De - Ethos€¦ · NAFIN Nacional Financiera MIPYMEs Micro, Pequeñas y Medianas Empresas NGP Nueva Gestión Pública OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico

a Creado en MéxicoAsociaciones Público-Privadas

con fines de Innovación

HECHO EN

De

De Hecho en Méxicoa Creado en MéxicoAsociaciones Público-Privadas con fines de Innovación

De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación

SupervisorJosé Luis Chicoma Lúcar

Coordinador Stephen Birtwistle

Equipo de TrabajoSofia Alessio, Aleithya Morales,

Ángeles Rodríguez e Ingrid Sada.

Agradecemos el apoyo en la realización y edición del

documento a Alejandra Brambila, Ana Dávila y Andrea

Huerta.

Ethos Laboratorio de Políticas Públicas agradece la

ayuda, generosidad e información de varios expertos que

contribuyeron a su desarrollo. En particular queremos

agradecer a Gregorio Arévalo (BID), Ernesto López (SHCP),

Nahuel Oddone (CEPAL), Ramón Padilla (CEPAL), Gonzalo

Rivas (Ex-Vicepresidente Ejecutivo de CORFO), Heidi Sada

(Universidad Iberoamericana) y Claudia Suaznabar (BID).

Este reporte se llevó a cabo gracias al generoso apoyo

de la Embajada Británica. El contenido y conclusiones son

responsabilidad de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas

y no representan los puntos de vista o las opiniones de

la Embajada Británica, del Gobierno del Reino Unido o

de los funcionarios públicos de los programas analizados.

Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación

ni partes de ella pueden ser reproducidas, almacenadas

mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier

forma o por cualquier medio, sea éste electrónico,

mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el

permiso previo de Ethos Laboratorios de Políticas Públicas.

Diseño y portadaCerca Diseño

Primera Edición: Marzo 2014.

Impreso en México.

D. R. © 2014 Avance-Análisis, Investigación y

Estudios para el Desarrollo, A.C.

Ethos Laboratorio de Políticas Públicas

Enrique Rebsamen 1108

Col. Del Valle 03100

México D.F.

(55) 5335 0670

[email protected]

www.ethos.org.mx

Facebook: ethoslaboratorio

Twitter: @ethoslabmx

ISBN: 9-786079-512576

Acrónimos

APF Administración Pública Federal

APPs Asociaciones Público- Privadas

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CyT Ciencia y Tecnología

CGICDTI Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación

CONACyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

CI Centros de Investigación

CII Comité Intersectorial para la Innovación

CTA Comité Técnico de Administración

CTI Ciencia, Tecnología e Innovación

C&T Ciencia y Tecnología

ESIDET Encuesta sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico

EEUU Estados Unidos

FCCyT Foro Consultivo Científico y Tecnológico

FIT Fondo de Innovación Tecnológica

IES Instituciones de Educación Superior

ICTI Instituciones de Ciencia, Tecnología e Innovación

INADEM Instituto Nacional del Emprendedor

IPDP Instituciones Encargadas de Promover el Desarrollo Productivo

ITESM Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey

I&D Investigación y Desarrollo

LAPP Ley de Asociaciones Público-Privadas

LCyT Ley de Ciencia y Tecnología

NAFIN Nacional Financiera

MIPYMEs Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

NGP Nueva Gestión Pública

OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico

OMPI Organización Mundial de la Propiedad Industrial

OT Oficina de Transferencia de Conocimiento

PECiTI Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PEI Programa de Estímulos a la Innovación

PND Plan Nacional de Desarrollo

PPS Proyectos para la Prestación de Servicios

PROSOFT Programa de Desarrollo del Sector de Servicios de Tecnologías de Información

RNGCI Red Nacional de Grupos de Centros de Investigación

SE Secretaría de Economía

SEP Secretaría de Educación Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SNI Sistema Nacional de Innovación

SNInv Sistema Nacional de Investigadores

Contenido

Resumen Ejecutivo 9

Introducción 13

1. La innovación: un eje fundamental para

el crecimiento económico de los países 17

1.1 ¿Cómo se define? 18

1.2 ¿Cómo participa la innovación en el crecimiento económico? 19

1.3 ¿Cuáles son los beneficios de la innovación? 21

1.4 ¿Quién promueve la innovación en un país? 23

1.4.1 ¿Cómo se define un Sistema Nacional de Innovación? 23

1.4.2 El Sistema Nacional de Innovación de México 28

El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) 30

¿Qué es y qué hace el CONACyT? 30

El desempeño de CONACyT 32

2. Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) 49

2.1 ¿Cuál es el trasfondo histórico de las APPs? 50

2.2 ¿Qué son las APPs? 51

2.3 ¿Por qué resulta importante el papel de las APPs en las economías nacionales y sub-nacionales? 65

3. APPs con fines de innovación 69

3.1 Instrumentos para la promoción de la CTI en el mundo 70

3.2 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI 76

3.3 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI en México 89

Conclusiones y recomendaciones 107

Anexo 1 Las patentes 113

¿Cómo se define una patente? 113

Razones para otorgar una patente 113

¿Quién se queda con la patente en proyectos financiados con recursos públicos? 115

Bibliografía 121

9De Hecho en México a Creado en México

Resumen Ejecutivo

Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) son instrumentos

que combinan recursos públicos y privados para alcanzar

metas que benefician a todos los actores que participan

en ellas. En México, hoy en día, las APPs se emplean

generalmente en proyectos de infraestructura o provisión

de servicios. Sin embargo, una de las disposiciones que

introdujo la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP)

de enero de 2012 fue la posibilidad de utilizar este tipo

de esquemas en proyectos de investigación aplicada e

innovación tecnológica.

De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación se gesta a partir de

la necesidad de estudiar el potencial que el uso de las

APPs con fines de innovación puede representar para

México y su economía, así como para los sectores público,

productivo y científico/tecnológico del país. Lo anterior,

con la intención de analizar esta ventana de oportunidad

abierta por la LAPP con base en la teoría y en ejemplos

exitosos a nivel internacional donde se han empleado

este tipo de esquemas.

El primer capítulo de la presente publicación expone las

definiciones más relevantes de innovación en el contexto

actual, así como su participación en el crecimiento

económico y sus beneficios. Posteriormente se presentan

los actores que elaboran las políticas públicas de innovación

en los países en general y en México en específico: se

explica a nivel teórico el concepto del Sistema Nacional de

Innovación (SNI), se examina el SNI mexicano, se analiza

el papel del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

(CONACYT), así como su desempeño y sus contrapartes

internacionales.

El capítulo siguiente se centra en el estudio de las APPs,

cómo surgen, su definición, composición y el papel que

desempeñan dentro de las economías nacionales y sub-

nacionales como instrumentos que pueden proveer

recursos para alcanzar diversos objetivos. El capítulo

concluye con la explicación de cómo se implementan en

México.

Las APPs con fines de innovación son el tema que ocupa el

tercer capítulo de la publicación. Para tal efecto, se exponen

los instrumentos comunes en el mundo para el fomento

de Ciencia Tecnología e Innovación (CTI), así como de qué

manera las APPs son herramientas complementarias a las

previamente expuestas. Se explican algunos ejemplos

de APPs con base en el tamaño de las empresas, con

el objetivo de demostrar cómo dichos instrumentos se

pueden llevar a cabo en la práctica. Asimismo, se analiza

de qué manera México apoya actualmente las actividades

de CTI y de qué manera las APPs pueden insertarse en

el SNI mexicano para complementar las herramientas

disponibles actualmente. Posteriormente se expone el

marco legal actual en México para las APPs con fines

de innovación, así como el Fondo para Inversiones en

Investigación, Desarrollo, Tecnología e Innovación, mismo

que tiene como objetivo el financiamiento de estos

mecanismos para fomentar la innovación en el país.

Finalmente, se exponen los retos a futuro para este fondo

y posibles soluciones a ellos.

ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS10

Con base en el Capítulo 3, Ethos Laboratorio de Políticas

Públicas ha identificado que las APPs con fines de

innovación son ideales para:

• Creación de centros de investigación;

• avances tecnológicos significativos;

• desarrollo de proveedores;

• aumento de la inversión en procesos de

innovación asociativos;

• financiación de proyectos de desarrollo

tecnológico estratégico;

• formación de recursos humanos

especializados para la industria;

• áreas de investigación y desarrollo en la

industria;

• infraestructura en investigación, desarrollo e

innovación, y

• constitución de empresas de base

tecnológica.

En la última parte de la publicación se incluyen las

conclusiones que se desprenden de todos los capítulos

anteriores y, a partir de éstas, Ethos Laboratorio de Políticas

Públicas presenta una lista de recomendaciones con el

objetivo de apoyar el fomento de la innovación en México.

Entre las conclusiones más significativas que esta

investigación arrojó, se encuentran las siguientes:

• El CONACyT presenta un mandato

institucional débil, un presupuesto que

no apoya a los retos de la economía

mexicana y una estrategia organizacional

poco adecuada a las necesidades del país

(especialmente para el sector privado). Su

arreglo institucional no parece permitirle

ejecutar sus funciones de manera óptima.

• Las APPs permiten dar respuestas prácticas a

diversas dificultades que se deben encarar,

como la generación de infraestructura,

la provisión de servicios, el impulso a la

innovación y el desarrollo económico, entre

otros.

• El término alianza público-privada se refiere

a varias modalidades a través de las cuales

el sector público y el privado pueden

colaborar. Sin embargo, las APPs son la

versión más estricta del término, es decir, son

asociaciones en proyectos específicos entre

el sector público y el privado, en los cuales

existe una relación contractual entre ambos y

en donde existe inversión conjunta.

• En México, se cuenta con un marco

normativo y una estructura para la

implementación de proyectos de este tipo

en diferentes sectores.

• Las APPs con fines de innovación ofrecen

una eficiente y eficaz alternativa a los

instrumentos tradicionales de fomento al

sector, en particular para proyectos que

presentan altos riesgos y que involucran

empresas de tamaño significativo.

• México parece bien encaminado para

utilizar de la manera correcta las APPs

con fines de innovación, al contar con un

fondo específico. Asimismo, parece haber

establecido una gobernanza incluyente para

evaluar y aprobar los mejores proyectos que

fomenten la innovación en el país.


Introducción

De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación nace por la

preocupación acerca del retraso tecnológico y en materia

de innovación que existe actualmente en el país. La

economía mexicana puede compararse con una “bella

durmiente” que, a pesar de su potencial, no aprovecha

los activos y habilidades con los que cuenta para mejorar

su situación.

Lo anterior adquiere aún más importancia en el contexto de

la crisis financiera y económica que comenzó en el 2008,

durante la cual varios países se han cuestionado acerca

de cuál sería el nuevo modelo económico a seguir para

garantizar el crecimiento en el largo plazo. De acuerdo con

la Organización de Cooperación y Desarrollo y Económico

(OCDE), en circunstancias de crisis los gobiernos deben

pensar en cómo garantizar la sustentabilidad de la

recuperación económica, es decir, existe la necesidad de

incluir en la política de estabilización aquellas variables

que apoyen el crecimiento económico en el largo plazo,

como por ejemplo la innovación.

La falta de estas políticas puede generar una recuperación

temporal, pues los orígenes macroeconómicos y

estructurales de la crisis se mantendrían (OCDE, 2009).

Esta situación toma ulterior importancia en América Latina,

debido a la tradicional dependencia de la mayoría de los

países a la exportación de materias primas, la cual los

hace particularmente vulnerables a las fluctuaciones de la

demanda mundial de recursos naturales.

Es necesario encontrar nuevos mecanismos para acelerar y fomentar la innovación, ya que en una situación de crisis la

inversión destinada a ésta, así como a la Investigación

y Desarrollo (I&D), suele experimentar recortes, y esta

última crisis no ha sido la excepción (OCDE, 2012). De

esta manera, los gobiernos y el sector privado necesitan

encontrar soluciones concertadas para hacer frente a este

problema, ya que los efectos negativos de una prolongada

sub-inversión en estos sectores pueden desencadenar

otros problemas socioeconómicos en el largo plazo.

En México, la situación en términos de innovación era grave

desde antes de la crisis económica de 2008 debido a que,

a lo largo del tiempo, el país ha presentado niveles de inversión en I&D por debajo del promedio de los países miembros de la OCDE, así como de países con un desarrollo

similar, como Brasil y Argentina (Banco Mundial, 2013).

Esto genera problemas de competitividad a nivel

microeconómico, pues las empresas nacionales pierden

su posición en el mercado respecto a las compañías

extranjeras al no invertir en innovación.

A pesar de que en México se han implementado

diversos apoyos para promover el desarrollo de ciencia,

tecnología e innovación (CTI), éstos no han contado con

los recursos financieros suficientes y la mayoría presenta

características de corto plazo, con periodos de apoyo entre

dos y tres años. En este contexto, las Asociaciones Público Privadas (APPs) asumen un papel

importante como apoyos complementarios para atender

las cuestiones antes mencionadas, ya que presentan alternativas eficientes a la falta de


capital financiero público y promueven la colaboración de largo plazo entre el sector público y privado. Notablemente,

como se explicará en la presente publicación, varios

países y bloques económicos están aprovechando a las

APPs para innovar y renovar sus economías.

México se ha unido recientemente a esta tendencia pues

ya cuenta con un marco normativo en materia de APPs,

moderno y alineado a buenas prácticas internacionales,

que además incluye la posibilidad de implementar APPs

con fines de CTI, las cuales se enfocarían en la creación

de centros de investigación, financiación de proyectos de

desarrollo tecnológico estratégico, formación de recursos

humanos para la industria, áreas de investigación y

desarrollo en la industria, infraestructura para CTI, así

como la constitución de empresas de base tecnológica.

Éstas estarán a cargo del Consejo Nacional de Ciencia y

Tecnología (CONACyT), quien los financiará con recursos

del Fondo para Inversiones en Investigación, Desarrollo

Tecnológico e Innovación.

Dicho fondo ha sido ya constituido y CONACyT ha

comenzado a dar pasos importantes para institucionalizar

el procedimiento de planeación, selección y ejecución de

estos proyectos. En el 2014 se iniciarán las primeras APPs

con fines de innovación. Por eso es importante determinar

y entender cómo estos instrumentos pueden fomentar las

actividades de CTI en el país, así como de qué manera

se insertan en el Sistema Nacional de Innovación (SNI)

mexicano y cómo se deben implementar.

¿Cómo hacemos para innovar más?Para fomentarla innovación en México se necesitaFortalecer lasinstituciones

• Prevenir la captura política y empresarial

• Relación eficiente con sector privado

• Capital humano de calidad

• Independencia

• Menor brecha salarial entre sector público y privado

• Evaluación de desempeño

En específicoCONACYT necesita:

• Mayor autoridad

• Crear Secretaría

• Mayor presupuesto

• Experiencias internacionales SEBRAE en Brasil,

CORFO en Chile, TEKES en Finlandia y AGENCIA en Argentina

Se requiere mayorintegración entre:

Gobierno

Acad

emia

Sect

or Priv

ado

De Hecho en México a Creado en México

México por debajodel promedio(países de la OCDE)

Atraer más recursospara innovación

• APPs en innovaciónMejorarinstitucionalidad

Recomendaciones

Sector públicoInversión del sector público como %del PIB

Brasil1.16%

Argentina0.62%

China1.84%

Finlandia3.78%

México0.46%

Débil inversión en Ciencia y Tecnología

es un país con gran potencial

para innovary crecer, perono lo aprovecha

Méxicodurmiente es una bella

Sector privadoInversión del sector privado como %del total de inversión en CTI

39%

67%53%

62%

1/3



1. L

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¿Cómo hacemos para innovar más?Para fomentarla innovación en México se necesitaFortalecer lasinstituciones

• Prevenir la captura política y empresarial

• Relación eficiente con sector privado

• Capital humano de calidad

• Independencia

• Menor brecha salarial entre sector público y privado

• Evaluación de desempeño

En específicoCONACYT necesita:

• Mayor autoridad

• Crear Secretaría

• Mayor presupuesto

• Experiencias internacionales SEBRAE en Brasil,

CORFO en Chile, TEKES en Finlandia y AGENCIA en Argentina

Se requiere mayorintegración entre:

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México por debajodel promedio(países de la OCDE)

Atraer más recursospara innovación

• APPs en innovaciónMejorarinstitucionalidad

Recomendaciones

Sector públicoInversión del sector público como %del PIB

Brasil1.16%

Argentina0.62%

China1.84%

Finlandia3.78%

México0.46%

Débil inversión en Ciencia y Tecnología

es un país con gran potencial

para innovary crecer, perono lo aprovecha

Méxicodurmiente es una bella

Sector privadoInversión del sector privado como %del total de inversión en CTI

39%

67%53%

62%

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1. La innovación: un eje fundamental para el crecimiento económico de los países

El potencial de las empresas radica en mantener su competitividad, la cual se define

como “el proceso mediante el cual la empresa genera valor

agregado a través de aumentos en la productividad, y ese

crecimiento en el valor agregado es sostenido, es decir, se

mantiene en el mediano y largo plazo” (CENCADE, 2013).

La innovación es uno de los factores que las puede apoyar

en esta tarea. Aunque las actividades que llevan al sector

privado a innovar residen dentro de las empresas mismas,

el gobierno juega un papel importante en fomentarlas.

Es así que existe la necesidad de consolidar instituciones

eficientes y eficaces para promover la innovación en un

determinado país. De esta manera, en este capítulo se

explicará brevemente qué se entiende por el concepto de

innovación, cuáles son sus beneficios y cómo un arreglo

institucional gubernamental adecuado puede apoyar al

sector productivo a invertir en actividades de este tipo.

1.1 ¿Cómo se define?

Aunque en la actualidad no existe un consenso a nivel

mundial respecto a cómo definir la innovación, a lo largo

del tiempo se le han atribuido ciertas características que

son aceptadas por la mayoría de académicos, gobiernos,

organizaciones internacionales y el sector privado. Entre

ellas se incluye la novedad de algo creado por primera

vez, producto de las actividades de I&D.

Figura 1. Definiciones de innovación

Ley de Ciencia y Tecnología”La innovación es la generación de un nuevo producto, diseño, proceso, servicio o método”.

Definiciones de innovación:Schumpeter“La innovación consiste en el reconocimiento de las oportunidades para realizar cambios que generen ganancias”.

Manual de Oslo:“la introducción de un nuevo,o significativamente mejorado,producto (bien o servicio)...”


A continuación se presentan algunas de las definiciones

de innovación más relevantes para el contexto actual:

Una definición económica de la innovación:

Para Schumpeter (1935), la innovación consiste en el

reconocimiento de las oportunidades para realizar cambios

que generen ganancias, así como la búsqueda de tales

oportunidades hasta lograr su adopción en la práctica; en

particular, se reconocen las invenciones económicamente

viables, así como hacer lo que sea necesario para llevarlas

al mercado o para asegurar su uso efectivo.

Definición de la innovación de acuerdo con el Manual de Oslo:

De acuerdo con el Manual de Oslo, la innovación consiste

en “la introducción de un nuevo, o significativamente

mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso,

de un nuevo método de comercialización o de un

nuevo método organizativo, en las prácticas internas de

la empresa, la organización del lugar de trabajo o las

relaciones exteriores”. (OCDE, 2005, pág. 56)

Cualquier tipo de innovación debe contener algún grado

de novedad. El manual distingue tres tipos:

1. Novedad para una empresa o negocio.

2. Novedad para el mercado.

3. Novedad para el mundo.

La innovación se puede dar en cualquier sector de la

economía, lo cual incluye a los servicios gubernamentales

(ej. salud y educación, entre otros). (OCDE, 2005).

Definición de la innovación en México:

En México, la Ley de Ciencia y Tecnología (LCyT) (Cámara

de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2011)1 define

a la innovación como la generación de un nuevo producto,

diseño, proceso, servicio, método u organización o la

adición de valor a los existentes. Por otro lado, esta ley2

también distingue al desarrollo tecnológico como el uso

sistemático del conocimiento y la investigación, dirigido

hacia la producción de materiales, dispositivos, sistemas

o métodos incluyendo el diseño, desarrollo, mejora de

prototipos, procesos, productos, servicios o modelos

organizativos.

1.2 ¿Cómo participa la innovación en el crecimiento económico?

Como se ha mencionado, la innovación es considerada

un factor importante para el crecimiento económico,

lo cual es sustentado por teorías económicas como el

modelo de crecimiento de Solow (Rosemberg, 2005).

Hoy en día vivimos en un mundo de ideas, las cuales

se generan de actividades de investigación y son fundamentales para el desarrollo económico en el largo plazo (Mendes,

Duarte, Duarte, & Simoes, 2012). Efectivamente, los

sistemas económicos capitalistas que prevalecen

actualmente en la mayoría de los países del mundo

requieren de actividades innovadoras por parte de las

1 Definida en el artículo 4 Fracción IX de la LCyT, publicada en el DOF el 5 de junio de 2002 y reformada el 28 de enero de 2011.

2 En la Fracción X del artículo 4.


empresas para poder mantener su dinamismo. Dichos

mercados son considerados eficientes cuando los deseos

de los consumidores son satisfechos, por lo tanto, de

acuerdo a Keat and Young (2000), las empresas que

logran lo anterior a través de procesos eficientes son las

que obtendrán las mayores ganancias. Este mecanismo

promueve la innovación de manera más enérgica, ya

que las empresas que sean superadas por los procesos

y productos innovadores de sus competidores tenderán

a desaparecer.

La economía capitalista puede ser vista como una máquina

cuyo producto principal es el crecimiento económico

y en donde la innovación es uno de los combustibles más importantes para la productividad de las empresas (Baumol,

2003). Son precisamente las presiones competitivas de

libre mercado las que fuerzan a estas empresas a invertir

regularmente en innovación, lo cual desencadena un

proceso de mejora en el desempeño de las mismas y, en

último término, en el crecimiento económico del sistema.

En este tenor, cabe resaltar las exitosas políticas de

innovación para detonar el crecimiento económico de

algunos países como Corea del Sur (Chung, 2011) y

Alemania (Keilbach, Pawan Tamvada, & Audretsch, 2009),

así como el progresivo interés en mejorar los indicadores

de I&D y CTI en algunos países que también han tenido

un buen desempeño económico en las últimas décadas,

entre los que se incluyen a Malasia (OCDE, 2013), China,

India y Brasil (Mendes, Duarte, Duarte, & Simoes, 2012),

entre otros.

Figura 2. La innovación como combustible

La innovación es el combustible de la productividad de las empresas.


1.3 ¿Cuáles son los beneficios de la innovación?

De forma adicional al evidente resultado benéfico

que tiene la innovación en el crecimiento económico,

ésta también produce externalidades positivas para los consumidores, los cuales pueden gozar de mejores servicios (por

ejemplo los de salud), salarios más altos, tecnología de

telecomunicación y computación, precios más accesibles,

entre otros factores, que pueden mejorar su calidad de

vida (Libecap, 2009).

Por lo tanto, la inversión en innovación constituye una elección de vital importancia para las empresas y la economía en general, incluyendo a los

consumidores y trabajadores. Aunado a esto, el que esta

inversión se realice de manera habitual como cualquier

otra inversión de la empresa, ya sea para adquirir

nueva maquinaria, estrategias de mercadeo u otras,

facilitará la medición del impacto de dicha inversión en

la productividad de la empresa en cuestión, así como el

efecto que tal inversión tenga en su ventaja comparativa y

competitiva en los mercados.

Figura 3. Procesos de innovación en las empresas3

Aumenta larentabilidad

Aumenta lacompetitividadCrea empleo

Baja los costosde producción

Abre nuevosmercados

Aumenta laparticipaciónde mercado yel crecimiento

Procesos deInnovación enlas empresas

3 Elaboración propia con base en: http://www.innosupport.net/index.php?id=6049


Figura 4. Círculo virtuoso de la innovación

Beneficios Beneficios

Inversión eninnovación

Inversión eninnovación

Además, las empresas que obtienen beneficios de la

innovación cuentan con un incentivo para seguir realizando

estas acciones. Por consiguiente, se genera un círculo

virtuoso de innovación, el cual puede verse potenciado con

fuentes alternativas de capital, tales como las que pueden

proveer nuevos inversionistas (privados o públicos) que

también busquen beneficiarse de estas virtudes.

Sin embargo, las actividades de I&D e innovación en general conllevan un alto riesgo, lo cual desincentiva la inversión en

dichas actividades por parte del sector privado. Es así

que las políticas públicas resultan de vital importancia

para el apoyo a las empresas de cualquier tamaño para

que puedan destinar recursos a la innovación con el fin

de volverse más productivas y competitivas. Asimismo,

una parte del apoyo del gobierno debe dirigirse hacia

instituciones académicas que han implementado

programas de I&D con enfoques de aplicación práctica en

los sectores productivos.


1.4 ¿Quién promueve la innovación en un país?

La innovación juega un papel transversal en las economías

de los países, pues prácticamente cualquier sector

se puede beneficiar de ella. Por lo tanto, identificar de

manera general los actores en materia de CTI que un país

adopta es importante, ya que de ellos se derivan en gran

medida muchas de las fortalezas y áreas de oportunidad

que experimenta el sistema de CTI de dicho país. Las

páginas siguientes servirán para describir el concepto de

Sistema Nacional de Innovación (SNI),4 su funcionalidad y

los actores que participan en dicho sistema. Asimismo, se

presentará el caso del SNI mexicano. Lo anterior brindará

una perspectiva general sobre los aspectos positivos y las

áreas de oportunidad que existen dentro del sistema de

CTI de México, así como proveerá una explicación sobre el

funcionamiento de ciertas políticas en esa materia.

1.4.1 ¿Cómo se define un Sistema Nacional de Innovación?

Existen varias definiciones sobre el concepto de SNI,

pero de acuerdo con Niosi (Feinson, 2003, pág. 17),

“es un sistema de interacción entre empresas públicas y

privadas (grandes o pequeñas), universidades y agencias

de gobierno que aspiran a la producción de Ciencia y

Tecnología (C&T) en un país. Dicha interacción puede ser

técnica, comercial, legal, social y financiera, en la medida

en que el objetivo de la interacción sea el desarrollo,

4 En esta publicación, SNI y el sistema de CTI se utilizarán como sinónimos.

protección, financiamiento o regulación de nuevas

ciencias y tecnología”.5 Este sistema es un conjunto de actores e interacciones complejas, el cual constituye un mecanismo con diferentes flujos de información y acciones para poder lograr avances en el sistema

de CTI nacional, ya que, debido a la complejidad de esta

última, se requieren diferentes insumos y habilidades

como capital humano, financiamiento e infraestructura,

entre otros.

En los países en vías de desarrollo, como lo son los

latinoamericanos, dichos insumos dictan la capacidad

de adquirir, absorber y diseminar la tecnología moderna

(Feinson, 2003). Con el surgimiento de la economía

del conocimiento, los SNI de dichos países enfrentaron

la necesidad de colocarse en el escenario internacional

y desarrollar habilidades absorbentes con el objetivo de

alcanzar, en algún momento, a los países más avanzados

en CTI (Da Motta e Albuquerque, 1999). Cabe destacar

que dichos insumos y habilidades son una precondición

necesaria para el desarrollo de cualquier país, lo cual

vuelve al SNI un factor clave para el desarrollo económico

de las naciones. En términos generales, las funciones

principales de un SNI se pueden resumir en los siguientes

puntos, entre otros (Feinson, 2003):

5 Traducción propia.


Figura 5. Funciones principales de un SNI

Funcionesde un SNI

Crearconocimiento

nuevo

Crearmercados

Facilitarla regulación

Crearcapital

humano

Facilitarla formaciónde mercados

Facilitarla formación deexternalidades

positivas

Guiarel proceso deinvestigación

Proveerlos recursosnecesarios


• Crear conocimiento nuevo;

• guiar el proceso de investigación;

• proveer los recursos necesarios;

• facilitar la creación de externalidades

positivas;

• facilitar la formación de mercados;

• crear capital humano;

• facilitar la regulación para tecnologías,

materiales y productos que podrían tener

la capacidad de expandir el mercado y

mejorar el acceso al mismo;

• crear mercados, difundir el conocimiento, y

• facilitar el financiamiento.

Es así que surge la necesidad de responder la siguiente

pregunta: ¿cómo se debería aprovechar y fortalecer el SNI

para elaborar políticas públicas eficientes y eficaces en este

tema? El enfoque sobre el SNI enfatiza la importancia de

las relaciones y su intensidad entre instituciones, personas

y políticas públicas que fungen como mediadores del

conocimiento entre países e industrias (Feinson, 2003).

Actores, instituciones y vínculos en un Sistema Nacional de Innovación

Como se ha mencionado antes, cualquier SNI es un

universo complejo en el cual interactúan diversos actores.

Por lo tanto, es necesario distinguir entre dos sistemas,

el “SNI estrecho” y “SNI amplio”, esto con el objetivo de

entender de mejor manera como se desenvuelve el SNI.

El Sistema Nacionalde Innovación estrecho

De acuerdo con Adeoti, este sistema se puede definir de la

siguiente manera: “un sistema integrado por agentes económicos e institucionales que promueven directamente la generación y el uso de la innovación en la economía nacional” (Feinson, 2003,

pág. 25). Asimismo, en el SNI estrecho se encuentran

aquellos actores que están más cercanamente vinculados

a la toma de decisiones, elaboración de políticas públicas

y a aquellos entes que juegan un papel fundamental en

las actividades prácticas de la innovación (como institutos

de investigación y empresas).

No obstante las economías de los países difieran y los

sistemas sean complejos, la OCDE ha identificado cuáles

son los actores principales del SNI estrecho (Feinson,

2003):


• Gobiernos (nacional, regional y municipal);6

• instituciones intermediarias (asociaciones y

consejos de investigación);

• empresas privadas y los institutos de

investigación que ellas financian;

• universidades e instituciones vinculadas

a ellas que proveen conocimiento y

habilidades claves;

• otras organizaciones públicas y privadas.

El Sistema Nacionalde Innovación amplio

Al hablar de innovación toma importancia el contexto, es

decir, los sistemas o sub-sistemas con los cuales el SNI estrecho interactúa para desarrollar la innovación (Rojo, 2011). Es así

que el SNI amplio incluye, aparte de los componentes

del SNI estrecho, aquellos agentes económicos, políticos

y sociales que influyen en las actividades de aprendizaje,

investigación y exploración de la innovación, como el

sistema financiero, las políticas monetarias, la organización

interna de las empresas y las instituciones regulatorias,

entre otras. Como se puede notar en la figura 6, el SNI

estrecho resulta ser un componente del SNI amplio.

Aunque cualquiera de los agentes que conforman los

dos sistemas es importante, se debe hacer hincapié

en que la intensidad de los flujos de

6 De acuerdo a expertos internacionales, cabe resaltar la importan-cia de las agencias ejecutoras de apoyo a la innovación en las empresas dentro del SNI estrecho.

conocimiento entre los actores de cada SNI

determina la eficiencia y eficacia del mismo. Por ello,

cabe destacar que los tomadores de decisiones deberían

enfocarse en las interacciones entre los diferentes actores

dentro y fuera de su país para fortalecer el SNI (Feinson,

2003). De esta manera, los vínculos entre ellos reflejan

la capacidad de absorción de información del sistema,

los cuales son determinados por el modo en el cual el

conocimiento y los recursos fluyen entre el SNI estrecho

y el amplio.

Asimismo, cabe destacar que la eficiencia del

funcionamiento de un SNI puede verse afectada por

muchos factores, entre otros (Rojo, 2011):

• Organizaciones o instituciones que resultan

inapropiadas;

• objetivos inadecuados del sistema;

• débil coordinación entre los actores

principales;

• leyes inadecuadas;

• número limitado de instituciones claves;

• carencia de flujo de información.

En conclusión, el SNI es una pieza clave para el desarrollo económico de un país. Dicho sistema presenta una variedad compleja

de actores, instituciones e interacciones, la cual vuelve la

identificación de sus debilidades una tarea difícil. En este

tenor, dicho sistema no debe mostrar espacios entre los

bloques de actores que lo conforman, ya que significaría


Figura 6. Figura de Feinson sobre integración de SNI

Contextomacroeconómico

y regulatorio

Desempeño del paíscrecimiento, empleos, competitividad

Generación, difusión y uso del conocimiento

Redes globalesde innovación

Sist

em

asre

gio

nale

s d

e in

nova

ció

n

Clú

ste

res

de

ind

ustr

ias

Sistema nacionalde innovación

Capacidadesy redes

de la empresa

Sistemacientífico

Institucionesde apoyo

Otrasentidades deinvestigación

Capacidad nacionalde innovación

Sistema decapacitación y

educación

Condicionesdel mercadode productos

Infraestructurade

comunicación

Condicionesdel mercado de

factores productivos


un nivel bajo de interacción entre ellos, lo que causaría

problemas en el flujo de información en el SNI con

consecuencias negativas en el desarrollo de CTI en el país.

1.4.2 El Sistema Nacionalde Innovación de México

Las políticas de innovación en México se desprenden

en gran medida de la eficiencia y eficacia del SNI. Sin

embargo, la política en materia de CTI en el país ha

transitado de un esquema bajo el cual el crecimiento

de la infraestructura científica y tecnológica era

responsabilidad única del Estado, donde la relación entre

academia y sector privado no se fomentaba, hacia uno

progresivamente más vinculado a las necesidades de la

industria nacional y valorado de acuerdo al impacto que

los resultados obtenidos por dicha infraestructura puedan

tener en los niveles de competitividad y productividad del

país. A continuación, se ilustrarán algunos de los actores,

sistemas y dinámicas más relevantes del SNI de México,

con el objetivo tanto de resaltar aspectos positivos como

algunas de las áreas de oportunidad.

El arreglo institucional de México para la innovación

Aunque existan varios actores involucrados en el diseño e

implementación de la política pública de CTI, cabe resaltar

la existencia de seis actores y un programa que conforman

principalmente el SNI de México a nivel institucional. La

LCyT establece que el Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo

Tecnológico e Innovación (CGICDTI)7 es el

designado y encargado de elaborar la política de Estado

en materia de CTI (Cámara de Diputados del H. Congreso

de la Unión, 2011), cuyo secretario técnico es el Director

del CONACyT. Este último resulta ser el principal brazo

asesor y operativo de dicha política de Estado, la cual se

basa en el Programa Especial de Ciencia y Tecnología e Innovación (PECiTI).

El PECiTI representa el programa del Ejecutivo Federal

para avanzar en estas materias (CONACYT, Programa

Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012,

2008) y de ahí se desprenden los Programas Sectoriales

que presentan los sectores principales de la economía

mexicana en los cuales se busca concentrar los esfuerzos

para fomentar CTI8 (CONACYT, Programa Especial de

Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012, 2008). De

la misma manera, se desglosan los Programas Regionales,

cuyos objetivos son fomentar la CTI en las regiones para

lograr un desarrollo equilibrado a nivel nacional (Comité

Intersectorial para la Innovación , 2011).

7 El Presidente de la República preside el Consejo y lo confor-man los titulares de nueve secretarías de estado (SRE, SHCP, SEMARNAT, SENER, SE, SAGARPA, SCT, SSA y SEP), el director general del CONACYT, el coordinador general del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, el presidente de la Academia Mexicana de Ciencias y representantes del sector productivo, del Sistema de Centros Públicos de Investigación, y el secretario general ejecutivo de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES).

8 En el PECiTI 2008-2012, último publicado, se identificaron 12 sectores estratégicos.


Figura 7. Arreglo Institucional para la Innovación en México

CII CONACyT

asesor

PECiTI

Política Pública CTI

ProgramasSectoriales

ProgramasRegionales

CGIDTI

FCCyT

RNGCIConferencia

Nacional

INNOVACIÓN

ejecutor

ejecutor

Además, cabe resaltar la existencia del Comité Intersectorial para la Innovación (CII), cuyo

propósito es desarrollar un enfoque exhaustivo hacia la

innovación a través de una mayor coordinación entre

secretarías de Estado; también funge como instancia

especializada en el diseño y operación de la política

pública de innovación (Diario Oficial de la Federación,

2009). Dicho Comité está encabezado por la Secretaría de

Economía (SE), el CONACYT y la Secretaría de Educación

Pública (SEP), y cuenta con otros representantes de los

gobiernos Federal y Estatales, empresas, científicos y

académicos.

Asimismo, es importante mencionar al Foro Consultivo Científico y Tecnológico

(FCCyT), el cual forma parte del CGICDTI pero actúa como

instancia autónoma encargada de analizar el desarrollo de

la CTI en el país, y lo conforman 21 representantes de la

investigación, tecnología y el sector empresarial. A su vez,

es entidad asesora del Poder Ejecutivo, del CONACyT y del

propio CGICDTI en lo que se refiere al diseño y evaluación

de políticas así como la construcción del presupuesto

diseño de políticas, construcción del presupuesto y

evaluación de políticas.


La Conferencia Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, instancia

permanente de coordinación entre el CONACyT y las

dependencias competentes en materia de CTI en los

31 estados y el Distrito Federal, tiene voz para opinar

en la formulación de las políticas en la materia y la

elaboración del PECiTI, entre otras, lo cual garantiza que

los gobiernos estatales participen dentro del diseño de

las políticas, mediante sus respectivas instancias a cargo

de CTI en la materia. Por último, se encuentra la Red Nacional de Grupos de Centros de Investigación (RNGCI), cuya función principal es

definir estrategias y programas, articular acciones, propiciar

intercambios y concentrar esfuerzos en áreas relevantes

para el desarrollo nacional. En dicha red participan centros

sectoriales (de CONACYT y privados), así como grupos

temáticos e independientes, entre otros.

No obstante, resulta importante mencionar que, aunque

los titulares de varias dependencias de gobierno sean

miembros del CGICDTI, paradójicamente el marco

normativo del cual éstos son responsables incluye sólo

tangencialmente u omite los conceptos de CTI. Por

ejemplo, en leyes fundamentales como las de Educación9

y Propiedad Industrial,10 apenas se mencionan dichos

conceptos y en la Ley de Inversión Extranjera no se

mencionan en lo absoluto.

9 Por ejemplo, en la Ley General de Educación y en la Ley para la Coordinación de la Educación Superior las menciones sobre innovación son escasas y generales.

10 En el artículo 1 se menciona la innovación de manera general.

El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT)

¿Qué es y qué hace el CONACyT?

En lo que respecta a la parte de la aplicación de las políticas

en materia específica de ciencia, tecnología e innovación,

dentro de la estructura de la Administración Pública

Federal (APF), el CONACyT se encuentra como cabeza del sector. Dicho consejo se

creó a partir del año 1970 bajo la responsabilidad de

la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En los

años ochenta la posicionaron bajo la de Programación

y Presupuesto, para terminar en la de Educación Pública

(SEP) a partir de la década de los noventa. Fue hasta

2002, con la promulgación de una nueva LCyT que se

modificó formalmente el diseño institucional en materia

de CyT como resultado de la de-sectorización del

CONACyT de la SEP. Lo anterior, además de proveerle

de mayor autonomía, desencadenó la promulgación

de la Ley Orgánica del CONACyT que brindó a éste el

carácter de órgano coordinador del sector y repercutió en

la creación de un ramo presupuestal especial para CyT

(CEPAL, 2011).

El CONACyT tiene por objeto “ser la entidad asesora

del Ejecutivo Federal y especializada para articular las

políticas públicas del Gobierno Federal y promover el

desarrollo de la investigación científica y tecnológica, la

innovación, el desarrollo y la modernización tecnológica

del país” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la

Unión , 2012). Entre otras, cabe mencionar algunas de

sus funciones principales (Cámara de Diputados del H.

Congreso de la Unión , 2012):


• Formular y proponer las políticas nacionales

en materia de ciencia y tecnología.

• Apoyar la investigación científica básica y

aplicada y la formación y consolidación de

grupos de investigadores en todas las áreas

del conocimiento.

• Impulsar la innovación y el desarrollo

tecnológico, así como el fortalecimiento de

las capacidades tecnológicas de la planta

productiva nacional.

• Formular, integrar y proponer al Consejo

General de Investigación Científica y

Desarrollo Tecnológico el programa especial

de ciencia y tecnología, así como coordinar

su ejecución y evaluación.

• La conducción y operación del Sistema

Nacional de Investigadores (SNInv) .

• Formular y financiar programas de becas

y en general de apoyo a la formación de

recursos humanos.

Como se puede observar, el CONACyT presenta un objetivo ambicioso y funciones variadas, las cuales no son de fácil alcance y

requieren instrumentos y recursos significativos para su

cumplimiento. De esta manera, es importante mencionar

algunas de las herramientas principales de las cuales

dispone para llevar a cabo dichas funciones. Primero,

este Consejo cuenta con los Fondos CONACyT,11

11 Éstos se clasifican en siete fondos: Fondos Sectoriales, Fondo Internacional, Fondos Mixtos, Apoyos Institucionales, Fondos Insti-

los cuales permiten a la institución colaborar con las

secretarías de estado, las entidades federativas y el DF.

Asimismo, dichos fondos apoyan al Consejo en su

interacción con las instituciones del ámbito académico y

científico y las empresas privadas que componen el SNI

del país. El objetivo de estos fondos es “el otorgamiento de

apoyos y financiamientos para actividades directamente

vinculadas al desarrollo de la investigación científica y

tecnológica; becas y formación de recursos humanos

especializados; realización de proyectos específicos de

investigación científica y modernización, innovación y

desarrollos tecnológicos, divulgación de la ciencia y la

tecnología; creación, desarrollo o consolidación de grupos

de investigadores o centros de investigación, así como

para otorgar estímulos y reconocimientos a investigadores

y tecnólogos, en ambos casos asociados a la evaluación

de sus actividades y resultados” (CONACyT, 2013).12

La segunda herramienta es el programa de

Formación de Capital Humano, el cual

presenta 13 modalidades diferentes para apoyar a los

ciudadanos en fortalecer su formación y habilidades.13

En general, su objetivo es otorgar becas y apoyo a la

formación de capital humano científico y tecnológico.

tucionales, Programa de Estímulo a la Innovación e Información Fondos y Fideicomisos CONACyT.

12 Los fondos están dirigidos a las universidades e instituciones de educación superior públicas y particulares, centros, laboratorios, empresas públicas y privadas y demás personas que se encuen-tren inscritas en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas.

13 Becas Nacionales, Becas en el Extranjero, Programa Nacional de Posgrados de Calidad, Programa de Fortalecimiento Académico para Indígenas, Formación para la Administración Pública, Estancias Posdoctorales Nacionales, Estancias Posdoctorales y Sabáticas en el Extranjero, Retenciones y Repatriaciones, Centro de Apoyo al Pos-grado, Jóvenes Talentos, Madres Solteras, Enlace Laboral, Programa de Cooperación de Posgrado.


Adicionalmente, es la plataforma donde se instauran las

políticas para llevar a cabo los programas que empujen

el fomento, la formación, el desarrollo y la vinculación

de recursos humanos de alto nivel en el país, con base

en las prioridades locales y regionales a través de las

herramientas establecidas en la LCyT (CONACyT, 2013).

Con base en la información proporcionada anteriormente,

cabe analizar la labor de este Consejo y definir si resulta

habilitado para cumplir con su objetivo, pues la ejecución

de la política pública es una tarea complicada.

El desempeño de CONACyT

Como se ha mencionado en las secciones anteriores, la

inversión en CTI e innovación en México suele presentar

cifras bajas. Para entender esta problemática, se debe

analizar tanto el diseño institucional del CONACyT y

sus respectivas facultades, con especial énfasis en la

capacidad ejecutora de la institución, como el presupuesto

disponible para la implementación de las políticas públicas

por dicho Consejo.

A través de la evolución que ha experimentado a lo largo

de los años, este órgano se ha posicionado como el

coordinador de las políticas públicas de CTI en el país.

Este Consejo ha logrado asesorar al Poder Ejecutivo de

tal manera que ha podido, por un lado volver el SNI de

México un sistema plural y vinculado a la competitividad

nacional, y por el otro, direccionar la política pública

hacia resultados mesurables y evaluables (Cabrero,

Valadés, & López-Ayllon, 2006). Cabe subrayar que

el CONACyT ha logrado fomentar la formación de capital humano calificado en el país y crear una extensa red de investigadores de alto nivel.

Figura 8. Herramientas de CONACYT

Objetivos de

CONACyT

Fondos

CONACyTFormación de

Capital humano

Herramienta Herramienta


Además, se debe reconocer el esfuerzo para asesorar

y llevar a cabo el PECiTI, así como para apoyar la

descentralización del sector y comenzar programas para

empujar la competitividad del sector productivo de México.

No obstante, el CONACyT presenta retos importantes que

le han impedido impulsar de una manera eficiente y

eficaz la CTI de México.

El arreglo institucional

En términos generales, existen principios básicos que se

deben observar en el arreglo de cualquier institución, con

el objetivo de prevenir la captura política y empresarial,

promover una eficiente y eficaz relación con el sector

privado, garantizar la calidad de su capital humano, entre

otros factores. En este tenor, cabe señalar el riesgo de captura política, la cual se define como

los esfuerzos que realizan los políticos para influir y

delinear las reglas básicas del juego (legislación, leyes,

reglamentos, etc.) sea para obtener más votos o beneficios

monetarios y mercantiles. Éste puede ser enfrentado con

reguladores y funcionarios públicos profesionales con

relativa autonomía del Poder Ejecutivo y con tribunales

de justicia cada vez más especializados que puedan

defender el cumplimiento de las leyes y de los derechos

constitucionales de todos los actores (Bitrán, 1999).

Por otro lado, la institución debe ser también independiente de las empresas a las que regula, con el propósito de evitar el riesgo de

captura del regulador o captura empresarial. Es decir, la

empresa puede influir de tal manera que la institución

llegue a anular parcial o totalmente su eficacia o actuar a

favor de ciertos intereses mercantilistas del sector privado.

Con el fin de potenciar la independencia de la institución

sería recomendable que tuviera un perfil lo más técnico

posible. Para ello, deberían adoptarse las medidas para

garantizar tal resultado, como la selección de consejeros

entre prestigiados expertos, la renovación secuencial de

consejeros y su desajuste al ciclo político, entre otras.

Además, la financiación debe presentar niveles suficientes

para contar con aquellos medios que permitan agilizar la

toma y ejecución de decisiones (Pampillón, 2007).

En este tenor, la capacitación constante para los servidores públicos toma un papel

importante de forma que adquieran conocimientos y

cualidades imprescindibles para llevar a cabo su trabajo

y cimentar una carrera profesional. De esta manera,

esquemas de formación para ellos son cruciales. Asimismo,

se vuelve significativo elaborar estrategias que incluyan la

creación de alianzas con el sector privado para aprender

del mismo y que de tal manera, se logre entender el

universo entero del tema. Además, cabe mencionar que

la profesionalización del servidor público se obtiene con

el paso del tiempo, por lo cual es importante incentivar

una menor rotación del personal y premiar el buen

desempeño (OCDE, 1997).

Es así que, primeramente, es importante contar con

procesos de ascensos ágiles, pues el sector público suele

ser demasiado burocrático en este aspecto, provocando

una disminución en la motivación de los trabajadores.

También, es significativo acortar la brecha salarial entre el

sector público y el privado, de tal manera que el talento

no prefiera migrar a este último. Asimismo, debido a las

escasas posibilidades de aumentos salariales significativos


Figura 9. Principios básicos institucionales para ayudar a la innovación

Principiosbásicos

institucionales

Relación fluida con

sector privado

Evaluación de desempeño

Evitar captura política

Alta calidad decapital humano

Evitar captura empresarial

en el gobierno, un mecanismo de bonos podría resultar

eficiente y eficaz para aumentar la motivación de los

empleados (Henry Espinoza; Franklin Huaita, 2012).

Cabe mencionar que dos terceras partes de los miembros de la OCDE han introducido algunos vínculos entre el pago y la evaluación del desempeño en

sus funciones públicas, aunque sólo un puñado de ellos

presente un sistema de Pago Relacionado a Desempeño

(PRD) formalizado. Los países que han desarrollado

los vínculos más fuertes entre las evaluaciones de

desempeño y remuneración son aquellos que presentan

una mejor retención de recursos humanos y gestión

presupuestaria, así como una mejor fijación de metas y,

por ende, un mejor desempeño. Por ejemplo, en Chile la

introducción de sistemas de PRD se inició en 1998, como

parte de la reforma de la función pública. Esto permitió

un crecimiento regulado de tarifas de pago, creando

modernización en el proceso de los aumentos de sueldos

(OCDE, 2005).

En México, los órganos descentralizados como CONACyT

se encuentran regidos por la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales en la cual se establece la constitución,

organización y funcionamiento de los organismos

descentralizados. Al gozar de autonomía técnica, operativa

y administrativa, los responsables de su administración

son la Junta de Gobierno y el Director General (Cámara

de Diputados Del H. Congreso de la Unión , 2012), siendo

quienes establecen en el Manual de Organización del

CONACyT las funciones de las Direcciones, incluyendo la

Dirección Adjunta de Administración y Finanzas, la cual

tiene a su cargo la Dirección de Recursos Humanos.


Dentro del Manual se establecen las funciones de esta

última, adjudicándosele el desarrollo de estrategias que

optimicen la administración y el desarrollo del personal,

así como la gestión del cambio que asegure una cultura

de calidad, competitividad y orientación de resultados.

Este documento incluye también la autorización del

modelo de administración de recursos humanos por

competencias que favorezcan el desarrollo humano y el

cumplimiento de objetivos institucionales (Diario Oficial,

2011). De esta manera, se considera importante que el

CONACyT se base en lo anteriormente mencionado para

formar servidores públicos de calidad.

Por otro lado, el CONACyT no dispone de la autoridad necesaria para llevar a cabo de manera adecuada y decidida las políticas públicas de CTI (OCDE, 2009).

Aún cuando se admite la dificultad de aumentar su estatus

a Secretaría de Estado, cabe mencionar la importancia de

considerar la creación de dicha Secretaría para el gobierno

de México, ya que una entidad de este tipo podría obtener

la confianza para definir el presupuesto entero de CTI

del país y supervisar a los actores responsables de la

implementación de dicha política.14 El CONACyT debería

llevar a cabo estas tareas, pero no se le han otorgado

las herramientas adecuadas para hacerlo. Esta situación

desencadena una serie de obstáculos en la gobernanza del

SNI, porque la falta de un líder con fortaleza institucional en

el sector provoca una desarticulación en el sistema y una

dirección tenue (Cabrero, Valadés, & López-Ayllon, 2006).

14 Actualmente, el CONACyT supervisa sólo una parte del presu-puesto nacional, ya que los recursos disponibles están fracturados entre dicho Consejo y las Secretarías de Estado, INADEM, entre otros actores.

Esto dejaría a una entidad como CONACyT, u otra

más concentrada en la innovación empresarial, con

la tarea, netamente técnica, profesional y operativa,

de implementar los apoyos a la innovación lejos de la

influencia política y empresarial, así como de las labores

demandantes de tiempo de coordinación burocrática y

política y planeación estratégica.

Además, a pesar de su evolución hacia una institución

más independiente e incluyente, el Consejo no ha logrado actualizar los sistemas de coordinación, regulación, seguimiento y de evaluación del trabajo en este sector. Lo anterior ha provocado tensión entre los

agentes del SNI (academia, empresas, gobierno, entre

otros), a causa de la poca claridad de las funciones de los

actores principales, lo cual ha desincentivado el trabajo

en red y la vinculación entre dichos agentes (Cabrero,

Valadés, & López-Ayllon, 2006).

El presupuesto para la implementación de las políticas públicas

Los recursos escasos y la ineficiencia en el ejercicio de los mismos complican ulteriormente la implementación de las políticas públicas de CTI en México. Primero, los recursos asignados no parecen dirigirse

hacia la raíz de los problemas o hacia las fallas sistémicas

y de mercado que deberían resolver (OCDE, 2009).

Además, en el presupuesto para programas sustantivos

del CONACyT 2013 se puede observar que las Becas y el


SNInv reciben el 36 y el 16% respectivamente, dejando

solamente un 48% para los otros programas. Esta

situación se complica aún más, debido a la multiplicación

de los fondos en los últimos años (OCDE, 2009) y la falta

de un incremento significativo del presupuesto general, lo

cual implica que casi los mismos recursos se han dividido

en más fondos. Es así que se puede deducir que el apoyo

a las empresas en términos de innovación no parece una

prioridad del CONACyT a nivel presupuestal.

Por otro lado, la división de los programas que dicho Consejo maneja resulta en tres grandes rubros de naturalezas disímiles: los tradicionales (SNInv y las Becas); los

reformados (Programa de Posgrado y el de Incentivos);

y los nuevos instrumentos (Fondos Mixtos, Fondos

Sectoriales y los Fondos Institucionales, entre otros).

Debido a que dichos programas presentan objetivos

distintos y necesidades administrativas y técnicas

diferentes, resulta difícil entender por qué los maneja

la misma institución. La administración de programas

específicos de becas, posgrados académicos y similares

requieren un equipo administrativo y técnico diferente

al que se necesita para manejar fondos y programas

destinados a fomentar la innovación en las empresas.

De esta forma, resulta importante cuestionar esta organización institucional en

términos de eficiencia, eficacia y pertinencia, sobre todo

cuando existen ejemplos fuera y dentro de la región

latinoamericana como Chile, Argentina y Brasil, los

cuales presentan arreglos institucionales, estratégicos y

presupuestarios más exitosos y adecuados que el caso

mexicano (OCDE, 2009). En este tenor, a continuación se

incluyen dos tablas en las cuales se explican brevemente

los ejemplos antes mencionados, con un especial énfasis

en el caso argentino.

Figura 10. Presupuesto del CONACyT

48%36%Otros programas

Becas

16%SINV


Tabla 1. Las agencias ejecutoras de innovaciónempresarial de Brasil, Chile y Finlandia

Brasil

El Servicio de Apoyo a Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE por sus siglas en portugués) se

crea en 1972 con varios objetivos entre los cuales se encuentran fomentar la innovación en las

PYMEs, ampliar el acceso a ella y, de esta manera, aumentar la competitividad empresarial. SEBRAE

es una entidad privada con interés público que tiene como principal línea de financiamiento las

contribuciones recibidas por el sector privado. SEBRAE apoya directamente con financiamiento y/o

conocimiento técnico a las PYMEs y/o incubadoras de PYMEs. Además, cabe resaltar que la línea pilar

de la filosofía de SEBRAE es la difusión del conocimiento, por lo tanto existen actividades que ofrecen

flujo continuo de información mediante cursos, servicios de consultoría, capacitación, conferencias y

seminarios, entre otros, en diferentes temas.

Chile

La Corporación de Fomento Productivo (CORFO) en Chile es el organismo ejecutor de las

políticas públicas de innovación y emprendimiento, creado en 1939. Hasta los años 90 se enfoca

en expandir la oferta tecnológica generada por la academia e institutos públicos bajo la premisa de

que el conocimiento es un bien público. Después de 1990, se adopta una nueva visión hacia el

desarrollo científico y tecnológico como necesidad de modernizar las plantas productivas. Es así que

surge la exigencia de crear un sistema nacional de innovación cuyo principal programa sería el Fondo

Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC- actualmente llamado INNOVA Chile), el

cual es una de las herramientas gubernamentales más representativas para apoyar la innovación

empresarial a través de cofinanciamiento. Actualmente, CORFO cuenta en su mayoría con programas

para empresas, pero también para incubadoras, instituciones y desarrollo de recursos humanos.


Finlandia

En Finlandia, en los años ochenta se adquiere la visión de basar la economía en nuevas industrias

y en la innovación. De esta manera, se crea la Agencia Financiadora Finlandesa para Tecnología

e Innovación (TEKES por sus siglas en finlandés), la cual se convierte en la organización más

importante para financiar investigación, desarrollo e innovación en el país. TEKES impulsa actividades

de gran alcance como avances tecnológicos en las comunidades de investigación, industria, sectores

de servicios, entre otros. Anualmente dicha agencia financia alrededor de 1,500 proyectos de I&D del

sector privado y 600 proyectos públicos de investigación en universidades, institutos de investigación

y universidades de ciencias aplicadas. El financiamiento de los proyectos se basa en su capacidad

para crear a largo plazo los beneficios de mayor impacto para la economía y para la sociedad. Cabe

señalar que TEKES no obtiene ningún beneficio económico de sus actividades ni reclama derechos

de propiedad intelectual.

Elaboración propia con base en: (SEBRAE, 2013) (Muñoz, y otros, 2009) (TEKES, 2013)


Tabla 2. Estudio de caso: Implementaciónde las Políticas Públicas de CTI en la Argentina

En 2007, se crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el cual se posiciona

como el encargado de la política pública en términos de CTI en Argentina. Dentro de su estructura,

cabe resaltar la existencia de dos organismos importantes, los cuales se dividen las labores de CTI

en el país:

• Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), y

• Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica

El CONICET tiene un enfoque marcado hacia el impulso de la investigación científico-tecnológica y

el desarrollo de capital humano. Entre los apoyos que destacan se encuentran organizar y financiar

institutos, laboratorios y centros de investigación, fomentar la cooperación y el intercambio científico-

tecnológico y asesorar a entidades públicas o privadas en el ámbito de su competencia. Además, otras

de sus funciones son el perfeccionamiento de egresados universitarios, otorgamiento de pasantías y

sustento para la investigación. Se observa que la línea que sigue es un camino específico y angosto,

donde el abanico de apoyos es amplio pero comparten el mismo fin científico-tecnológico.

La Agencia Nacional sigue el camino de la innovación productiva y tecnológica al tener apoyos

orientados en su mayoría al sector empresarial siendo complemento del CONICET. Dentro de esta

última se encuentran cuatro fondos que definen sus funciones:

• Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR): Apoyo al sector productivo en

financiamiento para proyectos de innovación y fortalecimiento a instituciones en su

asociación con el sector productivo.

• Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT): Creación de nuevos

conocimientos científicos y tecnológicos por investigadores pertenecientes a

instituciones públicas y privadas sin fines de lucro radicadas en el país.


• Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (FONSOFT):

Fortalecimiento en la producción de software.

• Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC): Apoyo a proyectos y actividades para

desarrollar capacidades en áreas de alto impacto potencial y de transferencia al

sector productivo.

El FONTAR representa un componente particularmente importante para el sector productivo

argentino, ya que su objetivo principal es mejorar la competitividad de las empresas argentinas a

través de la promoción de la innovación tecnológica. Asimismo, su responsabilidad primordial es

otorgar asistencia a la implementación de proyectos de innovación. Los instrumentos de este Fondo

cubren los diferentes estadios del ciclo de innovación, utilizando subsidios para atender proyectos con

una complejidad tecnológica elevada y menor utilización de recursos. De manera diferente, se usan

créditos de devolución obligatoria en las etapas más cercanas al momento de la comercialización, ya

que representan un riesgo menor y necesitan de un monto de inversión más importante.

Como se puede notar, en los cuatro países se encuentran

agencias especializadas en innovación en PYMEs, las

cuales rinden cuentas a las secretarías que las fondean

(OCDE, 2009) y complementan la labor de los encargados

de CTI en el país, es decir las contrapartes del CONACyT.

Dichas agencias toman una importancia particular en

la implementación de la política pública de CTI en sus

países, debido a las siguientes razones, entre otras:

• especialización del trabajo con empresas

para temas de innovación;

• conocimiento técnico que reparten entre los

beneficiarios;

• experiencia sobre el tema de innovación

empresarial, y

• dinamismo de su labor (por ejemplo SEBRAE

presenta un funcionamiento más parecido al

sector privado que al sector público).

Elaboración propia con base en: (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, 2013); (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, 2013)


De cualquier forma, al mantener el status quo a nivel

institucional, cabe señalar la ineficiencia e ineficacia del CONACyT en la entrega de los diferentes tipos de apoyos para CTI (apoyos institucionales, fondos concursables y otros

fondos), por lo cual se recomienda elaborar una mejor

metodología (OCDE, 2009). En cuanto a los apoyos

institucionales, su volumen y otorgamiento deberían ser

condicionados a evaluaciones periódicas con un énfasis

en la calidad de la investigación, entre otros requisitos,

para asegurar una mejor calidad y pertinencia de los

productos para el contexto mexicano. Asimismo, el

CONACyT debería actuar como el único responsable de

los fondos concursables, con la condición de seguir los

criterios mencionados a continuación para aprobar los

proyectos:

• Investigación con base en indicadores de

excelencia;

• investigación con base en las prioridades

del PECiTI, y

• proyectos de mediano plazo con base en

asociaciones público-privadas.

Igualmente, para los otros fondos los actores interesados en recibirlos deberían buscar otras y complementarias maneras de financiamiento, en particular

para las colaboraciones internacionales. De esta manera

se aumentaría la eficiencia y eficacia de dichos fondos,

con el objetivo de potenciar los recursos públicos.

Finalmente, la naturaleza centralizada del sistema de CTI en México no fomenta el desarrollo de habilidades y su fortalecimiento a nivel estatal (OCDE,

2009). Ello toma importancia sobre todo en términos

de innovación, porque, como ya se ha mencionado

anteriormente, las empresas son las entidades que la

llevan a cabo. De esta manera, los gobiernos estatales son

los indicados para entender cómo se debería apoyarlas

en su territorio para que interprendan actividades de

innovación y apuesten en ella para su competitividad.

En conclusión, se puede observar que el CONACyT ha

evolucionado desde su creación y ha logrado algunos

resultados, pero estos esfuerzos no han sido suficientes para elevar el sector de CTI de México a

los estándares internacionales deseables. Dicho Consejo

presenta un mandato institucional débil, un presupuesto

que no apoya los retos de la economía mexicana y una

estrategia organizacional poco adecuada a las necesidades

del país (especialmente para el sector privado). Esto

significa que el gobierno federal necesita reflexionar sobre

la posición del CONACyT en la APF, ya que dicho Consejo

no parece estar empoderado de la manera correcta para

entregar los resultados esperados. Del mismo modo, el

volumen de los fondos y su enfoque necesitan tener una

orientación más fuerte hacia el sector productivo. Además,

se debería considerar la opción de dividir las funciones

del CONACyT en dos instituciones, una más especializada

en fomento de investigación en ciencias puras y otra más

enfocada en promover tecnología e innovación en las

empresas.


El sector privadoen el SNI de México

Cualquier nivel de gobierno tiene el mandato de crear las

circunstancias adecuadas para fomentar la innovación en

un país, pero las empresas son los actores que desarrollan

los procesos de innovación. Desafortunadamente, en

el caso mexicano, el sector privado ha sido una parte

débil del SNI, debido a sus tradicionales bajos niveles de inversión en I&D e innovación en general. A continuación, se muestra

una tabla en la cual se puede observar una comparación

poco afortunada para México en estos términos.

Tabla 3. I&D por sector en una muestra de países (2011)

País SectorPrivado

Educación Superior Gobierno

Privado sin fines de lucro

Australia (2010) 58.0 % 26.6% 12.4% 3.0%

Chile (2010) 38.7% 30.6% 8.4% 22.3%

Unión Europea

(28 miembros)61.9% 24.1% 13.1% 1.1%

Finlandia 70.5% 20.0% 8.8% 0.7%

Alemania 67.3% 18.0% 14.7% N/D

Rusia 61.0% 9.0% 29.8% 0.2%

México 39.0% 28.9% 30.5% 1.6%

Nueva Zelanda

(2007)45.4% 31.8% 22.7% N/D

Noruega 52.1% 31.5% 16.4v N/D

OCDE 67.0% 18.7% 11.7% 2.6%

Sudáfrica (2008) 53.2% 24.3% 21.6% 0.9%

Reino Unido 61.5% 26.9% 9.3% 2.4%

Estados Unidos

(2008)68.3% 15.2% 12.1% 4.3%

Fuente: (OCDE, 2013)


Figura 11. Actividades de Innovación del sector privado

20%Realizaron gastoen servicios científicos

y tecnológicos

De las empresas en México...

7%Realizaron

algún gastoen I&D intramuros

13%Con áreadedicada a la

investigación y el desarrollo tecnológico

8%Realizaron

operacionesde transferencia

tecnológica

Además, al analizar los resultados de la Encuesta sobre

Investigación y Desarrollo Tecnológico (ESIDET) 2010 del

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), este

panorama se complica ulteriormente, ya que los resultados

para el periodo 2008-200915 confirman pocas actividades

de innovación del sector privado (INEGI, 2013):

• El 7% de las empresas en México realizaron

algún gasto en I&D intramuros (2008 y 2009).

• El 20% de las empresas en México realizaron

gasto en servicios científicos y tecnológicos

(2009).

• El 8% realizaron operaciones de transferencia

tecnológica (2009).

• El 13% contaba con un área dedicada

formalmente a la investigación y el

desarrollo tecnológico (2008 y 2009).

15 Con base en una muestra de 39,336 empresas.

Los datos de la OCDE e INEGI presentan cifras alarmantes

para México, lo que debería hacernos reflexionar sobre las

razones de esta situación.

Las instituciones intermediarias

Las instituciones intermediarias son aquellas que facilitan y

apoyan el funcionamiento del SNI. De acuerdo con varios

investigadores, dichas instituciones “tienen la función de

proveer información científica y tecnológica, así como de

facilitar los flujos de información y la colaboración entre

los distintos agentes del SNI” (Dutrénit, Capdeviell, Juan,

Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010). De forma general, se

pueden dividir de la siguiente manera:


Figura 12. Instituciones intermediarias

Instituciones que proporcionan incentivos financieros

NAFIN IMPI SHCP SEBANCOMEX

Instituciones que ofrecen asesoríae información científico-tecnológica

INFOTEC CENAM IMNCNORMEX

FUNDATEC FUMEC FCCT

Comisiones de C&T

ADIAT

RNGCI RENACECYT

• Instituciones que proporcionan incentivos

financieros (NAFIN, BANCOMEX, IMPI, la

SCHP, SE, entre otros);

• instituciones que ofrecen asesoría e

información científico-tecnológica (INFOTEC,

NORMEX, CENAM, IMNC, FUNDATEC,

FUMEC, ADIAT, FCCT, las comisiones de C&T

del Congreso, RNGCI, RENACECYT, entre

otras).

En particular, cabe resaltar la existencia del Instituto

Nacional del Emprendedor (INADEM),16 cuyo objetivo en

general es “…(ser) una instancia rectora del ecosistema

emprendedor cercana al interés de emprendedores,

16 El INADEM fue creado para remplazar a la Subsecretaría de PYMEs y ahora es la instancia administradora del Fondo PYME.

micro, pequeños y medianos empresarios que propicie

el ambiente adecuado para que la capacidad creativa de

los mexicanos pueda prosperar y consolidarse; para que

sus ideas de negocio se conviertan en realidad.” Aunque

dicho instituto no presente un objetivo específico sobre

innovación empresarial, cabe señalar que cuenta con

dos Direcciones (Dirección General de Programas de

Desarrollo Empresarial y Dirección General de Programas

para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas) que incluyen

algunos apoyos para la innovación.17

17 Por ejemplo: Fomento a las Iniciativas de Innovación cuenta con una bolsa total de 150 millones de MXN (hasta 5 millones por empresa, sin especificar la duración máxima de los proyectos). También, existen otros fondos que oscilan entre 20,000 MXN y 50,000 MXN por empresa, sin especificar la duración máxima de los proyectos.


Figura 13. Triple Hélice

Gobierno

Acad

emia

Sect

or Priv

ado

También existe el fondo Programa de Desarrollo del Sector

de Servicios de Tecnologías de Información (PROSOFT),18

bajo la autoridad de la SE, cuyo objetivo es establecer

las condiciones adecuadas para que el país desarrolle

un sector de Tecnologías de Información competitivo

internacionalmente y asegurar su crecimiento en el

largo plazo (Secretaría de Economía , 2013), a través de

proyectos de un plazo máximo de tres años. Finalmente,

cabe destacar que a nivel estatal se encuentran también

otras modalidades de financiamiento, como lo son los

Fondos Mixtos (mezcla entre financiamiento proveniente

del CONACyT y los mismos estados) y otros fondos

específicos de ciertas entidades.19

18 350 millones de MXN provienen de un préstamo del Banco Mundial.

19 Por ejemplo, el Estado de México presenta por lo menos seis fondos para CTI de montos variados y duración máxima de dos años por proyecto. Por su lado, Nuevo León cuenta con el Fondo

Interacciones del SNIde México

Como se mencionó anteriormente, la fortaleza de un SNI

radica también en la fuerza de las interacciones entre

sus actores. Además, en términos generales, resulta

importante fomentar un tipo de interacción particular

denominada triple hélice (gobierno-universidad-

empresa) para incentivar la CTI (CEPAL, 2008). Aunque

sea una tarea difícil poder verificar la interacción entre

gobierno, empresas, instituciones intermediarias y los

demás agentes del sistema, resulta imperativo entender

qué sucede en este campo en México. Primero, cabe

enfatizar que el sector productivo parece actuar solo y

Nuevo León para la Innovación, el cual no especifica el monto para los proyectos, pero determina una duración máxima de dos años.


de manera aislada en el sector de innovación, aunque

es evidente el lazo que mantiene con el gobierno, sobre

todo en términos de apoyo financiero a actividades de

este tipo, gracias a los varios fondos que el CONACyT, la

SE, INADEM, y otros, otorgan a las empresas (Dutrénit,

Capdeviell, Juan, Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010).

En este sentido, los resultados de la última ESIDET son

reveladores:

• El 3.6% de las empresas suscribió

colaboración con otras instituciones para

desarrollar mejoras sustanciales o creación

de nuevos productos o procesos(2008-2009).

Asimismo, es necesario mencionar que Dutrénit et al

hacen hincapié en que la relación empresa-empresa

suele ser baja en México, es decir que apenas el 8.2%

de ellas colaboran en actividades de innovación (Dutrénit,

Capdeviell, Juan, Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010).

Por otro lado, aunque sea posible identificar algunos

esfuerzos por parte del gobierno para fomentar la

colaboración entre los diferentes actores, como por

ejemplo, otorgar fondos con la condición de llevar a cabo

investigación aplicada a través de una vinculación entre

científicos y tecnólogos con el sector productivo (Fondos

y Apoyos: CONACyT); las interacciones por lo general

presentan varias debilidades, es decir, los actores no

colaboran de manera cercana como dictan las mejores

prácticas internacionales.

Conclusiones sobreel SNI de México

No cabe duda que el SNI de un país resulta importante para

los asuntos de CTI. En México, cabe observar que dicho sistema parece ser suficientemente incluyente, en el sentido en que los tres actores

principales están representados (el sector académico,

productivo y el público) en varios organismos. En particular,

el sector privado parece estar involucrado en el SNI del

país en diversas plataformas a nivel institucional (en el

CGICDT, FCCyT y RNGCI), lo cual resulta ser una buena

práctica, ya que las empresas son consideradas actores

claves en los SNI nacionales en cuanto a la generación de

innovación. No obstante, cabe recordar el problema normativo de México, el cual no facilita la

coordinación intersecretarial y dicha separación dificulta la

organización de políticas públicas integrales para fomentar

la CTI en el país. Aunado a esto, el panorama normativo

complica la planeación de incentivos y mecanismos

para vincular en la práctica a las empresas, la educación

superior y los responsables de CTI en México.

A lo largo del capítulo se ha explicado la importancia

de la innovación para el crecimiento económico de los

países en el largo plazo, pues es una variable fundamental

para aumentar la competitividad empresarial y también

presenta externalidades positivas significativas para la

sociedad en su conjunto. El sector productivo cuenta con

las características adecuadas para desarrollarla, pero los

gobiernos deben crear las circunstancias óptimas para

fomentarla. En México existen varias fallas en el SNI que obstaculizan su desarrollo, por lo tanto

resulta imperativo atenderlas para asegurar el crecimiento

económico futuro. En el capítulo a continuación se

presentará la propuesta de un mecanismo que puede

servir al gobierno en este aspecto.

1. Mecanismos de provisión y financiamiento2. Provisión de Infraestructura pública

Las APPs pueden ser usadas como:

Tipo deinfraestructura Ejemplos

Económica

Gubernamental

Las APPs estimulan la innovacióny la competitividad de México

Solución para innovar más: APPs

¿Qué es una Asociación Público-Privada (APP)?Asociaciones entre:

paraproyectos específicos

(Objetivo:

beneficio social)(Objetivo:

emprender e invertir)

Sector público Sector privado

Característicasde las APPs

Riesgocompartido

Relacióncontractual

Inversiónconjunta

Social

Seguridad nacional y pública Justicia

Educación Salud

Comunicacionesy transportes Energía eléctrica

2/3

Más valorpor lainversión

Potencializanconocimientode ambaspartes

Eficienteproducciónde bienesy servicios

Mayorinversióndel sectorprivado

Contrato alargo plazocomo blindajeal ciclo político

Secompartenriesgos

Beneficios de las APPs



2. L

as A

soci

acio

nes

Púb

lico

-Priv

adas

(A

PPs)

1. Mecanismos de provisión y financiamiento2. Provisión de Infraestructura pública

Las APPs pueden ser usadas como:

Tipo deinfraestructura Ejemplos

Económica

Gubernamental

Las APPs estimulan la innovacióny la competitividad de México

Solución para innovar más: APPs

¿Qué es una Asociación Público-Privada (APP)?Asociaciones entre:

paraproyectos específicos

(Objetivo:

beneficio social)(Objetivo:

emprender e invertir)

Sector público Sector privado

Característicasde las APPs

Riesgocompartido

Relacióncontractual

Inversiónconjunta

Social

Seguridad nacional y pública Justicia

Educación Salud

Comunicacionesy transportes Energía eléctrica

2/3

Más valorpor lainversión

Potencializanconocimientode ambaspartes

Eficienteproducciónde bienesy servicios

Mayorinversióndel sectorprivado

Contrato alargo plazocomo blindajeal ciclo político

Secompartenriesgos

Beneficios de las APPs



2. Las AsociacionesPúblico-Privadas (APPs)

Desde hace varias décadas, las APPs son consideradas

como herramientas o esquemas alternativos empleados

por los gobiernos en sus distintos niveles para disminuir

presiones en la utilización de los recursos derivados de las

finanzas públicas en cuanto al desarrollo de infraestructura

y/o en la entrega de los servicios necesarios para satisfacer

las demandas de las poblaciones e incentivar el desarrollo

económico de las regiones. No obstante el crecimiento

de dicho fenómeno, cuya adopción incluso ha incentivado

la regulación específica por parte de diversos gobiernos

alrededor del mundo, hoy en día existe desconocimiento

y confusión en varios sectores de la sociedad sobre la

naturaleza y funcionamiento de este tipo de esquemas.

Por esto, explicamos sus características principales.

2.1 ¿Cuál es el trasfondo histórico de las APPs ?

La idea de que el Estado es una entidad central en el que

hacer público se ha ido transformando con el paso de

las décadas para involucrar también a otros actores que

lo asistan en la resolución de dichos problemas (Natera

Peral, 2005). A partir de la crisis de los años treinta

hasta los años sesenta, se experimentó el surgimiento

de un poderoso Estado social.20 Sin embargo, a partir

20 En los denominados países desarrollados se conoce como Estado de bienestar mientras que en los países en vías de desarrollo como Estado desarrollista.

de la década de los setenta este paradigma empezó a

transformarse propiciando un resquebrajamiento dentro

del mismo modelo (Bresser Pereira, 1998). Para la

década de los ochenta, dicho modelo intervencionista

entró en crisis, lo cual condujo a la aparición de reformas

económicas dirigidas al mercado y orientadas a la creación

de un Estado mínimo. Sin embargo, la viabilidad real de

este modelo fue reducida y para los años noventa se

originó un nuevo cambio en el papel del Estado, en el

que se pasó de un paradigma de Estado vs. Mercado a un

modelo de Estado regulador, cuyos objetivos se centran

en la promoción de la competitividad y en garantizar los

derechos sociales. (Bresser Pereira, 1998).

En ese contexto surge la Nueva Gestión Pública (NGP), misma que buscaba dar respuesta a la

ineficiencia económica, tanto de los organismos como

de los programas administrativos del Estado social, los

cuales generaban déficits financieros. Las medidas se

enfocaron, entre otras cosas, a la disminución de los

niveles jerárquicos dentro de la administración pública,

la descentralización decisoria hacia los mandos medios

y operadores y la mayor externalización o contratación

de empresas privadas y organizaciones sociales para

encargarse de la prestación de determinados servicios

públicos (Aguilar, 2010). De forma paralela a la NGP, surge un enfoque denominado Gobernanza. Éste considera como punto central la

capacidad directiva de los gobiernos, caracterizada por un

mayor grado de interacción y cooperación entre el Estado

y los actores no estatales. De esta manera, empezó a

considerarse importante la intervención de otros actores,

así como de sus recursos, para alcanzar los objetivos

sociales del Estado (Aguilar, 2010).


Dentro de esta nueva forma de gobernar se establecen

como prioridad mecanismos de gobierno cuya base

exclusiva es la interacción entre el sector privado y la

sociedad civil (Natera Peral, 2005). Es así que las APPs

se insertan como mecanismos de la Gobernanza, pues

funcionan como una forma de interacción entre el sector

público y el privado.

2.2 ¿Qué son las APPs?

El término de APP puede generar confusión por ser un concepto genérico

en el cual se engloban una serie de formas en las que

se manifiesta la relación entre el sector público y privado.

Pareciera que cualquier tipo de asociación en la que exista

involucramiento de una entidad privada en el proceso de

satisfacer ciertas necesidades colectivas que se encuentran

a cargo del Estado, sin importar el grado de participación,

podría denominarse una APP. Ciertamente a este tipo

de asociación se le denomina como tal pero bajo un

sentido general, por considerar ésta un espectro amplio

de esquemas de participación entre ambos sectores.

En sentido general, este término también se le puede

denominar como alianzas comunes entre el sector privado

y el sector público. Sin embargo, se ha diferenciado el

término estricto de las APPs, mismo que se desarrolla en

este documento.

Un elemento que diferencia ambas concepciones del

término es el grado de participación del sector privado en

relación a los proyectos. Se puede decir que las APPs en

sentido estricto son asociaciones en proyectos específicos

entre el sector público y el privado, en los cuales existe una relación contractual entre ambos y en donde existe inversión conjunta. Para

que un esquema de participación entre ambos sectores

pueda catalogarse como una APP, debe presentar cada

una de las características nombradas a continuación

(OCDE, 2012):

Figura 14. Evolución histórica del papel del Estado

Papel del Estado

1930s - 1960s 1970s 1980s 1990s

Estado socialpoderoso

Estadomínimo

Reformaseconómicas

Modelode Estado

reguladorNueva gestión

pública

Gobernanza


Tabla 4. Factores principales que conforman una APP

• Existe una relación contractual de largo plazo entre el sector público y el sector

privado (en México, bajo el actual marco normativo federal, se establece un

periodo mínimo de por lo menos tres años y un máximo de 40 años).

• Existe una adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector

privado (de acuerdo con la capacidad que cada uno posea para manejarlos de la

forma más eficiente).

• Tanto el sector público como el privado invierten recursos. Los recursos del sector

privado generalmente son una combinación de capital y deuda.

• Existen objetivos claros para ambos sectores, los cuales pueden ser: desarrollo

de infraestructura, tecnología, e innovación, entre otros. Sin embargo, el sector

público tiene además como fin último lograr “valor por dinero”, esto es, obtener

un beneficio social a un menor costo tras potenciar en un corto plazo el impacto en

inversión pública de sus recursos financieros, los cuales generalmente son escasos.

Por otra parte, el objetivo del sector privado será la posibilidad de emprender e

invertir.

Fuente: (ITESM y BID, 2013)

Contratoen el que secomparten

SectorPúblico

SectorPrivado

• Riesgos• Inversión

ObjetivoLograr un

beneficio social

ObjetivoEmprendere invertir


Como se ha explorado en párrafos anteriores, las APPs

son usadas generalmente como mecanismos de provisión

y financiamiento, o sólo de provisión de infraestructura

pública. Por infraestructura se entienden las tres siguientes

modalidades, de acuerdo con la información del Instituto

Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey

(ITESM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

(2013):

Infraestructura económica: obras públicas

cuyo objetivo es facilitar la producción de bienes y

servicios de los sectores productivos de la sociedad. Como

ejemplos de estas obras podemos mencionar, entre otros:

• Obras de comunicaciones y transportes;

• sistemas de generación de energía eléctrica;

• obras de irrigación, y

• centros turísticos integrales.

Infraestructura social: obras públicas destinadas

a promover el bienestar y calidad de vida de las personas.

En esta modalidad se incluyen, entre otras, obras en

materia de:

• Educación y cultura;

• recreación y deporte;

• ciencia y tecnología;

• salud;

• urbanización;

• asistencia social;

• agua, alcantarillado y saneamiento, y

• manejo y disposición de residuos sólidos.


Infraestructura gubernamental: obras

públicas cuyo objetivo es llevar a cabo funciones de

gobierno, tales como:

• seguridad nacional,

• seguridad pública,

• procuración y administración de justicia, y

• legislación.

Por otro lado, las APPs también son mecanismos

alternativos que se emplean para fomentar el desarrollo

de proyectos innovadores relacionados o no con el

desarrollo de infraestructura. Por ejemplo, el gobierno

puede asociarse con el sector privado a través de

contratos de largo plazo para desarrollar productos o

servicios trasformadores.

El contrato entre el sector público y el privado

El contrato, que tiene como característica el largo plazo, estipula lo que se requiere tanto del ente público como del privado, para que este último diseñe, construya,

financie, opere, administre y transfiera un capital activo y

entregue el servicio al gobierno o al público que utiliza el

activo, o para que este último realice proyectos de inversión

productiva, investigación aplicada e innovación tecnológica.

El privado puede recibir pagos del gobierno en distintas

modalidades (programados durante la implementación,

a rembolso de gastos elegibles, o en una cantidad

determinada en un tiempo específico), de los usuarios

directos, o una combinación de ambos (OCDE, 2012).


Tabla 5. ¿Qué factores mínimos debería cubrir el contrato?

• Celebrado entre el sector público y un “vehículo de propósito particular” conformado por una persona moral cuyo objeto único es la realización del proyecto de APP. La persona moral puede ser un consorcio formado por diversas empresas o instituciones de investigación;

• duración del contrato;

• objetivo y resultados esperados;

• los derechos y obligaciones de los actores involucrados;

• asignación de riesgos;

• control de gestión;

• metas y estándares de desempeño;

• propiedad de los inmuebles;

• propiedad intelectual;21

• procedimiento para llevar a cabo las modificaciones permitidas;

• mecanismos de pago;

• compromisos de financiamiento y acuerdos entre el sector privado y los financiadores del privado;

• penalizaciones;

• bonos de seguridad y desempeño;

• derechos de intervención (step in rights);

• conflictos de interés

• información confidencial

• terminación anticipada y pagos correspondientes;

• definición e impacto de causas de fuerza mayor y cambios en la ley, y

• procedimiento para resolución de disputas.

Fuentes: (European Investment Bank, 2012) y (HM Treasury, 2012)

21 En el Anexo 1 se presenta información relevante relacionada con las patentes que pueden derivar de estos proyectos.


Cabe destacar que el que los proyectos APP sean

multianuales y el hecho de que esto sea un elemento

establecido en el contrato, otorga una suerte de blindaje a los proyectos de este tipo en contra de los ciclos políticos, sobre todo en términos de alternancia política o cambios

de administración. La aprobación del contrato implica el

compromiso y conocimiento tanto del privado como del

público sobre los objetivos y el desarrollo de proyectos

de este tipo, bajo el compromiso de que éste tiene que

trascender las administraciones futuras. Sin embargo, el

cambio político en todos los países es considerado como

riesgo y, en menor o mayor medida, siempre estará

presente. Lo importante es que este riesgo se identifique,

evalúe y su impacto en el proyecto sea pronosticado con

el mayor nivel de confianza posible.

Una manera de manejar este posible riesgo es la

renegociación de contratos. Éste es un elemento común

que se menciona en la tabla anterior y que debe de

establecerse en el propio contrato. Sin embargo, la

transparencia y rendición de cuentas en todo el proceso

de la vida de los proyectos son los elementos esenciales

que podrán evitar cuestiones de corrupción por parte de

ambos entes y garantizar un mejor cumplimiento de sus

responsabilidades para el logro de los objetivos de los

proyectos.

El riesgo identificado y repartido entre el sector público y el privado

En los proyectos de APP, el riesgo debe ser identificado, cuantificado y asignado de tal manera que el sector público y privado mantengan el que, debido a su experiencia y capacidades, puedan manejar mejor, a efecto de disminuir los costos a lo

largo de la vida del proyecto y asignar las habilidades de tal

manera que el resultado final del proyecto se maximice.

De esta forma, los proyectos de APP son rentables o

entregan “valor por dinero”, lo cual se define como “la

combinación óptima de costos durante la totalidad del

ciclo de vida de un proyecto, y la calidad o capacidad para

satisfacer los requerimientos del mismo” (HM Treasury,

2004).

En el ámbito de los proyectos públicos que implican

inversión, el riesgo se considera como algo que puede tener un impacto negativo y/o un sobrecosto en uno o varios conceptos estimados del proyecto, y por

ende en el costo total. Desde una perspectiva matemática,

el riesgo es la probabilidad que esto suceda, lo cual se

debe identificar y calcular durante la etapa de planeación

de la APP a través de un análisis de riesgo.22

22 El análisis de riesgos debe identificar todos los eventos que pu-dieran afectar el cumplimento del proyecto y sus costos. Existen diversos métodos y técnicas para llevar a cabo este análisis. Se sugiere al lector revisar la literatura relacionada con las técnicas de lluvia de ideas, cuestionarios estructurados, revisión de docu-mentos e información relacionada con proyectos previos de APPs (nacionales e internacionales), análisis de escenarios, talleres de expertos, el método Delphi, el método de desglose de riesgos.


En algunos países como el Reino Unido existe una guía

que provee una estandarización para la identificación,

cálculo y distribución de riesgos en proyectos de inversión

pública. A continuación se presenta un resumen de los

puntos relevantes de la guía de ese país:

Tabla 6. Experiencia del Reino Unido:Riesgos más comunes en contratos de APPs

En 2012, el gobierno del Reino Unido lanzó la última versión de su Guía para la Estandarización

de Contratos bajo Financiación Pública. Ésta compila soluciones contractuales obligatorias o

recomendadas para cada área de riesgo común en proyectos de APP. Éstos se plasman en una matriz

de transferencia de riesgo, que provee una base para la estructuración del contrato, la determinación

de mecanismos de pago, el control de la gestión del proyecto, escala de penalidades financieras y

contractuales. Además, con fundamento en la experiencia previa de eventos que han impactado de

manera negativa a proyectos de APPs, se presenta un listado de riesgos comunes. A continuación se

presentan algunos de los riesgos incluidos en la guía:

• Capacidad deficiente del privado, ocasiona retrasos y sobrecostos;

• disputas y reclamos de ambas partes, ocasionan retrasos y sobrecostos;

• condiciones económicas externas, ocasionan sobrecostos; y

• cuestiones legales y regulatorias, ocasionan retrasos y sobrecostos.

Fuente: (HM Treasury, 2012)


Figura 15. Parámetros matemáticos esenciales

Respecto a la cuantificación del riesgo, se deben

considerar dos parámetros matemáticos esenciales: el

impacto potencial del riesgo y la probabilidad del impacto.

El primero se considera como la magnitud numérica del

sobrecosto que se genera en el proyecto si el riesgo sucede.

Generalmente, se representa en términos porcentuales

respecto al costo del proyecto. El segundo consiste en la

determinación de la probabilidad que el riesgo ocurra, lo

cual depende de la información histórica cuantitativa de

los proyectos similares o de la recopilación de estudios de

referencia o de la información que se obtenga de expertos

en la materia particular del proyecto de APP.

En lo que respecta a la repartición del riesgo, es

indispensable identificar las contingencias que retendrá el

sector público, aquellas que transferirá al sector privado

y las que compartirá con este último. La transferencia de

los riesgos al sector privado se basa en el supuesto de

maximización de utilidades, lo que implica que el privado

tendrá que ser más eficiente para evitar sobrecostos

que reduzcan su utilidad. Los riesgos que generalmente

retiene el sector público están relacionados con los de

carácter político: de trámites gubernamentales, como la

obtención de permisos y licencias.

Marco legal e institucionalización de las APPs

Para garantizar reglas claras en cuanto a los proyectos de

APP, los gobiernos deben contar con un marco legal apropiado para los mismos, ya

sea en forma de leyes, reglamentos o guías, referenciados

al marco legal de los sectores en los que estos proyectos

se llevan a cabo. El marco legal de los países será variado

respecto a los que se rigen bajo el derecho anglosajón y de

aquellos que se rigen por el derecho romano. Por ejemplo,

el Reino Unido, que se rige bajo el derecho anglosajón,

no cuenta con una ley específica de APPs, sino más bien

cuenta con una combinación de regulaciones que se

encuentran clasificadas bajo la estrategia de Proyectos

de Inversión Financiada (PFI por su acrónimo en inglés),

en conjunto con las diferentes normas sectoriales.23 Por

otro lado, en el caso de México, el cual se rige bajo el

derecho romano, se cuenta con una ley específica para

los esquemas de APP24 desde el 2012.

23 Para obtener mayor información sobre el marco legal e institucio-nal en torno a las APPs del Reino Unido, visite la página: www.partnershipuk.org

24 La Ley de Asociaciones Público Privadas de México se encuentra disponible en el siguiente vínculo: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAPP.pdf


Sin importar el tipo de marco legal que un país adopte para

regular los proyectos de APP, es importante que en éste se determine la manera en que se institucionalizarán. En algunos países, como

es el caso de Chile, existe una sola autoridad responsable

de los proyectos APP en el ámbito de infraestructura. En

el caso chileno, esta autoridad es el Ministerio de Obra

Pública (MOP).25 En otros países como el Reino Unido,

los esquemas de APP se implementan de manera

descentralizada, es decir, existen unidades expertas

en proyectos de APP en las distintas dependencias de

gobierno, inclusive en los distintos niveles de gobierno.

En este caso, las unidades expertas son responsables

de diferentes funciones en torno a los esquemas de

APP, como las de promoción, estructuración, regulación

y coordinación técnica. A pesar de la descentralización

del sistema del Reino Unido, existe una unidad central

especializada dentro del Ministerio del Tesoro que se

encarga de establecer las pautas y guías que deben seguir

las unidades expertas del país. Además, esta unidad es la

responsable de aprobar los recursos de inversión para los

proyectos de APP.26

25 Para obtener mayor información acerca del MOP de Chile con-sulte el siguiente vínculo: www.mop.cl

26 Para obtener mayor información acerca de la institucionalización de las APPs en el Reino Unido consulte el siguiente vínculo: www.partnershipuk.org

Dentro de las responsabilidades de las unidades expertas

descentralizadas del Reino Unido se encuentran las

siguientes:

• Conformación de un equipo de trabajo

especializado con amplia experiencia en el

desarrollo de proyectos, administración de

contratos y análisis financiero; mismo que

trabaja de la mano con los especialistas del

sector que laboran en la dependencia.

• Promoción de los proyectos potenciales

APP en el ámbito de su responsabilidad.

Las actividades específicas consisten en la

diseminación de las regulaciones y políticas

aplicables al sector, creación de documentos

estandarizados y difusión de casos exitosos.

• Planeación estratégica de los programas

de APP, consistente en la definición de

prioridades de inversión, selección de

proyectos específicos y armado del plan de

negocios que se presentará para aprobación

al Ministerio del Tesoro.

• Evaluación, conforme al criterio de valor por

dinero, para determinar la posible realización

de un proyecto en la modalidad de APP o

mediante mecanismos tradicionales.

• Definición de aspectos técnicos requeridos

por proyecto bajo este tipo de esquema,

alineados con la legislación y las reglas

sectoriales.

• Estructuración de los contratos.


• Calibración de mecanismos de pago

con base en los costos del proyecto, sus

deducciones financieras, etc.

• Brindar asesoría especializada a las unidades

de otros sectores, dependencias del mismo

ámbito a nivel local y al sector privado.

• Proceso de contratación. Aunque en algunos

países existe la opción de la contratación

directa, la práctica internacional demuestra

que los mejores resultados son obtenidos a

través de procesos de licitación competitivos.

• Supervisión de la ejecución de las actividades

del proyecto, revisión y aprobación de

los reportes de resultados intermedios

establecidos en el contrato.

• Modificación al contrato, toda vez que esto

esté permitido en el documento original. Se

encarga de la negociación de los términos en

los que se ajustará el contrato.

• Evaluación de los resultados del proyecto.

Esta actividad generalmente se realiza

en coordinación con la unidad central

especializada.

Adicionalmente, estas unidades son las responsables de

cumplir con los criterios establecidos por el Ministerio

del Tesoro para aprobar los proyectos que presentan las

unidades expertas. Dentro de los criterios más importantes

que deben cumplir los planes de negocios de las APPs se

encuentran:

• La alineación con estrategias

gubernamentales, plasmadas en sus planes

o programas nacionales y/o estatales.

• Deben de ser de largo plazo, al menos de

tres años o más.

• El privado o los privados considerados,

deben demostrar ser expertos en el

proyecto que se pretenda desarrollar y

demostrarlo con su experiencia. Esto debe

de ser una garantía de que el privado

entregará valor por dinero.

• Considerar una importante inversión del

privado que lo incentive a realizar una

gestión efectiva, la cual mitigue los riesgos

contraídos por éste.

• Los resultados a alcanzar por los proyectos

deberán ser claros y siempre monitoreados

por el gobierno.

• Los riesgos que el privado y el sector

público deberán retener tienen que estar

identificados claramente y posteriormente

plasmarse en el contrato.

• Los costos del proyecto deberán ser

estimados para toda la vida del proyecto.


• Deben incluir una consideración ex ante del

impacto.

• Los costos del contrato de APP deben de ser

proporcionales a los costos de transacción,

esto es, los costos de transacción deben de

ser pequeños en comparación al valor total

del contrato.

• Considerar los requerimientos técnicos

sectoriales particulares de cada proyecto.

• Para proyectos de inversión productiva,

investigación aplicada e innovación,

se deberá considerar si es necesaria la

adquisición de activos y la construcción de

infraestructura.

Es importante destacar que en algunos casos los planes

de negocios locales también deben ser aprobados

por Comités o Consejos especializados o, inclusive ser

sometidos a ruedas de consulta pública.

En términos generales, la implementación de los esquemas de APP es una tarea compleja, ya que requieren de la participación de

varios actores (cada uno con sus propios intereses),

una óptima coordinación entre los mismos, así como

habilidades específicas, entre muchos otros factores.

Cabe destacar que la institucionalidad de los esquemas

puede variar dependiendo de los diversos contextos.

A continuación se ejemplifica brevemente el caso de

Alemania tras la creación de un órgano independiente

que busca atender de una manera eficiente y eficaz los

problemas de implementación.


Tabla 7. Estudio de caso de Alemania:¿Quién facilita la implementación y minimiza los riesgos en las APPs?

En 2008, el gobierno de Alemania creó la ÖPP Deutschland AG, una corporación independiente

que actúa como consultora para el sector público y cuyo objetivo es la promoción de las APPs, así

como el aumento de la propiedad del sector privado en dichos esquemas. Esta corporación tiene la

función de disminuir los riesgos tanto para el sector público como para el privado. Sus dos tareas

principales son:

• Establecer los marcos necesarios que simplifiquen y estandaricen los procesos para

los esquemas APPs para, de esa forma, mejorar sistemáticamente la transferencia de

conocimiento sobre ellos y explorar nuevos mercados.

• Proveer asesorías detalladas y neutrales en materia de APPs para el sector público y

sus socios.

Cabe resaltar que la ÖPP Deutschland AG también se rige bajo un esquema APP, en el cual participan

10 estados federales, 82 municipalidades, 33 contratistas y 70 empresas privadas. Además, en los

últimos años ha publicado varios manuales (APPs y Transparencia, y APPs para el Alumbrado Público,

entre otros) con el propósito de facilitar la elaboración de contratos y la implementación de este tipo

de proyectos, pues especifican la hoja de ruta que los actores involucrados deben tomar.

Fuente: (ÖPP Deutschland AG, 2013)


Figura 16. Institucionalización del proceso de implementación de APPS

Publica lainformación

Si existen recursos

estatales omunicipales

se aplican suslineamientos

también

Interpretación de la Leyy dictar ciertos

lineamientos

ComisiónIntersecretarial de

Gasto Público,Financiamiento yDesincorporación

(SHCP)

Análisis deviabilidad

SFP

Implementacióny/o Supervisión

• Preparación• Inicio• Adjudicación de Proyectos

LAPP

SHCP

Secretarías, Entidades Públicasy Privadas interesadas

¿Cómo se implementanlas APPs en México?

El desarrollo e implementación de los proyectos de APP es un proceso que requiere de la participación y acción de varias entidades, mismas que varían a lo largo del

proceso y dependiendo de la naturaleza de los mismos,

ya que estos obedecen a una sectorización. La regulación

resulta importante para poder dar estructura y certidumbre

al proceso. Dentro de las normatividades generadas a

favor de este esquema, como se mencionó previamente,

en México existen leyes tanto a nivel federal como local,

aunque cabe señalar que no todas las entidades federativas

han ajustado su marco jurídico de manera uniforme para

normar el esquema de APP. A nivel federal, se señala en la

Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP) la existencia

de una estructura institucional y organizacional para la

implementación de proyectos APP, mismos que pueden

llevarse a cabo también en colaboración con entidades

federativas y municipios.


La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es la institución facultada para interpretar

la LAPP y dictar ciertos lineamientos, pero la implementación

de los proyectos es responsabilidad de las propias secretarías

o de la entidad pública interesada. Como se ha observado,

para realizar proyectos de este tipo es fundamental la

celebración de un contrato de largo plazo donde se

establezcan los derechos y obligaciones tanto del ente

público (el contratante) como del privado (el contratista).27

De acuerdo a los lineamientos dictados por la SHCP, para

poder determinar la viabilidad de un proyecto de APP,

la dependencia o entidad pública o privada participante

en la realización de dicho proyecto deberá realizar un análisis previo al envío de la propuesta del proyecto sobre diversos aspectos, tales como:

• Descripción del proyecto y viabilidad técnica

del mismo;

• viabilidad jurídica del proyecto;

• análisis de la necesidad de otorgar permisos,

• concesiones o autorizaciones para el uso y

explotación de bienes públicos,

• prestación de servicios, o ambos;

• análisis del impacto ambiental;

• rentabilidad social del proyecto;

27 En el caso de los proyectos que se refieren al artículo 3 de la LAPP que estén vinculados a innovación y desarrollo tecnológico, se requiere además del contrato, la previa aprobación del Foro Consultivo Científico y Tecnológico previsto en la LCyT. Para el análisis y aprobación de los proyectos, dicho foro deberá ajustarse a los principios orientadores del apoyo a la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación previstos en esa Ley.

• viabilidad económica y financiera;

• conveniencia de llevar a cabo el proyecto

mediante un esquema de APP respecto a

otras opciones.28

Con base en los análisis mencionados, la dependencia o

entidad decidirá si el proyecto es viable o no y, de ser así,

procederá a su implementación29 y desarrollo, previo análisis

y autorización de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación de la SHCP.

Esta última será la encargada de coordinar y publicar un

registro con la información relativa a los proyectos de APP

para efectos estadísticos. Asimismo, publicará de manera

sistemática la información siguiente:

• Nombre del proyecto;

• número de licitación y/o registro del

sistema electrónico de información pública

gubernamental Compra Net;

• nombre del convocante; nombre del

desarrollador;

• plazo del contrato de APP;

• monto total del proyecto; monto de los pagos

programados y ejecutados durante el ciclo de

vida del proyecto;

28 Esta información debe ser presentada ante la Cámara de Diputa-dos y publicada en internet por la SHCP misma.

29 Cabe aclarar que dentro de las entidades públicas sectorizadas responsables de la implementación, cada una puede tener a su interior un diferente arreglo institucional que implemente este tipo de esquemas.


• indicadores asociados a la rentabilidad social,

• financiera y económica del proyecto;

• resultados de la evaluación de la conveniencia

realizados por la institución desarrolladora;

• y cualquier otra información que la SHCP

pueda considerar relevante.

Esta información será de carácter público, a excepción de

aquella de naturaleza reservada o confidencial.

Además, la SHCP, al presentar el proyecto de

Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), debe

incluir una evaluación del impacto de los proyectos de APP en las finanzas públicas durante su ciclo de vida. También debe reportar en los Informes Trimestrales sobre

la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda

Pública, la descripción de cada uno de los proyectos

autorizados, montos erogados o por erogar conforme a

las proyecciones y estimaciones correspondientes, avance

en la ejecución y calendario así como el monto de los

pagos comprometidos.

Corresponde a la Secretaría de la Función Pública supervisar la preparación, inicio y adjudicación

de los proyectos de APPs, en cuanto a la realización bajo

lo dispuesto en la propia Ley, a excepción de los aspectos

exclusivamente de naturaleza técnica. La supervisión

de la ejecución y desarrollo del proyecto corresponde

exclusivamente a la dependencia o entidad contratante.

2.3 ¿Por qué resulta importante el papel de las APPs en las economías nacionales y sub-nacionales?

En la conceptualización de las APPs, además de poder

determinar el alcance del propio término como se

realizó en la sección anterior, es importante exponer el fundamento económico que entraña este tipo de mecanismos, es decir el

fundamento de los costos de transacción.30

Se considera que los costos de transacción suponen un

modo de analizar los acuerdos institucionales que tienen

que ver con la asignación y transferencia de derechos

(Williamson, 1999). En lo que se refiere a las APPs y al

porqué existen bajo un fundamento económico, la teoría

explica que esto se debe a que la utilización de dichos

esquemas reduce los costos de transacción para el sector

público. Es decir, los costos de producir infraestructura o

proveer servicios en términos de desarrollo, coordinación,

y operación, o de desarrollar procesos productivos,

investigación aplicada e innovación son menores para el

sector privado que para el sector público.

Una premisa central que incentiva la utilización de este

tipo de esquemas es que los servicios pueden ser provistos de manera más eficiente

mediante el aprovechamiento de la experiencia y

30 Coase establece que una empresa existe debido a su nivel de conocimiento y habilidades para poder trabajar con los insumos que el mercado le provee. Por lo tanto, la organización de deter-minada actividad económica se realiza dentro de una empresa, si los costos de coordinar la producción dentro de ella son menores que los costos en que se tendría que incurrir si se compara el in-sumo en el mercado. A dichos costos, Coase les denomina costos de transacción (Coase, 1937).


conocimiento del ente privado, tanto en el diseño de

un proyecto como en su implementación (ITESM y BID,

2013). Lo anterior implica una relación “ganar-ganar” para

ambas partes, en la que dicha ganancia también podría ser

vista como el valor por dinero que se describió en párrafos

anteriores. Para el sector público, y por consiguiente para

la sociedad, esto implica un menor costo,31 así como la

posibilidad de potenciar en un corto plazo el impacto

de la inversión pública. En cuanto al sector privado, éste

tiene la posibilidad de emprender nuevos proyectos e

invertir (ITESM y BID, 2013). Es decir, la combinación de

competencias entre el sector público y el privado para

compartir los riesgos y los costos, asociado al aumento

del potencial de los fondos debido a la existencia de un

mayor recurso proveniente de ambos sectores, es un factor

esencial que permite incrementar y acelerar la inversión.

De acuerdo con las mejores prácticas a nivel internacional,

especialmente las que se derivan de la experiencia europea

estudiada por la OCDE (Sada & Sada, 2013), los esquemas

APP ofrecen una constante en lo que se refiere a ciertas

condiciones que las convierten en alternativas importantes

para incentivar el desarrollo económico de las naciones.

Entre éstas se incluyen las siguientes (Sada & Sada, 2013):

• La aceleración de la provisión de

infraestructura (o implementación de

proyectos de desarrollo productivo,

investigación aplicada e innovación);

• una implementación más rápida;

31 El menor costo será el reflejo de la eficiencia, experiencia, espe-cialización, capacidades técnicas y de innovación por parte del privado, así como de la mejor repartición del riesgo entre ambos sectores.

• reducción en los costos de la duración total

de los proyectos;

• mejor adjudicación del riesgo a quien lo

pueda manejar de forma más efectiva ;

• mejores incentivos para el desempeño,

sobre todo en el caso del actor privado,

para optimizar su administración y

desempeño en el proyecto;

• mejor calidad y precio del servicio;

• mejor gestión pública derivada de que

los funcionarios públicos tienen mayor

posibilidad de centrarse en las tareas de

regulación y monitoreo de los proyectos, y

• promoción del desarrollo de productos

y servicios innovadores, así como de los

procesos para producirlos.

En conclusión, se puede afirmar que las APPs son

herramientas de apoyo para todos los niveles de

gobierno, debido a las ventajas que presentan en lo que

se refiere a la administración de las finanzas públicas. La

experiencia del sector privado es valiosa para el gobierno,

ya que este último resulta ser menos eficiente tanto en

la construcción y mantenimiento de infraestructura, como

en la generación de innovación y la provisión de servicios.

La colaboración entre ambos sectores potencializa la

inversión pública en un contexto de mayor eficiencia para

lograr una mayor rentabilidad económica y social en los

proyectos. En el próximo capítulo se profundizará sobre

cómo los esquemas APP funcionan en proyectos de CTI.

¿Cómo se pueden usar las APPs para innovar?

1. Centro de investigación 2. Centro de innovación tecnológica 3. Desarrollo de proveedores

4. Break through tecnológico,avance significativo

5. Cluster 6. Startups

Para 2014, el Fondo para Inversiones enInvestigación, Desarrollo Tecnológico e

Innovación será de 1,000,000 de pesos.

Dividen costos

Se compartenlos riesgos

Largo plazo. Blindaje de ciclos políticos

Costosos

Requierentiempo

Gran escala,riesgosos

Buen complementoa fondos existentespara la innovación

Alianzas entreempresas y gobiernopara desarrollar un proyecto

Proyectosde innovación

APPs(Asociaciones Público-Privadas)

Beneficios de las APPs para promover la innovación

Ejemplos de APPs para promover la innovación

¿Será suficiente para promover la innovación en México?

3/3



3. A

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¿Cómo se pueden usar las APPs para innovar?

1. Centro de investigación 2. Centro de innovación tecnológica 3. Desarrollo de proveedores

4. Break through tecnológico,avance significativo

5. Cluster 6. Startups

Para 2014, el Fondo para Inversiones enInvestigación, Desarrollo Tecnológico e

Innovación será de 1,000,000 de pesos.

Dividen costos

Se compartenlos riesgos

Largo plazo. Blindaje de ciclos políticos

Costosos

Requierentiempo

Gran escala,riesgosos

Buen complementoa fondos existentespara la innovación

Alianzas entreempresas y gobiernopara desarrollar un proyecto

Proyectosde innovación

APPs(Asociaciones Público-Privadas)

Beneficios de las APPs para promover la innovación

Ejemplos de APPs para promover la innovación

¿Será suficiente para promover la innovación en México?

3/3



3. APPs con finesde innovación

En los capítulos anteriores, se ha explicado la importancia

de la acción gubernamental en torno a la innovación

y a las APPs como catalizadores del desarrollo y el

crecimiento de la economía de un país. De esta manera,

resulta relevante reflexionar acerca de las siguientes

preguntas: ¿La utilización de las APPs puede fomentar

la innovación? ¿Cómo se diferencian las APPs de otros

instrumentos públicos que promueven la innovación?

¿Existen casos que ejemplifiquen esto? A lo largo de este

capítulo, con base en la experiencia y mejores prácticas

a nivel internacional, Ethos Laboratorio de Políticas

Públicas expondrá la relevancia de los mecanismos de

APP con fines de innovación, poniendo especial énfasis

en el caso mexicano.

3.1 Instrumentos para la promoción de la CTIen el mundo

La experiencia de varios países demuestra que si el

riesgo es alto, el sector privado tenderá a no invertir en

proyectos de CTI, aunque el potencial de utilidades sea

elevado (Andrews & Criscuolo, 2013). Por lo tanto, las empresas enfrentan la disyuntiva sobre si invertir en ellas para incrementar su margen de ganancia y/o posición en el mercado, o encontrar otras alternativas. Con base en lo anterior y las fallas de mercado, los países

deben diseñar políticas que apoyen la CTI y que faciliten

su desarrollo, implementación y comercialización.

Los instrumentos públicos para la promoción de CTI

dependen de los recursos disponibles en el SNI del país

en cuestión y se diseñan conforme a las necesidades

descritas en los párrafos anteriores. Estas herramientas

pueden residir enteramente bajo la responsabilidad de

las instituciones del SNI estrecho y que son directamente

responsables de la CTI (denominadas en este capítulo

como “ICTI”), o pueden ser complementadas y provenir

de otras instituciones encargadas de promover el

desarrollo productivo (denominadas en este capítulo

“IPDP”), así como de empresas de distintos tamaños.

Igualmente, los apoyos previos pueden complementarse

con los de instituciones intermediarias (denominadas en

este capítulo “II”).

Los instrumentos tradicionales para promover la CTI en diversos países durante la

última década se presentan en la siguiente tabla, sin ser

exhaustivos. En ésta se observa que la mayoría se enfocan

en apoyar a las empresas. Sin embargo en algunos se

considera el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil

y a los institutos de investigación privados y públicos, pues

estas organizaciones e instituciones pueden contener

incubadoras y ofrecer consultorías a las empresas durante

las primeras etapas.


Tabla 8. Instrumentos tradicionalespara promover la CTI en el mundo

Tabla 8.1 Origen del apoyo público:IPDP (Instituciones encargadas de promover el desarrollo productivo)

Objetivo Beneficiario Duración del apoyoInstrumentos de

fomento a la CTI

Creación, fortalecimiento de empresas y desarrollo de capacidades

Empresas (Principalmente Micros)

Depende del país, pero de manera general son apoyos de corto plazo (máximo 3 años)

Incubadoras

Asociaciones de empresas

Desarrollo temprano

Desarrollo de prototipos piloto

PyMEs, empresas de tamaños más grandes, universidades y combinaciones posibles de estos actores.

Generalmente de corto plazo (aprox. 2 años)

Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros)

Desarrollo tecnológico rápido

Gacelas, start-ups, universidades y combinaciones posibles de estos actores.



Tabla 8.2 Origen del apoyo públicoMixto: ICTI (Instituciones de Ciencia, Tecnología e Innovación) + IPDP

Objetivo BeneficiarioDuración del

apoyo

Instrumentos

de fomento

a la CTI

Apoyo a la investigación y desarrollo Incentivo para el desarrollo de actividades de investigación, desarrollo de patentes y licencias

Tractoras,Gacelas,PYMEs,Institutos de investigación privados y públicos, combinaciones posibles de estos actores.

Depende del país, pero tiende a ser de mediano plazo.

Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros)

Tabla 8.3 Origen del apoyo públicoII (complemento con ICTI)

Objetivo BeneficiarioDuración del

apoyo

Instrumentos

de fomento

a la CTI

Capital complementario para empresas en sectores dinámicos y con expectativas de crecimiento superior a la media.

Empresas grandes/gacelas/ start-ups

Generalmente, a largo plazo de más de 10 años, aunque el apoyo se retira en cuanto la empresa se consolide.

Garantías y capital de riesgo

Capital privado para consolidar empresas.

Start-upsAprox. 5 años Capital Ángel


Tabla 8.4 Origen del apoyo público: ICTI

Objetivo Beneficiario Duración del apoyoInstrumentos de

fomento a la CTI

Desarrollo de capacidades

Empresas, empresarios y ONGs

Depende del programa

Subsidio parcialUniversidades, Centros Tecnológicos.

Aprox. 2 años

Investigación & Desarrollo de CTI aplicada

Empresas, Asociación de empresas, Universidades, Centros de Investigación público y privados, combinaciones de las actores anteriores

Generalmente de mediano plazo

Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros), gastos fiscales

Infraestructura en CTIUniversidades, Centros de Investigación públicos y/o privados

Anual Subsidios

Desarrollo temprano (desarrollo de prototipo y crecimiento)

Start-upsGeneralmente aprox. 10 años

Subsidios, créditos, rembolsos

Creación de fondos de inversión para financiación en etapas tempranas

PYMEs

Porcentaje de participación en la empresa o línea de crédito por 10 años.

Aportes de capital y créditos (modelo de Capital de Riesgo)

Aumentar el desempeño tecnológico y productividad de pymes proveedoras o clientes de una gran empresa de una misma cadena de valor.

Empresa Tractora en combinación con PYMes


Subsidio parcial

Aumentar la inversión y fortalecer los procesos de innovación asociativos

Asociación de empresas, Instituciones Científicas y Tecnológicas

Corto plazo (aprox. 4 años)

Subsidio


Elaboración propia con base en: (OCDE, 2013) (European Commission Enterprise Directorate- General, 2002) (Yrkko, 2005) (Tekes, 2013) (Technology Strategy Board, 2013) (Department of Industry Innovation, Science, Research and Tertiary Education, 2012) (CORFO, 2013) (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, 2013) (NBIA, 2010) (ACS Careers, 2013)

Fomentar la competitividad a través de la tecnología

PYMEs Corto plazo Subsidio parcial

Mejorar las estructuras productivas y las capacidades innovadoras de PYMEs (sobre todo en términos de patentes y búsqueda de tecnología nacional e internacional)

Asociación de PYMEsCorto plazo(aprox. 12 meses)

Subsidio parcial

Difusión Tecnológica (PDT)- misión Tecnológicas individuales y colectivas, talleres, seminarios, asesorías en planta, etc. con el objetivo de aumentar la competitividad de empresas por medio de la prospección, difusión, transferencia y absorción de conocimientos que se traduzcan en un aumento significativo de productividad, generación de empleo, etc.

MIPYMEsCorto plazo (generalmente máximo 24 meses)

Subsidio parcial (% diferentes con base en el tamaño de la empresa)


Como se puede observar, los apoyos provenientes de las

ICTI (en azul) no se dirigen solamente a las empresas.

Por otro lado, los apoyos resaltados en gris, son aquellos

que se enfocan más directamente al sector privado, con o

sin la colaboración de otras organizaciones e institutos de

investigación públicos o privados. Estos apoyos se pueden

resumir en la siguiente pirámide:

Con base en la tabla anterior, se puede observar que

los apoyos presentan una característica general de corto

plazo, lo cual limita el alcance de las actividades de

CTI, pues éstas requieren normalmente horizontes de

tiempo de largo plazo para llegar a avances tecnológicos

significativos (CEPAL, 2003).

Figura 17. Instrumentos para la promoción de CTI

Grandes/Tractoras

Gacelas

STARTUPS

PYMES

MICRO EMPRESAS

- Riesgo Privado/+ Riesgo Público

+Riesgo Privado/- Riesgo Público

Garantías, créditos,Subsidios, Gastos Fiscales,Capital de riesgo,Capital Ángel

Subsidios, Gastos Fiscales,Capital Ángel, Créditos, Garantías, Capital de riesgo

Créditos, Subsidios,Garantías, Capital de riesgo,Capital Ángel, Rembolsos

Créditos, Subsidios,Aportes de Capital, Gastos Fiscales

Incubadoras,Subsidios, Gastos Fiscales

ONG Subsidio parcial

Centros de investigación Créditos, Subsidios, Gastos Fiscales

Elaboración propia con base en la tabla 8


3.2 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI

Las APPs ofrecen una solución eficiente y eficaz al problema anteriormente mencionado, ya que forjan una colaboración

contractual multianual y de largo plazo entre el sector

público y el privado (OCDE, 2004). Esta dinámica

aumenta la intensidad del flujo de conocimiento, y

brinda una garantía más fuerte de éxito al establecer en

el contrato objetivos claros y condicionantes a la entrega

del financiamiento (contrato de desempeño). Esto resalta

la bondad de este tipo de esquema, siendo uno de los

pocos instrumentos con dicha característica.

Además, las APPs son la única herramienta que distribuye

equitativamente los riesgos entre los actores involucrados

con base en las capacidades de cada uno. También,

cabe subrayar la habilidad de las APPs de potenciar los

recursos públicos disponibles, ya que constriñe al sector

privado a invertir fondos, los cuales son normalmente

una combinación entre capital y deuda. Por lo anterior,

algunos países han adoptado este novedoso instrumento

de política pública con el objetivo de estimular la inversión

en CTI en varias etapas, es decir, desde la investigación

pura hasta la comercialización de los productos en los

mercados.

Formas de aplicación de las APPs

Con base en las características expuestas en el capítulo

anterior, se observa que las APPs son ideales para alimentar el financiamiento de proyectos de gran escala, de largo plazo y riesgosos, los cuales pueden ser emprendidos por empresas grandes y tractoras, solas o en coordinación con institutos de investigación públicos o privados. Este tipo de proyectos puede resultar

esencial para lograr que los países alcancen posiciones

estratégicas y competitivas en sectores claves de su

economía nacional y global, a la vez que pueden generar

trabajos (especializados y no especializados), así como

capital social técnico.

Las relaciones jerárquicas no son iguales en todas las APPs, es decir, no existe

un modelo establecido que sigan todas las asociaciones

para definir cuál de las partes participantes tiene autoridad

sobre la otra. Esto puede depender del tipo de contrato,

la división de financiamiento o riesgo, la naturaleza de las

partes, entre otros (Börzel & Risse, 2002).

En este tenor, aunque siempre se deba considerar que

las APPs son esquemas flexibles y con objetivos distintos

(avances tecnológicos significativos, mejora de procesos,

energía verde, soluciones para problemas sociales, etc.),

se pueden señalar algunos ejemplos de cómo utilizarlos

y de los actores involucrados. A continuación se ilustran

algunos ejemplos con base en el tamaño de las empresas

(tractoras, gacelas y PYMEs).


Figura 18. Desarrollo de proveedores

Empresatractora

PYM

EsPr

ove

ed

ore

s

APPsCompuesto

Gobierno

Empresas tractoras:Creación de Centros de Investigación

Existen ejemplos en el mundo donde los actores de la triple hélice se han asociado para

la creación de centros de investigación que mejoren la

competitividad de ciertas industrias bajo esquemas APP.

La creación de este tipo de centros se debe implementar

a través de una licitación pública, especificando el tipo de

proyecto buscado y todos los tecnicismos requeridos. En

ellos, un número importante de universidades y empresas

colaboran aportando distintos factores, pero cabe resaltar

que los institutos sustentan sus actividades a través de

contribuciones de dinero y en especie de las empresas,

así como del gobierno, de otros institutos públicos o

privados, de las ganancias de las patentes, entre otros.

Cabe mencionar que, en términos de la propiedad

intelectual, el debate internacional no encuentra un

consenso general sobre quién debería quedarse con los

derechos, pues existen opiniones distintas sobre si es el

centro o las empresas, ya que están involucrados recursos

públicos. Para mayor información sobre esta discusión,

por favor referirse al Anexo 1.

Algunos de los objetivos principales de dichos centros

APPs son la promoción del trabajo en conjunto, la

potencialización de los fondos privados y públicos, así

como el apoyo a las actividades económicas del país. Entre

sus responsabilidades, se encuentran la coordinación

de los actores y los varios proyectos, con el propósito

de aumentar las probabilidades de éxito de los mismos

(Dutch Polymer Institute, 1997).


Los centros de investigación proveen un marco para los proyectos, pero las reglas y regulaciones detalladas son acordadas entre los actores participantes. Existen casos en los cuales la

propiedad intelectual se queda con el socio que desarrolló

la invención y el conocimiento de insumo queda como

propiedad del socio que lo facilitó. Además, se pueden

elaborar acuerdos especiales para proveer a otros socios

con la propiedad intelectual creada, pero éstos se deben

concluir fuera del propósito del proyecto (Dutch Polymer

Institute, 1997).

Asimismo, existe otra modalidad para la creación de estos

centros, es decir con organizaciones sin fines de lucro. En este caso, el gobierno firma un contrato

para la creación del centro con dicha organización y

otorga la infraestructura necesaria para su operación, pero

los insumos financieros, el conocimiento, la experiencia

y la formación de capacidades corren por la cuenta del

socio. El rol de la organización asociada es invertir en el

capital humano necesario, con base en su experiencia y

conocimiento y, en el caso de contar con sub-asociados,

con los de ellos también. Asimismo, la organización interna

del centro la establece el gobierno, aunque el socio debe

asesorar la mejor manera de llevarla a cabo (Central Board

of Secondary Education, 2010).

En torno a este beneficio se expone el caso holandés,

finlandés y australiano, cada uno en su propio contexto,

pero manifestando en común la experiencia del esquema

de APP en generar e incentivar la innovación mediante la

creación de centros especializados.


Tabla 9. Institutos Tecnológicos de Punta de Holandacomo estrategia de corrección del SNI

La experiencia de los Países Bajos es significativa para entender de qué manera las APPs pueden

ser utilizadas para corregir los cuellos de botellas en el SNI de los países. A finales de los años 90,

Holanda implementó una estrategia de corrección de su sistema de innovación basada en centros

de investigación bajo dichos esquemas.

En este caso específico, el país presentaba los siguientes retos:

• Aumentar los incentivos y mejorar el marco institucional para la cooperación entre

sector público y privado para el desarrollo de la innovación;

• mejorar la imagen de los Países Bajos como lugar para investigadores, I&D y otras

actividades de innovación;

• modernizar y mejorar el apoyo público para la innovación y un complejo sistema de

gobernanza para la innovación;

• mejorar la coordinación interdepartamental.

Con el objetivo de solucionar los retos mencionados arriba, el gobierno holandés creó cuatro

Institutos Tecnológicos de Punta (LTIs por sus siglas en inglés) bajo un esquema de APP, los cuales

tenían la misión de fortalecer los vínculos entre los sectores público, privado y académico. En

particular, los LTIs iban a operar como una interconexión entre el sector productivo y la academia.

Entre otras características interesantes, cabe resaltar que los socios del sector productivo presentaban

el liderazgo para establecer los programas de investigación, con el propósito de garantizar la

necesidad tecnológica de las industrias y crear las circunstancias adecuadas para la transferencia

del nuevo conocimiento de la academia hacia el sector privado, lo cual fortalecería los beneficios

en el largo plazo. Asimismo, un objetivo implícito de los LTIs era generar cambios en la mentalidad

de los actores para establecer confianza entre ellos y crear una costumbre de cooperación entre

comunidades diversas de investigadores que presentaban culturas y objetivos diferentes. Además,

los LTIs generaban mecanismos eficientes para fomentar el compromiso de los actores involucrados

y generar una cultura cooperativa.


Organización de los LTIs (2004):

• Participantes: consorcios (de empresas, institutos de investigación y universidades).

Al principio, las empresas extranjeras debían contar con un domicilio en el país para

participar, pero el sistema evolucionó hacia uno en el cual las que no contaban con ello

podían colaborar bajo algunas condiciones especiales y con el permiso del gobierno.

• PYMEs: su participación en este esquema de APP era alrededor del 10%, pero con el

tiempo se generaron mecanismos para transferir el conocimiento creado en los LTIs a las

PYMEs, lo cual llevó a la creación de spin-offs.

• Financiamiento: el gobierno podía aportar hasta el 50% del costo total, pero sin

exceder dos veces la contribución más baja de los centros de investigación o empresas.

• Gobernanza: aunque era específica de cada LTI, el gobierno impuso dos requisitos

mínimos para ellos: excelencia científica y que fuera de utilidad para el sector productivo.

• Propiedad intelectual: las prácticas para otorgar la propiedad intelectual se

decidían ad hoc, pero por lo general los LTIs hacían el proceso de consulta con los

socios.


Algunas lecciones aprendidas sobre los LTIs:

• Razón Económica pertinente: contribuyeron a la corrección de las fallas del SNI

holandés.

• Implementación personalizada: contaban con una flexibilidad que los volvía

aptos para resolver necesidades específicas en sectores diferentes.

• Legitimidad: ayudaron en la implementación del consenso sobre la importancia de

las actividades de innovación en conjunto entre el sector público y el privado.

• Calidad: fueron creados a través de un proceso competitivo, en el cual se enfatizó la

calidad del contenido científico, la relevancia para las empresas y la solidez del plan de

negocio.

• Compromiso: fortalecieron el compromiso de los actores en el largo plazo, a través

del financiamiento compartido.

• Liderazgo: contaban con personajes respetados en su sector.

• Internacionalización: se abrieron a conocimiento y recursos extranjeros.

• Centro de conocimientos: se volvieron plataformas para aprender el adecuado

manejo de las APPs para actores bien posicionados para difundir el conocimiento en el

SNI.

• Visibilidad: la institucionalización de los LTIs como “instituto” apoyó la visibilidad

tanto en el país como a nivel internacional.



Tabla 10. Los Centros Estratégicos para fomentarla Innovación en Finlandia (SHOK)

Los Centros Estratégicos para fomentar la Innovación son nuevos esquemas de APPs que Finlandia

desarrolla para impulsar los procesos de innovación. El objetivo principal es renovar de manera

importante los clústeres industriales y crear innovación radical. Además, también se propone tanto atraer

conocimiento de clase mundial como convertir a Finlandia en un socio atractivo para la investigación,

el desarrollo y la innovación. En dichos centros, las empresas y las unidades de investigación trabajan

de manera cercana para llevar a cabo la agenda de investigación estratégica que se ha definido para

cada centro. Las actividades que en dichos centros se realizan están encaminadas a satisfacer diversas

necesidades de las industrias y de la sociedad finlandesa en un periodo de entre cinco y diez años.

Los programas de investigación involucran factores importantes, como la tecnología, los proveedores

de servicios y los usuarios finales, lo cual promueve la demanda y la orientación de quienes utilizan

los procesos de innovación. Los recursos monetarios provienen de los principales involucrados, tales

como empresas relevantes, universidades, institutos de investigación y el sector público.

Con el objetivo de promover el crecimiento económico del país, renovar la economía y crear

empleos, los Centros Estratégicos de Finlandia se enfocan en aquellos sectores que tienen el mayor

potencial de lograr un impacto positivo en la industria y sociedad de dicho país. Las decisiones acerca

de los sectores en que se debían concentrar los esfuerzos se tomaron con base en la relevancia

económica y social de los mismos, las estrategias corporativas y la base de competencia existente.

Cabe destacar que para el periodo 2008-2010, se invirtieron 340 millones de euros en los programas

de investigación.


Los sectores en los que se enfocan las investigaciones de los centros son los siguientes:

• Forestal;

• ingeniería mecánica y productos metálicos;

• innovación para crear el mejor ambiente para la industria;

• industria y servicios de información y comunicación;

• energía y medio ambiente, y

• salud y bienestar.


Tabla 11. Los Centros de InvestigaciónCooperativa en Australia

Desde los años 90, Australia es uno de los países con mejor desempeño económico entre los

miembros de la OCDE. Lo anterior se debe en gran medida a las reformas estructurales que

emprendió el gobierno de dicho país en varias áreas, una de ellas la que se enfoca en el impulso

de la ciencia y la innovación. El objetivo fue, principalmente, consolidar dicha área como base para

el crecimiento económico del país, al acelerar su transición de una economía con una estrategia

centrada en la explotación de sus recursos naturales a una basada en el conocimiento.


Fortalezas en Ciencia e Innovación antes de las reformas

Debilidades en Ciencia e Innovación antes de las reformas

Buen desempeño científico. Gasto privado bajo en I&D.

Una buena base de conocimiento

(importante % de su población con grados

académicos universitarios o superiores).

Lazos débiles entre investigación

pública e industria.

Uso intenso de software y tecnologías de la

información en el sector privado.

Apoyo gubernamental continuo a la ciencia

y el desarrollo.

Para atender las dos debilidades arriba mencionadas, el gobierno australiano ha implementado una

serie de programas (de 1980 a la fecha) que comprenden desde:

• La implementación de medidas para promover la I&D (concursos para acceder a

apoyos económicos, exención de impuestos, etc.)

• Programas para fomentar la inversión extranjera en Australia, sobre todo por parte

de empresas multinacionales que pudieran establecer una base sólida de I&D en el

país (redes de contacto, colaboración con el sector público y académico, etc.).

• Introducción del esquema APP (destinando hasta el 9% del presupuesto anual, tan

sólo para proyectos de esta modalidad en el ámbito de ciencia y tecnología).


El programa más amplio de APPs para la innovación en Australia es el Programa de Centros de

Investigación Cooperativa.

• En 2004, la OCDE reportó que los Centros habían logrado a ese año:

• Convertirse en centros de excelencia.

• Se habían constituido en promotores de una colaboración efectiva entre el

sector público y el privado.

• Crear nuevas oportunidades de educación.

• Traducir los resultados de la investigación en insumos para los mercados, los

cuales también se convierten en beneficios sociales y económicos.

• Lo anterior fue posible gracias a:

• Un compromiso continuo y de largo plazo del gobierno.

• Un enfoque proporcional para alcanzar los objetivos resumidos arriba, sin

priorizar ninguno por encima de otro.

• Una aplicación consistente, transparente y abierta de los procesos de solicitud

y selección para obtener los fondos gubernamentales.

• Estructuras de gobierno y administrativa efectivas a nivel de programa y

también a nivel central.



Desarrollo de Proveedores32

Existe la posibilidad de apoyar el fortalecimiento de

cadenas de proveedores o distribuidores a partir de

una empresa tractora, con el objetivo de aumentar el desempeño tecnológico y productividad de PYMEs proveedoras o clientes de una gran empresa de

una misma cadena de valor, así como mejorar las

estructuras productivas y la competitividad tanto de la

empresa tractora como de las empresas proveedoras.

Esta dinámica debe ser llevada a cabo a través de una

empresa de tamaño grande y un número determinado

de PYMEs, generalmente entre tres y quince, las cuales se

tendrán que constituir bajo la figura de persona moral para

poder firmar un contrato de APPs, o con la alternativa de

que la empresa grande firme el contrato de APP. De esta

manera, deben presentar una estrategia de desarrollo,

en la cual todas participen para desarrollar conocimiento

nuevo, con el objetivo de aumentar la competitividad de

su cadena de valor.

En esta modalidad, las actividades que se pueden llevar a

cabo, sin ser exhaustivas, son las siguientes:

• Incorporación de tecnologías de

información, comunicación, trazabilidad,

control de calidad, etc. al proceso

productivo.

• Modificación o mejora de tecnologías de

procesos.

32 Elaboración propia con base en (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica)

• Introducción de tecnologías de gestión

de la producción que potencien la

competitividad.

• Incluir un diagnóstico de fortalezas y

debilidades, oportunidades y amenazas

de la cadena de valor, y de lineamientos

estratégicos de desarrollo de su

competitividad.

• Adquisición de tecnología incorporada en

equipos para producción y el esfuerzo de

ingeniería asociado al mismo.

Esta dinámica resulta interesante para disminuir el riesgo

de que algunos actores involucrados no trabajen de la

manera deseada, debido a que todos firman un contrato

condicionado al desempeño y resultados del proyecto.

De la misma manera, actualmente éste es el único

mecanismo a través del cual pueden asegurar apoyo

gubernamental para un proyecto de este tipo de largo

plazo.

Avances Tecnológicos Significativos

Cabe señalar que el gobierno puede utilizar el esquema

de APP para conseguir avances tecnológicos significativos

en varios sectores, como energía sustentable, salud,

telecomunicaciones, entre otros, para encontrar mejoras

o soluciones que sin el apoyo gubernamental no

sucederían, debido al gran riesgo de fracaso. Sin embargo,

resulta importante invertir recursos públicos y privados

para encontrar dichas mejoras y soluciones.


De manera general, esto sucede con empresas tractoras de manera individual o en asociación, con base en lo explicado en el Capítulo 2 en términos de contrato, repartición de riesgo, financiamiento, etc. En el caso de ser

una asociación, dichas empresas se deben constituir bajo

una figura moral, para ser la contraparte del gobierno en

el contrato. Este beneficio es particularmente atractivo ya

que proporciona una colaboración de largo plazo entre el

sector público y el privado, con el objetivo de encontrar

avances tecnológicos que los dos no podrían alcanzar

individualmente.

El caso mostrado a continuación ilustra de forma

interesante la relación pública – privada en la generación

de un medicamento, el cual tiene un impacto económico

y en la propia calidad de vida de los ciudadanos.

Tabla 12. APP para medicamento contra la malaria

En el año 2004, la empresa Sanofi-Aventis y la Iniciativa Medicamentos para Enfermedades Olvidadas

(DNDi, por sus siglas en inglés) constituyeron una APP con el objetivo de encontrar una dosis fija

combinada de artesunato y amodiaquina en el más corto plazo posible (sin procesar una patente del

producto), la cual se encontraría disponible al público a un precio más bajo del medicamento que

existía en aquel momento. El resultado fue la elaboración del ASAQ Winthrop, el cual fue adoptado

en países con un alto índice de malaria y sirvió para atender y mejorar la vida de personas que, en

su ausencia, no hubieran podido tener acceso al tratamiento (registros indican que 80 millones de

personas recibieron tratamiento en 21 países).

Cabe subrayar que, con base en el éxito de esta APP, a partir de entonces, Sanofi-Aventis y DNDi se

han aventurado en la conformación de las siguientes asociaciones: 1) la adopción de la medicina en

un mayor número de países que la necesitaban; 2) la divulgación de su uso adecuado a través de

herramientas informativas, y 3) la evaluación de la seguridad y eficacia del medicamento con base

en la elaboración de un innovador Plan de Manejo de Riesgos.

Este ejemplo demuestra la necesidad de que actores diversos se asocien para encontrar soluciones

eficientes y eficaces a problemas complejos, lo cual debería servir como inspiración para solucionar

otros problemas socioeconómicos.

Fuente: (Bompart et al., 2011)


Empresas Gacelas:

Las empresas denominadas gacelas pueden participar

en las dinámicas explicadas anteriormente al constituirse

como asociación, la cual se establece como figura moral.

A través de esta asociación pueden firmar un contrato APP

con el gobierno, persiguiendo el objetivo estipulado en el

contrato del proyecto y respetando las características de

dicho proyecto, como explicado en el Capítulo 2.

Sin embargo, debido al tamaño a veces reducido, cabe subrayar que llevar a cabo un proyecto de este tipo con empresas gacelas podría presentar retos importantes. Por lo tanto,

resulta difícil poder constatar si un proyecto APP podría

llevarse a cabo con una empresa gacela individualmente,

ya que el tamaño y las posibilidades pueden variar de

manera significativa, por lo que se debe evaluar el caso

particular de las proyecciones y fortaleza de las empresas

gacelas de manera particular.

PYMEs y Start-Ups:

Asociaciones de PYMEs que quieren innovar en conjunto33

Con el objetivo de aumentar la inversión y fortalecer los

procesos de innovación asociativos en los que deberán

participar tanto empresas como instituciones científicas

y tecnológicas, se podría considerar la opción de utilizar un esquema APP para

33 Elaboración propia con base en (Agencia Nacional de Promoción Científica y Technológica)

proyectos con clústeres, los cuales suelen ser

formados en su mayoría por PYMEs que presentaran

cierta especialización productiva similar o complementaria

en un mismo sector productivo o cadena de valor. Esta

dinámica apoyaría distintas actividades en beneficio de

las empresas que formen parte de dicho clúster para

que se vuelvan más eficientes y productivas. Al forjar una

relación contractual en donde participen instituciones que

se dedican a la investigación, se facilitará la introducción

de tecnología de vanguardia en las PYMEs participantes.

Los actores involucrados en dicho proyecto deberán

constituirse bajo la figura de persona moral, misma que

será presentada por los principales actores del proyecto

(empresas e instituciones científicas y tecnológicas). El

proyecto debería lograr resultados de mejora tecnológica

consensados entre los actores participantes, orientado a

abordar objetivos estratégicos de desarrollo del clúster.

Dicho proyecto debe presentar un presupuesto en el

que se detallen las diferentes acciones a realizar, con sus

respectivas agendas y montos.

En términos generales, este documento debe contener la

totalidad de actividades previstas y el total de las inversiones

del proyecto, así como también identificar cada uno de los

destinatarios del financiamiento por actividad. El contrato

del proyecto debe contener todos los factores detallados

en el Capítulo 2 de esta publicación para el beneficio del

proyecto y su éxito. El clúster en cuestión debe designar

un encargado responsable del proyecto, cuyas funciones

sean coordinar y alinear las demandas e iniciativas,

organizar las actividades, asignar responsabilidades, etc.

Esta persona asumirá la interlocución y representación

ante el gobierno.


De acuerdo a las características explicadas en el Capítulo

2, resulta difícil pensar que una empresa micro, pequeña o start-up pueda comprometerse individualmente a un proyecto de APP por muchas razones.34

Por ejemplo, el contrato resultaría demasiado caro y

complicado para este tipo de empresas, así como el

riesgo de asociarse con ellas sería demasiado grande

para el gobierno. Esto bajo la lógica que los proyectos

de innovación son muy riesgosos por naturaleza, y la

capacidad y recursos de una empresa pequeña son

limitados. Sin embargo, tal como se ha mencionado,

existen muchas oportunidades a través de asociaciones

de PYMES, así como proveedoras de empresas tractoras,

para que estas entidades morales que las agrupan

puedan suscribir APPs. Asimismo, se podría evaluar la

posibilidad de realizar una APP para apoyar mecanismos

concursables de financiamiento de start-ups.

3.3 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI en México

A continuación, se explica de qué manera las APPs con

fines de innovación deben ser implementadas en México,

con base en el marco normativo otorgado por la Ley de

Asociaciones Público-Privadas. Asimismo, se explica el

arreglo institucional involucrado en dicha implementación.

34 Micros y start-ups ni en asociación.

Marco legal e institucionalización de las APPs con fines de CTI en México

En los últimos 20 años, México ha implementado

esquemas de APP para infraestructura, iniciando con

los Pidiregas,35 posteriormente pasando por el nuevo

esquema de concesiones, el de aprovechamiento de

activos y transitando por los proyectos para la prestación

de servicios (PPS), hasta llegar al esquema de APPs

incluido en la Ley que lleva dicho nombre, misma que fue

publicada en enero de 2012. Dicha ley crea un esquema

normativo general para el mejor desarrollo de estas

asociaciones a nivel federal en México, el cual constituye

un ordenamiento sistemático que incorpora la experiencia

que se ha acumulado tanto en el orden nacional como en

el internacional.

Uno de los aspectos relevantes de la ley es que incluye

la posibilidad de utilizar este esquema con fines de

innovación. Esto se establece de forma explícita en el

artículo 3 que estipula lo siguiente: “También podrán

ser proyectos de asociación público –privada los que se

realicen en los términos de esta ley, con cualquier esquema

de asociación para desarrollar proyectos de inversión

productiva, investigación aplicada y/o de innovación

tecnológica. En este último caso, las dependencias y

entidades optarán en igualdad de condiciones, por el

desarrollo de proyectos con instituciones de educación

superior y centros de investigación científica-tecnológica

públicas del país.”

35 Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro de Gasto.


Además, en este artículo se prevé la creación del “Fondo para Inversiones en Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación” (Fondo), el cual, por ser un Fideicomiso,

permite el apoyo multianual a proyectos seleccionados.

Cabe señalar que este Fondo se constituyó el pasado 23 de

septiembre de 2013 en la 46ª Sesión Ordinaria de la Junta

de Gobierno del CONACyT, en donde se estableció que se

creó con fundamento en la Ley de APPs con la finalidad

de incrementar las capacidades en infraestructura para

Investigación y Desarrollo, prototipos y recursos humanos

disponibles en el país en materia de CTI. Por otro lado, en la

44ª Sesión Ordinaria de la Comisión Asesora de CONACyT,

se determinó que el objetivo del Fondo es generar las

inversiones en investigación, desarrollo tecnológico e

innovación para detonar:

• La creación de centros de investigación;

• financiación de proyectos de desarrollo

tecnológico estratégico;

• formación de recursos humanos

especializados para la industria;

• áreas de investigación y desarrollo en la

industria;

• infraestructura en investigación, desarrollo e

innovación; y

• la constitución de empresas de base

tecnológica.

En este sentido, las aportaciones del CONACyT vendrán

del presupuesto asignado para dichos fines, provenientes

del proyecto de presupuesto 2014 para el Ramo 38,

considerando un presupuesto de arranque de $1,000,000 (un millón de pesos 00/100 M.N.), así

como la participación del sector privado dependiendo de

cada iniciativa, del sector de aplicación, de los intereses de

CONACyT establecidos en el PECiTI y de los seis rubros

determinados para recibir apoyos del Fondo.

La institucionalización de los proyectos con fines de

innovación en México es distinta a la que se enfoca

puramente en la generación de infraestructura y prestación

de servicios mediante esquemas de APPs. En particular,

debido a que el CONACyT es el responsable del Fondo,

éste se crea y opera con arreglo a lo dispuesto por la

LCyT, bajo las modalidades Institucionales, Sectoriales, de

Cooperación Internacional y Mixtos.

Respecto a la institucionalización del Fondo, y por ende

del esquema de APP con fines de CTI, su creación

representa el primer paso. Los siguientes corresponden

a la selección y contratación de la institución fiduciaria;

la aportación de CONACyT de los recursos al fideicomiso

correspondiente para el Fondo; la instalación del Comité

Técnico y de Administración; la celebración de su primera

sesión y la aprobación de la primera convocatoria del

Fondo y su publicación.

El proceso propuesto por CONACyT para la aprobación

de los proyectos y de su registro por parte de la SHCP se

muestra en la siguiente figura:


Figura 19. Institucionalización de las APPs con fines de CTI en México

Miembro Pcon voz y voto • Presidente CONACyT (Calidad)Representantes • 1 sectorial • 1 CONACyT • 1 académico e investigación • 1 empresarialMiembros / con voz • 1 OC • Invitados sociedad civil • Secretarios técnicos

Miembro Pcon voz y voto • Presidente CONACyT (Calidad)Representantes • 1 sectorial • 1 CONACyT • 1 académico e investigación • 1 empresarialMiembros/con voz • Invitados sociedad civil • Tecnológicos y empresarios reconocidos

- Autoridad máxima estratégica- Aprueba criterios generales para la selección de proyectos- Instruye Secretario Administrativo y Técnico correspondiente el trámite de asignación de recursos

- Autoridad máxima operativa- Aprueba criterios generales para la elección de proyectos susceptivos- Decide proyectos que recibirán recursos del fondo, previa opinión de la Comisión de evaluación, y determina modalidad de apoyos- Aprueba bases de convocatorias

Comité Técnicode Administración

SecretarioAdministrativo

SecretarioTécnico 1

SecretarioTécnico 1

Programade Apoyo 1.1

Programade Apoyo 1.1

CTA-subcuenta CTA-subcuenta

Programade Apoyo 1.n

Programade Apoyo 1.n

CTA-subcuenta CTA-subcuenta

SHCP:Inscripción Cartera proyectos inversión

CONACyT-Aprobación de proyectos

- Vigencia de 3 años- El análisis costo-beneficio se publicará toda vez que la SHCP lo acepte como adecuado y satisfactorio- Información difundida en internet

• Nombre del programa y año de inicio• Tipo de proyecto• Localización• Calendario fiscal• Otras fuentes e financiamientos (estatales, privados, otros agentes de inversión)• Monto total (inversión pública y privada)• Metas físicas• Beneficios esperados• Análisis costo-beneficio (rentabilidad social)• Indicadores de rentabilidad

Elaboración propia con base en: (CONACYT, 2013)


Se observa que las funciones del CONACyT se compaginan

con las mencionadas en el capítulo anterior, en particular

con las del Reino Unido. En este caso, CONACyT contendría

una unidad experta dentro de su institución, el Comité

Técnico de Administración (CTA) del Fondo. Con el objetivo

de fortalecer la estructura institucional, a continuación se

presenta una tabla con las funciones ideales de la unidad

experta en APPs dentro del CONACyT.


Tabla 13. Comparación de las funcionesdel CTA con las mejores prácticas internacionales

Funciones de las unidades expertas descentralizadas (con

base en las mejores prácticas del Reino Unido)

Aplicación al CTA

Conformación de un equipo de trabajo

especializado con amplia experiencia en

desarrollo de proyectos.

Como se observa en la figura anterior, el

equipo de trabajo especializado estará

compuesto por el CTA, su Secretario

Administrativo, los Secretarios Técnicos,

y el personal que labore con ellos en

cada programa particular.

Promoción de los proyectos potenciales APPs.Es responsabilidad del CONACyT y en

particular del CTA.

Planeación estratégica de los programas de

APPs.

Es responsabilidad del CONACyT y en

particular del CTA.

Evaluación conforme al criterio de valor

por dinero, respecto a la realización de un

proyecto en la modalidad de APP o no.

Es responsabilidad del CONACyT y en

particular de los Secretarios Técnicos.


Definición de aspectos técnicos

requeridos por proyecto de APP,

alineados con las reglas de APP y a la

legislación sectorial.

Es responsabilidad

del CONACyT y en

particular de los

Secretarios Técnicos.

Estructuración de los contratos.

Calibración de mecanismos de pago

con base en los costos del proyecto, sus

deducciones financieras, etc.

Brindar asesoría especializada a

las unidades de otros sectores,

dependencias del mismo ámbito a nivel

local y para el sector privado.

Es una

responsabilidad

del CONACyT y en

particular de los


Proceso de contratación.

Es responsabilidad

del CONACyT y en

particular de los


Supervisión de la ejecución de las

actividades del proyecto, revisión y

aprobación de los reportes de resultados

intermedios establecidos en el contrato.

Modificación al contrato, toda vez que

esto esté permitido en el contrato

original. Se encarga de la negociación

de los términos en los que se ajustará

el contrato.

Evaluación de los resultados del

proyecto. Esta actividad generalmente

se realiza en coordinación con la unidad

central especializada.

Fuente: (CONACYT, 2013)

Definición de aspectos técnicos requeridos por

proyecto de APP, alineados con las reglas de APP y

a la legislación sectorial. Es responsabilidad del

CONACyT y en particular de los

Secretarios Técnicos.Estructuración de los contratos.

Calibración de mecanismos de pago con base

en los costos del proyecto, sus deducciones

financieras, etc.

Brindar asesoría especializada a las unidades de

otros sectores, dependencias del mismo ámbito a

nivel local y para el sector privado.

Es una responsabilidad del

CONACyT y en particular de

los Secretarios Técnicos.

Proceso de contratación.

Es responsabilidad del

CONACyT y en particular de los


Supervisión de la ejecución de las actividades del

proyecto, revisión y aprobación de los reportes de

resultados intermedios establecidos en el contrato.

Modificación al contrato, toda vez que esto esté

permitido en el contrato original. Se encarga de la

negociación de los términos en los que se ajustará

el contrato.

Evaluación de los resultados del proyecto. Esta

actividad generalmente se realiza en coordinación

con la unidad central especializada.


También, como para los proyectos de infraestructura, se

destaca la función de la SHCP, institución que agrega un

elemento de control respecto a la calidad del análisis

costo-beneficio realizado por el CONACyT, ya que existe

el mandato de registro de los programas financiados por

el Fondo en la cartera de proyectos de inversión de dicha

Secretaría. Esto sólo se realizará cuando la SHCP acepte

la entrega adecuada y satisfactoria de la información

contenida en el análisis. Siendo esta información

transparente y pública, el gobierno permite a cualquier

ciudadano realizar un monitoreo, análisis y evaluación de

los programas registrados en la misma.36

El uso de las APPs como instrumentos alternativos para promover la CTI en México

En la sesión 44ª Ordinaria, se establecieron los ejes

rectores del Fondo:

• Integrar los esfuerzos realizados por los

sectores privado, público y social para

elevar la inversión en CTI y lograr una mayor

eficiencia en su aplicación;

• incrementar el gasto público en forma

sostenida;

• incentivar la inversión del sector productivo

en investigación y desarrollo tecnológico; y

• fomentar el aprovechamiento de las fuentes

de financiamiento.

36 Lineamientos para el registro en la cartera de programas y proyec-tos de inversión, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el martes 18 de marzo de 2008.

Asimismo, en concordancia con el PECiTI, el nuevo

esquema contribuirá a la formación y fortalecimiento de

capital humano de alto nivel y coadyuvará a la transferencia

y aprovechamiento del conocimiento vinculado a las

Instituciones de Estudios Superiores (IES) y centros de

investigación con los sectores público, social y privado con

énfasis en:

• El desarrollo de programas específicos

de fomento a la vinculación, así como

la creación de unidades sostenibles de

vinculación y transferencia del conocimiento;

• la promoción del desarrollo emprendedor

con el fin de fomentar la innovación

tecnológica y autoempleo entre los jóvenes;

• la incentivación, el impulso y la simplificación

del registro de la propiedad intelectual entre

IES, centros de investigación y la comunidad

científica nacional; y

• la generación de pequeñas empresas de

alta tecnología y el impulso al registro de

patentes.

Es importante resaltar lo anterior antes de presentar los

instrumentos tradicionales utilizados en México, con

el objetivo de llevar a cabo posteriormente un análisis

comparativo entre éstos y el nuevo instrumento el cual

estaría bajo un esquema APP.


Figura 20. Programas que fomentan la innovación en México

Grandes/Tractoras

Gacelas

STARTUPS

PYMES

MICRO EMPRESAS



Apoyo NAFIN, Fondo de Innovación Sectorial(FINNOVA), INNOVATEC,PROINNOVA, Fondo de InnovaciónTecnológica(FIT- en asociación con 10 PYMES), Fondo PYMES (Desarrollo de proveedores), PROSOFT

Fondo PYMEFondo de InnovaciónSectorial (FINNOVA),Apoyo NAFIN,PROSOFT

Apoyo NAFIN,Fondo PYME,Fondo de InnovaciónTecnológica (FIT),PROSOFT

Fondo PYME,Fondo de InnovaciónTecnológica (FIT),INNOVAPYME,PROINNOVA,Fondo PYME,PROSOFT, Incubadoras

Fondo PYME,Incubadoras,Fondo de InnovaciónTecnológica (FIT),PROSOFT, PROINNOVA,INNOVAPYMes

Centros de investigación Fondo PYME, Fondo de Innovación Sectorial (FINNOVA), PROINNOVA, INNOVATEC

APPs como alternativas para promover la CTI en México:Retos y posibles beneficios

En la figura anterior se muestran, sin ser exhaustivos, los

programas utilizados en México para promover la CTI en

todos los tamaños de empresa, los cuales son consistentes

con los instrumentos mencionados en párrafos

precedentes. En este sentido, dichos instrumentos en

su mayoría consisten en fondos concursables de corto plazo, considerando generalmente periodos menores a tres años de duración,37 con la excepción de algunos

dirigidos a las grandes empresas. También, los montos

entregados no representan cifras elevadas, mientras las

actividades de CTI requieren de fondos importantes.

37 Elaboración propia con base en las convocatorias de los fondos en la figura 20.


Con el objetivo de explicar cómo las APPs pueden

complementar los fondos actuales para el fomento a

la CTI en México, sobre todo para grandes empresas,

cabe mencionar algunos detalles de los programas

mencionados en la figura anterior:

• INNOVATEC: es un fondo de corto plazo

(un año) que forma parte del Programa

de Estimulo a la Innovación (PEI) en el cual

sólo empresas grandes pueden participar

individualmente o en asociación con

Centros de Educación Superior o Centros de

Investigación. El objetivo general es impulsar

a nivel nacional la inversión de las empresas

en actividades y proyectos relacionados

con la investigación, desarrollo tecnológico

e innovación, a través del otorgamiento de

estímulos complementarios (CONACYT,

2013). El tope máximo por empresa es de 36

millones de MXN.

• PROINNOVA: es un fondo de corto plazo

(un año) que forma parte del PEI, pero recibe

solamente propuestas y proyectos que

empresas de cualquier tamaño presenten

en vinculación con al menos dos IES, o dos

Centros de Investigación o uno de cada

uno. Cuenta con el mismo objetivo que

INNOVATEC y el tope máximo por empresa

es de 27 millones de MXN (CONACYT, 2013).

• Fondo Sectorial de Innovación (FINNOVA): es un fondo generalmente de

corto plazo con un objetivo extenso, así como

beneficiarios distintos (MIPYMES y empresas

grandes, dependiendo de la convocatoria).

Por ejemplo, las empresas grandes se

pueden beneficiar de estos recursos para

la realización de investigaciones científicas,

desarrollo tecnológico, innovación;

el registro nacional e internacional de

propiedad intelectual; la formación de

recursos humanos especializados; becas;

creación, fortalecimiento de grupos o

cuerpos académicos o profesionales de

investigación, desarrollo tecnológico e

innovación; divulgación científica, tecnología

e innovación (CONACYT, 2013). Además,

también beneficia a empresas grandes para

proyectos específicos, como el desarrollo de

Oficinas de Transferencia de Conocimiento

(OT) para posteriormente, proveer de

estímulos económicos de mediano a

largo plazo a aquellas OT certificadas

promoviendo su crecimiento y maduración

(CONACYT, 2013). Los montos otorgados

varían significativamente por convocatoria,

debido a la extensión del objetivo.

• Nacional Financiera (NAFIN): los recursos disponibles para empresas

grandes tienen el objetivo de otorgar capital

adicional para sus proyectos, los cuales son

complementarios a otro capital privado y

tienen una característica de largo plazo (10-

12 años) (OCDE, 2013). Los montos pueden

llegar a los 30 millones de MXN por empresa.


• Fondo de Innovación Tecnológica (FIT): este es un fideicomiso para apoyar

a las MIPYMEs y/o empresas tractoras. Para

ser elegibles, las empresas grandes deben

presentar proyectos en asociación con por lo

menos 10 MIPYMEs para incrementar su nivel

de competitividad a través del desarrollo de

nuevos productos, procesos de manufactura,

materiales o servicios (CONACYT, 2013).

La duración de los proyectos no superan

normalmente los dos años y el monto varía

en cada convocatoria.

• Fondo PYME: a través de la modalidad

de Desarrollo de Proveedores, el Fondo

PYME convoca a pequeñas, medianas y

grandes empresas con proyectos que

generen impactos económicos, regionales

o sectoriales y que fortalezcan la posición

competitiva de dichos sectores o regiones. El

objetivo es apoyar a las pequeñas y medianas

empresas para su inserción en las cadenas

productivas e incrementar sus ventas a las

medianas y grandes empresas de sectores

estratégicos regionales. Existen diferentes

rubros como capacitación, consultoría, diseño

e innovación, transferencia de tecnología,

entre otros. El monto máximo por proyecto

es de 40,000,000 MXN (INADEM, 2013).

Con base en lo anterior, se afirma que las APPs constituyen sustitutos o complementos a algunos de los fondos existentes, en

particular, aquellos donde el riesgo para las PYMEs en

asociación, empresas gacelas y tractoras es mayor. En

la siguiente figura se observa cómo sería esta posible

sustitución o complementación.


En esta figura se observa cómo todas las modalidades de APPs en CTI contempladas en el Fondo pueden ser complementarias de los apoyos dirigidos a las grandes empresas, gacelas y PYMEs en asociación. En lo que

respecta a empresas pequeñas y micros individualmente,

como se ha comentado con anterioridad, sería muy difícil

implementar una APP con ellas, ya que no cuentan con

los requisitos necesarios; aunque como se menciona, hay

vías para aplicarlas en colectivos.

Las características de estas APPs con fines de CTI se

enlistan en la siguiente tabla:

Figura 21. Las APPs como sustitutos o complementos

de los instrumentos tradicionales para CTI en México

Grandes/Tractoras

Gacelas

STARTUPS

Asociación de PYMES o Clústeres



Centros de Investigación/Infraestructura de CTI,Desarrollo de Proveedores,Formación de RecursosHumanos, Avancestecnológicos significativos

Centro de Investigación,Desarrollo de proveedores,Avances tecnológicossignificativos

Constitución deempresas con basetecnólogica

Desarrollo deproveedores,Actividades de CTI

ONG Centro de investigación

Elaboración propia


Tabla 14. Características de las APPscon fines de CTI en México

• Existe una relación entre el sector público (CONACyT y otros entes públicos, incluidos los

centros de investigación pública) y el sector privado (empresas, de cualquier tamaño, y

centros de investigación privada).

• Duración igual o mayor a 3 años.38

• Inversión del sector privado.39

• Inversión del sector público a través del Fondo.40

• Celebración de un contrato en concordancia con la Ley de APPs y su reglamento.

• Objetivos de los proyectos son claros, específicos y definidos en el Fondo.

• Son evaluados en términos de su costo-beneficio e indicadores de rentabilidad.

• Existe una identificación y división de riesgos clara:41

• Riesgo público:

• Riegos normativos;

• Planificación;

• Presupuesto y financiamiento del proyecto;

• No atender necesidades del privado.

38 En concordancia con la Ley de APP y su reglamento, los proyectos deberán tener esa duración. El largo plazo se define como un periodo entre tres y 40 años.

39 De conformidad con los porcentajes que estipule CONACyT.40 Del que emanan los flujos de inversión multianual provenientes del sector público. 41 (CONACYT, 2013)


• Riesgo compartido:

• Riesgos de mercado y demanda;

• Riesgos inflacionarios;

• Financiamiento del proyecto;

• Riesgo tecnológico y de innovación (cambios rápidos en los mercados).

• Riesgo privado:

• Diseño y uso;

• Construcción de prototipo y producción (implementación);

• Rendimiento por la explotación;

• Financiamiento del proyecto.

En México, aún no se han llevado a cabo proyectos de

APPs con fines de CTI. Sin embargo, con fundamento en

la legislación de APPs federal y la información publicada

por el CONACyT en relación al Fondo, se considera a

continuación un procedimiento general para emprender

cualquiera de las modalidades de APPs en innovación

consistente en los siguientes pasos:


Tabla 15. Procedimiento para emprenderAPPs con fines de innovación en México

1. Previamente a emitir convocatorias de APPs en CTI, el CONACyT debe asegurarse que

los proyectos son consistentes con los principios rectores de CTI en México. Esto es el

punto de partida para la justificación del proyecto.

2. CONACyT debe analizar si los proyectos a convocarse son socialmente rentables y si

entregan Valor por Dinero en comparación con otras alternativas comunes. Esto significa

que deben realizarse considerando los montos que deberían invertir tanto CONACyT

como el privado.

3. Emisión de la convocatoria de proyectos a ser apoyados por el Fondo.

4. Los privados interesados preparan los proyectos de APPs (esto incluye la preparación

de los estudios jurídicos, técnicos y económico-financieros necesarios para satisfacer la

convocatoria).

5. Los privados interesados presentan sus propuestas en el CONACyT (empresas, de

cualquier tamaño, solas o en un conjunto de empresas, o en colaboración con centros

de investigación pública o privada, o estos últimos solos).

6. Los privados seleccionados y CONACyT afinan las condiciones de los contratos de APPs.

7. Si más de un privado presenta un proyecto y éste resulta aprobado, deben constituirse

como persona moral, la cual firmará el contrato de APPs con CONACyT.

8. Los proyectos seleccionados se registran en la cartera de proyectos de inversión de

SHCP.

9. Los proyectos se implementan considerando una duración no menor a tres años y un

máximo de 40 (para guardar consistencia con la legislación de APPs en México), de

conformidad con la preparación realizada por el privado y según a lo acordado con

CONACyT y lo plasmado en el contrato celebrado entre ambos.

Cabe señalar que también la iniciativa del proyecto puede surgir del sector privado o

académico, con lo que se retomarían todos los pasos mencionados y CONACYT debería

evaluar si es correspondiente la iniciativa preferente en los concursos.


Retos

Con fundamento en lo anterior, se identifican dos retos

importantes respecto a la implementación del esquema

de APP con fines de CTI en México.

1. Continuar con la efectiva institucionalización del mecanismo dentro de CONACyT:

No obstante la unidad experta en APPs ya haya sido creada

dentro del Consejo, es imprescindible que los funcionarios

que laboran directamente con los Secretarios Técnicos

tengan los conocimientos y habilidades para planear, asesorar y evaluar proyectos. Dentro del equipo se debe contar con

personal especializado que cuente con conocimientos y

habilidades relacionados con lo siguiente, entre otros:

• Administración de proyectos;

• elaboración de contratos (abogados);

• evaluación financiera y de costo-beneficio;

• extensa experiencia en el tema de innovación;

• el específico requerido para cada sector

(sectorista).

Se considera que gran medida del éxito que este esquema

pueda tener en México dependerá del trabajo realizado

por esta unidad experta. En este caso, los procesos de

documentación también resultan importantes, pues

plasmar experiencia sistematizada y organizada aumenta

la eficiencia. Las curvas de aprendizaje o de experiencia

hacen evidente la manera en la que los costos pueden

variar en función de la experiencia.

2. Recursos limitados previstos para la constitución del Fondo:

Los recursos destinados al Fondo tan sólo corresponden al .003% del presupuesto proyectado para el ejercicio del CONACyT del año 2014. Tal

vez, esta limitada inversión obedece a una prueba piloto

del esquema y se considera que será complementada al

menos en un 50% por el sector privado, como es el caso

del programa Europeo de Horizon 2020. No obstante

se considere esta posible inversión por parte del sector

privado, los recursos destinados a esquemas de APP con

fines de CTI para el 2014 ascenderían sólo a $2 millones

de pesos. En este tenor, existen casos a nivel internacional

que presentan porcentajes mucho mayores de inversión

pública con respecto al presupuesto total de CTI. Por

ejemplo, en Australia para 2002-2003 el presupuesto para

APPs con fines de innovación era el 9.1% del presupuesto

total de CTI (OCDE, 2004) y para Holanda, en 2004, el

presupuesto para el mismo rubro era el 6% del total para

el sector (OCDE, 2004).

Además, comparados con los 22 billones de euros que

invirtieron el sector público y privado europeo con fines

de investigación e innovación durante 2013, la inversión

mexicana resulta muy tenue para un objetivo tan

ambicioso como el planteado por el Fondo.42

42 Si se considera una división de este presupuesto entre los 28 países de la Unión Europea, cada país recibiría anualmente 0.8 billones de euros, lo cual comparado con el presupuesto de México, es mucho mayor.


En conclusión, se reconoce el avance importante para las

APPs con fines de innovación en términos normativos. Se

puede asumir que en el caso mexicano se ha valorado

la potencialización de recursos públicos que se puede

obtener al implementar este tipo de esquemas. Aunque

compitan con mecanismos tradicionales que buscan

incentivar la innovación, las APPs también abren una posibilidad importante para proyectos de grande y menor escala. En el primer caso, se puede incentivar a las empresas

grandes en el desarrollo de proyectos ambiciosos, los

cuales no se llevarían a cabo sin el apoyo gubernamental,

debido al elevado riesgo que éstos implican.

En el segundo, se resalta el beneficio de la participación

de pequeñas y medianas empresas en asociación, lo que

significa que de cierta manera ayudan a corregir la falla

de mercado de las barreras a la entrada para este tipo de

empresas a invertir en innovación. Además, otro avance

importante en México ha sido la institucionalización de

este tipo de esquemas en el tema de ICT mediante

CONACyT y el arreglo institucional que existe con la

SHCP para la aprobación de proyectos. Ello implica que

la labor de dicho Consejo sea también avalada por esta

última institución. Sin embargo, debido a la complejidad

del instrumento, se resalta la necesidad de seguir

profundizando la institucionalización y el conocimiento de

dicho Consejo para la implementación de proyectos APPs

con fines de innovación.


Conclusiones y recomendaciones

En México, la CTI presenta retos para su avance. Aunque la

inversión en innovación constituye una elección riesgosa,

es de vital importancia para aumentar la competitividad de las empresas. En

el país, el sector privado presenta tasas de inversión en

actividades de innovación por debajo de la mayoría de

los miembros de la OCDE y otros con desarrollo similar,

como Brasil y Argentina, lo cual ha contribuido a frenar

el progreso tecnológico de la economía mexicana y la

difusión de las consecuentes externalidades positivas.

Además, en México las actividades de I&D deberían tomar

una importancia más estratégica para el desempeño

económico del país. Ello, debido a que dichas actividades

de investigación presentan un vínculo directo con la

innovación empresarial, cuyos resultados pueden tener

externalidades positivas para los consumidores, pues

pueden gozar de mejores servicios, salarios más altos,

precios más accesibles, ente otros factores.

En este tenor, existen ejemplos exitosos a nivel

internacional, como Corea del Sur, Alemania, Malasia,

entre otros, que han logrado fomentar la generación de

ideas y alcanzar tasas de crecimiento más importantes

que la de México, pues el país no ha sabido elaborar

políticas públicas que hayan apoyado de manera eficiente

y eficaz al sector productivo en aumentar su inversión

en I&D. Cabe recordar que el enfoque sobre el SNI

enfatiza la importancia de las relaciones y su intensidad

entre instituciones, personas y políticas públicas que

fungen como mediadores del conocimiento entre países

e industrias, para que dicho sistema apoye de manera

eficiente y eficaz el desarrollo de CTI en un país.

Por lo tanto, en México existe la necesidad de encontrar mecanismos adecuados para fortalecer los flujos de conocimiento e información entre los actores del sistema, pues la interacción entre

ellos suele ser baja. Por ejemplo, las empresas parecen

todavía estar aisladas de los otros actores claves del SNI

(universidades y gobierno), lo cual repercute en su poder

de innovar y comercializar los resultados de I&D. En esta

publicación, se ha explicado de qué manera las APPs

con fines de innovación y otros mecanismos deben ser

utilizados para fomentar la innovación en las empresas,

con el objetivo de apoyar a México en su desarrollo

tecnológico.

De acuerdo con lo anterior, las principales conclusiones

de esta publicación son las siguientes:

• El CONACyT presenta un mandato institucional

débil, un presupuesto que no apoya a

los retos de la economía mexicana y una

estrategia organizacional poco adecuada a

las necesidades del país (especialmente para

el sector privado). Su arreglo institucional no

parece permitirle ejecutar sus funciones de

manera óptima. Dicho consejo presenta un

objetivo ambicioso y no dispone ni de la

autoridad necesaria ni de las herramientas

adecuadas para llevar a cabo sus funciones

y fomentar el campo de CTI. Asimismo, el

presupuesto del CONACyT parece estar


más enfocado en la formación de recursos

humanos altamente calificados que en apoyar

a las empresas en actividades de innovación.

• Las APPs surgen como mecanismos

alternativos para apoyar las finanzas públicas

bajo presión de los gobiernos. En el Nuevo

Modelo de Gestión Pública, dichos esquemas

se insertan como prioridad de gobierno

en donde se busca establecer interacción

entre el sector público y el privado. Las APPs

permiten dar respuestas prácticas a diversas

dificultades que se deben encarar, como la

generación de infraestructura, la provisión

de servicios, el impulso a la innovación y el

desarrollo económico, entre otros.

• El término alianza público-privada se refiere

a varias modalidades a través de las cuales

el sector público y el privado pueden

colaborar. Sin embargo, las APPs son la

versión más estricta del término, es decir, son

asociaciones en proyectos específicos entre

el sector público y el privado, en los cuales

existe una relación contractual entre ambos y

en donde existe inversión conjunta, ya sea en

porcentajes iguales o distintos.

• En México, se cuenta con un marco normativo

y una estructura para la implementación de

proyectos de este tipo en diferentes sectores.

La SHCP resulta ser la encargada de toda la

información relevante de las APPs, así como

mantener un registro de ellas. No obstante, la

responsabilidad de la implementación de los

proyectos reside bajo la Secretaria de Estado

o entidad encargada del sector en cuestión.

• Existe una amplia gama de mecanismos para

apoyar la CTI en los países, dependiendo del

objetivo, riesgos y actores involucrados en los

proyectos. Las APPs con fines de innovación

ofrecen una eficiente y eficaz alternativa a

los instrumentos tradicionales de fomento

al sector, en particular para proyectos que

presentan altos riesgos y que involucran

empresas de tamaños significativos. No

obstante, pueden existir circunstancias para

usarlas con empresas de tamaño menor bajo

el esquema de asociación PYMEs o Empresas

Gacelas, por ejemplo.

• México parece bien encaminado para utilizar

de la manera correcta las APPs con fines de

innovación, al contar con un fondo específico.

Asimismo, parece haber establecido una

gobernanza incluyente para evaluar y

aprobar los mejores proyectos para fomentar

la innovación en el país.

• Debido a la flexibilidad que las APPs

presentan, es posible implementar proyectos

diferentes para fomentar la innovación. A

nivel internacional existen ejemplos exitosos

como la Unión Europea, Australia, Finlandia,

Malasia, entre otros, de los cuales México

puede aprender e inspirarse para su uso.


De las conclusiones expuestas, se derivan las siguientes

recomendaciones con el fin de mejorar el impacto de las

políticas publicas de CTI en México:

• Resulta indispensable fortalecer la implementación de la política pública de innovación, a través de una agencia especializada en esta tarea. México debería adoptar un arreglo

institucional más adecuado a las necesidades

específicas de la innovación empresarial, es decir,

crear una institución que se dedique a esta tarea

y cuente con el capital humano, conocimiento

y presupuesto necesarios para cumplir con esta

labor. En este sentido, mientras por un lado

político/estratégico se podría crear una Secretaría

dedicada al tema, por el lado operativo sería ideal

dividir al CONACyT en dos agencias; una dedicada

a la formación de recursos humanos y apoyo a

la investigación académica y otra dedicada a la

innovación empresarial.

• El CONACyT debería utilizar las APPs para promover mayor colaboración entre el sector público y privado en materia de CTI, la cual hace falta actualmente en el SNI. La poca colaboración entre los agentes

del SNI, sobre todo de la triple hélice, disminuye la

eficiencia de los recursos utilizados por parte del

gobierno de México. Las APPs pueden ofrecer una

solución eficaz para fomentar la colaboración entre

los actores claves del SNI.

• El CONACyT y la SHCP deberán evaluar si el monto otorgado al Fondo puede obtener el impacto esperado. En comparación con fondos

similares, como el de Australia, Holanda y Horizon

2020, los recursos destinados a APPs con fines de

innovación parecen escasos, pues los proyectos de

CTI suelen presentar presupuestos significativos.

Habrá que analizar el alcance que estos fondos

tendrán para fomentar que las empresas apuesten

en proyectos que logren avances importantes.

• El CONACyT y las empresas deberían utilizar el mecanismo de APPs como un instrumento sustituto para los proyectos con mayor riesgo. Con base en los datos pocos

alentadores que presenta México en temas de CTI,

los instrumentos tradicionales de innovación no han

podido fomentar la innovación a los estándares

deseables. Las APPs suelen ser mecanismos

eficientes para aumentar el compromiso de

las empresas y, entonces, incrementan las

probabilidades de éxito de los proyectos.

• El gobierno debería explorar el uso de las APPs sobre todo con empresas grandes, tractoras y gacelas. Debido a la complejidad y altos costos

del contrato, así como de los costos de transacción,

parecería más indicado forjar este tipo de proyectos

con entidades privadas que puedan sostener costos

de este tamaño. No obstante, para proyectos

menos riesgosos y fáciles de manejar, se podría


explorar la manera de implementar estos proyectos

con empresas de menor tamaño bajo un esquema

de asociación.

• Las APPs con fines de innovación son ideales para: creación de centros de

investigación; avances tecnológicos significativos;

desarrollo de proveedores; aumento de la inversión

en procesos de innovación asociativos; financiación

de proyectos de desarrollo tecnológico estratégico;

formación de recursos humanos especializados

para la industria; áreas de investigación y desarrollo

en la industria; infraestructura en investigación,

desarrollo e innovación; constitución de empresas

de base tecnológica.

• Resulta fundamental continuar con la efectiva institucionalización del mecanismo dentro de CONACyT. No obstante la unidad experta en APPs haya sido

creada dentro del Consejo, es importante que los

funcionarios que laboren directamente con los

Secretarios Técnicos tengan los conocimientos

y habilidades para planear, asesorar y evaluar

proyectos (administración de proyectos, elaboración

de contratos, evaluación financiera, especificidad

requerida para cada sector, entre otros), pues el

éxito que este esquema pueda tener en México

dependerá del trabajo realizado por esta unidad.

• El CONACyT debe determinar el uso adecuado de la APP con base en un análisis previo que sustente que

el mecanismo presenta la mejor opción a los

instrumentos tradicionales.

• Sería necesario hacer un llamado a la sociedad civil, como lo dictan las prácticas

internacionales, para que evalúen el impacto de

los proyectos que se lleven a cabo para poder

robustecer los insumos que puedan determinar el

impacto de los mismos.


Anexo 1 Las patentes

Dentro de muchos SNI y con base en los fondos significativos

involucrados en el proceso de innovación, desde el siglo

XV se empezaron a crear los primeros mecanismos para

proteger las invenciones y el conocimiento creado. Existen

varias razones tanto para el otorgamiento de una patente

y sus beneficios, como para los costos para el desarrollo

económico de un país. En el contexto de proyectos de

investigación con recursos públicos, el debate se ha

dividido en dos posiciones principales: una argumenta que

el gobierno se debería quedar con la patente desarrollada

y otra visión refuta esta posición y considera que el socio

(empresas, universidades, centros de investigación, entre

otros) debería obtenerla. A continuación, se expondrá un

breve recorrido tanto de la teoría que existe atrás de la

creación del sistema de propiedad intelectual como de los

argumentos en su contra.

¿Cómo se define una patente?

En el sector de la innovación, uno de los objetivos del

gobierno es encontrar el mecanismo más eficiente y eficaz

para distribuir en la sociedad el conocimiento generado.

La literatura nacional e internacional ha debatido sobre

cuál podría ser dicho medio y, sobre todo a partir del

siglo pasado, el debate se ha concentrado en el tema

de las patentes. De acuerdo a la Organización Mundial

de la Propiedad Intelectual (OMPI), “una patente es un

derecho exclusivo concedido a una invención, es decir,

un producto o procedimiento que aporta, en general, una

nueva manera de hacer algo o una nueva solución técnica

a un problema. Para que sea patentable, la invención

debe satisfacer determinados requisitos” (2013).43

Razones para otorgar una patente

Existen diferentes opiniones, algunas contradictorias,

sobre el efecto que esta herramienta tiene en la inversión

en I&D. Por lo tanto, es difícil encontrar un consenso sobre

este asunto y dicho efecto de causalidad resulta todavía

incierto.

De manera general, los defensores de la creación y el

funcionamiento de las patentes basan sus argumentos

principalmente en las siguientes razones (Organización

Mundial de la Propiedad Intelectual , 2013)(Ceccagnoli,

Gambardella, Giuri, Licht, & Mariani, 2005):

• Se fomenta la innovación, ya que se

concede un reconocimiento por la

creatividad y recompensas materiales por

las invenciones comercializables.

• Se impulsa a las actividades de I&D.44

• Se promueve la difusión del conocimiento

tecnológico.

• Se recupera por parte del inventor lo que ha

gastado e invertido en I&D.

43 Generalmente el tiempo concedido es de 20 años. 44 Con diferentes resultados por industria. Por ejemplo, al parecer

los sectores farmacéutico, biotecnológico, instrumentos médicos y de computadoras se benefician con mayor fuerza.


De acuerdo con estos argumentos, los países deben

proteger el esfuerzo de los investigadores y financiadores

de tal manera que sigan investigando e innovando. De lo

contrario, no existirían incentivos para hacerlo y el proceso

de CTI en el país se debilitaría.

Por otra parte, existen expertos e investigadores que

opinan que el mercado del conocimiento presenta muchas

fallas debido a su naturaleza de bien público y que las

patentes son la segunda mejor opción para solucionar el

problema de propiedad (Langinie & Moschini, 2002). De

esta manera, existen los siguientes argumentos en contra

del actual sistema (Langinie & Moschini, 2002) (Meurer

& Bessen, 2008):

• La creación de un monopolio, afecta

adversamente el conocimiento generado.

• La difusión del conocimiento se basa en

el argumento que otros actores intentarán

inventar algo similar, pero esto puede

suceder sin la existencia de una patente.

• Limitada evidencia que las patentes tenga

algún tipo de influencia en la inversión de

I&D en los países.

• El bloqueo de la generación de nuevo

conocimiento, si los insumos intermedios

para la elaboración de nuevos inventos

presentan una patente. De esta manera, los

usuarios de dichos insumos intermediarios

encuentran una barrera para seguir con la

investigación.45

45 Esto sucede en sectores donde el conocimiento es particular-mente acumulativo, por ejemplo en la nanotecnología.

No obstante, ¿qué indica la evidencia empírica? En

el 2004, la OCDE publicó los resultados sobre una

encuesta de percepción del sector privado llevada a

cabo en los EEUU durante los años ochenta y noventa,

en la cual se descubre que para las empresas grandes

de determinadas áreas (biotecnológica, farmacéutica y

química principalmente, pero también la manufacturera

y computacional) las patentes son un mecanismo

fundamental para fomentar la innovación (OCDE, 2004).

Además, las patentes pueden ser mecanismos eficientes

de difusión tecnológica, porque apoyan la publicación

de invenciones que hubieran podido quedar escondidas

por miedo de revelar información fundamental a los

competidores.

De otra forma, para empresas en otros sectores se

observa que las patentes juegan un papel secundario,

pues el secreto, la posición de mercado, el avance en

la posición de mercado, la complejidad tecnológica y el

control de activos complementarios parecen ser factores

más determinantes. Además, la OCDE enfatiza que

en los sectores tecnológicos emergentes, las patentes

pueden disminuir la innovación cuando limitan el acceso

a conocimiento básico, ya que el conocimiento es

acumulativo y las patentes pueden bloquear el acceso a

invenciones de fundamento (OCDE, 2004).

De manera diferente, cabe destacar que la relación entre

las empresas de menor tamaño y las patentes puede ser

positiva, porque, a pesar del poder monopólico que se

puede conceder a una empresa grande, estos derechos

pueden ser una carta estratégica para la entrada de

empresas de tamaño reducido a mercados difíciles o para

facilitar recibir fondos de capital de riesgo (OCDE, 2004).


En el caso de las universidades y centros de investigación,

hasta hace tres décadas no era común otorgarles una patente

debido al temor de comprometer su responsabilidad con

los valores de ciencia abierta (open science) de la academia

(Sampat, 2003).46 Por lo mismo, dichas instituciones

patentaban esporádicamente, pero los investigadores

involucrados tenían la facultad de procesar los derechos de

la patente. Sin embargo, desde los años ochenta, el debate

empezó a cambiar, ya que se fortalecieron los argumentos

económicos y sociales de abrir la posibilidad de otorgarles

una patente a dichas instituciones.

Por un lado, este proceso facilitó el retorno económico

y social de las universidades y centros de investigación,

pues las regalías de las patentes pudieron ser utilizadas

para otro trabajo científico y, también, facilitan la

comercialización de las invenciones a través de la

repartición de licencias al sector privado para su uso. De

esta manera, al igual que para las empresas privadas, se

estableció un circulo virtuoso de financiamiento para la

investigación científico-tecnológica. Asimismo, existen

inventores que argumentan que el otorgamiento de las

patentes es necesario para el control de calidad, ya que,

especialmente en el campo farmacéutico, el uso impropio

de algunos procesos puede tener serias consecuencias

para la salud de los seres humanos.

46 Una posición todavía vigente en algunas corrientes de pens-amiento.

¿Quién se queda con la patente en proyectos financiados con recursos públicos?

Existe un debate interesante sobre la cuestión de quién

debería obtener la patente de una innovación cuando se

han utilizados recursos públicos, pues el gobierno invierte

dinero de los ciudadanos en actividades de investigación.

Entonces, ¿debería otorgarse a la entidad investigadora

o al gobierno? Tradicionalmente, en varios países (y

especialmente en EEUU) las legislaciones alentaban o

requerían que el gobierno retuviera la propiedad de los

resultados de la investigación y los hiciera de dominio

público. Sin embargo, a partir de la aprobación de la

iniciativa de Ley denominada Bayh-Dole en EEUU en

1980,47 en las últimas décadas el debate internacional

se ha concentrado alrededor de dos canales principales

(Eisemberg, 1996):48

• Una política de permiso de uso (license

policy), en la cual el gobierno se limita a

retener una licencia para usar la invención y

dejar el derecho al inventor.

• Una política de derechos (title policy), en la

cual el gobierno adquiere plenos derechos

de la invención.

Los defensores de la primera posición basan sus

argumentos en el estímulo que las patentes representan

para la innovación, en términos de nuevos productos

y empleos. Asimismo, de acuerdo con ellos, las

47 En los años noventa, varios países de la OCDE emularon esta Ley.48 Nótese que el debate no contempla la eliminación del uso de las

patentes.


consecuencias negativas de la ausencia de un sistema de

patentes serían que, primero, las mejores firmas no litigarían

contratos con el gobierno; segundo, no compartirían los

resultados logrados gracias al financiamiento del gobierno

y, finalmente, tampoco invertirían más recursos en el

desarrollo de descubrimientos de propiedad del gobierno.

Por su lado, las empresas afirman que existen costos

significativos también después de haber elaborado la

invención, como el proceso de refinarla y comercializarla.

Es así que, al no obtener una patente, el incentivo de

sacarla al mercado disminuye. Al contrario, los que

defienden el segundo enfoque argumentan que las

patentes concentrarían demasiado poder económico en

las manos de grandes corporativos,49 con consecuencias

negativas para las empresas de menor tamaño y los

consumidores. Además, creen que, en ausencia de

derechos exclusivos bajo un régimen de patentes, los

descubrimientos comercialmente significantes serían

utilizados de igual manera por las empresas en mercados

competitivos (Eisemberg, 1996).

Asimismo, en el caso particular de las universidades y

centros de investigación, Sampat argumenta que deberían

obtener una patente por innovaciones desarrolladas

con fondos federales sólo cuando, en ausencia de una

patente, los resultados de la investigación no fueran

utilizados. De manera similar, sería necesario que se les

otorgaran licencias exclusivas sólo en la eventualidad

que las licencias no exclusivas no lograran promover

la comercialización de los resultados (Sampat, 2003).

49 Algunos defensores de esta posición expresaron a lo largo de los años sus temores sobre las patentes, pero su argumento era que el gobierno tenía que otorgar licencias no exclusivas y no dejar del todo sus derechos.

Finalmente, con base en la Ley de Bayh-Dole, en el caso

de que el socio sea una organización sin fines de lucro,

el gobierno puede prevenir el otorgamiento de la patente,

limitar los términos de cualquier licencia exclusiva y el uso

de regalías obtenidas por la patente.


El Bayh-Dole Act de EEUU

En 1980, el Congreso de EEUU aprobó una iniciativa de ley en la cual se facilitaba la obtención de

patentes para universidades, organizaciones sin fines de lucro y asociaciones de PYMEs cuando

lograban innovar a través de proyectos financiados con recursos federales (en 1983, el Presidente

Reagan extendió esta ley a todos los contratistas, incluidas las empresas grandes). El objetivo principal

de esta ley era facilitar la explotación de resultados de la investigación financiada con fondos públicos,

a través de la transferencia de la propiedad a las universidades y otros contratistas (como los centros

de investigación), los cuales después podían vender licencias a las empresas.

No obstante, el gobierno retiene algunos derechos, entre otros:

• Una licencia no exclusiva, no transferible e irrevocable para practicar la invención (o

contratar a alguien que lo lleve a cabo) en todo el mundo.

• En la eventualidad de que la organización no proceda a la comercialización de la

innovación, el gobierno de EEUU puede forzarla a otorgar licencias de la patente

bajo términos razonables.

• El gobierno tiene el derecho de requerir la patente en cualquier país donde la

organización no haya llevado a cabo el proceso. Además, tiene el derecho de adquirir

cualquier patente nacional y extranjera que la organización decida abandonar.

• En el caso que sea una organización sin fines de lucro, el gobierno puede prevenir

el otorgamiento de la patente, limitar los términos de cualquier licencia exclusiva y el

uso de regalías obtenidas por la patente.

• Instituciones como la Secretaría de Defensa, NASA y el Departamento de Energía,

entre otras, tienen la prohibición de otorgar la posibilidad de adquirir una patente a

organizaciones que hayan innovado con recursos federales.


La Ley Bayh-Dole ha tenido varias enmiendas a lo largo de los años, con el objetivo de mejorar el

mecanismo de propiedad intelectual e impulsar la innovación en EEUU. Por ejemplo, en 1983 en un

President Memorandum and Policy Statement, el presidente Reagan anunció los siguientes cambios,

entre otros:

• El gobierno retendría el título en los siguientes casos:

o El objetivo de la invención es para un uso comercial por el público en general.

o Los resultados de la investigación son para mejorar la salud pública y el

bienestar general de los ciudadanos.

o Donde la ausencia de otras investigaciones similares otorgaría una posición

dominante a un solo contratista.

• El contratista retendría el título en el siguiente caso:

o Los resultados (producto o proceso) serían utilizados por el gobierno y el

contratista ha adquirido competencia técnica y ha establecido una posición

comercial distinta a la del gobierno en el campo de interés. El gobierno

retendría una licencia no exclusiva y sin regalías.

Elaboración propia con base en: (Zeh, 1990)(Eisemberg, 1996)

En conclusión, el debate sobre el uso de las patentes sigue

en elaboración, pues existen opiniones contundentes de

acuerdo a ambas posturas, aunque hoy en día el sistema

de un gran número de países se rige con base en la Ley

de Bayh-Dole de EEUU. De esta manera, la corriente que

prevalece al momento de escribir esta publicación es la

del otorgamiento de las patentes al inventor, lo cual no

significa que esta situación no se pueda modificar en el

futuro, porque cabe recordar que existe alguna evidencia

de que las patentes funcionan como mecanismos para

fomentar la innovación con mayor éxito sólo en algunos

sectores. La discusión sobre el otorgamiento de la

patente cuando se utilizan recursos públicos no parece

haber avanzado de la manera esperada, por lo cual sería

adecuado analizar cada caso de forma particular.


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