Democracia, pobreza y desigualdades en Centroamérica

DEMOCRACIA, POBREZA Y DESIGUALDADES EN CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA

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Nº 2

004-

5DEMOCRACIA, POBREZA Y DESIGUALDADES EN

CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA

Manuel Barahona, Pablo Sauma, Edelberto Torres-Rivas

C U A D E R N O S D E D E S A R R O L L O

H U M A N O

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CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -5

AutoresManuel Barahona, Pablo Sauma, Edelberto Torres-Rivas

Edición y estiloPaola Ketmaier y Ariel Ribeaux

Diseño de portadaLuis Fernando Monterroso

DiagramaciónPaola Ketmaier

Fotografías de portadaCarlos Sebastian / Prensa Libre

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala (PNUD)

Impreso en Guatemala por Artgrafic de Guatemala1,000 ejemplares

Guatemala, diciembre de 2004

331J65 Johannsen, Julia

Brechas de género en el empleo no agrícola bajo el enfoque de las diferenciasinterétnicas en el área rural de Guatemala / Julia Johannsen. -- Guatemala: Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004.

40 p. ; (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2004-3).

ISBN 99922-62-42-7.

1. Empleo rural - Guatemala. 2. Mujeres rurales. 3. Participación de la mujer. 4.Relaciones interétnicas. 5. Mercado de trabajo.


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Presentación

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Contenido

1. INTRODUCCIÓN 71.1 Las democracias frágiles 7

2. LA POBREZA EN CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA 10

3. LA MAGNITUD DE LAS DESIGUALDADES SUBREGIONALES 18

4. LAS POLÍTICAS DEL ESTADO PARA DISMINUIR LAS DESIGUALDADES Y LA POBREZA 254.1 Los fondos de inversión social 274.2 Las estrategias nacionales de reducción de la pobreza 28

5. CONSIDERACIONES FINALES 31

BIBLIOGRAFÍA 33

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1. Introducción

Este documento ha sido elaborado como textoespecial complementario en la presentación sub-regional del informe La democracia en AméricaLatina, hacia una democracia de ciudadanos yciudadanas, y está referido al tema de la pobrezay las desigualdades en la subregión y su impactoen los procesos de construcción democrática. Serefiere, en consecuencia, a las sociedades de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana yha utilizado parcialmente la información conte-nida en el Segundo Informe sobre Desarrollo Huma-no en Centroamérica y Panamá (PNUD, 2003) queen su capítulo 2, “El desafío de la equidad so-cial”, hace una amplia recopilación de la infor-mación disponible para Centroamérica y Panamásobre los temas de estudio del presente trabajo.También se utilizan en buena medida dos estu-dios recientes, uno de la Sede Subregional de laCEPAL en México para el istmo centroamericano(Centroamérica y Panamá), en el que se realizanalgunas estimaciones comparables sobre dimen-siones de la pobreza y la desigualdad (CEPAL,2003a), y otro del Banco Mundial sobre la desi-gualdad en América Latina y el Caribe (deFerranti et al., 2003). Es importante destacar quealgunos de los resultados de los primeros estudiosse referían exclusivamente a los países del istmocentroamericano (Centroamérica y Panamá), porlo que fueron complementados con estimacionespara República Dominicana provenientes de dife-rentes fuentes.

El documento consta de cinco secciones: la pri-mera dedicada al análisis de los desafíos que enla construcción democrática presentan la pobrezay las desigualdades existentes; la segunda y terceradescriben la dimensiones de la pobreza y la desi-gualdad; la cuarta examina las recientes políticasdel Estado para combatir la pobreza; finalmente,en la quinta se presentan algunas conclusiones.

1.1 Las democracias frágiles

Son numerosos los hechos políticos que la subre-gión ha venido experimentando para poder for-mular un balance optimista acerca de los avan-ces en la construcción de la democracia políticaen los siete países que la forman. Siempre, todoesto y lo que viene más adelante, con la excepciónde Costa Rica. Desde una visión histórica de ca-rácter comparativo se puede tener la certeza deque la vida de las jóvenes generaciones —los quetienen 25 años como promedio hoy día y queforman más del 60% de la población— no hansido humillados por el miedo a hablar, organi-zarse, escribir o disentir, así como tampoco porel temor a morir. Eso y más fue lo que muchosde sus padres experimentaron bajo la sombra per-tinaz y sangrienta de las conocidas dictaduras mi-litares. Desde hace un promedio regional próximoal cuarto de siglo, en todos estos países existengobiernos civiles electos en procesos que nadierefutó por fraude o por alguna anomalía relativaa sus cualidades competitivas, libres y plurales.En tres de ellos, además, la gente vive hoy día enun clima de paz resultado de la finalización decruentos procesos de guerra civil o conflicto arma-do. En los siete países ya se han realizado más detres elecciones sucesivas, y en cinco de ellos porvez primera gobiernos civiles elegidos democrá-ticamente han puesto la banda presidencial a otrostantos civiles electos con la misma calidad.

Se vive en una democracia política que se haapoyado en la movilización de diversas propor-ciones de ciudadanos capaces de ejercitar sus dere-chos políticos. Por ello, también se le califica comouna democracia electoral porque la participaciónciudadana se realiza como un rito periódico devotar, por lo menos y sobre todo para una impor-tante porción de la población nacional. Sin em-

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bargo, pese a ser este un derecho ciudadano defácil ejercicio en un clima democrático, no todoslos hombres y mujeres se inscriben como poten-ciales electores y son aún menos los que efectiva-mente votan. El cuadro 1 muestra como de los

ciudadanos con derecho a votar (mayores de edade inscritos en el padrón electoral) casi sólo la mitadlo hace efectivamente, con promedios que vandesde el 36.2% y 38.7% en Guatemala y El Salva-dor, al 72.3% y 77.9% en Panamá y Nicaragua.

El realismo que alimenta el optimismo a favorde los desarrollos democráticos habidos, desi-guales pero efectivos, pronto hay que contrastarlocon otros aspectos que condicionan el compor-tamiento ciudadano y que se expresan parcial-mente en lo que el informe La democracia en Amé-rica Latina, hacia una democracia de ciudadanas yciudadanos (en adelante, Informe) llama “el trián-gulo de la democracia, la pobreza y la desigual-dad”. Se hace así referencia precisa al contextolatinoamericano donde hoy día se construyen yse amplían los derechos ciudadanos. Hay una-nimidad en la certeza de que ésta es la primeraoportunidad en la historia republicana de estospaíses de vivir en democracia, y por eso mismollama la atención que ocurra junto con una exten-dida condición de pobreza y un creciente procesode desigualdades, que probablemente no son lasmejores condiciones para la consolidación de lademocracia.

No la ayudan a pesar de practicar elecciones li-bres, competitivas y limpias. Ellas no son suficien-

tes para asegurar la marcha ascendente de lademocracia en el sentido de su consolidación.Hay muchas razones. Ya se documentó líneasarriba como la ciudadanía política no la ejercitantodas las mujeres y hombres de cada país. Peroademás, la mayor y má profunda garantía paraelevar la calidad democrática es que también losderechos civiles y sociales del ciudadano puedanser libre y permanentemente ejercitados. El des-pliegue de los derechos políticos es importantepara el surgimiento del ciudadano, que sólo ocu-rre o se completa si paralelamente disfruta losotros derechos, civiles, sociales, culturales. Se bus-ca alcanzar así una ciudadanía integral para quese convierta en el soporte humano, político ycultural de la democracia. Ésa es la cuestiónmedular del Informe, su raíz sustantiva: transitarde una democracia de electores a una democracia deciudadanos.

Tal como lo reitera el Informe, la democracia nose agota en la existencia del régimen democráticopues se interesa además por la ampliación de las

Cuadro 1La participación electoral, promedio 1990-2002

Participación ciudadana (porcentajes)

País

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Rep.Dominicana

Fuente: Anexo estadístico, Informe PRODDAL.

Electores registrados relativo opoblación con derecho al voto

Votantes relativos a poblacióncon derecho al voto

Votos válidos relativo apoblación con derecho al voto

90.9

88.3

78.0

101.2

95.8

98.0

85.1

68.8

38.7

36.2

68.3

77.9

72.3

53.6

66.5

36.6

31.5

63.7

73.7

68.2

55.2


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bases ciudadanas. De la presencia de actores queno sólo sean jurídicamente iguales. La demo-cracia es la extensión efectiva de los derechos hu-manos en una doble presencia: por un lado, losderechos políticos y civiles que tienen como refe-rencia el Estado; por el otro, los derechos socialesy económicos que se relacionan con la economía,con el mercado. La naturaleza y la exigibilidadde ambos conjuntos de derechos es distinta. Lospolíticos y civiles aseguran la autonomía indivi-dual frente al poder estatal y la posibilidad deinfluir en sus decisiones. Los económicos y so-ciales buscan lograr la igualdad, la solidaridad,la propiedad. Ambos conjuntos son derechos uni-versales, indivisibles e interdependientes. El ejede tal indivisibilidad es la igualdad que se garan-tiza si hay condiciones materiales para que todosellos se realicen de forma interdependiente. Yotorguen, finalmente, una vida digna

No es fácil y por ello no ocurre así, y la subregiónes un inequívoco ejemplo de ello. La tensión tan-tas veces analizada entre la igualdad jurídica ylas desigualdades materiales se manifiesta, porejemplo, como un desencuentro fatal entre losderechos sociales y el derecho de propiedad. Ladiscrepancia entre ellos se traduce en desigualdaden la distribución de la riqueza y del ingreso,que a su vez se ref leja en desigualdades en elpoder e influencias que se tiene, en el uso de losderechos políticos. El resultado histórico de todoesto tiene dos aspectos relacionados con la exten-sión de la ciudadanía social. Uno es que ésta nose expande bien o no dispone de bases suficientespara hacerlo si se enfrenta con una economía queno crece al ritmo necesario; otra, tampoco se rea-liza si encuentra limitaciones, a veces insupera-bles, por el comportamiento del mercado quedistribuye de forma inequitativa la riqueza y elingreso que genera su propio funcionamiento.Sólo el Estado (democrático) puede ayudar acorregir estos resultados, tanto promoviendo elcrecimiento económico como regulando las defor-maciones que el libre mercado produce.

Si los contenidos sociales de la ciudadanía sondébiles y no los incorpora la ciudadanía política,ésta no es suficiente garantía, carece de la fuerza

necesaria para consolidar la vida democrática. Lapersistencia de pobreza y desigualdades en las so-ciedades de la subregión vuelve frágiles los desa-rrollos democráticos, tema que se vincula con laimportancia que adquiere la política, la partici-pación ciudadana y una mayor densidad estatalen las instituciones y en sus políticas para superartales obstáculos estructurales. No obstante, loque resulta un desafío crucial, que no se puedeobviar, es que hoy día la democracia política co-existe con factores que en otra época no hubie-sen sido compatibles con ella. Esta situación debeser considerada no como un obstáculo sino comouna prueba para la voluntad democrática prevale-ciente; y para consolidar lo que se tiene de demo-cracia. Hay que disminuir la pobreza y la desigual-dad, pero no rendirse frente a tales dificultades.La democracia, por frágil que sea, ofrece la opor-tunidad de fortalecerla.

En el marco conceptual de la ciudadanía y la de-mocracia, aparece un reto de magnitud que aúnno ha sido bien valorado. En sociedades atrave-sadas por desigualdades ocasionadas por múlti-ples causas cobra particular relevancia la existen-cia de la diversidad cultural de importantes gru-pos humanos que exigen libertad y respeto parasus diferencias. En estas sociedades pluriétnicasse plantea una fuerte tensión a partir del derechoal reconocimiento a la igualdad que todos tienencomo ciudadanos, y al mismo tiempo, el derechoal reconocimiento de las diferencias como gruposculturalmente distintos, con la consecuente posi-bilidad de ser titulares de derechos colectivos.

En la historia de estos países, los derechos clásicos,inherentes al ciudadano, sólo formalmente les hansido reconocidos a los grupos étnicos porque lafalta de reconocimiento positivo encuentra dosclases de obstáculos en su probable ejercicio. Uno,derivado de su condición de pobreza extrema, desufrir una insoportable cadena de desigualdades.El otro, resultado de su condición étnica apoyadaen visibles diferencias culturales. Ambos se refuer-zan constitutivamente al punto que las minoríasafroamericanas y los indígenas constituyen grupossubalternos a los cuales se les ha negado persisten-temente el disfrute de sus derechos civiles porque

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ni el Estado ni la sociedad los otorgan y los respe-tan, respectivamente. Los derechos sociales y econó-micos tampoco les son reconocidos en su dimen-sión de garantías frente a la arbitrariedad del pa-trono, del empleador siempre movido, todavía, por

la lógica histórica del trabajo forzado o del salariobastardeado. En el último tiempo ocurren aper-turas políticas que otorgan el voto universal; lapoblación indígena tiene entonces el derecho aelegir pero difícilmente a ser electo.

2. La pobreza en Centroamérica,Panamá y República Dominicana

La pobreza es un fenómeno complejo, multifacético y heterogéneo, difícil de definir, deexplicar y de medir satisfactoriamente. La mayoría de las definiciones de pobreza ponenénfasis en el aspecto de la privación o las carencias de la población, pero cada vez hay unmayor acuerdo en cuanto a otras dimensiones relevantes de la pobreza: la impotencia y lavulnerabilidad. La privación se refiere a que los individuos no disponen ni de ingresos ni deactivos suficientes para satisfacer sus necesidades materiales elementales, así como tampocoacceso a los servicios sociales prestados por el Estado y, desde una perspectiva más amplia, alas oportunidades. La impotencia se presenta porque los pobres no poseen ni la organizaciónni la influencia necesaria, ni la representación, ni el acceso directo al poder político paracambiar la situación por sí solos. La vulnerabilidad se relaciona con la inseguridad queenfrentan los individuos ante crisis o choques de diferente naturaleza (económicos, sociales,ambientales, etc.), que perpetúan a los pobres en su situación, pero que inclusive puedenarrastrar a la pobreza a individuos que, antes de esas crisis o choques, no se encontraban enesa situación. Esas tres debilidades se presentan de manera independiente o conjuntamente,y existe una amplia causalidad entre ellas, la cual se da en todos los sentidos, de manera queno es posible identificar o señalar alguna de las dimensiones como prioritaria o generadoradel problema.

No obstante la amplitud del fenómeno y el amplio consenso que existe en cuanto a susprincipales dimensiones, en lo que respecta a la medición únicamente se ha logrado avanzaren lo que es la privación material. A continuación se analiza la pobreza vista como unasituación de ingresos insuficientes para adquirir una canasta de bienes y servicios básicos.Más adelante se consideran otras dimensiones de la insatisfacción de necesidades básicas,pero enfatizando en la desigualdad.

Cuando la pobreza se concibe como una situación de ingresos insuficientes para satisfacer lasnecesidades básicas de los miembros del hogar, dichas necesidades son determinadas a partir decanastas básicas de consumo y expresadas en términos monetarios, denominadas líneas depobreza. Hay dos líneas de pobreza: una que considera el costo per cápita de adquisición deuna canasta básica de alimentos, es decir el costo de alimentarse por persona, y que sedenomina línea de pobreza extrema o indigencia; y otra que añade a ese costo el de satisfacer

Recuadro 1Consideraciones sobre la pobreza


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El nuevo milenio, en la subregión que conformanCentroamérica, Panamá y República Dominicana,se inicia con la mitad de su población en situaciónde pobreza (49.7%, ver cuadro 1), es decir, coningresos insuficientes para adquirir una canastade bienes y servicios para satisfacer sus necesida-des básicas. Esto significa casi 23 millones de unapoblación de 45.7 millones de personas estimadapara el año 2001. Pero más grave aún es que un22.5% de esa población total, o lo que es lo mis-mo, casi una de cada cuatro personas, no dispo-ne de ingresos suficientes para adquirir una canas-ta básica de alimentos, o sea, se encuentran ensituación de pobreza extrema o indigencia. Comose verá más adelante, la pobreza de ingresos essolamente una dimensión de la pobreza huma-na. Las carencias materiales suponen siempreotras de orden cultural y también situacionesdifíciles en la salud personal, la educación, lavivienda, el entorno familiar y comunal, despro-tección que a veces se acompaña de miedo o lasensación de impotencia frente al medio socialque lo genera. La pobreza de ingreso nunca aíslapor sí misma al indigente que la sufre, ella semanifiesta socialmente como una condicióncolectiva de exclusión.

En estas condiciones, como lo prueban numero-sas investigaciones y lo reitera el comportamien-to de la vida diaria, los pobres son ciudadanospara quienes el interés por lo público casi noaparece en el círculo de sus experiencias vitales;la política en condiciones de inclusión marginaltal vez sólo tiene importancia como una referencia

para defender su mundo privado. La política sólovale por los intereses personales que satisface, pasi-vamente. Son entonces ciudadanos incompletospor su falta de acción proactiva. Lo privado esprivación de medios y desvalorización de fines,con dificultades para ejercitar los derechos polí-ticos o culturales, ampararse en los derechos civi-les, beneficiarse de los sociales y económicos. Lademocracia, que es vida participativa, no puedeapoyarse en una ciudadanía así debilitada. Estoconstituye un desafío pues el Estado democráticodebe poder asegurar la igualdad de los ciuda-danos y de allí el ejercicio de los derechos quelos definen.

Cuando se considera el porcentaje de poblaciónpobre por país, hay diferencias importantes. Hon-duras es el país de la subregión que muestra unamayor incidencia de la pobreza total, con un71.6% de la población en situación de pobrezaen el año 2002. Guatemala ocupa el segundo lu-gar con el 56.2% de la población en el año 2000.Luego siguen Nicaragua, El Salvador y RepúblicaDominicana, cuyos niveles de incidencia estánen torno al 45% de la población, mientras queen Panamá el f lagelo afecta a cuatro de cada diezhabitantes. Costa Rica muestra la menor inciden-cia, inferior al 25%.

La pobreza extrema refleja una situación similara la pobreza total en lo que respecta al ordena-miento de los países según la magnitud del pro-blema, con excepción de la elevada incidenciaen Panamá y la menor incidencia en Guatemala.

otras necesidades básicas, y que se denomina línea de pobreza total. La situación de pobrezade las familias y sus miembros se obtiene de la comparación del ingreso familiar per cápitacon las líneas de pobreza, de manera que la familia es pobre si el ingreso per cápita es inferiora la línea de pobreza utilizada.

Finalmente, conviene destacar que para tratar de solucionar algunos problemas que presentala estimación de los ingresos, como por ejemplo la subdeclaración o el rechazo de la encuesta,en algunas oportunidades se ha optado por utilizar el gasto familiar de consumo en lacomparación con las líneas de pobreza. Sin embargo, los resultados no han sido muy diferentes,pues han aparecido problemas adicionales de medición, especialmente relacionados con elconsumo de algunos bienes duraderos.

Pusilla

cuadro 1),

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Cuadro 2Centroamérica, Panamá y República Dominicana:

Incidencia de la pobreza total y extrema, circa 2001(porcentaje de población bajo las líneas de pobreza respectivas)

De cada 100 pobres en la subregión en el año2001, la mitad eran guatemaltecos y hondureñosen conjunto (29 y 21 respectivamente), 17 domi-nicanos, 13 salvadoreños, 11 nicaragüenses, y sola-mente nueve panameños y costarricenses (cincoy cuatro respectivamente).

En todos los países la incidencia de la pobrezatotal y extrema es significativamente mayor enlas áreas rurales respecto a las urbanas. A nivelde la subregión en su conjunto, mientras que un35.6% de los residentes en área urbana son pobres,se encuentran en esa misma situación dos de cadatres residentes en área rural (65.4%). La incidenciade la pobreza extrema a nivel de la globalidad delas áreas urbanas es 12.3%, respecto a 33.8% delas áreas rurales (cuadro 2).

Poco menos de la mitad de la población de lasubregión reside en área rural (47.4%), por lo que

la mayor incidencia de la pobreza en esa área setraduce en que un 62.4% del total de pobres resi-dan en ella. Con la pobreza extrema la situaciónse torna más grave, pues un 71.3% de la poblaciónen esa situación es rural. Cabe recordar que lasposibilidades de producción social de la ciuda-danía se tornan más complejas en el mundo ruralno sólo por motivos de la pobreza material quecomo se sabe, limita el horizonte cultural personalal ámbito de necesidades inmediatas e inhibe lasopciones a interesarse por lo público. Además, enesta parte de la sociedad la presencia del Estadotiende a debilitarse por los efectos centrífugos delpoder; impera en el mundo rural una legalidadigualmente débil, llena de particularismos y deexpresiones culturales o instituciones que tiendena la informalidad. Los Tribunales de justicia noexisten o no la imparten de modo adecuado, y lasinstancias de control se eliminan o quedan reduci-das a la pasividad.1

a Estimación propia. b Incluye la pobreza extrema. c CEPAL (2003b).

Fuente: Con excepción de República Dominicana, en que las cifras se obtuvieron del Panorama Social de América Latina 2002-2003 (CEPAL, 2003b), las cifras de los demás países fueron tomadas del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano enCentroamérica y Panamá (PNUD, 2003), y que a su vez corresponden a las estimaciones oficiales de los países.

Pobreza total (%)b

Total

Área urbana

Área rural

Pobreza extrema (%)

Total

Área urbana

Área rural

Rep.Dominicana

(2002)c

Panamá(2000)

Nicaragua(2001)

Honduras(2002)

Guatemala(2000)

ElSalvador(2000)

CostaRica

(2001)

Subregión(2001)a

44.9

41.9

50.7

20.3

17.1

26.3

40.5

23.4

68.9

26.5

11.1

52.2

45.8

30.1

67.8

15.1

6.2

27.4

71.6

63.4

78.5

53.0

32.5

70.4

56.2

27.1

74.5

15.7

2.8

23.8

45.5

35.3

59.9

19.8

11.1

31.9

22.9

18.6

28.5

6.8

3.9

10.5

49.7

35.6

65.4

22.5

12.3

33.8

1 Guillermo O’Donnell, Ilusiones sobre la Consolidación, Nueva Sociedad, 180/181, Caracas, Oct. 2002, p. 329

Pusilla

Guillermo O’Donnell, Ilusiones sobre la Consolidación, Nueva Sociedad, 180/181, Caracas, Oct. 2002, p. 329


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Se vive en un mundo marginal donde el ejerciciode los derechos humanos es menos importante,o resulta más riesgoso esgrimirlos como parte dela condición ciudadana. Ejercer los derechos polí-ticos, por ejemplo, votar, puede tener una priori-dad menor frente a la dificilísima lucha por lasubsistencia; o la garantía estatal de respetar lalibertad electoral más problemática de establecer.El debilitamiento de la autoridad estatal y su lega-lidad vuelve borrosa la frontera entre lo públicoy lo privado, y con ello la emergencia de la perso-na que se vuelve ciudadano. De nuevo, en estascondiciones, la democracia en muchos países dela subregión viene encontrando las mismas limi-taciones tradicionales, herencia del pasado auto-ritario.

Para concluir este acápite es importante destacarque si bien es cierto que el método de las líneasde pobreza permite diferenciar entre pobres y nopobres, la diferencia entre ambos grupos no estaxativa, pues las características de las familias ypersonas con ingresos que apenas superan la líneade pobreza no son muy diferentes a los de lasfamilias inmediatamente por debajo. Por este mo-tivo, debe tomarse en cuenta que hay porcentajessignificativos de población vulnerable a la pobreza,o sea, que ante distintos choques de carácter eco-nómico, político, social, ambiental, etc., su situa-ción puede cambiar al punto de pasar a engrosarla cifra de pobres.

2.1 Evolución de la pobreza en losaños noventa

Con base en las estimaciones oficiales de pobrezade cada uno de los países en el istmo centro-americano contenidas en el Segundo informe...(PNUD, 2003), así como las presentadas paraRepública Dominicana por el Gabinete Social yONAPLAN (2003), se concluye que en todos ycada uno de los países la incidencia de la pobreza

(total y extrema) se redujo en los años noventa,aunque con diferencias entre países, como se re-fleja en el recuadro 2.

No obstante esos resultados, los niveles de pobrezasiguen siendo muy elevados, como lo reflejan lascifras del cuadro 2. Respecto a la reducción enlos años noventa “se explica, en parte, por el contextode desarrollo libre de guerras, por un repunte del creci-miento económico y por el impulso de programas deinversión social en los distintos países” (PNUD, 2003:47). Nótese que no se habla de la democraciacomo un factor subyacente sobre todo en los es-fuerzos que se ven más adelante por reorientar elgasto público y la inversión social; aquí se con-sidera el crecimiento económico. Según cifras dela CEPAL (2002a), en términos reales (US$ de1995), el PIB per cápita conjunto para Centro-américa, Panamá y República Dominicana en elaño 2000 fue un 24.1% superior al de 1990 (1.732y 1.395 US$ de 1995, respectivamente). Porpaíses, en todos se produjo un crecimiento, aun-que con mayor magnitud en República Domini-cana (47.6%), seguida por Panamá, El Salvador yCosta Rica (31%, 24.7% y 23.4%, respectivamen-te), con aumentos cercanos al promedio regional.Luego Guatemala (15.1%), y finalmente, conincrementos muy bajos, Nicaragua y Honduras(6.2% y 3.5%). La variación entre esos dos añosrefleja lo acontecido a lo largo del período 1990-2000, en el que más allá de algunos altibajos, lastasas de crecimiento anual del PIB total y del PIBper cápita fueron positivas.2

Si bien es cierto existen múltiples y complejoscanales que explican la forma como el crecimientoeconómico puede reducir la pobreza (y cuyo aná-lisis escapa al objetivo del presente trabajo), enel caso que nos ocupa el mercado de trabajo juegaun papel de privilegio, pues la mayor parte delos ingresos que disponen las familias provienende la participación de sus miembros en el

2 Cuando se considera la subregión en su conjunto, las tasas de crecimiento promedio anual (1990-2000) fueron de 4.4% enel caso del PIB total y de 2% en el per cápita.

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mercado de trabajo.3 El salario es determinanteen la pobreza de ingreso. El crecimientoeconómico estuvo acompañado de aumentos enel empleo, lo cual constituye un aspecto positivo

del proceso económico en marcha de cara a lareducción de esa pobreza; sin embargo, debetomarse en cuenta que muchos de los empleosfueron generados en el sector informal no agro-

Recuadro 2Evolución de la pobreza en los años noventa, país por país

Costa Rica. En 1990 la pobreza total afectaba a un 30.7% de la población total (9.9% enpobreza extrema), porcentaje que aumentó en 1991 ante una situación de recesión económica,pero que luego comenzó a reducirse, hasta alcanzar un 22.9% en 1994 (6.8% en pobrezaextrema). A partir de ese año no se han dado cambios importantes en la incidencia de lapobreza, manteniéndose alrededor de 23% (7% la pobreza extrema).

El Salvador. Las estimaciones oficiales muestran que para 1992 la incidencia de la pobrezatotal era del 65% (31.5% en pobreza extrema), en 1993 se mantuvo y luego, a partir de 1994muestra una reducción (con algunas fluctuaciones), alcanzando en 2000 un mínimo de45.5% (19.8% en pobreza extrema).

Guatemala. Las estimaciones incluidas en el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2002(SNUG, 2002), muestran una reducción de la incidencia de la pobreza total y extrema entre1989 y 2000: de 6.6 puntos porcentuales en el caso de la pobreza total y de 2.4 puntos en lapobreza extrema.

Honduras. Las estimaciones para este país (PNUD Honduras, 2000) muestran una reducciónen la incidencia de la pobreza a nivel nacional: de 78.7% de la población en 1991 a 71.6% en2002. Debe tomarse en cuenta que esta reducción se da a pesar del retroceso por el impactodel huracán Mitch.

Nicaragua. Las dos estimaciones consideradas para este país muestran una reducción en laincidencia de la pobreza entre 1993 y 2001: la pobreza total se reduce de 50.3% a 45.8% dela población, y la extrema de 19.4% a 15.1%.

Panamá. Además de la estimación de pobreza para el año 2000 elaborada a partir del censode población del mismo año, el Informe de Desarrollo Humano de Panamá (PNUD Panamá,2002) incluye una serie de pobreza para 1991-1998 realizada por SIAL/OIT. Según ésta, laincidencia de la pobreza total se redujo de 48.5% en 1991 a 40.6% en 1998 (de 24.8% a22.2% en pobreza extrema).

República Dominicana. Las estimaciones presentadas (Gabinete Social y ONAPLAN, 2003),muestran una reducción de 3 puntos porcentuales en la incidencia de la pobreza total entre1991 y 1998 (5.1 puntos porcentuales en la pobreza extrema).

3 Según una estimación propia a partir de datos de la CEPAL (2002b), en promedio para los últimos años, más del 80% de losingresos familiares fueron obtenidos de la participación en ese mercado (según encuestas de hogares, no incluye alquilerimputado por habitar casa propia).


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pecuario, contribuyendo poco a esa reducción.Según Trejos (2002), el empleo total en Centro-américa creció entre 1990 y 1999 a un ritmo del3.8% anual; no obstante las tasas de crecimientodifieren por sectores: 0.9% el empleo agropecua-rio, 3.8% el empleo formal no agropecuario y6.7% el informal no agropecuario.4 Esto significaque de cada 100 nuevos empleos generados en-tre 1990 y 1999, 31 fueron no agropecuarios for-males, 12 agropecuarios y 57 no agropecuariosinformales. Estas últimas cifras no difieren signi-ficativamente de las obtenidas para América Lati-na por la CEPAL, que haciendo referencia exclusi-vamente a las áreas urbanas (es decir, sin consi-derar el empleo agropecuario) señala: “de cada10 personas que se integraron al mercado laboraldurante el decenio (de los noventa), 7 lo hicieron alsector informal” (CEPAL, 2001: 96). Otros in-formes, como por ejemplo los Panoramas laboralesde la OIT, arrojan resultados similares.

En un estudio de la CEPAL (2003a) se demuestraclaramente que existe una fuerte relación directaentre la incidencia de la pobreza y la proporciónde ocupados en los sectores informal no agrope-cuario y agropecuario tradicional (o sea, la deno-minada economía campesina), o lo que es lo mis-mo, una relación inversa entre la incidencia dela pobreza y la proporción de ocupados en sectoresde alta productividad, como son el formal noagropecuario y el agropecuario moderno. Esposible establecer entonces que una de las condi-ciones para reducir la pobreza es la generaciónde empleos, pero que los mismos correspondana los sectores de mayor productividad.

Un razonamiento frecuente en las ciencias socia-les del pasado y que alimentó el “sentido común”de un pensamiento conservador, subrayaba unarelación causal que ataba la ausencia de ciuda-danía con la pobreza, o serias limitaciones en elejercicio de aquélla a partir de algunos efectosde ésta en el disfrute de los derechos humanos.

Los países pobres —se decía— son menos aptospara el disfrute de la democracia; la versión inver-sa parecía fuertemente respaldada porque lasgrandes democracias occidentales son economíasindustriales con bajos índices de pobreza. Esteconcepto ha sido sometido a nuevos análisis por-que lo acaecido en numerosos países de distintoscontinentes vuelve relativa o falsa la determinacióninversa entre pobreza y democracia.

La perspectiva del desarrollo humano viene reite-rando una manera complementaria que la po-breza de ingresos (rentas) sólo es una dimensión,importante sin duda, de la pobreza. Pero no sereduce a eso. Enriquece los análisis la visión quesugiere que la pobreza también debe concebirsecomo la privación de capacidades básicas y nosolamente como la falta de ingresos, siendo éstasin duda una de sus principales causas. Hay bue-nas razones para juzgar la ventaja individual enfunción de las capacidades que tiene una per-sona, y para decirlo de la mano de Sen, de laslibertades fundamentales que disfruta esa per-sona para llevar el tipo de vida que tiene buenasrazones para valorar.5 La pobreza como falta deingreso puede ser un factor importante por el queuna persona esté privada de capacidades, perono necesariamente debe ocurrir así.

La relación pesimista presentando de forma muysimplificada al ciudadano pobre como ajeno ala democracia, sea como aspiración o comoejercicio cotidiano, apunta en rigor a realidadesmuy complejas por la multidimensionalidad delas causas de la democracia y de la pobreza. Laperspectiva de las capacidades en el análisis de lapobreza contribuye a entender mejor lanaturaleza y las causas de ésta al trasladar laatención de los medios (la renta) a los fines quelos individuos tienen razones para perseguir, porlo tanto, a las libertades necesarias para podersatisfacer esos fines. La pobreza (privaciones) seconsidera así en un nivel más fundamental, “más

4 Ese autor realizó las estimaciones a partir de cifras de SIAL/OIT, CEPAL y las encuestas de hogares de los países. Para el cálculose excluyó Nicaragua y El Salvador por problemas con la información para el inicio del período, pero eso no impide que losresultados se puedan generalizar a la región.5 Amartya Sen, Desarrollo y Libertad, Planeta, Barcelona, p. 114 y sigs.

Pusilla

una manera complementaria

16


cercano a las demandas informativas de justiciasocial.” Más próximo, por ello, tanto al ejerciciode los derechos ciudadanos como a suampliación en un escenario democrático.

2.2 Características de los pobres y de lacondición ciudadana

Hay que examinar los rasgos que definen integral-mente la condición de pobreza en una perspectivaanalítica, en la que éstos no sólo aparezcan comoconsecuencias del hecho de “ser pobres”, sinocomo características que son a su vez determinantesde la distribución del ingreso. Las carencias vienenacompañándose unas y otras, como podrá versea continuación, autoreforzándose, definiendouna situación compleja de dimensioneseconómicas, sociales, políticas y culturales. Sicomo se viene afirmando, la democracia se tra-duce en expansión real de ciudadanía, la pobrezacomo complejo multifacético produce unacontracción en su ejercicio.

Aunque hay importantes diferencias en las mag-nitudes de la pobreza entre los países de la sub-región, los perfiles de ésta reflejan grandes simi-litudes en las características de los pobres. A con-tinuación se destacan sus principales caracterís-ticas según el Informe regional (PNUD, 2003) yestimaciones propias para República Dominica-na, algunas de las cuales ya han sido resaltadaspreviamente, para luego analizar con mayor dete-nimiento una de las principales dimensiones aso-ciadas con la pobreza, la forma de inserción en elmercado de trabajo.

La pobreza es mayor entre la población rural: como seha visto, en cada uno de los países y en la sub-región en su conjunto, la incidencia de la pobreza,especialmente la extrema, es mayor entre lapoblación rural (a nivel subregional, un 65.4%de la población rural es pobre —un 33.8% enpobreza extrema). Pero además, la mayor parte delos pobres residen en el área rural, pues a pesar delfuerte proceso de urbanización de la poblaciónde los últimos años, al menos la mitad de lospobres totales residen en esa área; y en el caso dela pobreza extrema la situación es más notoria (a

nivel subregional, un 62.4% de los pobres resi-den en el área rural, un 71.3% en pobreza extre-ma). ¿Son pobres porque viven en el campo o esal revés? Como ocurre con otros rasgos, este esun círculo infernal que se retroalimenta perma-nentemente.

La población indígena es básicamente pobre: de lospaíses de que se dispone de información desa-gregada por grupo étnico, la población indígenamuestra una mayor incidencia del flagelo de lapobreza respecto de la no indígena. En Guate-mala, según la Encuesta Nacional de Condicionesde Vida del año 2000 (ENCOVI 2000) los indí-genas representan el 39.2% de la población, y laincidencia de la pobreza como insuficiencia deingresos un 76% del total y 26.4% la extremapobreza, respecto a 41.4% y 7.7% entre los noindígenas (SNUG, 2002). En Panamá, según elcenso del año 2000, la población indígena repre-senta el 10% de la población total. La Encuestade Niveles de Vida de 1997 refleja que en ese paísla incidencia de la pobreza entre indígenas era de84%, respecto a 32% entre los no indígenas(Banco Mundial, 2000).

Los hogares pobres tienen más miembros: como pro-medio para la subregión de estudio, los hogarespobres tienen 5.4 miembros respecto a 4.1 delos no pobres, o sea, 1.3 miembros más. El ma-yor número de miembros en los hogares pobresaparece en todos los países considerados, for-mando o no la familia bi o monoparental exten-sa. De igual forma, debe tomarse en cuenta quelos hogares rurales también son más grandes,pues a nivel subregional cuentan con 5 miem-bros promedio respecto a 4.3 de los urbanos,situación que se reproduce, aunque con diferen-tes magnitudes, cuando se consideran solamentelos hogares pobres. Probablemente lo rural y lapobreza se refuerzan.

La dependencia demográfica es mayor en los hogarespobres, es decir, que el número de niños y jóvenes(0-14 años) así como adultos mayores (65 años ymás) entre la población de 15-64 años es mayor enlos hogares pobres que en los no pobres. En elámbito subregional, en los hogares pobres esta rela-

Pusilla

que el número de niños y jóvenes

Pusilla

(0-14 años) así como adultos mayores (65 años y

Pusilla

más) entre la población de 15-64 años


17

ción es de 1.1, en los hogares no pobres es apenasde 0.6. Se habla de dependencia por el supuestoque en las edades indicadas, los niños y los viejosno aportan recursos al hogar. En los hogares pobres(por insuficiencia de ingresos) hay mayores tasas dedependencia económica que en los hogares nopobres. En toda la subregión mientras que en loshogares pobres hay en promedio de 2.3 miembrosdependientes por cada ocupado, entre los hogaresno pobres esa relación es de apenas 1.2.

Resultado de lo anterior, la pobreza afecta princi-palmente a la niñez. En el caso de Centroamérica,Panamá y República Dominicana, la pobreza nosólo es mayor entre los niños y jóvenes (de 0 a14 años), pues representan el 60% del total ensituación de pobreza; sino que buena parte deltotal de pobres son niños y jóvenes: un 46.6%de los pobres de la subregión en conjunto sonniños y jóvenes de 14 años o menos (“la pobrezatiene cara de niño”).

Además, con el proceso de transición demográ-fica que enfrentan la mayor parte de los paísesde la región, y la baja cobertura de los sistemasde seguridad social (pensiones y jubilaciones), losadultos mayores constituyen un grupo que pro-gresivamente aumenta su participación dentrode la población pobre y dependiente. Tambiénla vejez tiene un rostro de pobreza.

Contrario a lo que algunas veces se ha argumen-tado, la incidencia de la pobreza no es mayor entrelas mujeres. La estimación para Centroamérica,Panamá y República Dominicana indica que prác-ticamente la mitad de la población subregionales del sexo femenino, porcentaje prácticamenteidéntico al que representan las mujeres dentrode la población pobre e, independientemente,dentro de la no pobre. Por países hay algunasdiferencias, pues mientras en Costa Rica y ElSalvador la incidencia de la pobreza entre las mu-jeres es ligeramente mayor que el promedio re-gional (52.9% y 52.4%, respectivamente), enNicaragua y Panamá sucede lo contrario (49.7%y 47.3% respectivamente), mientras que en Gua-temala, Honduras y República Dominicana prác-ticamente no difieren del promedio regional.

Tampoco la pobreza es mayor en hogares con jefaturafemenina. A nivel de la subregión uno de cadacuatro hogares tiene como jefe a una mujer(25.1%). Por países hay pequeñas diferencias, puesmientras en El Salvador, Nicaragua y RepúblicaDominicana el porcentaje de jefatura femeninaes mayor que el promedio del istmo (28.8%,27.8% y 27.2%, respectivamente), en Guatemala,Costa Rica y Panamá es menor (20.5%, 23.2% y23.6%). Cuando se considera la situación depobreza subregional no hay una diferencia signi-ficativa entre los hogares pobres y no pobres dondela mujer sea cabeza de familia (26,4% de los ho-gares pobres tienen jefatura femenina respecto a24,2% de los no pobres). No es posible afirmarque la incidencia de la pobreza es mayor en loshogares jefeados por una mujer. Sin embargo, hayque destacar que no todos los países muestranese comportamiento subregional, pues en CostaRica, Honduras y, especialmente, República Do-minicana, los hogares con jefatura femenina sonrelativamente más pobres.

Los pobres tienen menor educación: la educación enun elemento clave en la condición de pobrezapues es uno de los factores que más claramentegenera y reproduce el fenómeno. Lo importanteno es el orden de causalidad educación-pobreza-educación, sino la evidencia en todos los paísesde que los pobres tienen menor nivel educativofrente a los no pobres, y por lo tanto, el aliviode la pobreza pasa necesariamente por mejorarla situación educativa de la población pobre,rompiendo este círculo vicioso. Los problemaseducativos se reflejan en varios aspectos. En elcaso de la población de 15 años y más, los pobrestienen menor nivel educativo que los no pobres,y además, la tasa de analfabetismo es significativa-mente mayor entre los pobres. En el caso de lapoblación menor de esa edad, los problemas sereflejan en una reducida asistencia a la escuelaprimaria y un mayor rezago escolar. Estudiosespecíficos demuestran además la menor calidadde la educación que reciben los pobres, que seref leja en maestros menos calificados, menordisponibilidad y calidad de la infraestructura edu-cativa, así como la escasa disponibilidad de ma-terial didáctico y otros insumos educativos. La

18


actual segmentación educativa refuerza tanto lapobreza como las desigualdades.

Los pobres tienen menor acceso a los servicios básicos:además del menor acceso de los niños a la edu-cación, los hogares pobres tienen un menoracceso a la generalidad de servicios básicos, comose verá más adelante en este capítulo.

Los pobres se ocupan principalmente en el sector infor-mal no agropecuario y en el agropecuario tradicional:cuando la pobreza se concibe como insuficiencia

de ingresos, uno de los elementos explicativosclaves es la forma como los miembros del hogarse insertan en el mercado de trabajo, pues losingresos laborales determinan en gran medida losingresos familiares. Como ya se indicara, en todoslos países de la región existe una mayor inserciónde los pobres, tanto jefes de familia como no jefes,en los sectores informal no agropecuario y agro-pecuario tradicional, los cuales tienen como rasgodistintivo la baja dotación de capital (humano yfísico), con una reducida relación capital/trabajo,y por lo tanto, una baja productividad.

3. La magnitud de las desigualdadessubregionales

La pobreza como una situación de ingresos insu-ficientes para que la población adquiera las canas-tas de bienes y servicios que les permitan satisfacersus necesidades básicas, está directamente relacio-nada con la desigual distribución de los ingresosnacionales entre los hogares. Y como puede ad-vertirse a partir de la sección anterior, la pobrezano es sino una situación integral de vida quecompromete la existencia social expresada endiversos niveles de carencias que también puedenapreciarse desde la óptica de la noción de desi-gualdad. El problema es más agudo, como ocurreen la mayor parte de países de la subregión, cuan-do la pobreza afecta a la mayoría y las desigual-dades inherentes a esta situación tienden a au-mentar. Y se dice más agudo porque las diferen-cias son más visibles, golpean aún más la vidasocial y política, y los efectos son peores porquees la sociedad la que es pobre, porque ya nosólo es subdesarrollada sino injusta. En las socie-dades multiétnicas, los rasgos de mayor desi-gualdad aparecen entre indígenas y descendientesafricanos, en una relación perversa entre etnici-dad y pobreza como lo exhiben casi todas lassociedades de la subregión.

Dentro de la lógica argumental de este trabajo ydel Informe PRODDAL en el que se inspira, la

democracia se fortalece con la extensión delconcepto de igualdad jurídica a todos los quehabitan en una comunidad, que debería tradu-cirse como experiencia de vida en una ampliacióndel disfrute de los derechos ciudadanos, es decir,los políticos, civiles y sociales. No ocurre así porlas tensiones que con diferente fuerza aparecenentre la pobreza/desigualdad de la vida social yla aspiración a la igualdad de la vida política. Encircunstancias favorables a la experiencia demo-crática (el sentido en que hoy día se mueve lahistoria) como las que están ocurriendo enAmérica Latina, la dinámica de la contradicciónanterior no inhibe la participación política delpobre/desigual. Del seno de la pobreza/desi-gualdad puede surgir el ciudadano político,porque vota. No lo hace siempre ni lo hacentodos, pero es el derecho que por sus carac-terísticas es el menos dificil de ejercitar. En sín-tesis, las persistentes dificultades para la consoli-dación de la democracia, que bien se sabe obedecea varios motivos, encuentran en estas tensionesy coyunturas una causa ya bien analizada: la si-tuación de pobreza/desigualdad dificulta el surgi-miento y la expansión del ciudadano integral.

A continuación se da una descripción empíricade las desigualdades más evidentes en la subre-

Pusilla

en este capítulo.

Pusilla

los países de la región


19

gión, y un ejercicio deductivo de sus consecuen-cias para la producción de la sociedad y la conso-lidación democrática.

En el año 2000 el PIB total de la subregión en suconjunto superó los US$ 86.400 millones, y entérminos per cápita resultó ligeramente superior alos US$ 1.900 (cuadro 3). Cuando se compara elproducto per cápita se presentan marcadas dife-rencias entre países, pues mientras en Costa Ricay Panamá supera los US$ 3.000, en Honduras yNicaragua es inferior a US$ 1.000. Pero ademásde esas desigualdades en la distribución delingreso “entre” países, también las hay “dentro”de los países, como lo reflejan los diferentes indi-

cadores incluidos en el cuadro 3. En todos lospaíses, el 10% de la población con ingreso percápita más elevado (relativamente “más ricos”) seapropian entre un 29.4% y un 40.5% del ingresonacional, mientras que el 40% de la poblacióncon menor ingreso per cápita (relativamente “máspobres”) sólo reciben entre un 11.3% y un 14.5%.Planteado de otra forma, mientras que en estospaíses el 30% de la población con mayores ingresosper cápita se apodera por lo menos del 60% delingreso nacional, el 70% de la población conmenores ingresos per cápita se conforma, en elmejor de los casos, de un 40%. Y aún más, el10% de la población de mayores ingresos recibeentre un 30.2% y un 40.7%.

Cuadro 3Centroamérica, Panamá y República Dominicana: población, PIB y

desigualdad en la distribución del ingreso, 2000(cifras absolutas y relativas)

a Población estimada por CELADE (2002).b Los datos del PIB total fueron tomados de CEPAL (2002a), y los per cápita estimados con las cifras de población aquí incluidas.c A partir de los ingresos per cápita. Los datos de participación fueron tomados de CEPAL (2003b) y corresponden a los años2001 y 2002.* Área urbana.

Fuente: estimación propia, CELADE (2002) y CEPAL (2002a y 2003b).

Total

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

R. Dominicana

coef.Giniper cápita

(US$)Total

(millonesUS$)

Poblacióna

(en miles)

PIBbDesigualdad en la distribución del ingresoc

10% másrico

20%siguiente

30%siguiente

40% máspobre

Participación en el ingreso total

0.488

0.525

0.543

0.588

0.579

0.515*

0.544

1,938

3,948

2,104

1,680

909

472

3,508

2,341

86,413

15,885

13,205

19,122

5,898

2,396

10,019

19,888

44,592.8

4,023.5

6,276.0

11,385.3

6,485.5

5,071.4

2,855.7

8,495.4

30.2

33.3

36.8

39.4

40.7

37.2*

38.3

29.7

28.7

26.8

27.6

25.7

28.2*

27.0

25.6

24.6

22.2

21.7

21.5

25.0*

22.6

14.5

13.4

14.2

11.3

12.2

14.2*

12.0

20


Los países de Centroamérica, Panamá y Repú-blica Dominicana no son la excepción en Amé-rica Latina, pues en general ésta padece una eleva-da desigualdad en la distribución del ingresorespecto a otras regiones del mundo. En la gráfica1 se muestra el valor del coeficiente de Gini,que es el indicador de desigualdad más utilizadopara comparaciones internacionales, para 18

países latinoamericanos alrededor del año 2001(CEPAL, 2003a), incluyendo los países deCentroamérica, Panamá y República Domi-nicana. Como se aprecia en la gráfica, Costa Ricay Uruguay son los dos únicos países con coefi-ciente de Gini inferior a 0.500, o sea, con lamenor concentración en la distribución delingreso, y menor en Uruguay que en Costa Rica.

Gráfica No. 1

Los demás países muestran coeficientes superioresa 0.500, e inclusive, Brasil y Bolivia, en ese orden,son los países con una mayor desigualdad en ladistribución del ingreso, con coeficientes quesuperan el 0.600. De los países de la subregión,Panamá, El Salvador, Guatemala y RepúblicaDominicana muestran niveles intermedios dedesigualdad, mientras que la misma es muyelevada en Nicaragua y Honduras.

Pero el tema de la desigualdad va más allá de lasenormes diferencias de ingreso entre grupos so-ciales en el interior de la nación y, como lo seña-lan de Ferranti y otros (2003): “La desigualdad esun aspecto predominante de las sociedades lati-noamericanas en lo que se refiere a las diferencias deingreso, el acceso a los servicios, el poder y la influencia

y, en muchos países, el trato que se recibe de la policíay del sistema judicial .” Como lo pruebannumerosos trabajos del mundo académico y aho-ra los informes de los grandes organismos finan-cieros internacionales, la desigualdad en el ingresosólo es una expresión de desigualdades igual-mente graves en otras manifestaciones de la vidaen sociedad. Por de pronto, es una afrenta a laequidad porque rebaja la condición humana;pero el daño moral sólo puede ser objeto deindignación o denuncia frente a las injusticias.

El tema de las desigualdades tiene tambiénefectos negativos en los esfuerzos por el desarrolloeconómico, que ha demostrado una tendencia ala concentración de los frutos del crecimientoen sociedades muy desiguales. En éstas, los


21

niveles de cohesión social y de sociabilidad sedebilitan, tienden a rebajarse los lazos de soli-daridad, del sentido de comunidad, de la iden-tidad como pertenencia a una comunidad mayor,el Estado-nación. La sociedad se “contrae”, y sele percibe como si hubiera “menos” sociedad.Por el lado de los poderosos, los que concentranla riqueza, los efectos son igualmente perversosal endurecerse la conciencia del compromisosocial, al debilitarse la sensibilidad por los quenada tienen, el extraviar el sentido de respon-sabilidad con respecto al conjunto de la organi-zación social. Es como si la sociedad estuviese“enferma”.

Véanse las fuertes desigualdades que presentanlos habitantes de las sociedades de la subregión enla satisfacción de otras necesidades básicas que nose adquieren necesariamente por la vía de los in-gresos, pues en la satisfacción de muchas de ellasjuega un papel muy importante la prestación deservicios sociales, o la creación de bienes públicospor parte del Estado. Se incluyen aquí las nece-sidades que generalmente se consideran como lasmás básicas: la vivienda, según su estado o calidady el grado de hacinamiento, los servicios básicosde agua potable y saneamiento, y el acceso a laeducación. Los criterios de satisfacción/insatisfac-ción de las necesidades fueron definidos igual paratodos los países, de manera que fue posible obte-ner una estimación global. Es importante destacarque las estimaciones para Centroamérica y Panamácorresponden a CEPAL (2003a), y fueron acompa-ñadas con una estimación propia, comparable,para República Dominicana.

La calidad de la vivienda se determinó por el tipode vivienda y los materiales que se utilizaron parasu construcción. En términos generales, la nece-sidad se consideró insatisfecha si la vivienda era“improvisada” o, cuando la información permitióla identificación, en mal estado. En el área ur-bana se añadieron además aquellas viviendas conpiso de tierra o construidas con materiales dedesecho, o con algunos materiales consideradosinadecuados; en el área rural, las construidas conlos mismos materiales de desecho o inadecuados,pero que simultáneamente tenían piso de tierra.

Como se aprecia en el cuadro 4, un 16.8% delos hogares de la subregión muestra insatisfacciónde esta necesidad. República Dominicana, Nica-ragua y Guatemala son los países con una mayorincidencia del problema.

En lo que respecta al hacinamiento, se consideróla necesidad insatisfecha cuando el número depersonas en el hogar por cada aposento (exclu-yendo, en general, baños, cocina, pasillos y ga-rage) es igual o mayor a tres. El hacinamiento esdefinitivamente el problema más importante enla subregión, pues un 27.7% de los hogares lopresenta. La situación es más grave aún en elistmo centroamericano: uno de cada tres hogaresmuestra hacinamiento (34.2%). Por países, enGuatemala y Nicaragua la situación es la másgrave, pues poco más de la mitad de los hogarespadecen el problema. En cambio, la incidenciadel problema es muy baja en Costa Rica y Repú-blica Dominicana, y también, relativamente, enPanamá.

Dos aspectos son especialmente importantescuando se analiza el hacinamiento: el tamañopromedio de los hogares y el tamaño de la viviendareflejado en el número de aposentos disponiblespara el hogar. En lo que respecta al tamaño pro-medio de los hogares, éstos son bastante más nu-merosos en Nicaragua (5.4 miembros) y Guate-mala y Honduras (5.2), que en El Salvador (4.4),Costa Rica (4.1), República Dominicana (4) yPanamá (3.9). Por su parte, el número de apo-sentos disponibles para el hogar refleja una delas principales carencias de los centroamericanospobres: un 30.1% de los hogares a nivel regionalsolamente dispone de un aposento, mientras queun 21.2% solamente de dos. Es decir que la mitadde los hogares centroamericanos ocupan viviendasde uno y dos aposentos.

En el caso del agua potable, en el área urbana seconsideró la necesidad como insatisfecha si elagua no se obtenía por tubería o cañería dentrode la vivienda, o por tubería o cañería fuera dela vivienda pero dentro del lote o edificio, o depozo. En el área rural, la necesidad se consideróinsatisfecha cuando el agua se obtenía por ca-

Pusilla

o por tubería o cañería fuera de

Pusilla

la vivienda pero dentro del lote o edificio, o de

Pusilla

pozo.

22


Cuadro 4Porcentaje de hogares con insatisfacción según necesidad,

alrededor de 2000

Fuente: CEPAL (2003a) y estimación propia para República Dominicana a partir de encuesta de hogares 2000.

Rep.Dominicana

PanamáNicaraguaHondurasGuatemalaElSalvador

CostaRica

Subregión

Todos los hogaresVivienda

Calidad dela vivienda

Hacinamiento

Servicios básicosAgua potable

Saneamiento básico

EducaciónDe 7 a 12 años

De 7 a 15 años

Hogares urbanosVivienda


Hacinamiento


Saneamiento básico


De 7 a 15 años

Hogares ruralesVivienda


Hacinamiento


Saneamiento básico


De 7 a 15 años

16.8

27.7

16.1

24.6

5.9

12.3

15.9

19.0

10.5

29.2

2.8

6.2

17.9

39.0

23.3

18.8

9.9

20.1

10.6

1.4

3.0

2.9

1.3

6.7

8.3

1.0

0.8

3.4

0.8

4.0

13.9

2.0

6.3

2.1

2.0

10.7

11.2

35.1

25.1

26.3

4.9

9.5

12.3

23.5

21.8

29.9

2.4

4.8

9.2

54.3

30.7

20.1

9.1

17.2

18.1

52.1

14.2

26.6

11.6

21.4

22.4

34.8

8.6

33.5

5.5

10.7

14.7

65.3

18.5

21.3

16.2

29.6

15.0

25.7

7.4

28.8

8.7

21.2

10.5

19.7

5.3

29.5

4.2

12.5

19.1

31.3

9.3

28.1

12.9

29.3

22.6

52.4

14.8

48.3

8.8

16.8

33.2

47.0

9.1

61.7

5.4

10.1

8.6

59.6

22.4

30.6

13.3

25.7

9.5

14.9

8.0

17.5

1.4

5.6

2.2

10.3

3.7

19.8

0.5

1.9

19.6

21.3

13.9

14.3

2.7

10.8

23.2

4.9

26.6

20.5

1.5

2.8

17.0

4.1

13.6

26.3

1.1

2.1

34.8

6.3

50.7

9.9

2.3

4.2


23

mión (cisterna), carreta, pipa, ojo de agua, río,riachuelo, quebrada, lago, manantial o agua delluvia.

Como lo ref lejan las cifras del cuadro 4, un16.1% de los hogares de la subregión tiene estanecesidad insatisfecha. Por países, El Salvador yRepública Dominicana son los que presentanmayor insatisfacción, seguidos de Nicaragua yGuatemala. El problema es más grave en las áreasrurales, donde un 23.3% del total de hogaresmuestra insatisfacción, mientras que en las áreasurbanas afecta sólo a un 10.5% de los hogares.

Es importante resaltar que no se consideran aquíaspectos relacionados con la calidad del servicio,como la potabilidad del agua consumida, ni lafrecuencia con que se recibe el servicio o, si es elcaso, los cortes en el servicio o racionamiento.Si se consideraran esos aspectos, definitivamentela insatisfacción sería mucho más elevada.

En lo que respecta a saneamiento básico, la ne-cesidad se considera insatisfecha si el hogar notiene servicio sanitario o si el sistema es diferentea alcantarillado o cloaca, tanque séptico y pozonegro o letrina. Es importante destacar que parael área urbana se excluyó esta última opción, osea, que la tenencia de pozo negro o letrina en elárea urbana se considera como insatisfacción dela necesidad.

El 24.6% de los hogares muestra esta necesidadbásica insatisfecha. La carencia es mayor en lasáreas urbanas que en las rurales (29.2% y 18.8%,respectivamente), situación relacionada espe-cialmente con el hecho de que en las áreas urba-nas se consideró la letrina sanitaria como insatis-facción, no así en las rurales. Nicaragua aparececomo el país con mayor déficit pues casi la mitadde los hogares (48.3%) lo sufren, pero el pro-blema se origina principalmente en área urbana,donde la insatisfacción la tiene un 61.7% de loshogares. Honduras, El Salvador y Guatemalaaparecen en segundo lugar, y muestran nivelessimilares de insatisfacción tanto a nivel nacionalcomo por áreas.

En educación, la necesidad se consideró insatis-fecha si alguno de los miembros del hogar conedad entre siete y 12 años no estaba matricu-lado o no asistía a la escuela. A nivel centroame-ricano la insatisfacción resultó baja, pues afectasolamente a un 5.9% de los hogares. La inciden-cia es mayor en el área rural respecto a la urbana(9.9% y 2.8% respectivamente). Por países elproblema es relativamente mayor en Guatemala.

Al igual que en el caso del agua potable, no seconsideran aquí aspectos de calidad, como elnivel de formación de los docentes, la disponi-bilidad de materiales educativos, el tiempo lec-tivo, el número de estudiantes por docente, en-tre otros. Tampoco se consideran aspectos deeficiencia, repitencia, abandono, o como el to-tal de grados aprobados respecto a la edad yotros. La inclusión de elementos cualitativos deeste tipo definitivamente produciría mayores ni-veles de insatisfacción, e indirectamente, de desi-gualdades. Con fines comparativos, se realizó unaestimación similar a la anterior, pero conside-rando a la población de siete a 15 años. El resul-tado es muy significativo, pues el nivel de insatis-facción más que se duplica en el ámbito subregio-nal, pasando de 5.9% a 12.3%.

Es posible agregar los resultados anteriores demanera que se determine el número de necesi-dades insatisfechas que muestra cada hogar. Co-mo se refleja en el cuadro 5, considerando en elcaso de la educación la insatisfacción para el gru-po de siete a 12 años, en el año 2000, un 51.3%de los hogares en la subregión tenía al menosuna necesidad básica insatisfecha (NBI), así: un25.5% del total de hogares, o lo que es lo mis-mo, uno de cada cuatro hogares en la subregión,tenía una NBI, un 15.1% dos NBI, y un 10.7%de los hogares tres o más NBI.

Por países la situación difiere, pues mientras enNicaragua, Guatemala, El Salvador, Honduras yRepública Dominicana la mitad o más de loshogares tienen al menos una NBI, en Panamá yCosta Rica los porcentajes son bastante meno-res. A nivel subregional la insatisfacción entre

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Cuadro 5Porcentaje de hogares con NBI según la estimación básica,

alrededor de 2000

los hogares rurales es bastante mayor que entrelos urbanos (62.9% y 42.4%, respectivamente),situación que se reproduce por países, con excep-ción de Nicaragua, en que la insatisfacción enambas áreas es prácticamente idéntica.

Es posible conocer también lo que sucede con lasatisfacción de otras necesidades básicas. Por ejem-plo, para el caso de la salud, la CEPAL (2003a)incluye una estimación sobre el aseguramiento/no aseguramiento de la población del istmo cen-troamericano con excepción de Honduras, conlo cual es posible conocer una de las dimensionesdel acceso a los servicios de salud. Según los mis-mos, en El Salvador, Guatemala y Nicaragua másdel 80% de la población no posee seguro médico,ni público ni privado. La situación mejora unpoco en el caso panameño, pues prácticamentela mitad de la población no cuenta con seguro,mientras que en Costa Rica apenas un 17.9% dela población no está asegurada cuando se consi-dera solamente el seguro público. En RepúblicaDominicana la situación no es diferente a la del

grueso de los países centroamericanos, pues un83.7% de la población carece de seguro médico(Gabinete Social y ONAPLAN, 2003).

En el caso de la electricidad, como destaca laCEPAL (2003a), un 21.6% de los hogares centro-americanos no disponen de servicio eléctrico.La insatisfacción es un problema principalmenterural, pues un 42.2% de los hogares residentesen esa área no dispone del servicio, mientras queen el área urbana apenas afecta al 4% de los ho-gares. Por países, los niveles de insatisfacción anivel nacional son mayores en Nicaragua y Hon-duras, seguidos de Guatemala. En las áreas urba-nas de los países el problema presenta mayorgravedad solamente en Nicaragua. En el caso delas áreas rurales llama la atención que Panamá sesume a los tres países antes mencionados, conun nivel de insatisfacción muy elevado, así comotambién El Salvador. La situación regional con-trasta con la de Costa Rica, donde la insatisfac-ción es muy baja, tanto en áreas urbanas comorurales.

Rep.Dominicana

PanamáNicaraguaHondurasGuatemalaElSalvador

CostaRica

Subregión

Todos los hogaresUna NBIDos NBITres o más NBI

Hogares urbanosUna NBIDos NBITres o más NBI

Hogares ruralesUna NBIDos NBITres o más NBI

51.325.515.110.7

42.420.611.99.9

62.931.919.411.6

14.911.42.80.7

11.08.32.10.6

20.716.03.90.8

54.524.516.713.3

44.918.313.113.4

70.734.822.813.0

66.430.720.815.0

53.223.115.214.8

76.736.525.115.1

48.925.213.99.8

42.023.910.97.2

55.426.516.712.2

74.329.822.921.7

74.225.422.626.3

74.535.623.215.7

32.920.57.84.5

28.421.55.61.2

39.119.210.99.0

48.027.313.96.9

38.521.611.15.8

65.737.819.08.9

Fuente: CEPAL (2003a) y estimación propia para República Dominicana a partir de la encuesta de hogares 2000.

Pusilla

Según los mismos,


25

Tal como se argumentó líneas arriba, se debedestacar que existe una muy elevada correlaciónentre la pobreza como insuficiencia de ingresosy la insatisfacción de necesidades básicas. Loshogares con ingresos insuficientes (pobres) y lapoblación que en ellos reside, son tambiénhogares con altos niveles de insatisfacción en lasnecesidades básicas, incluyendo aquellas en lasque interviene el Estado. Utilizando los resul-tados de la CEPAL (2003a) para el istmo centro-americano y la estimación propia para RepúblicaDominicana, es posible determinar que en el año2000 un 32.7% de los hogares de la subregiónpadecía simultáneamente de pobreza por insufi-ciencia de ingresos y al menos una de sus nece-sidades básicas insatisfechas o carencia crítica (delas consideradas en el cuadro 5). Esta situaciónes especialmente grave en el área rural, pues lapresenta un 42.7% de los hogares, respecto aun 24.9% de los hogares urbanos.

En cuanto a otras desigualdades, como señalande Ferranti et al. (2003): “las encuestas estándar noproporcionan datos comparables sobre la desigualdad

en el ejercicio del poder o influencia dentro de unasociedad, pero su importancia y relación con la rique-za está avalada por abundante información política,histórica y sociológica.”

Comparando las dos últimas décadas, esos mis-mos autores señalan: “con respecto a los servicios yla inversión en capital humano, la tendencia generalde la década pasada fue más positiva. La mayorparte de la región experimentó al menos cierta igual-dad en cuanto al acceso a servicios y nivel de educa-ción básica. Sin embargo, en un área clave, la deacceso a la educación superior, el patrón predominantefue la profundización de las diferencias entre los ricosy los pobres, puesto que la asistencia aumentó conmayor rapidez entre los miembros de las familias delextremo superior de la distribución (...) La ola demo-cratizadora de los años ochenta, en un nivel básico,trajo consigo cierta igualdad en términos del ejerciciode la ciudadanía y posiblemente, en las diferenciasde poder. Sin embargo, se mantuvo la importancia delas desigualdades en cuanto a la influencia y en laaplicación del estado de derecho en gran parte de laregión, incluso bajo el influjo democrático.”

4. Las políticas del Estado para disminuirlas desigualdades y la pobreza

El crecimiento económico juega un papel muyimportante en la reducción de la pobreza comoinsuficiencia de ingresos, especialmente medianteel mercado de trabajo, a condición de que se pro-duzcan algunas manifestaciones de la capacidadreguladora del Estado. Lo que sigue tiene que seranalizado a partir de la decisión del Estado —de lavoluntad política de quienes lo dirigen— de reducirla pobreza/desigualdades generadas por las fuerzasdel mercado, a través de políticas públicassostenidas en el tiempo y con la amplitud querequiera o que se juzgue necesaria. El tiempo juegaaquí un papel decisivo para poder apreciar tantolos efectos positivos que la disminución de lasdesigualdades tiene sobre el crecimiento econó-

mico, como para que la sociedad valore las ven-tajas de una mayor cohesión social, y sin duda,también la estabilidad política, así como losefectos que todo esto produce a favor de la insti-tucionalización democrática.

En consecuencia, la oportunidad de mejorar rela-tivamente el bienestar de las familias pobres nodepende hoy día sólo del crecimiento econó-mico per se, sino también de la condición deque éste se lleve a cabo en el interior de unasociedad en la cual el Estado realiza esfuerzossostenidos para disminuir los niveles de las desi-gualdades. La acción expansiva del mercado aso-ciada a la acción de una racionalidad estatal

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fuerte, pueden abatir relativamente las desigual-dades y la pobreza. También el Estado y las orga-nizaciones sociales (la sociedad civil en su mo-mento de organización y presencia pública ypolítica) pueden favorecer la existencia desituaciones de movilización social y política, depleno ejercicio de los derechos políticos a favorde la igualdad. Tales demandas y conflictos porlos derechos sociales y económicos, desde lasociedad, propios de una sociedad democrática,le abran paso, dan la oportunidad de crear unaciudadanía social, una continuación de la ciuda-danía política como un expediente de expansiónciudadana. Así, las políticas estatales para forta-lecer los gastos sociales no sólo dependen de lavoluntad del Estado de satisfacer esta funciónconstitutiva y básica, sino que se apoyan o res-ponden a presiones que se realizan desde la basesocial. Estas políticas, las del Estado y las de lasorganizaciones sociales, corresponden al ejerciciodemocrático del poder en aquel y al ejercicio delos derechos, en éstas. En resumen, constituyenuna calistenia democrática y que de tener éxito(reducir la pobreza/desisgualdades) reforzarían elciclo democrático a la manera de un círculo vir-tuoso ideal.

Como lo argumenta Ocampo (2004), la exten-sión de la ciudadanía social ha significado casisiempre la expansión del papel regulador y redis-tributivo del Estado. En resumen, dos son laspolíticas que éste puede aplicar según sea el gradode su fuerza política y la profundidad de su legiti-midad. Por un lado, medidas sociales redistribu-tivas, expresadas como una mayor calidad y am-plitud de los servicios sociales o un sistema im-positivo progresivo, que tome en cuenta las enor-mes desigualdades en la educación, la salud y el

ingreso; y por el otro, medidas económicas quetiendan a afectar la relación entre el funciona-miento del mercado y la distribución del ingreso.

Hay que examinar algunos datos de la subregión.Por ejemplo, la inversión pública social juega unpapel relevante. En la gráfica 2 se muestra para16 países de América Latina y el Caribe, inclu-yendo los de la subregión, el gasto público so-cial per cápita estimado por la CEPAL, y el índicede pobreza humana (IPH) estimado por elPNUD,6 que conceptualmente corresponde a lasnecesidades básicas insatisfechas aquí consi-deradas.

Dejando de lado los aspectos de temporalidaddel gasto (o sea, que el gasto público social rea-lizado en un año en particular rinda sus frutoshasta algunos años después), y excluyendo el gastopúblico en seguridad social (principalmente pen-siones), para dejar solamente los servicios másbásicos, en la gráfica siguiente se puede observarclaramente la relación inversa entre gasto públicosocial per cápita e insatisfacción de las necesidadesbásicas.

Un resultado sobresaliente es que con excepciónde Costa Rica y Panamá, los países de la subregiónmuestran niveles de gasto público social per cápitamuy bajos, los cuales corresponden a mayoresniveles de pobreza medida por el IPH. La conclu-sión es muy clara, para reducir la pobreza en lasubregión es necesario aumentar el gasto públicosocial. Ahora bien, es importante destacar quegeneralmente se argumenta que el nivel de gastoes “adecuado”, pero que se gasta mal, o sea, quehay problemas de eficiencia. Sin embargo, eseno parece ser el caso centroamericano, pues el

6 El IPH mide privaciones en tres aspectos básicos del desarrollo humano: una vida larga y saludable (longevidad), losconocimientos y un nivel de vida decoroso. La privación en el caso de la longevidad está determinada por la vulnerabilidad ala muerte a una edad relativamente temprana, y se mide por la probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 años. En el casode los conocimientos, la privación se refleja en la exclusión del mundo de la lectura y las comunicaciones, y se mide por la tasade analfabetismo de adultos. Finalmente, la privación en lo que respecta al nivel de vida se refleja en la falta de acceso asuministros económicos generales, y se mide por el porcentaje de la población que no utiliza fuentes de abastecimiento de aguapotable y el porcentaje de menores de cinco años de edad con peso insuficiente. El índice refleja el porcentaje de poblacióncon privación, y se obtiene como un promedio ponderado de las diferentes variables consideradas.


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problema de la ineficiencia aparece como menosgrave respecto al reducido nivel del gasto.

Hay que destacar, como lo demuestran las cifrasde la CEPAL (2003b), que durante los añosnoventa el gasto público social aumentó en lamayoría de los países latinoamericanos, inclu-yendo los de la subregión, sin embargo, los nive-les siguen siendo muy bajos.

Además de la ejecución de la política socialmediante los ministerios de educación, salud, yotros organismos estatales del sector social, lospaíses de la subregión han optado por dos meca-nismos para tratar de lograr mejorías en la con-dición de vida de la población, especialmentelos que muestran menores niveles de satisfacciónde sus necesidades: los fondos de inversión so-cial y las estrategias nacionales de reducción dela pobreza.

4.1 Los fondos de inversiónsocial

Los países de la subregión cuentan con los deno-minados fondos de inversión social (recuadro

3). El Fondo de Desarrollo Social y AsignacionesFamiliares (FODESAF) de Costa Rica, creadoen 1974, es el más viejo de América Latina, y yapara el año 2000 existían fondos de inversiónsocial en 19 países de América Latina y el Cari-be (CEPAL, 2000). Sin embargo, con excepcióndel FODESAF, los demás fondos fueron creadosa partir de 1986, emulando de alguna manera alFondo Social de Emergencia de Bolivia (FSE)creado en ese año.

Como señala la CEPAL (1997: 108) refiriéndosea esos últimos, “los fondos de inversión social surgieroncomo mecanismos para paliar los efectos sociales delas políticas de estabilización o de ajuste y, por lo tanto,inicialmente fueron de emergencia y de corta duración.Más adelante se fueron modificando hasta quedarincorporados en las políticas sociales de mediano y largoplazo.” Es decir, dada la prevalencia de los pro-blemas que se pretendía atacar con el uso de losfondos (supuestamente problemas coyunturales),así como el relativo éxito que se refleja en sugestión, algunos fondos se convirtieron en per-manentes. Sin embargo, eso ha generado variosproblemas. Por una parte, en muchos casos losrecursos con que se iniciaron estos fondos prove-

Gráfica No. 2

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nían de préstamos o donaciones, generandoproblemas de sostenibilidad financiera cuandolos mismos se convirtieron en permanentes, concargo a los presupuestos públicos.

Por otra parte, y tal vez lo más importante, aestos fondos se les ha planteado como objetivola superación de la pobreza, objetivo inalcanzabledado su limitado ámbito de acción, sus reducidasposibilidades financieras y su manera de concebirla pobreza o las desigualdades. En relación conesto último no debería desconocerse que la po-breza no se define exclusivamente por la carenciade un ingreso suficiente, ya que es también desi-gualdad de oportunidades, ausencia de libertadpara optar lo que uno valora como importanteen la vida que quiere vivir (Sen, 2001). Existeun conjunto de rasgos que acompañan la pobrezay que producen capacidades desiguales, las quelimitan las oportunidades de mejorar, como yase señaló. Hay una dinámica de retroalimenta-ción allí donde la pobreza es extensa, lo quevuelve difícil enfrentarla por la pluralidad deaspectos que la definen. Las desigualdades con-tribuyen a definir el lugar que ocupan los pobresen el extremo inferior de la estratificación so-cial. Por eso se dice, además, que carecen depoder, de la fuerza necesaria para que por sí mis-mos puedan salir de esa poderosa trampa quereproduce su situación desvalida.

Aunque los fondos de inversión social colaboranen los países a la superación de la pobreza, enmuchos casos exitosamente, su papel debe seradecuadamente dimensionado, esto es, en el mar-co de una política social nacional debidamentecoordinada con la económica, y con una adecua-da asignación de recursos tanto en lo que respec-ta a los estos fondos como a la política social engeneral.

4.2 Las estrategias nacionales dereducción de la pobreza

Todos los países de la subregión cuentan en laactualidad con estrategias de reducción de lapobreza, las cuales definen un conjunto de prio-

ridades de acción en materia de políticas sociales,tanto universales como selectivas. Incluyen ade-más, en muchos casos, la vinculación con laspolíticas económicas.

Dentro de estas estrategias se pueden diferenciardos grupos: aquelas elaboradas en el marco dela iniciativa para solucionar el problema de ladeuda externa de los países pobres altamente en-deudados (HIPC por sus siglas en inglés), y todaslas demás.

En el primer grupo se encuentran las estrategiasde Honduras y Nicaragua (recuadro 2). La inicia-tiva para los HIPC básicamente consiste en quelos recursos que los países obtienen del alivio dela deuda externa (por condonación o readecuaciónde la deuda) sean utilizados en la reducción de lapobreza. La iniciativa contempla un largo procesode negociación entre los países y los acreedores,destacando el denominado “punto de culmina-ción”, a partir del cual los países pueden dispo-ner de los recursos. A inicios del año 2004 Nica-ragua alcanzó ese punto, pero Honduras todavíano. Una de las principales características que sedestacan de estas estrategias es la amplia partici-pación social en su elaboración.

En el segundo grupo se encuentran las de losdemás países, las cuales forman parte de los pro-gramas de gobierno (recuadro 4). Estas estrategiasde reducción de la pobreza incluyen, en general,las acciones suficientes para reducir el problemade la pobreza en un plazo de tiempo razonable;sin embargo, su ejecución ha enfrentado una seriede problemas. En primer lugar, no han sidoasumidas como políticas de Estado, de maneraque su ejecución se ha visto afectada por loscambios de gobierno. Los ejemplos más clarosaquí son los de Costa Rica y Panamá, dondecada una de las últimas administraciones ha elabo-rado su propio plan. En segundo lugar, como elalivio de la pobreza es posible solamente en unplazo razonable de tiempo, pues algunas accionesno rinden sus frutos inmediatamente, los gobier-nos de turno han puesto el énfasis en la ejecuciónde aquellas acciones de impacto más inmediato(generalmente con fines político-electorales),


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Costa Rica: Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF). Fue creadoen 1974 con el objetivo de erradicar la pobreza extrema del país. Es un fondo permanente,dotado con recursos también permanentes, provenientes de un 5% de impuesto a las planillasa cargo del patrono y un porcentaje de la recaudación del impuesto de ventas. La DirecciónGeneral de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares se ubica en el Ministerio de Trabajoy Seguridad Social.

El Salvador: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL). En octubre de1990 fue creado el Fondo de Inversión Social (FIS), como un organismo transitorio decompensación social frente a las políticas de ajuste estructural, con un préstamo del BancoInteramericano de Desarrollo. Este fondo original terminaría en 1994, pero su vigencia fueextendida hasta 1997. Sin embargo, en 1996 se transformó en el FISDL, con carácterpermanente. Depende de la Presidencia de la República.

Guatemala: Fondo de Inversión Social (FIS). Este fondo fue creado en 1993 con unaduración de ocho años (2001), la cual ha sido extendida por cuatro años más (2005).Depende de la Presidencia de la República.

Honduras: Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). El fondo fue creado en 1990,con una duración inicial de tres años, la cual fue prorrogada un año más (1994), luego porotros tres años (1997). El fondo siguió operando después de 1997, y en 1999 se hizooficial su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2012. Depende de la Presidencia de laRepública.

Nicaragua: Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE). Creado en 1990 para mitigarel impacto de los programas de estabilización económica. Originalmente su duración estabaprevista hasta 1995, pero fue expandida en virtud de los nuevos recursos financierosobtenidos. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo aparecen como losprincipales proveedores de recursos. Depende de la Presidencia de la República.

Panamá: Fondo de Inversión Social (FIS). Fue creado en 1990 como Fondo de EmergenciaSocial (FES), a partir de una donación de USAID. En 1999 se le cambia la denominacióna la actual. Tiene carácter permanente. Depende de la Presidencia de la República.

República Dominicana: Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias(PROCOMUNIDAD). Fondo creado en 1993, con financiamiento del Banco Intera-mericano de Desarrollo. Es una entidad adscrita a la Presidencia de la República. Ha recibidofinanciamiento también de KFW, del Fondo Dominico-Canadiense para la Reconversiónde la Deuda y del gobierno de Japón.

Recuadro 3Los fondos de inversión social en Centroamérica, Panamá y República Dominicana

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Costa Rica. Cada una de las últimas tres administraciones ha elaborado su propia estrategiade reducción de la pobreza: Plan Nacional de Combate a la Pobreza de la administraciónFigueres Olsen, 1994-1998 (segunda vicepresidencia de la República de Costa Rica, 1996);Plan de Solidaridad de la administración Rodríguez Echeverría, 1998-2002 (Ministerio dela Presidencia y MIDEPLAN, 1998), y Plan Vida Nueva: Superación de la pobreza y desarrollode las capacidades humanas, de la actual administración Pacheco de la Espriella, 2002-2006 (Gobierno de la República de Costa Rica, 2002).

El Salvador. La actual administración del presidente Flores incluye la reducción de la pobrezadentro del Programa de gobierno 1999-2004: La nueva alianza (Presidencia de la Repúblicade El Salvador, 1999).

Guatemala. Cuenta con la Estrategia de reducción de la pobreza, el camino de la paz(Gobierno de la República de Guatemala, 2001b).

Honduras. En el marco de la iniciativa HIPC se elaboró la Estrategia para la reducción dela pobreza de Honduras (Gobierno de la República de Honduras, 2001).

Nicaragua. Estrategia reforzada de crecimiento económico y reducción de la pobreza deNicaragua (Gobierno de Nicaragua, 2002), elaborada en el marco de la iniciativa HIPC.

Panamá. La administración Pérez Balladares elaboró el Nuevo Enfoque Estratégico Frentea la Pobreza 1998-2003 (Presidencia de la República de Panamá, 1998), y en la adminis-tración de la presidenta Moscoso se definieron la política y estrategia de desarrollo social2000-2004 (Gobierno Nacional de Panamá, 2000a) y la denominada Agenda social(Gobierno Nacional de Panamá, 2000b).

República Dominicana. La administración del presidente Hipólito Mejía anunció a iniciosde febrero de 2001 el denominado “paquetazo social”, con el objetivo inmediato de neutra-lizar el impacto transitorio que las medidas fiscales habían generado en los precios, perotambién, junto con la política social, de reducir la pobreza (discurso presidencial del día 5de febrero de 2001). También elaboró el plan de Política social del gobierno dominicano2000-2004 (Gabinete Social y ONAPLAN, 2002), y posteriormente, una Estrategia dereducción de la pobreza (Gabinete Social y ONAPLAN, 2003).

Recuadro 4Las estrategias nacionales de reducción de la pobreza en

Centroamérica, Panamá y República Dominicana


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sacrificando el proceso global. Otro aspecto im-portante es que generalmente no se han asignadorecursos financieros suficientes para poder desa-rrollar los componentes de mayor envergaduradentro de los planes trazados.

Esta última situación guarda relación con otrode los problemas que enfrentan las estrategiasde superación de la pobreza en particular, y lapolítica social en general, y es la supeditación delo social a lo económico, y la reducida inversiónsocial que realizan los países, con las únicasexcepciones de Costa Rica y Panamá. Mucho seha discutido sobre esa falsa dicotomía entre loeconómico y lo social, y en general no existendudas sobre la complementariedad entre las polí-ticas económicas y sociales cuando ellas se aplicancon el sentido de búsqueda de equidad que dala política. Con Estados débiles, ineficaces, conbaja capacidad de gestión y que no responden a

la sensibilidad de lo nacional (la noción deEstado-para-la-nación), en la práctica las políticassociales son políticas de “parche”. Se reitera laimportancia del crecimiento y la estabilidadeconómica y política, la legitimidad del poderpara lograr mayores dimensiones en el desarro-llo que a estas alturas queremos llamar desarrollohumano.

Hay que destacar también que aunque la mayoríade las estrategias incluye metas concretas en eltiempo e inclusive responsables técnicos y admi-nistrativos, generalmente no se da un adecuadoseguimiento y control de los programas ejecuta-dos, así como tampoco la rendición de cuentas.Finalmente, en la mayoría de los casos no seevalúan las políticas y programas ejecutados, demanera que es imposible definir ajustes a losmismos que garanticen el logros de los objetivospropuestos.

Al igual que la generalidad de los países latino-americanos, los países de la subregión confor-mada por Centroamérica, Panamá y RepúblicaDominicana, muestran una situación de fuertedesigualdad, tanto en la distribución del ingresocomo en el acceso a los servicios sociales. Y comolo indican de Ferranti et al. (2003), también enel acceso al poder y la influencia política; enmuchos países, en el trato discriminatorio quese recibe de la policía, del sistema judicial. Todoesto siempre existió pero se agudizó en la décadade los ochenta y se ha mantenido rebelde frentea las débiles políticas estatales para disminuirla.

La fuerte desigualdad en la distribución de losingresos y en el acceso a los servicios, reflejadaen diferentes indicadores, está asociada con unasituación generalizada de pobreza. Hacia el año2001 la mitad de los habitantes de la subregión(49.7%) tenía niveles de ingreso inferiores a losconsiderados como mínimos para comprar unacanasta de bienes y servicios que les permita satis-

facer sus necesidades básicas. Lo que es más,prácticamente uno de cada cuatro habitantes deestos países (22.5%) no disponía de ingresossuficientes para satisfacer sus necesidades básicasde alimentación (pobreza extrema). Pero ademásde no disponer de ingresos suficientes, loscentroamericanos, panameños y dominicanosmuestran una elevada desigualdad en la satis-facción de las necesidades elementales en ladefinición de una vida digna: hay problemas dehacinamiento y calidad de la vivienda, en ladotación de agua potable y servicios de sanea-miento básico, en la educación y los serviciosde salud, en el respeto a su condición ciudadana.En todos los casos, los residentes en áreas rurales(y los indígenas en particular), son lo que vivenen peores condiciones.

La existencia de procesos electorales ha per-mitido la construcción de regímenes democrá-ticos. Pocos países en América Latina como losde esta subregión para poner a prueba el dictum

5. Consideraciones finales

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más importante del Informe: la democracia es algomás que elecciones, es la ampliación de la ciudadanía.Varias interrogantes resumen la amplitud de lasexperiencias habidas y del debate en curso. ¿Esnecesario erradicar la pobreza y las desigualdadespara garantizar las libertades políticas? ¿Cuántapobreza podrá soportar la democracia electoral?¿Estas libertades y el ejercicio de los derechosciudadanos dificultan el desarrollo económico?El primer ministro de Singapur, Lee Kuan Yew,apoyado sin duda en sus experiencias, sugiereque para lograr el crecimiento de la economíahay que disminuir la democracia, afirmación quetuvo cierto eco en las sociedades del extremooriente. ¿Por qué funcionan regímenes democrá-ticos en estos países? La respuesta espera su mo-mento; por ahora la interrogante es otra.

En efecto, en estas conclusiones la pregunta perti-nente se refiere a cómo consolidar la democraciaelectoral para que ella se apoye más que en elec-tores, en ciudadanos, lo cual puede plantearsetambién al revés, en las condiciones actuales,cómo mejorar el desempeño ciudadano para for-talecer las instituciones democráticas. La estrate-gia puede encaminarse por distintos derroterospero al final enfrentando las desigualdades mate-riales reales con la igualdad política postulada, yasí poder convertir las políticas sociales en unaigualdad de oportunidades. Para ello hay quevalorizar el papel de la política en las tres dimen-siones que señala el Informe: la capacidad deformular proyectos que constituyan opcionesbásicas para la sociedad, agrupar millones de

voluntades ciudadanas en su apoyo y construirasí el poder necesario para ejecutar los proyectos.Resulta obvio recordar que el punto de partidaes el ejercicio de los derechos políticos, que apa-recen como los primeros, y que suponen y requie-ren del reconocimiento de la igualdad de todos,cualesquiera sean sus desigualdades reales.

El valor de la democracia reside, como lo apuntaSen, en su importancia intrínseca de sistema,pero también por su valor instrumental (opor-tunidad de demandar, exigir, conflictuar a favorde mejores condiciones materiales de vida) y supapel constructivo en la creación de valores ynormas. De nuevo, utilizar la política es recorrerel camino de la libertad política para crearoportunidades mejores y menos desiguales,estimular las capacidades. La política permiteproponer opciones, agrupar voluntades y crearpoder, el del Estado. En rigor, los derechos polí-ticos garantizados por el Estado dan oportuni-dad para que los derechos civiles, sociales y cul-turales se ejerciten cada vez más. Al ocurrir así,la democracia se fortalece y las oportunidadesde crecimiento económico aumentan. Sin unmercado fuerte las ciudadanías sociales y econó-micas no pueden desempeñarse bien; democraciay desarrollo se dan la mano en mutua correspon-dencia. Con esa perspectiva de esperanzas se viveen estos países, dudando que la tesis de PremierLee tengan validez.

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Democracia, pobreza y desigualdades en Centroamérica