUTORIDADES AMBIENTALES URBANAS

Mismas funciones de las CAR’s en el perímetro urbano. Ejecu-tan las políticas en materia am-biental urbana formuladas por el Ministerio: residuos sólidos,

transporte urbano, etc.

59 PARQUES NACIONALES NATURALES

Administrar áreas protegidas

SECTOR PRIVADO Y SOCIEDAD CIVIL

32 DEPARTAMENTOS

Promover y ejecutar políticas nacionales, regionales y sectoriales con relación

al medio ambiente

1102 MUNICIPIOS

Promueven y ejecutan políticas nacionales,

regionales y sectoriales con relación al medio ambiente

ORGANISMOS DE CONTROL Y OTRAS INSTITUCIONES PÚBLICAS

Funciones de apoyo y colaboración

Fuente: UNGRD- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2016.

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¿Cuáles de esas pueden relacionarse con los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres?

Así las cosas, se evidencia que las autoridades ambientales comparten uno conjunto de obje-tivos comunes de la gestión ambiental con la gestión del riesgo de desastres en especial en el fortalecimiento de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo, como elementos estructurales para la planificación y gestión del territorio de una forma segura y sostenible.

Papel de las entidades territoriales, de los sectores productivos y demás actores que reconoce la Ley 1523 de 2012

En el contexto nacional sobre la gestión del riesgo de desastres, en especial con relación al tema de la corresponsabilidad, las entidades públicas, los sectores productivos, las empresas privadas y las organizaciones comunitarias tienen un rol y unas responsabilidades relaciona-das con la adopción de un papel más propositivo conducente a la reducción del riesgo de desastres. Y en especial, para desarrollar, ejecutar, y monitorear acciones que fortalezcan los procesos de gestión del riesgo, en el marco de sus competencias, con base en los ámbitos de actuación y su jurisdicción. Es decir, cada actor, desarrollándose bajo escenarios colaborati-vos en pro del desarrollo seguro y sostenible (cada uno, es gestor de su propio desarrollo, el cual debe ser seguro y sostenible, sin que este comprometa el desarrollo de los demás). Y es en este punto, es cuando los Principios que nos propone la Ley se convierten en elementos direccionadores del gestionar de cada uno de los actores que hacen parte del sistema.

Sin embargo, la anterior reflexión siempre ha conducido a un conjunto de interrogantes por todos los integrantes del sistema, a saber:

• ¿Cuál es mi papel en el marco de la gestión del riesgo de desastres –GRD-?• ¿Cuáles son mis verdades obligaciones con relación a la GRD de mi entidad?• ¿Cuáles son mis deberes y verdaderas responsabilidades con relación a la GRD de mi entidad?• ¿Cuál es el límite de las responsabilidades de mi entidad con relación a la GRD?• Si el marco normativo no es explícito, ¿por qué debo cumplir con acciones de reducción del riesgo?• ¿Soy generador de escenarios de riesgo de desastres desde mi entidad?

Estos y muchos otros interrogantes son los que se deben responder desde la GRD, comen-

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Bajo la nueva institucionalidad promovida por la Política de Gestión del Riesgo de Desastres de Colombia, se propende por la conjunción de actores y sistemas, fortaleciendo la visión de procesos y el enfoque sistémico del mismo sistema.

En Colombia, hay un conjunto muy importante de sistemas que contribuyen, no solamente a cumplir la función misional del Estado, sino con el desarrollo de cada uno de los sectores que lo conforman. En la siguiente gráfica se muestra una aproximación de cómo estos sistemas interactúan y confluyen en pro del bienestar de la comunidad.

Grafico No 4 Esquema de los principales actores del SNGRD.

Como se infiere en el anterior gráfico, cada actor contribuye desde su función y responsabili-dad en fortalecer los procesos de conocimiento (Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología de Información SNCTI, Sistema Nacional Ambiental SINA, Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –SNGRD-), reducción (Sistema Nacional de Planeación –SNP-, Sector Minero Energético –SME-, Sector Nacional Agropecuario –SNA-, SINA, SNCTI) y de manejo (SNGRD). Es así, que, en los últimos cinco años, se han fomentado un sin número de alianzas público-privadas para hacer frente a los retos de la gestión del riesgo de desastres, especial para reducir las afectaciones de los impactos de los desastres que ponen en riesgo la conti-nuidad de las labores propias del desarrollo.

Fuente: MADS. Análisis del SNA. 2015Figura 1: Principales actores e interrelación de sistemas en gestión del riesgo.

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Dentro de los retos identificados por cada actor en el marco de dichas alianzas estratégicas, se pueden destacar las identificadas por el EIRD, en el marco del foro Alianza para Reducción del Riesgo de Desastres en las Américas, a saber:

a) Promover alianzas público privadas para la RRDb) Movilizar las fortalezas y experticia del sector privado para avanzar las activida-des de reducción del riesgo de desastres –RRD- y mitigación incluyendo el aumen-to de la resiliencia, preparación y respuestac) Promover un intercambio colaborativo y diseminación de información entre el sector público y privado: Compartir información sobre evaluaciones, monitoreo, predicción y alerta tempranad) Apoyar evaluaciones de riesgo nacionales y locales, análisis socioeconómicos de costo-beneficio, el fortalecimiento de capacidades, y apoyar en los esfuerzos para la generación de evidencia de cómo la construcción de resiliencia es una estrategia costo efectiva, con retornos atractivos y ventajas competitivas e) Apoyar el desarrollo y fortalecimiento de marcos jurídicos nacionales y locales, reglamentos, políticas y programas que fortalezcan la reducción del riesgo de desastres y aumenten la resiliencia.f) Promover procesos de conocimiento del Riesgo (Identificación, análisis, priori-zación, evaluación, comunicación, sistemas de monitoreo)

Como podemos evidenciar, el papel de todos los actores es promover e implementar accio-nes desde sus competencias y jurisdicciones en aras de fortalecer los procesos de conoci-miento, reducción del riesgo y manejo de desastres, en pro de mejorar y contribuir a la segu-ridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas, el progreso de los sectores productivos, sociales, económicos en un marco de desarrollo sostenible.

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Conclusiones

1. La Gestión del riesgo de Desastres fuera de ser un único proceso social, está realmente soportado por tres procesos: Conocimiento, Reducción y Manejo. Y es el resultado de una conjunción de un grupo de sistemas, que, al trabajar de forma coordinada soportados en personas, organizaciones, procesos, sistemas de información, recursos financieros, marcos normativos, propende por la reducción del riesgo y un desarrollo más seguro.

2. Se suele confundir el fenómeno natural que desencadena un desastre, con el desastre mismo que es el resultado de la incapacidad o vulnerabilidad de un sistema/territorio para absorber sin traumatismos los efectos del fenómeno.

3. Entre la ocurrencia de un fenómeno natural (por ejemplo, una erupción volcánica o el paso de un huracán) y la aparición del desastre, existen una serie de factores que convierten al primero en el segundo.

4. Intervenir y realizar gestiones sobre los factores del riesgo, conducen a reducir el riesgo para evitar en lo posible que se convierta en desastre, es uno de los objetivos comunes tanto de la gestión ambiental como de la gestión del riesgo, esto con el fin de poder incidir en la reducción de la vulnerabilidad en pro del aumente de la resiliencia de los territorios.

5. Los desastres son el resultado de una deficiente gestión del riesgo por parte de todos los actores, por ende, reducir el riesgo de desastres se convierte en una prioridad para el desa-rrollo.

6. La materialización de los desastres genera retrocesos en el desarrollo, pero no olvidemos, que el desarrollo en ocasiones puede generar escenarios de riesgo y desastres, el reto es cómo liderar acciones conducentes a la reducción del riesgo de desastres, que contribuyan al fortalecimiento del desarrollo sostenible.

7. “La principal característica de un desastre es que es un desastre… y si no, no sería desastre” (Wilches – Chaux). Esta afirmación parece obvia, pero por esa misma razón suele pasar inad-vertido que si un evento no generara graves traumatismos ni para la sociedad y sus institucio-nes, ni para el ambiente, no sería desastre.

8. El rol de las autoridades ambientales como entes de carácter público encargados de la administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente y los recursos naturales en pro del desarrollo sostenible, son un actor neurálgico y estratégico para la reducción del riesgo

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en los territorios, contribuyendo de forma complementaria y subsidiaria en los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres, a través de su capacidad técnica, adminis-trativa, normativa, y de autoridad.

9. Es necesario complementar el aprendizaje con el análisis de un conjunto de conceptos como deterioro ambiental, impacto ambiental, efecto ambiental, incidente ambiental, daño ambiental, pasivo ambiental y contingencia ambiental, que es necesario tener claro, porque si bien a primera vista podrían parecer sinónimos, cada uno posee especificidades e implica-ciones técnicas y a veces jurídicas (y por tanto económicas), que exigen que quienes tienen a su cargo la gestión ambiental /gestión del riesgo los manejen de manera adecuada, lo ante-rior debido a la interdependencia vista entre la gestión ambiental y la gestión del riesgo. “La mejor Gestión del Riesgo de Desastres es una eficaz y eficiente gestión ambiental del territo-rio” (Bárcenas, 2009).

10. Colombia posee una organización sistémica, direccionada por procesos, que, mediante su desarrollo y consolidación a nivel nacional, regional, departamental, municipal y comuni-tario, harán que nuestros territorios sean más seguros y sostenibles para su desarrollo.

A partir de lo anterior, es fácil concluir que, en términos prácticos, la gestión del riesgo de desastre consiste en actuar sobre los factores generadores de riesgos (amenaza y vulnerabi-lidad) con el fin de reducirlos y evitar que se conviertan en desastres. En la medida en que logremos reducir por lo menos uno de los factores, lograremos que el producto riesgo tienda a ser menor paulatinamente.

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CURSO EN GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES PARA … · fenómenos naturales, con más de 600 eventos reportados cada año en promedio” y “el décimo lugar de más alto riesgo económico