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EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN POLTICAS PBLICAS*

Carlos Hernn Gonzlez Campo**Carlos Wladimir Gmez Crdenas***

Resumen

La toma de decisiones se ha constituido durante los ltimos 40 aos, en un campodisciplinar de la mayor relevancia para las diferentes esferas poltico-administrativas.

Los diferentes crculos acadmicos, polticos y organizacionales le hanproporcionado un lugar de supremaca al proceso de toma de decisiones. A partirdel reconocimiento de la importancia del estudio del fenmeno decisional,pretendemos inicialmente, explorar los aspectos identitarios entre la toma dedecisiones y las Polticas Pblicas por medio de una conceptualizacin general.Seguidamente, y considerando la co-existencia de estas dos esferas delconocimiento, se construir una explicacin que de cuenta del proceso de toma dedecisiones en Polticas Pblicas, el cual difiere dada su naturaleza y especificidades,de los procesos de toma de decisiones organizacionales y personales. Este artculocontiene como apuesta epistemolgica la construccin de un modelo genrico deToma de Decisiones en Polticas Pblicas, el cual pueda llegar a explicar el

fenmeno decisional en los distintos cursos de accin gubernamental.

*Artculo Tipo 2: de revisin. Segn clasificacin de Colciencias. Este articulo se inscribe dentro de la lnea deinvestigacin Gestin y Evaluacin de Polticas programa y proyectos de tecnologa e innovacin, la cualbusca conocer, documentar o desarrollar diferentes casos de gestin y/o evaluacin de polticas, programas y/oproyectos de tecnologa e innovacin en los diferentes tipos de organizacin adscritos al grupo de investigacinGestin Y Evaluacin De Programas Y Proyectos de la facultad de Ciencias de la Administracin de laUniversidad Del Valle.** Economista de la Universidad del Valle, Especialista en Mercadeo y en Gestin del Talento Humano yMagister en Ciencias de la Organizacin, Experto en el rea de Tecnologas de la Informacin. Miembro del

grupo de investigacin en Previsin y Pensamiento Estratgico. Coordinador del Grupo de investigacin engestin y evaluacin de proyectos. Autor de libros y artculos en el rea de las TICs y la Toma de Decisiones.Actualmente es Coordinador del rea de Tecnologas de la informacin y la comunicacin de la Facultad deCiencias de la Administracin de la Universidad del Valle. [email protected] *** Politlogo de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en Administracin Pblica de laUniversidad del Valle y Candidato a Magister en Polticas Pblicas y Gestin de la misma Universidad.Miembro del grupo de investigacin de Gestin y Polticas Pblicas. Actualmente se encuentra vinculado con laUniversidad del Valle, la Universidad del Pacfico y la Universidad Santiago de Cali, donde se desempea comoDocente Catedrtico de seminarios sobre Polticas Pblicas, Administracin Pblica, Problemas Colombianos,Sistemas Polticos, Constitucin Poltica y Doctrinas Polticas. [email protected]


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Palabras claves: Polticas pblicas, administracin pblica, toma de decisiones,modelos y racionalidades en la toma de decisiones.

Abstract

The decision-making has been constituted during the last 40 years, in a disciplinefield of the greater relevance for different political-administrative spheres. Thedifferent academic, politics and organizationals circles have provided him a place ofsupremacy to the process of decision making. From the recognition of the importanceof the study of the decisional phenomenon, we initially try, to explore the identificationaspects between the decision-making and Public Policies by means of a generalconceptualization. Next, and considering the Co-existence of these two spheres of

the knowledge, an explanation will be constructed that tell of the process of decisionmaking in public policies, which differs given to its nature and specificities, of theorganizational and personal making decision process. This article contain asepistemologic bet the construction of a generic model of decision making in publicpolicies, which can to explain the decisional phenomenon in the differentgovernmental courses of action.

Key words: Public policies, public administration, decision-making, models andrationalities of the decision-making.

INTRODUCCIN

La toma de decisiones se ha constituido durante los ltimos 40 aos, en un campodisciplinar de la mayor relevancia para las diferentes esferas poltico-administrativas.Los diferentes crculos acadmicos, polticos y organizacionales le han otorgado unlugar de supremaca en las investigaciones al proceso de toma de decisiones. Enlos espacios acadmicos, desde la aparicin de la obra de Herbert Simon1, un grannmero de seguidores y detractores han analizado a fondo el fenmeno decisional2.En la esfera poltica, desde la emergencia del Welfare Statees relevante observarlos diferentes cursos de accin y orientacin que los gobiernos, operacionalizando

los instrumentos estatales, han dado a la sociedad. Tales cursos de accin yorientacin gubernamental, a partir de los aos 50, se relacionan directamente conlas Polticas Pblicas. En las organizaciones tanto pblicas como privadas, aparecenlas diferentes decisiones como aspectos vitales para materializar su propio

1 Expuesta en otros textos en su obra principal: el comportamiento Administrativo: estudio de los procesos deadopcin de decisiones en la organizacin administrativa, con varias ediciones en diferentes idiomas, para elpresente articulo utilizaremos la ultima versin en ingles que incluye comentarios del autor en cada captulo.2 Autores como Richard Cyert y James March, Michel Crozier, Johan Olsen, Kenneth Boulding, CharlesLindblom, Graham Allison and Zelikow Philip, entre otros.


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desarrollo. En ltimas, todos y cada uno de nosotros invertimos gran parte denuestras vidas en tomar decisiones que nos orienten hacia la realizacin de nuestro

propio ser, incluyendo en la decisin un conjunto de hechos y valores propios decada situacin (Simon, 1997)3. Es por todo lo anterior que la toma de decisiones senos presenta hoy por hoy, como uno de los puntos centrales de la vida de lasdiferentes sociedades humanas, analizadas como sistemas sociales en trminos deLuhmann4.

A partir de este reconocimiento de la importancia del estudio del fenmenodecisional, pretendemos inicialmente, explorar los aspectos identitarios entre la tomade decisiones y las Polticas Pblicas por medio de una conceptualizacin general.Seguidamente, y considerando la co-existencia de estas dos esferas delconocimiento, se construir una explicacin que de cuenta del proceso de toma de

decisiones en Polticas Pblicas, el cual difiere dada su naturaleza y especificidades,de los procesos de toma de decisiones organizacionales privadas y personales.

LA TOMA DE DECISIONES

Cuando hablamos de toma de decisiones, necesariamente nos tenemos querelacionar con un verbo rector en dicho proceso: decidir. Que significado tiene esteverbo y que implicaciones aparecen, a partir de su puesta en marcha, para los sereshumanos?. Decir, evidentemente connota una accin por la cual un ser humano

realiza una seleccin entre mltiples alternativas posibles. Dicha seleccin, causarun curso de accin en determinado sentido. Las implicaciones de las decisiones5,aparecen una vez estas se implementan, como consecuencias lgicas de ladeterminacin de dicho curso de accin. En relacin a la disciplina de las PolticasPblicas, el curso de accin determinado es de naturaleza gubernamental, el cual sepone en marcha o implementa a travs de la operacionalizacin de distintosinstrumentos de poder concentrados en el Estado.

Decidir, es una conducta eminentemente humana, en la medida en que slo sepuede llevar a cabo a travs del intelecto que nicamente poseen los sereshumanos. Al relacionarse la toma de decisiones con conductas eminentemente

humanas, aparece como materia de estudio de diversas disciplinas del conocimiento

3 Segn los comentarios del autor en el captulo 1, incluidos en esta versin, cada decisin comprende laseleccin de una meta y un comportamiento relacionado con la misma.4 La sociedad funciona como un conjunto de sistemas organizacionales o sociales compuestos por decisiones quegeneran sus propios elementos y que definen sus relaciones con su entorno, funcionando en trminos dedecisiones. (Luhmann, 1997),5 Segn Boulding, conceptualmente una decisin siempre implica que el cambio de estado en cuestin no essolamente el nico posible estado, y que existe al menos otra posibilidad. Una decisin, implica una eleccin.(Boulding, 1966)


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tales como la Ontologa, la Psicologa, la Epistemologa, el Psicoanlisis, la Filosofa,la Administracin, la Economa, la Sociologa, la Metodologa y la Ciencia Poltica,

entre otras. No pretendemos agotar aqu las importantes conclusiones que de latoma de decisiones se han obtenido desde cada una de estas disciplinas delconocimiento; sino simplemente conceptualizar y explicar el fenmeno decisional enrelacin a las Polticas Pblicas6.

Con relacin a los argumentos que sin importar el tipo de organizacin sea privada opblica, son muy similares, algunos autores como SATW, platean que: El tomadorde decisin administrativo intenta complacer tantas personas como sea posible,incluyndose el mismo, as agregando un matiz poltico a los procesos de decisin.(Staw, 1980). El presente artculo planteamos diferencias para tener en cuenta entrelas dos disciplinas.

El proceso de Toma de Decisiones.

Existe en nuestros das, dentro de las diferentes disciplinas del conocimiento, unacuerdo ms o menos general de lo que es un proceso de toma de decisiones.Dicho proceso contiene por o menos seis fases o etapas que se deben seguir en latoma de una decisin. La primera de estas etapas corresponde al anlisis de laproblemtica a resolver o solucionar. En esta primera etapa se identifican las causasque pueden estar generando la situacin percibida como problemtica.

Una segunda etapa se relaciona directamente con la formulacin de las alternativasque puedan llegar a atender la situacin problematizada, en esta etapa se exploransoluciones que puedan llegar a resolver las diferentes causas generadoras delproblema. En tercer lugar encontramos la identificacin de criterios de evaluacin,esta etapa construye los elementos claves para ubicar los niveles de satisfaccinfrente a la solucin del problema. Define si se quiere, los objetivos a alcanzar en elproceso de toma de decisiones.

La cuarta etapa se relaciona con la evaluacin de las alternativas formuladas y sesoporta en la etapa inmediatamente anterior. Evaluar significa aqu, construir juiciosde valor que se compararn entre las diferentes alternativas. En quinto lugar se

encuentra la eleccin de la decisin que se va ha implementar. Aunque en todas lasetapas anteriores se han practicado ejercicios decisionales (todas las etapas delproceso implican toma de decisiones), en esta quinta etapa la decisin adquiere sumxima expresin, ya que de esta dependern las consecuencias que traerconsigo el proceso de toma de decisin. Por ltimo tenemos la sexta etapa de

6 Herbert Simon, en los comentarios del captulo 1, plantea que a diferencia de las decisiones personales oprivadas en las decisiones pblicas se deben incluir adems de hechos y valores, trminos como: justicia, libertady bienestar general que no son parte del desarrollo administrativo, pero deben tenerse en cuenta en el contexto delo pblico. (Simon, 1997).


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retroalimentacin, en la cual se pretender aprender bajo el mtodo de ensayo error de la decisin implementada. Dichos aprendizajes sern claves para futuros

procesos de toma de decisin que pretende inclusive resolver las mismassituaciones concebidas como problemticas7.

A pesar de las mltiples crticas que puedan hacrsele al proceso de toma dedecisiones que se ha elucidado muy brevemente, este llega a ser bastante funcionalpara explicar cmo toman las decisiones las personas o los colectivos de personasen los diferentes mbitos de las sociedades humanas. El esquema que se presentaa continuacin resume la explicacin dada sobre el proceso de toma de decisiones.

DIAGRAMA No. 1. EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

A pesar del acuerdo disciplinar del proceso de Toma de Decisiones y de lo ilustrativode las explicaciones que encontramos a partir de dicho proceso, este no puedeentenderse como algo genrico para las diferentes disciplinas que lo consideran. Eneste sentido, se hace necesario considerar un proceso especfico de Toma deDediciones referido a las Polticas Pblicas que tenga en cuenta sus diferentesconsideraciones, caractersticas y especificidades propias de la disciplina. Elproceso genrico de Toma de Decisiones ilustrado con anterioridad, no alcanza, porlo tanto, ha explicar de manera determinada cmo se toman las decisiones enPolticas Pblicas8.

EL FENMENO DECISIONAL EN POLTICAS PBLICAS.

7 Este es el resultado de la ampliacin del modelo planteado por los autores en el texto: A Garbage Can Modelof Organizational Choice. (Cohen, March y Olsen, 1972).8 El modelo burocrtico de las organizaciones refleja una buena definicin de la estructura de autoridad y unabuena definicin de los objetivos para la organizacin, la cual tiende influir en el uso de un tipo de decisinestratgica, optimizada o ms racional. (Pfeffer y Salancik, 1974)

Problema Alternativas Criterios de Evaluacin

Evaluacin de AlternativasEleccinRetroalimentacin


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De manera generalizada se puede afirmar que una decisin es una eleccin que sehace entre varias alternativas disponibles, la complejidad de una decisin puede ser

medida por: el nmero de alternativas consideradas, numero de criterios utilizados yla dificultad percibida de la tarea de evaluacin para identificar condiciones bajo lascuales las tcnicas de evaluacin son exitosas. (Nutt, 1998).

Por su parte, una Poltica Pblica9 tal como lo afirma Meny y Thoenig se presentageneralmente como un programa de accin que desarrolla el Estado en un sectordeterminado de la sociedad o en un espacio claramente determinado. De acuerdocon estos autores, las Polticas Pblicas se clasifican10 en Polticas Pblicassectoriales y Polticas Pblicas territoriales. La diferencia fundamental entre ambastiene que ver con el nmero de centros de decisin del cual emana la PolticaPblica. Para el primer caso (sectoriales) existe un solo y nico centro de poder

decisional11

. Para la segunda tipologa (territorial) existen mltiples centrosdecisionales12. Adems de dicha diferencia existe otra que tiene que ver con elcampo de accin de las polticas sectoriales y territoriales. En cuanto a lassectoriales, el campo de accin es eminentemente horizontal; es decir, entreagencias estatales y se relaciona con el nivel global-central del Estado-Nacin. Porsu parte, en las territoriales, el campo de accin es vertical; es decir, entre losniveles subnacionales (local-regional) y se desprende del nivel global-central delEstado-Nacin. (Meny y Thoenig, 1996)

Al puntualizar conceptualmente estas dos esferas el conocimiento (toma dedecisiones y Polticas Pblicas), describiremos ahora las caractersticas

fundamentales y la relacin existente entre dichas esferas del conocimiento.

En primera instancia, hablaremos de la importancia de la toma de decisiones. Estaimportancia de las decisiones segn Simon, depende de dos variablesprincipalmente. Por un lado, el nmero de personas afectadas por la decisin y porotra parte la cantidad de recursos comprometidos o involucrados en la decisin(Simon, 1975). Teniendo de referencia estas dos variables en cuanto a la

9 No intentamos desconocer las mltiples y bien elaboradas conceptualizaciones que se han hecho sobre PolticasPblicas. Simplemente aceptamos y desarrollamos la de Meny y Thoenig para efectos del presente artculo, yaque se corresponde con nuestros intereses epistemolgicos.10

Hacemos aqu la misma aclaracin anterior.11 Los Centros de Poder Decisional aparecen como los espacios de los cuales dimanan las diferentes decisionespblicas. Tales espacios para el caso Colombiano pueden ser los diferentes despachos pblicos del ordennacional (Presidencia, Vicepresidencia, Ministerios, Departamentos Administrativos) y otros como los Consejosy Comisiones (Consejos Superiores de la Administracin, Consejos de Ministros, Comisiones Intersectoriales,Consejo Superior de Poltica Econmica y Social (CONPES), Comisin Asesora de las Relaciones Exteriores,Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana yConsejo Superior de Comercio Exterior)12 Para este caso en Colombia, aparecen las entidades del sector descentralizado tales como lasSuperintendencias, Establecimientos Pblicos, Unidades Administrativas Especiales y las diferentes EntidadesTerritoriales (Departamentos, Distritos y Municipios).


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importancia de las decisiones, podemos colegir que las decisiones en PolticasPblicas son de primera importancia, ya que una de las ms relevantes

caractersticas de las Polticas Pblicas tiene que ver con su carcter universalista13

;es decir, su carcter pblico, la afectacin de la totalidad de los elementos de ununiverso especfico, que para nosotros corresponde a fracciones o sectores de lasociedad colombiana, segn sea el caso o la poltica pblica. A su vez, la cuanta derecursos se relaciona directamente con la anteriormente descrita, ya que a mayoruniverso mayor ser la cantidad de recursos a destinar. En Polticas Pblicas losrecursos orientados son cuantiosos en relacin a los recursos que se puedendestinar para la implementacin de una determinada decisin en la esfera de loprivado. Por tales razones, las decisiones en Polticas Pblicas connotan mayorrelevancia que las decisiones que se toman en la esfera de lo privado.

En segundo lugar, la prioridad de las decisiones se encuentra directamenterelacionada con la variable tiempo en el acto decisional. En este sentido, Blankafirma que tomar una decisin puede tomar meses y an aos. Empero, puedenexistir otra serie de decisiones que se debern tomar en el acto. Dependiendoentonces de los tiempos con que se cuente para tomar decisiones, encontraremos laprioridad de las mismas. A mayor tiempo menor prioridad y viceversa (Blank, 1990).En Polticas Pblicas el grueso de las decisiones a tomar adquieren gran prioridaddebido a los cortos tiempos poltico-administrativos, que las diferentes y por logeneral urgentes problemticas polticas le dan al proceso. De esta manera losdecidores se ven obligados a afinar su capacidad de respuesta.

En tercera instancia aparecen los niveles de certidumbre-incertidumbre de ladecisin. Dichos niveles segn Simon se relacionan directamente con la variableinformacin. La cantidad de informacin que se obtenga para tomar una decisin,determinar el nivel de certeza o incertidumbre, entendiendo evidentemente, quebajo ninguna posibilidad se podr llegar a la absoluta certeza ni tampoco a laabsoluta incertidumbre. De igual forma, las probabilidades sern ms objetivasfrente a la decisin si se obtiene mayor informacin; y viceversa, sern mssubjetivas cuando se considere menor informacin. (Simon, 1975)

En cuarto lugar encontramos la clasificacin o tipologa de las decisiones. En cuantoa esta, tenemos decisiones programadas y decisiones no programadas. Las

decisiones programadas son rutinarias y repetitivas y para las que se handesarrollado procedimientos para tomar decisiones () Las decisiones noprogramadas son para resolver problemas que no surgen con frecuencia, que tienenpoco o ningn precedente, que no son comunes. Estas decisiones son relativamenteno estructuradas y generalmente requieren un enfoque ms creativo de parte delque toma las decisiones. (Blank, 1990: 80). En Polticas Pblicas podemos observar

13 Caractersticas similares a las atribuida a los bienes pblicos, quizs la mas importante, la no exclusin.


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ambas tipologas y podramos igualmente matizarlas dependiendo del decidor14. Lasdecisiones programadas si se quiere, obedecen ms al orden de los aparatos

administrativos implementadores de las distintas Polticas Pblicas (Burocraciastanto pblicas como privadas). La proceduralizacin con que se opera para tomartales decisiones programadas contiene los diferentes procedimientos a seguirbastante bien especificados. En cuanto a las decisiones no programadas, estas seencuentran ms cercanas a los policy makers15debido a la naturaleza y complejidadde los problemas polticos que intentan resolver.

Las decisiones en Polticas Pblicas tambin pueden ser individuales o colectivas,dependiendo del nmero singular o plural de personas que participen en el procesode toma de decisin. En relacin a esta ltima tipologa, para las disciplina de lasPolticas Pblicas importan a nivel grupal o colectivo16; es decir, una accin por

medio de la cual un conglomerado humano en particular (grupos o actores dediversa naturaleza) realiza una seleccin entre mltiples alternativas posibles, la cualle apunta a resolver situaciones concebidas como problemticas en el universo de lopoltico. Decidir, como ya anotbamos y para el caso de la disciplina de las PolticasPblicas no es la excepcin, es una conducta eminentemente humana en la medidaen que se adelanta a travs del intelecto que slo poseen los seres humanos. Sinembargo, para dicho campo disciplinar connota una serie de aspectos importantes(racionalidad de los stakeholders17,relaciones de poder, escenarios estatales, entreotros), los cuales debern ser tenidos en cuenta ya que son propios de la mismanaturaleza humana y de las Polticas Pblicas.

Como podemos observar, el proceso de toma de decisiones se encuentra a la ordendel da en Polticas Pblicas. Existe una fuerte relacin entre estos dos campos delconocimiento18. No se pueden concebir Polticas Pblicas sin llevar a cabo procesosde toma de decisiones. Determinar y decidir ciertos cursos de accin gubernamentales una labor cotidiana para los distintos gobiernos de turno. Decidir entonces, secorrelaciona directamente con el espritu y la naturaleza propia de las Polticas

14 En trminos de Argyris, el mundo esta orientado hacia el poder en el cual, quien controla es el tema centralque eclipsa lo que es realizado o quien apoya a quien. Este es exactamente un mundo tan enfocado en elpoder, donde es mas difcil de establecer niveles de franqueza y confianza entre los participantes, y la auto-actualizacin se convierte en sinnimo de anarqua. (Simon, 1973), de esta definicin y su implementacin

puede depender la metodologa para la formulacin de las Polticas Pblicas.15 Entendidos como los hacedores de las diferentes Polticas Pblicas.16 No implica esto que las decisiones en Polticas Pblicas sean nicamente del tipo grupal o colectivo. Puedenexistir decisiones individuales en dicho campo del conocimiento. Empero, para efectos metodolgicos y de caraal propsito epistemolgico de este artculo (construccin de explicacin del proceso de toma de decisiones enPolticas Pblicas) se hablar de decisiones grupales o colectivas en materia de Polticas Pblicas.17 Conjunto actores o de grupos de inters o de presin.18 Incluso Simn, en las nuevas ediciones de su obra principal, plantea el complemento de su anlisis,involucrando desarrollos conceptuales para decisiones en el sector Pblico, un ejemplo es el concepto deautonoma, incluido dentro de los comentarios al captulo 3, que lo define como la variable que revela ladiferencia entre lo Pblico y lo privado. (Simon, 1997).


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Pblicas, en la medida en que toda decisin en Polticas Pblicas implica unaaccin. Toma de decisiones y Polticas Pblicas son dos campos disciplinares

concomitantes, en la medida en que no se pueden concebir Polticas Pblicas sinTomar Decisiones, por ello es que la toma de decisiones es tan relevante y tan deprimera mano para la disciplina de las Polticas Pblicas.

As, como en las decisiones es posible evaluarlas para definir si son buenas ocorrectas, dependiendo de los objetivos del tomador de la decisin, en las PolticasPblicas su evaluacin tambin es realizada por el cumplimiento de los objetivos.(Lindblom, 1959)19.

La toma de decisiones en Polticas Pblicas busca principalmente resolversituaciones percibidas por parte de los gobiernos como problemticas20. Los

programas de accin gubernamental que se desarrollan en los diversos sectores dela sociedad, a travs de la operacionalizacin de instrumentos estatales, persiguenla solucin de problemas en dichos sectores. La problemticas que se buscanresolver poseen una especificidad propia, ya que se trata de problemas polticos yno de otro tipo de problemas, ni organizacional, ni personal, ni de ninguna otranaturaleza.

Segn Roth, la particularidad de estos problemas radica en que un problema polticose construye de manera distinta a como se construye otro tipo de problemtica. Elproblema poltico, inicia siendo un problema personal o particular; es decir, unasituacin en la cual un individuo percibe y quiere cambiar la diferencia existente

entre lo que esta viviendo y lo que quiere vivir en cualquier circunstancia de la vidacotidiana. Si esta situacin es percibida al mismo tiempo por otro nmero importantede individuos, es posible que ya no sea un problema personal, sino que se hayatransformado en un problema social, lo que evidencia el traspaso del problemaindividual al problema social reside principalmente en la afectacin colectiva que elproblema tiene sobre un grupo de personas en una sociedad. La siguientetransformacin ocurrira cuando el problema social se hace visible por distintosmedios a la autoridad poltica competente. En ese momento podemos hablar de unproblema poltico, ya que se ha buscado desde la sociedad su institucionalizacin;es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervencin pblica o poltica.

Una vez se ha construido el problema poltico aparece el requerimiento de suinscripcin en la agenda poltica21 (agenda setting), la cual no garantiza su

19 Lindblom plantea que para mostrar que una poltica es equivocada, no es posible ofrecer un argumentoabstracto al plantear que los objetivos importantes no se pueden lograr; en cambio es necesario argumentar queotra poltica tiende a ser ms preferida.20 Segn Blank, una condicin necesaria para tomar decisiones es que exista un problema. Si no hay unproblema, no hay necesidad de tomar decisiones, y hay un problema cuando existe una diferencia entre unasituacin actual y una situacin deseada. (Blank,1990: 82)21 El trmino de agenda se utiliza para indicar el conjunto de problemas percibidos que necesitan un debate


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resolucin en Polticas Pblicas, es decir su institucionalizacin. En el proceso deinscripcin aparecen multiplicidad de actores22 de diversa naturaleza (polticos,

administrativos, sociales, econmicos, acadmicos, cientficos, morales, culturales,etc.), los cuales buscan expresar y materializar sus intereses frente a la situacinconcebida como problemtica. A partir de all se hace necesario lainstitucionalizacin del problema poltico y que adems se manifieste la voluntadpoltica de la autoridad competente para resolver la situacin problematizada, para locual es requisito tambin la notoria y amplia diferencia entre el ser y el deber ser delas situaciones concebidas negativamente.

En Polticas Pblicas de manera simplificada se puede ver la decisin desde dosenfoques. Uno, a partir de la idea de que el decisor disfruta de una libertad completapara tomar sus decisiones, y otro desde el punto de vista opuesto, es decir, que las

decisiones tomadas por el decisor son totalmente determinadas por factores que nocontrola. En el primer caso el decisor hace la diferencia y en el segundo son lavariables externas las que determinan la decisin. (Roth, 2003: 87)

Soportados en estos dos enfoques se han elaborados una serie de modelos de tomade decisiones que han intentado explicar cmo se toman las decisiones en lasdiferentes esferas de la vida humana. Dentro de las ms importantes construccionestenemos el Modelo de Racionalidad Absoluta, el Modelo de Racionalidad Limitada,el Modelo de Racionalidad Econmica, el Modelo Incremental o de AjustesMarginales y el Modelo Pragmtico, entre otros. Veamos a continuacin en quconsisten cada uno de estos modelos.

El concepto de racionalidad es muy importante porque intenta definir o analizar elcomportamiento del individuo en un proceso teniendo en cuenta sus metas, estecomportamiento es nico, no solo de cada individuo, sino de cada situacin deincertidumbre, entendiendo que un individuo puede actuar de forma diferente en unasituacin que en otra23.

Es posible analizar un concepto apuesto al de racionalidad, que sera lairracionalidad, el mismo aunque puede tener varios significados, solo se puede

juzgar al analizar el comportamiento de un individuo, que se comporta por impulsosparticulares, inconsistentes con sus metas, estas acciones son irracionales porque

esta procediendo en hechos incorrectos o ignorando hechos relevantes para elalcance de sus metas. (Simon, 1985).

La racionalidad absoluta de manera general supone la no existencia de lmites en elproceso de toma de decisiones. El decidor no encuentra elementos que limiten su

pblico, o incluso la intervencin activa de las autoridades pblicas legtimas. (Roth, 2003: 57)22 Los actores son agentes colectivos o individuales de distinta naturaleza que buscan participar con unosobjetivos e intereses bastante concretos en el proceso de toma de decisiones en Polticas Pblicas.23 Simon plantea, la racionalidad de un individuo solo puede medirse en el mundo real. (Simon, 1985).


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accin o su decisin. La racionalidad absoluta supone entonces adems de lainexistencia de lmites a la razn humana, la linealidad en el proceso de toma de

decisiones, donde los pasos descritos se siguen uno a uno perfectamente y la plenalibertad del decidor frente al proceso mismo, donde no existen variables externasque modifiquen sus intereses.

Este enfoque proviene de la economa clsica donde utilizando diferentes supuestosse intentan eliminar los lmites de la realidad, el motor de la racionalidad absoluta esla racionalidad econmica donde cada agente econmico o tomador de decisionesbusca obtener el mximo beneficio posible en el mercado24.

La racionalidad limitada se constituye en la anttesis del anterior modelo de toma dedecisiones. La racionalidad absoluta se ha concebido como un proceso bastante

idealizado y por tanto alejado de la realidad, donde los decidores no cuentan conesa linealidad, libertad y racionalidad absoluta para tomar las decisiones25.

A partir de tales soportes, Herbert Simon26 demostr la inexistencia del modelo deracionalidad absoluta constituyendo los lmites (tiempo, recursos, informacin, etc)a los que se enfrenta una persona cuando toma una decisin. S la racionalidadabsoluta nos ilustra de cmo deberan tomarse las decisiones (carcter idealista), laracionalidad limitada nos plantea muestra cmo se toman las decisiones (carcterrealista).

El carcter realista en el proceso de toma de decisiones en relacin a las Polticas

Pblicas, implica que La bsqueda es obstaculizada antes de que alternativasptimas puedan ser identificadas, resultando en decisiones simplementesatisfactorias que tienden a ser seleccionadas de forma simple y aceptable en vezde soluciones ptimas. (Astley, Axelsson, Butler, Hickson y Wilson, 1982). El juicio ola intuicin, en Polticas Pblicas juegan un papel muy importante, cuando eltomador de la decisin, debe elegir una alternativa que para eles verdadera o falsa,sin poseer toda la informacin, el tiempo suficiente u otras variables paracomprobarlas. El juicio es el motor que mueve al decisor en entornos deincertidumbre (Simon, 1997), entornos muy frecuentes en la formulacin de PolticasPblicas.

Una buena explicacin del proceso de eleccin es el planteado por Crozier, Enrealidad el hombre nunca ha sido capaz de encontrar las soluciones ptimas y ha

24 De la misma forma como en la realidad es imposible la racionalidad absoluta, alcanzar la maximizacin en lamayora de los procesos tampoco ocurre. (Cyert, Simon y Trow, 1992).25 Para entender y predecir el comportamiento humano, tenemos que lidiar con las realidades de la racionalidadhumana, que es, una racionalidad limitada. (Simon, 1985)26 Genera nuevos aportes en lo comentarios del captulo 4, incluyendo a la MOTIVACIN y la EMOCIN ,como dos caractersticas importantes en el comportamiento de los seres humanos, hacindolos mas complejos.(Simon, 1997).


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debido contentarse con las simplemente satisfactoriasque respondan a uno o varioscriterios particulares, menores por lo general, con respecto a la complejidad de su

problema. (Crozier, 1969).

El modelo de racionalidad incremental o de ajuste marginales fue ideado por elPolitlogo Norteamericano Charles Lindblom en el ao de 1965. En este modelo seacepta que las decisiones en general y las decisiones en Polticas Pblicas enparticular, no son ms que ajustes incrementales o marginales que tiene en cuentala experiencia de anteriores decisiones. Los problemas polticos que intenta resolverlas diferentes Polticas Pblicas, no se solucionan total y plenamente por laimplementacin misma de tales o cuales Polticas Pblicas, sino que la solucinaparece de manera incremental o marginal debido a la complejidad de los mismos.Adems se fundamentan en procesos anteriores de toma de decisiones en Polticas

Pblicas27

.

El modelo pragmtico-democrtico fue ideado por el cientista poltico y social alemnJurgen Habermas como una elaboracin eclctica entre los clsicos modelosdecisionista y tecnocrtico. El primer modelo corresponde a la concepcin clsicade la decisin poltica que postula la subordinacin del cientfico al decidor poltico() El modelo tecnocrtico invierte la relacin anterior subordinando el poltico alexperto. (Roth, 2003, p. 103)

En relacin a estos dos (Decisionista y Tecnocrtico), el modelo pragmticopretende entonces lograr una conciliacin entre la posicin que legitima la decisin

tomada a partir de la razn cientfica y la razn que se justifica a partir de criterios yvalores polticos irracionales. Habermas estima que es posible esta conciliacin pormedio de la organizacin del dilogo interpartes y con la introduccin de un terceractor clave para la democracia que es el pblico () El modelo pretende asconciliar el saber tcnico y los valores mediante el dilogo pblico entre expertoscientficos, polticos y opinin pblica con el fin de facilitar los procesos mutuos deaprendizaje y de empata. (Roth, 2003, p. 103)

Simon plantea que el Homo politicus, acta con racionalidad subjetiva y procesal,partiendo de la caracterizacin de la situacin poltica, como una representacin dela realidad, donde las metas y las problemas dependen del comportamiento de losindividuos tomadores de las decisiones y presumiendo que el proceso de su

actuacin es realizado de acuerdo con un sistema de valores cuyas consecuenciasde comportamiento pueden ser valoradas28.

27 Las decisiones de los administradores individuales, por cierto, deben ser integradas con las decisiones de otrospara la formulacin de las polticas pblicas. Esta integracin de las decisiones individuales se ha convertido enla mayor preocupacin de la teora organizacional, y la forma en que los individuos toman decisionesnecesariamente repercute en la forma como estas decisiones son mejor enlazadas con otras. (Lindblom, 1959)28 Conclusin que se puede plantear al relacionar los comentarios de Simon a su captulo 4, del libro delComportamiento Administrativo (1997) y al integrarlo con algunos desarrollos propuestos en Human Nature inPolitics: The dialogue of Psychology with Political Science (1985).


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Otro elemento importante para analizar al relacionar la toma de decisin con las

Polticas Pblicas son las relaciones de poder29

, generadas entre otras, por lasestructuras jerrquicas de la organizacin administrativa y poltica del estado, por lasestructuras de los partidos polticos o incluso por el poder que ejerce los ciudadanos,ya sea por el control a la gestin o por la afinidad poltica, estas relaciones de poderincluyen en la toma de decisiones y espacialmente en la formulacin de las PolticasPblicas.

EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN POLTICAS PBLICAS.

Elucidados los diferentes modelos de toma de decisin, pretendemos ahora construirun explicacin propia del proceso de toma de decisiones en Polticas Pblicas.

Presentamos a continuacin las caractersticas ms importantes de dicho procesode toma de decisiones.

El proceso de toma de decisiones es uno de los rangos ms significativos paracaracterizar una Poltica Pblica, ya que en l se resume su fundamento y suracionalidad, adems del entendimiento de las relaciones sociales o de poder que seestablecen entre los mltiples grupos o actores interesados (stakeholders) de unaPoltica Pblica30.

La explicacin del proceso de toma de decisiones en Polticas Pblicas que sepresentar, busca constituirse en una herramienta funcional que aporte de manera

general al campo del conocimiento de las Polticas Pblicas. A partir de unaconceptualizacin general y el esbozo de sus presupuestos bsicos, se construir laexplicacin del proceso de toma de decisiones referido a las Polticas Pblicas. Susoporte terico se encuentra en los fundamentos de la toma de decisiones y laTeora de las Polticas Pblicas esbozados anteriormente.

Presupuestos Bsicos del Proceso.

Los presupuestos bsicos del proceso obedecen a la lgica y racionalidad delmismo. Estos buscan fundamentalmente darle coherencia epistemolgica y

pragmtica al proceso, adems de crear una lnea base de entendimiento entre laexplicacin construida y la praxis de las Polticas Pblicas.

29 El poder es un factor universal para la existencia societal, establecido en el mundo de la experiencia viviente,definiendo niveles de confianza y reducciones de la complejidad que define a cada sistema social. (Luhmann,1995).30 Allison y Philip., plantean en su textoEssence of decision: explaining the Cuban Missile Crisis de 1999, queuna forma de asumir el comportamiento gubernamental puede ser entendindolo como una analoga con losactos convenientes de los individuos.


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Como presupuestos bsicos del proceso encontramos seis elementos

principalmente. En primer lugar, el proceso concibe a las Polticas Pblicas comomarcos de acciones gubernamentales en los cuales la sociedad por intermedio desus representantes soluciona gradualmente las situaciones concebidas yrepresentadas como problemticas. En este sentido, acepta y se soportatransversalmente en la nocin de racionalidad incremental o incrementalistaformulada por Charles Lindblom en 1965, ya que los problemas polticos no sesolucionan definitivamente, debido a su magnitud y complejidad, sino que lasacciones gubernamentales a travs de Polticas Pblicas, superan o solucionan lassituaciones concebidas como problemticas de manera incremental o gradual. Por lotanto, el primer supuesto del proceso considera a las Polticas Pblicas no comorecetas mgicas que al implementarlas obtendremos la solucin de los diversos

problemas polticos, sino como marcos de accin gubernamental en los cuales losdiferentes actores deciden resolver gradualmente los problemas polticos.

En segundo lugar, el proceso ubica como variable clave de la Toma de Decisionesen Polticas Pblicas al Poder, entendido este, como un fenmeno propio delquehacer poltico y como la capacidad de lograr objetivos polticos a travs de lapersuasin y la movilizacin de recursos o instrumentos de poder mismo. El procesode toma de decisiones en Polticas Pblicas, depende fundamentalmente de losrecursos de poder movilizados por los diferentes grupos o actores interesados en lasituacin problemtica, as como de la capacidad de los mismos (satakeholders) depersuadir a los dems grupos o actores y posteriormente consolidacin de los

intereses propios en la decisin, en las relaciones de los sistemas polticos hay unnfasis en el poder, la lucha interna y la experiencia; dejando a un lado al orden, lacooperacin, y la resolucin de problemas. (March, 1962).

En tercer lugar, el proceso supone que aunque formalmente la Toma de Decisionesen Polticas Pblicas dimane de la autoridad gubernamental competente, en larealidad interviene en dicho proceso un nmero plural de grupos o actores, loscuales son de distinta naturaleza (polticos, econmicos, sociales, culturales,administrativos, acadmicos, cientficos, etc); y adems manifiestan asimetras depoder entre ellos, es decir presentan en la praxis diferentes capacidades paramovilizar recursos de poder y persuadir a sus semejantes. Sin embargo, estas

asimetras de poder pueden llegar a ser corregidas en la prctica por medio decoaliciones o alianzas de inters generadas entre los distintos grupos o actores31.

En cuarto lugar, el proceso supone la escasez de recursos en la Toma deDecisiones en Polticas Pblicas. Las situaciones concebidas como problemticas,

31 March plantea que cada coalicin posible de participantes puede tener un cierto valor con respecto alentorno que lo rodea, esta afirmacin valida segn el autor para las firmas, es mas relevante aun para el sectorPblico, especficamente en la formulacin de Polticas Pblicas. (March, 1962).


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doblegan los recursos que los Estados disponen para ellas. Las problemticasrequieren para ser atendidas recursos de toda naturaleza que el Estado en muchas

ocasiones no posee. Esta situacin complejiza la toma de decisiones en PolticasPblicas ya que la agenda poltica debe priorizar acciones gubernamentales a seguirpara resolver los problemas polticos representados como ms relevantes.

En quinto lugar, el proceso se identifica con las racionalidades incremental, tcnica,poltica y econmica para la toma de decisiones en Polticas Pblicas32, aunqueacepta igualmente, la posibilidad del libre albedro en las decisiones en polticaspblicas, ya que estas pueden en muchas ocasiones, no responder a ejerciciospropios de la razn humana. El libre albedro se encuentra a la orden del da entrelos diferentes grupos o actores en el proceso de toma de decisiones en PolticasPblicas, la presencia de dicha multitud de grupos o actores explica por que las

decisiones en polticas pblicas no son siempre las ms racionales o las mscoherentes, sino por el contrario el resultado de la confrontacin entre losstakeholders.

En sexto y ltimo lugar, el proceso presupone que las Polticas Pblicas, tal y comolo formul el Politlogo Norteamericano Charles Jones en 1970, tienen un ciclo devida (policy cycle)33, indistintamente de que cumplan o no sus objetivos iniciales yresuelvan o no las situaciones polticamente problematizadas. El hecho de abolir unapoltica pblica fracasada o ratificar y continuar con una exitosa, implica la existenciade un ciclo de vida.

Un modelo genrico de Toma de Decisiones en Polticas Pblicas comoapuesta epistemolgica.

Aunque el proceso de Toma de Decisiones en Polticas Pblicas34 que se elaborarresponde a la idea de ciclo con sus respectivas etapas lgicas o fases, este nopretende ser entendido como un proceso lineal basado en la libertad y racionalidadabsoluta de los decidores.

La primera etapa del proceso tiene que ver con el reconocimiento de problemaspolticos por parte de las autoridades pblicas y/o de los stakeholders. Como ya

advertamos los problemas polticos difieren de los problemas organizacionales y

32 No podemos dejar a un lado la importancia de la tica como un componente de la racionalidad, KennethBoulding plantea en The Ethics of Rational Decisin en 1966, que toda actuacin de un tomador de decisionesesta afectada con los intereses de la tica.33 Esquema clsico de anlisis de las Polticas Pblicas, elaborado por Charles Jones en 1970. Dicho esquemaanaltico considera que el ciclo de vida de las Polticas Pblicas contiene cinco fases o etapas lgicas a saber: i)Identificacin del Problema; ii) Formulacin de Soluciones; iii) Toma de la Decisin; iv) Implementacin; v)Evaluacin.34 Ver Diagrama No. 2 El Proceso de Toma de Decisiones en Polticas Pblicas.


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poseen su propia especificidad. Los problemas polticos se corresponden con losdiferentes acontecimientos o hechos de una sociedad polticamente organizada.

Tales problemas pueden llegar a ser de dos tipos: problemas polticos coyunturaleso problemas polticos estructurales. La identificacin y determinacin de talesproblemticas polticas se relaciona directamente con la identificacin ydeterminacin de los diferentes intereses y demandas que dimanan de la sociedad.

Durante esta primera etapa, los actores del Sistema Poltico reconocen que unasituacin concebida como problemtica35, es susceptible de debate para lograr suatencin o tratamiento a travs de una Poltica Pblica por parte de las autoridadespblicas.

Las actividades que se llevan a cabo en esta etapa de reconocimiento debern ser

de naturaleza eminentemente democrtica. Las mltiples facciones o sectores de lasociedad interesados en la problemtica, debern manifestarse por medio de susrepresentantes o de los canales construidos por el Sistema Poltico, de manera librey espontnea frente a lo que ellos conciban como problemtico. Dicha labor podrser coordinada por entidades gubernamentales de naturaleza administrativa(Unidades Administrativas, Secretarias, Direcciones, entre otras) en los diferentesrdenes territoriales. El ideal detrs de esta primera etapa es la materializacin delprincipio democrtico de igualdad, en la medida en que todos los actores (polticos,sociales, econmicos, culturales, acadmicos, cientficos,

35 Un problema referido a las Polticas Pblicas se concibe como aquella situacin en la que el ser se encuentrabastante distanciado al deber ser. Entre mayor sea la distancia, ms problemtica se va a tornar la situacin, loque ameritar la intervencin de los interesados para lograr su incremental solucin.


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etc.), incluidos los que lideran el proceso, debern tener las mismas posibilidades deexpresin y representacin.

En cuanto a la segunda etapa del proceso tenemos la construccin de la agendapoltica (agenda setting). Una vez identificadas las problemticas polticas, estasdebern ser inscritas en la agenda poltica para iniciar su tratamiento y posteriorinstitucionalizacin. Esta dinmica de construccin de la agenda comienza a

Proceso de Tomade Decisionesen Polticas

Pblicas

Reconocimiento deProblemasPolticos

Construccin de laAgenda Poltica

Formulacinde Polticas

Pblicas quepuedan atender

Evaluacin de lasdiferentes Polticas

Pblicas

Escogencia deTres

alternativaselegibles

ContinuacinReajuste o

Terminacin

SeguimientoConcomitante de

la PolticaPblica

Priorizacin de laAgenda Poltica

Implementacinde una de lasAlternativas

Proceso de Toma de Decisiones en Polticas Pblicas

DIAGRAMA No. 2

Determinacin dela Problemtica a

solucionar


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evidenciar las pugnas de intereses entre los diferentes grupos o actores. Lasasimetras de poder saltan a la vista y muchos grupos y actores que participaron de

la primera fase, en esta, simplemente pierden visibilidad en la escena poltica. Sinembargo, tales grupos o actores marginados pueden seguir acompaando elproceso e incluso pueden llegar a ser muy importantes para etapas posterioresdonde la legitimacin sea la variable clave.

En esta fase, solamente los grupos o actores con verdadera capacidad de influenciay determinacin poltica, podrn participar del proceso de elaboracin de la agenda.Es importante que se tenga muy en cuenta, ms all de la imposicin de losintereses particulares, la consolidacin de los aspectos axiolgicos de una sociedad.Las sociedades polticamente organizadas llegan a acuerdos transcendentales loscuales deben superar en todo momento cualquier inters particular de cualquier

actor inmiscuido en el proceso. Dentro de la agenda en construccin,necesariamente, tendrn que inscribirse aquellos problemas polticos identificadoscon mayor visibilidad y que posean mayor diferencial entre la situacin real y lasituacin ideal; es decir, las problemticas estructurales y coyunturales mscomplejas36.

Adicionalmente, se debern considerar dos aspectos. En primer lugar, los problemaspara inscribirse sean competencia de las autoridades y en segundo lugar, losproblemas deben presentarse bajo un cdigo o lenguaje adecuado (tcnica,ideolgica y polticamente). (Roth, 2003)

La tercera etapa tiene que ver con la priorizacin de la agenda construida. Una vezse ha realizado el ejercicio de construccin de la agenda, sta deber ser priorizada,pues recordemos que debido a la escasez de recursos y la falta de voluntad polticaentre otras, todos los problemas inscritos en la agenda poltica no son tratados oresueltos por las diferentes polticas pblicas.

La priorizacin de la agenda poltica deber corresponderse con la determinacin delas problemticas ms urgentes, indistintamente si son problemas coyunturales oestructurales. La priorizacin responde a la lgica de la racionalidad poltica, dondelos diferentes actores (los cuales se van reduciendo en la medida que avanza elproceso de Toma de Decisiones en Polticas Pblicas), intentan por todos los

medios posibles agendar sus respectivos intereses.

36 Esta construccin de la agenda, puede plantearse en trminos de metodolgicos como la solucin deconflictos sociales donde la definicin de la meta, puede ser un compartir a priori por la sociedad, as como enmuchas teoras de las instituciones polticas en donde la meta es el inters Pblico o la asistencia social , opuede ser un compartir a posteriori, as como en algunas teoras de la formacin de metas donde son construidaspor grupos pequeos por medio de la discusin. En cualquier caso, el conflicto es eliminado a travs delconsenso. (Cyert y March, 1992).


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Los componentes tcnico investigativos son relevantes en esta etapa del proceso,coadyuvando en el establecimiento de la prioridades de la agenda poltica.

Racionalidad Poltica y Racionalidad Tcnica se enfrentan para consolidar lasprioridades en cuestin. Argumentos de poder y argumentos tcnicos, emergidos deobservaciones de carcter investigativo, soportan la determinacin de qu importa,en qu momento, y para qu sociedad. (Roth, 2003)

El cuarto aspecto del proceso tiene directa relacin con la fase anterior ycorresponde a la determinacin de la problemtica poltica a solucionar. Esta cuartafase o etapa del proceso tiene que ver con una variable clave para el mismo: lalegitimidad. En esta fase aparecen grupos o actores marginados hasta entonces. Eneste momento del proceso, los actores marginados son fundamentales para legitimarla determinacin de la problemtica poltica a solucionar. Estos actores se presentan

de manera positiva al legitimar el proceso, pero tambin pueden presentar demanera impositiva al ejercer mecanismos de presin sobre dicha determinacin37.

Como la variable clave de esta etapa es la legitimidad, los diferentes actoresbuscarn por diversos medios la construccin-consolidacin de tal legitimidad.Dentro de los medios se evidenciar, principalmente, el cabildeo, conocido enpolticas pblicas como advocacy coalitions38. Esta manifestacin propia delquehacer poltico contrarrestar los diversos mecanismos de presin interpuestospor los diferentes grupos o actores, hallando positiva o impositivamente lalegitimidad de la determinacin de cual problemtica poltica se va a tratar por partede la autoridad competente.

En quinto lugar, se nos presenta la formulacin de la gama de Polticas Pblicas quepuedan atender la problemtica seleccionada como susceptible de tratamiento. Estaformulacin va ha estar sujeta al ya mencionado ciclo de polticas pblicas (policycycle) de Jones. En este punto del proceso, aparecen las limitaciones y presionespropias de la razn humana. En este sentido, no se podrn formular un nmeroinfinito de posibles polticas pblicas, por el contrario, se construirn slo aquellasque llenen las expectativas y aspiraciones de los interesados y que respondan a loslmites de la razn ya explicitados.

En relacin a lo anterior, por lo general, no se hace una bsqueda sistemtica y

exhaustiva de alternativas en Polticas Pblicas, sino que se procede a buscar laque mejor y ms rpido se acomode a las expectativas. En este sentido se toman

37 En trminos de March y Cyert, consideramos que la organizacin (o la sociedad) es una coalicin que tieneuna serie de ms o menos metas independientes imperfectamente racionalizadas en trminos de metas msgenerales. (March y Cyert, 1992), de esta forma se genera la interaccin de los miembros de la sociedad en ladefinicin de las Polticas Pblicas.38 Modelo que invita a la accin a travs de la construccin de coaliciones de los diferentes stakeholders, con elpropsito de lograr modificar a favor de las coaliciones, los diferentes cursos de accin gubernamental.


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decisiones en Polticas Pblicas sustentadas en la tradicin, en la memoria, en larutina o en la experiencia de los Policies Makers39.

En sexto lugar, aparece la evaluacin de las polticas pblicas formuladas en laetapa inmediatamente anterior. La naturaleza de este tipo de evaluacin esevidentemente ex ante. Para llevarla a cabo se necesita de un grupo de expertosque determinen la conveniencia, viabilidad y los impactos esperados de cada una delas alternativas de polticas pblicas formuladas. Pueden participar en ella tambin ysiguiendo las formulaciones de Habermas, el pblico interesado (opinin pblica) ylos polticos, para as garantizar la triada pragmtica-participativa propuestaanteriormente.

La evaluacin realizada por estos tres agentes, deber tener en cuenta la

comparacin directa entre las mltiples alternativas de poltica. As, la poltica Adeber compararse versus la poltica B y C y D, etc. La poltica B de igual forma, laC lo mismo, etc; y as realizar la comparacin entre todas y cada una de lasdiferentes alternativas. El mtodo de ponderacin de objetivos y metaspuede llegara ser bastante til para este propsito. De esta manera se determinar las polticasms convenientes, viables y que generen los mayores impactos en la poblacinobjeto de la misma40.

En esta fase, a pesar de que se sugiere la evaluacin ex anteo a priorio evaluacinprospectiva, habr que tener en cuenta, las diferentes tipologas de evaluacin. Paraello (Roth, 2003), sugiere un esquema analtico, el cual busca dar que da respuesta

a tres interrogantes bsicos. A saber: Cundo se evala?, Qu y Para qu seevala? y Quin evala?. Frente a la primera pregunta, la cual determina latemporalidad de la evaluacin, existen por o menos tres posibles respuestas: antes(evaluacin ex ante, a priori o prospectiva) durante (evaluacin de proceso oconcomitante) y despus (evaluacin ex post, a posteriorio retrospectiva).

Respecto a la segunda pregunta, la cual determina la finalidad u objetivo de laevaluacin, existen en relacin al qu, varias posibilidades dentro de las cuales sedestacan: la evaluacin de medios, de resultados, de impactos, de eficiencia, deeficacia, de satisfaccin, entre otras. En relacin al Para Qu, las respuestas sereducen a dos: evaluacin recapitulativa, la cual busca solo informar a los pblicos

interesados, y la evaluacin endoformativa, que adems de informar busca formarcriterios dentro de los diferentes pblicos.

En tercer orden, la pregunta de Quin evala?, la cual busca determinar lanaturaleza de los evaluadores, posee por lo menos tres respuestas diferentes:

39 Recordemos aqu el supuesto del Proceso que se alimenta del ya famoso science muddling through de CharlesLindblom.40 Es posible concluir, que una poltica complicada surge cuando el tomador de decisin esta inseguro cuantodebe realizar la evaluacin de alternativas de poltica, igual ocurre en los procesos decisionales. (Nutt, 1998).


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evaluadores internos (autoevaluacin); evaluadores externos (heteroevaluacin); yevaluadores mixtos (pluri o multievaluacin).

La sptima etapa del proceso de Toma de Decisiones en Polticas Pblicas se derivade la etapa anterior. Una vez se lleve a cabo la comparacin de todas y cada una delas alternativas de polticas formuladas, se deber escoger tres de ellas atendiendoa los criterios determinados por los evaluadores. Esta tarea debe residirconcretamente en el gobierno o la clase dirigente elegida popularmente.

Hay que advertir en esta instancia del proceso que las tres alternativas determinadascomo elegibles, pueden atender correctamente la problemtica identificada. Las tresalternativas son lo suficientemente convenientes, lo suficientemente viables yadems, de manera individual, causarn un gran impacto en la poblacin que espera

la intervencin poltica41

.No se pretende generar ambigedad con la eleccin de tres alternativas posibles. Loque pretende el proceso es posibilitar dos probables polticas ms adelante, en dadocaso en que la que se decida implementada falle. Las dos alternativas que no sernimplementadas, en el siguiente paso, no se dan por descartadas. Por el contrario,hacen parte de la baraja de opciones gubernamentales para resolver los diferentesproblemas polticos. Esta posibilidad evitar a toda costa volver a iniciar el procesode Toma de Decisiones, cuando se determine que la opcin implementada en lafase octava, no llen las expectativas de los diferentes grupos o actores.

La etapa siguiente tendr que ver con la implementacin de una de las alternativas

determinadas como elegibles. Esta es quizs la etapa ms relevante de todo elproceso, ya que la decisin ha tomar es bastante compleja. Elegir entre tresalternativas lo suficientemente coherentes es algo difcil de realizar, sin embargo,hay que determinar una de ellas para llevar a cabo su implementacin.

Aqu hay que anotar que es posible que se determine la implementacin de unaalternativa no contemplada hasta el momento, es posible que se decida implementaruna poltica pblica no contemplada dentro de las mencionadas polticas pblicaselegibles. Esto hace parte de lo que Roth nos explica como la solucin emergenteque luego llega a ser implementada, donde los decidores muchas veces puedenresponder al libre albedro y no justificar racionalmente sus elecciones de

implementacin.

La implementacin de la alternativa seleccionada estar a cargo de agentes dediversa naturaleza. Es posible que confluyan a la escena de la implementacin de lapoltica pblica agentes administrativos (burocracias pblicas), pero tambin agentes

41 Fuera de los procesos polticos, no hay acuerdo acerca de la forma de comparar y evaluar los meritos de lasdiferentes Polticas Pblicas, hay algunos que se inclinan por la variedad (en trminos de cobertura) y otros porla calidad (en trminos de servicio). (Davis, Dempster y Wildavsky, 1966)


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o actores privados, tales como, personas naturales, empresas, ONGs entre otrasformas de burocracia privadas.

En esta etapa, el proceso acepta que la provisin de bienes y servicios pblicos frutode la implementacin de una determinada poltica pblica, sea llevada a cabo tantopor las entidades estatales como por actores diferentes de naturaleza privada(Empresas) o no-estatal (ONGs o Cooperativas)

Como novena etapa se nos presenta el seguimiento concomitante de la polticapblica implementada. Pretendiendo realizar una evaluacin constante o de proceso,se determinar en el terreno que objetivos y metas han sido alcanzados por lapoltica pblica y a su vez, que impactos ha logrado sobre la poblacin objetivo, enrelacin a la problemtica poltica evidenciada inicialmente. Las conclusiones que se

obtengan en este momento del proceso sern determinantes para la ltima etapa.

El seguimiento idealmente deber ser de naturaleza mixta, en la cual participentodos los actores involucrados. Debern confluir al mismo, actores tanto internoscomo externos a la poltica pblica, todos los stakeholders posibles. Adems, sedeber garantizar la participacin de la comunidad o poblacin objeto de la polticapblica en este proceso de seguimiento.

Finalmente, y tomando en cuenta los resultados de la novena etapa aparece la fasede continuacin, reajuste o terminacin. La retroalimentacin obtenida en elseguimiento realizado ser el soporte para esta ltima instancia. Es necesario

considerar tres opciones: continuar con la poltica pblica; reajustar o terminar. Laprimera depender del xito y logros positivos que se alcancen, la segunda dependede la posibilidad que exista de corregir sobre la marcha todos aquellos desajustesobservados, y la tercera y ms costosa depender del fracaso obtenido por la puestade marcha de la poltica pblica.

En caso tal que se determine la terminacin de la poltica pblica, es necesarioretornar a la etapa nmero siete del proceso. Esta determinacin aunque es la mscostosa, no implicar la nueva realizacin de todo el proceso de Toma deDecisiones en Polticas Pblicas, al contemplar las dos alternativas de polticaconsideradas como elegibles.

Una breve conclusin: Toma de Decisiones, Polticas Pblicas y TrabajoSocial.

A lo largo del documento resaltamos la importancia y la relacin existente entre laToma de Decisiones y las Polticas Pblicas. Ahora para cerrar este artculo dereflexin conectaremos dichos campos del conocimiento con el Trabajo Social.


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Histricamente el Trabajo Social ha esta vinculado a una lgica de accin enespacios microsociales. El rol del Trabajador Social se ha relacionado con intervenir,

mediar y transformar realidades en espacios micro (familia, trabajo, grupos, sujetos,comunidades, entre otros).

Hoy por hoy, gracias a los procesos de transformacin a escala planetaria quehemos vivido y a la complejizacin de nuestras sociedades, se hace necesariocomprender no slo los espacios o escenarios micro, sino tambin lograrcomprender las lgicas y dinmicas de los espacios macro en sus mltiplesdimensiones (social, poltico, econmico, cultural, tecnolgico, etc.).

Referente a estas dimensiones, la Toma de Decisiones, las Polticas Pblicas y elTrabajo Social, particularmente tienen un punto de encuentro en la dimensin

poltica, sin negar posibles encuentros en las dems dimensiones. En este sentido elTrabajo Social puede encontrarse con un horizonte epistemolgico mucha msamplio que el tradicional, al explorar campos de intervencin, mediacin ytransformacin en lo macrosocial, a partir de la aprehensin de disciplinas como lasPolticas Pblicas.

No pretendemos aqu, de ninguna manera, redefinir el rol histrico del TrabajadorSocial, simplemente, planteamos la posibilidad de ampliar ese rol histrico a partir dereconocimiento de disciplinas hermanas y humanas de naturaleza eminentementepoltica como las Polticas Pblicas, la Administracin Pblica o la Ciencia Poltica,abogando por la necesidad un discurso inter-disciplinario, que logre explicar de

manera ms compleja el universo de la macro y el mundo de lo microsocial.Reconocer la dimensin poltica es fundamental para las diferentes cienciashumanas (dentro de estas el Trabajo Social), ya que dicho reconocimiento lespermitir, intervenir, mediar y transformar los espacios que orientan las sociedadeshumanas. Dentro de estos, el mbito o espacio del gobierno de las mismas, lasluchas por el control del poder poltico, y por supuesto los cursos de accin queatienden situaciones socialmente problematizadas.Incidir en estas esferas de lo humano poltico, a travs de la movilizacin dediferentes instrumentos de poder y de la comprensin de lo poltico, es de vitalimportancia para el pleno desarrollo de los hombres y de las disciplinas humanas, enla medida en que en dichos espacios es donde se deciden los curos histricos de las

propias sociedades.

Las lneas anteriores, las cuales versan con la construccin de un modelo genricode toma de decisiones en Polticas Pblicas como apuesta epistemolgica, son unesfuerzo por profundizar en dicha necesidad de reconocer, para intervenir, mediar ytransformar la esfera de lo humano poltico desde la perspectiva de las polticaspblicas, es decir, desde los cursos de accin que atienden situaciones socialmenteproblematizadas.


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Por ltimo, el reconocimiento de la dimensin polticaen su relacionamiento con lasPolticas Pblicas, busca ampliar los horizontes epistemolgicos de las disciplinas

humanas, que encuentran en la sociedad y en los sujetos sociales un punto departida para la accin. Las reflexiones tericas y conceptuales que se presentaron leapuntan a dichos propsitos.


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