Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
ACADEMIEJAAR 2013 – 2014
De Europese Unie en haar invloed op het
lokale afvalbeleid in België
Casestudie omtrent de implementatie van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in de
Stad Gent
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van
Master of Science in de Bestuurskunde en Publiek Management
Marie Tshitenge-Mulume
Onder leiding van Dr. Lieselot Bisschop
I
Samenvatting
Het implementeren van Europese wetgeving is niet altijd eenvoudig en kan dus problemen
met zich meebrengen. Het begrip europeanisering staat centraal doorheen dit onderzoek, in
de literatuur zijn er verschillende factoren naar voor gekomen die implementatieproblemen
verklaren. Dit onderzoek focust zich op de toepassing van de Europese Kaderrichtlijn
Afvalstoffen binnen de case Gent en of er zich implementatieproblemen voordoen. De
literatuur over dit onderwerp is veelal verouderd. In België staat het onderzoek naar
Europeanisering van lokale besturen nog in de kinderschoenen, daarom is dit onderzoek
verkennend van aard.
Binnen het empirische gedeelte is er gebruik gemaakt van een tweedelige opdeling.
Enerzijds wordt de mate van implementatie van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen gemeten.
Anderzijds wordt er nagegaan in welke mate de factoren, geïnspireerd op de literatuur, van
invloed zijn binnen de case Gent. Als methodologie is er gekozen om te werken met
bestaand materiaal en informatie bekomen uit gestructureerde interviews.
Als belangrijkste conclusies zijn dat de factoren uit de literatuur niet altijd uitsluitsel geven
waarom Europese wet- en regelgeving al dan niet correct wordt geïmplementeerd. Ook kan
er gezegd worden dat de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in meer dan voldoende mate wordt
toegepast binnen de case Gent. Het is duidelijk dat ook andere factoren zoals de grote en
de politieke kleur van een gemeente een rol kunnen spelen. Verder onderzoek moet het
mogelijk maken om te generaliseren en algemene conclusies te trekken.
II
Abstract
The implementation of European legislation is not always easy and can cause problems; in
the literature there are several factors for explaining problems of implementation The
concept of Europeanization is central throughout this study.. This research focuses on the
application of the European Waste Framework Directive in the case of Ghent and whether
there are implementation problems. In Belgium, the research into Europeanization of local
governments is still in its infancy, so this research is exploratory in nature. In the empirical
part, a two-part division is used. On the one hand, the degree of implementation of the
Waste Framework Directive is measured. On the other hand, the assessment of the extent
to which the factors, inspired by the literature, have an influence in the case of Ghent. For
the methodology there has been chosen to work with existing material and information
obtained from structured interviews. The main conclusions drawn from this research are
that the factors from the literature don’t give a decisive answer as to why European
legislation is implemented in a correct way or not. There can also be concluded that the
Waste Framework Directive is more than adequately applied in the case of Ghent.
Research makes it clear that other factors such as the seize and the political color of a
municipality may play an important role if European legislation is implemented in a
correct way. Further research should make it possible to generalize and draw general
conclusions.
III
Dankwoord
Als sluitstuk van de opleiding in de Bestuurskunde en Publiek Management, schrijf ik deze
masterproef. Ik zou liegen mocht ik zeggen dat dit een makkelijke klus was; het heeft een
hoge dosis doorzettingsvermogen en intellectuele inspanning gevraagd.
Natuurlijk zou het voltooien van dit onderzoek niet gelukt zijn zonder de hulp van een
aantal mensen. Allereerst wil ik mijn promotor dr. Lieselot Bisschop bedanken voor de
begeleiding en kritische opmerkingen doorheen het schrijfproces.
Verder wil ik ook de personen uit mijn naaste omgeving bedanken voor hun interesse in
mijn onderzoek en het geduld die ze met mij hadden toen ik het even niet meer zag zitten.
Bedankt Severine voor het relativeren en het nalezen van mijn werk. Bedankt Gwen voor
het (nogmaals) nalezen van dit omvangrijke document. Bedankt Mama voor het nalezen
van de eerste versie. En natuurlijk bedankt Christopher om zoveel geduld met mij te
hebben wanneer ik weer eens gestrest rondliep.
Marie Tshitenge-Mulume, mei 2014
IV
V
Inhoudsopgave
1 Inleiding .............................................................................................................................. 1
2 Probleemstelling .................................................................................................................. 2
2.1 Maatschappelijke relevantie ........................................................................................ 5
3 Onderzoeksvraag ................................................................................................................. 6
3.1 Context ......................................................................................................................... 8
3.2 Beleidsniveaus betrokken bij het afvalbeleid in België ............................................. 10
3.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen ........................................................................................ 12
4 Theoretisch kader .............................................................................................................. 14
4.1 Europeanisering ......................................................................................................... 15
4.1.1 Upload- en downloadprocessen ..................................................................... 16
4.1.2 Fit- en misfitperspectief ................................................................................. 19
4.2 Implementatie van Europees beleid ........................................................................... 21
4.2.1 Faalfactoren voor het implementeren van beleid .......................................... 21
4.2.2 Oorzaken slechte implementatie van EU milieuregels .................................. 23
4.2.3 De Belgische integratieparadox ..................................................................... 24
4.3 Multi-level governance en beleidsnetwerken ............................................................ 27
4.3.1 Situering ........................................................................................................ 27
4.3.2 Beleidsnetwerken........................................................................................... 29
4.4 Houding gemeenten ................................................................................................... 31
4.5 Tussentijdse conclusie ............................................................................................... 32
5 Methodologie .................................................................................................................... 33
5.1 Onderzoeksmethoden ................................................................................................. 34
5.2 Dataverzameling ........................................................................................................ 35
6 Operationalisering ............................................................................................................. 37
6.1 Betrouwbaarheid en validiteit .................................................................................... 39
7 Analyse van de mate van implementatie ........................................................................... 40
7.1 Monitoring/-toezicht op de Kaderrichtlijn Afvalstoffen ............................................ 41
7.2 Naleving eisen Kaderrichtlijn .................................................................................... 47
7.3 Conclusie toepassing Kaderrichtlijn .......................................................................... 52
VI
8 Analyse factoren die van invloed kunnen zijn op mate van implementatie ...................... 53
8.1 Deelname aan upload- en downloadprocessen .......................................................... 54
8.2 Fit- en misfitperspectief ............................................................................................. 56
8.3 Participatie in beleidsnetwerken ................................................................................ 58
8.4 Multi-level governance .............................................................................................. 61
8.5 Motivatie factor van de gemeente .............................................................................. 63
9 Conclusie ........................................................................................................................... 65
9.1 Discussie .................................................................................................................... 70
10 Literatuurlijst ..................................................................................................................... 72
1
1 Inleiding
Het Europese integratieproces heeft voor het federale België een grote uitdaging met zich
meegebracht. Die uitdaging situeerde zich voornamelijk in de verstandhouding tussen het
federale en regionale niveau (Geeraerts, 2013).
Deze relatie moest nodig herzien worden, aangezien milieubeleid een regionale
bevoegdheid is met grote invloeden van het Europese niveau. De grote invloed van Europa
in het milieudomein is voornamelijk te verklaren doordat de meeste milieuproblemen
grensoverschrijdend zijn. Door het opleggen van wet- en regelgeving probeert Europa
ervoor te zorgen dat milieuproblemen binnen zijn lidstaten de nodige aandacht krijgen en
voorkomen kunnen worden. Zijn milieunormen behoren tot één van de strengste ter
wereld, dit om de Europese natuurlijke rijkdommen te beschermen, zijn burgers en om een
groene economie te stimuleren in de bedrijfswereld (Een gezond en duurzaam milieu voor
de toekomstige generaties, 2013).
Deze Europese regelgeving heeft niet enkel invloed op de nationale overheden, maar ook
de lokale besturen moeten met deze regelgeving rekening houden. In België is het de taak
van de gewesten om deze regelgeving om te zetten en het zijn de verschillende lokale
besturen die deze correct moeten toepassen. Gemeenten moeten op deze manier meer en
meer hun beleid gaan aanpassen om zo te voldoen aan wetgeving geformuleerd door
Europa. Indien een gemeente de Europese regelgeving niet correct toepast, zal Europa hen
er niet rechtstreeks op aanspreken, maar de lidstaten zullen verantwoording moeten
afleggen aan Europa. Daarom richt dit onderzoek zich op beleid dat initieel gemaakt is op
Europees niveau, maar doorwerking heeft op het lokaal niveau. Er zal onderzocht worden
welke factoren nu zullen gaan bepalen of een gemeente al dan niet correct de Europees
milieu wet- en regelgeving zal toepassen. Dit is belangrijk zodat in de toekomst een
oplossing gezocht kan worden voor de belemmerende factoren en er actief kan ingezet
worden op de factoren die als stimulerend worden ervaren. Het onderzoeken van deze
factoren is van groot belang aangezien het correct implementeren van beleid het
belangrijkste doel is van een geformuleerd beleid. Indien het beleid enkel wordt
geformuleerd en niet toegepast, verliest het de beoogde effecten, en kan het succes van
beleid niet worden beoordeeld (Glachant, 2001).
2
2 Probleemstelling
“Wat is de impact van de Europese regelgeving op het gebied van milieubeleid op lokaal
vlak in België?”
Dit is een belangrijke vraag in het licht van de steeds verder gaande Europese integratie
inzake verschillende beleidsdomeinen, waarvan het milieubeleid vandaag als een van de
belangrijkste wordt gezien. Het domein inzake milieubeleid is een gedeelde bevoegdheid
van de Europese Unie, dit maakt dat het nationaal vlak van de lidstaten ook nog enige
beleidsruimte heeft (Verschuuren, 2004).
Aangezien België een federale staat is met verschillende bestuursniveaus, is er sprake van
multi-level governance op het vlak van milieuregelgeving. Op deze manier is er een
overvloed aan actoren van de verschillende beleidsniveaus, van Europees tot lokaal,
betrokken bij het vormgeven, implementeren en coördineren van het milieubeleid.
Hierdoor is het vanzelfsprekend dat de implementatie van de wetgeving niet altijd zonder
problemen verloopt en daarom is het van groot belang dat er een uniforme wetgeving
bestaat in dit domein. Tot op de dag van vandaag is dit nog altijd niet het geval.
Aangezien de invloed van Europa en het belang van het beleidsdomein milieu in de
toekomst alleen maar zal toenemen is ervoor gekozen om de focus van dit onderzoek te
leggen op een case studie die de concrete toepassing van de Europese (milieu) richtlijn
Afvalstoffen binnen de Stad Gent zal onderzoeken.
Op deze manier wordt er nagegaan in welke mate lokale besturen in België onderhevig zijn
aan de Europese regelgeving. Voor dit onderzoek is ervoor gekozen om vanuit het
standpunt van de lokale besturen te kijken naar het Europese beleidsniveau. Europa speelt
een belangrijke rol in het beleidsdomein milieu- en afvalbeheer. Dit is te verklaren doordat
vele milieuproblemen grensoverschrijdend zijn. Binnen dit onderzoek is ervoor gekozen
om te peilen naar de mate van implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen
binnen de case Gent.
3
Allereerst zal er nagegaan worden in welke mate deze Kaderrichtlijn toegepast wordt
binnen de case Gent en of er zich eventueel implementatieproblemen voordoen.
Vervolgens zullen de op de literatuur geïnspireerde factoren die de mate van implementatie
kunnen beïnvloeden aan de case worden getoetst.
Op deze manier zal er een beeld geschetst worden van welke factoren nu effectief van
invloed zijn op de beleidspraktijk van de case.
Aangezien binnen dit onderzoek wordt nagegaan in welke mate lokale besturen zich zullen
aanpassen aan Europese wet- en regelgeving, sluit het concept ‘europeanisering’ hierbij het
beste aan (Börzel & Risse, 2006; John, 2000; Vink & Graziano, 2006).
Maar er mag niet vergeten worden dat het onderzoek naar europeanisering en meer bepaald
de impact van Europa op lokale besturen in België nog in de kinderschoenen staat. Daarom
is dit onderzoek eerder verkennend van aard en kunnen er nog geen algemene conclusies
getrokken worden. Dit onderzoek wil voornamelijk een eerste bijdrage leveren, om zo de
impact van europeanisering van lokale besturen in België beter in kaart te brengen.
Uit onderzoek van Van Bever, Reyneart & Steyvers (2009) is duidelijk dat de lokale
belangen nog steeds ondergeschikt zijn aan die van de hogere bestuursniveaus binnen
België. Dit heeft veel te maken met het feit dat de Europese eenmaking zich voornamelijk
concentreerde op beleidsdomeinen die deel uitmaakten van het takenpakket van de
nationale en de regionale overheden.
Maar dankzij de oprichting van de Europese akte in 1986, zijn de lokale overheden aan
invloed gaan winnen en vanaf de jaren ‘90 werd zo goed als elk lokaal beleidsdomein
beïnvloed door de Europese wet- en regelgeving (Van Bever et al., 2009).
In België kennen we een complexe situatie als gevolg van het bestaan van meerdere
bestuursniveaus. Het milieubeleid is een sterk geregionaliseerde materie: elk gewest is
verantwoordelijk voor het uittekenen van zijn eigen beleid. Door middel van een
beleidsplan bepaalt Vlaanderen elke vijf jaar zijn strategische hoofdlijnen van het
milieubeleid. Het beleidsplan vormt de basis voor het Vlaams Gewest, de provincies en de
gemeenten waarbinnen ze moeten werken bij aangelegenheden van gewestelijk belang. Dit
Vlaamse milieubeleidsplan heeft als belangrijkste doelstelling om de doeltreffendheid,
efficiëntie en de interne samenhang van het milieubeleid op de verschillende terreinen en
niveaus binnen België te bevorderen.(Vlaams milieubeleidsplan, s.d.)
4
Om de samenhang van het internationale milieubeleid binnen Vlaanderen te garanderen,
wordt er gewerkt met een coördinatieforum: het VOIM (Vlaams Overleg Internationaal
Milieubeleid). Binnen dit coördinatieforum zetelen de vertegenwoordigers van de
verschillende betrokken departementen van de Vlaamse overheid. Voor ieder dossier met
internationaal karakter wordt er door de VOIM, milieu-experten en Vlaamse
dossierverantwoordelijke aangeduid. Hun functie bestaat eruit om, uit de aan hen
toegewezen dossiers, een Vlaams standpunt te formuleren na overleg met de verschillende
betrokken maatschappelijke groepen en milieu-experten. De Vlaamse „trekkers” zullen, na
goedkeuring door het kabinet van de minister van Leefmilieu, dit standpunt verdedigen bij
de bepaling van het Belgische standpunt in een concreet dossier (Vlaams
milieubeleidsplan, s.d.).
Het is het lokale niveau dat verantwoordelijk is voor de correcte uitvoering van het
Vlaamse afvalbeleid. De belangrijkste verantwoordelijkheden van de lokale besturen zijn
de verzameling en verwerking van huishoudelijk afval. Dit kunnen ze zelf doen of
uitbesteden aan hun intercommunale. Deze kunnen ze uitvoeren in eigen hoedanigheid of
door middel van een bevoegdheidsafstand beroep doen op hun intercommunale. Omdat dit
lagere bestuursniveau het dichts bij de burger staat, is de toepassing van zowel de Europese
als Vlaamse wet- en regelgeving hier het zichtbaarst.
Daarom zal dit onderzoek zich focussen op lokale besturen en de manier waarop ze
Europese regelgeving toepassen.
5
2.1 Maatschappelijke relevantie
Wij, als burger, worden elke dag met afval geconfronteerd. Het Europese beleid op lokaal
niveau is iets waar we vroeg of laat mee te maken krijgen. Iedereen produceert afval, al
dan niet gevaarlijk afval. Daarom is het van groot belang dat iedereen zijn steentje
bijdraagt om een zo goed mogelijk afvalbeheersysteem in stand te houden en dit niet alleen
voor onszelf maar ook zodat de toekomstige generatie van een schone en leefbare
samenleving kan genieten.
Wanneer er niet op een goede manier wordt omgegaan met het beheer van afvalstoffen,
kan dat indirect een impact hebben op de volksgezondheid. Denk maar aan chemische
stoffen die in het drinkwater terecht kunnen komen of bedrijfsafval dat gedumpt wordt in
grachten.
Daarom is het belangrijk dat de verschillende lokale overheden in ons land de Europese
milieu regelgeving en verplichtingen naleven. Op deze manier wordt de veiligheid en
duurzaamheid van onze samenleving gegarandeerd.
6
3 Onderzoeksvraag
Binnen dit onderzoek staat de Kaderrichtlijn Afvalstoffen centraal en daarom is er voor de
volgende hoofdvraag gekozen:
Op welke wijze wordt de Kaderrichtlijn Afvalstoffen geïmplementeerd binnen de Stad
Gent?
Via het theoretische en empirische gedeelte van dit onderzoek zal hierop een antwoord
worden gezocht.
Verder kunnen we voor elk deel enkele deelvragen onderscheiden.
Voor het theoretische deel wordt volgende deelvraag geformuleerd:
- Is er in de literatuur kennis beschikbaar over theorieën die de implementatieproblemen
binnen de beleidsimplementatie van Europese regelgeving kunnen verklaren?
Volgende deelvragen worden geformuleerd bij het empirische gedeelte van dit onderzoek:
- Wordt er geopereerd binnen een beleidsnetwerk?
- Doen er zich implementatieproblemen voor binnen de case Gent?
- Welke factoren zijn van invloed op de mate van implementatie van de Kaderrichtlijn
Afvalstoffen binnen de Stad Gent?
Binnen het theoretische gedeelte zullen verschillende factoren aan bod komen die invloed
kunnen hebben op de mate van implementatie van Europese regelgeving. Deze factoren
zullen de basis vormen voor het empirisch onderzoek, er zal zorgvuldig nagegaan worden
welke invloed deze factoren hebben in de beleidspraktijk. Hiervoor zullen beleidsnota’s en
actieplannen betreffende afvalpreventie nader onderzocht worden. Op deze manier zal er
getracht worden een zo duidelijk mogelijk beeld te schetsen van hoe de Stad Gent omgaat
met de implementatie van de Europese milieuregelgeving. Om na te gaan hoe groot de
werkelijke impact is van de verschillende factoren die de implementatie beïnvloeden, is er
gebruik gemaakt van verschillende gestructureerde interviews met beleidsmedewerkers.
Ook wordt de mate van toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen gemeten doormiddel
van het monitoren en naleven van de gestelde eisen.
7
Dit gedeelte zal zich uitsluitend focussen op de Stad Gent, aangezien er slechts met één
casus wordt gewerkt. Deze casus werd geselecteerd uit twee overwegingen. Allereerst uit
praktische overwegingen: Universiteit Gent is hier gevestigd dus dit is gemakkelijker en
toegankelijker als studente. Aan de andere kant is dit een grote stad die beschikt over een
eigen haven en dus wel de nodige (en extra) aandacht moet hebben voor het naleven van
allerhande milieuvoorschriften.
8
3.1 Context
Wet- en regelgevingen worden niet enkel meer op nationaal niveau gemaakt; met de
opkomst van de Europese Gemeenschappen is er een nieuwe bestuurslaag gekomen.
De wetgeving van deze “nieuwe” speler is in principe bindend voor alle lidstaten van de
Europese Unie. Concreet kan de EU haar regels vormgeven via een richtlijn, een
verordening, een beschikking of een besluit. De meest vergaande en bindende vormen van
regelgeving zijn de verordening en de richtlijn: deze zijn bindend voor iedere burger en
instantie die deel uitmaakt van de Europese Unie (Europese Unie: verordeningen,
richtlijnen en andere besluiten, s.d).
In dit onderzoek staat de Kaderrichtlijn Afvalstoffen centraal. Een richtlijn legt een doel
vast dat alle lidstaten moet bereiken tegen een bepaalde periode. Hier is er wel enige vorm
van beleidsvrijheid aangezien de lidstaten vrij kunnen kiezen welke maatregelen ze nemen
om de doelstelling te bereiken. Belangrijk hierbij is dat de nationale wetgeving hieraan
aangepast moet worden, aangezien Europees recht boven nationaal recht gaat. Dit is ook
van toepassing op de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in België.
Binnen dit onderzoek zal de focus liggen op een specifiek deel van het milieubeleid
namelijk het afvalstoffenbeleid.
De Europese Kaderrichtlijn Afval vormt de basis van het Europese afvalstoffenbeleid.
Sinds 1973 geven Milieuactieprogramma’s richting aan het uitstippelen van het Europees
Milieubeleid. Ondertussen zijn we al toe aan het Zevende Milieuactieprogramma, dat
opgesteld is voor de periode 2012-2020. Binnen dit programma speelt het duurzaam beheer
van afvalstoffen en natuurlijke energiebronnen, zoals in de voorgaande programma’s, een
belangrijke rol (Zevende Milieuactieprogramma, 2012).
9
Het Vlaams milieubeleid krijgt gestalte door de milieubeleidsplanning. Deze bevat de
volgende belangrijke onderdelen: milieurapport, milieubeleidsplan en de
milieujaarprogramma’s.
Het milieurapport vormt de wetenschappelijke onderbouwing van het milieubeleid. Dit
rapport bevat onder meer een omschrijving in van de kwaliteit van het leefmilieu en welke
de interventies die op lange termijn nodig zullen zijn. Verder zorgt het milieubeleidsplan
voor de concrete hoofdlijnen voor het milieubeleid in het Vlaams Gewest, de provincies en
de gemeenten, voor gewestelijke aangelegenheden. Als laatste dienen de
milieujaarprogramma’s om de operationalisering van het Vlaams milieubeleid mogelijk te
maken. Dit omvat onder andere ook de stand van uitvoering van Europese wetgeving.
Het milieujaarprogramma van 2014, vertelt ons dan ook dat de Europese Kaderrichtlijn
betreffende afvalstoffen, de status “uitgevoerd” heeft gekregen binnen het Vlaams Gewest.
Binnen het Vlaams Gewest zorgt het afvalstoffendecreet, dat oorspronkelijk dateert van 2
juli 1981, voor de wettelijke basis voor het realiseren van een Vlaams afvalstoffenbeleid
met als voornaamste uitvoeringsbesluit het Vlaams reglement betreffende
afvalvoorkoming- en beheer (VLAREA). Doorheen de jaren zijn er verschillende nieuwe
decreten gekomen die ervoor zorgden dat de klemtoon in het beleid geleidelijk aan
verschoven is van eindverwerking naar recyclage en het stimuleren van preventie. Sinds
half 2012 is het Materialendecreet (vervangt het Afvalstoffendecreet) van kracht en het
bijhorende uitvoeringsbesluit Vlarema.
Deze vormen samen met de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, de belangrijkste wettelijke
bepalingen die centraal zullen staan binnen dit onderzoek.
10
3.2 Beleidsniveaus betrokken bij het afvalbeleid in België
Binnen de krijtlijnen van dit onderzoek speelt de federale wetgever geen rol want het
afvalstoffenbeleid in ons land is in handen van de drie gewesten. Het doel van hun beleid is
de gezondheid van de mens en het milieu te vrijwaren tegen de schadelijke invloed van
afvalstoffen en de verspilling van grondstoffen en energie tegen te gaan. De federale
wetgever heeft dus geen invloed gehad op hoe de Europese kaderrichtlijn betreffende
afvalstoffen omgezet werd binnen de drie verschillende gewesten.
Het Vlaams niveau heeft deze Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen omgezet in het Vlaams
Reglement betreffende het duurzaam beheer van materiaalkringlopen en afvalstoffen
(VLAREMA). Deze is actief sinds 1 juni 2012. Inhoudelijke verschillen met het vorige
materialendecreet zijn er, deze situeren zich voornamelijk op het niveau van; vervoeren en
verhandelen van afvalstoffen, het rapporteren over afvalstoffen en materialen, het gebruik
van grondstoffen, de selectieve inzameling voor bedrijven en de uitgebreide producent
verantwoordelijkheid. De vorige hoofdstukken zijn zo goed als onveranderd gebleven.
Verder is er ook een Afvalstoffendecreet, dat zorgt voor een gecoördineerd en permanent
afvalstoffenbeleid op bestuurlijk niveau in Vlaanderen.
(Het nieuwe materialendecreet, s.d.)
Het Vlaamse afvalbeleid is gebaseerd op de ladder van Lansink of ook wel de
afvalhiërarchie genoemd waarbij inwoners worden gestimuleerd om zo weinig mogelijk
afval te produceren, Verder geldt er dat er voor alle andere afvalstromen recyclage geldt.
Als laatste niveau op de lader komt de verbranding van afvalstoffen (Het nieuwe
materialendecreet, s.d).
Op het provinciale niveau wordt er voor het afvalbeleid van Oost-Vlaanderen met een
samenwerkingsverband met de Vlaamse regering gewerkt. Volgens artikel 27 van het
Materialendecreet kunnen de provincies, binnen het kader van het Vlaamse
afvalstoffenbeleid, ondersteunende initiatieven en acties aanbieden die gericht zijn op
concrete realisaties op het terrein. Maar verder hebben de provincies geen enkele
bevoegdheid meer in het afvalbeleid (persoonlijke communicatie,14 maart 2014).
11
De lokale besturen hebben in het meeste geval gebruik gemaakt van een volledige
bevoegdheidsafstand naar hun intercommunale. Niet de gemeenten zelf maar de
intercommunale, die een samenwerkingsverband aangaat, is verantwoordelijk voor de
correcte toepassing van het afvalbeleid. Binnen de Stad Gent is de intercommunale
IVAGO hiervoor verantwoordelijk. Dit is een intergemeentelijke samenwerking met een
gemengd karakter aangezien er zowel publieke als private actoren betrokken zijn.
Hun belangrijkste doelstelling bestaat uit het uitvoeren van opdrachten met betrekking tot
het afvalbeleid, van het ophalen van huisvuil tot het verbranden ervan. Deze specifieke
opdrachten worden toegewezen door de raad van bestuur van IVAGO. Hierbinnen zetelen
vertegenwoordigers van de overheidspartners van de Stad Gent en Destelbergen maar ook
vertegenwoordigers van de private organisatie ECOV1 (Ivago, s.d).
Er kan geconcludeerd worden dat in België de belangrijkste spelers binnen het
afvalstoffenbeleid de drie gewesten zijn en de lokale besturen en hun intercommunale.
De rol van het provinciale niveau is verwaarloosbaar.
1 Dit is een samenwerkingverband tussen SITA Belgium en Indaver. SITA is een bedrijf gespecialiseerd in
afvalverzameling en – verwerking.
12
3.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen
Dit onderzoek situeert zich rond de Kaderrichtlijn Afvalstoffen: Richtlijn 2008/98/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen. Aan
de hand van deze richtlijn zet de Europese Unie een wetgevend kader op, om zo de
afvalcyclus beter te kunnen beheren en controleren vanaf de productie van afval tot de
vernietiging ervan. Ook wordt er langs deze weg gecontroleerd of het afval op een
correctie manier wordt gerecycleerd en of ze ingezet wordt in een nuttig
toepassingsgebied. Deze Kaderrichtlijn werd opgesteld als gevolg van de jaarlijks stijgende
productie van afvalstoffen binnen Europa.
Wat houdt het beheer van afvalstoffen nu concreet in? Iedere afvalstoffenproducent moet
zelf instaan voor de behandeling van zijn geproduceerde afvalstof. Hij kan wel een
onderneming aanstellen om deze taak op zich te nemen. Op het niveau van de lidstaten
kunnen ze samenwerken met elkaar om zo te beschikken over een netwerk van
afvalinstallaties waarvan ze gebruik kunnen maken. Dankzij dit netwerk tussen de
verschillende lidstaten kan de Europese Unie op lange termijn autonoom worden op het
gebied van afvalverwerking.
(Europese unie: richtlijn betreffende afvalstoffen, s.d)
Deze Kaderrichtlijn Afvalstoffen heeft als belangrijkste doelstelling om het milieu en de
volksgezondheid binnen een land te waarborgen door de schadelijke effecten van de
afvalproductie en beheer tot een minimum te beperken.
In het beleid van deze richtlijn is ook de zogenaamde "afvalhiërarchie" vastgelegd, die de
lidstaten helpt in het beheer van hun afvalstoffen. Op deze manier wordt er een
prioriteitsvolgorde gehanteerd inzake de milieubeschermende maatregelen die de lidstaten
zullen treffen voor het beheer van hun afvalstoffen. Europa ziet de preventie van
afvalstoffen als de grootste en belangrijkste prioriteit van zijn afvalstoffenbeleid. Met
preventie wordt bedoeld dat de lidstaat al maatregelen dient te nemen voordat een product,
stof of materiaal een afvalstof is geworden (Europese unie: richtlijn betreffende
afvalstoffen, s.d).
13
Het volgende facet van de afvalhiërarchie betreft de voorbereidingen die gemaakt worden
om een afvalstof opnieuw te gaan gebruiken in een bepaalde toepassing. Vervolgens komt
de recyclage aan bod. Kortweg wordt hiermee bedoeld dat een nuttige toepassing ervoor
zorgt dat de afvalstof opnieuw wordt verwerkt voor een product of materiaal. Als laatste
twee stappen binnen deze afvalhiërarchie zijn de "andere nuttige toepassing" te
onderscheiden, zoals het gebruik van een afvalstof voor energiewinning en de verwijdering
van de afvalstof.
Deze afvalstof zal vernietigd worden en niet opnieuw in de productiecyclus terechtkomen
aangezien hij niet voor een nuttige toepassing kan gebruikt worden.
(Europese unie: richtlijn betreffende afvalstoffen, s.d)
Elke individuele lidstaat kan eventueel bestuursmaatregelen nemen om deze
afvalhiërarchie nog meer te gaan verstevigen. Hierbij mogen ze de volksgezondheid en het
milieu niet uit het oog verliezen.
In België, meer bepaald door de Vlaamse wetgever, werd deze Kaderrichtlijn omgezet naar
het Materialendecreet met als uitvoeringsbesluit het VLAREMA. Deze trad in werking op
1 juni 2012. Dit Materialendecreet heeft als belangrijkste uitgangspunt de
materiaalkringlopen zo goed als mogelijk te sluiten. Dit houdt in dat het geproduceerde
afval nog beter gesorteerd moet worden. Want hoe beter het gesorteerd wordt hoe
gemakkelijker het gerecycleerd en verwerkt kan worden. Op deze manier blijven de
materialen steeds opnieuw inzetbaar en wordt hun impact op het milieu wordt tot een
minimum beperkt (Het nieuwe Materialendecreet, 2012).
Voor de lokale overheden betekent dit dat ze aan de eisen, die binnen het VLAREMA zijn
geformuleerd, moeten voldoen. De gemeenten zijn bevoegd voor de integrale keten van de
afvalverwerking, maar dit binnen de krijtlijnen van de Vlaamse afvalstofplannen. De
realisatie van het afvalstoffenbeleid ligt dus volledig in handen van de lokale besturen,
maar zij moeten wel rekening houden met de Vlaamse doelstellingen die vastgelegd zijn in
het afvalstoffendecreet. De gemeenten zelf genieten van een beperkte mate van
beleidsvrijheid bijvoorbeeld bij de keuze of ze zelf zullen instaan voor het ophalen van het
huisvuil of deze taak overdragen aan hun intercommunale. Ook kunnen ze de prijs voor
vuilniszakken in beperkte mate zelf bepalen aangezien het VLAREMA minimum en
maximum tarieven oplegt (Vlarema, 2012).
14
4 Theoretisch kader
Wetenschappelijke literatuur vormt de basis voor het verklaren van verschillende
fenomenen waar we vandaag mee geconfronteerd worden. Op beleidsniveau worden
gemeenten meer en meer geconfronteerd met strengere voorwaarden en wordt hen een
regelgeving opgelegd vanuit Europa. Maar het omzetten van een dergelijke regelgeving
blijkt in de praktijk niet altijd even eenvoudig. De gemeenten zijn onderhevig aan
verschillende factoren die de implementatie kunnen bemoeilijken. Door middel van het
theoretisch kader, zullen de verschillende theorieën die aan de basis liggen van
europeanisering uiteengezet worden. Deze theorieën zijn van essentieel belang om het
fenomeen europeanisering beter te gaan begrijpen, maar ze leveren ook de nodige kennis
om een empirisch onderzoek mogelijk te maken. Ook theorieën die te maken hebben met
de implementatie van beleid hebben een grote waarde aangezien de hoofdvraag van dit
onderzoek na gaat op welke manier de Kaderrichtlijn Afvalstoffen toegepast wordt binnen
de Stad Gent.
Over de implementatie van deze specifieke kaderrichtlijn is de beschikbare literatuur nog
te beperkt, daarom zullen de meeste theorieën afgeleid zijn uit onderzoek dat gedaan is
naar de implementatie van de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit (Zanen, 2009). Ook meer
algemene theorieën over implementatie komen aan bod want het onderzoek naar de mate
van europeanisering op lokaal niveau in België, is nog onontgonnen terrein (Van Bever et
al., 2009).
15
4.1 Europeanisering
“Wat is europeanisering?” Een antwoord op deze vraag is van groot belang om het verdere
verloop van dit onderzoek te kunnen begrijpen. In dit onderdeel zal de term
Europeanisering gesitueerd en gedefinieerd worden en zal er uitgelegd worden wat de rol
van europeanisering binnen dit onderzoek is.
Sinds het begin van de jaren ’90 is het concept europeanisering aan belang beginnen
winnen en is het op verschillende onderzoeksagenda’s terecht gekomen. Dit concept kent
een breed toepassingsveld van het meten van de effectiviteit van het Europese beleid op het
nationaal niveau tot het beter begrijpen van de verschillende opportuniteiten en
beperkingen voor het nationaal beleid die de Europese integratie met zich meebrengt (Vink
& Graziano, 2006).
In de literatuur zijn er verschillende definities terug te vinden. Algemeen wordt
europeanisering omschreven als aanpassingen die de verschillende overheden maken om
conform te zijn aan de Europese wetgeving. Maar europeanisering kan ook gezien worden
als een veel breder concept namelijk “ the domestic adaption to european regional
integration”.
(Vink & Graziano, 2006)
Als we deze definitie verder ontleden moeten enkele nuances worden gemaakt.
Met “regional integration “ bedoelen Vink en Graziano (2006), “het vormen van dichte
economische en of politieke banden tussen landen die op geografisch niveau bij elkaar
liggen”.
Het begrip “domestic adaption” moet in een bredere context worden gezien dan
uitsluitend de administratieve aanpassingen die overheden maken in het kader van
Europese regelgeving. De aanpassingen die verschillende sociale bewegingen maken door
de nieuwe institutionele structuren in een land kan ook gezien worden als een vorm van
europeanisering. Maar hierop dieper ingaan zou ons te ver buiten de grenzen van het
begrip europeanisering brengen. Binnen dit onderzoek wordt europeanisering gezien als
een concept dat gebruikt wordt om een verklaring te kunnen bieden voor de aanpassingen
die de overheidsstructuren ondergaan als gevolg van de Europese wetgeving.
16
Aangezien België zowel op nationaal als op lokaal niveau verplicht is om aan de Europese
vereisten te voldoen namelijk het implementeren van Europese (milieu)wetgeving, kunnen
we in dit onderzoek spreken van europeanisering.
De definitie van Börzel en Risse (2006, blz. 6) sluit hier het beste bij aan : “ a process of
change at the domestic level in which the member states adapt their processes, policies
and institutions to new practices, norms, rules and procedures that emanate from the
emerge of a European system of governance.
Op het lokaal niveau wordt europeanisering gedefinieerd als volgt: “ a more fundamental
transformation that goes beyond short-term instrumental behavior, whereby local
policymaking becomes an aspect of the EU, and European ideas and practices become
transferred to the core of local decision-making” (John, 2000, blz. 882)
4.1.1 Upload- en downloadprocessen
Europeanisering wordt gezien als een actief proces van upload en download processen.
Het uploadproces speelt een belangrijke rol in voor de deelname van een lidstaat aan de
Europese beleidsvoorbereiding en het Europese besluitvormingsproces.(Kassim, 2003)
Hierbij zal de lidstaat zijn voorkeuren en standpunten in bepaalde beleidsdomeinen voor
een specifiek beleid kenbaar maken aan Europa. Dit wordt de “uploadfase” genoemd. Dit
is belangrijk aangezien het beleid van Europa beter aansluit bij de voorkeuren van de
lidstaat naarmate de kans dat het Europees beleid implementatieproblemen kent kleiner is.
(Börzel, 2000)
17
Ook het downloadproces is een belangrijke stap om als lidstaat actief te kunnen deelnemen
aan de Europese beleidscyclus, met name in de implementatiefase. Nadat een beleid op het
niveau van Europa is goedgekeurd moeten de lidstaten het beleid gaan toepassen en/of hun
nationale wetgeving hieraan aanpassen. Lidstaten zullen dus het beleid passief gaan
‘downloaden’ van het Europese niveau.
Ten gevolge van de Europese integratie in verschillende beleidsdomeinen zijn de lidstaten
verplicht om hun binnenlandse beleid in een zekere mate aan te aanpassen. Dit kan
geplaatst worden onder de daarnet besproken term europeanisering (Baetens & Bursens,
2005).
Deze processen die op het nationale beleidsniveau spelen komen ook voor op het lokale
niveau. Ook gemeenten kunnen de voorbereiding- en besluitvormingsfase mee gaan
beïnvloeden zodat later eventuele implementatieproblemen worden beperkt tot een
minimum. Maar onderzoek (Van Bever et al., 2009) laat een andere kant zien. Ook al
kunnen lokale besturen in België sinds Europa meer een beroep doen op allerhande
verenigingen en organisaties die hun belangen op het Europese niveau gaan
vertegenwoordigen, toch hebben niet alle lokale besturen evenveel kansen om gebruik te
maken van deze vertegenwoordigers. Dit enigszins paradoxaal fenomeen omschrijven
Hooghe en Marks (2001) als volgt: “(...) Some are open to almost all localities, while
others are only for the strongest; some provide powerful levers for political influence,
while others are mainly symbolic”.
Binnen het onderzoek van (Van Bever et al., 2009), is er ook nagegaan in welke mate de
lokale besturen een beroep doen op deze verschillende instanties om hun belangen te
vertegenwoordigen op Europees niveau.
De verworven onderzoeksresultaten tonen duidelijk aan dat de lokale besturen hiervan
slechts in beperkte mate gebruik van maken. Als er al gebruik van gemaakt wordt, wordt er
voornamelijk, een beroep gedaan op VVSG (De Vereniging van Vlaamse Steden en
Gemeenten vzw). Deze koepelorganisatie komt op voor de belangenbehartiging van de
lokale besturen ten aanzien van andere overheden en derden.
18
Deze onderzoeksresultaten zijn belangrijk voor het uploadproces waarin lokale besturen
actief het Europees beleid mee gaan bepalen. Hoe groter deze interactie, hoe groter de kans
dat het Europese beleid correct geïmplementeerd zal worden door de
gemeenten.(Kassim,2003)
Tabel 1: Onderzoek van Van Bever et al., 2009
19
4.1.2 Fit- en misfitperspectief
Binnen europeanisering heeft de theoretische opvatting van het “fit- en misfitperspectief”
een grote waarde. Deze theorie gaat ervan uit dat europeanisering slechts mogelijk is
wanneer er een “misfit” is tussen het beleid besloten door Europa en het beleidsniveau van
de lidstaat die het Europese beleid moet gaan implementeren. Zonder deze misfit van
beleid tussen Europa en de lidstaat is europeanisering binnen de institutionele structuren
van een land onmogelijk (Beyers & Bursens, 2006).
Waarom is deze misfit tussen beleid nodig? Zonder deze mismatch zullen de nationale
overheden van de lidstaten minder geneigd zijn om over te gaan tot een effectieve
implementatie van Europese normen, waarden en beleidsregels omdat deze een te grote
gelijkenis vertonen met hun eigen gehanteerde normen, waarden en beleidsregels. Hoe
kleiner het verschil is met deze Europese regels, hoe kleiner de aanpassingen voor de
nationale overheden zullen zijn en hoe groter de kans de kans dat ze nooit zullen overgaan
tot de daadwerkelijke implementatie.(Héritier, 2001)
Slechts wanneer de verschillen tussen het Europese beleid, de processen en de nationale
overheden groot zijn, zal de druk tot implementatie en aanpassing van beleid toenemen.
Deze druk tot aanpassen vindt zijn oorsprong bij de oprichting van de Europese Unie.
Geen enkele andere internationale instelling heeft namelijk het recht heeft om dwingende
maatregelen op te leggen naar de lidstaten toe. Doordat de EU dit recht heeft, hebben de
lidstaten de verplichting om maatregelen en beleid besloten door de Europese Unie, te gaan
implementeren ook al botsten ze met hun huidige nationaal beleid. Er bestaat geen
mogelijkheid voor de EU lidstaten om dit beleid aan te vechten, aangezien de Europese
wetgeving primeert boven de eigen nationale wetgeving van elke lidstaat (Zanen, 2009).
Börzel en Risse (2002) onderscheiden twee verschillende vormen van misfit.
Enerzijds spreken ze over een beleidsmisfit en anderzijds over een institutionele misfit.
De eerste veroorzaakt een mistfit tussen de Europese regelgeving en het binnenlandsbeleid
van de EU-lidstaat. Een beleidsmisfit blijft niet enkel beperkt tot het nationale niveau, maar
kan ook voorkomen op gemeentelijk niveau.
Een beleid ontwikkeld door Europa zet een bepaalde druk op de lidstaten om hun nationale
beleidsdoelen, reguleringsstandaarden en beleidsinstrumenten aan te aanpassen aan de
Europese normen.
20
Een andere vorm van misfit, is de institutionele misfit. Deze houdt in dat er een misfit
ontstaat tussen de binnenlandse politieke structuur en die van Europa, waardoor er een
aanpassingsdruk ontstaat op het niveau van de lidstaten (Beyers & Bursens, 2006).
België kent een complexe situatie. Enerzijds wordt er van federaal België verwacht om het
zijn instellingen zo herorganiseert dat het kan deelnemen aan de Europese
besluitvormingsprocedure. Anderzijds voorziet Europa een centrale en sterke rol voor het
nationale beleidsniveau.
Hier komt de botsing tussen Europa en het sterk gedecentraliseerde België naar voren
aangezien België een meerlagen structuur kent, waarin de Belgische Grondwet aan de
deelstaten ook bevoegdheid toekent voor het buitenlandsbeleid. Die bevoegdheid is enkel
en alleen van toepassing op de beleidsdomeinen waarvoor ze bevoegd zijn.
Die stand van zaken resulteert in een discrepantie tussen Europa en België.
België moet zijn binnenlandse procedures en regels gaan aanpassen zodat het op Europees
niveau als één stem naar voor kan treden en zijn verplichtingen op een behoorlijke manier
kan uitoefenen (Beyers & Bursens, 2006).
Deze druk kan als gevolg hebben dat de (macht)verhouding tussen de verschillende
binnenlandse instituties en bestuurlijke actoren verandert. In België kan er dus gesproken
worden van een duidelijke institutionele misfit met het Europese niveau.
(Beyerns & Bursens, 2006)
Binnen dit onderzoek zal de focus voornamelijk liggen op de beleidsmisfit tussen Europa
en België en wat de impact hiervan is op het lokaal niveau, met de Stad Gent als gekozen
case.
Indien het Europese afvalbeleid aangepast wordt, heeft dit automatisch als gevolg dat
België haar beleid moet aanpassen aan de nieuwe regelgeving beslist door Europa.
In dit geval zet de Kaderrichtlijn Afvalstoffen nieuwe richtlijnen uit inzake beheer, de
preventie en recyclage van afvalstoffen, zodat het geproduceerde afval tot een minimum
kan worden beperkt en het verwerkingsproces van afval geoptimaliseerd kan worden.
(Vlarema, 2012)
21
4.2 Implementatie van Europees beleid
Binnen dit onderzoek wordt de manier onderzocht waarop de Stad Gent de Kaderrichtlijn
Afvalstoffen zal implementeren.
Daarom is het belangrijk om de term implementatie te gaan situeren en af te bakkenen
binnen de literatuur. Een concrete definitie kan gevonden worden in het werk van
Dimitrakopoulos en Richardson (2001). Daar wordt implementatie omschreven als volgt: “
the complex process of putting a policy into practice by a variety of mechanisms and
procedures involving a wide and diverse range of actors”.
Over de werkelijke uitkomst van deze omzetting van beleid naar de beleidspraktijk zijn de
meeste auteurs eerder pessimistisch omdat verschillende factoren de beoogde uitkomst
kunnen bemoeilijken of zelfs verhinderen.
Deze pessimistische houding is onder meer terug te vinden in het werk van Pressman en
Wildavsky’s (1984) klassieke studie over de implementatie van beleid met als titel “ Why
It’s Amazing That Federal Programs Work At All”. In hun werk definieren ze
implementatie als“ the ability to forge subsequent links in the casual chain so as to obtain
the desired results.”
(Pressman & Wildavsky 1984: xv)
4.2.1 Faalfactoren voor het implementeren van beleid
Pressman en Wildavsky (1984) stellen dat de basis voor de implementatieproblemen te
vinden is bij verschillende actoren van verschillende beleidsniveaus die zich gaan
bezighouden met het implementatieproces. Hoe meer actoren in dit implementatieproces
betrokken zijn, hoe moeilijkere het is om tot een overeenkomst te komen aangezien iedere
actor zijn eigen ideeën er op na houdt over hoe dit proces moet verlopen. Sommige actoren
kunnen zich wel vinden in de vooropgestelde doelen van het beleid, maar zijn het niet eens
met de manier waarop deze bereikt moeten worden.
22
Door deze verscheidenheid aan verschillende meningen en oplossingen kunnen
implementatiebeslissingen vertragingen oplopen of zelfs verhinderd worden indien er geen
consensus wordt bereikt tussen de deelnemende partijen. Samenwerking kan dus leiden tot
communicatieproblemen en conflicterende belangen. Om dit probleem op een efficiënte
manier te kunnen beheersen is er nood aan voldoende coördinatie.
Uit onderzoek van Pressman en Wildavsky (1984) zijn nog andere problemen naar voren
gekomen die het falen van het implementeren van beleid kunnen verklaren.
Indien een beleid wordt gemaakt op een ander niveau dan dat waar het geïmplementeerd
moet worden, kunnen er zich problemen voordoen omdat er dan niet altijd voldoende
rekening wordt gehouden met diegene die het beleid moet gaan implementeren. Een
voorbeeld: Europa werkt een beleid uit dat stelt dat er binnen iedere lidstaat niet meer dan
één bepaalde concentratie aan fijn stof mag gemeten worden gedurende twee maanden.
Dan zou Europa rekening moeten houden met lidstaten die een grote metaalproductie
kennen en dus ook al meer dan een gemiddelde lidstaat aan fijnstof zullen uitstoten. Het
beleid zal moeilijker toe te passen zijn voor deze lidstaat en de kans is dus ook groter dat
ze zich zullen afzetten tegen het uit te voeren EU-beleid. De kenmerken van een lidstaat
zoals; geografische, economische, politieke en institutionele, van een lidstaat kunnen sterk
verschillen, wat de correcte implementatie van Europese richtlijn inzake milieubeleid gaan
bemoeilijken.
Een andere factor die het onderzoek van Pressman en Wildavsky (1984) aangeeft als
verklaring waarom een beleid soms minder goed geïmplementeerd wordt, is dat lagere
overheden niet altijd voldoende middelen en expertise hebben in een beleidsdomein om
een beleid naar behoren te kunnen uitvoeren en hierdoor zal het beleid falen.
Ook kunnen de uitvoerende organisaties er andere prioriteiten op na houden dan wat het
beleid hen opgelegd en zij hebben er dus alle belang bij om af te wijken van het opgelegde
beleid. Daarom is het belangrijk dat landen en gemeenten actief gaan lobbyen binnen het
Europese besluitvormingsmechanisme, zodat hun beleid meer samenvalt met dat van
Europa. Op deze manier kunnen implementatieproblemen ook vermeden worden,
aangezien de gemeenten en Europa dan bij benadering eenzelfde doelstelling delen.
23
Bovengenoemde implementatieproblemen zijn te verwachten bij de gemeenten. Indien
verschillende gemeenten moeten samenwerken om Europees beleid te gaan verwerken in
hun eigen beleid, zal deze Europese milieuregelgeving minder goed geïmplementeerd
worden. Deze intergemeentelijke samenwerking zal dus gecoördineerd moeten worden.
(Zanen, 2009)
Ook hebben gemeenten niet altijd even veel middelen ter beschikking als het federale
niveau om het beleid op een correcte manier te gaan implementeren.
Voor dit onderzoek is het belangrijk om na te gaan met welke specifieke
implementatieproblemen de Stad Gent geconfronteerd wordt bij het implementeren van de
Kaderrichtlijn Afvalstoffen.
4.2.2 Oorzaken slechte implementatie van EU milieuregels
In de literatuur kunnen ook meer specifieke oorzaken gevonden worden, waarom Europese
milieuregels niet altijd correct geïmplementeerd worden.
Europese Richtlijnen leggen beleidsdoelen vast maar geven de lidstaten toch nog een
aanzienlijke autonomie in de manier waarop ze deze beleidsdoelen willen bereiken. Het
risico hiervan is dat iedere lidstaat een andere beleidsoplossing kiest waardoor de
beleidsdoelen moeilijker te handhaven zijn. Verder heeft de EU-commissie slechts een
beperkt vermogen om het gemeenschappelijke milieubeleid met de lidstaten te gaan
controleren en handhaven. De zelfreportage van de lidstaten is daarbij het belangrijkste
instrument waarmee de EU-commissie kan controleren of ze wel degelijk de richtlijn
geïmplementeerd hebben (Reporting on implementation of waste legislation, s.d).
24
De lidstaten hebben inzake afvalbeleid de verplichting om twee soort rapporten,
respectievelijk jaarlijks of driejaarlijks, voor te leggen aan de EU-commissie ter controle
van hun afvalbeleid. Enerzijds moeten ze rapporteren over de behaalde doelstellingen zoals
afvalverzameling en recyclage. Anderzijds zijn ze verplicht een implementatierapport op te
stellen. Op basis hiervan zal de EU-commissie zelf een implementatierapport opstellen om
zo een beeld te kunnen vormen van de globale situatie in Europa. (Reporting on
implementation of waste legislation, s.d)
4.2.3 De Belgische integratieparadox
België kent een lange geschiedenis waarin ze zich altijd profileerde door een pro-integratie
houding tegenover de Europese Unie en verdere economische integratie.
Deze pro-Europese houding kan op een positieve reactie rekenen van de Belgische
politieke elite.
Alleen de burgers zijn enigszins kritischer ingesteld tegenover Europa.
(Bursens, Helsen & Dierickx, 2002)
Volgens de Standaard Eurobarometer 71, die plaatsvond in het voorjaar van 2009 in
België, is de houding van de gemiddelde inwoner eerder positief tegenover de Europese
unie.
Toch schommelen deze cijfers “maar” rond het gemiddelde en kan er gesteld worden dat
de publieke opinie gematigd kritisch is, dit tegenover een eurofiele houding van de
politieke elite.
(Bursens, Helsen & Reybroeck, 2003)
25
Tabel 2 & 3: Standaard Eurobarometer 71
Maar desondanks deze pro-integratie houding bij Europese onderhandelingen, scoort
België maar matig in het omzetten van Europese regelgeving in nationale regelgeving. In
het milieudomein blijkt België zelfs het slechtst van allemaal te scoren (Bursens, Helsen &
Dierickx, 2002).
Deze gebrekkige beleidsomzetting op federaal niveau, heeft natuurlijk ook zijn gevolgen
voor de gemeenten. Dit komt omdat er zich al implementatieproblemen voordoen op het
hoogste beleidsniveau. Zo is het zo goed als onmogelijk voor lagere beleidsniveaus en dus
gemeenten om een beleid correct en tijdig te gaan implementeren.
Maar de Vlaamse politieke elite houdt er eerder een ambigue houding op na. Enerzijds is
ze pro-europa ingesteld en steunt ze een verdere uitbreiding van de Europese unie, maar
anderzijds zal ze Europese regelgeving bewust naast zich neerleggen indien haar eigen
belangen hierdoor in het gedrang komt (Bursens, Helsen & Reybroeck, 2003).
26
Deze dubbele houding van zowel het Vlaamse als Federale niveau mag niet vergeten
worden, wanneer verder in dit onderzoek het implementeren van Europese
milieuregelgeving wordt bestudeerd.
27
4.3 Multi-level governance en beleidsnetwerken
In de literatuur wordt de opkomst van multi-level governance vaak gekoppeld aan het
onderzoeksconcept europeanisering. Verder in dit deel zal multi-level governance
uitgelegd worden en welke veranderingen dat teweeg brengt. Daarna zal de link met het
begrip europeanisering nader besproken worden. Vervolgens komen de beleidsnetwerken
aan bod: hier zal gekeken worden in welke mate participatie aan deze netwerken invloed
heeft op het implementeren van Europees beleid.
4.3.1 Situering
Het onderzoeksconcept multi-level governance stelt dat het niveau waarop de
besluitvorming gebeurt veranderd is en dat deze zich nu situeert op verschillende
beleidsniveaus. Voorheen was het maken van het beleid en de besluitvorming zelf, een
exclusieve bevoegdheid van de nationale overheid. Maar met de komst van de Europese
Unie is deze bevoegdheid niet langer exclusief van de lidstaten. (Hooghe & Marks, 2001;
Kjaer, 2004)
Marks (1993) omschrijft multi-level als “ the emergce of multi-level governance, a system
of constinuous negotiation among nested governments at several territorial tiers[…], as the
result of a broad process of institiutional creation and decision reallocation that has pulled
some previously centralized functions of the state up to the supranational level and some
down to the local/regional level.”
De Europese Unie kan dus worden gezien als een uniek systeem met als belangrijkste
kenmerk de inter-connectie met de verschillende beleidsniveaus van de lidstaten
(Enderlein, Wälti & Zürn, 2010).
28
Vandaag hebben de supranationale actoren, zoals het Europese Parlement, de Europese
Commissie of het Europees Hof van Justitie, ook de nodige invloed op het nationale beleid
van de verschillende lidstaten. Zelfs de lagere beleidsniveaus winnen steeds meer aan
beslissingsmacht (Hooghe & Marks, 2001). Deze subnationale niveaus, zoals de regio’s,
provincies en in sommige gevallen zelfs de gemeenten, beginnen steeds meer hun eigen
plaats te krijgen binnen de Europese Unie om rechtstreeks zaken te kunnen aankaarten bij
het Europees Parlement (Hooghe & Marks, 2001).
De nationale overheden dienen dus niet langer meer als een doorgeefluik, van de belangen
van deze subnationale entiteiten, aan de Europese besluitvormers.
Maar deze evolutie naar een collectieve zeggenschap houdt een groot verlies van autoriteit
van de individuele nationale overheden in (Geeraerts, 2003).
Naast deze verticale verschuiving van de supranationale, nationale en subnationale
grenzen, kent multi-level governance ook een verticale verschuiving (Zanen, 2009).
Die heeft betrekking op de relatie tussen de nationale staat en de samenleving. Binnen de
besluitvorming zullen steeds meer non-state actoren, zoals belangengroepen en
agentschappen, actief meespelen bij het maken van een beleid. Als gevolg van deze
toename van actoren binnen de besluitvorming, kunnen er zich sturingsproblemen
voordoen en is het niet altijd duidelijk wie er precies de democratische
verantwoordelijkheid draagt voor een genomen besluit (Bache & Flinders, 2004).
Doordat deze verschillende niveaus met elkaar onderhandelen in de beslissingsfase van het
beleid, is het een logisch gegeven dat de uiteindelijke besluitvorming genomen op het
hoogste niveau automatisch invloed zal hebben op de lagere beleidsniveaus en dat die ook
verplicht zullen zijn om hun eigen beleid hieraan aan te passen.
De opkomst van multi-level governance binnen de Europese Unie kan dus het fenomeen
van europeanisering hierdoor in een bepaalde mate verklaren (Zanen, 2009).
De onderzoeksterm multi-level governance is belangrijk binnen dit onderzoek.
Besluitvorming is complexer geworden, aangezien er verschillende niveaus hun intrede
hebben gemaakt binnen dit proces en de nationale staat niet meer het alleenrecht heeft op
de besluitvorming. Daarom is het van groot belang om de invloed van de lokale besturen
binnen deze meerlagige bestuurscontext te analyseren en zo ook betere inzichten te krijgen
op de invloed van europeanisering van gemeenten.
29
4.3.2 Beleidsnetwerken
Het concept ‘beleidsnetwerken’ is belangrijk om dieper in te gaan op het hierboven
gesitueerde begrip multi-level governance. Klijn en Teisman (1992, p.36) definiëren
beleidsnetwerken als volgt: “redelijke stabiele patronen van sociale relaties tussen
wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rondom een beleidprobleem en of
beleidsprogramma’s en die worden gevormd, in standgehouden en veranderd door reeksen
van spellen, waarin de actoren proberen door strategisch gedrag zoveel mogelijk invloed
proberen uit te oefenen op het beleidsproces.”
Die netwerken ontstaan door relaties van afhankelijkheid tussen de verschillende actoren;
iedereen heeft iets nodig van de ander om zo hun eigen doelstellingen te kunnen realiseren
(De Rynck, 2006).
Voordat er gesproken kan worden van dergelijke netwerken moeten enkele condities
vervuld worden. Er moet sprake zijn van multiformity en van interdepentie binnen een
beleidsnetwerk (Driessen & Leroy, 2007). Met multiformity wordt aangeduid dat de
aanwezigheid van een veelheid van actoren die elk hun eigen belangen en doelen hebben,
een absolute noodzaak is. Elk van deze actoren zal een specifiek beleidprobleem vanuit
hun eigen invalshoek benaderen (Driessen & Leroy, 2007).
Ook de wederzijdse relatie van afhankelijkheid, in de literatuur interdepentie genoemd
(De Rynck, 2006; Driessens & Leroy, 2007), is van essentieel belang. De verschillende
leden die deel uitmaken van het netwerk moeten afhankelijk van elkaar werken, aangezien
ieder lid de mogelijkheden van de andere kan beïnvloeden. Indien ze hun doelstellingen
willen bereiken hebben ze de hulpbronnen van de andere nodig. Deze relatie van
afhankelijkheid wordt gevormd doordat ze elkaar iets te bieden hebben (Rhodes, 1988).
Binnen een beleidsnetwerk beschikken de actoren over een relatieve autonomie om hun
strategie te gaan bepalen en uit te voeren. Aangezien de machtsverhoudingen binnen een
beleidsnetwerk niet altijd gelijk zijn, zullen sommigen hun strategie moeten laten afhangen
van de machtigste actor binnen het beleidsnetwerk (Driessens & Leroy, 2007).
30
Zoals beschreven in de vorige paragraaf kenmerkt multi-level governance zich door een
bestuur van pluricentrische netwerken (van der Arend, 2007).
De nationale staat is niet meer de enige actieve actor in het domein van de besluitvorming,
het subnationaal en supranationaal niveau spelen een grotere rol. Maar ook binnen de
nationale overheden zelf zijn de verschillende bestuurslagen een belangrijke rol gaan
spelen.
Aangezien geen enkele actor alleen kan opereren door de wederzijdse relatie van
afhankelijkheid, zullen ze een beleidsnetwerk vormen (De Rynck, 2006).
Er kan dus gesteld worden dat beleidsnetwerken een grote rol spelen binnen het
beleidsvorming- en implementatieproces.
Deze netwerken kennen een opkomst sinds de oprichting van de Europese Unie,
voornamelijk bij de lokale besturen. Die zullen moeten samenwerken met zowel publieke
als private partners om zo informatie en expertise uit te wisselen inzake verschillende
projecten. Dankzij deze manier van werken vergroten de gemeenten hun
probleemoplossende capaciteit om zo de complexe programma’s die de EU uitwerkt, te
kunnen volgen. Die intensieve samenwerking tussen lokale besturen en private partners,
kan bestempeld worden als een van de belangrijkste gevolgen van de Europese integratie.
(Zanen, 2009)
Langzaam aan beginnen gemeenten hun plaats te vinden in de belangrijkste nationale en
internationale netwerken. Gemeentelijk beleid wordt niet meer uitsluitend gemaakt door de
gemeenten zelf, maar een verscheidenheid aan andere actoren zal hierin een belangrijke rol
spelen.
Er wordt aangenomen dat gemeenten die in veel netwerken participeren en dus veel kennis
en expertise opdoen bij andere gemeenten, het relatief gemakkelijk hebben om de
Europese regelgeving te implementeren (Kjaer, 2004).
Dit onderzoeksconcept is belangrijk om het beleidsnetwerk waarbinnen de verschillende
partners actief meewerken aan het implementeren en coördineren van Europese
milieuwetgeving, binnen de Stad Gent, in kaart te brengen. Op die manier kan worden
nagegaan of het participeren in een beleidsnetwerk een positief effect heeft op de
implementatie van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in de Stad Gent.
31
4.4 Houding gemeenten
Als laatste facet binnen dit theoretisch kader wordt er stilgestaan bij de rol die de motivatie
speelt binnen het proces van europeanisering. Hier kan de link gelegd worden naar het
proces van het actief uploaden van beleid naar Europa, zoals besproken onder punt 4.1.1
download- en uploadprocessen.
John (2001) onderscheidt verschillende manieren om europeanisering te herkennen. De
factor van motivatie is er één, hoe meer actie een lokaal bestuur onderneemt, hoe groter de
kans dat het zich kan vinden in de Europese gebruiken en ideeën.
Maar wanneer ze de implementatie van de Europese wet- en regelgeving meer zien als een
wettelijke verplichting, heerst er slechts een minimum aan europeanisering binnen deze
gemeenten. Omdat deze lokale besturen er een eerder sceptische en passieve houding
tegenover Europa op na houden, kan zijn invloed en impact als minimaal beschouwd
worden. Die houding tegenover Europa, wordt door Goldsmith en Klausen (1997)
gedefinieerd als -“passive governments”, deze zullen slechts hun verplichting nakomen als
het hen opgelegd wordt door een hogere overheid. Verder zullen ze zich niet veel
aantrekken van de verschillende ontwikkelingen die zich voordoen binnen Europa.
Gemeenten met die houding hebben de neiging om minder geëuropeaniseerd te zijn dan de
gemeenten die een actieve houding aan de dag leggen.
De Kaderrichtlijn Afvalstoffen is een richtlijn opgelegd door Europa aan de verschillende
lidstaten, en ook België moet aan de eisen van deze richtlijn voldoen. “Passive
governments” (Goldsmith & Klausen 1997) zullen deze richtlijn louter implementeren
omdat het een verplichting is die opgelegd werd door de Belgische staat. Terwijl België het
Europese beleid slechts uitvoert omdat ze bij niet-naleving ter verantwoording moet komen
bij de Europese Commissie.
Deze “motivatie” van de gemeenten is van belang binnen dit onderzoek aangezien het
bepaalde knelpunten binnen de implementatie van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen kan
verklaren.
32
4.5 Tussentijdse conclusie
Via een grondige literatuurstudie zijn er verschillende factoren beschreven die van invloed
zijn op de mate waarin gemeenten Europese regelgeving gaan toepassen en de mate van
aanpassing aan de verschillende Europese regelgeving. De volgende factoren zullen dan
ook de basis vormen voor het empirisch gedeelte van dit onderzoek:
- Deelname aan upload- en downloadprocessen
- Fit- en misfit-perspectief
- Multi-level governance
-Participatie in beleidsnetwerken
-Motivatie factor van de gemeente
33
5 Methodologie
Allereerst moet gesteld worden dat dit onderzoek verkennend van aard is en het dus niet
mogelijk is een algemene conclusie te trekken. De belangrijkste doelstelling van dit
empirische gedeelte van het onderzoek is nagaan in welke mate de factoren die de
literatuur naar voor heeft gebracht invloed zullen hebben op de toepassing van de
Kaderrichtlijn Afvalstoffen en of er zich implementatieproblemen voordoen binnen de Stad
Gent.
In dit hoofdstuk zal dieper ingegaan op de gebruikte methode voor dit onderzoek. Verder
zal er een beknopte omschrijving worden gegeven over de wijze waarop deze case
geselecteerd is, hoe de data verzameld werden en hoe de analyse ervan zal gebeuren.
Vervolgens wordt er omschreven hoe de operationalisering zal gebeuren en als laatste punt
komen de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek aan bod.
34
5.1 Onderzoeksmethoden
Het onderzoek naar de mate van toepassing van Europese milieuwetgeving, en meer
specifiek van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in de Stad Gent, vormt de basis van deze
masterproef. Het onderzoek kan in twee verschillende fasen opgedeeld worden. In de
eerste fase is er een literatuurstudie gedaan om de verschillende factoren die van invloed
zijn op het concept europeanisering te gaan onderscheiden. Zo kunnen we vijf
verschillende factoren gaan onderscheiden die hierop impact kunnen hebben. Het doel van
de tweede fase is: na te gaan wat de werkelijke impact van deze factoren is op de
toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in de Stad Gent.
Voor dit onderzoek is er gekozen voor een casestudy, dit is een onderzoeksstrategie waar
er één of meerder gevallen van het onderzoeksonderwerp in hun natuurlijke situatie
worden onderzocht en geanalyseerd (van Thiel, 2010).
Bij de start van dit onderzoek is er bewust gekozen om slechts te werken met één casus,
namelijk de Stad Gent. Aangezien in België het onderzoek naar de impact van
europeanisering op het implementeren van Europees beleid nog in de kinderschoenen staat,
zou een multiplecasestudy het geheel te complex maken.
Het is belangrijk de grens tussen de casus (europeanisering) en de eenheid (de Stad Gent)
niet te laten vertroebelen zodat zaken die specifiek voor de eenheid zijn, toegeschreven
worden aan de casus zelf (van Thiel, 2010).
35
5.2 Dataverzameling
Bij het onderzoeken van een casestudy wordt vaak gebruik gemaakt van verschillende
methoden van dataverzameling zodat het te onderzoeken fenomeen vanuit verschillende
invalshoeken kan worden geanalyseerd.
De gebruikte data voor dit onderzoek kunnen worden opgedeeld in twee categorieën,
enerzijds data bekomen uit de analyse van relevante beleidsdocumenten en anderzijds data
uit gestructureerde interviews met beleidsmedewerkers.
Voor de analyse van de beleidsdocumenten is er gebruik gemaakt van
milieujaarprogramma’s, beleidsverklaringen en actieprogramma’s.
Dit levert de nodige informatie om de mate van implementatie van de Kaderrichtlijn
Afvalstoffen na te gaan. De uit de literatuur afgeleide theoretische aspecten, die een impact
hebben op de mate van implementatie, worden op deze manier getoetst aan de praktijk van
deze case.
Het werken met beleidsdocumenten heeft het grote voordeel dat voor het verkrijgen van dit
materiaal geen ‘interventies’ nodig zijn zoals bij een experiment of interview wel het geval
is. Deze beleidsdocumenten zijn vaak opgesteld voor een ander doel dan het betreffende
onderzoek. Respondenten kunnen op deze manier niet reageren op het onderwerp of de
aankondiging van dit onderzoek. Zo wordt de objectiviteit gewaarborgd.
Voor het selecteren van de respondenten is er gebruik gemaakt van expert sampling
(van Thiel, 2010). De bevraagde respondenten staan buiten het stadsbestuur van de Stad
Gent maar weten veel over het onderwerp aangezien ze er zelf ook onderzoek naar doen.
Naast het interviewen van experts heeft er ook een elite-interview plaatsgevonden, deze
respondent is rechtstreeks verbonden met de onderzoekssituatie en bezit veel kennis
dankzij haar positie binnen de organisatie.
Alle interviews zijn telefonisch of via Skype afgenomen. Dit was voornamelijk uit
praktische overwegingen aangezien de verschillende respondenten een druk bezette agenda
hebben. Verder is er bewust voor gekozen om de respondenten niet bij naam te noemen,
omdat binnen dit onderzoek de verschillende meningen en percepties van de respondenten
een belangrijke rol spelen. Hierdoor wordt de anonimiteit van de respondenten
gewaarborgd.
36
De informatie verworven uit de interviews is op twee manieren gebruikt. Allereerst is ze
gebruikt om verschillende feiten te controleren op validiteit. Anderzijds om uit de
verschillende perceptie een globaal standpunt te selecteren.
Interviews zijn niet in transcript beschikbaar, want ze zijn enkel in notitie vorm vastgelegd.
Om geen interpretatiefouten te maken is de nieuw bekomen informatie, onmiddellijk
verwerkt geweest en zijn de stukken ter nalezing doorgestuurd naar de respondenten.
37
6 Operationalisering
Voor de operationalisering is er gebruik gemaakt van een tweedelige opdeling die de mate
van implementatie van de Kaderrichtlijn zal nagaan. Enerzijds wordt er nagegaan in welke
mate er toezicht is op de correcte toepassing van de Kaderrichtlijn. Anderzijds wordt er
gekeken of de vooropgestelde eisen worden nageleefd. Vervolgens wordt er na gegaan in
welke mate de verschillende voorgenoemde factoren, van invloed zijn binnen de case Gent.
Deze opdeling is gemaakt omdat het voldoen aan de eisen van de Kaderrichtlijn niet
automatisch wilt zeggen dat deze correct is toegepast en dat er monitoring plaatsvindt om
eventuele inbreuken vast te stellen.
Als belangrijkste doelstelling heeft deze kaderrichtlijn het controleren van de manier
waarop het beheer van afvalstoffen gebeurt om op die manier de negatieve impact op het
milieu tot een minimum te beperken. Dat wordt gecontroleerd door middel van de mate
waarin afvalstoffen gerecycleerd en/of hergebruikt worden. Bij de monitoring wordt er
onder meer onderzocht of inbreuken op het VLAREMA worden opgevolgd.
Operationalisering: Monitoring/-toezicht
Worden inbreuken op het VLAREMA opgevolgd?
Worden er cijfers bijgehouden van de hoeveelheid afval die de afgelopen jaren werd
opgehaald om zo een vergelijking te kunnen maken?
Worden er cijfers bijgehouden die kunnen aantonen dat de invoering van het VLAREMA
een positieve invloed heeft op het recycleren van afvalstoffen?
Operationalisering: Naleving eisen Kaderrichtlijn
Is er informatie voorhanden die maatregelen uitschrijft voor de Kaderrichtlijn van kracht
werd?
Is de Vlaamse wetgeving voldoende afgestemd om te voldoen aan de Kaderrichtlijn
Afvalstoffen?
In welke mate wordt de afvalhiërarchie gerespecteerd? En zijn hiervan cijfers beschikbaar?
Zijn de actieplannen van de Stad Gent conform met de eisen van de Kaderrichtlijn?
Worden er maatregelen genomen om preventie en nuttige toepassing van afvalstoffen te
bevorderen?
38
Operationalisering factoren geïnspireerd op de literatuur
Deze factoren zijn afkomstig uit de literatuur en zijn als volgt geoperationaliseerd.
Deelname aan upload- en downloadprocessen:
Gaat de Stad Gent actief beleid uploaden en zo in interactie treden met het Europese
beleidsniveau?
Downloadt de Stad Gent het Europese beleid passief en zal ze actief gaan meespelen op het
Europese beleidsniveau?
In welke mate maakt de Stad Gent gebruik van verschillende instanties om haar belangen
op Europees niveau te vertegenwoordigen?
Fit- en misfit-perspectief: Sluit het nieuwe gemeentebeleid aan bij het oude beleid? Met
andere woorden, is er sprake van een beleidsfit?
Sluit het nieuwe gemeentebeleid niet aan bij het oude beleid?
Met andere woorden, is er sprake van een beleidsmisfit.
Multi-level governance: In welke mate kunnen lokale besturen hun stempel drukken op
het nationaal/Europees afvalbeleid?
Participatie in beleidsnetwerken: Is de Stad Gent actief in een beleidsnetwerk omtrent het
beheer van afvalstoffen? Zo ja, is er sprake van een concurrerend of symbiotisch netwerk
Motivatie factor van de gemeente: Wat is de belangrijkste motivatiefactor voor de Stad
Gent om actief bezig te zijn met de toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen?
39
6.1 Betrouwbaarheid en validiteit
Het grootste probleem ten aanzien van de betrouwbaarheid en validiteit binnen een case
study is het beperkt aantal onderzoekseenheden. In dit geval wordt er slechts één case
bestudeerd. Om dit probleem te reduceren zal er onder meer triangulatie toegepast worden.
Triangulatie wordt gedefinieerd als: “het verzamelen en/of verwerken van informatie op
meer dan één manier.”(van Thiel, 2010).
Er zijn echter verschillende methoden beschikbaar die de validiteit en betrouwbaarheid
kunnen verhogen. Daarom werd er binnen dit onderzoek gebruik gemaakt van
verschillende methoden.
Allereerst is er gebruik gemaakt van meerdere operationaliseringen. Op deze manier wordt
er meer informatie verzameld en is de kans groter dat de informatie valide is, ongeacht
hoeveel onderzoekseenheden er bestudeerd worden. Ten tweede is er gebruik gemaakt van
twee verschillende methoden. Enerzijds van gestructureerde interviews met
beleidsmedewerkers en anderzijds is er gebruik gemaakt van bestaand materiaal. Het grote
voordeel van het gebruik van bestaand materiaal is dat de interne validiteit wordt verhoogd
omdat deze informatie niet aangepast kan worden aan het onderzoek. Beleidsmedewerkers
konden op deze manier niet hun meningen en gedrag aanpassen en zo kon er een
betrouwbaar beeld worden gevormd van de implementatie binnen de Stad Gent.
40
7 Analyse van de mate van implementatie
In het volgende hoofdstuk zal de analyse van de mate van toepassing van de Kaderrichtlijn
Afvalstoffen, centraal staan. Zoals reeds aangehaald is hiervoor een verder opdeling
gemaakt naar de mate van monitoring en het concreet naleven van de eisen van deze
Kaderrichtlijn. Bij de analyse zijn er twee verschillende technieken gebruikt, enerzijds de
documentanalyse en anderzijds de interviews.
Voor de analyse van de mate van toepassing is er ondermeer gebruik gemaakt van
documentanalyse. Dit is gebaseerd op twee verschillende soort documenten. Enerzijds op
de actieplannen die de Stad Gent heeft opgesteld om zo goed mogelijk tegemoet te komen
aan de eisen van Europa. Anderzijds de opgestelde rapportages die een beeld schetsen van
hoever de Stad Gent staat. Ook interviews hebben plaatsgevonden om zo de feiten te
controleren met de praktijk.
Binnen de analyse komen er twee verschillende facetten aan bod. Eerst wordt er
omschreven in hoeverre de gemeente de naleving van de Kaderrichtlijn gaan monitoren.
Ten tweede zal er gekeken worden of de opgestelde plannen door de Stad Gent voldoen
aan de gestelde eisen van de Kaderrichtlijn.
41
7.1 Monitoring/-toezicht op de Kaderrichtlijn Afvalstoffen
Het implementeren van Europese richtlijnen is niet altijd een eenvoudige taak voor
gemeenten, daarom is het van groot belang dat er instanties instaan om de implementatie
op te volgen en te gaan monitoren om zo eventuele inbreuken op te sporen. Binnen het
VLAREMA heeft de Vlaamse wetgever in bijlage VIII van het handhavingsbesluit een
volledige lijst met wettelijke verplichtingen opgesteld waaraan iedere actor die betrokken
is bij afvalbeheer, - preventie, -ophaling en -vernietiging moet gehoor geven. Iedere
inbreuk of geen gevolg geven hieraan wordt beschouwd als een milieu-inbreuk.
Tot voor kort was er geen sprake van enige uniformiteit binnen de milieuhandhaving op
het niveau van het Vlaams Gewest; milieumisdrijven werden aangepakt via verschillende
sectorale wetten en decreten. (Milieuhandhavingsrapport, 2008) Op deze manier bleven
milieumisdrijven zo goed als ongestraft. Hier kwam verandering in met het goedkeuren
van het Milieuhandhavingsbeleid door het Vlaams parlement op 21 december 2007.
Naast de afdeling Milieu-inspectie werden er drie nieuwe instanties opgericht: de afdeling
Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer (AMMC),
het Milieuhandhavingscollege (MHHC) en de Vlaamse Hoge Raad voor de
Milieuhandhaving (VHRM). Binnen dit onderzoek is de afdeling Milieu-inspectie één van
de belangrijkste spelers voor het ketentoezicht op afvalstoffen op Vlaams niveau. Als
belangrijkste doelstelling streeft ze voortdurend naar een verhoging van de kwaliteit van de
handhaving.
De controles die planmatig worden uitgevoerd door de MI worden vastgelegd in een
Milieu-inspectieplan (MIP). Hierin wordt een kader geschetst waarbinnen de MI haar
inspecties kan uitvoeren. Als hoofdbestanddeel omvat dit MIP een bundeling van alle
inspecties voor een volledig werkjaar. De inspecties focussen zich voornamelijk op de
afvalstoffenproductie van de risicovolle en zwaar milieubelastende bedrijven, dit om te
voldoen aan de Europese inspectie-eisen. Wanneer de inspectie is afgelopen, begint de taak
van de toezichthoudende ambtenaar. Uit cijfers van het Milieu-inspectieprogramma van
2012 blijkt dat slechts 5 à 6% van de inspecties uitdraait op een proces verbaal. Dit kan
verklaard worden door het hoge werkvolume dat deze afdeling kent.
42
De Openbare Afvalstoffenmaatschappij (OVAM) speelt slechts een kleine
toezichthoudende rol op Vlaams niveau. Zij zullen zich voornamelijk toeleggen op het
controleren of de gemeenten niet boven de vastgelegde 150kg huishoudelijk afval per
inwoner zit. Er is geen sprake van een sanctie indien de gemeenten deze Vlaamse
doelstelling niet halen.
Naast het Vlaamse niveau kunnen er zich ook op het lokale niveau toezichthouders
bevinden die de milieuhandhaving op zich nemen. In de Stad Gent is er binnen de dienst
Milieutoezicht een team aangesteld die zich specifiek toelegt op het vaststellen van
inbreuken op het VLAREMA en het Materialendecreet. Wanneer milieuovertredingen
worden vastgesteld zal er eerst een aanmaning gestuurd worden naar de overtreder om zich
in regel te stellen. Dit is niet van toepassing op sluikstorten aangezien hiervan onmiddellijk
een proces-verbaal wordt opgesteld indien de dader bekend is. Sluikstorten wordt in Gent
voornamelijk via de politieverordeningen beteugeld. Deze bevat ook een regelgeving
waarvoor de dienst Milieutoezicht samen met andere diensten en de politie optreed.
Indien de gestuurde aanmaning zonder gevolg blijft zal er een tweede controle
plaatsvinden en wordt er bij overtreding een proces-verbaal opgesteld. Deze gaat naar het
parket, dat beslist of er vervolgd wordt, dan wel of het dossier wordt doorgegeven aan de
afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer (AMMC). Zij zullen dan ook
verder beslissen over de administratieve afhandeling (dienst milieutoezicht, persoonlijke
communicatie, 30 april 2014).
De dienst Toezicht kan dus geen sancties opleggen aan de overtreder, ze kan enkel een
proces-verbaal opmaken en rapporteren. Het artikel 12 van het Materialendecreet is haar
belangrijkste kapstok voor haar optreden, aangezien dit artikel uitdrukkelijk zegt dat afval
beheerd moet worden volgens de uitvoeringsbesluiten (dienst milieutoezicht, persoonlijke
communicatie, 30 april 2014).
43
In onderstaande figuur wordt het aantal opgemaakte processen verbaal door de Dienst
Milieutoezicht naar aanleiding van inbreuken op het VLAREM2, het VLAREA
3 en het
koninklijk besluit op elektronisch verstrekte muziek weergegeven.
Bron: Milieujaarprogramma 2013
- 7 PV’s voor de overtreding van het afvalstoffendecreet
- In 2012: 8 PV’s voor overtredingen op het Materialendecreet en of VLAREMA
(dienst milieutoezicht, persoonlijke communicatie, 30 april 2014)
Ondanks het feit dat de Kaderrichtlijn Afvalstoffen pas in 2012 werd omgezet naar het
huidige VLAREMA, zijn deze cijfers bruikbaar, aangezien het VLAREA de voorloper is
van het VLAREMA. De grote lijnen van dit uitvoeringsbesluit zijn dan ook integraal
overgenomen in het VLAREMA.
Verder zijn de gemeentelijke overheden verplicht om ieder jaar vóór 1 april aan OVAM
een jaarrapport te bezorgen dat een beeld geeft van hoeveel afvalstoffen er werden
ingezameld. Met afvalstoffen wordt binnen dit rapport het huishoudelijk afval bedoeld. Op
deze manier kan OVAM monitoren hoe goed (of slecht) een gemeente het doet inzake het
reduceren van haar afvalstoffen.
2 Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning, bevat bepalingen met betrekking tot geluidshinder.
3 Vlaams Reglement voor Afvalvoorkoming en –beheer, voorloper van het huidige VLAREMA .
44
Het volgende cijfermateriaal, bekomen uit het Gentse Milieuprogramma van 2013, toont
dan ook aan dat de Stad Gent haar afvalberg de laatste jaren zo goed als elk jaar ziet dalen.
Dit allemaal dankzij concrete maatregelen die ze als stad heeft genomen om haar inwoners
aan te zetten om minder afval te produceren.
Bron: Milieujaarprogramma 2013
In de periode 2008-2011 treedt een daling op van het huishoudelijk afval naar 431 kg per
inwoner in 2011.
Bron: Milieujaarprogramma 2013
Selectief ingezameld huishoudelijk afval
- Beperkte definitie: betreft fracties karton, PMD, glas, … ·Sinds 1995 is deze fractie
constant.
-Uitgebreide definitie: hierbij wordt ook het groenafval, houtafval en elektronische
apparaten geteld. Vanaf 2009 is ook deze fractie zo goed als constant.
45
Bron: Milieuprogramma Gent 2013
Vanaf 2003 kent de hoeveelheid niet-recupereerbaar afval een stagnatie. Niet-
recupereerbaar afval betreft de aanbieding van afval in een recyclagepark. Hier schommelt
Gent boven het Vlaamse gemiddelde, maar aangezien Gent een centrumfunctie vervult
(onder andere veel niet gedomicilieerde studenten ) past OVAM een correctiefactor van
1.26 toe om zo een vergelijking met het Vlaams gemiddelde mogelijk te maken. Dan
scoort Gent met haar 146kg per inwoner in 2011 onder de Vlaamse doelstelling van 150 kg
per inwoner.
Inzake de hergebruik- en recyclagecyclus van afvalstoffen kan er gesteld worden dat de
afgelopen tien jaar het aantal hergebruikte afvalstoffen per inwoner verdubbeld is. Dit
cijfermateriaal bewijst de impact van het voormalige VLAREA.
Bron: OVAM
46
Concreet cijfermateriaal dat een globaal beeld geeft van de hoeveelheid afvalstoffen die
volgens de vastgelegde afvalhiërarchie verwerkt wordt na het inwerking treden van het
VLAREMA is niet langer beschikbaar voor het gemeentelijke niveau. Dit zou een nuttige
aanvulling geweest zijn, aangezien zo een kwantitatief beeld geven wordt over de naleving
van deze Europees vastgelegd afvalhiërarchie.
Maar de opdeling in: niet-recupereerbaar, huishoudelijk, selectief huishoudelijk afval en de
hergebruikfactor van afval is een stap in de goede richting om een globaal beeld te
schetsen van de hoeveelheid afval in welke hoedanigheid wordt aangeboden en/of
verwerkt.
Het eerste deel van de analyse leert ons dat de monitoring zich op twee niveaus situeert.
Enerzijds de rapportageplicht naar OVAM toe waardoor een beeld geschetst wordt van de
afvalberg binnen de Stad Gent. Anderzijds de toezichthoudende actoren, zowel op
gewestelijk als lokaal niveau, die toezien op een correcte toepassing van het VLAREMA
en het Materialendecreet.
47
7.2 Naleving eisen Kaderrichtlijn
De Kaderrichtlijn Afvalstoffen legt enkele algemene verplichtingen op met betrekking tot
het afvalbeheer. Die verplichtingen worden opgedeeld in vier verschillende eisen, waaraan
voldaan moet worden door onder andere de lokale besturen. Als eerst eis is de Stad Gent
verplicht om maatregelen te treffen om zo de preventie en de nuttige toepassing van
afvalstoffen te bevorderen. Vervolgens is het opstellen van afvalbeheersplannen een
tweede eis die de kaderrichtlijn uitschrijft. Deze plannen geven een beeld van hoe lokale
besturen met hun afval omgaan.
Een ander belangrijk punt dat de Kaderrichtlijn uitschrijft is dat het verwerken van afval op
een milieuhygiënische verantwoorde manier moet gebeuren. Indien afval vernietigd wordt,
moet geprobeerd worden de impact op het milieu tot een minimum te beperken. Als derde
en laatste eis stelt Europa dat voor het inzamelen en verwerken van afval de verschillende
actoren een vergunning moeten hebben. Al deze verschillende verplichtingen opgelegd
door Europa zijn noodzakelijk om de negatieve impact van afvalverwerking- en beheer op
het leefmilieu en de volksgezondheid tot een minimum te beperken (Kaderrichtlijn
Afvalstoffen, 2008).
Voordat de Kaderrichtlijn Afvalstoffen werd overgenomen in het Materialendecreet met
als uitvoeringsbesluit het VLAREMA (2012) was er al sprake van een Afvalstoffendecreet
met als uitvoeringsbesluit het VLAREA. Deze kan worden gezien als de voorloper van het
VLAREMA, concrete maatregelen waren dus al van toepassing om de afvalkringloop zo
goed mogelijk te sluiten. Aangezien het decreet gemaakt is op Vlaams niveau, is het dus
van toepassing op alle Vlaamse lokale besturen. De Stad Gent heeft inbreuken op dit
afvalstoffendecreet ook al opgevolgd en gerapporteerd.
48
Eis 1: Maatregelen treffen om preventie en nuttige toepassing te bevorderen van
afvalstoffen
Om te voldoen aan de eisen van de kaderrichtlijn neemt de Stad Gent concrete
maatregelen. Die worden elk jaar neergeschreven in het milieujaarprogramma en worden
opgesteld door de Milieudienst, de Groendienst en de dienst Milieutoezicht. Dit
jaarprogramma omvat de belangrijkste realisaties en geplande acties van deze diensten op
het vlak van milieu.
Om de verschillende doelstellingen te bereiken heeft ze juridische, financiële en sociale
instrumenten tot haar beschikking. (VVSG, persoonlijke communicatie, 15 april 2014)
Onder het juridische instrument valt het gemeentelijk politiereglement waarin onder andere
geschreven staat dat gemeenten juridisch verantwoordelijk zijn voor het beheer van
huishoudelijk afval. Het belastingsreglement, zoals de hoge prijs van de gemeentelijke
vuilniszak, is een voorbeeld van een financieel instrument. Op deze manier zet de
gemeente haar inwoners aan om minder afval te gaan produceren.
Als laatste instrument heeft de Stad Gent het sociale instrument tot haar beschikking. Dat
beslaat een ruim concept van communicatie tot sensibiliserende projecten op school.
Denk maar aan het 35 punten-actieprogramma ‘Samen voor een proper Gent’ voor de
periode 2008-2013. De eerste pijler kan direct gelinkt worden aan één van de belangrijkste
doelstellingen van de kaderrichtlijn: maatregelen ter preventie van afvalstoffen. Gent legde
voornamelijk de focus op één bepaalde soort groep afvalstoffen: sluitstort afval en
zwerfvuil. Binnen deze groep komen verschillende afvalstoffen aan bod die VLAREMA
uitdrukkelijk omschrijft als afvalstoffen zoals allerhande drukwerk, elektrische en
elektronische apparatuur, grofvuil, …
Hierin speelde de lokale politie ook een belangrijke rol, aangezien ze op hotspots acties
ondernamen om sluikstorters op heterdaad te betrappen. Deze samenwerking behaalde
goede resultaten. Dat uitte zich in 2012 door het feit dat voor 87% van de gevallen gevolg
werd verleend aan geverbaliseerde feiten.(35 punten-actieprogramma, 2013)
Het project verleent ook aan de gemeenschapswacht de bevoegdheid om een gemeentelijke
administratieve sanctie, een GAS-boete, uit te schrijven. Deze boete bedraagt 120 euro.
(35 punten-actieprogramma, 2013)
49
Verder heeft de Stad Gent, op basis van de beleidsnota van IVAGO, een
afvalpreventieplan opgesteld voor de periode 2008-2013. Dit plan omvat een tiental
actieclusters om de afvalberg binnen de stad gevoelig te gaan reduceren. Enkele
voorbeelden van acties zijn:
- Promotie van herbruikbare luiers
- Aanpassing retributiesysteem (duurdere huisvuilzakken)
- Sensibiliseringscampagnes gericht op verschillende doelgroepen ( studenten,
senioren, anderstaligen, jongeren…)
Maar de Stad Gent ging nog een stapje verder en heeft ook een Interne
Milieuzorgcampagne opgezet in 2003 om een selectieve inzameling en preventie van
afvalstoffen te bevorderen binnen haar eigen kantoorgebouwen. Dit hield onder meer in:
glasbakken op centrale plaatsen, inzamelpunten voor toners en batterijen op zichtbare
plaatsen, presentatie door duurzaamheids ambtenaar over het nieuwe project,
Recent heeft de stad ook een duurzaamheidsmeter voor economische sites ontwikkeld. Dit
is een objectieve methode om de duurzaamheid te meten en ervoor te zorgen dat de
uitvoerder op een duurzame manier een project kan realiseren. Hoofdstuk zes van de
duurzaamheidsmeter bevat het thema afval en grondstoffen. Om een gesloten
grondstoffenkringloop te realiseren wordt een vijf stappenplan voorgesteld.
Stap 1: Inventaris maken van de aanwezige materialen en materiaalstromen op de site
Stap 2: Enkele maatregelen om materiaalverbruik te beperken
o.a. een goed gedimensioneerd ontwerp
Stap 3: Hergebruik van afval en grondstoffen
Stap 4: Duurzame afvalverwerking
Stap 5: Beheer van de materialen zodat levensduur verlengd kan worden.
Dankzij dit instrument wordt de nuttige toepassing en preventie van afvalstoffen
nagestreefd binnen de projectbouw maar wordt ook afval op een milieuhygiënische manier
verwerkt.
Deze opgesomde voorbeelden geven duidelijk aan dat de Stad Gent wel degelijk
maatregelen neemt om de preventie en de nuttige toepassing van afvalstoffen te
bevorderen.
50
Eis 2: Afvalbeheerplannen opstellen
De Stad Gent zelf heeft geen afvalbeheersplan omdat lokale besturen wettelijk niet
verplicht zijn om dit te doen. Het is de Vlaamse overheid die door middel van diverse
uitvoeringsbesluiten heel gedetailleerd omschrijft aan welke eisen de lokale besturen
moeten voldoen inzake afvalbeheer (VVSG, persoonlijke communicatie, 15 april 2014).
In samenspraak met haar intercommunale IVAGO heeft de Stad Gent besloten om in
beperkte mate ook bedrijfsafvalstoffen te verzamelen. Dat is niet verplicht aangezien ze
enkel een ‘zorgplicht’ heeft voor het ophalen en verwerken van huishoudelijk afval.
IVAGO zal onder meer containers ter beschikking stellen. Aangezien er sprake is van
bevoegdheidsafstand, is alleen IVAGO gerechtigd om afvalstoffen in te zamelen.
Deze houden onder meer in: huishoudelijk afval, restafval, grofvuil, glas, papier en karton.
Voor bepaalde afvalstoffen, zoals glas en herbruikbaar grofvuil, heeft IVAGO een
overeenkomst gesloten met bepaalde recyclageparken en kringloopcentra. Op deze manier
is het mogelijk om ook daar afvalstoffen aan te bieden.
Voor de verschillende bedrijven gevestigd in Gent is er een andere optie: zij kunnen
opteren voor een individueel afvalbeheersplan of kunnen zich aansluiten bij een
beheersovereenkomst om gezamenlijk gehoor te geven aan de aanvaardingsplicht Art.
3.2.1.1. §1 van het VLAREMA. Dit is één van de belangrijkste instrumenten binnen het
Vlaamse afvalbeleid om de producenten hun verantwoordelijk te laten opnemen. Concreet
houdt dit in dat ze verplicht zijn om afgedankte producten die de consument hen aanbiedt
gratis te aanvaarden. Dit verloopt veelal via containerparken en/of andere inzamelpunten.
De eindverantwoordelijkheid ligt bij de producent die het product op de markt plaatst en
die, wanneer het product op het einde van zijn levensduur is, het dan ook op een correcte
manier inzamelt en verwerkt.
(Vlarema, 2012)
51
Eis 3: Afval op een milieuhygiënisch verantwoorde manier verwerken
Om een afvalstof op zo milieuhygiënisch mogelijk te verwerken, legt het VLAREMA
enkele verplichtingen op. Voor iedere groep afvalstoffen zijn die anders.
De installatie die IVAGO gebruikt voor de verwerking van het ingezamelde afval, dat
overigens zo goed als eigendom is van de Stad Gent, wordt gezien als één van de
milieuvriendelijkste in Europa. Er zijn verschillende meettoestellen aanwezig die de
emissies van de afvalverbrandingen ieder moment van de dag opvolgen. Ook worden er
periodieke controles uitgevoerd door de dienst Milieu-inspectie van de Vlaamse Overheid.
(VVSG, persoonlijke communicatie, 15 april 2014)
Eis 4: Omgaan met afvalstoffen
Indien je als particulier afval wilt inzamelen, kun je je registreren op de website van
OVAM. Verder is deze Europese eis niet van toepassing op de lokale besturen omdat de
verschillende gemeenten en/of intercommunales van rechtswege al geregistreerd zijn als
verantwoordelijke voor de inzameling van afval. Het is het VLAREMA dat deze
wetgeving dan ook heeft neergeschreven.
Al deze opgesomde voorbeelden zijn een duidelijk signaal dat de Stad Gent het
VLAREMA niet naast zicht neerlegt en actief maatregelen neemt om tegemoet te kunnen
komen aan de verschillende eisen.
Er kan gesteld worden dat de Vlaamse wetgeving meer dan voldoende is afgestemd om te
voldoen aan de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Deze goede score is voornamelijk te danken
aan het feit dat, voordat het VLAREMA van kracht werd, de meeste doelstellingen al
waren behaald op het Vlaamse niveau. Het Vlaamse afvalbeleid wordt gezien als één van
de belangrijkste en meest toonaangevende binnen Europa.
52
7.3 Conclusie toepassing Kaderrichtlijn
Om de mate van toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen te kunnen meten is, zoals
eerder gezegd, gebruik gemaakt van een tweedelige verdeling: de monitoring/het toezicht
en de naleving van de eisen van de Kaderrichtlijn.
Om een beeld te krijgen van de monitoring en het toezicht op de naleving van de
Kaderrichtlijn werden verschillende beleidsdocumenten bestudeerd. Het is duidelijk dat
verschillende instanties toezicht houden op de concrete naleving van het VLAREMA. De
rol van de toezichthoudende ambtenaar is hier veruit de belangrijkste, omdat deze zich op
lokaal niveau situeert en zo sneller tot actie kan overgaan. Verder is ook duidelijk
geworden dat de lokale politie ook een rol speelt binnen de preventie, voornamelijk binnen
de sanctionering van sluikstorten.
Verder zijn er verschillende actieplannen van de Stad Gent bestudeerd om een beeld te
krijgen of er gehoor wordt gegeven aan de Europese eisen. De besproken actieplannen
tonen aan dat er inderdaad wordt gewerkt aan maatregelen om de preventie en recyclage
van afvalstoffen te stimuleren. Denk maar aan het afvalpreventieplan, het 35-
actiepuntenplan en de duurzaamheidsmeter voor economische sites. Ook voor de overige
drie eisen worden maatregelen genomen om op dit punt conform te zijn met de wetgeving.
Deze analyse leert ons dat de verschillende aspecten: de Stad Gent scoort goed op vlak van
monitoring en het voldoen aan de gestelde Europese eisen. Met betrekking tot de
onderzoeksvraag heeft deze analyse geleid tot de vaststelling dat de Kaderrichtlijn
Afvalstoffen op een correcte manier geïmplementeerd is.
53
8 Analyse factoren die van invloed kunnen zijn op mate van
implementatie
De factoren die aan bod zijn gekomen in de literatuurstudie zullen in dit hoofdstuk
onderzocht worden. Er zal beschreven worden in welke mate volgende factoren van
toepassing zijn op de case Gent:
- Deelname aan upload- en downloadprocessen
- Fit- en misfitperspectief
- Participatie in beleidsnetwerken
- Multi-level governance
- Motivatie van de gemeente
54
8.1 Deelname aan upload- en downloadprocessen
Het actief deelnemen aan upload- en downloadprocessen binnen de Europese
besluitvorming is een belangrijke factor die de mate van europeanisering zal bepalen.
Onderzoek van Van Bever et al. (2009) heeft duidelijk gemaakt dat lokale besturen in
België in beperkte mate gebruik maken van de verschillende instellingen die hun belangen
op Europees niveau verdedigen. Dit heeft logischerwijs gevolgen voor de mate waarin
lokale besturen actief beleid uploaden naar hogere overheden.
Binnen de Stad Gent wordt er niet actief deelgenomen aan deze upload-fase, waarin ze
actief mee het Europese beleid kan sturen. Een verklaring hiervoor is te vinden in het feit
dat de materie nogal complex is en dat de beleidsmedewerkers niet altijd over voldoende
expertise beschikken. Indirect kan Gent, via het participeren in beleidsnetwerken, haar
stem laten horen en zo beleid uploaden naar het Europese niveau.
Uit een gesprek met een beleidsmedewerker van de dienst Milieutoezicht is duidelijk
geworden dat ondanks dat Gent niet actief probeert het Europese beleid te sturen, de stad
wel een positieve houding tegenover Europa inneemt.
Er wordt gesteld dat “het belangrijk is dat beleid op een hoger niveau gemaakt wordt,
zeker als het over grensoverschrijdend beleid gaat zoals afval.” Ook de grote invloed van
Europa in het domein van afvalbeleid zeker niet onderschat worden en is het zelfs een
goede zaak dat Europa een pioniersrol hierin speelt. Op deze manier kunnen
grensoverschrijdende problemen zoals afvaltoerisme beter aangepakt worden.
55
Zoals het onderzoek van Van Bever et al. (2009) aangeeft, wordt er het meest gebruik
gemaakt van de instantie VVSG door gemeenten om haar belangen te verdedigen. Het
Gentse stadsbestuur pleegt zelf geen overleg met VVSG, maar de intercommunale IVAGO
neemt deze taak op zich. De VVSG komt ongeveer acht keer per jaar samen met alle
intercommunales in Vlaanderen om zo een overlegforum te creëren waarop de
verschillende instanties input kunnen geven over afval gerelateerde beleidsthema’s.
Tijdens een gesprek met een beleidsmedewerker van VVSG/interafval is het duidelijk
geworden dat de lokale besturen nog te weinig hun stem laten klinken op het Europese
niveau. Hierdoor laten ze nog te weinig hun standpunten en voorkeuren weten aan Europa.
Hoe groter deze interactie tussen lokale besturen en het Europese niveau, hoe groter de
kans dat Europese regelgeving op een correcte manier geïmplementeerd wordt. Ondanks
de weinig actieve Gentse houding aan het volledige uploadproces, wordt het Europese
beleid, in dit geval de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, op een correcte manier toegepast. De
verwachting uit de literatuur dat beleid minder correct geïmplementeerd zal worden indien
een gemeente niet actief beleid uploadt naar een hogere overheid, gaat dus niet op voor de
Stad Gent.
De tweede fase, namelijk het downloaden van beleid, situeert zich meer op het Vlaams
niveau omdat de drie gewesten in België instaan voor het afvalbeleid en bijgevolg ook de
omzetting van Europese afvalregelgeving. De belangrijkste instantie die zich bezighoudt
met de implementatie en uitvoering van Europese richtlijnen in de Vlaamse wetgeving is
de Openbare Afvalstoffenmaatschappij (OVAM). Ze is verantwoordelijk voor het
uittekenen van de beleidslijnen wat resulteerde in het nieuwe Materialendecreet met als
uitvoeringsbesluit het VLAREMA. Individuele gemeenten zijn bij dit proces niet
betrokken; gemeenten kunnen alleen onrechtstreeks via VVSG mee proberen het beleid te
beïnvloeden.(VVSG, persoonlijke communicatie, 15 april 2014)
Het staat de Vlaamse wetgever vrij om op eigen initiatief extra maatregelen te ontwikkelen
waaraan voldaan moet worden. Hierdoor neemt de Vlaamse wetgever een proactieve
houding aan en wordt er gezorgd dat de Vlaamse wetgeving voldoende afgestemd is om te
voldoen aan de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.
56
8.2 Fit- en misfitperspectief
Uit de literatuur is naar voren gekomen dat europeanisering enkel plaatsvindt wanneer het
bestaande beleid min of meer een misfit vertoont met het te implementeren beleid.
Wanneer het bestaande beleid aansluit bij de nieuwe Europese regelgeving, is er sprake
van een fit.
Hierdoor kan er in theorie geen europeanisering plaatsvinden aangezien het nieuwe
Europees beleid te veel raakvlakken heeft met het huidige beleid. De overheden zullen dus
minder snel geneigd zijn om het nieuwe beleid te implementeren (Héritier, 2001; Börzel &
Risse, 2002).
Het beleid dat van toepassing was voor de invoering van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen en
het daaraan gekoppeld materialendecreet, was het afvalstoffendecreet met als
uitvoeringsbesluit het VLAREA. Dit decreet was de voorloper van het Materialendecreet
en de grote lijnen hiervan zijn ook overgenomen door het nieuwe decreet.
Uit interviews is duidelijk geworden dat de impact van het nieuwe Materialendecreet
beperkt is omdat Vlaanderen en Gent al vrij ver stonden in hun afvalbeleid en de daaraan
gekoppelde maatregelen. Reeds voor de invoering van de Europese richtlijn was de Stad
Gent actief bezig met het voorkomen van afval en het op touw zetten van verschillende
acties.
De nieuwe wetgeving, VLAREMA, heeft dus niet direct gezorgd voor grote
veranderingen. Als belangrijkste wijziging die de nieuwe wetgeving uitstippelde is de
invoering van verplichte minimum- en maximumtarieven.
De stijgende prijzen voor de verzameling van grofvuil zijn hieraan gekoppeld, maar de
Stad Gent kiest er bewust voor om deze eis niet over te nemen omdat ze denkt dat dit
sluikstorten in de hand zal werken.
(dienst milieutoezicht, persoonlijke communicatie, 2 mei 2014)
57
Het bestaande beleid dat van toepassing was binnen de Stad Gent sluit dus zo goed als
helemaal aan bij het nieuwe Europese beleid. Er is dus sprake van een beleidsfit tussen de
twee aangezien de Stad Gent slechts in beperkte mate haar beleid heeft moeten aanpassen.
De literatuur stelt dat een beleidsmisfit noodzakelijk is om een effectieve implementatie
van Europese regelgeving te garanderen. Indien deze misfit ontbreekt, zal de lidstaat, in
ons geval het Vlaams niveau, minder geneigd zijn tot een effectieve implementatie. Dit zal
dan ook gevolgen hebben voor de lagere overheden om de kaderrichtlijn correct toe te
passen.
( Héritier, 2001; Börzel & Risse, 2002)
Ondanks dat er sprake is van een beleidsfit, duiden de verschillende onderzochte eisen van
de Kaderrichtlijn erop dat de richtlijn op een correcte manier wordt toegepast binnen de
Stad Gent. Deze bevinding gaat dus in tegen wat de literatuur stelt.
Het Vlaamse afvalbeleid staat al enige tijd bekend als een van de meest toonaangevende
binnen Europa. Dit kan verklaard worden door het feit dat ze de verschillende Europese
Kaderrichtlijn, inzake afvalbeleid, altijd correct geïmplementeerd heeft. Ook de proactieve
houding van de Vlaamse wetgever heeft hier tot bijgedragen, omdat deze extra maatregels
vastlegt boven op de Europese verplichtingen.
58
8.3 Participatie in beleidsnetwerken
Lokale besturen begeven zich, zoals andere entiteiten, ook in netwerksituaties. Door
middel van deze netwerken zijn gemeenten met elkaar en met hun directe omgeving
verbonden. Zoals de literatuur reeds heeft aangegeven zijn er twee belangrijke factoren die
ervoor zorgen of er al dan niet sprake kan zijn van een beleidsnetwerk: multiformity en
interdepentie (Driessen & Leroy, 2007).
Kortweg wil dit zeggen dat er verschillende actoren moeten aanwezig zijn die elk hun
eigen doelen nastreven en dat er sprake moet zijn van een relatie van wederzijdse
afhankelijkheid (De Rynck, 2006). De gemeenten zijn dus afhankelijk van elkaar
aangezien de ene bepaalde hulpbronnen te bieden heeft die de ander nodig heeft om
bepaalde doelen te kunnen bereiken.
Binnen Vlaanderen en Europa zijn er verschillende netwerken actief die zich bezighouden
met afvalgerelateerde thema’s waarin gemeenten ook kunnen participeren. In deze
netwerken zijn er verschillende bestuurslagen vertegenwoordigd die actief meewerken aan
een beter afvalbeleid. Naast lokale besturen kunnen deze bestuurslagen ook
vertegenwoordigd worden door zowel andere overheden, bedrijven, professionals als
koepelorganisaties.
Gent participeert in de volgende netwerken die zich inzetten voor het beleidsthema afval:
- Rechtstreeks betrokken in beleidsnetwerk
De VVSG: Vereniging van Vlaamse steden en gemeenten deelt kennis met
intercommunales, hier IVAGO, inzake afvalgerelateerde thema’s en komt
verschillende keren samen per jaar.
Netheidsnetwerk: Netwerk op Vlaams niveau dat lokale besturen ondersteunt om een
zwerfvuilbeleid uit te werken.
Eurocities: Dit is een netwerk voor grote tot middelgrote Europese steden dat zich inzet
om de positie van lokale overheden binnen Europa te verstevigen. Er vindt onder andere
kennis en expertise uitwisseling plaats betreffende het beleidsthema Waste. De Stad Gent
is sinds 2013 lid van dit netwerk.
59
Interafval: Een netwerk dat dient als een spreekbuis voor iedereen die belangstelling heeft
voor het gemeentelijke afvalbeleid. Samen met de VVSG en de intercommunales bundelen
ze de stem van de lokale besturen zodat ze beter hun stempel kunnen drukken op het
Vlaamse afvalbeleid. De intercommunale van de Stad Gent, IVAGO, is lid van dit
beleidsnetwerk.
OVAM: Niet de afvalstoffenmaatschappij zelf kan gezien worden als een beleidsnetwerk,
maar wel de structurele overlegplatforms rond huishoudelijk afval met gemeenten en de
verschillende verenigingen van afvalverwerkers. Samen gaan ze rond tafel zitten en delen
ze kennis met elkaar.
- Onrechtstreeks betrokken in beleidsnetwerk
Municipal waste Europe: Een Europees netwerk met als leden de verschillende
gemeenten en hun intercommunales die verantwoordelijk zijn voor het afvalbeheer.
Interafval vertegenwoordigt binnen Municipal waste Europe, de verschillende
intercommunales in Vlaanderen. Hierdoor is IVAGO ook onrechtstreeks betrokken bij dit
netwerk.
De belangrijkste doelstelling van Municipal waste Europe is ervoor zorgen dat de positie
van de lokale besturen in het afvalbeleid verstevigd wordt. Verder houdt het netwerk de
verschillende leden op de hoogte van de laatste Europese beleidsontwikkeling in dit
domein.
ACR+: Association of Cities and Regions for Recycling and Resource management.
ACR+ is een international netwerk met als leden de verschillende steden en regio’s die
samen duurzame consumptie van grondstoffen en een duurzaam lokaal afvalbeleid
promoten door middelen van preventie, hergebruik en recyclage. OVAM vertegenwoordigt
de Vlaamse gemeenten en intercommunales binnen dit netwerk.
60
Deze verschillende netwerken, rechtstreekse en onrechtstreekse, zijn allemaal gekenmerkt
door multiformity en interdepentie (Driessen & Leroy, 2007). Er zijn leden van
verschillende (koepel)organisaties, landen en gemeenten en allemaal zijn ze afhankelijk
van andermans kennis, expertise en positie om zo mee hun stempel te drukken op het
afvalbeleid op zowel Vlaams als Europees niveau. Dankzij het participeren in
beleidsnetwerken, zo stelt de literatuur, kunnen de lokale besturen van elkaar leren en zo
beter Europese regelgeving toepassen. Aangezien de Stad Gent de Kaderrichtlijn correct
toepast op haar grondgebeid en in beleidsnetwerken actief is, kan er gezegd worden dat
participatie in netwerken eerder een positieve invloed heeft.
61
8.4 Multi-level governance
Vandaag is besluitvorming complexer omdat er verschillende beleidsniveaus
verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming. Het beleid wordt niet meer gemaakt op één
enkel niveau en sinds de oprichting van de Europese Gemeenschap is er een beleidsniveau
bij gekomen (Hooghe & Marks, 2001). Het is dan ook belangrijk, in het licht van dit
onderzoek, om na te gaan wat de precieze invloed van de lagere overheden, met name de
lokale besturen, is binnen deze complexe bestuurscontext.
Binnen het Europese afvalbeleid speelt de Kaderrichtlijn Afvalstoffen een belangrijke rol.
Ze legt verschillende verplichtingen op aan de verschillende lidstaten. In België heeft het
federale niveau geen enkele bevoegdheid voor dit dossier aangezien het de drie gewesten
zijn die bevoegd zijn voor deze materie. Het is dus de Vlaamse regering die de grote lijnen
uittekent voor het Vlaamse afvalbeleid en rekening moet houden met de Europese wet- en
regelgeving inzake afval. De belangrijkste speler in Vlaanderen voor het afvalbeleid is de
Openbare Afvalstoffenmaatschappij (OVAM), die mee aan tafel zal zitten wanneer het
beleid wordt gemaakt. Als lokaal bestuur kun je dit besluitvormingsproces niet rechtstreeks
beïnvloeden, enkel via een doorgeefluik kun je drukken op het beleid. De
doorgeefluikfunctie wordt in dit geval opgenomen door de VVSG en zo kan Gent via zijn
intercommunale zijn standpunten kenbaar maken aan het Vlaamse niveau.
De Stad Gent zelf heeft een dienst internationale samenwerking. Die entiteit heeft als
belangrijkste taak de belangen van Gent te verdedigen op zowel nationaal als Europees
vlak voor beleidsoverstijgende domeinen. Buiten deze entiteit kan de stad door middel van
actieve deelname aan lobbygroepen en beleidsnetwerken zoals VVSG of Comité of
regions, het Europese beleid mee beïnvloeden. Maar zoals eerder is aangegeven maken
lokale besturen nog altijd in een te beperkte mate gebruik van deze instellingen. Aangezien
België, als lidstaat van de Unie, ook een standpunt moet innemen in bepaalde
milieudossiers, is er op Vlaams niveau het Vlaams Overleg Internationaal Milieubeleid
ingericht.
62
Door samenwerking met verschillende experts en Vlaamse ambtenaren kan er naar een
gemeenschappelijk Belgisch standpunt worden gezocht. Maar aangezien Vlaanderen niet
bevoegd is voor alle relevante aspecten die belangrijk zijn voor het afvalbeleid, is
Vlaanderen afhankelijk van initiatieven van hogere beleidsniveaus. Als gevolg hiervan is
er afstemming en medewerking van zowel het federale en Europese beleidsniveau
noodzakelijk. In de praktijk wordt dit vaak als een beperkende factor gezien. Een
samenwerkingsakkoord tussen beide overheden kan een oplossing bieden.
De Stad Gent kan zich dus (nog) niet rechtstreeks gaan bewegen naar de Europese
besluitvorming ondanks de aanwezigheid van verschillende instanties die deze functie op
zich nemen. Verder moet ze rekening houden met zowel het Europese, federale als
Vlaamse niveau, voor het uitwerken van haar eigen afvalbeleid.
63
8.5 Motivatie factor van de gemeente
Zoals de literatuur reeds heeft aangegeven kan europeanisering op verschillende manieren
herkend worden. Indien het implementeren van Europese wetgeving slechts als verplicht
wordt ervaren, dan is er sprake van een minimale fase van europeanisering.
Lokale overheden die deze manier van denken erop na houden zullen enkel Europese
richtlijnen gaan implementeren omdat het wettelijk verplicht is door de Belgische staat.
Binnen de literatuur omschrijven Goldsmith & Klausen (1997) dit soort lokale overheden
als ‘passive governments’.
De Stad Gent vindt het belangrijk om de Kaderrichtlijn en het Materialendecreet samen
met het uitvoeringsbesluit VLAREMA na te leven, omdat het wettelijk verplicht is. Een
echt actieve houding houdt de stad er niet op na, ondanks dat de verschillende instanties op
zowel federaal als Europees niveau ervoor zorgen dat de regio’s en de lokale besturen ook
hun stem kunnen laten horen op Europees niveau. Denk maar aan de VVSG of de Comité
of Regions. Ook zijn de Europese instellingen dichtbij gelegen, maar paradoxaal genoeg is
Vlaanderen er ondervertegenwoordigd. Lokale besturen onderschatten de impact en belang
van Europa nog altijd en zien daarom Europa meer als een “verplicht nummertje”(VVSG,
persoonlijke communicatie, 15 april 2014).
Het belang en de impact van Europa is vandaag meer dan ooit voelbaar in Vlaanderen,
aangezien de meeste wetgeving rechtstreeks uit Europese kaderrichtlijnen komt. Indien de
lokale besturen een actievere houding erop na houden, zouden ze impact kunnen hebben op
de Europese regelgeving en een mate van beleidsvrijheid kunnen nastreven.
Gent heeft een dienst internationale samenwerking die als belangrijkste opdracht heeft de
stad te vertegenwoordigen op nationaal en Europees niveau wat betreft de
beleidsoverstijgende materies.
Als belangrijkste reden waarom Gent samenwerkt met Europa, komen de subsidies naar
voren die ze krijgen voor het realiseren van bepaalde projecten. Er kan dus gezegd worden
dat, wanneer lokale overheden in aanmerking komen voor subsidies van de Europese unie,
ze sneller geneigd zijn om hun beleid aan te passen.
64
Voor het nemen van maatregelen in het kader van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen heeft de
Stad Gent echter geen subsidies ontvangen, er wordt wel geprobeerd om aanspraak te
maken op subsidies maar onafhankelijk daarvan gaan maatregelen op het gebied van
afvalpreventie gewoon door (milieudienst, persoonlijke communicatie, 18 april 2014).
De wettelijke verplichting is dus een belangrijke motivatiefactor voor implementatie.
De drijfveer van het bestuur speelt ook een belangrijke rol in de motivatie van Gent. Voor
de huidige bestuursperiode is de schepen voor milieu afkomstig van de partij Groen!
Logischerwijs wil de schepen nog meer inzetten op het verder ontwikkelen van de groene
mentaliteit binnen Gent. Dit dan voornamelijk door middel van meer sensibiliserende
campagnes om duidelijk te maken dat de vervuiler betaalt en dat Gent een groene stad is
die hierop in de toekomst wil blijven inzetten.
Het is duidelijk dat de Stad Gent veel waarde hecht aan het beleidsthema milieu. Naast zijn
wettelijke verplichting om te voldoen aan Europese eisen zal de stad ook Europese
wetgeving inzake afvalbeleid actiever toepassen omdat het dit als een beleidsprioriteit ziet.
Aangezien de Stad Gent naast de wettelijke verplichting ook een eigen drijfveer heeft om
actief in te zetten op het beleidsthema afval, kan er gesteld worden dat de hypothese
gehaald uit de literatuur niet volledig van toepassing is. Het wettelijke element speelt een
belangrijke rol maar is niet de enige motivatie waarom Gent de Kaderrichtlijn Afvalstoffen
correct zal toepassen.
65
9 Conclusie
In dit onderzoek naar de implementatie van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen binnen de case
Gent stond de volgende onderzoeksvraag centraal:
Op welke wijze wordt de Kaderrichtlijn Afvalstoffen geïmplementeerd binnen de Stad
Gent?
Om een antwoord op deze onderzoeksvraag mogelijk te maken, zijn er twee subdelen
gebruikt. Ten eerste is er gekeken naar de mate van toepassing van de Kaderrichtlijn
binnen de Stad Gent. Voor de analyse hiervan is er enerzijds gekeken in welke mate de
Stad Gent voldoet aan de gestelde eisen in de Kaderrichtlijn. Deze eisen zijn opgedeeld in
vier grote categorieën, namelijk:
Eis 1: Maatregelen treffen om preventie en nuttige toepassing te bevorderen van
afvalstoffen
Eis 2: Afvalbeheerplannen opstellen
Eis 3: Afval op een milieuhygiënisch verantwoorde manier verwerken
Eis 4: Omgaan met afvalstoffen
Dankzij de geleverde inspanningen van de Stad Gent tijdens de afgelopen jaren kan er
geconcludeerd worden dat er voldoende maatregelen zijn genomen om aan de vier
categorieën eisen te voldoen.
Anderzijds is er onderzocht of er sprake was van toezicht op de correcte toepassing van de
Kaderrichtlijn. Hieruit is gebleken dat er verschillende ‘toezichthoudende’ instanties actief
zijn op zowel Vlaams, provinciaal als gemeentelijk niveau. De grootste rol is weggelegd
voor de Gentse VLAREMA, ambtenaar van de dienst Milieutoezicht, al dan niet in
samenwerking met de lokale politie, en het departement Milieu-inspectie van de Vlaamse
overheid.
Met betrekking tot de onderzoeksvraag heeft dit eerste deel van de analyse geleid tot de
vaststelling dat de Kaderrichtlijn Afvalstoffen op een correcte manier geïmplementeerd is.
66
Het tweede subdeel beslaat de factoren geïnspireerd op de literatuur, die de mate van
Europese wet- en regelgeving zouden beïnvloeden.
- Fit- en misfitperspectief;
- Upload- en downloadprocessen;
- Participatie aan beleidsnetwerken;
- Multi level governance;
- Motivatiefactor van de gemeenten;
Aan de hand van de vragen die gebruikt zijn voor de operationalisering van deze factoren,
kunnen we het volgende concluderen:
Vraag 1a: In welke mate neemt de Stad Gent actief deel aan het uploaden van beleid naar
een hogere overheid?
Het is duidelijk geworden, aan de hand van de interviews, dat gemeenten nog altijd moeite
hebben om in dit proces actief een rol te spelen ondanks het feit dat er verschillende
organisaties bestaan die opkomen voor de belangen van gemeenten en deze verdedigen op
Europees niveau. Voor een gemeente is het bijna onmogelijk om zaken rechtstreeks aan te
kaarten op het Europese niveau. Het Europees parlement is hiervoor nochtans de beste
optie. De case Gent zal niet echt vaak gebruik maken van dergelijke organisaties. Zijn
intercommunale is wel lid van het VVSG, dat de belangen van de gemeenten tegenover
derden en hogere overheden kan verdedigen.
Deze beperkte interactie tussen het lokale en het Europese niveau is voornamelijk te
wijten aan de vaak complexe inhoud van de dossiers. De gemeente heeft niet altijd
voldoende expertise en mankracht om deze communicatie over en weer te optimaliseren.
Het is wel duidelijk dat Gent de grote Europese invloed in milieubeleid erkent en hiervan
ook voorstander is.
In de literatuur werd gesteld dat indien een gemeente niet actief beleid zal uploaden naar
het Europese niveau, beleid minder correct geïmplementeerd zal worden omdat zo de kans
groter is dat beiden er een verschillend standpunt op nahouden (Börzel, 2000). Deze
uitspraak gaat niet op voor de Stad Gent.
67
Vraag 1 b: In welke mate zal Gent beleid downloaden van het Europese niveau?
Dit is niet echt van toepassing op Gent als case, aangezien de Vlaamse regelgever
verantwoordelijk is voor de correcte omzetting van Europese regelgeving.
In dit geval zijn de lokale besturen zijn verantwoordelijk voor het correct downloaden van
beleid van het Vlaamse niveau. Dit is dan ook op een correcte manier gebeurd aangezien
de analyse heeft uitgewezen dat de Kaderrichtlijn op een correcte manier is
geïmplementeerd.
Vraag 2: Sluit het nieuwe gemeentebeleid aan bij het oude beleid?
De literatuur omschrijft dat, wanneer er grote verschillen zijn tussen het bestaande beleid
en het nieuwe te implementeren beleid, er een hogere druk tot aanpassen ontstaat (Héritier,
2001). Gemeenten waar er sprake is van een beleidsfit, dit wil zeggen dat het bestaande
beleid zo goed als volledig overeenkomt met de nieuwe wetgeving, hebben volgens de
literatuur minder druk om hun beleid aan te passen (Héritier, 2001). Deze veronderstelling
wordt niet bevestigd binnen de case Gent.
Aangezien met de komst van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, de bestaande Vlaamse wet- en
regelgeving geen grote verschillen vertoonde met de Kaderrichtlijn. In haar nieuwe
regelgeving, respectievelijk het Materialendecreet en Vlarema, heeft de wetgever slechts
een beperkt aantal aanpassingen moeten doen om zo in overeenstemming te zijn met
Europa. Dit geldt ook voor de case Gent aangezien lokale besturen de uitgeschreven
regelgeving van het Vlaams niveau overnemen. Er is dus sprake van een beleidsfit tussen
het nieuwe Europees beleid en het vorige Vlaams afvalbeleid. Dit kan grotendeels
verklaard worden door het feit dat het Vlaams afvalbeleid als een van de beste binnen
Europa wordt gezien. Ook de proactieve houding van de Vlaamse wetgever werpt haar
vruchten af.
68
Vraag 3: In welke mate kunnen lokale besturen hun stempel drukken op het
nationale/Europese afvalbeleid?
De verschillende lokale besturen hebben verschillende instanties tot hun beschikking om
zo bij hogere overheden hun standpunten duidelijk te maken. Paradoxaal genoeg worden
deze slechts in beperkte mate gebruikt. Onderzoek Van Bever et al. (2009) en de
informatie uit de interviews heeft dit bevestigd. Mogelijke moeilijkheden zijn dat de lokale
besturen over te weinig voltijdse equivalenten beschikken om zich hier fulltime mee bezig
te houden. Aangezien lokale besturen besparingen moeten doorvoeren en zo
beleidsprioriteiten moeten stellen, is het mogelijk dat actief zijn op Europees niveau
ondergeschikt is aan de andere beleidsprioriteiten. Lokale besturen zouden zich beter nog
meer bewust worden van de invloed van Europa. Milieubeleid is en zal een hot topic
blijven de komende jaren.
Vraag 4: Is de Stad Gent actief in een beleidsnetwerk betreffende het beheer van
afvalstoffen?
Literatuuronderzoek leerde dat, wanneer gemeenten participeren in beleidsnetwerken, de
effectiviteit van hun beleid er beter op wordt omdat ze informatie kunnen uitwisselen met
andere actoren en zo de ‘best practices’ toepassen (Kjaer, 2004; Zanen, 2009).
De case Gent is actief in verschillende beleidsnetwerken zowel rechtstreeks als
onrechtstreeks. Met rechtstreeks wordt bedoeld dat Gent als een entiteit op zich of door
zijn intercommunale, binnen een beleidsnetwerk zal participeren. Zoals bijvoorbeeld:
VVSG, Interafval of Eurocities.
Indien Gent wordt vertegenwoordigd door een andere actor zoals OVAM of Interafval, dan
kan er gezegd worden dat Gent onrechtstreeks lid is van een beleidsnetwerk. De stad zal
zelf niet rechtstreeks in interactie treden met het beleidsnetwerk, maar via derden kan ze
wel haar standpunten duidelijk gaan maken.
Participatie in beleidsnetwerken kan dus inderdaad een positieve invloed hebben op de
toepassing van Europese wet- en regelgeving, maar binnen dit onderzoek kan hiervoor
geen uitsluitsel worden gegeven. Aangezien er maar één casus besproken is, kan er geen
algemene conclusie uit worden afgeleid. Ook het feit dat Gent een grote gemeente is, kan
hier een rol spelen omdat niet iedereen even veel toegang heeft tot beleidsnetwerken.
Eurocities is hiervan een mooi voorbeeld, dit is enkel toegankelijk voor grote tot
middelgrote Europese steden.
69
Vraag 5: Wat is de belangrijkste motivatiefactor voor de Stad Gent om actief bezig te zijn
met de toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen?
In de literatuur wordt gesteld dat, indien een gemeente de implementatie van bepaalde
wetgeving als louter een wettelijke verplichting ziet, ze minder goed Europese regel- en
wetgeving zal toepassen (Goldsmith & Klaussen, 1997; John, 2001). Indien een gemeente
het niet alleen ziet als een verplichting zal de wetgeving beter geïmplementeerd worden.
De bekomen empirische gegevens bevestigen dat de voornaamste drijfveer voor de case
Gent de wettelijke verplichting is. Ook is duidelijk geworden dat de beleidsprioriteiten (en
de politieke kleur?) van het bestuur een belangrijke rol spelen. Maar er kan niet
aangenomen worden dat deze “extra” motivatie van de case Gent doorslaggevend is voor
de correcte toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.
Lokale besturen zien wetgeving als wetgeving, of het nu van Europa of de Vlaamse
wetgever komt, het moet hoe dan ook nageleefd en toegepast worden. Dus de wettelijke
verplichting neemt de overhand.
70
9.1 Discussie
Op basis van de empirische gegevens verkregen uit de verschillende interviews en
onderzochte beleidsdocumenten kan er gesteld worden dat Gent niet te maken heeft met
implementatieproblemen en dat de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in voldoende mate
toegepast wordt.
Enkel het facet inzake het duurder maken van de ophaling van grofvuil heeft ze nog niet
toegepast. Dit omdat ze ervan overtuigd is dat het sluikstorten in de hand zal werken.
Momenteel zijn er gesprekken met OVAM bezig om hiervoor een oplossing te zoeken.
Uit dit onderzoek is duidelijk geworden dat de bestaande literatuur niet altijd voldoende is
om europeanisering bij lokale besturen te verklaren. Voor sommige factoren zoals
netwerken, upload- en downloadprocessen en het fit- en misfitprincipe is het niet altijd
duidelijk of ze effectief een rol spelen. De impact van deze factoren kan verschillen van
lokaal bestuur tot lokaal bestuur en daarom is het aangewezen om verder onderzoek te
doen naar europeanisering. Gedurende dit onderzoek zijn er ook nieuwe factoren naar
boven gekomen zoals de beschikbare medewerkers, de politieke kleur en de
beleidsprioriteiten van het lokaal bestuur, die een invloed kunnen hebben. Verder
onderzoek zou hiervan de impact kunnen nagaan.
De resultaten van de toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen zijn positief te noemen
zowel bij de monitoring als naleving van de eisen. Deze resultaten zijn in grote mate
afhankelijk van de startsituatie van het lokale bestuur. Binnen Gent was er al sprake van
een stevig milieubeleid, dit resulteerde dan ook in goede cijfers voor de toepassing van het
Materialendecreet en het Vlarema. Maar alles kan natuurlijk beter, op het vlak van
Europese vertegenwoordiging scoort Gent matig. Gemeenten en steden moeten de impact
van Europa zeker niet onderschatten naar de toekomst toe aangezien het milieubeleid nog
voor grote uitdagingen komt te staan. Actief lobbyen in deze Europese interactie is dan ook
een must. Om deze interactie aan te moedigen zou de drempel lager moeten en de dossiers
transparanter zijn.
71
Het is duidelijk dat de resultaten verworven uit dit empirisch onderzoek nog verder
onderzoek noodzakelijk maken. Hierdoor zouden de bekomen gegevens gegeneraliseerd
worden. Verschillende lokale besturen in België zouden onderzocht en vergeleken moeten
worden. Op deze manier kan er nagegaan worden of de nieuwe factoren, de verschillen
tussen lokale besturen kan gaan verklaren. Ook kan er gekeken worden wat de impact is
van Europese subsidies op de Vlaamse lokale besturen. Als een gemeente hiervoor in
aanmerking komt, is ze dan sneller geneigd om Europese wet- en regelgeving correct toe te
passen? Deze vraag is dan ook interessant aangezien de case Gent geen subsidies heeft
ontvangen voor het nemen van initiatieven ter toepassing van de Kaderrichtlijn, maar toch
de Kaderrichtlijn correct heeft toegepast.
Voorgaand onderzoek van Rooj (2002) en Zanen (2009) heeft nog geen uitsluitsel kunnen
geven over deze factor.
Omdat dit onderzoek verkennend van aard is, biedt het een goede springplank om verder
gefundeerde analyses van de verschillende factoren mogelijk te maken.
72
10 Literatuurlijst
Bache, I. & Flinders, M. (Eds.) (2004). Multi-level governance. Oxford: Oxford
University.
Baetens, M. & Bursens, P.(2005). Onderzoeksrapport: De Europeanisering van de
bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België. Coördinatiemechanismen en
aandacht voor de Europese beleidsvorming op administratief en politiek niveau. Leuven:
Bestuurlijke organisatie Vlaanderen.
Beyers, J. & Bursens, P. (2006). Europa is geen buitenland: over de relatie tussen het
federale België en de Europese Unie. Leuven: Uitgeverij Acco.
Börzel, T.A. & Risse, T. (2000). When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic
Change. European Integration online Papers, 4, 15.
Bursens, P., Helsen, S., & van Reybroeck, E. (2003). De geringe Europeanisering van de
Vlaamse politieke elites. Oikos politiek, milieu, cultuur 24(1), 13.
De Rooij, R.R.A. (2002).The impact of the European Union on local government in the
Netherlands. Journal of European Public Policy 9:3 June 2002. pp.447-467.
De Rynck, F. (2006) Openbaar bestuur en beleidsvorming. In Devos, C.(ed.), De
kleermakers en de keizer (pp.450-451). Gent: Academia press.
Dierickx, G., Bursens, P., Helsen, S. (2001). How to Explain the Belgian Integration
Paradox? Structural and Cultural Explanations for the Failing Transposition of European
Directives in Belgium. Antwerpen: Universiteit Antwerpen.
Dierickx, G., Bursens, P., & Helsen, S. (2002) Omzetting, toepassing en
toepassingscontrole van het Europees beleid in België. Naar een structurele toepassing
van de wijze waarop België zijn Europese verplichtingen nakomt. Succes- en faalfactoren
van het omzettingsproces van Europese richtlijnen in comparatief perspectief: België,
Duitsland, Oostenrijk, Nederland en Denemarken. Antwerpen: Universiteit Antwerpen.
73
Dimitrakopoulos, D. & Richardson, J. (2001) ‘Implementing EU Public Policy’, in J.
Richardson (ed.) European Union: Power and Policy-making (2nd
edn.).London:
Routledge.
Driessen, P.& Leroy, P., (2007) Milieubeleid, Analyse en Perspectief. Bussum: Uitgeverij
Coutinho.
Een gezond en duurzaam milieu voor toekomstige generaties.(2013). Geraadpleegd op 17
april 2014, via http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/nl/environment_nl.pdf
Enderlein,H. Wälti, S. & Zürn, M. (2010). Handbook on Multi-level Governance.
Cheltenham: Edward Elgar Publishers.
Europa: Richtlijn betreffende afvalstoffen. (2009). Geraadpleegd op 21 februari 2014, via
http://europa.eu/legislation_summaries/environment/waste_management/ev0010_nl.htm
Europa: Verordeningen, richtlijnen en andere besluiten. (s.d). Geraadpleegd op 14 maart
2014, via http://europa.eu/eu-law/decision-making/legal-acts/index_nl.htm
Geeraerts, K. (2003). Vlaams milieubeleid steekt de grenzen over. De Vlaamse
betrokkenheid bij de totstandkoming van EU-milieubeleid. Antwerpen: Universiteit
Antwerpen.
Glachant, M. (Ed.) (2001). Implementing European Enverionmental Policy. Impacts of
Directives in the Member States. Northampton: Edard Elgar Publishing.
Goldsmith, M.J.F. & Klausen, K.K. (1997). European Integration and Local Government.
Cheltenham/Brookfield: Edward Elgar Publishers.
Graziano,P. & Vink,M. eds (2006). Europeanization: New Research Agendas.
Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Héritier, A. (2001). Differential Europe: The European Union Impact on National
Policymaking. In Héritier, A. Kerwer, D. Knill, C. Lehkuhl, D.. Teutsch, M. Douillet,
A.C.(eds) (2001) Differentioanl Europe. The European Union Impact on National
Policymaking (pp. 1-23). Lanham, Md. : Rowman & Littlefield Publishers.
Graziano,P. & Vink,M. eds (2006). Europeanization: New Research Agendas.
Basingstoke: Palgrave Macmillan.
74
Het nieuwe materialendecreet.(2012). Geraadpleegd op 17 april 2014, via
http://www.ovam.be/achtergrond-van-het-materialendecreet
Hooghe, L. & Marks, G. (2001). Multi-Level Governance and European Integration.
Lanham: Rowman and Littlefield.
John, P.(2000). The Europeanisation of Sub-national Governance. Urban Studies, 37 , nr.
5-6, pp. 887-894.
John, P. (2001). Local Governance in Western Europe. London: Sage.
Kassim, H. (2003). Meeting the Demands of EU memebership: The Euorpenization of
National Administrative Systems. In: K.Featherstone&C.M. Radaelli (Eds.), Politics of
Europeanization (pp.83-111). Oxford: Oxford University Press.
Kjaer, A.M. (2004). Governance. Malden: Polity Press.
Klijn, E-H. , Teisman, G-R. (1992) Beleidsnetwerken: analyse en management : een theoretische
beschouwing over analyse en management van beleidsprocessen in complexe beleidsstelsels.
Rotterdam: Erasmus Universiteit.
Marks, G. (1993). Structural policy and multi-level governance in the European
Community. In Alan W. Cafruny & Glenda Rosenthal (Ed.). The State of the European
Community II: Maastricht Debates and Beyond (pp.391-410). Boulder, CO, Lynne:
Riener.
Pressman, J.L. & Wildavsky, A. (1984). Implementation: how Great Expectations in
Washington are Dashed in Oakland: Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at
All, this Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two
Sympathetic Observers who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined Hopes.
California: University of California Press.
Reporting on implementation of waste legislation.(s.d). Geraadpleegd op 14 maart 2014,
via http://ec.europa.eu/environment/waste/reporting/index.htm
Rhodes, R. (1988). Beyond Westminster and Whitehall. London: Unwin and Hyman.
Richardson, J. (2006), European Union: power and policy making. London: Routledger.
75
Van der Arend, S. (2007). Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten: Interactief
beleid en de rolverdeling tussen overheid en burgers in de Nederlandse democratie. Delft:
Eburon.
Van Bever, E. Reyneart, H. Steyvers, K. (2009). Lokale besturen & Europa: Een
verkennend onderzoek naar de invloed van Europa op de lokale besturen in Vlaanderen.
Gent: Universiteit Gent.
Van Thiel, S. (2010). Bestuurskundig onderzoek: een methodologische inleiding. Bussum:
Uitgeverij Coutinho.
Verschuuren, J. (2004). In J.B.M. Vranken, I. Giesen (red.), Codificatie en dynamiek.
Instrumenten van de omgang me codificaties (blz.65-97), Den Haag: Boom Juridische
Uitgevers.
35-actie puntenprogramma.(2013). Geraadpleegd op 21 april 2014, via
http://www.gent.be/docs/Departement%20Milieu,%20Groen%20en%20Gezondheid/Milie
udienst/20071121%20Actieplan%20Propere%20Stad%202008-2013.pdf
Vlaams milieubeleidsplan.(2011). Geraadpleegd op 11 april 2014, via
http://www.lne.be/themas/beleid/mina4/leeswijzer/publicaties/Milieubeleidsplan2011-
2015.pdf
Vlarema.(2012). Geraadpleegd op 22 februari 2014, via
http://navigator.emis.vito.be/milnav-
consult/consultatieLink?wettekstId=43991&appLang=nl&wettekstLang=nl
Zanen, V. (2009). Implementatie van Europees beleid bij gemeenten.(Masterproef,
Universiteit Uitrecht, Uitrecht, Nederland).
Zevende milieuactieprogramma.(2013). Geraadpleegd op 14 maart 2014, via
http://www.europa-nu.nl/id/vg9pjk198axu/milieubeleid
76
