Decentralizacija - lokalniodrzivirazvoj.webs.com cas - Decentralizacija.pdf · prednosti i nedostaci • Prednosti centralizacije – uvažavanje zajedničkih i širih državnih interesa

LOKALNI ODRŽIVI RAZVOJ ‐© Prof. dr Slobodan Milutinović 2011

Decentralizacija

Pojam i efekti decentralizacijePojavni oblici i modeli

Teritorijalna organizacija i decentralizacijaPozicija EU

Stanje u Srbiji


Lokalna samouprava – mali pojmovnik

• Lokalna samouprava: – oblik odlučivanja i upravljanja lokalnim zajednicama od strane stanovnika te zajednice ili njihovih predstavnika

• Lokalna zajednica: – oblik neposredne povezanosti stanovništva na osnovu bliskosti mesta stanovanja

• Jedinica lokalne samouprave: – pojedina lokalna zajednica (opština, grad) obrazovana u skladu sa zakonom na užem delu države.


Minimalne predpostavke lokalne samouprave

• Postojanje samostalnih javnih poslova i ovlaščenja o kojima sami odlučuju bez upliva centralnih organa

• Odlučivanje i upravljanje od strane lokalne zajednice ili njihovih izabranih tela i njihova odgovornost biračima

• Pravna samostalnost, pravno svojstvo, imovina

• Samostalni prihodi


Decentralizacija

• Prenošenje poslova, nadležnosti i finansija nalokalne vlasti (sa centralnog nivoa).

• Suprotno od centralizacije– Centralizacija ‐ koncentracija nadležnosti i sredstava u jednom centru


Efekti decentralizacije• Topi dobar deo političke moći centralne vlasti.

– smanjuje centralizovanu redistribuciju, politički intervencionizam i ugrožava sistemsku korupciju.

• Podiže kapacitete lokalnih vlasti, transparentnost u pružanju usluga (lakša kontrola, uključivanje). Lokalne vlasti postaju motori ekonomskograzvoja.

• Otvara mogućnosti za bolju, efikasniju i održivu preraspodelu ograničenihresursa: smanjivanje siromaštva i zaostalosti tradicionalno siromašnihregiona i opština.

• Jača demokratsku strukturu društva, građansku participaciju, jača identifikaciju građana sa državom, štiti manjine.

• Merni instrumenti su: povećane investicije, ekonomski razvoj primereniji potrebama građana, uejdnačeniji regionalni razvoj, rast standarda građana, pasd siromaštva itd.


Centralizacija i decentralizacija ‐prednosti i nedostaci

• Prednosti centralizacije– uvažavanje zajedničkih i širih državnih interesa– veći kapaciteti upravljanja i efikasnost– manji uticaj lokalnih moćnika

• Prednosti decentralizacije– sprečavanje koncentracije vlasti– više demokratije– uvažavanje specifičnosti u upravljanju– brže i efikasnije reagovanje na problem– viši nivo motivacije građana da učestvuju


Pojavni oblici decentralizacije

• Politička

• Administrativna

• Fiskalna

• Ekonomska


Politička decentralizacija

• Prenošenje određenih nadležnosti, finansija i autonomije u odlučivanju sa centralne na lokalnuvlast– Aktivnije uključivanje građana u procese odlučivanja

– Jačanje civilnog društva

– Uspostavljanje demokratskih principa i vrednosti (dobra vladavina)

– Jačanje građanske kulture (obrazovanje za demokratiju)


Administrativna decentralizacija

• Promena odnosa između države i lokalnevlasti, i to uvođenjem principa partnerstvaumesto prethodnog hijerarhijskog ustrojstvaadministrativnog državnog aparata– lokalna uprava dobija veću autonomiju u realizacijinadležnosti i, zajedno sa državnom upravom, prerasta od aparata vlasti nad građanima u servisgrađana


Modeli administrativne decentralizacije (1)

• Dekoncentracija vlasti– Prenošenje odlučivanja sa centralnog na lokalni nivo kroz raspoređivanje nekih nadležnosti i poslova centralne vlasti u federalne jedinice ili regione

– Pri tom se centralna vlast ne odriče ni jedne svoje nadležnosti, nego ih samo prostorno razmešta

– Lokalna jedinica samo prostorna ispostava centralnog organa bez veće samostalnosti (primer: okruzi u Srbiji)



• Delegacija vlasti– prenošenje nadležnosti i odgovornosti sacentralnog na lokalni nivo, s tim da lokalnajedinica ima pravo da samostalno realizujeposlove ali i obavezu redovnog podnošenjaizveštaja centralnoj vlasti.

– Primeri delegacije su: specijalni uslužni distrikt, školski distrikti, regionalne razvojne korporacije, specijalne jedinice za primenu projekata



• Devolucija vlasti– Prenošenje nadležnosti, finansija i upravljanja sa države nalokalne vlasti

– Odnosi se na nadležnosti koje niži oblici vlasti obavljaju za centralnu vlast, obično su to lokalne vlasti

– Lokalne vlasti imaju svoje izbore, svoje funkcionere, svojenadležnosti, svojinu, finansije i autonomne su u odlučivanju

– Podložne su jedino kontroli ustavnosti i zakonitosti odstrane države, tako da konačnu ocenu o kvalitetu odluka i akata u spornim slučajevima donosi sud


Fiskalna decentralizacija

• Reguliše pitanje prikupljanja i potrošnje sredstava na različitim nivoima vlasti

• Stepen fiskalne decentralizacije meri se prema tome koliki se deo sredstava od ukupne državne potrošnje troši na nivoima koji su ispod centralnog

1. Koliko se javnih sredstava od njihovog ukupnog iznosa troši na nivoima vlasti ispod centralnog?

2. Sa koliko izvornih sredstava raspolažu niži nivoi vlasti? 3. Da li postoji horizontalna poreska konkurencija? 4. Kakav je položaj (kolika je samostalnost) na kreditnom tržištu

jedinica vlasti nižih od centralne?


Ekonomska decentralizacija

• Proces povlačenja politike iz prostoraodlučivanja o ekonomskim procesima i redistribuciji društvenog bogatstva– deregulacija (fleksibilnost) i na centralnom i nalokalnom nivou

– privatizacija ekonomije i oblasti pružanja javnihusluga.


Alokacija tržišnih resursa

ČISTE TRŽIŠNE PRIVREDE

PLANSKE PRIVREDECentralizovana vlast

Lokalnizovana vlast

Centralizovani model javnog sektora

Decentralizovani model javnog

sektora

Centralizovani tržišni model

Decentralizovani tržišni model

Mešoviti model

Robert Bennett :”Decentralisation, Local Government and Markets : Is There a Post‐welfareAgenda in Planned and Market Economies?”, Policy Studies Journal, vol.18, No.3, Spring, 1990, str. 696‐698


Teritorijalna organizacija ‐ principi

• Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (1985)– Princip demokratičnosti:

• Demokratsko uređenje i racionalno korišićanje javnih sredstava.• Sve poslove koji se mogu obaviti što bliže građanima preuzima najniži nivo vlasti, uz uključivanje građana.

– Princip subsidijarosti:• prvenstvo u obavljanju određenih poslova uvek se daje nivou vlastikoji je najbliži građanima, a tek ako taj nivo nije u stanju darealizuje date poslove, oni se prenose na viši nivo (prenošenje“odozdo ka gore”).

– Princip ekonomičnosti i racionalnosti u korišćenju javnihsredstava:• Posao obavlja onaj nivo vlasti koji ga može najkvalitetnije i najefiksanije realizovati.


Teritorijalna organizacija ‐ jedinice i nivoi lokalne samouprave

• Tipična teritorijalna organizacija– Opštine

– Okruzi (distrikti)

– Regioni


Teritorijalna organizacija ‐ osnovna pitanja i razlike

• Veličina• Odnosi između različitih nivoa vlasti

– Podela nadležnosti i poslova– Finansiranje– Ujednačavanje prihoda (sprečavanje regionalnih nejednakosti)

– Način izbora lokalnih vlasti

• Oblast javnih politika i pružanja usluga– Preduzetnički model vlasti u lokalnoj samoupravi


EU i decentralizacija

• EU podstiče decentralizaciju ...– ... ali ne daje uniformni model. Otuda i modeli variraju;

– u EU ne postoje dve zemlje sa istom teritorijalno‐političkom ili fiskalnom strukturom;

• EU preporučuje niz principa organizacije vlasti koja svakako podrazumeva demokratičnost.

• Očigledna je tendencija jačanja lokalnih i regionalnihvlasti u Evropi.


Minimalni standardi za lokalnu samoupravu (Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (1985))

• Jemstvo lokalne samouprave (Ustav ili zakon)• Samostalnost, samoorganizovanje i demokratska lokalna vlast

(tri tipa organa)• Izvorni delokrug i konsultovanje• Zaštita granice lokalne samouprave (menjanje uz saglasnost

stanovnika)• Odgovorna i profesionalna uprava• Uslovi obavljanja funkcija, plata (Kodeks)• Ograničenje upravnog nadzora CV• Izvori finansiranja (srazmerna i slobodna)• Pravo udruživanja i saradnje• Zakonska zaštita lokalne samouprave


Statistički standardi

• NUTS (Nomenclature Unit Territorial Statistique) klasifikacija:

• NUTS 1 – država ( orijentacioni raspon 3 do 7 miliona stanovnika);

• NUTS 2 – regioni (orijentacioni raspon od 800 000 do 3 miliona stanovnika);

• NUTS 3 – okruzi (orijentacioni raspon od 150 000 do 800 000 stanovnika);

• Do 2003. postojale su i NUTS 4 i 5, preimenovane u LAU (local administrative units)

– LAU 4 – veće opštine

– LAU 5 – male opštine i naselja.

– Tehnička (statistička) klasifikacija

– Olakšava uvođenje standarda i harmonizovanje celine mreže nivoa vlasti.


NUTS 1


NUTS 2


NUTS 3


Modeli decentralizacije u zemljama EU

• Federalne države (Belgija, Švajcarska, Nemačka, Austrija)• Jake regionalne države (Španija i Italija)• Specifičan slučaj Velike Britanije ‐ asimetričnost (devolucija: jaka Škotski

region, ali slabiji Vels, severna Irska dok Englska nema ni organe)• Slabe regionalne države (različit stepen snage regiona)

– Jači regioni (Škotska)– Umereno jaki regioni (Francuska, Poljska) – Slabiji regioni (Slovačka, Češka)– Statistički, administrativni regioni (Mađarska, Rumunija, )

• Unitarne države– Decentralizovane (Švedska, ima samoupravne okruge i vrlo jake opštine,

Holandija)– Umereno decentralizovane – samoupravni okruzi (Hrvatska, Slovenija,) – Slabo decentralizovane (sa okruzima ili bez njih) Bugarska, Kipar, Malta


5група дистрикта1Грофовија1Северна Ирска

23LECs)4LECs)1Шкотска

12Поддивизије2Поддивизије1Велс

93Дистриктивне групе30Грофовије и Лондон9Енглеске регије

УКУједињеноКраљевство

21Покрајине8Националне ерије1‐СЕШведска

2‐2Ceuta and Melilla

50Провинције17Група аутономнихзаједница7Аутономне заједницеЕСШпанија

2‐2‐2Азорска острва andМадеира

30Општинске групе5Политичка јединицаПортугла1Континентални део

ПТПортугал

40COROP регија12Провинција4ТериторијаНЛХоландија

1‐1‐1‐ЛУЛуксембург

110Провинције20Региони5Група регионаИТИталија

8Регионални аутономнирегиони2Регион1‐ИЕИрска

51Префектуре13периферије4Региони у развојуГРГрчка

439Дистрикт41Округ16Провинције (Länder orBundesländer)

ДЕНемачка

4Прекоморска подручја4Прекоморских региона1Француски региони

96Подручја22региони8ZEATФРФранцуска

1‐1‐1Аландска острва

19Региони4Аутономна територија1Континентална ФинскаФИФинска

15Округ1‐1‐ДКДанска

43Округа ‐ Arrondissements10Провинције3РегиониБЕБелгија

35Округа9Провинције3Група Аустријских провинцијаАТАустрија

НУТС 3НУТС 2НУТС 1Државе


12Статистички региони1‐1‐СИСловенија

8Региони4Група региона1‐СКСловачка

42Жупаније и Букурешт8Развијни региони4Макро региониРОРумунија

45Подрегиони16Пољска Војводства6Група ВојводставаПЛПољска

2Острва1‐1‐МТМалта

10Области1‐1‐ЛТЛитванија

6Регион1‐1‐ЛВЛетонија

20Жупанија + Будимпешта7Региони3Група регионаХУМађарска

5Група региона1‐1‐ЕЕЕстонија

14Региони8Група региона1‐ЦЗЧешка

1‐1‐1‐ЦYКипар

28Области6Планске регије2РегионаБГBugarska


Zem Drž Fed Lok SD EU Zem Drž Fed Lok SD EU

Malta 98,6 ‐ ‐ ‐ 1,3 Italija 55,2 ‐ 7,4 37,6 0,8

UK 94,2 ‐ 4,2 ‐ 1,5 Slov 54,8 ‐ 13,5 30,3 1,4

Irska 83,1 ‐ 2,3 12,1 1,7 Slč 53,7 ‐ 6,0 40,1 1,0

Kipar 75,6 ‐ 1,5 22,5 0,6 Polj 52,8 ‐ 11,5 35,6 0,8

Češka 74,0 ‐ 12,7 13,0 0,8 Finska 52,1 ‐ 21,6 25,4 0,9

Est 72,4 ‐ 12,8 14,4 1,0 Leton 50,3 ‐ 17,6 31,7 1,0

Luks 66,9 ‐ 5,5 26,5 1,1 Litvan 49,4 ‐ 14,4 36,0 1,2

Bug 65,5 ‐ 6,3 30,0 1,1 Špan 42,7 14,1 8,8 34,4 1,4

Dansk 65,1 ‐ 32,2 2,5 0,4 Franc 40,7 ‐ 10,5 48,2 1,1

Grč 64,5 ‐ 0,8 33,2 1,4 Belg 33,8 23,7 4,9 36,1 1,5

Rum 61,7 ‐ 5,4 36,3 0,9 Nem 28,2 22,0 7,1 41,5 1,2

Port 60,5 ‐ 5,9 32,1 1,5 EU A 66,0 16,8 10,4 29,0 0,9

Mađ 58,7 ‐ 9,7 31,3 0,8 EU B 51,8 19,8 10,0 35,8 0,8

Hol 57,7 ‐ 3,5 37,0 1,8 E16B 42,6 19,8 9,1 38,4 1,2

Šved 57,2 ‐ 31,4 10,1 0,9

Drž = Potrošnja na državnom (centralnom) nivou; Fed = Potrošnja na federalnom nivou; Lok = Potrošnja na lokalnom nivou; SD = Socijalni doprinosi; EU = Doprinosi za finansiranje EU27; EU A = Aritmetički prosek za EU 27; EU B = Ponderisani prosek za EU 27; E 16 B = Ponderisani prosek za 16 članica evro‐zone

European Commission (2010) Taxation trends in the European Union, Brussels


Srbija: trenutna situacija• Reforme su delimično sprovedene (formalni i funcionalni

potencijali opština nerazvijeni, uvedeni statistički regioni)

• Sistem je još uvek u velikoj meri centralizovan i država ima previše nadležnosti

• Nije razvijena mreža nivoa organizacije lokalne vlasti (mesna zajednica, opština, grad, glavni grad, okrug, pokrajina ili region)

• Lokalnim vlastima (opštinama, gradovima) kao i Pokrajinisu tek delimično vraćene neke nadležnosti a svojina imuopšte nije vraćena – urađen je Zakon o imovini u javnoj svojini

• Lokalne finansije su reformisane / Zakon 2006. • Participacija građana je potisnuta i marginalizovana


Ustavna i zakonska regulativa u Srbiji

• Ustav (usvojen 2006)• Zakon o lokalnoj samoupravi (donet 2002, 2007)• Zakon o teritorijalnoj organizaciji (donet; treba doneti Zakone o

regionima) • Zakon o gradovima i o glavnom gradu (doneti)• Zakon o osnovnom obrazovanju (donet), Primarna zdravstvena zaštita

(doneti zakoni). Zakon o socijalnoj delatnosti (treba doneti)• Zakon o finansijama lokalne vlasti (donet, 2006). U krizi zamenjana rešenja

uredbama i ugrožena finansijska autonomija.• Zakon o javnim nabavkama (donet), Zakon o koncesijama (donet ali ls nije

samostalna) itd.• Zakon o regionalnom razvoju (Statistički regioni) donet• Zakon o imovini u javnoj svojini (odlaže se donošenje 10 godina)


Statistički regioni u Srbiji

• Zakon o regionalnom razvoju (2009, 2010)

• Statistički region je prva stepenica prema regionalizaciji. Napravljeni su da bi se omogućilo korišćenje sredstava evropskih regionalnih fondova

• 2009. godine su uvedena, prema NUTS klasifikaciji 7 regiona: Vojvodina, Beograd, zapadni, istočni, centralni, južni region i Kosovo i Metohija, a amandmanima svedeno na 5 regiona.

• Sem Vojvodine i Beograda koji imaju svoje izabrane organe vlasti (pa bi mogli biti samoupravni regioni), u ostalim regionima se organi (regionalni razvojni saveti) imenuju od strane opština i gradova u sastavu regiona i Vlade, što je pouzdan indikator slabog stepena decentralizacije.

• Statistički regioni nisu posebni nivo organizacije lokalne vlasti većinstrumenti za finansiranje i realizacije projekata.




Documents

Decentralizacija - lokalniodrzivirazvoj.webs.com cas - Decentralizacija.pdf · prednosti i nedostaci • Prednosti centralizacije – uvažavanje zajedničkih i širih državnih interesa