De draad opgepakt* - Triarii - PwC De draad opgepakt.pdf · De draad opgepakt 5. Gemeenten zijn in circa de helft van de gevallen initiatiefnemer, maar pakken breedbanddiensten zelden

Eindrapport2010-0395/JHS/tj/nh

De draad opgepakt*Hoe bestuurders verantwoordelijkheid moeten nemen bijhet aanjagen van de uitrol van breedbanddiensten in degemeente en de regio

19 februari 2010

*connectedthinking

1

PricewaterhouseCoopers verleent sectorspecifieke diensten op de gebieden Assurance,Tax & HRS en Advisory. Ons doel is onze klanten te helpen slagvaardig te opereren. Wezien onszelf daarbij niet alleen als dienstverlener, maar ook als business partner. Wegeven praktische adviezen, identificeren mogelijkheden en reiken vernieuwendeoplossingen aan. Resultaatgericht en vaak vanuit een verrassend perspectief. InNederland doen we dat met zo’n 4.900 collega’s, wereldwijd met meer dan 163.000mensen in 151 landen, op basis van ons gedachtegoed Connected Thinking. Dit doen wevoor zowel grote nationale en internationale ondernemingen alsook voor overheden,not-for-profitorganisaties en private companies.

‘PricewaterhouseCoopers’ verwijst naar het netwerk van member firms die participeren inPricewaterhouseCoopers International Limited. Iedere member firm is een afzonderlijkeen onafhankelijke juridische entiteit.

Inhoud

Managementsamenvatting 5

1 Inleiding en visie op het onderwerp 8

Achtergrond en aanleiding 9

Vraagstelling van het onderzoek 11

Afbakening van het onderzoek 12

Onderzoeksaanpak 12

Leeswijzer 12

2 Typen breedbanddiensten en het achterliggende beleid 14

Inleiding 15

Aspecten van diensten die behoefte aan breedbandigheid creëren 15

Breedbanddiensten naar marktsegment 16

De breedbanddiensten naar communicatielaag 17

Indeling op basis van doelgroepen 18

Indeling op basis van domeinen 20

Dienstenbeleid tot nu toe 22

3 De betrokkenheid van gemeenten bij breedbanddiensten 28

Representatieve enquête 29

Uitrol breedband staat nog aan het begin 30

Gemeenten pakken het vaak met andere stakeholders aan 32

Breed scala aan knelpunten 33

Kritische succesfactoren zijn betrokkenheid en draagvlak 35

4 Knelpunten bij de totstandkoming van breedbanddiensten 38

Grootschalige uitrol van breedbanddiensten komt nog niet op gang 39

Oorzaken trage ontplooiing liggen in gehele keten 39

(A) Dienstenontwikkelaars ervaren complexiteits- en infrastructuur-problemen 40

(B) Meer complexe en externe breedbanddiensten bij carriers geen prioriteit 42

(C) Gebruikers lopen aan tegen onbekendheid en kosten 43

(D) Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd 44

5 Bouwen aan een breedbanddienstenportfolio 46

Een gezamenlijke aanpak is vereist 47

Het begint bij visie en beleid 47

Actieve ondersteuning overheid ten aanzien van visie op breedbanddiensten 49

Realisatie breedbanddiensten door breed portfolio van acties 50

Structurele knelpunten die moeten worden geadresseerd 53

De draad opgepakt 3

6 Hoe brengen de gemeenten de dienstenontwikkeling op gang? 56

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid, maar kan hierin keuzes maken 57

Samenwerkingsmodellen voor de ontwikkeling van diensten 58

Vier samenwerkingsmodellen voor de ontwikkeling van diensten 59

Rollen van gemeenten bij de totstandkoming van diensten 61

Koppeling van samenwerkingsmodellen en gemeentelijke rollen 65

Routekaart voor groei breedbandige dienstenontwikkeling voor gemeenten 66

7 Conclusies en aanbevelingen 68

A Gebruikte literatuur 73

B Interviews 75

C Begrippenlijst 76

D Onderzoeksteam 79

4 PricewaterhouseCoopers

Managementsamenvatting

Op het gebied van breedbandigediensteninnovatie laten we kansen liggen

Hoewel het aantal breedbandaansluitingen in Nederlandgroot is, blijft de ontwikkeling op het terrein van dienstenachter. Om verschillende redenen houdt dedienstenontwikkeling blijkbaar geen gelijke tred met desuccesvolle ontwikkelingen op het terrein van debreedband infrastructuur. Een nieuwe vierjarige fase vanoverheidsbeleid op het terrein van ICT heeft zich intussenaangediend. In de ICT-agenda 2008-2011 staat degebruiker in de digitale dienstenmaatschappij centraal.Het beleid is vooral gericht op het leggen vanverbindingen binnen en tussen ketens, maar ook tussentoepassingen en diensten.

Om een nieuwe impuls te geven aan de ontwikkeling entoepassing van breedband heeft de staatssecretaris vanEconomische Zaken in maart 2009 enkele beleidsactiesaangekondigd. Een van die acties is de regionalestimulering van breedbanddiensten voor burgers enbedrijven. Deze actie beoogt de opschaling vanbreedbandige diensten op basis van een regionaleaanpak. Hierbij spelen elementen als ‘de gebruikercentraal’, vraagbundeling en opschaling van diensten eenbelangrijke rol. De ervaringen uit het verleden lerennamelijk dat diensten op eindgebruikerniveau tot standkomen en dat daarom de vraag van de (potentiële)eindgebruiker leidend moet zijn bij de ontwikkeling van dedienst. Dit komt voort uit lokale en regionale initiatievenen samenwerkingsverbanden.

In de afgelopen jaren hebben enkele van deze regionalesamenwerkingsverbanden, die vraagbundeling vandiensten realiseren, effect gesorteerd. Hun totstand-komingsproces blijkt in de praktijk echter geen sinecure.Problemen op het terrein van openheid van het netwerk,‘hindermacht in de keten’ als gevolg van gevestigdebelangen, kunnen tot eindeloos navelstaren leiden endoen vermoeden dat er meer nodig is om tot maatwerk-oplossingen te komen. Onder andere om deze dialoogvorm te geven heeft de staatsecretaris van EconomischeZaken besloten de Task Force Next Generation Networksin het leven te roepen.

Hiermee wil de staatsecretaris een verdere impuls gevenaan de uitrol van de Next Generation Networks.

Vraagstelling van het onderzoek: hoe kanbreedbandige diensteninnovatie op gangworden gebracht en wat is de rol voor dedecentrale overheid hierin?

Het ministerie van Economische Zaken (hierna: ministerievan EZ) heeft PricewaterhouseCoopers (hierna: PwC) deopdracht gegeven om een onafhankelijk onderzoek uit tevoeren met als doel het analyseren van kansen enbedreigingen voor de uitrol van innovatieve breedbandigediensten. De nadruk van het onderzoek ligt dus op deontwikkeling van diensten en de rol die met name degemeenten hierin kunnen spelen. Het voorliggenderapport is het resultaat van dit onderzoek dat isuitgevoerd in de periode 18 december 2009 tot31 januari 2010. Het rapport is onder meer bedoeld alsinput voor de Task Force Next Generation Networks enmoet daarnaast de gemeentebestuurders praktischehandvatten bieden bij het initiëren van breedband-diensten voor de gemeente.

Het onderzoek is uitgevoerd op basis van deskresearch,een elektronische enquête onder de gemeenten inNederland en 36 interviews met representanten van debelangrijkste stakeholders in het breedbanddossier. Debelangrijkste conclusies en aanbevelingen volgen hierna.

Circa driekwart van de gemeenten is niet actiefmet breedbanddiensten

Uit onze enquête blijkt dat circa driekwart van degemeenten niet actief is met breedbanddiensten. Degemeenten in Nederland laten hierdoor belangrijkekansen liggen. Gemeenten die het breedbanddossierinmiddels wel oppakken zetten meestal breedband-diensten op voor onderwerpen waarvan duidelijk is dat zetoegevoegde waarde hebben: eigen (e-Overheid) enzakelijke dienstverlening, onderwijs en zorg. Het blijkt datde eerste stappen prikkelend werken, de al actievegemeenten hebben veel vervolgplannen en hebben dezezo nu en dan al verder ontwikkeld of ingezet.

De draad opgepakt 5

Gemeenten zijn in circa de helft van de gevalleninitiatiefnemer, maar pakken breedbanddiensten zeldenalleen aan. Ook ten aanzien van de financiering vanbreedbanddiensten geldt dat vaak een cofinancieringplaatsvindt. De knelpunten die de gemeentenondervinden zijn terug te voeren tot het ontbreken vanfinanciële middelen, de gewenste ondersteuning engoede voorbeelden en methodieken. Gemeenten gavenaan vaak zelf het wiel te moeten uitvinden. De betrokken-heid van zowel de primaire doelgroep voor de dienstalsook de betrokkenheid van de stakeholders om dedienst (technisch) mogelijk te maken zijn volgens degeënquêteerde gemeenten de belangrijkste sleutels voorhet welslagen van initiatieven.

Gebrekkige ontwikkeling en opschaling vanbreedbanddiensten vindt zijn oorzaak in degehele keten

De grootschalige uitrol van breedbandige diensten is nogniet op gang gekomen. De oorzaken hiervoor zijn tevinden in de gehele keten. In alle betrokken stakeholder-groepen worden duidelijke knelpunten ervaren die eenverdere opschaling van de breedbandige dienstverleningin de weg staan.� Dienstenontwikkelaars lopen met name tegen de

complexiteit van de dienstenontwikkeling en degebrekkige openheid van de infrastructuur aan.

� Carriers hebben prioriteiten die een brede introductievan vernieuwende en meer complexe (onder andere.maatschappelijke) breedbanddiensten in de wegstaan.

� Gebruikers zijn vaak onbekend met diensten ofervaren grote drempels bij invoering.

De overheid moet meer op de voorgrond treden

Om het volume aan breedbanddiensten te vergrotenmoeten overheden (centraal en decentraal) de drijvendebreedbandvisie veel breder verspreiden, kunnen ze departijen die de visie in actie moeten omzetten eenhelpende hand bieden en moeten ze de ketens vanbreedbanddiensten bij elkaar brengen.

Overheden, wederom centraal en decentraal, kunnenwerken aan een brede adoptie van de breedbandvisiedoor de functie van het aanjagen en ondersteunen vangemeenten en andere relevante partijen, zowel bij hetverspreiden van de visie, maar ook bij het zetten van deeerste stappen, beter te organiseren. Daarvoor dient, omefficiencyoverwegingen, eerst bekeken te worden of ermomenteel partijen zijn die hiervoor al goedgepositioneerd zijn en deze rol op zich kunnen nemen.

Gemeenten moeten niet wachten tot ze dezeondersteuning aangereikt krijgen, maar zelf beginnen methet ontwikkelen van visie en beleid. Het is een keuze vanelke gemeente en provincie om al dan niet actief te zijnmet breedband, maar een gemeente moet er tenminsteover hebben nagedacht, een visie op hebben ontwikkelden er in het beleid rekening mee hebben gehouden.

De rijksoverheid heeft daarnaast de verantwoordelijkheidom op hoog bestuurlijk niveau de keten van breedband-diensten op te lijnen. Ketenpartijen moeten samendoelstellingen en een ketenaanpak, specifiek ten aanzienvan breedbanddiensten, ontwikkelen. Daarbij kunnen devolgende stappen gevolgd worden:� Leer van de eerdere initiatieven die er op gericht

waren de ketenpartners bij elkaar te brengen, in hetbijzonder Nederland Breedbandland (NBL) en brengbinnen de hoofdketens (onderwijs, zorg, industrie,mobiliteit et cetera) de behoefte aan een ketenaanpaknader in kaart.

� Ontwikkel in de hoofdketens een uitgewerkteargumentatie voor nieuwe keteninitiatieven en peildaarmee op hoog bestuurlijk niveau de interesse enbereidheid van ketenpartners om, specifiek voorbreedbanddiensten, gezamenlijk doelen en aanpak teontwikkelen.

� Ondersteun op basis daarvan de ketenpartijen bij hetinvullen van de ketenaanpak. Let er daarbij op datdeze aanpak vraaggedreven is.


Overheden kunnen de implementatie vanbreedbanddiensten helpen

De rijksoverheid kan daarbij de achterblijvendeontwikkeling zichtbaar en tastbaar maken met eenbreedbanddienstenmonitor en kan de ontwikkeling vanbreedbanddiensten, die vaak complex en kostbaar is,ondersteunen. Een stimuleringskader voor breedband-diensten is, gegeven het grote maatschappelijke eneconomische belang, volgens ons op zijn plaats, maarmist nu nog een integraal kader. Wij bevelen daarom aanom nader onderzoek te doen naar behoefte en noodzaakvan het ondersteunen van het innovatieproces voorbreedbanddiensten en om van daaruit een integraalstimuleringskader te ontwikkelen.

De gemeentelijke overheden kunnen hun bijdrage leverendoor lokaal partijen bij elkaar te brengen (makelen enschakelen), zelf de eerste stappen te zetten (launchingcustomer / lead by example) en ook door lokaal conditieste scheppen voor breedbanddiensten, met name door tezorgen voor connectiviteit.

De rijksoverheid staat daarnaast aan de lat voor hetwerken aan oplossingen voor de structurele problemendie breedbanddiensten in de weg staan, te wetenopenheid en transparantie van de infrastructuur en hetscheppen van een klimaat dat bevorderlijk is voorstartende breedbanddiensten. Wij bevelen de rijksoverheiddaarom aan:� Creëer openheid en transparantie van netwerken voor

dienstenleveranciers. Onderzoek daarvoor of ditbereikt kan worden via een platform waarbinnenstakeholders met elkaar doelen afspreken ten aanzienvan ontwikkeling van een brede dienstenportfolio enafspraken maken om structurele knelpuntengezamenlijk aan te pakken.

� Bevorder marktcondities die afgestemd zijn op demogelijkheden van new entrants.

De gemeenten hebben bij de ontwikkeling vanbreedbanddiensten een verantwoordelijkheid,maar kunnen hierin keuzen maken

Er zijn verschillende maten en modellen vansamenwerking voor gemeenten, variërend van slapend,reactief, faciliterend, tot ondernemend. Gemeentenkunnen daarin verschillende rollen op zich nemen:beleidsmaker, bewustmaker, vraagontwikkelaar,initiatiefnemer, al naar gelang de ambitie en demogelijkheden op het gebied van breedbanddiensten.

Dat neemt niet weg dat gemeenten wel een bepaaldeminimale rol moeten aannemen. Elke gemeente zou eenonderbouwde gemeentelijke visie moeten hebben opbreedbandige dienstverlening. De komendegemeenteraadsverkiezingen en de daarop volgendecoalitieonderhandelingen vormen hiervoor een uitgelezenmomentum. Juist in deze fase moet worden gekomen totgedragen visies op het gebied van breedbandigedienstverlening: Wat wil mijn gemeente? Hoe realiserenwij dat? Het geformuleerde beleid moet vervolgensonderdeel gaan uitmaken van het coalitieakkoord zodater optimaal gebruik wordt gemaakt van de politiekedynamiek tussen de raad en het college. Zodoende kanworden voorkomen dat het succes van breedband-diensten in de gemeente afhangt van de bevlogenheidvan een of enkele individuen.

Feit is dat de lat momenteel te laag ligt. We spreken aljaren over de onbeperkte mogelijkheden van breedbandigedienstverlening, maar slechts een kwart van degemeenten voert hierop beleid. Dit moet veranderenwillen we de koploperspositie die wij hebben op hetterrein van de breedbandinfrastructuur verzilveren doorook op het terrein van breedbanddiensten gidsland teworden. Voor de gemeenten is nu de kans om dezehandschoen op te pakken.

De draad opgepakt 7

1 Inleiding en visie ophet onderwerp

Achtergrond en aanleiding

Ontwikkeling nieuwe generatie netwerken enbijbehorende diensten als voorwaarde voor eenconcurrerende, innoverende en duurzamekenniseconomieDe ontwikkeling van nieuwe generatie netwerken enbijbehorende diensten kent een lange geschiedenis.Begin jaren ‘90 verscheen de notitie ‘De Digitale Delta’.Sindsdien heeft Nederland de ambitie om een van dekoplopers te zijn en te blijven op het terrein van ICT. Snelen hoogwaardig breedband wordt algemeen gezien alsvoorwaarde voor een concurrerende, innoverende enduurzame kenniseconomie.

In de afgelopen jaren zijn door verschillende kabinettenbeleidsmatige stappen gezet, gericht op de verdereontwikkeling van nieuwe generatie netwerken enbijbehorende diensten. Ook onze economische groei ende oplossing van maatschappelijke vraagstukken, zoalsin de zorg, het onderwijs en het veiligheidsdomein, zullenin de toekomst voor een belangrijk deel leunen opinnovatieve, door breedband gedragen, diensten entoepassingen.

Gedurende de jaren laat het ICT-beleid van deNederlandse overheid een duidelijke fasering zienIn deze zijn de stadia herkenbaar die worden doorlopenbij het innoveren en het benutten van ICT. Bij elkefaseovergang wordt de beleidsmatige inspanning verlegdnaar een nieuw te ontwikkelen aandachtsgebied waarbijhet niet wil zeggen dat aan onderwerpen uit devoorgaande fase helemaal geen aandacht meer wordtgeschonken.

In de eerste fase werd vooral aandacht geschonken aanhet stellen van kaders voor een snelle introductie en uitrolvan vaste en draadloze infrastructuur en van computers -via de PC-privéregeling. Dit gebeurde in de periode1998 - 2002. Dit beleid heeft succes gehad en heeft ermede voor gezorgd dat Nederland voorop loopt als hetgaat om PC-bezit1 en internetaansluitingen2.

In de daaropvolgende periode tussen circa 2003 en 2007is veel aandacht besteed aan het bevorderen vanICT-diensten en toepassingen. Hiervoor zijn vanuit deoverheid projecten ondersteund op het terrein van ICT inde zorg en in het onderwijs. Tevens gaf de overheid zelfhet goede voorbeeld door meer en meer te investeren inelektronische dienstverlening aan burgers. Tevens startener voorlichtingscampagnes op het terrein van veiliginternetgebruik.

Nederland koploper in de EU op het gebied vanbreedbandinfrastructuurHet Actieprogramma Breedband is in 2008 afgerond. Hetheeft onmiskenbaar resultaten opgeleverd. Nederland iseen van de koplopers op het gebied vanbreedbandinfrastructuur in de wereld, onder meer alsgevolg van een sterke concurrentie tussennetwerkaanbieders in de last mile. Uit een verslag van deEuropese Commissie blijkt dat Nederland met eenpercentage van 37,9 % (breedbandaansluitingen per 100inwoners) lijstaanvoerder binnen de EU is, op de voetgevolgd door Denemarken.

Intussen dient zich een nieuwe fase aan. De ambities vande ICT-agenda 2008-2011 zijn wederom hoog en nugericht op de toepassing van ICT-diensten door bedrijvenen de overheid. Hierbij is het beleid vooral gericht op hetleggen van verbindingen. ICT heeft immers demogelijkheid om ketens, netwerken, maar ooktoepassingen en diensten met elkaar te verbinden endaaruit economische en maatschappelijke winst te halen.In deze agenda is vooral bijzondere aandacht voor hetcentraal stellen van de ICT-gebruiker.

De draad opgepakt 9

1 92 computers per 100 personen in 2008, Bron: De Digitale Economie 2009

2 Circa 35 breedbandaansluitingen per 100 inwoners, Bron: De Digitale Economie 2009

Op het gebied van breedbandige diensteninnovatielaten wij kansen liggenHoewel het aantal breedbandaansluitingen in Nederlandgroot is, blijft de ontwikkeling op het terrein van dienstenachter. Om verschillende redenen houdt de diensten-ontwikkeling blijkbaar geen gelijke tred met de succesvolleontwikkelingen op het terrein van de breedband-infrastructuur. Een nieuwe vierjarige fase van overheids-beleid op het terrein van ICT heeft zich intussenaangediend. In de ICT-agenda 2008-2011, staat zoalsgezegd de gebruiker in de digitale dienstenmaatschappijcentraal. Het beleid is vooral gericht op het leggen vanverbindingen binnen en tussen ketens, maar ook tussentoepassingen en diensten.

Om een nieuwe impuls te geven aan de ontwikkeling entoepassing van breedband heeft de staatssecretaris vanEconomische Zaken in maart 2009 enkele beleidsactiesaangekondigd. Een van die acties is de regionalestimulering van breedbanddiensten voor burgers en

bedrijven. Deze actie beoogt de opschaling vanbreedbandige diensten op basis van een regionaleaanpak. Hierbij spelen elementen als ‘de gebruikercentraal’, vraagbundeling en opschaling van diensten eenbelangrijke rol. De ervaringen uit het verleden lerennamelijk dat diensten op eindgebruikersniveau tot standkomen en dat daarom de vraag van de (potentiële)eindgebruiker leidend moet zijn bij de ontwikkeling van dedienst. Vraagarticulatie op niveau van de eindgebruiker inplaats van op niveau van de beleidsmaker heeftaanzienlijk meer effect, zo leren de voorbeelden uit depraktijk3.

In de afgelopen jaren hebben enkele van deze regionalesamenwerkingsverbanden die vraagbundeling vandiensten realiseren, effect gesorteerd. Hun totstand-komingsproces blijkt in de praktijk echter geen sinecure.Problemen op het terrein van openheid van het netwerk,‘hindermacht in de keten’ als gevolg van gevestigdebelangen, kunnen tot eindeloos navelstaren leiden en


EU Broadband penetration rate - BB lines per 100 population (July/2009)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

BG RO PL SK EL HU LV PT CZ LT IT ES CY IE AT SI EU27 MT EE BE UK FR DE FI LU SE DK NL

11,9

%

12,3

%

12,8

% 14,3

%

15,6

%

17,2

%

17,5

%

17,6

%

17,8

%

18,2

% 19,8

%

20,7

%

21,0

%

21,2

%

21,8

%

22,1

%

23,9

% 26,2

%

26,3

% 28,3

%

29,2

%

29,4

%

30,5

%

31,2

%

32,5

%

28,8

%

37,2

%

37,9

%

Figuur 1.1: Nederland bovenaan de EU-ranglijst voor wat betreft breedbandaansluitingen (vast).Bron: EC, COCOM09-29 Final, November 2009

3 Nederlandbreedbandland, Breednet in de Noordvleugelen Breedned in het oosten van het land

De draad opgepakt 11

doen vermoeden dat er meer nodig is om totmaatwerkoplossingen te komen.

Task Force Next Generation Networks als aanjagerOnder andere om deze dialoog vorm te geven heeft destaatsecretaris van Economische Zaken besloten de TaskForce Next Generation Networks in het leven te roepen.Hiermee wil de staatsecretaris een verdere impuls gevenaan de uitrol van de Next Generation Networks. Hetbetreft netwerken van meer dan 50 Mbit per seconde,waarmee veel innovatieve diensten en toepassingenmogelijk worden. Uitgangspunt daarbij blijft dat er geennationaal deltaplan breedband komt, maar dat lokaleoverheden (met name gemeenten) een leidende rolspelen bij de uitrol van breedband.

De Task Force Next Generation Networks staat ondervoorzitterschap van Ferd Crone, de burgemeester vanLeeuwarden. De Task Force zal de staatssecretarisadviezen geven over hoe decentrale overheden een rolkunnen spelen bij de verdere stimulering vanbreedbandinfrastructuur en de dienstenontwikkelingdaarop.

Voor de uitvoering van de taak zal de Task Force4:� In het advies aandacht besteden aan de verschillende

bedrijfseconomische, financiële, juridische enorganisatorische modellen die relevant zijn voorgemeenten om hun participatie vorm te geven.

� Het advies doen uitmonden in een ‘menukaart’ diegemeenten kunnen gebruiken voor het vormgevenvan haar eigen rol en relatie met ondernemingen,institutionele investeerders, private investeerders enbanken, woningcorporaties en andere spelers.

� In het advies expliciet aandacht besteden aan de do’sen dont’s zodanig dat de menukaart op eenvoudigewijze kan worden gebruikt als input of inspiratie voorde decentrale overheden.

� In het advies inzicht geven in de voorziene behoefteaan (diensten) en groeipotentie van Next GenerationNetworks tussen 2015 en 2020.

� In het advies ingaan op de mogelijkheden voordecentrale overheden om diensteninnovatie testimuleren en aan te geven welke randvoorwaardenhiervoor zijn gewenst.

Vraagstelling van het onderzoek

Hoe kan breedbandige diensteninnovatie op gangworden gebracht en wat is de rol voor de decentraleoverheid hierin?

Het ministerie van EZ heeft PwC de opdracht gegevenom een onafhankelijk onderzoek uit te voeren met alsdoel het analyseren van kansen en bedreigingen voor deuitrol van innovatieve breedbandige diensten. De nadrukvan het onderzoek ligt dus op de ontwikkeling vandiensten. Het voorliggende rapport is het resultaat van ditonderzoek, dat is uitgevoerd in de periode 18 december2009 - 31 januari 2010. Het rapport is onder meerbedoeld als input voor de Task Force NGN.

De opdracht en de belangrijkste vragen van onsonderzoek zijn als volgt samen te vatten:� In dit onderzoek dient te worden uitgegaan van de

veronderstelling dat er behoefte bestaat aanopschaling van lokaal geïnitieerde breedbanddiensten.

� Benoem de knelpunten en mogelijke oplossingen vooropschaling van lokaal geïnitieerde breedbanddiensten.

� Benoem de optimale rol en de daaruit voortvloeiendeacties van de verschillende stakeholders (rijksoverheid,provincies, gemeenten, MKB, ICT-bedrijfsleven,onderwijs en zorginstellingen et cetera) die benodigdzijn om de knelpunten aan te pakken. Waar ligt een rolvoor de rijksoverheid, als wij ervan uit gaan datdienstenstimulering en vraagbundeling decentraalmoeten plaatsvinden? Geef een onderbouwd voorstelvoor een of meerdere samenwerkingsmodellen aan.

� Inventariseer welke voorzieningen er nodig zijn om deontwikkelingen en benutting van breedbanddienstente bewerkstelligen.

4 Staatscourant Jaargang 2009 Nr. 19948, dinsdag 22 december 2009 Instellingsbesluit Task Force Next Generation Networks

Afbakening van het onderzoek

Wij hebben ons in dit onderzoek gericht op de hoofdvragen,zoals gesteld door de opdrachtgever. Hoewel hetbreedbanddossier de bekende ‘kip-ei discussie’ op hetterrein van infrastructuur en diensten in zich herbergt,hebben wij ons onderzoek zoveel mogelijk gericht op debreedbandige dienstenontwikkeling.

Een belangrijk element in het onderzoek is de vraag watde decentrale overheid, met name de gemeenten, kandoen om de totstandkoming van breedbanddiensten tebevorderen. Wat is de mogelijke rol van gemeenten omde gesignaleerde stagnaties in breedbandigedienstenontwikkeling te mitigeren?

Onderzoeksaanpak

Voor dit onderzoek hebben wij gebruikgemaakt van eenaantal onderzoeksinstrumenten en -methoden. Wij zijngestart met een literatuuronderzoek. Voor een overzichtvan de gebruikte literatuur wordt verwezen naar bijlage A.Daarnaast hebben wij deskresearch uitgevoerd naar alleNederlandse gemeenten. Wij hebben gekeken inhoeverre zij direct of indirect betrokken zijn bij hetopzetten van breedbanddiensten. Onder de actievegemeenten hebben wij vervolgens een elektronischeenquête uitgezet. Daarnaast zijn 36 interviews afgenomenmet personen uit verschillende geledingen van de sector.Een lijst met geïnterviewden is opgenomen in Bijlage B.Om onze bevindingen te toetsen hebben wij aan heteinde van ons onderzoek een workshop gehouden meteen selectie van de geïnterviewden.

Leeswijzer

Na dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 eenanalyse van breedbanddiensten op basis van onzedeskresearch. Hiervoor onderscheiden wijbreedbanddiensten op basis van vijf indelingen. Perindeling geven wij uitleg van de aard van dedienstverlening en illustreren wij het type dienstverleningaan de hand van voorbeelden.

In hoofdstuk 3 bespreekt breedbanddiensten binnenNederland waarbij gemeenten een rol bij hebbengespeeld. Wij baseren ons op deskresearch, interviewsen de daaropvolgende enquête binnen de gemeenten. Indit hoofdstuk laten wij zien wat voor rol gemeentenaannemen, welke problemen ze daarin tegenkomen entot welk resultaat dit leidt.

Hoofdstuk behandelt de knelpunten bij detotstandkoming van breedbanddiensten. Het hoofdstukgaat verder dan de rol van gemeenten. Ook kijken wijnaar de knelpunten die dienstenontwikkelaars, carriers engebruikers tegenkomen.

Hoofdstuk 5 bespreekt hoe de hierboven genoemdeknelpunten kunnen worden geadresseerd en welke actiesde stakeholders zouden moeten ondernemen.

Hoofdstuk gaat in op de rol van de gemeenten. Wij gaanin op de specifieke samenwerkingsmodellen enverbinden hier een aantal mogelijke rollen aan. Op dezemanier ontstaat een groeipad in de vorm van eenstappenplan om te komen tot een acceleratie vanbreedbanddiensten in Nederland.

Ten slotte, hoofdstuk 7 bevat de belangrijkste conclusiesen aanbevelingen van ons onderzoek.


H1

Inleiding

H2

AnalyseBreedband-

diensten

H3

EnquêteBreedband-

diensten

H4

Knelpunten

H5

Oplossingen

H6

Rol gemeenten

H7

Conclusies &aan-

bevelingen

2 Typen breedbanddienstenen het achterliggende beleid

Inleiding

In dit hoofdstuk geven wij allereerst een overzicht vanbreedbanddiensten. Zowel in de praktijk als in deliteratuur worden breedbanddiensten vaak op een hoogabstractieniveau besproken: ongrijpbare technologieënmet eindeloze mogelijkheden. In dit hoofdstuk belichtenwij breedbanddiensten op meer concreet niveau vanuitverschillende gezichtspunten om het veld van diensteninzichtelijk te maken.

Voordat wij dieper ingaan op de verschillende indelingenen bijbehorende voorbeelden, schetsen wij hier kort wateen breedbanddienst nu precies een breedbanddienstmaakt. In principe zijn dat diensten die een breedband-infrastructuur nodig hebben om optimaal te functioneren.Veel van de diensten die in dat verband genoemdworden, zoals triple play, zijn ook te distribueren via dehuidige infrastructuren die een veel kleinere bandbreedtehebben. Het is echter de stapeling van zulke diensten diehuidige conventionele infrastructuren niet aankunnen.Daarom moeten diensten die een forse bandbreedtevereisen in principe gekarakteriseerd worden alsbreedbanddiensten. Elasticiteit, interactiviteit en debenodigde datastroom van een online-dienst zijndimensies die op hun beurt invloed hebben op de eisenaan de benodigde bandbreedte van de verbinding.

Wanneer wij de verschillende typen breedbanddienstenhebben besproken, zullen wij kijken naar wat voor beleider in de afgelopen jaren is gevoerd om de totstand-koming van breedbanddiensten te stimuleren. Hiervoorinventariseren wij een scala aan beleidsmaatregelenwaarmee is getracht het zogenaamde ‘breedband-vliegwiel’ op gang te brengen. Wij richten ons daarbijspecifiek op landelijk beleid.

Aspecten van diensten die behoefte aanbreedbandigheid creëren

Er zijn naast de grootte van de data die verstuurd moetenworden twee aspecten die een groot effect hebben op debehoefte aan breedband: elasticiteit en interactiviteit.Elasticiteit is de mate waarin de datastroom zondergevolgen voor de gebruiker kan worden aangepast. Inessentie is dit het uitsmeren over de tijd om debenodigde bandbreedte te verlagen. Interactiviteit is demate waarin een gebruiker een snelle reactie verwachtnaar aanleiding van een invoer. Niet-elastische eninteractieve diensten zullen een grote behoefte aanbreedbandigheid creëren, bij elastische diensten kan decommunicatie over de tijd worden uitgesmeerd.

Figuur 2.1: aspecten van diensten die breedbandigheidcreëren

Combinatie van beide dimensies leidt tot de typendiensten, zoals weergegeven in figuur 2.1.� Transactionele diensten zijn diensten waar de

datastroom enigszins vertraging op mag lopen, maarde gebruiker wel degelijk directe respons van de dienstverwacht. Een voorbeeld hiervan is webbrowsen.Hierbij staat de gebruiker doorgaans toe dat het ladenvan een webpagina enkele ogenblikken in beslagneemt, maar wordt een directe interactie verwacht.


In dit hoofdstuk geven wij antwoord op drie belangrijke vragen:� Hoe zijn breedbanddiensten te typeren?� Wat voor breedbanddiensten zijn er eigenlijk?� Wat voor beleid heeft het ministerie van Economische Zaken gevoerd om deze diensten te stimuleren?

interactief niet-interactief

(1) transactioneel

(3) real time

(2) best-effort

(4) streaming

elastisch

niet-elastisch

� De term best effort-diensten suggereert al dat hierde boog niet al te gespannen is: de datastroom magvertraagd worden zonder dat de gebruiker in acuteproblemen komt, dat inhoudt dat de dienst elastischis. Daarnaast is de dienst niet-interactief, dat inhoudtdat er niet stante pede een respons verwacht wordt.De meest bekende voorbeelden hiervan zijn e-mailenen de meeste vormen van downloaden.

� Real time-diensten zijn diensten waarbij verwachtwordt dat de datastroom direct en in volle omvangaanwezig is en er eveneens een live-uitwisseling vanacties plaatsvindt. Iedere vertraging in tijd isonacceptabel. Videoconferencing, telefonie en onlinegaming zijn voorbeelden van dit soort diensten. Metname videoconferencing en de verschillendetoepassingen daarvan (zorg op afstand, digitalepublieke dienstverlening) komen in dit rapportuitgebreider aan de orde.

� Van streaming-diensten wordt gesproken indien dedatastroom over het gehele gebruik van die dienst ophoge snelheid aanwezig dient te zijn, maar geenuitwisseling van acties plaatsvindt. Voorbeelden vanstreaming-diensten zijn broadcast radio en video. Hetis voor de gebruiker acceptabel dat er vooraf eenkorte tijd nodig is om te laden (bufferen), zodat geluiden beeld vloeiend afgespeeld kunnen worden. Eenvoorbeeld hiervan is Youtube, waar de filmpjes vaakeven laden en dan vloeiend afspelen.

Verder wordt de behoefte aan breedbandigheid op ditmoment voor een groot deel gedreven door integratie vanvideo5. Daarbij kan worden gedacht aan het aanschaffenvan beeldmateriaal (downloaden van films), televisie-diensten, maar ook domeinspecifieke toepassingen,zoals beveiliging met videocamera’s of video in de zorg.Een goed voorbeeld is BestuurOnline van Noterik bv.BestuurOnline is een online videoplatform met veelvideocommunicatie waarop politieke bijeenkomstenworden uitgezonden. Naast de live-uitzendingen biedt hetplatform een on demand-archief, waarin gezocht kanworden op vergadering, agendapunt en spreker.Daarnaast wordt BestuurOnline ingezet op momenten dateen gemeente of provincie aandacht wil besteden aan

specifieke thema’s. Een voorbeeld hiervan is de installatievan een nieuwe burgemeester of een politiek vragenuurtjemet het college van B&W. BestuurOnline wordt gebruiktdoor de provincies Gelderland en Utrecht, alsmede degemeenten Lelystad, Apeldoorn, Eindhoven, Hilversum,Nijmegen en de Europese Commissie.

Breedbanddiensten naar marktsegment

Er worden in de praktijk vier marktsegmenten voorbreedbanddiensten onderscheiden:� Reguliere diensten.� Conventionele ICT-voorzieningen, maar dan

breedbandig.� VLAN’s en datakoppelingen.� Nieuwe toepassingen.

Onder reguliere diensten verstaan wij diensten die zichrichten op zogenaamde triple play (internet, telefoon,televisie). Dit is het leveren van toegang tot internet, vantelevisie en telefonie in een gecombineerd abonnement.Deze diensten zijn met name op de burger gericht, maarzijn uiteraard ook relevant voor het MKB of ZZP’ers. Zijzijn breed beschikbaar. Deze diensten zijn ook over dehuidige laag-breedbandige infrastructuren te leveren,maar worden toch vaak met breedband in verbandgebracht vanwege de hogere snelheid die daar mogelijkis. Halverwege 2008 had bijna een kwart van deNederlandse huishoudens triple play6. Er zijn meerdereaanbieders op verschillende infrastructuren. OPTA deedin 2007 onderzoek naar de vraag naar triple play. Menconcludeerde dat betere kwaliteit / snelheid vanverbinding en klantenservice vaak als reden wordengenoemd om over te gaan naar triple play. Ook demogelijkheid tot bundelafname is belangrijk om (mogelijk)te switchen.

Conventionele ICT-voorzieningen, maar danbreedbandig, betreft het outsourcen van bestaandefunctionaliteiten, zoals back-ups en servers. Dit heeftprimair invloed op de secundaire processen vanorganisaties. Vooral het MKB en (semi-)overheids-


5 Zie ook: TNO (2010). Vraag en aanbod Next-Generations Infrastructures 2010-2020, p. 43 e.v.

6 OPTA, marktmonitor 2008

instellingen kunnen hier voordeel van hebben in de vormvan grotere efficiency en hogere betrouwbaarheid. Eenvoorbeeld hiervan is te vinden in Rotterdam waar hetonafhankelijke datacenter Spaanse Kubus in de SpaansePolder staat, een dienst van de R-IX (Rotterdam InterneteXchange). Dit datacenter levert bedrijven en instellingende mogelijkheid om hun IT-infrastructuur, zoals netwerk-,server- en opslagapparatuur in een datacentrum onder tebrengen. De Spaanse Kubus is in 2009 online gegaan enmikt op een 75% bezettingsgraad in 2010 en 100% in2011. Noodstroomvoorzieningen, beveiliging enconnectiviteit van hoog niveau zijn enkele kenmerken diedit een interessante mogelijkheid voor bedrijven eninstellingen maken.

VLANs / koppelingen tussen aangesloten partijenworden gebruikt voor samenwerking en het koppelen vanverschillende vestigingen. Dit is met name interessantvoor het MKB, grote bedrijven en (semi-)overheids-instellingen. Het biedt mogelijkheden om thuiswerk-plekken te integreren of om zorg of onderwijs op afstandte leveren. Een voorbeeld is de Virtuele PolikliniekAmeland. Huisartsen op het eiland staan in direct contactmet ziekenhuizen op het vasteland in Friesland. Vanaf nuworden hartfilmpjes en röntgenfoto’s genomen opAmeland en geanalyseerd in het ziekenhuis. Daarnaastkan de polikliniek ook gebruikt worden voor controle-consulten, bijvoorbeeld bij diabetespatiënten.

Nieuwe toepassingen zijn breedbanddiensten alselektronische leeromgevingen, videobewaking en-communicatie. Een voorbeeld is het project Breedband-netwerk Onderwijs Amsterdam (BOA). De Amsterdamseschoolbesturen, verzameld in de coöperatieve verenigingBOA, realiseren momenteel gezamenlijk een breedband-netwerk voor het Amsterdamse onderwijs. Bovendien wilBOA scholen voorlichten en enthousiasmeren om deonderwijskundige mogelijkheden van het nieuwe netwerk,optimaal te gebruiken. BOA is een initiatief van hetgezamenlijke Amsterdamse scholenveld en de DienstMaatschappelijke Ontwikkeling van Amsterdam. Eenander voorbeeld is een stichting in Midden-Brabant dieleerlingen in de regio via breedband een lespakket

aanbiedt dat ze de kans geeft zich interactief voor tebereiden op bedrijfsbezoeken. Deze voorbereiding vindtplaats via e-mail, chatten en filmbeelden.

De breedbanddiensten naar communicatielaag

In online-diensten wordt vaak een onderscheid gemaaktnaar de verschillende functionele communicatielagen:laag 1 (passieve infrastructuur), laag 2 - 4 (actieveinfrastructuur) en laag 5 (toepassingen), zie figuur7 2.2.

Laag 5 Toepassingenlaag Toepassingen

Laag 4 Transportlaag Actieveinfrastructuur

Laag 3 Netwerk laag (IP-laag)

Laag 2 Datalink laag (ethernetlaag)

Laag 1 Fysieke laag Passieveinfrastructuur

Figuur 2.2: Breedbanddiensten naar communicatielaag

Het verschil tussen deze lagen is op het eerste oogcomplex. Dat geldt vooral voor dat tussen laag 2 en laag 3.Diensten die op laag 2 moeten plaatsvinden zijn over hetalgemeen complexer of moeten aan hogere veiligheids-eisen voldoen. Dienstenontwikkelaars richten zich bijdeze diensten tot laag 2 (datalink / ethernet) omdat hierzogenaamde point-to-point-verbindingen mogelijk zijn.Dat betekent in de eerste plaats dat data geen omwegenmaakt wanneer van A naar B wordt verstuurd. Hetbetekent bovendien dat een verbinding volledig is af teschermen voor de buitenwereld. Bandbreedte enveiligheid zijn op die manier absolute waarden. Decondities op laag 3 (netwerklaag / IP) zijn hiervooronvoldoende. Wanneer data over laag 3 van A naar Bwordt verstuurd, staat de route niet bij voorbaat vast. Datbetekent dat zowel snelheid als veiligheid minder goedgewaarborgd zijn.

Laag 1, passieve infrastructuur, bevat de ondergrondseleidingen (mantelbuizen), de onbelichte (glasvezel)kabels,technische ruimten en schakelkasten. Indien er een


7 Deze weergave is deels gebaseerd op ‘Goed op weg met breedband: Handreiking voor gemeenten (2009)’, maar voert terug op een traditioneel7-laags model van datacommunicatie dat in de jaren ’70 door het ISO ontwikkeld is. Het is een versimpelde weergave van dit model en van dewerkelijke situatie.

noodzaak is voor breedbanddiensten, maar laag 1ontbreekt, kan een gebruiker of een groep gebruikerservoor kiezen deze laag zelf aan te laten leggen. Ditgebeurt in de praktijk vaak in een consortium metdienstenaanbieders, woningcorporaties, carriers engemeenten, zoals in Nuenen, Eindhoven, Deventer,Rotterdam (in de wijken Nesselande en hetLloydkwartier), Amsterdam et cetera. In al deze gevallengaat het om glasvezelkabels. Andere voorbeelden zijngemeenten als Tilburg en de K5-gemeenten (Bergambacht,Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist) die voor dekoppelingen van de gemeentevestigingen een eigenglasvezelnetwerk aan hebben laten leggen, maar bij deaanleg daarvan rekening hebben gehouden met hetmogelijk in de toekomst aansluiten van andere (non-profit)-organisaties. In Tilburg zijn deze aansluitingen naar onderandere scholen en zorgorganisaties inmiddels al jarengeleden gelegd en operationeel. Hoewel dit zich primairop de infrastructuur richt, vormen de breedbanddienstende voornaamste redenen om hierin te investeren.

De actieve infrastructuur bestaat uit enkele lagenwaarvan de datalink laag en de netwerklaag debelangrijkste zijn.

Datalinklaag 2, regelt de verbinding tussen twee puntenin een netwerk en wordt vaak uitgevoerd als eenethernetverbinding, maar er zijn ook andere protocollenmogelijk. Soms willen dienstenleveranciers eenverbinding op deze laag tot stand brengen omdat opdeze laag een aantal zaken als beveiliging goed kunnenworden verzorgd. Breedbanddiensten op deze laag zijnmet name diensten die bijzondere eisen stellen aanbeveiliging, snelheid en permanente beschikbaarheid,zoals VLAN’s en soortgelijke B2B-toepassingen. Ditkunnen koppelingen tussen meerdere locaties vandezelfde organisatie zijn of bijvoorbeeld een geslotencircuit van intelligente beveiligingscamera’s. Het grotevoordeel van breedbanddiensten over laag 2 is depermanente verbinding en de mogelijkheid om dezeverbinding goed te beveiligen. Met name organisaties alsbanken, gemeenten, ziekenhuizen en scholen kunnen hierprofijt van hebben. Een nadeel van breedbanddiensten

op laag 2 is dat het in de praktijk vaak lastig is om dit aanandere netwerken te koppelen. Zo zien wij in een doorons onderzochte casus (Eindhoven), dat een bewezensuccesvol camerasysteem op een bedrijventerrein zeermoeilijk naar andere bedrijventerreinen te koppelen is,aangezien er vele verschillende eigenaren van netwerkenzijn, met ieder hun eigen eisen. Digitale marktplaatsen,zoals NDIX, GNIX, R-IX et cetera kunnen hier eenbelangrijke rol spelen en doen dat in de praktijk al vaak.Toch geeft bijvoorbeeld NDIX aan dat inzicht krijgen indeze lappendeken van eigenaarschap een dagtaak isvoor twee à drie personen.

De netwerklaag 3 regelt zaken die het hele netwerkbetreffen. Dit is de laag waarop breedbanddienstenconcreet aan de eindgebruiker aangeboden kunnenworden. Over het algemeen gebeurt dit via IP, hetInternet Protocol. De meest in het oog springendevoorbeelden hiervan zijn e-commerce dienstene-mail. Infeite kan iedereen die over een internetaansluitingbeschikt daarop diensten aanbieden. Het nadeel van deIP-laag voor dienstenaanbieders is dat zaken alsbeveiliging minder goed in de hand te houden zijn. Er isgeen duidelijk overzicht van de soorten en vooral demassa van de diensten die over deze laag wordenaangeboden.

Indeling op basis van doelgroepen

Breedbanddiensten kunnen verschillende doelgroepenhebben of een combinatie van doelgroepen. Onderandere in ‘goed op weg met breedband, een handreikingvoor gemeenten’ (2009) worden de volgendedoelgroepen voor breedbanddiensten onderscheiden:� (Semi-)publieke organisaties� MKB� Burgers.

(Semi-)publieke organisaties, zoals onderwijsinstellingen,zorginstellingen, sociale werkvoorziening, vestigingen vaneen gemeente of provincie. Aangezien deze instellingendoorgaans een gezamenlijk belang hebben bij


breedbanddiensten, zien wij in de praktijk vaak eensamenwerking tussen meerdere (semi-)publiekeinstellingen. Haar behoefte aan breedbanddiensten zalzich concentreren op:� Conventionele ICT-voorzieningen, maar dan

breedbandig en op VLAN’s en datakoppelingen, maarvaak wel met speciale eisen ten aanzien vanbeveiliging en dergelijke.

� Nieuwe toepassingen. Als voorbeeld: De politieRijnmond heeft samen met het MKB en de gemeenteRotterdam een innovatieve aanpak ontwikkeld om depakkans van overvallers te vergroten. Hiervoor zet depolitie intelligente camera’s in winkels in.Breedbandige koppeling van de camera’s metmeldkamers kan de tijd tussen melding en politieactieaanzienlijk verkorten. Beelden kunnen voor eensignalement direct doorgestuurd worden naardienstdoende politiemensen. In mei 2008 zijn deeerste pilots gestart. Breedband is voor het projecteen voorwaarde om de hoogwaardige videobeeldensnel naar de meldkamer(s) te verzenden. Het projectwordt uitgevoerd door HIPnet en heeft een NBLaward gewonnen.

Kleinere en middelgrote bedrijven (van 5 tot 500werknemers) zijn een kenmerkende groep. Kleinerebedrijven (<vijf werknemers) gedragen zich doorgaans tenaanzien van breedbanddiensten als consumenten engrotere bedrijven (>500 werknemers) bouwen haar eigenbreedbandoplossingen.� De primaire behoefte zal liggen op het gebied van

conventionele ICT-voorzieningen, maar danbreedbandig en op VLAN’s en datakoppelingen.Speciale toepassingen worden in mindere mateverwacht, behoudens beveiliging van bedrijfsterreinenhetgeen momenteel veel aandacht krijgt. Een deel vande MKB-markt heeft eisen die vergelijkbaar zijn metde eisen van burgers. Voor een groter deel liggen deeisen hoger. TNO verwacht hier vooral een groeiendevraag naar symmetrische capaciteit.

� Ten aanzien van nieuwe toepassingen zijn welvoorbeelden: het gezichtsherkenningsproject van deRode Winkel in Utrecht. Van iedere klant die De RodeWinkel binnenkomt, wordt een digitale foto gemaakt.Daar doet het bedrijf in principe niets mee. Totdatblijkt dat een klant minder prettige bedoelingen heeft.Wordt hij betrapt, dan gaat zijn foto naar het archief.Het systeem kan de persoon vanaf nu bij herhaal-bezoek digitaal herkennen en geeft dan eengeluidssignaal. Breedband maakt het mogelijk degegevens uit te wisselen over meerdere vestigingen ofmet andere winkeliers, dat de effectiviteit vergroot.Ook is daarmee onderhoud op afstand mogelijk enkan de eigenaar via de camera’s een oogje in het zeilhouden8.

Burgers lijken met name geïnteresseerd in kwalitatiefhoogwaardige triple play-diensten. Deze diensten wordenin grote getallen aangeboden. Medio 2008 was ietsminder dan een kwart van de Nederlandse huishoudensaangesloten op triple play. Maar voor specifiekedoelgroepen ontstaan specifieke breedbanddiensten diequa innovativiteit verder gaan dan triple play. Met nameonder zorgbehoevenden en scholieren lijkt vraag te zijnnaar deze diensten. Daarnaast zijn veel breedband-diensten uit de doelgroep (semi-)publieke organisatiesvaak (indirect) gericht op de burger. Het VieDomeplatform is een voorbeeld van een breedbanddienst tenbehoeve van burgers. VieDome is bedoeld voor mensen,die zolang mogelijk comfortabel en verantwoord thuiswillen blijven wonen. Deze mensen wordt over breedband-communicatie veiligheid, comfort, zorg, informatie enentertainment aangeboden. Binnen dit platform wordenveel diensten aangeboden bijvoorbeeld beeldcommunicatiemet andere deelnemers, de kinderen, familie en mantelzorg.Ook wordt beeldcommunicatie geboden met ZuidZorgvoor gezondheidsadvies en met een leverancier vangemaksdiensten, zoals boodschappendienst,klussenman, tuinman, pedicure, kapper et cetera.Daarnaast wordt inbraak- en / of brandsignaleringgeboden, alsmede personenalarmering, attenderings-service en andere vormen van domotica.


8 Bron: Nederland Breedbandland

Indeling op basis van domeinen

De indeling op domeinen verschilt in essentie van de bovenstaande taxonomieën. Wij onderscheiden 18 verschillendedomeinen waarop breedbanddiensten zich kunnen richten. Diensten tussen deze domeinen verschillen sterk, zowelnaar ontwikkelaars, gebruikers als inhoud.

Bedrijventerreinen Een goede digitale bereikbaarheid, bij voorkeur over breedband, is een belangrijkevestigingsvoorwaarde voor bedrijven. Met het oog op werkgelegenheid en allebijkomende voordelen voor de gemeente en de regio is het voor een gemeente dan ookinteressant om hier een rol in te spelen. Het meest gehoorde voorbeeld vanbreedbanddiensten op bedrijventerreinen is een systeem van intelligentebeveiligingscamera’s.

Cultureel erfgoed Cultuur is een van de onderscheidende waarden van een gemeente. Cultureletrekpleisters via (interactieve) media met hoge kwaliteit online zetten kan een stimulansgeven aan de stroom toeristen en een gemeente als geheel aantrekkelijker maken. Eenvoorbeeld is een interactieve wand als onderdeel van de expositie in een museum inEnschede. De beelden reageren op de interesse die de bezoeker aangeeft door zichvoor de wand te bewegen. Hiermee wordt een experimenteerruimte gecreëerd voor hetervaren beoefenen en toepassen van nieuwe digitale technieken.

e-Overheid De digitale overheid, of e-overheid, is bij uitstek de manier voor een gemeente om eenstap richting burger- en bedrijfsgerichte dienstverlening te zetten. Voorbeelden zijn het ineen keer digitaal aanvragen van alle Horecavergunningen en het online aanvragen vangemeentedocumenten door burgers. Wegens de grote aantallen data en verschillendedatabases, is breedband met name aan de back-end noodzakelijk om dit vloeiend aan tekunnen bieden.

Gezondheidszorg De mogelijkheden van breedbanddiensten op het terrein van gezondheidszorg zijn groot.Dit betreft met name diensten in de zorg op afstand en communicatie tussenzorgprofessionals op verschillende locaties die bijvoorbeeld gezamenlijk eenhoogresolutie hartfilmpje willen bekijken en bespreken.

Independent living Breedbanddiensten kunnen burgers in staat stellen langer onafhankelijk te blijven wonen.Dit is vooral vanwege de vergrijzing en de lange wachtlijsten in de zorg een positieveontwikkeling. Zogenaamde domotica, elektronica in huis waarmee over breedbandintensief contact met een zorgprofessional gelegd kan worden, spelen hier eenbelangrijke rol.

Interactieve cross media Nieuwe media als online-games en interactieve (HD)televisie gebruiken vaakhoogwaardige beelden die breedband nodig hebben. Bijvoorbeeld: de gemeente of haarketenpartners kunnen hiermee met name de nieuwe generatie actief aanspreken op eenmanier die aansluit bij de manier van leven en communiceren van deze nieuwe generatie.

Interne bedrijfsvoering Verschillende locaties van bijvoorbeeld (semi-)publieke organisaties hebben vanwegeintensief contact vaak een breedbandverbinding en bijbehorende diensten nodig omvloeiende en veilige datacommunicatie te faciliteren. In de praktijk blijkt dat veel grotegemeenten een dergelijke breedbanddienst hebben opengezet voor allerleinon-profitinstellingen in de sectoren onderwijs, cultuur en zorg.

Jeugdzorg Breedbandige communicatie en datadistributie vanuit verschillende databases kunneneen oplossing bieden voor de vaak gebrekkige samenwerking tussen de verschillendeketenpartners in het kader van jeugdzorg. Ketenregie lijkt de toekomst en heeftbreedbanddiensten nodig om goed te kunnen functioneren.


Kleine kernen Met name in fusiegemeenten buiten de Randstad kunnen breedbanddiensten een rol vanbetekenis spelen op sociaal en functioneel terrein. Bijvoorbeeld een gemeente inGroningen die een pilot opgezet heeft om met video over breedband interactievecommunicatie met het gemeentehuis te onderhouden. Dit zou de drempel totgemeentelijke dienstverlening moeten verlagen en een impuls aan de dorpshuizengeven.

Mobiliteit Veel breedbanddiensten hebben een verminderde druk op mobiliteit als gevolg.Communicatie en het versturen van grote bestanden over breedband zorgen voorminder vervoersbewegingen. Minder files en een lagere belasting van het milieu zijn hierpositieve uitvloeisels van.

Onderwijs / onderzoek De onderwijssector is een van de grootste gebruikers van breedband. Universiteiten enonderzoeksinstituten hebben aan SURFnet een zeer goed breedbandnetwerk. Echter,het primair, voortgezet en beroepsonderwijs kennen de laatste jaren en zeker in detoekomst een sterke groei in de behoefte aan bandbreedte. Dit wordt veroorzaakt doorhet gebruik van digitale schoolborden en nieuwe leermethoden die van interactievemedia gebruikmaken. Aangezien goed onderwijs en het stellen van de juisterandvoorwaarden daarvoor een verantwoordelijkheid is van de gemeente, is het logischdat de gemeente hier vaak een rol speelt.

Recreatie Breedbanddiensten kunnen recreatieve voorzieningen aantrekkelijker maken (vaaksimpelweg door het aanbieden van wireless internet ter plaatse, aangesloten opbreedband) en de sector recreatie meer middelen geven om op moderne wijze richtingde doelgroep te communiceren.

Stadswijken Breedbanddiensten kunnen op verscheidene manieren stadwijken aantrekkelijk maken,vaak om dezelfde redenen als bedrijventerreinen. Ontwikkelingen in nieuwe media die insteeds hogere kwaliteit (dus steeds grotere behoefte aan bandbreedte) zorgen voor eentoekomstvastnetwerk voor de burger. Daarnaast zien gemeenten mogelijkheden metbreedbanddiensten de sociale cohesie en burgerparticipatie te verhogen.

Steunstructuren / WMO Maatschappelijke ondersteuning kan laagdrempelig in huis of in zorginstellingenaangeboden worden over breedband. Het kan bijvoorbeeld mantelzorgers via eenvideolink centraal ondersteunen in diens taken.

Toerisme Net als in de sector recreatie kunnen breedbanddiensten het toerisme in en rond eengemeente een impuls geven. Denk bijvoorbeeld aan live-videobeelden van hoge kwaliteitvan de kustplaatsen.

Veiligheid De veiligheid in een gemeente kan verhoogd worden door het plaatsen van intelligentecamera’s die hoge kwaliteit beelden over breedband naar meldkamers versturen. Dit kanzowel het stadscentrum als bedrijventerreinen en parkeerplaatsen veiliger maken en hetaantal loze meldingen verlagen.

Woonzorg De breedbanddiensten op het gebied van woonzorg hangen sterk samen met de reedsbesproken steunstructuren / WMO en independent living / domotica en dienen veelaldezelfde doelen. Bij breedbanddiensten op dit terrein worden naast de gemeente vaakwoningcorporaties betrokken.

Zakelijke dienstverlening Breedbanddiensten op het terrein van zakelijke dienstverlening zijn met name bestaandeICT-voorzieningen anders vormgegeven, zoals online back-up. OokBusiness-to-business (B2B) en het koppelen van verschillende locaties van eenzelfdeorganisatie vallen hieronder. Een aanbod van breedbanddiensten gericht op zakelijkedienstverlening, kan een verbetering van het ondernemersklimaat in een gemeentebetekenen.

Figuur 2.3: Breedbanddiensten ingedeeld naar domeinen


Dienstenbeleid tot nu toe

In het voorgaande hebben wij een inventarisatie gegevenvan breedbanddiensten. Wij hebben daarbij verschillendetaxonomieën gegeven waarmee deze diensten kunnenworden getypeerd. In deze paragraaf gaan wij in op hetbeleid waarmee het miniserie van EZ in de afgelopenjaren heeft getracht de uitrol van deze diensten testimuleren. Let wel, wij geven in deze paragraaf eenchronologische schets van beleid ten behoeve van destimulering van breedbanddiensten, niet vanbreedbanddiensten zelf.

Wij richten ons bij de inventarisatie primair op het‘dienstenbeleid’ van het ministerie van EZ. Dat kan alsproducent van het beleid, maar ook als een (gedeeld)financier. Daarbij miskennen wij zeker niet de belangrijkerol die ook provincies en gemeenten spelen in destimulering van breedbanddiensten. In veel van het beleiddat wij hierna bespreken zien wij deze rol terug. Echter,de rol van lagere overheden bespreken wij in hetvolgende hoofdstuk. Ook miskennen wij daarbij niet debelangrijke voorwaardenscheppende rol die de EuropeseCommissie speelt. Wij gebruiken het ministerie van EZechter als uitgangspunt om de centrale rol die hetministerie speelt bij de vorming van hetbreedbanddossier en om het algemene,middelpuntsvliedende, karakter van het beleid van hetministerie.

Breedband staat al lang op de agenda bij het ministerievan EZ. Wij bespreken in deze paragraaf de periodevanaf het begin van 2004 tot nu. Figuur 2.4 laat hierin devolgende mijlpalen in het beleid zien.

In de Breedbandnota van mei 2004 geeft het kabinetinvulling aan de LissabonstrategieIn het voorjaar 2004 publiceerde het ministerie van EZhaar Breedbandnota. In de Lissabonstrategie is eenEuropese agenda voor de ontwikkeling van breedbandopgesteld. De lidstaten waren zelf verantwoordelijk omde daarin genoemde doelstellingen te realiseren. Hiertoeis afgesproken dat elke lidstaat een eigen nationalebreedbandstrategie zal opstellen. De Breedbandnota vanmei 2004 is de Nederlandse invulling daarvan.

Het Europese breedbandbeleid waaraan deBreedbandnota invulling moest geven kende tweeduidelijke prioriteiten:� het verzekeren van de uitrol van

breedbandinfrastructuur in de hele unie;� het stimuleren van de ontwikkeling en het gebruik van

breedbanddiensten.


2004 2010

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Mei 2004Breedbandnota

Dec 2004NBL opgezet,

PNB gaat op in NBL

Dec 2005Publicate notitie

Goed op weg met breedband

Dec 2005Start M&ICT

Jan 2007Start BreedNed

Jul 2007Start BreedNet

Jul 2008ICT agenda 2008-2011

Dec 2009Update

Goed op wegmet Breedband

Dec 2009StartTNGN

Figuur 2.4: Breedbandbeleid door de jaren heen

De nadruk in de Breedbandnota lag op de rol van derijksoverheid. In de Breedbandnota werd ditgeïnterpreteerd als ‘marktordening en stimulering vandienstenontwikkeling, specifiek in de semi-publiekesfeer’. Op deze punten, zo concludeert de nota, doetNederland het niet goed. De dienstenontwikkeling en hetgebruik door bedrijven en de overheid laten in Nederlandte wensen over. Nederland voldoet alleen aan de criteriaals het gaat om eenvoudige informatieverstrekking. Menherkent twee duidelijke knelpunten: gebrekkigeschaalgrootte en auteursrechtelijke problemen. Eenbelangrijke conclusie van de opstellers van de nota is datvoor het succes van breedband zowel de infrastructuur alsde diensten tegelijkertijd ontwikkeld dienen te worden.

Nederland Breedbandland richtte zich vooral opkennisdeling en delen van best practicesNederland BreedbandLand (NBL) startte eind 2004;enkele maanden na de publicatie van de Breedbandnota.Eerder dat jaar hadden de kabelbedrijven onderaanvoering van VECAI het Platform Nederland Breed(PNB) opgezet. Gedurende dat jaar groeide in de sectoren bij het ministerie van EZ echter de gedachte dat PNBwellicht te primair vanuit het standpunt van deinfrastructuur keek. Het ministerie werd hierin zondertwijfel gesterkt door de strategische overtuiging in deBreedbandnota dat diensten en infrastructuur gelijktijdigzouden moeten groeien. De sector en het ministeriewerden in die gedachte bovendien gesterkt door hetinmiddels zieltogende bestaan dat PNB ultimo 2004leidde. Dit alles bracht de staatssecretaris ertoe aan testuren op het opzetten van een breder platform dat nietslechts kabelaars bevatte. Dit platform zou NBL worden,een PPS tussen het ministerie van EZ en een brede groepbedrijven uit de sector9.

NBL was een platform dat maatschappelijk eneconomisch relevante sectoren stimuleerde en hielp bijhet gebruik van breedband. Dat deed men vooral doorkennisdeling en het delen van best practices.Medewerkers van NBL ondersteunden activiteiten in desector. Ook onderhield NBL een grote openbarekennisbank. Daarin zijn onder anderen studies, plannen

van aanpak, samenwerkingsovereenkomsten,beschrijvingen van breedbanddiensten, richtsnoeren enofficiële stukken opgeslagen. Van oudsher had NBL eentamelijk sectorale aanpak. Vanaf 2006 is men zich ook opeen regionale aanpak gaan richten. Hier richtte men zichbijvoorbeeld op projecten om met breedbandige dienstende leefbaarheid op het platteland te verbeteren of opvirtuele loketten, en digitale camerabewaking. In 2009 zijnde NBL projecten stopgezet. De website met daarbij deonline kennisbank worden operationeel gehouden.

In NBL speelde het bedrijfsleven een grote rol. Destichting NBL ontving financiële middelen van hetministerie van EZ en van de deelnemende bedrijven. Eind2006 namen 40 bedrijven deel in NBL. Tezamenbetaalden zij plusminus € 900.000 aan contributie aanNBL. Eenzelfde bedrag werd door het ministerie betaald.Een vergelijkbaar bedrag werd door het ministerie van EZgesubsidieerd.

Goed op weg met Breedband was in 2005 een eersteduidelijke handreiking naar lagere overhedenEen jaar na het opzetten van NBL publiceerden deministeries van Economische Zaken en BinnenlandseZaken samen met VROM, het IPO en de VNG de notitieGoed op weg met breedband. Dit document moestfungeren als een ‘handreiking voor provincies,gemeenten en woningbouwcorporaties’.

In Goed op weg met breedband behandelen de auteurseen aantal spelregels waar decentrale overheden enwoningbouwcorporaties zich aan moeten houden bij hetopzetten van beleid op het gebied van breedband. Delezers worden wegwijs gemaakt in het aanbestedings-recht en de staatssteun in het algemeen en in relatie totbreedband in het bijzonder. Zeer specifiek wordtingegaan op de rol van gemeenten in het dossier. Aangemeenten wordt duidelijk gemaakt op welke wijze zij detotstandkoming van breedbandinfrastructuur kunnenstimuleren. De handreiking gaat aan de hand vanpraktijkvoorbeelden in op vraagstukken die belangrijk zijnbij het uitwerken van een breedbandproject.


9 Voor een uitgebreide beschrijving van NBL, zie ook: Interdepartementale Management Leergang (2006). Nederland Breedbandland: Publiek-privatesamenwerking voor dienstenontwikkeling. Zie ook: Expertgroep Breedband (2002). Nederland Breedbandland

BreedNed manifesteert zich vanaf 2004 als het eerstebottom-up initiatief: samenwerking tussengemeenten op nationale schaalBreedNed is op 1 januari 2007 van start gegaan.BreedNed is opgericht door de Stichting Stedenlink en deNDIX. Het ministerie van EZ droeg substantieel bij in definanciering. Stedenlink is een samenwerkingsverbandvan twaalf gemeenten en twee provincies. Gezamenlijkzetten zij zich in voor ‘het stimuleren van de ontwikkelingen uitwisseling van kennis en ervaring van deNederlandse gemeenten die voorop lopen op ICT-beleid(…)’. Binnen dat relatief brede doel van Stedenlink moestBreedNed zich specifiek richten op de interconnectietussen de al bestaande netwerken.

Het doel was de realisatie van een nationaal platformwaarop markt, instellingen en overheid met elkaaroplossingen zoeken voor de technische, organisatorische,juridische en administratieve knelpunten inzake dekoppeling van netwerken in Nederland. BreedNedsignaleerde dat niet alle problemen en onvolkomenhedenin de sector een eenduidige probleemeigenaar hebben.Carriers hebben hun eigen verantwoordelijkheid enbepalen zelf hoe zij hun netwerken inrichten en verbinden.Aan de andere kant ziet BreedNed de overheid die doormiddel van regelgeving de markt reguleert. Tussen dietwee signaleert men een grijs gebied waar regelgevingniet werkt en partijen afzonderlijk niet tot afsprakenkunnen komen. In dat grijze gebied hebben de betrokkenpartijen - carriers, overheid, dienstenontwikkelaars engebruikers - een onafhankelijk platform nodig waarknelpunten kunnen worden besproken en opgelost.

BreedNed is nog steeds actief. Onlangs heeft het eenfundamentele discussie gevoerd over de toekomst vande organisatie. Waar het platform zich in de eerste jarenvooral richtte op de carriers om de doelen van opennetwerken te realiseren, richt men zich momenteel meerop de dienstenaanbieders. Immers, ‘zij zijn degenen -samen met de gebruikers - die het meest belang lijken tehebben bij interoperabiliteit, toegankelijkheid en openheidvan de netwerken’10.

BreedNet richt zich sinds 2007 hands-on op debundeling van dienstenEen half jaar na BreedNed wordt BreedNet opgezet. Hetis een projectorganisatie die zich richt zich op derealisatie van glasvezelverbindingen voor het MKB in deNoordvleugel van de Randstad. Men organiseert lokalecampagnes en bundelt in die campagnes de vraag naarbreedbandaansluitingen. Inmiddels zijn 14 gemeentengedekt door het netwerk van BreedNet. BreedNet levertzelf geen aansluiting of diensten. Wel bundelt hetdiensten om bij de carriers voordelige tarieven terealiseren.

Op het netwerk kunnen zowel commerciële alsniet-commerciële partijen haar diensten aanbieden.BreedNet beoogt dan ook een open netwerk te zijn. Ditdoet men door het opzetten van zogenaamde ‘openpartnerships’. De organisatie sluit deze partnerschappenmet geïnteresseerde carriers. Zij leveren de BreedNet-infra en aansluitingen en zijn verantwoordelijk voor deexploitatie daarvan11. Dit lijkt succesvol geweest. BreedNetis inmiddels de grootste marktplaats in Nederland voorprofessionele media en ICT-dienstverlening.

Het projectmanagement wordt gevoerd door iMMovator.Voor het opzetten van BreedNet heeft iMMovator gebruikkunnen maken van gelden van het ministerie van EZ.iMMovator verzorgt daarnaast de externe communicatieen het projectmanagement. De projectorganisatie zelflevert geen breedbandaansluitingen en -diensten.

ICT-agenda 2008 - 2011In juni 2009 publiceerde het kabinet de ICT-agenda 2008 -2011. Hierin is het kabinet positief over de infrastructuurin Nederland: “Na Denemarken heeft Nederland hethoogste aantal breedbandaansluitingen per 100 inwonersen daar wordt steeds beter gebruik van gemaakt. (…) Hetaantal breedbandige aansluitingen en de ruime keuze inaanbieders en aansluitmogelijkheden, zijn internationaalnagenoeg ongekend.”


11 Op dit moment doen de volgende marktpartijen mee: KPN, UNET, Priority, Ziggo, en Eurofiber

De ICT-agenda besteedt veel aandacht aan elektronischedienstverlening door het rijk. Als het aankomt op B2Bwordt de notitie echter niet concreet. De agenda stelt datvooral bij het MKB nog veel winst valt te behalen.‘Digitaal samenwerken’, aldus de agenda, ‘draagt bij aanproductiviteitsverbeteringen, marketing en rendement’.Het MKB worden efficiëntiewinsten voorgesteld in devorm van tijdwinst, voorraadoptimalisatie en verbeteringvan de omloopsnelheid. ‘Juist omdat het MKB een grotewerkgever is en in veel gevallen nauwkeurig de wensenvan de klanten kent en aan persoonlijke dienstverleningdoet is het wenselijk dat het MKB meer gebruik gaatmaken van digitale dienstverlening’, aldus de ICT-agenda.

Goed op weg met Breedband update (datum 2009)Eind 2009 is het ministerie van EZ betrokken bij eenupdate van de reeds uit 2005 daterende notitie ‘Goed opweg met breedband’. Het ministerie concludeert dat -hoewel sinds het uitbrengen van de eerste handreikingvoor gemeenten, provincies en woningbouwcorporatiesin 2005 veel punten nog actueel en onverminderdbruikbaar zijn - er ook belangrijke nieuwe ontwikkelingenzijn geweest in het dossier.

Zo is in 2007 de Telecommunicatiewet gewijzigd en is hetministerie van EZ bezig met de voorbereiding van eennieuwe Aanbestedingswet. Ook zijn in de aangepastenotitie de nieuwe richtsnoeren van de EuropeseCommissie over de toepassing van de staatssteunregelsop breedbandactiviteiten. Voor woningbouwcorporatieszijn ook de nieuwe beleidsvoornemens van de ministervoor Wonen, Wijken en Integratie van belang. Ook wordtin de nieuwe notitie meer rekening gehouden met recentemarktontwikkelingen in de sector. Zo wordt stilgestaan bijde opmars van draadloos en mobiel internet sinds 2005en de toegenomen focus op bandbreedte in plaats vanpenetratie. De vernieuwde notitie is duidelijk geschrevenin het licht van de ICT-agenda 2008 - 2011. Dat betekentdat de rol van het rijk wordt afgebakend in termen van hetscheppen van de juiste randvoorwaarden voor nieuweinvesteringen, vraagstimulering, dienstenstimulering en hetbevorderen van e-vaardigheden.

Over de rol van gemeenten is de notitie duidelijk.Gemeenten kunnen op drie manieren een belangrijke rolspelen. Allereerst kunnen zij zich doen gelden bij deordening van de ondergrondse ruimte. Deze rol is inbelang gegroeid sinds de wijziging van hoofdstuk 5 vande Telecommunicatiewet in 2007. Daarnaast wordtgemeenten de suggestie gedaan de mogelijkheden teinventariseren om financieel deel te nemen aan aanlegvan breedbandinfrastructuur. De Telecommunicatiewetstelt dat gemeenten een belang kunnen nemen in eenonderneming die een openbaar elektronischcommunicatienetwerk aan wil leggen, als aannemelijk isdat zonder de actieve deelname van de gemeente eendergelijk netwerk niet tot stand komt. Tot slot wordt aangemeenten een belangrijke rol toegedicht op het gebiedvan vraagbundelingstimulering en dienstenstimulering.Het ministerie stelt dat beide het beste op regionaalniveau kunnen plaatsvinden. Immers, dit is de schaalwaarop dienstenontwikkelaars en gebruikers elkaarvinden.

Maatschappelijke sectoren en ICT (M&ICT)Het actieprogramma Maatschappelijke Sectoren & ICT isvolop actief geweest van eind 2005 tot en met 2009. Hetprogramma was een gezamenlijk initiatief van deministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Justitie,Verkeer en Waterstaat en Volksgezondheid, Welzijn enSport en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Hetministerie van EZ coördineerde het actieprogramma.Sinds 1 januari 2010 richt het zich nog slechts op debegeleiding van lopende projecten.

Het actieprogramma stelde zich tot doel om, door eenbeter gebruik van ICT, bij te dragen aan het oplossen vanmaatschappelijke vraagstukken op het terrein vanmobiliteit, onderwijs, veiligheid en zorg. Dat deed hetdoor opschaling van bestaande ICT-projecten. Door decomplexiteit van de sector loopt deze opschaling vaakvast. M&ICT wilde dit ‘systeemfalen doorbreken, zodatsuccesvolle, kleinschalige ICT-toepassingen voortaan welbreder worden toegepast’. Het actieprogramma bestonduit 14 actielijnen en 32 acties.


Taskforce Next Generation NetworksMin of meer parallel aan het uitbrengen van devernieuwde notitie ‘Goed op weg met breedband’ indecember van 2009 besloot het kabinet tot het instellenvan de Tasforce Next Generations Networks. Deze werdreeds beschreven in de inleiding van dit onderzoek. DeTaskforce dient advies uit te brengen hoe de verderesnelle uitrol van breedbandige netwerken door decentraleoverheden in samenwerking met ondernemingen enandere partijen kan worden gestimuleerd.


In dit hoofdstuk hebben wij allereerst gekeken hoe breedbanddiensten te typeren zijn. De cruciale vraag daarbijwas: welke breedbanddiensten zijn er eigenlijk?Wij hebben verschillende indelingen gegeven op basis van:� Aspecten die de behoefte aan breedbandigheid creëren (transactioneel, best-effort, real time, streaming).� Marktsegment (reguliere diensten, breedbandige invulling van conventionele ICT-voorzieningen, VLANs,

nieuwe toepassingen).� Communicatielagen (ethernet, IP).� Doelgroepen ((semi-)publieke organisaties, MKB, burgers).� Domeinen (18-tal).

Daarnaast hebben wij gekeken naar het beleid dat sinds 2004 is gevoerd op het gebied van breedbanddiensten.Wij zagen daar dat veel concrete beleidsinitiatieven, zoals Breedned en Breednet bottom-up tot stand zijngekomen. Het ministerie nam in de afgelopen jaren duidelijk een rol op de achtergrond op zich en manifesteerdezich primair als subsidieverstrekker. In haar eigen beleid heeft het ministerie lang vastgehouden aan de doctrinedat diensten en infrastructuur hand in hand tot stand moeten komen.

3 De betrokkenheidvan gemeenten bijbreedbanddiensten

Representatieve enquête

Dit hoofdstuk geeft een kwantitatief beeld van degemeenten in Nederland die betrokken zijn bij breedband-diensten en hun ervaringen. Het hoofdstuk is gebaseerdop een enquête onder gemeenten die bij breedband-diensten betrokken zijn.

Om een representatief beeld te krijgen is van alle 441gemeenten in Nederland via zoekmachines en eigenwebsites nagegaan welke activiteiten ze ten aanzien vanbreedbanddiensten hebben ontplooid12. Daarbij isondermeer gekeken naar openbare ambtelijke stukken,communicatie met de burgers en de openbare verslagenvan de gemeenteraden. Wij vonden 92 gemeenten dieactief met breedband zijn. Binnen deze 92 gemeentenzijn 109 personen gevraagd een digitale enquête in tevullen. Dit betrof in de meeste gevallen de voor hetspecifieke project verantwoordelijke ambtenaar. In eenaantal gemeenten heeft meer dan een respondent devragenlijst ingevuld aangezien de verschillendebreedbanddiensten verschillende verantwoordelijkenhebben. Van deze 92 gemeenten hebben 68 personen13

uit 64 gemeenten deelgenomen aan dit onderzoek, eenrespons van 70%14. Dit betekent dat wij van de totalepopulatie van 92 actieve gemeenten bijna driekwart inons kwantitatief onderzoek gedekt hebben.

Figuur 3.1 geeft een overzicht van de gemeenten inNederland die betrokken zijn bij breedbanddiensten.Tevens zijn de diverse digitale marktplaatsenaangegeven, waarover later meer. Enkele duidelijkeclusters zijn te zien in de Randstad, Brabant,Oost-Nederland en in Noord-Nederland. Dit zijngemeenten die wij op basis van beschreven methodehebben gesignaleerd als actief met breedbanddiensten15.Gemeld dient te worden dat er tussen de met blauwaangegeven gemeenten sprake is van een groteverscheidenheid aan breedbanddiensten in de zin vangrootte, investeringen, levensfase, domein et cetera16. Dekaart dient dan ook vooral als een indicatie van waar inNederland gemeenten actief met breedband zijn. In hetvervolg van dit hoofdstuk wordt in meer nuance ingegaanop de verscheidenheid binnen deze ‘actieve’ gemeentendie uit onze enquête naar voren is gekomen.


In dit hoofdstuk worden de resultaten gepresenteerd van een kwantitatief onderzoek naar de betrokkenheid vanNederlandse gemeenten bij breedbanddiensten. De belangrijkste vragen die in dit hoofdstuk beantwoordtworden, zijn:� Hoeveel Nederlandse gemeenten zijn betrokken bij breedbanddiensten?� Op welke domeinen worden deze breedbanddiensten ontwikkeld?� Hoe stellen de gemeenten zich op bij het ontwikkelen van breedbanddiensten?� Welke knelpunten ervaren gemeenten in de praktijk op dit gebied?� Wat zien gemeenten als kritische succesfactoren bij de ontwikkeling van breedbanddiensten?

12 Peildatum: 20 december 2009

13 De hier gepresenteerde resultaten zijn gebaseerd op de antwoorden van deze groep respondenten. In een aantal gevallen is een vraag niet door allerespondenten (n=68) beantwoord. Daarom is ieder antwoord of bijbehorend figuur voorzien van de n die het aantal respondenten representeert.

14 Dit responspercentage betreft het aantal gemeenten dat deelgenomen heeft aan het onderzoek afgezet tegen het aantal benaderde gemeenten. Hetaantal respondenten dat deelgenomen heeft is 68 uit 109 benaderde personen, dat een responspercentage van 62,4% is.

15 Onderzoekers hebben conform de beschreven werkwijze een zo compleet mogelijk beeld proberen te geven van de breedbandige activiteit bijgemeenten (december 2009). 100% juistheid is echter niet te garanderen.

16 Een gemeente die bijvoorbeeld met 0,2 fte een breedbandpilot heeft opgezet is op de kaart even blauw als een gemeente die miljoenen euro’s heeftgeïnvesteerd.

Figuur 3.1: Overzicht actieve gemeenten en digitalemarktplaatsen (december 2009)

Uitrol breedband staat nog aan het begin

75% van de gemeenten is nog niet betrokken bijbreedbanddiensten

Het deskresearch ter voorbereiding van de enquête laatzien dat slechts 92 van de 441 gemeenten betrokken zijnbij een of meer breedbanddiensten. Omdat sommigegemeenten een bredere groep gemeenten vertegen-woordigen, schatten wij dat circa 25% van de gemeentenbetrokken is bij breedband en breedbanddiensten. Er zijndus erg veel gemeenten die nog geen breedbandactiviteitontplooid hebben en potentieel zeer interessantemogelijkheden aan zich voorbij laten gaan.

Breedbanddiensten zijn relatief jong of nog niet onlineIn totaal hebben onze respondenten aangegeven bij 75breedbanddiensten betrokken te zijn17. In onderstaandegrafiek is te zien dat het merendeel van de onderzochtebreedbanddiensten nog niet online is (30,3%) of zeerrecentelijk in 2009 (30,3%) online is gegaan.


0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0%

de breedbanddienst moet nog online komen

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

vóór 2002

Figuur 3.2: - In welk jaar is de breedbanddienst online gekomen? (n=36)

17 Dit is het gevolg van het feit dat een aantal respondenten bij meerdere breedbanddiensten binnen de gemeente is betrokken.

Interessante domeinen voor gemeenten zijn eigen enzakelijke dienstverlening, onderwijs en zorgDe gemeenten die in Nederland met breedband gestartzijn, hebben zich primair gericht op enkele toepassings-gebieden waar breedband een inmiddels erkendemeerwaarde heeft: bedrijventerreinen (52,3%),e-Overheid (32,3%), interne bedrijfsvoering van degemeente (30,8%), zakelijke dienstverlening (30,8%),onderwijs / onderzoek (29,2%) en gezondheidszorg(26,2%). Een uitgebreid overzicht staat in onderstaandfiguur 3.3. Wij karakteriseren deze toepassingsgebiedenals degenen die waarschijnlijk het meestemaatschappelijke en / of economische rendementopleveren. Gemeenten die nog niet betrokken zijn bijbreedbanddiensten kunnen dit overzicht gebruiken omeen inschatting te maken op welke domeinenbreedbanddiensten voor hen interessant kunnen zijn.

Er zijn nogal wat thema’s die vaak in verband wordengebracht met breedband die desondanks in Nederlandsegemeenten nauwelijks worden toegepast. Het aantalgemeenten dat breedbanddiensten heeft op het terreinvan recreatie, toerisme, jeugdzorg en cultureel erfgoed isop een hand te tellen, dat van actuele thema’s zoals,independent living en stadswijken op twee.

In actieve gemeenten winnen breedbanddiensten aanmomentumDe 92 gemeenten die de eerste stap hebben gezet,maken nu plannen voor de komende jaren, zie figuur 3.4.In die plannen valt op:� dat woonzorg een actueel thema voor

breedbanddiensten aan het worden is;� dat de eigen gemeentelijke ICT-voorzieningen in

rangorde zakken, wellicht omdat betreffendegemeenten dat inmiddels voldoende voor elkaarhebben;

� dat toch breedbanddiensten worden overwogen voorveel van de gebieden die in aanvang geen prioriteitkregen, zoals WMO, recreatie, cultureel erfgoed,et cetera.

� dat over het geheel genomen gemeenten veelbreedbanddiensten plannen maken.

Dat suggereert dat in gemeenten die de eerste stapmaken de breedbanddiensten aan momentum winnen.De meerderheid van de actieve gemeenten (53,3%) geeftaan de komende twee jaar mogelijkheden te zien om debreedbanddienst te koppelen naar andere breedband-diensten. Een meerderheid van de respondenten (63,3%)ziet in de komende twee jaar mogelijkheden om debreedbanddienst uit te breiden naar andere gemeenten.


0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%

Bedrijventerreinene-Overheid

Interne bedrijfsvoering van de gemeenteZakelijke dienstverlening

Onderwijs/onderzoekGezondheidszorg

VeiligheidSteunstructuren/WMO

WoonzorgStadswijken

Independent livingMobiliteit

Interactieve cross mediaKleine kernen

Cultureel erfgoedJeugdzorg

ToerismeRecreatie

Figuur 3.3: Kunt u aangeven of op de volgende terreinen binnen uw gemeente breedbanddiensten zijn ontwikkeld?(meerdere opties mogelijk, n=65)

Hieruit is voor de niet-actieve gemeenten op te makendat het kan lonen om goed in de regio en bijbuurgemeenten te inventariseren of er breedband-initiatieven zijn waar zij bij kunnen aansluiten.

Gemeenten pakken het vaak met anderestakeholders aan

Gemeenten werken in bijna alle gevallen samen bijtotstandkoming breedbanddiensten

Actieve gemeenten handelen slechts in 11,1% vandiensten solistisch. In de overige 88,9% is sprake vaneen of meer stakeholders die betrokken waren bij hetopzetten van de dienst (n=36). De boodschap voor alleNederlandse gemeenten, met name die gemeenten dienog niet bij breedbanddiensten betrokken zijn, is dan ookom goed om zich heen te kijken. Er blijken in degemeentelijke praktijk voldoende stakeholders inbreedbanddiensten geïnteresseerd te zijn die op velerlei

wijzen een bijdrage kunnen leveren aan detotstandkoming ervan.

De gemeenten noemen verschillende categorieënstakeholders waarmee ze samenwerken bij het opzettenvan de breedbanddienst. Onderstaand overzicht laat zienwelke partijen dat zijn. Een vertegenwoordiging van detoekomstige afnemers, vaak een stichting of coöperatiewordt met 50% het meest genoemd als betrokkenstakeholder. Marktplaatsen als NDIX en leveranciers vanbreedbanddiensten staan op de tweede plek vangenoemde stakeholders (30%).


0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0%

BedrijventerreinenOnderwijs/onderzoek

Zakelijke dienstverleningWoonzorg

Gezondheidszorge-Overheid

Interne bedrijfsvoering van de gemeenteStadswijken

Independent livingVeiligheid

Interactieve cross mediaMobiliteitToerisme

Cultureel erfgoedRecreatie

Steunstructuren/WMOKleine kernen

Jeugdzorg

Figuur 3.4: - Op welke terreinen zullen er in de komende twee jaar binnen uw gemeente breedbanddiensten worden opgezet?(meerdere opties mogelijk, n=64)

Gemeente is in iets meer dan de helft van de gevalleninitiatiefnemer van de dienstDe gemeente is in 55,6% van de gevallen deinitiatiefnemer van breedbanddiensten. Met anderewoorden, als gemeenten geen initiatief genomen haddenwas het aantal breedbanddiensten waarschijnlijkaanmerkelijk kleiner geweest: de gemeente is belangrijkvoor het van de grond komen van breedbanddiensten. Bijgemeenten die zich beperken tot het scheppen vanvoorwaarden komt het initiatief vooral van ondernemings-verenigingen, maar ook van buurgemeenten, andereoverheden, stichtingen van gebruikers en carriers.

Gemeenten vaak als cofinancier betrokkenVan de 75 onderzochte breedbanddiensten variëren deinvesteringskosten van circa € 25.000 oplopend totongeveer € 30 miljoen. Bij vijf diensten heeft degemeente geen bijdrage aan de investering geleverd, bijzeven heeft de gemeente alles betaald. Concluderendblijkt uit de enquête dat bij het merendeel van de dienstende investeringen deels door gemeenten worden gedragen.

Breed scala aan knelpunten

De breedbanddiensten komen zelden probleemloos opgang. De figuur 3.6 geeft aan op welke terreinen degemeenten knelpunten ervaren bij het opzetten van debreedbanddiensten. Financiële knelpunten (35,3%) entegenvallende interesse van gebruikers (35,3%) zijn demeest genoemde knelpunten, ook al stellen gemeentenvaak veel in het werk om het bereik en het gebruik van debreedbanddienst te maximaliseren door informatie-bijeenkomsten, artikelen in de pers, bezoek leden van dedoelgroep et cetera. Echter, regelgeving en kennis /kunde worden ook vaak genoemd. Bij regelgevingworden vooral de OPTA en de Europese Commissie alsknelpunten genoemd. Met regelgeving wordt hier ookbedoeld dat gemeenten veel moeite hebben met hetverkrijgen van subsidies of andere steun: dit uit zich ineen terughoudende houding van bijvoorbeeld de centraleoverheid en provincies, die beducht zijn voor interferentiein de markt.

Gemeenten zouden graag zien: een actiever stimulerendeoverheid, open netwerken, heldere regelgeving en eengroter dienstenaanbod. Ook stelt men dat eenstandaardisering van gemeentelijke ICT-opschaling naarbuurgemeenten een impuls kan geven. Immers, als allegemeenten met dezelfde standaarden in documenten encommunicatie werken, hebben dienstenontwikkelaarseen groter bereik met dezelfde breedbanddienst. Voor degemeenten kan dit resulteren in een soepelerecommunicatie en dus een efficiëntere samenwerking metbuurgemeenten. Opschaling naar buurgemeenten lijktdan logisch.

Circa tweederde van de gemeenten (65,5%) geeft aangeen beschikking gehad te hebben over goedemethodieken en voorbeelden. De overige 34,5% geeftaan vooral bij andere gemeenten gekeken te hebben(n=29). Dit gebrek aan goede methodieken envoorbeelden wordt als een belangrijk knelpunt ervaren.Gemeenten die zelf het wiel uit proberen te vinden, doendat niet onvoorbereid. Gemeenten maken in 57,1% vande gevallen gebruik van een verkennende studie of eenhaalbaarheidsonderzoek (n=35).

Gemeenten ervaren onvoldoende steun van hetministerie van EZMomenteel ervaart 51,9% van de actieve gemeentenonvoldoende steun van het ministerie van EZ in het kadervan de breedbanddienst waar zij bij betrokken zijn.Slechts 9,6% geeft aan wel voldoende steun teontvangen, de overige gemeenten weten het niet (n=52).Het ministerie van EZ zou volgens de actieve gemeenteneen positieve bijdrage aan de ontwikkeling vanbreedbanddiensten kunnen leveren door heldereregelgeving, richtlijnen voor open netwerken, financiëlesteun, praktische informatie (zoals do’s en don’ts)verstrekken, regionaal overleg stimuleren en projectendirect (regionaal) ondersteunen (n=39).


Uiteenlopende ervaringen met steun vanuit deprovincieHet beeld omtrent de ervaren steun vanuit de provinciesis minder eenduidig: 56% van de actieve gemeentenervaart voldoende steun van de provincie (n=50). Deprovincies zouden zich volgens de actieve gemeentenmeer moeten richten op het ontwikkelen van een helderevisie, het stimuleren van snelle aanleg van deinfrastructuur en een minder bureaucratische houding.Daarnaast geeft nog een aantal respondenten specifiekaan tevreden te zijn over de provincie in het kader van debreedbanddienst waar gemeenten bij betrokken zijn(n=32). De rollen van de provincies bij de ondersteuningzijn divers. Dit blijkt ook uit het tekstvak op pagina 35.


0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0%

Financiële knelpunten

Tegenvallende interesse van gebruikers

Regelgeving

Bemensing van de breedbanddienst(kennis en kunde)

Knelpunten op het gebied van infrastructuur

Problematische samenwerking met andereoverheidsorganisaties

Problematische samenwerking met bedrijven

Anders

Bemoeienis van netwerkeigenaar

Figuur 3.6: - Kunt u aangeven of uw gemeente op de onderstaande gebieden op knelpunten is gestuit?(meerdere antwoorden mogelijk, n=34)


Kritische succesfactoren zijn betrokkenheid endraagvlak

De belangrijkste kritische succesfactoren bij detotstandkoming en uitvoering van de breedbanddienst isparticipatie door de doelgroep (dat wil zeggen degebruikers van de breedbanddienst waar de gemeente bijbetrokken is) (n=27). Participatie door de doelgroep vindtidealiter plaats in de vorm van het betrekken van(vertegenwoordigers van) gebruikers in alle fasen van deontwikkeling van de breedbanddienst. In de praktijk is destelregel: hoe eerder de gebruiker bij het projectbetrokken is, hoe beter.

Een tweede kritische succesfactor is draagvlak bij destakeholders. Veel gemeenten geven aan dat hetopzetten van een succesvolle breedbanddienst staat ofvalt bij voldoende draagvlak bij de sleutelorganisaties.Dit kunnen spelers uit iedere schakel van de keten zijn;dienstenontwikkelaars, gebruikers, carriers, digitale

marktplaatsen et cetera. Hieruit kan opgemaakt wordendat een gemeente er goed aan doet in de beginfase vaneen breedbandinitiatief deze stakeholders in kaart tebrengen. Per stakeholder kan dan gepaste actiegenomen worden: betrekken bij het initiatief, goedinformeren, vragen om ondersteuning in de vorm vankennis of geld et cetera.

Een aantal van de actieve gemeenten geeft aan dat debreedbanddienst in de pilotfase een minimale betrokken-heid van de gebruikers als eis stelde. Denk hierbij aaneen breedbanddienst gericht op bedrijven in een bepaaldegemeente of regio, waarbij middels een intentieverklaring40 à 50% van de bedrijven van te voren aangeeft eenbijdrage te willen leveren. Zoals ook verder in dit rapportwordt genoemd, is een kritieke massa (gebruikers) nodigom te garanderen dat een breedbanddienst voldoenderelevant en betaalbaar is. In de praktijk wordt hier eenbelangrijke stap gezet middels haalbaarheids-onderzoeken en verkennende studies.

Provincies en breedband

Uit de enquête onder actieve gemeenten blijkt dat een voorzichtige meerderheid positief is over de steun die zijvan de provincie krijgt. Een uitgebreide analyse naar alle breedbandgerelateerde activiteiten van de provincies isgeen onderdeel van dit onderzoek, toch is het hier interessant een opsomming te geven van welkebreedbandinitiatieven van de provincies door de gemeenten genoemd zijn in de enquêtes en interviews:� Drenthe: Betrokken bij breedband Drenthe, een initiatief dat nog in de kinderschoenen lijkt te staan.� Flevoland: Actief betrokken bij onder anderen Almere Kennisstad.� Friesland: Heeft onder andere bijgedragen aan de Fryslân Ring; een coöperatieve vereniging die bemiddelt en

adviseert over glasvezel.� Gelderland: Betrokken bij de digitale marktplaats NDIX.� Groningen : Samen met de gemeente Groningen provinciebrede breedband initiatieven opgezet, bijvoorbeeld

op het gebied van zorg en publieke dienstverlening op afstand.� Limburg: Voert expliciet beleid om heel de provincie de verglazen.� Noord-Brabant: Ondersteunt netwerken als Brabantnet en marktplaatsen als Taxan.� Noord-Holland: Betrokken bij Breednet en enkele gerelateerde initiatieven.� Overijssel: Betrokken bij de digitale marktplaats NDIX en een uitgebreide ondersteuningssystematiek voor de

ontwikkeling van diensten.� Utrecht: Heeft zich met een bundeling van eigen initiatieven aangesloten bij Breednet.� Zeeland: Geen activiteit genoemd in enquêtes en interviews.� Zuid-Holland: Ondersteunt met name breedbanddiensten op het gebied van zorg en onderwijs.


In dit hoofdstuk is een aantal sleutelvragen beantwoord rondom de huidige situatie bij gemeenten in Nederlanddie betrokken zijn bij breedbanddiensten. In het kort:� Hoeveel Nederlandse gemeenten zijn betrokken bij breedbanddiensten?� Gebruikmaken van een uitgebreide voorstudie zijn 92 gemeenten geïdentificeerd die betrokken zijn bij de

ontwikkeling van breedbanddiensten, dit is iets minder dan 25% van alle gemeenten in Nederland.� Op welke domeinen worden deze breedbanddiensten ontwikkeld?� Op de domeinen eigen en zakelijke dienstverlening, onderwijs en zorg zijn diensten ontwikkeld, de nabije

toekomst ziet er meer divers uit.� Hoe stellen de gemeenten zich op bij het ontwikkelen van breedbanddiensten?� De overgrote meerderheid van de gemeenten werkt samen met andere stakeholders, vaak als initiatiefnemer,

maar vrijwel even vaak voorwaardenscheppend. Er is daarnaast vaak sprake van cofinanciering.� Welke knelpunten ervaren gemeenten in de praktijk op dit gebied?� Met name een gebrekkig zicht op kosten en baten, het ontbreken van financiële middelen en het ontbreken

van ondersteuning, goede methoden en voorbeelden zijn knelpunten die gemeenten in de praktijktegenkomen.

� Wat zien gemeenten als kritische succesfactoren bij de ontwikkeling van breedbanddiensten?� De betrokkenheid van stakeholders en draagvlak bij de gebruikers zijn de meest genoemde kritische

succesfactoren.

4 Knelpunten bij detotstandkoming vanbreedbanddiensten

Grootschalige uitrol van breedbanddienstenkomt nog niet op gang

De resultaten van de enquête wijzen erop datbreedbanddiensten tot dusverre nog maar weinig van degrond zijn gekomen. De markt voor breedbanddienstenbestaat uit een aantal marktsegmenten met wisselendsucces ten aanzien van de introductie vanbreedbanddiensten:� De B2B-markt ontwikkelt zich voor wat betreft

conventionele ICT-voorzieningen en VLAN’s enkoppelingen in een aantal regio’s redelijk, getuige hetaantal diensten dat inmiddels via digitalemarktplaatsen beschikbaar is.

� De consumentenmarkt waar met name regulierediensten (triple play, overigens ook mogelijk metkleinere bandbreedtes) worden aangeboden, lijkt zichook redelijk te ontwikkelen. maar dat met name detotstandkoming van nieuwe toepassingen erglangzaam gaat, zelfs in pilotgebieden als Nuenen.

� De nieuwe toepassingen komen echter moeilijk vande grond, dat onder andere blijkt uit de door onsgehouden interviews met betrokkenen bijbreedbandnetwerken, zoals in Nuenen en Enschede.

Veel diensten zouden ook al via de nu bestaandebreedbandige infrastructuur kunnen worden aangeboden,maar worden desondanks niet of zeer beperktopgeschaald. In het verspreidingsgebied van bijvoorbeeldBreednet of NDIX ontstaan nieuwe diensten. Maar dezezijn territoriaal beperkt en -gegeven het verspreidings-gebied- in aantal beperkt. Het is dan ook de vraag wat deknelpunten zijn bij een grootschalige totstandkoming vanbreedbanddiensten.

Oorzaken trage ontplooiing liggen in geheleketen

Er zijn bij de uitrol van breedbanddiensten in directe zindrie groepen stakeholders betrokken: de diensten-leveranciers, de carriers en de gebruikers van dediensten. Bij het onderzoek zijn vertegenwoordigers vanal deze stakeholdergroepen geïnterviewd. De knelpuntenvoor de totstandkoming van breedbanddiensten die doorelk van de groepen zijn genoemd, zijn samengevat infiguur 4.1.


In dit hoofdstuk laten wij zien dat de grootschalige uitrol van breedbanddiensten slechts moeilijk op gang komt.Bovendien geven wij een inventarisatie van de knelpunten die deze uitrol hinderen. Wij zullen de knelpuntenbespreken per stakeholdergroep. De cruciale vraag per stakeholdergroep luidt: “Wat zijn de knelpunten diedienstontwikkeling hinderen?”

Dienstenontwikkelaars Carriers Gebruikers

A1. Complexe dienstenontwikkeling2. Trage acceptatie door markt3. Tekortschietend bereik4. Uitblijven level playing field

B1. Prioriteit Triple Play2. Afhankelijkheid van regelgeving

C1. Onbekendheid2. Gebrekkige vraag3. Kosten

D. Algemeen knelpunt: Fundamentele stappen in het innovatieproces worden gehinderd

Figuur 4.1: Knelpunten die dienstenontwikkeling hinderen bij de verschillende stakeholders

(A) Dienstenontwikkelaars ervarencomplexiteits- en infrastructuur-problemen

Ontwikkeling van de diensten is complex, kostbaar enduurt langBreedbanddiensten kennen lange terugverdientijden. Nietalleen moet de techniek op orde worden gebracht, maarook dient een businessmodel te worden ontwikkeld dataansluit bij de praktijk. In verscheidene interviews bleekdat het knelpunt van complexiteit in de diensten-ontwikkeling zich met name manifesteert bij de kleineredienstenontwikkelaars. Deze kunnen het zich vaak nietveroorloven te investeren in de ontwikkeling vanvernieuwende en complexe dienstverlening.

Het hiervoor genoemde betekent dat dienstenontwikkelingvaak een complexe en kostbare zaak is. Dit leidt ertoedat in veel domeinen de ontwikkeling van marktrijpebreedbandtoepassingen nog op gang moet komen: hetheeft zijn tijd nodig.

Acceptatie door de markt gaat langzaamMaar niet alleen de ontwikkeling van een nieuwe dienst iseen proces van de lange adem. Wanneer de diensteenmaal ontwikkeld is, begint pas het proces vanacceptatie door de markt. De acceptatie van nieuwediensten is een langdurig en moeizaam proces. Dit blijktduidelijk uit interviews met dienstenontwikkelaars en metdigitale marktplaatsen die aanbieders van breedband-diensten koppelen aan afnemers. Er zijn vele gesprekkenvoor nodig voordat bij een afnemer de ogen opengaan enmen de stap wil nemen. Maar ook wanneer de ogen opengaan, vinden de dienstenontwikkelaars vaak nogonverwachts beren op de weg. Vaak is het voor de

dienstenontwikkelaar moeilijk hierop te anticiperen. Ditblijkt duidelijk uit de onderstaande casus18.

Ook infrastructuur levert problemen op voordienstenontwikkelaarsInfrastructuur is voor een breedbanddienstenleveranciervan levensbelang: het is bepalend voor de grootte van demarkt die hij kan bedienen. De infrastructuur moet voorhen open en transparant zijn. Uit de interviews blijkt datdienstenontwikkelaars en marktplaatsen essentiëleknelpunten ervaren op het gebied van infrastructuur. Debelangrijkste problemen zijn de tekortschietendeopenheid van de infrastructuur en de tekortschietendeinterconnectie tussen verschillende netwerken.

De huidige fysieke breedbandige infrastructuur kangekarakteriseerd worden als een lappendeken vannetwerken. Deze fysieke laag, laag 1, is deels in handenvan carriers (KPN, Reggefiber, Ziggo en anderen), diedaarover eigen dienstverlening leveren, deels in handenvan publieke en private partijen die meestal in eenbeperkt geografisch gebied (industrieterrein, stad danwelregio) glasvezelinfrastructuren realiseren. In principe is







18 Binnen het programma MICT ligt de nadruk op ICT ontwikkelingen. Breedband maakt daar niettemin onderdeel van uit en laat zien dat deontwikkeling van breedbanddiensten een complexe zaak is.

In de afgelopen jaren zijn pilotprojecten gestart omzulke nieuwe toepassingen van de grond te tillen,onder andere via het programma MaatschappelijkeSectoren en ICT (MICT). Die laten de niet-technischeproblemen zien die met het businessmodelverbonden zijn. Een voorbeeld is te vinden op hetgebied van telezorg in de regio Rotterdam waar eenpilot acht ziekenhuizen met elkaar verbond omhartpatiënten thuis te laten herstellen, ondersteundmet een verbinding met cardiologen. Dat is eennieuwe werkwijze die grote voordelen heeft voorpatiënten, ziekenhuis en cardiologen. Toch is datniet doorgezet omdat het businessmodel voor decardiologen niet goed uitpakte. Het laat ook ziendat de acceptatie van nieuwe diensten in de marktlangzaam gaat.

het voor een lokale / regionale infrastructuur eenmeerwaarde als zo een lokale infrastructuur open is enmiddels flat-fee-modellen gekoppeld is met andere lokaleinfrastructuren. De potentiële gebruikers en diensten-ontwikkelaars hebben dan veel meer mogelijkheden,zowel qua diensten die kunnen worden afgenomen, alsqua communicatiemogelijkheden met derden.

Op laag 3 (de netwerklaag) weet iedere ISP dat koppelingmet alle andere ISP’s in de wereld noodzakelijk is. Oplaag 2 (Datalink / Ethernet) geldt dit net zo. Veelbreedbandige diensten zijn aangewezen op laag 2. Tochwordt op die laag door veel direct betrokkenen eengebrek aan openheid geconstateerd. Hiervoor is eenaantal redenen.

Het is moeilijk voor dienstenleveranciers omtechnisch voldoende bereik te krijgenDienstenaanbieders moeten kunnen beschikken over eenaansluitpunt voor het verlenen van diensten aan(potentiële) klanten in een zo groot mogelijk gebied, liefstheel Nederland. Daarbij moeten ze heldere en passendespecificatie hebben van de mogelijke communicatie-paden (Ethernet, VLANs en hun QoS / SLA) om dediensten te transporteren naar de klanten. Dat is vaakniet het geval. Het is een van de redenen van het succesvan marktplaatsen. Er zijn situaties bekend waar met achtnetwerkeigenaars moet worden onderhandeld omvoldoende dekking te krijgen. Een bedrijf dat op eenspecifiek bedrijventerrein succesvol een systeem vanintelligente beveiligingscamera’s van de grond kreeg,plus een aansluiting van de daarbij behorendeketenpartners, krijgt die om die specifieke reden nietopgeschaald naar andere bedrijventerreinen binnendezelfde gemeenten.

Dienstenontwikkelaars ervaren bovendien eentekortschietend level playing fieldNiet voor alle dienstenontwikkelaars lijken op deze marktdezelfde regels te gelden. Sommige hebben eenstructureel voordeel. Een carrier die zowel de aansluitingalsook diensten levert (verticale integratie) heeft de factoeen voorsprong bij de communicatie / acquisitie. Zo een

carrier zal logischerwijs proberen de dienstenmarkt(zolang mogelijk) voor zichzelf te houden en kan onwilligzijn om andere dienstenleveranciers toegang te bieden.Hij kan daarvoor zijn netwerk met hoge tarieven,intransparantie of oneigenlijke middelen afschermen voorandere dienstenaanbieders, zo blijkt uit enkele interviews.

Het bovenstaande is niet alleen schadelijk voor deinvoering van breedbanddiensten. Op termijn schaadt hetook de belangen van andere partijen in de keten. Dit blijktbijvoorbeeld uit de casus Enschede. De afwezigheid vaneen level playing field aldaar maakte dat Breednet enFttH van KPN in Enschede te weinig open stonden voordienstverlening door andere ontwikkelaars. Uiteindelijkwerd het ook voor de carriers geen succesvollebusinesscase. Van zulke ervaringen moet in de rest vanhet land worden geleerd.

Dienstenaanbieders moeten dezelfde mogelijkheden quacommunicatie met potentiële klanten hebben.Opmerkelijk is dat overheden dit vaak niet adequaatregelen terwijl zij wel (financieel of anderszins) bijdragenaan de totstandkoming van nieuwe infrastructuur. Somswordt dit wel op een harde of zachte manier opgenomenin overeenkomsten, maar zelden wordt toegezien dat ditook in de praktijk wordt waargemaakt, zie bijvoorbeeldEnschede waar wel technische openheid is afgesproken,maar waar de facto dienstenleveranciers toch grotemoeite hebben op het net te komen.

Juridificering van de sector werkt vertragendVolgens een aantal geïnterviewden is duidelijk sprake vaneen zogenaamde juridificering van de sector. Over demeeste (voorgenomen) besluiten worden door partijen diezich mogelijkerwijs in hun belang geschaad voelenprocessen gevoerd. De telecomsector heeft zich deafgelopen decennia ontwikkeld tot een internationalebedrijfstak met omvangrijke economische belangen.Tevens is het een typisch voorbeeld van een sector metsectorspecifiek toezicht. Organisaties, zoals de OPTA, deNMa en de Consumentenautoriteit hebben daardoorgrote invloed. De sector heeft daarnaast geen blijkgegeven van een groot zelfregulerend vermogen.


Daarmee stopt het gesprek tussen partijen meestal in eenvroeg stadium en wordt de discussie veelal voortgezet bijde rechter. Hier zou je de juridificering een systeem-eigenschap kunnen noemen. Deze juridificering kandaarmee een belemmerende invloed hebben op deinnovatie en de voortgang in de sector.

Wij concluderen dat de sector er onvoldoende in slaagtom door middel van zelfregulering te komen totvoldoende openheid. Zoals hierboven gesteld betekentdat, dat regulators een grote rol spelen. Openheid zoulangs twee wegen kunnen worden afgedwongen, via deOPTA en via de NMa.� Momenteel staat de OPTA voor enkele netwerken

(namelijk waar geen concurrerend netwerk is)openheid op laag 1 voor: non-discriminatoire toegangtot glasvezels. Dat betekent dat meerdere operatorsop FttH moeten kunnen opereren. Diensten-leveranciers hebben hier geen baat bij omdat eendienstenaanbieder dan in iedere stad substantiëlekosten moet maken voor huisvesting van apparatuurom klanten aan te kunnen sluiten. Dit is het structurelenadeel van openheid op laag 1. Dienstenaanbiederszijn wel gebaat bij openheid op laag 2, hetzogenaamde model van digitale marktplaatsen, zoalsEFX, GNIX, FRIX, RIX en NDIX dit in de praktijkbrengen. Schaalgrootte wordt daar een extra impulsgegeven doordat die marktplaatsen met elkaargekoppeld zijn en dienstenaanbieders die ergens opeen van de marktplaatsen direct of indirect gekoppeldzijn, in het gehele werkgebied van alle IX-en hundiensten kunnen aanbieden, zonder verhoging van dekosten. Dit model op laag 2 (Ethernet) is het succesachter het internet, dat ook een samenstelling is vangekoppelde infrastructuren die als een flat-feeinfrastructuur fungeren voor alle aangesloten partijen.Dit open interconnectie model toegepast op laag 2staat toe dat ook andere diensten dan het internet,die hogere technische eisen stellen (zoalsprofessionele telefonie), op grote schaal kunnenworden aangeboden en gebruikt.

� De NMa houdt er toezicht op dat voor essentialfacilities voldoende toegang voor derden bestaat.Voor dienstenleveranciers zou dat betekenen dat voorcruciale diensten ex post toegang zou kunnen wordenafgedwongen als er geen andere mogelijkheden zijn.Dat kan alleen in uitzonderlijke gevallen waarbijgedacht kan worden aan landelijke alarmnummers. Inde praktijk biedt dat voor de dienstenmarkt weinigextra ruimte.

(B) Meer complexe en externebreedbanddiensten bij carriers geen prioriteit

Carriers lijken de prioriteit bij triple play te leggenCarriers hebben in theorie voordeel van externe dienstenover het netwerk, wanneer het tenminste hun eigendienstverlening niet bijt. Zeker op de langere termijnverzekert het de carrier van een vraag naar het netwerk;zowel bij gebruiker als bij dienstenontwikkelaar. Echter, inde praktijk zien wij dat carriers hier nog niet naar handelen.

Carriers lijken slechts marginaal bezig met hetontwikkelen van de eigen complexe breedbanddiensten.Op het gebied van reguliere diensten en breedbandigevarianten van conventionele ICT-voorzieningen zijn decarriers actief. Maar men wekt de indruk op het gebiedvan meer complexe en nieuwe diensten niet voorop tewillen lopen.

Dit sluit aan bij onze conclusies in hoofdstuk twee, waarwij lieten zien dat de grote carriers zich vooral met derelatief eenvoudige triple play-dienstverlening bezighouden.In het derde hoofdstuk zagen wij bovendien dat de







verspreiding van de meer complexere dienstverlening vanandere dienstenontwikkelaars over coax en koper zeerlangzaam gaat. Het coax-net heeft al geruime tijd eenbehoorlijke bandbreedte die ruimte geeft aan nieuwediensten. Wij constateren dat er desondanks nauwelijksdiensten van andere dienstenontwikkelaars over wordengeleverd, anders dan triple play.

Uit de interviews die wij in het kader van deze studiehebben gehouden leiden wij af dat het vullen van hunbreedbandnetwerken met complexere externe dienstenbij de carriers weliswaar op de agenda staan, maar dat zijdaar duidelijk niet hun prioriteit leggen. Zij erkennen hettheoretische voordeel op langere termijn, maar op kortetermijn licht hun prioriteit primair bij hun eigen diensten.In de praktijk: triple play.

Carriers zelf verwijzen naar de aanbodzijde: ze zijn er zelfwel klaar voor, maar volgens hen zijn er weinigbreedbanddiensten die al klaar zijn voor de markt. Dedienstenontwikkelaars wijzen echter naar de carriers:deze zouden toetreding van de externe dienstenmoeilijker maken dan nodig. Op deze manier is eendeadlock-situatie ontstaan waarbij de BV Nederland nietgebaat is.

De carriers en hun aandeelhouders zijn daarnaastafhankelijk van overheid en haar regelgevingNaar de mening van de carriers is deze vaakonvoorspelbaar. “Onze aandeelhouders accepteren nietdat wij doorgaan met glasvezelprojecten als niet duidelijkis of de OPTA met allerhande regulerende maatregelenkomt”, aldus een zegsman van KPN in juli 2008. Wij zieneen sterk spanningsveld tussen breedbandinnovaties eneisen op het gebied van marktwerking. Volgens veelbetrokkenen staat de huidige interpretatie van het laatstede totstandkoming van veel breedbanddiensten in deweg.

Ook worden door carriers financiële knelpunten genoemd.Enkele carriers stellen een tekort aan kapitaal voor de uitrolvan glasvezel. Banken stellen zich terughoudend op19.Wanneer er een netwerk wordt aangelegd, blijkt dat het

breakevenpoint nog vijf tot tien jaar in de toekomst ligt. Dithindert de carriers bij hun investeringen in hun netwerk20.

(C) Gebruikers lopen aan tegen onbekendheiden kosten

Onbekendheid met breedband staat de uitrol van dediensten in de wegHet breedbanddossier is complex. Of, zoals eenrespondent aangaf: “Breedbanddiensten vereisen eennieuwe manier van denken”. Bedrijven hebben nauwelijkszicht op de diensten die al beschikbaar zijn. Het kost veeltijd, inspanningen en gesprekken om bedrijven zichbewust te laten worden van het bestaan, relevantie envoordelen van een dienst. Een marktplaats als NDIX dietracht aanbieders en klanten van breedbanddiensten tekoppelen, heeft gemiddeld vier tot zes gesprekken nodigper afnemer / dienst om bedrijven over die drempel tekrijgen. Deze activiteiten zijn enorm belangrijk omverspreiding van breedbanddiensten te bevorderen.Bedrijven blijken terughoudend om zich deze nieuwemanier van denken eigen te maken, zeker wanneer hetimpact op het primaire proces zal gaan hebben. Dezeonwetendheid en onbekendheid is een belangrijkknelpunt.

Potentiële gebruikers van breedbanddiensten wordengehinderd door de kosten van de dienstenDe hoge toetredingskosten die soms door carriers inrekening worden gebracht zijn een belangrijketoetredingsdrempel. Daarnaast zijn de terugverdientijdenvan het afnemen van breedbanddiensten soms lang enonzeker. Gebruikers kunnen hun vraag bundelen, maar







19 Zie ook: Financieel Dagblad, ‘Uitrol glasvezel KPN dreigt stil te vallen’, 24 maart 2009

20 Update on KPN’s fiber roll-out, Analyst Conference call, 15 December 2009, 11.00 AM - 12.00 PM

een gebrek aan kennis van het veld staat dit laatste vaakin de weg.

(D) Algemeen knelpunt: Fundamentele stappenin het innovatieproces worden gehinderd

Dienstenontwikkelaars wijzen op de noodzaak vantoekomstvastheid in de infraNaast de bovengenoemde knelpunten signaleren wij eenfundamenteel knelpunt. Dit knelpunt manifesteert zichnog niet vandaag of morgen. Maar op langere termijn kanhet wel degelijk gevolgen hebben. Dienstenontwikkelaarsen intermediairs verwachten in de toekomst aan te lopentegen de grenzen van de infrastructuur. Dit komt door deverwachte verdere integratie van videodiensten inbreedbanddiensten en de beoogde stapeling vanbreedbanddiensten op de infrastructuur. De grenzen vande infrastructuur worden momenteel opgerekt, maar vanfundamentele vernieuwingen is vooralsnog geen sprake.

Carriers proberen de bandbreedte op te rekken doorincrementele vernieuwingen. De downloadsnelheid vanADSL2+ is beperkt tot 24 Mbps. De uploadsnelheid is 3Mbps. De bandbreedte van VDSL is iets meer dan eenfactor twee groter. Hybrid Fiber-Coaxial (HFC), eencombinatienetwerk van kabel en glasvezel kan meercapaciteit verwerken, zeker na de momenteel lopendeuitrol van Docsis 3.021. Maar ook dan blijft debandbreedte van kabel onder de 120 Mbps. Bovendienondersteunt Docsis 3.0 geen symmetrische data-snelheden. Voor sustained (langdurig / ononderbroken)datasnelheden heeft dit uiteraard geen gevolgen.Maar de piek datasnelheid kan soms vele malen hoger

zijn dan de sustained datasnelheid. Voor deze piekdatasnelheden bestaan dan ook potentiële problemen22.De snelheid die kortstondig voor een gebruiker kanworden gerealiseerd, is beperkt.

Veel breedbanddienstenontwikkelaars, zo blijkt uit deinterviews, zijn dientengevolge bang dat het huidigenetwerk tegen zijn grenzen aan kan lopen. Conservatieveschattingen gaan uit van een jaarlijkse groei van de vraagnaar bandbreedte van 30% tot 40%23. Berekeningen vanTNO laten een - naar eigen zeggen conservatieve -schatting zien waarin een benodigde bandbreedte van200 Mbps in 2020 realistisch is. Dienstenontwikkelaarsspreken in dat licht van de noodzaak van‘toekomstvastheid’. Volgens veel dienstenontwikkelaarskent de toekomstvastheid van het huidige netwerk zijnbeperkingen24. Dienstenontwikkelaars geven echter aandeze toekomstvastheid wel nodig te hebben. Dezenoodzaak zal voor dienstenontwikkelaars groter worden,al was het alleen maar om grote investeringen inbreedbanddiensten te billijken.

Dienstenontwikkelaars wijzen op de voordelen vanglasvezel in dezen. Met glasvezel is momenteel eenbandbreedte van ruim 1 Gbps te realiseren. Dezebandbreedte is symmetrisch. Dit is een aanmerkelijkgrotere bandbreedte dan momenteel wordt gerealiseerdmet xDSL of kabel, ook al hebben deze infrastructurenvaak een verglaasde backbone25. Dienstenontwikkelaarsstaan hierin tegenover veel carriers. De carriers zienvoldoende mogelijkheden in een technische opschalingvan het huidige HFC-netwerk, gevolgd door migratie naareen next generation HFC-architectuur26.

Fundamentele stappen in de verglazing blijven totdusverre nog achterwegeGlasvezel kent een belangrijke beperking: debeschikbaarheid. Deze is momenteel aanmerkelijk kleinerdan die van kabel of xDSL. De uitrol van glasvezel kenteen aantal obstakels. De relatief hoge investeringskostenzijn het eerste27. Uit onze interviews blijkt dat carriers huninvesteringen in xDSL en kabelnetwerken terug willen







21 Data Over Cable Service Interface Specification

22 Zie ook: TNO, Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020 (2010)

23 Cisco verwacht voor West-Europa een jaarlijkse groei van 30%. Nielsens Law verwacht dat benodigde bandbreedte voor consumenten met 50% perjaar groeit

24 Voor de uitwerking van het begrip toekomstvastheid, zie onder andere TNO (2010). Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020

25 Voor een uitvoerige bespreking van de verhoudingen tussen glasvezel en conventionelere technieken zoals kabel en xDSL, zie: Fijnvandraat, Mariekeand Harry Bouwman (2006). Flexibility and Broadband evolution, in: Telecommunication Policy, 30 (8,9),424-444

26 Dit pad wordt beschreven in: TNO, Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020 (2010)

27 Voor een uitvoeriger bespreking, zie ook: Gasser, Urs, et al. Next Generation Connectivity: A review of broadband Internet transitions and policy fromaround the world, Harvard University (Berkman), oktober 2009

verdienen. Er ontstaat daardoor terughoudendheid om inglasvezel te investeren.

De verglazing van Nederland wordt bovendien gestremddoor vernieuwingen van de conventionele breedbandinfrastructuren. Docsis 3.0 is daarvan het meestsuccesvolle voorbeeld. Sinds de toepassing van Docsisverdringt de kabel een deel van de vraag naar glasvezel,namelijk dat deel dat genoegen neemt met debandbreedte van kabel na implementatie van Docsis3.028. Dit heeft gevolgen voor de samenstelling van debreedbandmarkt. Zo zien wij in de FttH markt dat xDSLvoor consumenten in 2011 met ruim 58% de leidendetoegangstechniek blijft. Docsis zorgt ervoor dat nietglasvezel, maar juist kabel groeit tot circa 38%. Glasvezelblijft een bescheiden rol spelen met 3,3%29. Glasvezel ismassaal uitgerold in steden als Deventer (Reggefiber),Enschede (KPN) en Amersfoort (Reggefiber), maar voorbreedband is men nog veel aangewezen op deconventionele alternatieven.

Het bovenstaande betekent niet dat xDSL enHFC-netwerken en incrementele aanpassingen daarin dekomende jaren onvoldoende soelaas zullen bieden. Hetbetekent wel dat de BV Nederland zich bewust moet zijnvan het feit dat de grens van deze netwerken op enigmoment zal worden bereikt. Dienstenontwikkelaarsverwachten dat dit gegeven op termijn hun investeringenin diensten negatief zal gaan beïnvloeden.


Traagheid van het op gang komen van breedbanddiensten wordt veroorzaakt door de gehele keten:� Dienstenontwikkelaars lopen met name tegen complexiteit dienstenontwikkeling en gebrekkige openheid

infrastructuur aan. Daarnaast zien zij dat de markt traag is met het accepteren van breedbanddiensten. Hettekortschietend bereik door de inrichting van de infrastructuur en de strategie van de carriers dienaangaandeis ook problematisch. Dit geldt ook voor het uitblijven van een level playing field, in het bijzonder ten opzichtevan de aan de carriers gerelateerde dienstverleners. Al deze zaken hinderen dienstenontwikkelaars bij hunfunctioneren.

� Carriers hebben prioriteiten die een brede introductie van diensten in de weg staan. Zij richten zich primair optriple play. De focus op triple play staat grootschalige investeringen in meer complexe en vernieuwendebreedbanddiensten in de weg.

� Gebruikers zijn vaak onbekend met diensten en ervaren een hoge drempel bij het afnemen van de diensten.De kosten zijn groot. Dit belemmert een grootschalige vraag naar breedbanddiensten.

� Het klimaat voor breedbanddiensten is volgens velen guur. Het wegblijven van revolutionaire verbeteringen inde infrastructuur maakt dienstenontwikkelaars sceptisch.

28 Weening, Heleen (2006). Smart Cities: omgaan met onzekerheid. Dissertatie, TUDelft

29 VLA (2008). Marktontwikkelingen 2008-2011, Ontwikkelingen van en scenario’s voor de consumentenmarkt voor telefonie, omroep enbreedbandinternettoegang

5 Bouwen aan eenbreedbanddienstenportfolio

Een gezamenlijke aanpak is vereist

Het vergroten van het dienstenaanbod is een zaak vanalle stakeholders. Zij hebben daarbij elk hun eigenbelangen: de dienstenontwikkelaar die graag omzet wilmaken, de dienstenafnemer (consument of bedrijf) die debreedbanddienst gebruikt, de carrier die breedband-diensten faciliteert, de gemeente die doelstellingen heeftwaar breedbanddiensten een middel voor kunnen zijn, derijksoverheid die economische groei bevordert. Al dezepartijen samen hebben er belang bij om, net zoals ze inhet verleden hebben gewerkt aan de totstandkoming vande breedbandinfrastructuur, nu te werken aan debreedbanddiensten over die infrastructuur.

Figuur 5.1: Stakeholders die een rol spelen bij hetdienstenaanbod

Het begint bij visie en beleid

Breedbanddiensten vergroten economische groei enkwaliteit van leven. Breedbanddiensten zijn een duidelijkevestigingsplaatsfactor. Bijvoorbeeld omdat breedband-diensten fysieke afstanden kunnen wegnemen,schaalvergroting mogelijk maken of de uitbesteding van(delen van) het secundaire proces mogelijk maken.Breedband is van maatschappelijk belang ondermeeromdat het kan helpen de zorg en het onderwijs teverbeteren, veiligheid en sociale cohesie te vergroten endaarmee de kwaliteit van het leven kan verbeteren. Erwordt in dit kader vaak gesproken van een value webrondom breedband, waarbij niet alleen naar deafzonderlijke business cases van de ketenpartnersgekeken wordt, maar juist naar de winst in welzijn,duurzaamheid èn geld over de hele keten. Breedband-diensten horen daarom een plaats te hebben op elkebeleidsagenda.

Zonder duidelijke visie bij de stakeholders zullen dienstenonvoldoende van de grond komen. Dit is in de afgelopenjaren in voldoende mate gebleken. Maar er is meer nodig.De stakeholders moeten niet alleen een eigen visiehebben. Er is behoefte aan een gedeelde visie in deketen. Het voorbeeld van Telezorg in de regio Rotterdamwaar hartpatiënten thuis konden herstellen metbreedband werd geen succes omdat een van destakeholdergroepen (de cardiologen) niet duidelijk engenoeg opgelijnd was. Als elke partij alleen zijn eigenagenda volgt, zullen breedbanddiensten langzaam of nietop gang komen.


Domeinen(maatschappij,bedrijfsleven)

Dienstenontwikkelaars

OverhedenIntermediairs

project-ontwikkelaars

Carriers

In dit hoofdstuk wordt uiteengezet op welke manier de knelpunten van hoofdstuk 4 kunnen worden aangepakt omte komen tot een brede dienstenportfolio. Op de volgende vragen wordt antwoord gegeven:� Hoe kan een gemeente omgaan met de knelpunten die in het vorige hoofdstuk zijn geïdentificeerd?� Welke houding van de overheid ten aanzien van visie op breedbanddiensten is gewenst?� Welke acties kunnen stakeholders nemen om implementatie van breedbanddiensten te bevorderen?� Welke structurele knelpunten dienen op welke wijze te worden geadresseerd?

Er zijn nog veel partijen met een ontbrekende, of eenverschillende, kijk op de toekomst. De domeinen die wijin het derde hoofdstuk beschreven concentreren zichvaak nog veel te veel op hun eigen toekomstbeeld,ICT-architectuur en breedbandbehoeften. Carriershebben hun eigen business plannen en prioriteiten dieniet noodzakelijk overeenkomen met de belangen in dedomeinen. De enquête laat zien dat in 75% van degemeenten er geen breedbandinitiatief is. Wij verwachtendat veel van deze gemeenten geen gefundeerde visie ofbeleidsplan ten aanzien van breedbanddiensten hebben.Deze conclusie wordt gestaafd in de diverse vervolg-interviews die wij met gemeenten en dienstenontwikkelaarshadden. Uit interviews met vertegenwoordigers vanandere stakeholdergroepen leiden wij af dat ook veelandere organisaties nog te weinig oog hebben voor debreedbandtoekomst. Dat geldt overigens niet voor hetgehele veld. Als voorbeeld: op het terrein van onderwijsgebeurt er bij Kennisnet het nodige. Ondermeer in hetkader van Nederland BreedbandLand zijn initiatieven vande grond gekomen die geleid hebben tot breedband-diensten-hotspots. Er zijn, vooral grotere, gemeenten diedaar op die specifieke terreinen goed bij aansluiten.Er is nog steeds een fundamentele discussie gaande overde rol van de overheid in de breedbandige dienstverlening.De push-benadering gaat ervan uit dat diensten zichvanzelf zullen aandienen als de infrastructuur er eenmaalis en dat de infrastructuur dus eerst moet wordenaangelegd. Andere redenen om eerst met infrastructuurte beginnen zijn efficiency, toekomstvastheid enopschaalbaarheid. De pull-benadering gaat ervan uit datde behoefte aan diensten centraal staat en dat diediensten moeten leiden tot opschaling van de infra-structuur. En natuurlijk moet ook daarbij anticiperendworden gehandeld: de infrastructuur moet open,opschaalbaar en toekomstvast zijn. Deze kan naar onzemening tot ongewenste vertraging van breedband-diensten leiden. Het risico is dat gemeenten als gevolgvan deze discussie geen actie ondernemen voordat erinfrastructuur ligt. Of zij denken dat de diensten vanzelfkomen als de infrastructuur er maar ligt: infra als eendeus ex machina. Dit is niet de juiste weg: het is gewenstom reeds in een vroeg stadium de behoefte aan

breedbanddiensten te inventariseren en van daaruit testarten.

Wij concluderen dat het huidige tempo waarmee partijenhet breedbandbeen bijtrekken te laag is. Er wordt al eenflink aantal jaren intensief over breedband en breedband-diensten gesproken. Maar nog steeds is ongeveer 75%van de gemeenten passief. Breedband is eenspecialistisch dossier dat snel evolueert, veel tijd eninspanning vereist om het te snappen, de strategischewaarde en de kosten en baten te begrijpen. Voorgemeenten is dit lastig. Zelfs vooruitlopende gemeentenals Enschede hebben geen scherp zicht op het totalekosten- en batenplaatje. Wij hebben dan ook de indrukdat veel gemeenten er niet de tijd aan kunnen of willenbesteden die het dossier verdient. De visieontwikkelingen implementatie is dientengevolge nog veel te veelafhankelijk van lokale kampioenen en is bovendiengefragmenteerd. Daarom is een actieve ondersteuningvan de partijen op zijn plaats.

Er zijn door de overheid in de afgelopen jarenbeleidsinitiatieven ontwikkeld om bij te dragen aanvisieontwikkeling. Zo is het initiatief NederlandBreedbandland opgezet (eind 2008 beëindigd) en zijndiverse handleidingen ontwikkeld, zoals ‘Goed op wegmet breedband’, een handreiking voor gemeenten enprovincies’ (2009). Dat heeft geleid tot een aantalspeerpunten voor breedbanddienstenontwikkeling. Uitonze enquête en de interviews blijkt dat al dezeondersteuning door partijen in het veld gewaardeerdwerd en deels heeft geleid tot de huidige activiteiten ende huidige koppositie van Nederland waar het gaat ombreedbandaansluitingen, maar dat desondanks nogsteeds een grote meerderheid van de gemeenten aan dezijlijn staat. Het is dus niet voldoende geweest om in debreedte iedereen bij de les te krijgen. In afwezigheid vaneen beleidsevaluatie krijgen wij de indruk dat dehoofdoorzaak daarvoor is dat in de afgelopen jaren denadruk lag op de infrastructuur. Hoe met breedband-diensten omgegaan moet worden, wordt in beleid enhandleidingen vaak marginaal aangegeven. Uit het feitdat veel gemeenten, die in de afgelopen jaren met


breedband zijn begonnen, in de enquête aangavenbehoefte te hebben gehad aan ondersteuning, maar dieonvoldoende hebben gekregen, concluderen wij dat in deafgelopen jaren de gemeenten kennelijk onvoldoendecentraal hebben gestaan.

Actieve ondersteuning overheid ten aanzien vanvisie op breedbanddiensten

De rijksoverheid (te weten het ministerie van EZ en devakinhoudelijke ministeries, zoals VWS en OCW) zijn departijen die landelijk het overzicht hebben over debreedbandontwikkelingen in het veld en die ook de visiehebben op waar het met breedband in de komende jarennaar toe moet. Deze partijen hebben dus ook eenverantwoordelijkheid om de decentrale partijen tenaanzien van visieen beleidsontwikkeling aan te jagen ente ondersteunen. Het aanjagen van inactieve gemeentenis, voorzover wij kunnen overzien, in de afgelopen jarenniet gebeurd en is, nu dat er voldoende voorbeelden vanbreedbandgemeenten zijn waar naar verwezen kanworden, beter op zijn plaats dan enkele jaren geleden: naenkele jaren dieptestrategie is het nu tijd voor eenaanvullende breedtestrategie. Het ondersteunen vangemeenten, specifiek ten aanzien van breedband-dienstenontwikkeling is noodzakelijk omdat er bij deovergrote meerderheid van de gemeenten niets gebeurtop het breedbandfront. Het is zeer waarschijnlijk dat hetdie gemeenten ontbreekt aan visie, expertise, methodiekenen daadkracht. Daar moet derhalve wat aan gebeuren.Het centraal stellen van gemeenten en ze ondersteunendient ook beter en systematischer te gebeuren dan in hetverleden: voorkomen moet worden dat over enkele jarendezelfde klacht over het ontbreken van hulp bijbreedbanddiensten wordt gehoord.

Onze aanbeveling is derhalve dat de functie van hetaanjagen en ondersteunen van de gemeenten moetworden ingevuld. Daarbij dient eerst geïnventariseerd teworden welke partijen goed geplaatst zijn voor hetinvullen van deze rol. Onze gesprekken met Syntens, deKamers van Koophandel en VNG hebben bij deze partijen

geen specifieke expertise op het specifieke terrein van debreedbanddiensten aan het licht gebracht. Maar omdat inonze studie slechts een beperkt aantal interviews konworden gehouden, is het wenselijk dat dit in opdracht vanEZ nader wordt onderzocht. Wel verwachten wij dat inenkele regio’s initiatieven bestaan die een rol kunnenspelen. In de regio Eindhoven wordt het Public UtilityResearch and Experiments (Pure) instituut opgezet dateen rol zou kunnen spelen of als voorbeeld zou kunnendienen. Als de inventarisatie leidt tot de conclusie dat er(in sommige regio’s) geen partijen zijn die dit kunneninvullen, dient te worden overwogen om zo een organisatieop te zetten. Zodra de partijen bekend zijn die deregionale stimulering van breedbanddiensten op zichkunnen nemen moet door deze partijen een actieplanworden ontwikkeld waarbij het aanjagen en ondersteunenvan de gemeenten en regionale partijen centraal staat endat voortbouwt op de diepte-investeringen van deafgelopen jaren, in casu de succesverhalen vanNederland BreedbandLand.

Decentrale overheden, te weten gemeenten en provincies,zijn degenen die de lokale situatie, spelers en hunbehoefte kennen, de vertaling kunnen maken van visienaar praktijk en dus initiatieven kunnen initiëren.Decentrale overheden moeten daarmee niet wachten totze de hierboven genoemde ondersteuning aangereiktkrijgen, maar zelf beginnen met het ontwikkelen van visieen beleid. Het is een keuze van elke gemeente enprovincie om al dan niet actief te zijn met breedband ofkansen te missen. Een gemeente moet er tenminste overhebben nagedacht, een visie op hebben en er in hetbeleid voldoende aandacht aan wijden.

Bij de enquête bleek dat veel gemeenten behoeftehadden aan ondersteuning en het gevoel hadden het wielopnieuw uit te moeten vinden. Bij onze deskresearchhebben wij weliswaar een aantal breedbanddienstengevonden dat als voorbeeld kan dienen, maar geendegelijke bouwstenen die gemeenten kunnen helpen hunvisie te ontwikkelen en ook kwantitatief en financieel teonderbouwen. De rijksoverheid (het ministerie van EZ ende vakinhoudelijke ministeries) is de enige die een


overzicht heeft over de breedbandketens als geheel. Zij isdegenen die kan constateren dat er in de keten(dienstenontwikkelaars, carriers, dienstenafnemers,intermediairs) geen gemeenschappelijke visie en doel tenaanzien van dienstenontwikkeling bestaat en heeft ookde capaciteit om, samen met ketens bouwstenen voorgemeentelijke visie te ontwikkelen. De rijksoverheid dienthet proces binnen de ketens te stimuleren waarbij deketenpartijen samen een visie ontwikkelen engemeenschappelijke doelen afspreken over deontwikkeling van breedbanddiensten.

Er zijn in het verleden al initiatieven ontplooid omketenpartners bij elkaar te brengen. Wij noemden eerderNederland Breedbandland. Een officiële evaluatie van ditinitiatief is niet beschikbaar, maar er is wel een aantaldocumenten waar de geleerde lessen van NederlandBreedbandLand beschreven is. Op basis van dezedocumenten en interviews krijgen wij de indruk dat diteen tamelijk aanbodgedreven karakter heeft gehad.Verder zijn er, onder andere in het programma ‘MICT’pilot breedbanddiensten ontwikkeld waarbij opprojectniveau ketenpartners bij elkaar werden gebracht.Het blijkt ons echter:� Dat er een voortdurende noodzaak bestaat om

partijen in de keten (gebruikers, carriers,ontwikkelaars én eindgebruikers) met elkaar aan eengemeenschappelijke toekomstvisie indiensteninitiatieven te laten werken. Dit geldt ook nade afronding van Nederland Breedbandland.

� Dat de hiervoor benodigde dialoog op hoog niveaudient te worden gevoerd. Lees: niveau Raad vanBestuur.

Onze aanbeveling is dan ook om de ketenpartijen ophoog bestuurlijk niveau te vragen samen doelstellingenen een ketenaanpak te ontwikkelen. Daarbij kunnen devolgende stappen gevolgd worden:� Leer van de eerdere initiatieven die er op gericht

waren de ketenpartners bij elkaar te brengen, in hetbijzonder Nederland Breedbandland en stimuleerbinnen de hoofdketens (zoals, onderwijs, zorg,

industrie) het proces van ontwikkeling van visie,doelen en actie.



Realisatie breedbanddiensten door breedportfolio van acties

Om tot implementatie van breedbanddiensten te komenmoeten partijen in de keten elkaar eerst vinden. Daarnamoeten zij de bereidheid hebben te investeren en deplannen uit te voeren. Dat is primair een verantwoordelijk-heid van de partijen zelf: de markt moet haar werk doen.Invoering van nieuwe breedbandtoepassingen is eentijdrovende zaak. Waar het gaat om breedbanddienstenvoor bedrijven (B2B) is inpassing geen sinecure, zekerwanneer ze aangrijpen op het primaire proces. Dealgemene ervaring, opgetekend uit verschillendeinterviews, is dat het veel tijd en inspanning kost alvorensbedrijven de meerwaarde van breedbanddienstenherkennen en de stap nemen, waarbij in eenheden vanjaren wordt gedacht. Waar het gaat om maatschappelijkebreedbanddiensten kost de ontwikkeling van eendergelijke dienst, inclusief techniek en businessmodel,ook veel tijd. Een bij sommige carriers gehoorde klacht isdat zij wel klaar zijn, maar de nieuwe diensten niet.

Centrale monitoring van de ontwikkelingen isgewenstDe mate waarin breedbanddiensten zijn ingevoerd, is nietbekend. Uit onze enquête en de interviews leiden wij afdat de B2B-markt in een aantal regio’s zich redelijkontwikkelt, zo ook in de consumentenmarkt de invoeringvan reguliere diensten (triple play), maar dat met name detotstandkoming van nieuwe toepassingen erg langzaam


gaat, zelfs in pilotgebieden als Nuenen. Er zijn geenindicatoren voor breedbanddiensten ontwikkeld encentraal worden er geen gegevens bijgehouden. Ook vande veelgeroemde bijdrage van breedbanddiensten aan deeconomische ontwikkeling zijn geen indicatoren enempirische gegevens beschikbaar. Dat er wel voor deinfrastructurele voorzieningen (aantal kabel- englasvezelaansluitingen in Nederland) indicatoren zijnontwikkeld en gegevens van bekend, zal te makenhebben met de relatieve eenvoud daarvan. Infrastructuuris echter een middel en het zijn uiteindelijk de dienstendie de meerwaarde leveren. Indicatoren, meetgegevensen economische en maatschappelijke waarde zijnbovendien essentiële informatie voor partijen engemeentelijke beleidsmakers om beleidsonderwerpenlegitiem op de agenda te zetten. Daarom pleiten wij vooreen monitoringinstrument dat implementatie vanbreedbanddiensten en de daaruit voortvloeiendemeerwaarde in kaart brengt.

Makelen en schakelenWaar breedbandinfrastructuur aanwezig is, is duidelijkgeworden dat er hard getrokken moet worden aan eendienstenportfolio. Diensten komen er niet vanzelf. Ermoet veel worden geïnvesteerd in het bewustmaken enovertuigen van dienstenaanbieders en gebruikers om inte stappen. Wij zien dat als een activiteit, noodzakelijkvoor de ontwikkeling van een dienstenportfolio, die deelslokaal door marktpartijen wordt opgepakt. Marktplaatsenals NDIX hebben er belang bij en zijn hiermee actief. Maarook bij glasvezelnetten, zoals in Nuenen zijn organisatiesals ‘Close the Gap’ zeer actief in het bouwen van eendienstenportfolio. Uit de interviews blijkt dat dezeinspanningen desondanks soms tegenvallende resultatenhebben en er altijd baat bij hebben als deze makel- enschakelactiviteiten zwaarder worden aangezet en breed,bijvoorbeeld door de regionale overheid, wordenondersteund en aangevuld. Wij pleiten derhalve voor hetoppakken van de verantwoordelijkheid voor een brededienstenportfolio door een breed regionaal collectief.Gemeente en provincie zouden daar voor wat ons betreftdeel van moeten uitmaken.

Lead by exampleGemeenten spelen zelf een centrale rol in de ontwikkelingvan breedband. Dat is om te beginnen omdat ze zelf ookdiensten leveren die via een breedband of hybridenetwerk kunnen worden verspreid. Het is echter ookomdat de bedrijfsprocessen van de gemeente zelf viabreedband kunnen worden gefaciliteerd. Daarbij kangedacht worden aan videoconferencing, het digitaalverstrekken van kadasterkaarten en de centrale hostingen dataverwerking van gemeenten die bandbreedtevragen. Een specifiek voorbeeld hiervan vinden wij in devier grootste kernen van Aa en Hunze. Daar zijn in dezogenaamde ‘wegweizers’ (steunpunten voor wonen,zorg en welzijn) virtuele loketten geplaatst. De inwonervan de gemeente kan hier beeld en spraak verbindingenleggen met diverse dienstenaanbieders, bijvoorbeeld deBelastingdienst, de Rabobank, de gemeente, GSDet cetera. Het virtuele loket biedt naast beeld / spraakcommunicatie ook visualisatie van computerschermen,zodat bijvoorbeeld samen met de burger een formulierkan worden ingevuld. De burger kan zijn of haarhandtekening zetten, deze laten scannen en komt zo bijdienstenaanbieder terecht. De virtuele loketten zijn eenuitkomst in een plattelandsgemeente waar diensten vaakop afstand liggen. Er is persoonlijk contact terwijl reizenniet meer nodig is.

De gemeente kan dus de invoering van breedband-diensten ondersteunen als launching customer enbovendien het voorbeeld geven. Lead by example is zeerwenselijk om anderen te overtuigen. Verder kan decentrale positie van de gemeente worden uitgebuit. Bij degemeente komen veel dossiers bijeen, bijvoorbeeld datvan de leerplichtnaleving en de zorgleerling. De gemeentecommuniceert daarover met scholen, zorginstellingen etcetera. Er kan een sterk stimulerende werking vanuitgaan als de gemeente deze partijen oplegt omdaarover via elektronische communicatie te rapporterenen ze zo het pad van de connected society opleidt.


Een nationale marktplaats voor breedbanddiensten

De grootte van de markt die een breedbanddienst kanbereiken is een essentiële factor voor de levensvat-baarheid en winstgevendheid van die dienst. Daaromdienen breedbandige infrastructuren zoveel mogelijk aanelkaar gekoppeld te worden om het bereik van breedband-diensten zo groot mogelijk te maken. Daar plukken zowelde dienstenleverancier, die een hogere omzet kanrealiseren, als de consument, die een rijker aanbod vandiensten tot zijn beschikking krijgt, de vruchten van.Hoewel het kan botsen met de behoefte aan lokale ofregionale profilering is het zeer wenselijk dat een cultuur-omslag wordt bewerkstelligd om dit hogere niveau vanmarktplaats te stimuleren. Er is al een initiatief om tot eennationale marktplaats te komen: EU-Open (onderdeel vanBreednet). Echter, dit heeft tot heden nog slechts eenzeer beperkt bereik. Het is cruciaal dat de overheidbevordert en als zij betrokken is (financieel, dan wel inandere vorm) bij een initiatief waarborgt, dat ieder bedrijf/ instelling / woonhuis in Nederland aangesloten kanworden op een digitale marktplaats, die deel uitmaaktvan een nationaal netwerk van digitale marktplaatsen,waarvan EU-Open het voorbeeld is.Meer concreet kan dit door de volgende acties:� Eisen stellen en randvoorwaarden aangeven voor

samenwerking met private partijen door overheden(lokaal danwel provinciaal) op het gebied vaninvesteringen in infrastructuren. Daarbij is het zeerbelangrijk aandacht te geven aan de consequentiesvoor partijen die zich daar niet aanhoud. In veelgevallen, ook bij verkoop van Casanet in Enschedeaan KPN door gemeente en woningbouwverenigingen,maar ook bij Breednet zijn wel eisen / voorwaardengeformuleerd, maar er gebeurt niets als marktpartijenzich daar niet aan houden.

� Breedned ondersteunen, om onder andere metdienstenaanbieders en anderen (zoals overheden)meer in detail de eisen te formuleren (technisch, maarook wat beschikbaarheid / betrouwbaarheid enopenheid betreffen) van open infrastructuren.

� De ontwikkeling van het nationaal netwerk van digitalemarktplaatsen ondersteunen, bijvoorbeeld door

bijdragen aan de organisatiekosten of aan faciliteitenom steden in heel Nederland te koppelen. Dit kan eenzeer effectieve impuls zijn voor de ontwikkeling vanlokale en regionale infrastructuren en daardoor ookvoor de ontwikkeling van vraag en aanbod aandiensten. Als voorbeeld: In Duitsland heeft de KreisBorken in haar regio voor EUR drie miljoen demissing-links tussen de steden aangelegd en heeft derealisatie per stad / dorp overgelaten aan de lokalepartijen, al dan niet in samenwerking met privatepartijen.

Ondersteuning van het innovatieprocesIn de interviews is vaak op gewezen dat ontwikkeling vannieuwe breedbanddiensten (zowel technisch alsbedrijfskundig inclusief business model) een zaak vanlange adem is. Het kost veel tijd om een dienst teontwikkelen, om alle partijen opgelijnd te krijgen enoplossingen te bedenken voor de knelpunten. Denkbijvoorbeeld aan de weerstanden tegen invoering vansommige breedbandige diensten in de zorgsector. Er isdaarom een noodzaak om flink in het innovatieproces teinvesteren, overigens net zoals dat bij normaleproductontwikkeling nodig is. Het ontwikkelen van eennieuw scheerapparaat kost tijd en geld, zo ook deontwikkeling van nieuwe breedbandige diensten die ertoe doen.

In het verleden zijn er beleidsinitiatieven geweest ombedrijven te helpen bij dit innovatieproces voor hetontwikkelen van breedbanddiensten, zie ook het slot vanhoofdstuk 2 voor een overzicht hiervan. In het bijzonderbetreft dit het programma MICT dat nu is beëindigd en deorganisatie Exser die onlangs is opgezet en die deelsricht op ontwikkeling van breedbanddiensten. Ook zienwij incidenteel regionale initiatieven, zoals het initiatief inde Eindhovense regio om een regionaal actiecentrum opte zetten dat dienstenontwikkelaars helpt in de eerste,kwetsbare, fasen van het innovatieproces. Wat wij bijonze studie niet hebben gezien, is een systematischeanalyse van de behoefte en noodzaak om de innovatievan breedbanddiensten te ondersteunen en eenbeleidskader daarvoor. Het is naar onze mening wel


waarschijnlijk dat die behoefte en noodzaak er zijn. Wijbaseren ons hiervoor op dat heel veel van detoekomstvisies op breedbanddiensten nog nauwelijksingevuld zijn en op enkele van de geïnterviewde expertsdie constateren dat er nog heel veel werk te verzettenvalt. Het is naar onze mening ook belangrijk om dit aan tepakken gegeven het grote maatschappelijke eneconomische belang van diensten in zijn algemeenheiden breedbanddiensten in het bijzonder.

Een stimuleringskader voor innovatieve breedband-diensten kan lastig zijn omdat de belangrijke knelpuntenvaak niet technologisch zijn, maar liggen oporganisatorische of bedrijfskundige aspecten. Projectenliggen bovendien vaak dicht tegen de markt aan en zijnniet precompetitief, dat overheidsinterventie in de wegkan staan. Daarmee moet bij het ontwikkelen van eenstimuleringskader rekening worden gehouden. HetEindhovense regionaal actiecentrum kan een voorbeeldzijn. Verder kan gedacht worden aan instrumenten diezich typisch lenen voor stimulering van initiatieven diedicht bij de markt liggen, zoals incubatorcentra, hetscheppen van randvoorwaarden of het voortzetten vanhet financieren van pilots, zoals dat gebeurde onderMICT. Vooral het ministerie van EZ en de vakinhoudelijkeministeries (onder andere VWS en OCW) zijn hier aan debal.

Wij bevelen het ministerie van EZ daarom aan om naderonderzoek te laten doen naar behoefte en noodzaak vanhet ondersteunen van het innovatieproces voorbreedbanddiensten. Op basis daarvan kan een integraalstimuleringskader worden ontwikkeld.

Structurele knelpunten die moeten wordengeadresseerd

Jaren na de aanleg van de eerste breedbandnetten is dedienstenportfolio op vele van die netten nog steeds zeermager te noemen. Dat is niet alleen vanwege het gebrekaan visie of omdat er nog weinig marktrijpe diensten zijn,maar duidt ook op een klimaat waarin nieuwe diensten

slecht gedijen. Openheid van de infrastructuur,gevestigde belangen en redelijke instapcondities zijn daarbelangrijke aspecten van. Wij hebben situatiesgeïdentificeerd waarbij de carrier eenvoudigweg weigertom laag-2-verbindingen te leveren, ondanks debeschikbare bandbreedte. De markt voor het doorgevenvan breedbanddiensten werkt daar niet. Openheid en dedaaraan gekoppelde marktgrootte zijn essentieel voordienstenaanbieders die een passend breedbandaanbodmoeten hebben en vooraf moeten weten waar zewerkelijk op kunnen rekenen (in hun businesscases en inhun technische ontwerpen).

Er zijn overheidsinitiatieven die gericht zijn op het creërenvan meer openheid, waarbij wij primair denken aanBreedned. Toch constateren wij dat er in het veld eenbreed gevoeld gebrek aan de openheid van deinfrastructuur is en dat een duidelijk initiatief om hieraanwat te doen ontbreekt.

Opties om hier wat aan te doen zijn vrijwilligesamenwerking, betere benutting van marktkrachten enwettelijke regulering. Vrijwillige samenwerking is teprefereren. Per slot van rekening moet een bredeportfolio van breedbanddiensten in het belang van iederestakeholder zijn. Bij Breedned is voldoende positieveervaring met vooral de relatief kleinere carriers als Cogasdie het open model omarmen. Deze carriers zien het liefstzo veel mogelijk diensten over hun breedbandnetwerk,aangezien dit ze een concurrentievoordeel oplevert tenopzichte van de grote carriers. Interessant is datBreedned momenteel in de praktijk vooral de grotecarriers weg ziet lopen van het open model. In een aantalinterviews wordt zelfs gezegd dat in een aantal gevallendeze carriers het open model of andere bestaandegoedlopende breedbandprojecten zelfs actief trachten tefrustreren.

Uit de discussie in de workshop en uit voorbeelden, zoalshierboven beschreven, leiden wij af dat het moeilijk zalzijn om de ketenpartners, in het bijzonder de carriers, totvrijwillige openheid te bewegen. Daarom ligt de nadrukop de andere twee opties:


� Betere benutting van marktkrachten kan langs tweewegen: benutting van financiële macht (follow themoney) en vraagbundeling. Er zijn bij telecomdienstenin zijn algemeenheid en bij breedbanddiensten in hetbijzonder partijen met een grote financiële macht dieuiteindelijk de rekening van de carriers betalen en dusook invloed kunnen uitoefenen op de openheid. Dezepartijen moeten zelf voldoende visie hebben op hetbelang van openheid van de infrastructuur en ook debereidheid hebben die af te dwingen. Daarnaast kandoor vraagbundeling meer balans in het krachtenspelworden gebracht. Als bijvoorbeeld marktplaatsen zichverenigen, kunnen ze waarschijnlijk aanzienlijk meerbereiken ten aanzien van openheid van netwerken.

� Een wettelijke regulering, bijvoorbeeld om scheidingtussen carrier en dienstenleverancier te krijgen, of ompartijen te dwingen andere dienstenleveranciers toe telaten, is een heel zwaar middel dat alleen moetworden ingezet als het niet anders kan. Het is doorverschillende geïnterviewden voorgesteld, maar zouook kunnen botsen met de Europese regelgeving enzal een heel intense en tijdrovende discussie met zichmeebrengen.

Wij bevelen daarom het ministerie van EZ het volgende aan:� Neem de veel gehoorde klacht ten aanzien van

openheid van netwerken voor breedbanddienstenserieus en constateer dat het marktmechanisme voortoegang van breedbanddiensten tot de infrastructuurniet goed werkt.

� Onderzoek of bundeling van vraagpartijen openheidvan de infrastructuur kan bewerkstelligen en, bij eenpositief antwoord, faciliteer en of stimuleer eendergelijke collectieve opstelling van breedband-diensten ten opzichte van carriers.

Benut de marktmacht van financiers: zorg dat betalendeoverheden en andere partijen zich bewust zijn van deinvloed die ze hebben op de openheid van infrastructurenvoor dienstenaanbieders en dat ze die macht ookgebruiken. Verder dient te worden onderzocht of hetmogelijk is om de marktcondities voor toegang tot deinfrastructuur af te stemmen op de mogelijkheden vannew entrants. Een groot deel van de breedbanddienstenis nieuw, moet zich nog bewijzen en groeien. Hier isbehoefte aan helderheid betreffende de openheid van deinfrastructuur en een tarievenstructuur die afgestemd isop startende bedrijven. Ook dit is een onderwerp datdoor een collectieve opstelling van vraagpartijen enmarktmacht van financiers kan worden aangepakt.


In dit hoofdstuk is beantwoord hoe de knelpunten van hoofdstuk 4 kunnen worden aangepakt om te komen toteen brede dienstenportfolio.� Hoe kan een gemeente omgaan met de knelpunten die in het vorige hoofdstuk zijn geïdentificeerd?� Gemeenten en overige stakeholders dienen zich bewust te zijn dat een gezamenlijke aanpak, met oog voor

ieders belangen, een vereiste is en hier actie op ondernemen. Dit begint met het maken van visie en beleid.� Welke houding van de overheid ten aanzien van visie op breedbanddiensten is gewenst?� Rijksoverheid: jaag visieontwikkeling bij de gemeenten aan en ondersteun ze daarbij.� Gemeenten en provincies: wacht niet op de rijksoverheid maar start met (verder) ontwikkelen van visie, beleid

en het uitdragen ervan.� Rijksoverheid: breng visieontwikkeling over de keten heen op gang, door bijvoorbeeld het opzetten van een

platform van stakeholders.� Welke acties kunnen stakeholders nemen om implementatie van breedbanddiensten te bevorderen?� Ontwikkeling van breedbanddienstenmonitor die achterblijvende domeinen, partijen en regio’s zichtbaar maakt

en de economische en maatschappelijke waarde laat zien.� Het makelen en schakelen op regionaal niveau.� Het benutten van de centrale rol van gemeenten.� Ontwikkeling van een nationale marktplaats.� Het stimuleren van diensteninnovatie.� Welke structurele knelpunten dienen op welke wijze te worden geadresseerd?� Creëer een klimaat waar breedbanddiensten kunnen gedijen: openheid en transparantie van netwerken voor

dienstenleveranciers. Onderzoek daarvoor of dit bereikt kan worden via bundeling van vraagpartijen en hetafdwingen ervan via marktmacht van financiers.

� Bevorder marktcondities die afgestemd zijn op de mogelijkheden van new entrants.

6 Hoe brengen degemeenten de diensten-ontwikkeling op gang?

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid,maar kan hierin keuzes maken

Zowel bij de Europese Commissie, het rijk, dewoningbouwcoöperaties, maar ook bij de provincies engemeenten wordt de opvatting breed gedragen dat debeschikbaarheid van snelle en betrouwbarebreedbanddiensten van groot belang zijn voor eenconcurrerende, innoverende en duurzamekenniseconomie. Om dit te bereiken richt de rijksoverheidzich met name op het vormgeven van derandvoorwaarden voor efficiënte markten voorelektronische communicatie die daarbij de juiste mix vanconcurrentie en innovatie probeert te bewerkstelligen.Aangezien de ontwikkelingen de afgelopen jarenaantonen dat veel breedbandige initiatieven vooral eenregionale oorsprong en insteek kennen, is er eenbelangrijke rol voor ze weggelegd.

De decentrale overheid kent immers als geen ander delokale behoefte en kan de potentiële economische en

maatschappelijke kosten en baten het best afwegen.Daarnaast worden ze verondersteld het beste‘beleid-op-maat’ te kunnen ontwikkelen. Uit onsonderzoek blijkt dat met name de dienstenontwikkelingniet goed van de grond komt. Bijna driekwart van degemeenten is niet actief met breedband en heeft geenbeleid geformuleerd. De doelstelling van dit hoofdstuk isom gemeenten handvatten te geven op beleidsmatigniveau. De praktijkgerichte benadering in dit hoofdstukvindt uiteraard haar inspiratie in hetgeen in dehoofdstukken hiervoor is beschreven.

Ook voor wat betreft formulering is hieronder, passend bijhet praktijkgerichte karakter van dit hoofdstuk, gekozenvoor actieve formulering van de tekstdelen.

Uitgangspunt: zoveel mogelijk de markt het werklaten doenRecente ontwikkelingen op het terrein van de wetgeving,zoals de voorgenomen wijziging in de Telecomwet (artikel5.14), de nieuwe Aanbestedingswet, de Mededingingswet


In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verschillende manieren waarop de (decentrale) overheid, met name degemeente, de dienstenontwikkeling op gang kan brengen. De doelstelling hierbij is de gemeente een routekaart tebieden die enerzijds inzicht geeft in de verschillende samenwerkingsmodellen waarbinnen de breedbandigedienstenontwikkeling tot stand kan komen en anderzijds de rollen die gemeenten daarin kunnen spelen. Hetonderstaande kader geeft de belangrijkste punten weer waarin in dit hoofdstuk aandacht wordt besteed.In dit hoofdstuk komt achtereenvolgens aan de orde:� De gemeente heeft een verantwoordelijkheid, maar kan hierin keuzes maken.� Samenwerkingsmodellen voor de ontwikkeling van diensten:

— slapende model— reactief model— faciliterend model— entrepreneurschapsmodel.

� Rollen van de gemeente bij de totstandkoming van diensten:— gemeente is beleidsmaker— gemeente is bewustmaker— gemeente is vraagontwikkelaar— gemeente is proactieve initiator.

� Koppeling samenwerkingsmodellen en gemeentelijke rollen.� Routekaart voor groei breedbandige dienstenontwikkeling voor gemeenten.

en de Europese richtslijnen voor breedbandnetwerkenmet betrekking tot staatsteun hebben allemaal invloed opde rol die de overheid en dus ook de gemeente kanspelen op het terrein van breedband. Naast direct invloedop de infrastructurele vraagstukken op het gebied vanbreedband heeft het ook invloed op de bewegingsvrijheidop het terrein van de dienstenontwikkeling.

Ingegeven door onder andere het bovenstaande envanuit perspectieven van efficiëntie en goedemarktwerking kiezen overheden er doorgaans voor zoveelmogelijk activiteiten binnen breedbandprojecten over telaten aan marktpartijen. Als de markt faalt of niet inbeweging komt, is het wellicht nodig en te rechtvaardigendat de handschoen door de overheid wordt opgepakt.

Samenwerkingsmodellen voor de ontwikkelingvan diensten

Huidige samenwerkingsmodellen zijn voornamelijktoegespitst op infrastructuurEen belangrijke notie vooraf is dat er eigenlijk altijdsprake is van een samenwerking tussen de gemeente eneen of meerdere stakeholders in de keten als het gaat debreedbandprojecten. Of het nu gaat om de ontwikkeling

en uitrol van de infrastructuur of die van dedienstenontwikkeling, altijd wordt er samengewerkt.

De samenwerkingsmodellen die worden aangetroffen inde literatuur hebben voornamelijk betrekking op detotstandkoming van de breedbandige infrastructuur en definanciering daarvan. Samenwerkingsmodellen voor deontwikkeling van breedbanddiensten staan nog in dekinderschoenen. De samenwerkingsmodellen voor detotstandkoming van infrastructuur en die van dienstenhebben natuurlijk wel veel gemeen. De carriers spelen inbeide modellen vaak een sleutelrol. Beide typensamenwerkingsverbanden zijn verschillende zijden vandezelfde medaille en beïnvloeden elkaar. Immers, het isniet zo dat een breedbandige infrastructuur geïsoleerd totstand komt zonder de diensten. Ook is het niet zo datbedrijven en overheden plannen maken voor dienstenzonder gedetailleerd zicht op de infrastructuurplannen ende voorwaarden waaronder toegang wordt verkregen totdeze infrastructuur.

In figuur 6.1 geven wij in totaal acht samenwerkings-modellen. Vier daarvan hebben betrekking op detotstandkoming van infrastructuur in de gemeenten. Deoverige vier hebben betrekking op de totstandkoming vandiensten. Bij het eerste model is de rol van de gemeente


Samenwerkingsmodellen Stimulering Infra

Participatie (meerderheidsbelang)

Participatie (minderheidsbelang)

Volledig eigendom

Stimulering individuele diensten

Initiatie decentrale overheid

Fysieke bundeling van diensten

Interregionale dienstenstimulering

Decentrale overheden

Bundeling diensten in marktplaats

Community Model

Overheden als pleitbezorger

1

2

3

4

5

Samenwerkingsmodellen Stimulering Diensten

A

B

C

D

E

Onderhandelingen over

dienstverleningOnderhandelingen over

infra

Car

rier

s

Dienstenmarkt

Figuur 6.1: Samenwerkingsmodellen breedband (infra en diensten)

zeer beperkt. Bij het tweede is het zwaarder, oplopendtot het vierde model aan de linker kant. Zware modellensorteren eerder effect, maar hebben negatieve effectenop het gebied van marktverstoring en kosten. Wijbeperken ons in onze analyse tot de samenwerkings-modellen die primair betrekking hebben op het stimulerenvan breedbandige diensten. De samenwerkingsmodellendie aan de infrazijde te onderscheiden zijn, houden wijbuiten onze analyse30.

Vier samenwerkingsmodellen voor deontwikkeling van diensten

Evenals voor de ontwikkeling van de breedband-infrastructuur onderkennen wij vier modellen voor deontwikkeling van breedbanddiensten. Hierna wordendeze modellen besproken. Kenmerk van de modellen iseen oplopende activiteit en betrokkenheid van degemeente.

A: Slapend modelDe positie van de gemeente in dit model is passief.Vanuit de gemeente gebeurt er niets op het terrein vanbreedband (waarschijnlijk zowel op het terrein vaninfrastructuur als van dienstenontwikkeling). De gemeenteheeft geen lopend beleid op het gebied van hetstimuleren van breedbandinfrastructuur of breedband-diensten. Ook is zij niet actief bezig met het breedbandigmaken van de eigen dienstverlening. In dit model is geeninteractie van de gemeente met andere belangrijkestakeholders. Wel kan het zijn dat andere gemeenten ofoverheden, andere stakeholders, zoals carriers endienstenontwikkelaars et cetera actief zijn in deomgeving.De situatie van model A waarin de gemeente geen actieonderneemt en niet is aangehaakt, komt niet per definitievoort uit een principiële keuze. Vaak is sprake vanonwetendheid over de mogelijkheden vanbreedbanddiensten of onwetendheid over de rol diegemeenten daarin kunnen spelen. Dit model zal in depraktijk vaak dienen – of gediend hebben – als een

voorportaal voor de modellen B, C, of D waarin sprake isvan beduidend meer activiteit van de gemeente.

Dat betekent dat geen sprake is van interactie metoverige betrokkenen. De gemeente die model A volgt, iszich niet of onvoldoende bewust van het speelveld vanactoren. Met stakeholders, zoals carriers endienstenontwikkelaars lijkt geen contact te bestaan.

Casus model AUit ons onderzoek onder alle Nederlandse gemeentenblijkt dat er - helaas – legio voorbeelden zijn vangemeenten (circa 75% van de onderzochte populatie)die zich in de situatie van model A bevinden. Wij lietenzien dat dit model onder de Nederlandse gemeentenhet meest wijdverspreid is.

B: Reactief modelDe positie van de gemeente is in dit model primairreactief. De decentrale overheid stuurt niet actief aan opde totstandkoming van breedbanddiensten. Pas wanneerde gelegenheid zich voordoet, helpt zij organisaties diedit wel doen. In model B doen decentrale overheden datop niet-materiële wijze. Zo kan men politieke steunverlenen, adhesie betuigen of op andere wijze faciliteren.Men geeft in model B geen materiële steun. Het gevenvan politieke steun is voor regionale politici of bedrijvenbetrekkelijk laagdrempelig. Niettemin kan de positievebijdrage aan de totstandkoming van een beleidsinitiatiefervan groot zijn. Over het algemeen zal er wel beleid zijngeformuleerd of is hier in ieder geval over nagedacht.

Belangrijke overige betrokkenen zijn de intermediaireorganisaties op het terrein van breedbanddienst-ontwikkeling. Deze zijn op regionaal of bovenregionaalniveau bezig met het opzetten van marktplaatsen of‘wolken’. Breednet en NDIX zijn hiervan bekendevoorbeelden. Een belangrijke rol wordt ook gespeelddoor de carriers. Maar gegeven de passieve rol van degemeenten zal dit contact hoofdzakelijk via deprojectontwikkelaars lopen. De projectontwikkelaars


30 Afgeleid uit “Goed op weg met breedband”, een handreiking voor provincies en gemeenten

realiseren in de betrokken gemeenten een marktplaats ofeen wolk. Om schaalvoordelen te creëren, proberen zijdaarbij zoveel mogelijk andere gemeenten te betrekken.Afhankelijk van de territoriale dekking van de marktplaatsof de wolk krijgen gemeenten ook te maken met anderegemeenten of provincies.

Casus model BEen duidelijk voorbeeld van een gemeente dievolgens dit reactieve model te werk is gegaan isValkenswaard. Deze gemeente is doorOnsbrabantsnet benaderd om te bekijken of er onderburgers voldoende interesse was voor eenglasvezelnetwerk en de diensten die daarvooraangeboden worden. In eerste instantie betreffendeze diensten vooral triple play, maar demogelijkheden voor diensten in de domeinen zorg enveiligheid worden eveneens verkend. Onsbrabantsnet,een initiatief van Reggefiber en NEM Brabant, steldeeen minimale participatie van 70% van de burgers alseis. Na een gezamenlijke beweging onder de inwonersvan Valkenswaard werd deze eis gehaald. Degemeente heeft vervolgens enkele voorwaardengesteld en verleende haar medewerking zodat eensoepele samenwerking tot stand kwam.

C: Faciliterend model

In dit model is de positie van de gemeente actief. Inmodel C stellen decentrale overheden zich actief op bijde totstandkoming van breedbanddiensten in haargemeente. Nog steeds wordt de belangrijkste rol in hetveld gespeeld door intermediairs, maar decentraleoverheden leveren actief en op grote schaal steun.

Bovendien kan deze steun ook materiële vormenaannemen. In dat geval kan men denken aan huisvestingvan een intermediair / breedbandprojectontwikkelaar,financiële steun aan een projectontwikkelaar of financiëlebijdragen voor huisvesting van dergelijke intermediairs.

De overige betrokkenen zijn vergelijkbaar met die inmodel B. Ook in model C wordt een belangrijke rolgespeeld door projectontwikkelaars. De decentraleoverheden verkeren echter meer op voet van gelijkheidmet deze projectontwikkelaars. Bovendien is het aantalbetrokken decentrale overheden kleiner. Ook carriers enandere decentrale overheden spelen een rol in model C.

Casus model CDuidelijke voorbeelden zijn GN-IX in Groningen enR-IX in Rotterdam. Beide bieden toegang totbreedbandige infrastructuur aandienstenontwikkelaars. Hiervoor worden dedienstenontwikkelaars geconcentreerd gehuisvest. Ditgeeft GN-IX en R-IX een goedeonderhandelingspositie bij de carrier. In zowel GN-IXals in R-IX zijn private initiatieven. Zij zijn echter totstand gekomen met financiële steun van decentraleoverheden. Zonder deze financiële steun was eensluitend businessmodel niet realiseerbaar.

D: Entrepreneurschapsmodel

De positie van de gemeente is hier op zijn minst die vaneerste onder zijn gelijken. De decentrale overheid neemteen initiërende rol in, nog voordat marktpartijen zoalsprojectontwikkelaars dat doen. De decentrale overheidtreedt in model D op als beleidsentrepreneur. Datbetekent dat de decentrale overheid die het initiatiefneemt, de benodigde partijen bij elkaar brengt en tot eenvrij laat stadium in controle blijft. Decentrale overhedendie optreden als beleidsentrepreneur moeten over ruimeexpertise beschikken in het beleidsveld en over goedeonderhandelingsvaardigheden.

Bij de overige betrokkenen zijn ook in dit model decarriers van groot belang. Zij moeten immers deinfrastructuur leveren onder de voorwaarden die dedecentrale overheid wenst. Projectontwikkelaars wordenminder belangrijk. De expertise die zij elders hebben


opgebouwd kan door de decentrale overheden wordengebruikt, maar het initiatief ligt bij de laatste.

Casus model DDuidelijke voorbeelden zijn de gemeenten dieparticiperen in Stedenlink31. Stedenlink is eensamenwerkingsverband tussen twaalf Nederlandsesteden en twee provincies die zich inzetten voorbreedband en open netwerken. Zij voeren daartoe eenbreed ICT-beleid, dat zich richt op de aanleg vanglasvezelverbindingen en de maatschappelijkemeerwaarde die ICT voor haar bewoners kan hebben.Stedenlink richt zich primair op infrastructuur, maar debetrokken gemeenten zijn individueel alsbeleidsentrepreneur met breedbanddiensten bezig.Een specifiek voorbeeld is de gemeente Amersfoort.Onder de noemer ‘Amersfoort Innovatief Sterk’ gaatAmersfoort tot en met 2013 investeren indiensteninnovatie. Het project lijkt in Nederland uniekin zijn omvang, aanpak en schaal. De gemeente gaatactief aan de slag met het mobiliseren van deCreatieve Industrie in de stad. Ook worden crosssectorale samenwerking met andere sectoren opgezeten wordt in vijf pilots concreet gewerkt aan een breedscala van breedbanddiensten in Zorg, Welzijn,Onderwijs, Cultuur, Media en Sport. Organisaties uitverschillende sectoren werken en investeren mee alspartner in dit project. Daarnaast is er koppeling metgemeentelijke beleidsagenda’s voor economie enmaatschappelijke innovatie om te zorgen voor eenintegrale aanpak. Het totale budget is 6,6 miljoen 32.

Rollen van gemeenten bij de totstandkomingvan diensten

Uit deskresearch en de interviews in ons onderzoek iseen beeld ontstaan over rollen die gemeenten kunneninvullen op het gebied van dienstenontwikkeling. Derollen hieronder schetsen een lokale overheid in actie.

De rollen lopen uiteen van beleidsmakende tot initiërenderollen.

Gemeente is beleidsmaker. Dit betreft onzes inziensdirect een minimumrol voor gemeenten. Elke gemeentehoort een onderbouwde gemeentelijke visie te hebben opbreedband voor zichzelf en voor de burgers enorganisaties in de gemeente en hoort die visie ook vast teleggen in een beleidsdocument. Wij zijn ons ervanbewust dat vele lokale initiatieven op dit moment tedanken zijn aan en afhankelijk zijn van individueleBegeisterung van politici en ambtenaren. Dit is eenwankele ondersteuning voor iets dat door staatssecretarisHeemskerk wordt vergeleken met de grootscheepseaanleg van snelwegen in de Verenigde Staten: .. in defifties werd in de VS het snelwegennet aangelegd. Overdeze highways konden producten en mensen goedkoperen sneller worden vervoerd van New York naar KansasCity en van Atlanta naar San Francisco. Dit leidde totnieuwe klanten, nieuwe producten, nieuwe diensten ennieuwe bedrijvigheid. Decennialang voedde hetsnelwegennet de Amerikaanse economische groei.” Devaak individuele Begeisterung binnen een gemeente ende daaruit voorkomende inspanningen van gemeentenvraagt onzes inziens om inspanningen om via een procesvan bewustwording lokale politici en ambtenaren wegwijste maken in de (on-)mogelijkheden, potentie en bestpractices van breedband(-diensten).

Het is daarom belangrijk dat het breedband(diensten)-beleid een plaats krijgt op de politieke agenda in eengemeente en onderdeel wordt van het coalitieakkoord.Het beleid moet ambitieus en realistisch zijn. Dit zorgtervoor dat de kans dat de aandacht voor hetbreedbanddossier verslapt kleiner wordt en dat hetkrachtenveld in de gemeentelijke politiek optimaal wordtbenut om het breedbanddossier verder te helpen.

Acties van de gemeente als beleidsmakerVoor het ontwikkelen van een beleid dient gedacht teworden aan de volgende stappen:� Verkenning van de toekomstvisies op breedband-

diensten binnen de belangrijke toepassingsgebieden


31 Een deel daarvan valt overigens ook onder het Breednet netwerk. Dit laatste richt zich echter primair op het MKB in haar verzorgingsgebied.

32 Bron: Stedenlink - Gemeente Amersfoort, september 2009

(waaronder veiligheid, onderwijs, zorg, bedrijfslevenen eigen bedrijfsvoering).

� Een analyse van het belang en de meerwaarde van detechnologie voor de algemene gemeentelijkebeleidsagenda en voor organisaties en burgers binnende gemeente.

� Een bepaling van de IST-situatie (waar staat degemeente nu) en de SOLL-situatie (welkebreedbanddiensten wil de gemeente mogelijk maken)en de acties die daarvoor nodig zijn.

� Een omgevingsverkenning zodat duidelijk is wat er inde omgeving gebeurt, waarbij de vraag gesteld moetworden: waar zouden wij als gemeente kunnenaanhaken?

� Het formuleren van een ambitieus, maar realistischbeleid op het terrein van breedband(diensten) datuiteindelijk onderdeel gaat uitmaken van hetcoalitieakkoord.

Acties overige stakeholdersIndien de gemeente zich toelegt op haar rol alsbeleidsmaker (haar minimumrol) zullen de overige takenmoeten worden opgepakt door andere partijen. Hierbijzijn te noemen de carriers als het gaat om deinfrastructuur, een breedbandprojectontwikkelaar /intermediair als het gaat om het samenbrengen van departijen, of een IX als het gaat om het toegangverschaffen op het netwerk van dienstontwikkelaars. Deinitiatie van de diensten zal moeten komen vanuit de teonderscheiden domeinen, geholpen door eendienstenontwikkelaar en waarschijnlijk eenprojectontwikkelaar / intermediair.

Casus rol als beleidsmakerVeel van de 25% van de gemeenten die in Nederlandactief zijn met breedband vallen hieronder. Met namegrote gemeenten als Rotterdam, Amsterdam enEindhoven hebben een beleid opgesteld omtrentbreedband en breedbanddiensten en ontplooienactiviteiten die binnen dit beleid passen. Zij stoppenechter niet bij deze rolinvulling. Ook in kleineregemeenten in het oosten en noorden van Nederlandzien wij dat er een beleid gemaakt is, bijvoorbeeld metbreedbanddiensten deze regio’s interessant tehouden voor het bedrijfsleven. Echter, een gemaaktbeleid is geen garantie voor succes. Dat zien wij opTexel waar de gemeente een beleid opstelde omsamen met de woningcorporaties eendomotica-project over breedband op te starten. Ditinitiatief heeft de gemeente wegens gebrek aanfinanciën in de ijskast gezet.

Gemeente is bewustmaker. Vanuit het hierbovendoorlopen proces van interne bewustwording van eengemeente zien wij voor gemeenten een rol weggelegd omde lokale partijen voor te lichten over de potentie en delokale mogelijkheden van breedband. Debreedbandinitiatieven voor diensten vragen op ditmoment om een duw in de rug. De noodzaak daarvanwordt onderbouwd in hoofdstuk 3 van dit rapport. Daarinwerd geconstateerd dat potentiële aanbieders, zoalszelfstandigen en kleine en middelgrote bedrijven, op ditmoment tegen obstakels aanlopen van diverse aard. Hetkan gaan om gebrekkige toegang tot netwerken, maarook om gebrek aan pushing power om de moeilijkeeerste stappen in productontwikkelingsprocessen temaken en om het feit dat ze simpelweg niet weten watgoed voor ze is. De gemeente kan hier voorlichtende encommunicatieve taken in oppakken. Ze kan doelgroependefiniëren, spelmakers binnen de doelgroepen definiëren,de doelgroepen informeren over hun specifieke voordelenmet breedband (ouderen – zorg op afstand, ondernemers– veiligheid op afstand en ondernemers -breedbanddienstenaanbod).


Acties van de gemeente als bewustmakerEen eerste logische stap voor ontwikkeling vanbreedbanddiensten is om de partijen binnen degemeente bewust te maken van breedband met het doelom de partijen te stimuleren zelf initiatieven teontwikkelen. Daarbij kan gedacht worden aan devolgende stappen, die voortbouwen op een door degemeente eerder ontwikkeld beleid:� identificatie van de relevante stakeholders voor de

door de gemeente binnen haar beleid gekozengebieden waar ze mogelijkheden ziet voorbreedbanddiensten;

� communiceren van de gemeentelijke visie;� ontwikkelen en faciliteren van een dialoog;� coördineren van daaruit voortvloeiende acties.

Acties overige stakeholdersOok hier geldt dat de overige rollen om te komen tot eensuccesvolle implementatie van een breedbanddienstmoeten worden vervuld door de andere partijen. Hierinzijn veel verschillende rollen en daaruit volgende acties tebedenken. Feit is dat de overige stakeholders, zoals decarriers, de intermediairs / projectontwikkelaars, de IX-en,de verschillende te onderscheiden domeinen (zorg /onderwijs / mobiliteit et cetera) en dedienstenontwikkelaars daarin een actievere meerontvankelijke gemeente zullen aantreffen.

Casus rol als bewustmakerEen voorbeeld van een gemeente als bewustmakervinden wij in de Tytsjerksteradiel in Friesland. Daarbiedt de gemeente aan bedrijven een gratisbreedbandscan aan in het kader van hetprovinciebrede project Fryslân Ring. Eenbreedbandscan levert een bedrijf een kort overzicht,op maat gemaakt, van de kosten en mogelijkhedenvan het aanleggen van breedband voor een specifiekelocatie. De gemeente probeert op deze manierdraagvlak bij de bedrijven te creëren om zo voldoendekritieke massa te genereren om aan te sluiten bij deglasvezelring die in Friesland ligt33.

De gemeente is vraagontwikkelaar. Uit praktijker-varingen in onder meer Nuenen en Almere blijkt dat hetbelangrijk is om bewustwording te koppelen aanvraagontwikkeling. Bewustwording en het goedformuleren van ‘wat je nou eigenlijk wil’ zijn tweeverschillende gebieden. De gemeente kan hier door temakelen en schakelen een belangrijke rol in spelenwaarbij ze, binnen deze rol, de uitvoering aan de partijenoverlaat. De gemeente Nuenen heeft goede ervaringenopgedaan met het op een zeer laagdrempelige manierophalen en bundelen van de vraag naar specifiekebreedbandproducten.

Acties van de gemeente als vraagontwikkelaarIndien de partijen binnen de gemeente onvoldoendemomentum ontwikkelen kan de gemeente ervoor kiezenom de vraagzijde actief te ondersteunen bij hetarticuleren van de vraag, het vinden van oplossingen voorknelpunten en het ontwikkelen van een aanpak, zonderzelf de trekkersrol op zich te nemen. Daarbij kan gedachtworden aan de volgende stappen, uit te voeren in nauwesamenwerking met betrokken organisaties:� het articuleren van de vraag en, waar mogelijk,

bundeling van de vraag;� het identificeren van knelpunten die moeten worden

opgelost;� het helpen bij het vinden van oplossingsrichtingen;� vaststellen waar de gemeente het proces kan

ondersteunen.

Acties overige stakeholdersWanneer de gemeente op een succesvolle wijze invullinggeeft aan een rol als vraagontwikkelaar, wordt het metname de carriers relatief makkelijk gemaakt. Immers, alshet goed gaat wordt hen een business modelgepresenteerd waar ze niet omheen kunnen. Daarvoormoeten de carriers twee zaken doen. In eerste instantiemoeten zij in een vroegtijdig stadium open staan voorcontact uit gemeenten. Daarnaast moeten zij gedurendehet proces de gemeente terzijde staan met raad enadvies. Als het goed verloopt, ontstaat een win-win-situatie.


31 Voor meer informatie, zie http://www.fryslanring.nl en http://breedbandscan.nl

Casus rol als vraagontwikkelaarGoede voorbeelden van de gemeente alsvraagontwikkelaar vinden wij in de regio Eindhoven.Daar is in gemeenten als Nuenen, Valkenswaard,Geldrop-Mierlo, Helmond, Best, Veldhoven, Laarbeek,Son en Breugel en Deurne sprake geweest vanvraagontwikkeling. Hoewel Onsbrabantnet (eeninitiatief van KPN / Reggefiber) daar vaak het initiatiefneemt, zijn de gemeenten in de fase vanvraagontwikkeling ook actief. Het gaat dan vooral omhet creëren van kritieke massa die nodig is om hetaanleggen van glasvezel voor de carrier interessant temaken. In de praktijk is dit onder andere gebeurd inde vorm van bijeenkomsten en brieven vanuit degemeente en Onsbrabantnet waarin gepeild werd ofde burgers wilden participeren. Indien gemeenten hiereen meerwaarde voor hun burgers zien, isvraagontwikkeling dus een goede stap. Uit de enquêtein hoofdstuk 3 bleek al dat dit door veel gemeentenals een kritische succesfactor gezien wordt. Dit houdtin dat mocht er bij de fase van vraagontwikkelingonvoldoende vraag geconstateerd wordt, het initiatiefvaak geen doorgang vindt.

De gemeente is een proactieve initiator. Ondanks devele handreikingen aan bijvoorbeeld gebruikersgroepenblijkt in de praktijk dat initiatieven, overigens ook vaakmet de aanwezigheid van bewuste ‘vragers’, niet van degrond komen door gebrek aan slagkracht endeskundigheid. Het ligt voor de hand dat gemeenten hunhiervoor genoemde rollen combineren met dezehands-on rol. Het gaat dan om gemeenten dieaanbieders van diensten en vragers naar dienstenproactief ondersteuning bieden in de vorm vanbijvoorbeeld geld, middelen en deskundigheid Eenbijzondere manier van actie is als de gemeente eenabsolute voortrekkersrol neemt en een initiatief voor eenbepaalde diensten adopteert. Dat betekent dat degemeente een voortrekkersrol krijgt bij de ontwikkelingvan een specifieke breedbanddienst. Dit vraagt om eendienst die dienstbaar is aan een breder maatschappelijk

en / of sociaal doel binnen een gemeente; bijvoorbeeldwijk- of buurtontwikkeling of voorkomingouderenisolement.

Ook is de gemeente in deze rol bereid te investeren ingeld en andere middelen om de breedbanddienst van degrond te krijgen. Hierbij valt te denken aan de overheidals first-mover of launching customer. Hier zal het in depraktijk dan met name gaan om diensten op het terreinvan e-Overheid en maatschappelijke diensten in de zorgen het onderwijs waar de markt geen actie onderneemt.

Acties van de gemeente als initiator of voortrekkerAls de partijen ondanks de hulp bij het uitwerken vanvraag en aanpak de slagkracht en deskundigheidontberen om de gewenste breedbanddiensten van degrond te krijgen, kan een gemeente ervoor kiezen om eenhands-on-rol op zich te nemen. Daarbij kan de gemeentede aanbieders van en vragers naar diensten actiefondersteuning bieden in de vorm van bijvoorbeeld geld,middelen en deskundigheid. Daarbij dient uiteraard delegitimiteit van zo’n overheidsinterventie degelijk teworden onderbouwd.

Acties van overige stakeholdersDe acties van de overige stakeholders zijn bij eendergelijke rol van de gemeente beperkter en zullen zichtoespitsen op hetgeen de gemeente laat liggen. Nogsteeds is hier een groot aantal taken die de gemeenteniet zal (willen) oppakken en aan andere partijen laat. Desturing, invloed en zeggenschap van een gemeente diezich een dergelijke rol aanmeent, is echter veel groter, zoook de risico’s.



Casus rol als proactieve initiatorEen casus van de gemeente als proactieve initiator isde Gemeente Rotterdam die breedbandfaciliteiten alsnetwerken, datacenters en een digitale marktplaatsbiedt om breedbanddiensten tot wasdom te latenkomen. Dit gebeurt via glasvezel, maar ook draadloos.Een ander voorbeeld van de gemeente als proactieveinitiator is nog meer gericht op ondersteuning van debreedbanddienstenontwikkeling en vindt plaats in devorm van een regionaal actiecentrum in Eindhoven. Ditactiecentrum wordt door Brainport, de regionaleontwikkelingsmaatschappij van Zuidoost-Nederland,opgezet en beheerd. Het actiecentrum, al eerder in ditdocument besproken, heeft als doel ontwikkelaars vanbreedbanddiensten juist in de moeilijke eerste fasenvan dienstenontwikkeling te ondersteunen. Het doelhiervan is de enorme potentie van breedband tebenutten middels zoveel mogelijk diensten die in depraktijk hun toegevoegde waarde tonen.

Koppeling van samenwerkingsmodellen engemeentelijke rollen

De hierboven genoemde rollen die gemeenten kunnenvervullen, kunnen worden afgezet tegen de verschillendesamenwerkingsmodellen die in de praktijk zijn teonderscheiden. Figuur 6.2 geeft hiervan een overzicht.Wij merken daarbij op dat:� Samenwerkingsmodellen voor ontwikkeling van

diensten verschillen van die voor ontwikkeling van deinfrastructuur.

� Gemeenten ervoor kunnen kiezen niet-actief ofreactief te zijn, maar dat dit dan een onderbouwdekeuze moet zijn, gebaseerd op een visie.

� Zowel de samenwerkingsmodellen als ook de rolleneen toename in zwaarte laten zien van de bemoeienisvan de overheid met de dienstenontwikkeling. Pas alshet lichte model of de lichte rol niet voldoet om dedoelstellingen van de dienst te halen, wordtovergeschakeld naar een zwaardere rol. Hierbij geldtover het algemeen wel dat hoe zwaarder de ingreephoe groter de kans op marktverstoring en hoe hoger

de kosten voor de gemeente. De invloed van degemeente neemt echter toe.

� De gemeente dient ongeacht de gekozen rol in hetsamenwerkingsmodel rekening te houden met detoekomst en de flexibiliteit van haar deelname aan hetbetreffende project. De technologischeontwikkelingen en de reactie daarop vanuit de marktgaan snel en hierop moet de gemeente trachten teanticiperen.

Figuur 6.2: rollen van de gemeenten in de diversesamenwerkingsmodellen voor dienstenontwikkeling

In figuur 6.2 zijn de verschillende rollen die gemeentenkunnen vervullen afgezet tegen de samenwerkings-modellen. Zo wordt een zeker groeipad zichtbaar waarinde rol van de gemeente zich kan ontwikkelen. Zo ontstaateen routekaart naar een steeds actievere gemeente ophet terrein van breedbandige dienstenontwikkeling.

De aanleiding om met de ontwikkeling vanbreedbanddiensten aan de slag te gaan kan sterkverschillen tussen gemeenten. Soms is sprake van eeninitiatief van wijkbewoners. In andere gevallen komt hetinitiatief van provinciale staten, een bevlogendienstenontwikkelaar of vraagbundelaar.

Reactief model

Slapend model

Faciliterend model

Entrepreneurschapsmodel

A

B

C

D

Rollen gemeente

1.B

elei

dsm

aker

2.B

ewus

tmak

er

3.Vr

aago

ntw

ikke

laar

4.P

ro-a

ctie

f ini

tiato

r

Routekaart voor groei breedbandigedienstenontwikkeling voor gemeenten

In het voorgaande hoofdstuk wordt de marsroute ophoofdlijnen beschreven die moet worden afgelopen om tekomen tot breedbandige dienstenontwikkeling. Hierinhebben vele stakeholders een rol en eenverantwoordelijkheid. Om te komen tot een groei vanbreedbandige dienstverlening binnen gemeenten stellenwij het volgende meer gedetailleerde stappenplan voor:

Stap 1: Bepaal de doelstelling, de doelgroep enformuleer beleidVoordat stap 1 met succes kan worden gezet moet degemeente zich in algemeenheid bewust zijn van demogelijkheden van breedband. Vervolgens is het vanbelang dat gebaseerd op de gemeentelijke agenda metdaarop haar maatschappelijke en economischeprioriteiten een breedbanddienstenbeleid wordtgeformuleerd. Dit voorkomt dat breedbanddiensten loskomen te hangen van de beleidsagenda van degemeente en mogelijkerwijs worden gezien als ‘speeltjes’van een gemeentelijke politicus of een andereinitiatiefnemer binnen de gemeente.

Bij de individuele diensten dient duidelijk te wordenaangegeven aan welke behoefte en welke vraag dedienst voldoet. Ook dient een inventarisatie van de(directe) omgeving te worden gemaakt zodat degemeente bewust is van wat er in de omgeving op hetterrein van breedbanddiensten ontwikkeling gebeurt.

Stap 2: Zorg voor articulatie van de vraagEen gemeentelijk breedbanddienstenproject heeft alleenkans van slagen als er een voldoende evidente of latentebehoefte aan is binnen de gemeente. Daarom is het vanbelang dat er gesproken wordt met belangenorganisatiesen directe berokkenen, die een evidente of latentebehoefte kunnen hebben. Dit kan door met de betrokkenstakeholders en belanghebbenden om tafel te gaan zittenen ze gedurende het verloop van het project nauw bij deuitvoering te betrekken. Zo brengt de gemeente vraag enaanbod samen.

Stap 3: Zorg voor voldoende kritieke massaEen van de gevaren van de ontwikkeling vanbreedbanddiensten is dat dit in geïsoleerdheid gebeurt endat het wiel voor de tweede keer wordt uitgevonden, ofdat de kritieke massa voor de ontwikkeling van de dienstontbreekt. Zowel voor de gebruikers van de dienst alsvoor de dienstenaanbieder(s) is het van belang dat zij ookmet een zo groot mogelijk gebied (heel Nederland,Europa, de wereld) met breedbandsnelheid kancommuniceren en werken.

Daarom moet wederom worden gekeken of ook voor debetreffende dienst kan worden aangesloten bij regionaleof bovenliggende initiatieven. Dit betekent in de praktijk:� Als er vergelijkbare regionale, provinciale of landelijke

initiatieven liggen die aansluiten bij de locale vraag,het aanbeveling verdient aansluiting te zoeken.

� Als er in nabijgelegen gemeenten of aangrenzendeprovincies of regio’s initiatieven zijn die aansluiten bijde locale vraag het voor de hand ligt uit te zoeken ofdit initiatief met het locale initiatief op te schalen is.

� Als er initiatieven zijn vanuit verschillendegebruikersgroepen verdient het de aanbeveling teonderzoeken of de initiatieven niet te koppelen zijn,het verenigen van een vergelijkbare vraag uitverschillende doelgroepen (bijvoorbeeldsemi-overheid en bedrijfsleven).

Stap 4: Bepaal het fungerende samenwerkingsmodelen de juiste rol van de gemeenteIn deze stap van het ontwikkelingsproces bepaalt degemeente eerst het fungerende samenwerkingsmodel endaarna kiest de gemeente de rol die bij haar past. Vanuithet perspectief van efficiëntie en goede marktwerkingwordt er zoveel mogelijk voor gekozen de markt het werkte laten doen. Hierbij is het van belang dat de gemeentein actie komt als blijkt dat de markt het laat afweten,waarbij natuurlijk moet worden voldaan aan de Europeserichtlijnen voor staatsteun en aanbesteding en deNederlandse Telecommunicatiewet.


Bij de keuze voor de juiste rol van de gemeente spelennaast deze veelal juridische aspecten natuurlijk nog meerzaken. Voorbeelden hiervan zijn:� Wat is de behoefte aan breedbanddiensten?� Wat wordt door andere stakeholders al opgepakt?� Wat past in de (financiële) mogelijkheden van de

gemeente et cetera?

De rollen en de samenwerkingsmodellen staan hiervoorbeschreven. Ook hier geldt wederom dat het belangrijk isdat de gemeente de rol aanmeet die bij haar situatie past.Hierbij is het van belang dat de gemeente openstaat voorsamenwerking om te voorkomen dat er een geïsoleerddienstenproject ontstaat.

Stap 5: Organiseer de benodigde randvoorwaardenNaast de eerdergenoemde zaken is het belangrijk dat eenaantal zaken goed geregeld is. Als de markt dit nietoppakt, kan het noodzakelijk zijn dat de gemeente een ofmeerdere van deze faciliterende taken op zich neemt.Hierbij kan men denken aan:

� De financiën (participatie / deelneming)� Bemensing (leveren fysieke ondersteuning)� PR en marketing� Communicatie et cetera.

Stap 6: Aan de slag met breedbanddienstenTenslotte moet aan de plannenmakerij een eind komenen moet het project worden opgepakt. De ervaring leertdat het succes van een project in sterke mate afhangtvan de bevlogenheid van een of enkele personen.Daarom is het belangrijk dat er een verantwoordelijkeaanjager wordt benoemd die het project van het begin tothet einde begeleidt. Daarnaast spelen zaken als eengoede communicatie over de voortgang van hetdienstenproject en voldoende aandacht in de media eenbelangrijke rol. Ten slotte is het raadzaam op gezettetijden evaluatiemomenten in te bouwen om te leren vanhet project.


Reactief model

Slapend model

Faciliterend model

Entrepreneurschapsmodel

A

B

C

D

Rollen gemeente

1.B

elei

dsm

aker

2.B

ewus

tmak

er

3.Vr

aago

ntw

ikke

laar

4.P

ro-a

ctie

f ini

tiato

r

Stap 4:

Stap 1:Bepaal

doelgroepen,doelstelling en

formuleer beleid

Stap 2:

Zorg voorarticulatie van de

vraag

Stap 3:

Zorg voorvoldoende kritieke

massa

Stap 4b:

Welk model wil ik inmijn gemeente?

Stap 4a:

Welke rollenhangen daarmee

samen?

Stap 5:Welke faciliteiten

moet mijngemeente

organiseren?

Stap 6:

Aan de slag metbreedband!

Sla

pen

d

Rea

ctie

f

Faci

liter

end

Ent

rep

rene

ur

In figuur 6.3: Stappenplan om te komen tot breedbanddiensten in de gemeente

7 Conclusies enaanbevelingen

Circa driekwart van de gemeenten is niet actiefmet breedbanddiensten

De gemeenten in Nederland laten belangrijke kansenliggen. Gemeenten die het inmiddels wel oppakkenzetten meestal breedbanddiensten op voor onderwerpenwaarvan duidelijk is dat ze toegevoegde waarde hebben:eigen (e-Overheid) en zakelijke dienstverlening, onderwijsen zorg. Het blijkt dat de eerste stappen prikkelendwerken, de reeds actieve gemeenten hebben veelvervolgplannen.

Gemeenten zijn in circa de helft van de gevalleninitiatiefnemer, maar pakken breedbanddiensten zeldenalleen aan. Ook ten aanzien van de financiering vanbreedbanddiensten geldt dat vaak een cofinancieringplaatsvindt. De knelpunten die de gemeenten ondervindenzijn terug te voeren tot het ontbreken van financiëlemiddelen, de gewenste ondersteuning en goedevoorbeelden en methodieken. Gemeenten gaven aanvaak zelf het wiel te moeten uitvinden. Gemeenten vindende betrokkenheid van de doelgroep voor de dienst en denoodzakelijke stakeholders om de dienst (technisch)mogelijk te maken de belangrijkste sleutels voor hetwelslagen van initiatieven.

Gebrekkige ontwikkeling en opschaling vanbreedbanddiensten vindt zijn oorzaak in degehele keten

De grootschalige uitrol van breedbandige diensten is nogniet op gang gekomen. De oorzaken hiervoor zijn tevinden in de gehele keten. In alle betrokkenstakeholdergroepen worden duidelijke knelpuntenervaren die een verdere opschaling van de breedbandigedienstverlening in de weg staan.� Dienstenontwikkelaars lopen met name tegen de

complexiteit van de dienstenontwikkeling en degebrekkige openheid van de infrastructuur aan.

� Carriers hebben prioriteiten die een brede introductievan vernieuwende en meer complexe (onder anderemaatschappelijke) breedbanddiensten diensten in deweg staan.

� Gebruikers zijn vaak onbekend met diensten ofervaren grote drempels bij invoering.

De overheid moet meer op de voorgrond treden

Om het volume aan breedbanddiensten te vergrotenmoeten overheden de drijvende breedbandvisie er achterveel breder verspreiden, kunnen ze de partijen die devisie in actie moeten omzetten een helpende hand biedenen moeten de ketens van breedbanddiensten bij elkaarbrengen.

Overheden kunnen werken aan een brede adoptie vanbreedbandvisie door de functie van het aanjagen enondersteunen van gemeenten en andere relevantepartijen, zowel bij het verspreiden van de visie maar ookbij het zetten van de eerste stappen, beter te organiseren.Daarvoor dient, om efficiency-overwegingen, eerst bekekente worden of er momenteel partijen zijn die hiervoor al goedgeplaatst zijn en deze rol op zich kunnen nemen.

Gemeenten moeten niet wachten tot ze dezeondersteuning aangereikt krijgen, maar zelf beginnen methet ontwikkelen van visie en beleid. Het is een keuze vanelke gemeente, regio en provincie om al dan niet actief tezijn met breedband en kansen te benutten, maar eenbestuurder moet er tenminste over hebben nagedacht,een visie hebben en in het beleid de noodzakelijkeaandacht aan hebben besteed.

De rijksoverheid heeft daarnaast de verantwoordelijkheidom op hoog bestuurlijk niveau de keten vanbreedbanddiensten op te lijnen. Ketenpartijen moetensamen doelstellingen en een ketenaanpak, specifiek tenaanzien van breedbanddiensten, ontwikkelen. Daarbijkunnen de volgende stappen gevolgd worden:� Leer van de eerdere initiatieven die erop gericht

waren de ketenpartners bij elkaar te brengen, in hetbijzonder Nederland Breedbandland en breng binnende hoofdketens (onderwijs, zorg, industrie) debehoefte aan een ketenaanpak nader in kaart.




Overheden kunnen de implementatie vanbreedbanddiensten helpen.� De rijksoverheid kan daarbij de achterblijvende

ontwikkeling zichtbaar en tastbaar maken met eenbreedbanddienstenmonitor en kan de ontwikkelingvan breedbanddiensten, die vaak complex enkostbaar is, ondersteunen. Een stimuleringskadervoor breedbanddiensten is, gegeven het grotemaatschappelijke en economische belang, volgensons op zijn plaats, maar mist nu nog een integraalkader. Wij bevelen daarom aan om nader onderzoekte doen naar behoefte en noodzaak van hetondersteunen van het innovatieproces voorbreedbanddiensten en om van daaruit een integraalstimuleringskader te ontwikkelen.

� De gemeentelijke overheden kunnen haar bijdrageleveren door lokale partijen bij elkaar te brengen(makelen en schakelen), zelf de eerste stappen tezetten (lead by example) en ook door lokaal conditieste scheppen voor breedbanddiensten, met name doorte zorgen voor connectiviteit.

De rijksoverheid staat aan de lat voor het werken aanoplossingen voor de structurele problemen diebreedbanddiensten in de weg staan, te weten openheideen transparantie van de infrastructuur en het scheppenvan een klimaat dat bevorderlijk is voor startendebreedbanddiensten. Wij bevelen daarom het volgendeaan:� Creëer openheid en transparantie van netwerken voor

dienstenleveranciers. Onderzoek daarvoor of ditbereikt kan worden via een platform waarbinnenstakeholders met elkaar doelen afspreken ten aanzienvan ontwikkeling van een brede dienstenportfolio enafspraken maken om structurele knelpuntengezamenlijk aan te pakken.

� Bevorder marktcondities die afgestemd zijn op demogelijkheden van new entrants.

De gemeenten hebben bij de ontwikkeling vanbreedbanddiensten een verantwoordelijkheid,maar kunnen hierin keuzen maken

Er zijn verschillende maten en modellen vansamenwerking voor gemeenten, variërend van slapend,reactief, faciliterend en tot ondernemend. Gemeentenkunnen daarin verschillende rollen op zich nemen:beleidsmaker, bewustmaker, vraagontwikkelaar,initiatiefnemer, al naar gelang de ambitie op het gebiedvan breedbanddiensten.

Dat neemt niet weg dat gemeenten wel een bepaaldeminimale rol moeten aannemen. Elke gemeente zou eenonderbouwde gemeentelijke visie moeten hebben opbreedbandige dienstverlening. De komendegemeenteraadsverkiezingen en de daarop volgendecoalitieonderhandelingen vormen hiervoor een uitgelezenmomentum. Juist in deze fase moet worden gekomen totgedragen visies op het gebied van breedbandigedienstverlening: Wat wil mijn gemeente? Wat zijn onzemogelijkheden? Hoe realiseren wij dat? Hetgeformuleerde beleid moet vervolgens onderdeel gaanuitmaken van het coalitieakkoord zodat er optimaalgebruik wordt gemaakt van de politieke dynamiek tussende raad en het college. Zodoende wordt wellichtvoorkomen dat het succes van breedbanddiensten in degemeente afhangt van de bevlogenheid van een of enkeleindividuen.

Feit is dat de lat momenteel te laag ligt. Wij spreken aljaren over de onbeperkte mogelijkheden vanbreedbandige dienstverlening, maar een kwart van degemeenten voert hierop beleid. Dit moet veranderen alswij de koploperspositie die wij hebben op het terrein vande breedbandinfrastructuur willen verzilveren, door ookop het terrein van breedbanddiensten gidsland teworden. Voor gemeenten is nu de kans om dezehandschoen op te pakken.



A Gebruikte literatuur

BreedNet (2009). Issues rondom infrastructuur: gevolgen OPTA-besluit “Wholesale Breedband, regulering EVC’s,koppeling netwerken”, Memo

Breednet (2009). Update BreedNet: van start tot nieuwe plannen

Bureau Bartels (2004). Rol van de provincies in de kenniseconomie

Cambini, Carlo, Yanyan Jiang (2009). Broadband investment and regulation: A literature review, in: TelecommunicationsPolicy, Vol. 33, pp. 559-574

CBS (2009). De digitale economie

Compter, Eric, Jan Schepers (2008). Fiber-to-the-Home in the Netherlands, OPTA

Dialogic (2006). Beleidsevaluatie Kenniswijk

------ (2007). Economische effecten van digitale marktplaatsen

------ (2007). Quickscan Provinciaal Breedbandbeleid Limburg

------ (2007). Trends in breedband vraagbundelmodellen: Monitoring en analyse

------ (2008). Visiedocument Breedband: Limburg op z’n breedst in 2020

Douben, Prof. Dr. N.H. (2009), Breedbandinnovaties in de maat genomen, Close the gap

Expertgroep Breedband (2002). Nederland Breedbandland

Fijnvandraat, Marieke (2008). Shedding light on the black hole: The roll-out of broadband access networks by privateoperators, Dissertatie, TU Delft

Fijnvandraat, Marieke and Harry Bouwman (2006). Flexibility and Broadband evolution, in: Telecommunication Policy,30 (8,9),424-444

Friesche ICT-innovatie Alliantie (2009). Roadmap voor ICT-innovatie in Fryslân

Gasser, Urs (2009). Next Generation Connectivity: A review of broadband Internet transitions and policy from around theworld, Berkman, Harvard

Gemeente Enschede. Voorstel gemeenteraad voor realisatie kenniswijk Roombeek

Gorp, Annemijn van, Catherine Middleton (2009). Fiber to the Home and Competition: Developments in the Netherlands& Canada. Paper to be presented at the 37th Research Conference on Communication, Information and Internet Policy(TPRC), Arlington, VA, 25-27 September 2009

Interdepartementale Management Leergang (2006). Nederland Breedbandland: Publiek-private samenwerking voordienstenontwikkeling

Jong, Cor de (2006). Breedband in de zorg, iedereen wil het!

Ministerie van Economische Zaken (2004). Aandachtspunten bij het thema breedband in het GSB

------ (2009). Aan de slag met breedband: Stappenplan

------ (2009). Actuele ontwikkelingen in de breedbandpraktijk

------ (2009). Light my fibre - glasvezel in de praktijk, Toespraak van de staatssecretaris van Economische Zaken

------ (2009). Goed op weg met breedband, handreiking voor provincies en gemeenten

Novay (2009). Networked innovation

Oost NV, Provincie Gelderland, Provincie Overijssel (2006). Draaiboek Parkmanagement: Breedband

OPTA (2009). Tariefbesluit ontbundelde glastoegang (FttH)

PwC (2004). Rethinking the European ICT Agenda: Ten ICT-breakthroughs for reaching Lisbon goals

------ (2008). At the dawn of new traditions*: Entertainment & Media Outlook towards 2012 Trends in the Netherlands2008-2012

Rotterdam, gemeente (2009). De glazen Maas. Rapportage 2009

Sadowski, Bert et. al. (2006). I -Vision Broadband: Towards an integral vision on broadband in Eindhoven

Sadowski, Bert et. al. (2009). ‘Providing incentives for private investment in municipal broadband networks: Evidencefrom the Netherlands’, in Telecommunications Policy, Vol. 33, pp. 582-595

Stedenlink (2006). Vrij verkeer van breedbanddiensten, opschaling van breedbanddiensten door koppeling van openbreedbandnetwerken

Stratix (2009). Netherlands FttH

TNO (2010) Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 - 2020 (concept)Verdegem, Pieter (2009). De digitale kloof en / in e-government: uitdagingen voor de overheid in deinformatiemaatschappij. Dissertatie, MIRC, Universiteit Gent

VKA (2008). Marktontwikkelingen 2008-2011, Ontwikkelingen van en scenario’s voor de consumentenmarkt voortelefonie, omroep en breedbandinternettoegang

VKA (2008). Marktontwikelingen 2008-2011(Addendum bij Marktontwikkelingen 2007-2010 Ontwikkelingen van enscenario’s voor de consumentenmarkt voor telefonie, omroep en breedbandinternettoegang)

Williams, D. 2006. “On and Off the ‘Net’: Scales for Social Capital in an Online Era”. In: Journal of Computer-MediatedCommunication, 11, pp. 593-628.

Woude, Dirk van der (2007). An overview of Fiber: European (Muni and other) Fiber to the Home and Fiber backboneprojects


B Interviews

Baken, Nico TU Delft / KPNBeek, Ad van Gemeente NuenenBelkom, Jeanôt van Provincie Noord-HollandBlommers, Herman Gemeente AmsterdamBolhuis, Machiel GoogleDavids, Jan ReggefiberMenno van Dijk CogasEsch, Rob van NLkabelFilius, Mark The Intranet Advantage bvFledderman, Monique Syntens / KvKGroenendijk, Arno Gemeente Deventer / StedenlinkHelder, Erik Gemeente EnschedeJacobse, Bix R-IX / GN-IXJansen, Gerard Almere KennisstadJong, Peter de R-IXJu, Koos IPOKerkhof, Heleen Gemeente LeeuwardenKetelaars, Ad Gemeente EindhovenKirch, Michiel CogasKlein Nagelvoort, Erik PwCKruse, Thomas Gemeente UtrechtKruyt, Arriën Gemeente AmersfoortLagemaat, Jeroen van de NDIXMaes, Toine KennisnetMastenbroek, Kees TopicusMerkelbach, Marian Gemeente TexelMil, Ton van Immovator / BreednetNieuwenhuis, Bart Universiteit TwenteRitzen, Erik Provincie LimburgRoggeband, Jan BrainportRovers, Kees Close the Gap / NuenenSchroven, Riet UPCSmeulders, Ruud Rabobank NLSmits, Henri Nuenense woningbouwvereniging Helpt ElkanderWetering, Michael van KennisnetZijlstra, René Ontwikkelingsmaatschappij Flevoland BV


C Begrippenlijst

ADSL2+ Een snellere versie van ADSL met een downloadsnelheid tot 24Mbps en eenuploadsnelheid van 3Mbps.

B2B Business-to-Business

Breedband Er bestaat geen alom aanvaarde definitie van breedband. De voornaamste kenmerkenzijn een hoge (symmetrische) snelheid/doorvoercapaciteit en een permanent actieveverbinding. Bovendien is de term breedband aan evolutie onderhevig: wat vijf jaargeleden als breedband gezien werd is momenteel onvoldoende. Momenteel komenwij definities tegen die variëren van een minimum van 10 tot 100 Mbps.

Breedbanddiensten Diensten die een breedbandverbinding nodig hebben om optimaal te kunnenfunctioneren.

Breedband-infrastructuur De infrastructuur middels welke een breedbandverbinding wordt aangeboden.

Breedned Nationaal, onafhankelijk platform waarop de markt, instellingen en de overheidsamenkomen om pragmatisch en oplossingsgericht vraagstukken te behandelen metbetrekking tot de koppeling van digitale netwerken.

Breednet Project in de Randstad dat de vraag naar glasvezel bundelt om op deze maniergunstige tarieven te kunnen afspreken

Carriers Letterlijk ‘drager’, een netwerkbeheerder die zich toelegt op het transport vantelecom, spraak, data of multimedia. In de Nederlandse praktijk zijn KPN, ZIGGO,UPC en dergelijke bedrijven de grootste carriers.

Coax Een kabel voor het geleiden van hoogfrequente signalen, bijvoorbeeld voor televisie encomputernetwerken. 98% van de Nederlandse huishoudens heeft toegang tot hetkabelnetwerk waar breedbandinternet mogelijk is.

Digitale overheid De overheid die haar dienstverlening (deels) via de digitale weg aanbiedt.

Docsis 3.0 Data Over Cable Service Interface Specification, maakt breedbandverbinding over hetkabelnetwerken mogelijk. Docsis 3.0 maakt hogere snelheden mogelijk door gebruikvan parallelle downstream- en/of upstreamkanalen.

EFX Eindhoven Fiber Exchange, faciliteert een neutraal en onafhankelijk knooppunt om temakelen en schakelen tussen dienstenaanbieders, (glasvezel)netwerken eneindgebruikers.

EGEM Ondersteunt gemeenten die haar dienstverlening aan burgers en bedrijven willenverbeteren.

e-Overheid De digitale overheid, die overheidsdiensten (deels) via internet aanbiedt.

Ethernet Een netwerkprotocol waarmee computers in een Local Area Network (LAN) met elkaarcommuniceren.

Flat-fee-modellen Een model waarbij een vast bedrag per termijn door de gebruiker van een netwerkbetaald dient te worden, ongeacht de intensiviteit van het gebruik.

FRIX Friese Internet Exchange, marktplaats voor breedbanddiensten.

FttH Fiber to the Home, glasvezelverbinding tot aan de woning.


GNIX Groningen Internet Exchange, marktplaats voor netwerken dienstenaanbieders.

HFC Hybrid fiber-coaxial, een netwerk waarbij zowel glasvezel als coax gebruikt wordenom breedbandverbindingen te realiseren.

Hybride netwerk Netwerk dat van meerdere typen infrastructuur gebruikmaakt, zie bijvoorbeeld HFC.

ICT Informatie- en CommunicatieTechnologie.

Intermediairs In dit rapport partijen die bemiddelen tussen aanbieders van breedbandnetwerken,breedbanddiensten en gebruikers. Digitale marktplaatsen als NDIX zijn hiervoorbeelden van.

IP Internet Protocol, een deel van het systeem dat gebruikt wordt omcomputernetwerken met elkaar te laten communiceren op netwerken als het internet.

ISP Internet Service Provider, organisatie die diensten levert op of via het internet. In depraktijk is dit vaak het bedrijf dat het internet aan burgers en bedrijven levert.

IX Internet Exchange, locatie en/of dienst waar internetproviders dataverkeer onderlingkunnen uitwisselen.

Kennisnet Expertisecentrum betreffende ICT in het onderwijs.

Last mile Laatste stuk van een verbinding naar een klant.

NDIX Nederlands-Duitse Internet Exchange, internetknooppunt in Nederland en Duitsland,fungeert als marktplaats voor diensten, internet exchange en als koppelvlak.

NederlandBreedbandland

Nationaal, onafhankelijk platform dat maatschappelijk en economisch relevantesectoren stimuleert en helpt beter en slimmer gebruik te maken van breedband. Ditinitiatief is per 1 januari 2009 opgeheven.

Next GenerationNetworks

De ITU hanteert voor Next Generation Networks de volgende definitie: A NextGeneration Network is a packet based network able to provide services includingTelecommunication Services and able to make use of multiple broadband, QoSenabled transport technologies and in which service related functions are independentfrom underlying transport-related technologies.

NMa Nederlandse Mededingingsautoriteit.

OPTA Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.

Piekbelasting Situatie waarbij de maximale up- of downloadsnelheid kortstondig bereikt wordt. Dezemaximale snelheid kan verschillen per netwerk. In de praktijk is deze snelheid gelijkaan de datasnelheid van de link waarmee de gebruiker is verbonden.

QoS/SLA Quality of Service / Service Level Agreement.

R-IX Rotterdam Internet Exchange, marktplaats voor netwerken dienstenaanbieders.

Stedenlink Een samenwerkingsverband tussen twaalf Nederlandse steden en twee provincies diezich inzetten voor breedband en open netwerken.

Sustaineddata snelheid

De gegarandeerde datasnelheid per klant die langdurig en onafhankelijk van hetgebruik van andere gebruikers kan worden gehandhaafd.


Symmetrie (datagebruik) Mate waarin de up- en downloadsnelheid van een netwerk gelijk is. Netwerken diegebruikmaken ven kabel en ADSL (de A staat voor Asymmetric) zijn doorgaansasymmetrisch, waarbij de downloadsnelheid vaak zo’n acht maal groter is dan deuploadsnelheid. Glasvezelnetwerken zijn per definitie symmetrisch.

Triple play Het leveren van toegang tot internet, van televisie en telefonie in een gecombineerdabonnement.

VDSL Opvolger van ADSL waarbij hogere downloaden uploadsnelheid mogelijk is.

Verglaasde backbone Netwerk van zeer snelle computerverbindingen over glasvezel, waar subnetwerken enuiteindelijk huizen en bedrijven op aangesloten zijn.

Verglazing Het aanleggen van glasvezelinfrastructuren. Vaak wordt gesproken over de mate vanverglazing van een stad of een regio, wat inhoudt in hoeverre de gebruikteverbindingen van glasvezel zijn.

VLAN Virtual LAN, virtueel lokaal netwerk.

Vraagbundeling Het bundelen van een vraag, in dit rapport specifiek gericht op de vraag naarbreedbandnetwerken.

xDSL verzamelnaam voor diverse DSL-oplossingen. DSL is een techniek die een relatiefhoge datasnelheid mogelijk maakt over een koperdraadverbinding.


D Onderzoeksteam

Dit onderzoek is in december 2009 en januari 2010uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers Advisory N.V.in samenwerking met Triarii B.V. in opdracht van hetministerie van EZ.

De begeleiding vanuit de opdrachtgever bestond uit:� Jason Li� Jurrian Meeter� Joost van der Vleuten� Lars van Willigen (projectleider)

Het onderzoeksteam bestond uit:� Marieke Baarslag� Derek Jan Fikkers� Ton Jonker (projectleider)� Robert van der Lande� Erik Klein Nagelvoort� Gert-Jan van der Panne� Rene Werkhoven



Contact

pwc.nl Assurance � Tax � Advisory

Deze publicatie is uitsluitend opgesteld als algemene leidraad voor relevante kwesties en dient niet te worden geïnterpreteerdals professioneel advies. U dient niet te handelen op basis van de in deze publicatie vervatte informatie zonder naderprofessioneel advies te hebben ingewonnen. Er wordt geen enkele expliciete of impliciete verklaring verstrekt of garantiegeboden ten aanzien van de juistheid of volledigheid van de in deze publicatie vervatte informatie, en voor zover toegestaankrachtens de wet, aanvaarden PricewaterhouseCoopers, aan haar gelieerde ondernemingen, medewerkers en vertegenwoordigersgeen enkele aansprakelijkheid, en wijzen zij iedere verantwoordelijkheid af, voor de gevolgen van enige handeling dan welomissie door hetzij uzelf hetzij enige andere persoon op basis van de in deze publicatie vervatte informatie of voor enig besluitwaaraan die informatie ten grondslag ligt.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met:

Ton JonkerTelefoon: 070 - 342 65 60E-mail: [email protected]

pwc.nl© 2010 PricewaterhouseCoopers. Alle rechten voorbehouden.

Documents

De draad opgepakt* - Triarii - PwC De draad opgepakt.pdf · De draad opgepakt 5. Gemeenten zijn in circa de helft van de gevallen initiatiefnemer, maar pakken breedbanddiensten zelden