La pobreza en Centroamérica en los noventa

Informe final

Pablo Sauma

Estudio realizado para RUTA (Regional Unit for Technical Assistance)

San José, Marzo 2002

Nota: Las opiniones expresadas en el presente documento reflejan los puntos de vista personales del autor y no comprometen la responsabilidad de RUTA.

Índice

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Introducción.............................................................................................. 1 1. Consideraciones generales sobre la medición de la pobreza............... 2

1.1. El método de las líneas de pobreza.............................................. 2 1.2. El método de las necesidades básicas insatisfechas..................... 4 1.3. Medición integrada de pobreza.................................................... 5 1.4. Indicadores agregados de pobreza(/desarrollo)........................... 5

2. La magnitud de la pobreza en Centroamérica en los años noventa..... 8

2.1. Estimaciones nacionales.............................................................. 8 2.1.1. Costa Rica......................................................................... 8 2.1.2. El Salvador........................................................................ 12 2.1.3. Guatemala......................................................................... 14 2.1.4. Honduras........................................................................... 16 2.1.5. Nicaragua.......................................................................... 18 2.1.6. Panamá.............................................................................. 20

2.2. Estimaciones de organismos internacionales............................... 22 2.2.1. Las estimaciones de pobreza de la CEPAL...................... 22 2.2.2. El Índice de Pobreza Humana del PNUD......................... 24

3. Una estimación regional de la pobreza................................................ 25

3.1. Comparación con otras estimaciones regionales......................... 28 3.2. Evolución de la pobreza en los años noventa.............................. 29

4. Características de la pobreza y percepciones de los pobres................. 32

4.1. Características de la pobreza........................................................ 32 4.2. Percepciones de los pobres.......................................................... 34

5. La utilización de los estudios realizados sobre pobreza....................... 37 Referencias bibliográficas......................................................................... 40 Anexo A: Cuadros estadísticos................................................................. 43 Anexo B: La estimación del IDH y el IPH............................................... 49 Anexo C: Comparación de las líneas de pobreza de Guatemala............... 51

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Introducción

Durante muchos años la región centroamericana se caracterizó por la ausencia de estimaciones precisas sobre la magnitud de la pobreza. Usualmente se hacía referencia a situaciones generalizadas de pobreza, pero los países no disponían de instrumentos estadísticamente confiables que permitieran su cuantificación y caracterización, de cara a elaborar propuestas de política de gran impacto. Hoy día la situación ha cambiado, pues todos los países cuentan con al menos un censo de población y una encuesta de ingresos (o gastos) a nivel nacional, los cuales permiten obtener las estimaciones requeridas. Lo que es más, muchos de los países, como se verá más adelante, disponen de información para el principio y el final de la década de los años noventa, lo cual amplía la comprensión del fenómeno.

RUTA está realizando un trabajo sustantivo sobre desarrollo rural y pobreza en Centroamérica, enfocado en el objetivo de aprender lecciones y mejor la comprensión acerca de las estrategias, políticas y acciones que han sido exitosas en reducir los niveles de pobreza rural. Si bien la primera fase de ese trabajo se concentra en Nicaragua y Honduras, se consideró conveniente tener una visión global sobre la pobreza en la totalidad de la región.

El presente informe constituye un apoyo (insumo) a esa iniciativa más amplia, y tiene como objetivo la revisión, comparación y recopilación de los principales estudios realizados sobre la pobreza, poniendo énfasis en lo rural, así como analizar la utilización que se ha dado a los mismos. Vale destacar que la recopilación de información fue lo más exhaustiva posible, tomando en cuenta el plazo de la consultoría (2 semanas), y que se trataba de incluir solamente estimaciones publicadas, pero no generar nuevas estimaciones (aunque finalmente se realizaron algunas).

El documento se divide en cinco partes: en la primera de ellas se realiza una referencia general a las metodologías utilizadas para medir la pobreza. En segundo lugar, se incluye una recopilación de las mediciones de pobreza existentes para cada uno de los países para la década de los años noventa. Luego, en la tercera parte se realizan algunas consideraciones sobre la magnitud regional de la pobreza. En el cuarta parte se describen las principales características y causas de la pobreza, así como percepciones de los pobres. Finalmente, en la quinta parte se realiza una aproximación a los usos que se han dado a los estudios de pobreza.

El autor desea agradecer los valiosos comentarios que a la versión preliminar del informe realizaron los demás consultores del proyecto en el taller realizado en Tegucigalpa, así como a los funcionarios de RUTA que también lo revisaron, en especial a Jonathan Wadsworth. Sin embargo, no sobra señalar que las opiniones, errores u omisiones que contiene el documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen ni a las instituciones involucradas, ni a las personas mencionadas y otras relacionadas con el proyecto.

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1. Consideraciones generales sobre la medición de la pobreza La pobreza es un fenómeno complejo, multifacético y heterogéneo, difícil de definir, de explicar y de medir satisfactoriamente; aunque existe consenso en que resume una situación de privación, impotencia y vulnerabilidad. Privación, porque los individuos no disponen ni de ingresos ni de activos suficientes para satisfacer sus necesidades materiales elementales, así como tampoco acceso a los servicios sociales prestados por el Estado y, desde una perspectiva más amplia, a las oportunidades. Impotencia, porque no poseen ni la organización, ni la representación, ni el acceso directo al poder político para cambiar la situación por sí solos. Vulnerabilidad ante crisis o choques de diferente naturaleza.

Las tres dimensiones se presentan de manera independiente o conjuntamente, y existe una amplia causalidad entre ellas. Esta causalidad se da en todos los sentidos, de manera que no es posible identificar o señalar alguna de las dimensiones como prioritaria o generadora del problema.

Ahora bien, no obstante la amplitud del fenómeno y el amplio consenso que existe en cuanto a sus principales dimensiones, en lo que respecta a la medición únicamente se ha logrado avanzar en la privación material.

Hay cuatro aproximaciones metodológicas que tratan de medir la magnitud de la pobreza como privación: i) el método de las líneas de pobreza; ii) el método de las necesidades básicas insatisfechas, iii) el método integrado de pobreza, y iv) los indicadores agregados de pobreza/desarrollo. A continuación se presentan las principales características de cada uno de ellos, y al final del capítulo se incluye un cuadro comparativo. 1.1. El método de las líneas de pobreza Este método, que es el más difundido en latinoamérica, concibe la pobreza como una situación de ingresos insuficientes para satisfacer un conjunto de necesidades básicas. Por ello, trata de determinar si los ingresos que dispone el hogar son suficientes para satisfacer potencialmente las necesidades básicas materiales de todos y cada uno de sus miembros. Los costos de satisfacción de las necesidades básicas materiales se denominan líneas de pobreza, y hay dos: la línea de pobreza extrema o indigencia, que refleja el costo per cápita de satisfacer la necesidad de alimentación, y la línea de pobreza básica o total, que refleja el costo per cápita de satisfacer un conjunto más amplio de necesidades básicas, incluyendo la alimentación.

La aplicación del método consiste en comparar los ingresos familiares (expresados en términos per cápita) con las líneas arriba mencionadas, de manera que se pueda determinar la condición de pobreza de las familias. Si el ingreso familiar per cápita resulta menor que la línea

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de pobreza total, se está ante un caso de pobreza. Si además, el mismo ingreso resulta inferior a la línea de pobreza extrema o indigencia, se trata entonces de un caso de pobreza extrema.

Para la estimación de la línea de pobreza extrema se define una Canasta Básica de Alimentos (CBA), que representa un consumo mínimo de alimentos para una familia, hogar o individuo de referencia.1/ Más específicamente, esta canasta está integrada por un conjunto de alimentos básicos, expresados en cantidades apropiadas y suficientes para satisfacer, por lo menos, las necesidades energéticas y proteínicas de la familia, hogar o individuo de referencia. La línea de pobreza básica o total se obtiene agregando al costo de alimentación (línea de pobreza extrema), el costo de satisfacer otras necesidades básicas no alimentarias (vestido, vivienda, etc.).2/

Este método muestra varias ventajas, entre las que resaltan su simplicidad, la facilidad de replicar las estimaciones en el tiempo y la capacidad de resumir en un sólo indicador este fenómeno complejo. Sus principales dificultades giran en torno a la medición adecuada de los ingresos, y en el establecimiento de los cortes o líneas de pobreza que separan a los pobres de los que no lo son. En el caso de los ingresos, tanto en dinero como en especie, se presentan problemas principalmente en la captación de los ingresos agropecuarios y en los ingresos de algunos trabajadores independientes, ambos casos fuertemente afectados por factores estacionales; así como en la medición del autoconsumo y el autosuministro. Vale destacar que para reducir los problemas que presenta la estimación de los ingresos, algunos han optado por utilizar los gastos familiares en la comparación con las líneas de pobreza. Sin embargo, los resultados no han sido muy diferentes o satisfactorios, pues han aparecido problemas adicionales de medición, especialmente relacionados con el consumo de algunos bienes duraderos.

Ahora bien, dado que, en la mayoría de los casos, los ingresos laborales son preponderantes en la conformación del ingreso familiar, el mercado de trabajo juega entonces un papel clave en la situación de pobreza. Por ello, con una perspectiva de corto plazo, la estimación de pobreza que se obtiene por este método es muy sensible a cambios en la coyuntura económica, que se transmiten a las familias por la vía del mercado de trabajo; aunque también inciden las políticas sociales de corte asistencial, que aumentan los ingresos familiares.

Para el mediano y largo plazos la condición de pobreza de las familias, según este método, se ve afectada por cambios en el tamaño y composición familiar, en la situación ocupacional de los miembros (ocupados-desocupados), y por ende en la relación de dependencia económica (inactivos/activos-ocupados); así como a cambios en el acervo de capital humano (principalmente por la vía de la educación) y físico de las familias.

Para la superación de la pobreza este enfoque privilegia el funcionamiento del mercado de trabajo y la política y coyuntura económica, justificando políticas de apoyo productivo y

1/ Las familias, hogares o individuos de referencia se determinan tomando en cuenta los hábitos de

consumo, el área de residencia, el nivel de ingresos, el tamaño familiar y otras variables. 2/ Para un mayor detalle sobre este método puede consultarse, entre otros, el trabajo pionero de

Altimir (1979) para América Latina.

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generación de empleo. En el corto plazo se pueden aplicar también políticas sociales de carácter asistencial o compensatorio, y para plazos mayores políticas sociales de carácter promocional, principalmente la educación. 1.2. El método de las necesidades básicas insatisfechas Este método parte de concebir la pobreza como la insatisfacción efectiva de un conjunto de necesidades materiales consideradas como básicas. Pone el énfasis en el consumo efectivo de ciertos bienes y servicios y utiliza al individuo y a la familia como sus unidades pertinentes de análisis, aunque puede utilizarse con una dimensión regional. Generalme nte se consideran entre las necesidades básicas a satisfacer:

• la educación (en función de la matrícula/asistencia de los niños en edad escolar);

• la salud (en términos de acceso a los servicios básicos de salud); • la vivienda (principalmente considerando el estado físico de la vivienda y

el hacinamiento); y • los servicios básicos de agua potable y saneamiento (disposición de

excretas).

A ese conjunto básico de necesidades se pueden agregar otras, como la tenencia de energía eléctrica, la recolección de basura, el mobiliario y equipamiento del hogar, y el tiempo libre para recreación.3/ Además, se suele incluir un indicador indirecto de la capacidad económica de los hogares para realizar un consumo básico.

La práctica común ha consistido en dar la misma importancia relativa a cada una de las necesidades y sus componentes, aunque cabe la posibilidad de utilizar ponderaciones específicas.

Según este método, se consideran pobres aquellas familias u hogares que no logren satisfacer todas y cada una de las necesidades definidas como básicas; y pobres extremos a las familias/hogares con 2 o más NBI. Sin embargo, es posible cambiar los límites.

Las ventajas del método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) giran en torno a la menor sensibilidad a los cambios coyunturales, a los menores requerimientos de información, y a la posibilidad que brinda de medir la satisfacción de necesidades específicas. Por el contrario, constituyen sus principales limitaciones: el menor consenso en cuanto indicadores y límites a utilizar; las dificultades para arribar a un indicador resumen; una mayor vulnerabilidad a desactualizaciones de los marcos muestrales; y las dificultades de replica en el tiempo.

Dado que la mayoría de los servicios considerados como básicos son prestados por el sector público (al menos: educación, salud básica y servicios básicos de agua potable y saneamiento), las causas de la pobreza así como su enfrentamiento, están asociados con el gasto

3/ Para un mayor detalle sobre este método puede consultarse, entre otros, (PNUD, 1990).

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y la inversión pública social. El mercado de capitales juega también un papel importante, especialmente en lo referente a la vivienda. 1.3. Medición integrada de pobreza Por este método, se definen como pobres a aquellos que lo son por cualquiera de los dos métodos previos, por lo que se le ha denominado el método o la medición integrada de la pobreza (MIP). Esta medición busca reducir la parcialidad de las estimaciones anteriores y aprovechar sus complementariedades.

Son pobres aquellos individuos u hogares que muestren ya sea ingresos insuficientes, ya sea consumos insuficientes de ciertos bienes y servicios, o ambos a la vez. Tomando en cuenta las características de las mediciones de pobreza, se tendrían entonces las siguientes situaciones:

• Pobreza reciente o coyuntural: familias o personas en condición de pobreza (sólo) por insuficiencia de ingresos;

• Pobreza estructural o de más larga data (se le llama también “inercial”): familias o personas en condición de pobreza (sólo) por NBI;

• Pobreza crónica: familias o personas que simultáneamente se encuentran en situación de pobreza tanto por insuficiencia de ingresos como por NBI. 4/

La complementariedad de los enfoques incorporados lleva a una medición más comprensiva del fenómeno, lo que se constituye en su principal ventaja. También logra aminorar algunas de las desventajas de los métodos vistos individualmente, como es el caso de la medición de los ingresos. No obstante, no logra resolver todos los problemas. 1.4. Indicadores agregados de pobreza(/desarrollo) Los métodos anteriores identifican la satisfacción/insatisfacción de las necesidades básicas materiales de los individuos o las familias/hogares. Existe otro tipo de mediciones de la pobreza a partir de indicadores globales, que enfatizan las situaciones de privación más generalizadas en áreas geográficas específicas.

Se consideran aquí aquellas mediciones que utilizan desde el PIB per cápita como único indicador de desarrollo/subdesarrollo o pobreza, hasta aquellas que indican una mayor cantidad de indicadores sociodemográficos, como la desnutrición, el analfabetismo, la cobertura de los servicios básicos, la esperanza de vida y otros.

Al utilizar como unidad de análisis áreas geográficas, su principal limitación la constituye la confusión entre áreas pobres e individuos pobres, aunque es de utilidad para focalizar acciones

4/ Para un mayor detalle sobre este método puede consultarse, entre otros, (PNUD, 1990).

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típicamente sectoriales (por ejemplo: vivienda, programas de alfabetización o programas de vacunación) y sirve de sustento para acciones delimitadas geográficamente, como los polos de desarrollo o proyectos de desarrollo integrado.

Los indicadores más importantes entre ellos son el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y el Índice de Pobreza Humana (IPH), ambos calculados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador resumen del grado de desarrollo humano en función de tres aspectos básicos: i) una vida larga y saludable , medida por la esperanza de vida al nacer; ii) conocimientos, medidos por las tasa de alfabetización de adultos y la combinación de las tasas brutas de matriculación primaria, secundaria y terciaria; y iiii) un nivel de vida decoroso, medido por el PIB per cápita. Por su parte, el Índice de Pobreza Humana (IPH) mide las privaciones en los tres aspectos básicos del desarrollo humano que refleja el IDH. Aproxima el fenómeno de la pobreza por el lado de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), como resultado de la falta de acceso a y problemas de calidad de los servicios sociales básicos. Específicamente, el IPH mide la pobreza en los países en desarrollo en función del porcentaje de población que se estima no sobrevivirá hasta los 40 años de edad, la tasa de analfabetismo entre adultos, y la privación en el aprovisionamiento de los servicios de agua potable y salud (porcentaje de población sin acceso a los servicios de agua potable y salud; y el porcentaje de los niños menores de 5 años con peso moderada y severamente insuficiente).

En el anexo B se incluye la metodología de cálculo de ambos índices.

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Comparación de las metodologías de estimación de la pobreza

Aspectos Líneas de pobreza Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

Medición Integrada de Pobreza (MIP)

Indicadores agregados pobreza

Dimensión de la pobreza que mide privación privación privación privación

Unidades de análisis personas/familias personas/familias, áreas geográficas

personas/familias áreas geográficas

Fuentes de datos encuestas de hogares censos, encuestas de hogares

encuestas de hogares (y censos)

censos, registros administrativos, otros

Información adicional requerida líneas de pobreza ninguna ninguna ninguna

Principales ventajas simplicidad, replicabilidad

menor sensibilidad a cambios coyunturales, menores requerimien-

tos de información, permite

desagregaciones

brinda una visión más comprensiva de la

privación

menor sensibilidad a cambios coyunturales, menores requerimien-

tos de información, permite

desagregaciones

Principales desventajas

mayor sensibilidad a cambios coyunturales;

dificultades en medición de los ingresos; y en el

establecimiento de los cortes o líneas de

pobreza

menor consenso indi-cadores y límites;

dificultades para un indicador resumen; y dificultades de replica

en el tiempo

combina las desventajas de los

métodos de líneas de pobreza y NBI

menor consenso indi-cadores; dificultades

para un indicador resumen; no diferencia entre personas pobres

y áreas geográficas pobres

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2. La magnitud de la pobreza en los años noventa por país En este capítulo se realiza una recopilación, lo más exhaustiva posible, de las estimaciones de pobreza realizadas para cada uno de los países de la región según los métodos previamente identificados, diferenciando según se trate de estimaciones nacionales o de organismos internacionales. 2.1. Estimaciones nacionales El criterio para la inclusión o no de estimaciones de pobreza en cada uno de los países fue que las mismas hubieran sido debidamente publicadas. A continuación se muestra un resumen de las estimaciones consideradas para cada uno de los países, según la metodología utilizada y el año al que corresponden:

País Líneas de pobreza Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

Medición Integrada de Pobreza (MIP)

Costa Rica 1990-2000 2000 2000 El Salvador 1992-1999 no no Guatemala 1989, 1998, 2000 1998 no Honduras 1991-1999 1990, 1993, 1997, 1999 1993 Nicaragua 1993, 1998 1993, 1998 no Panamá 1997 no no 2.1.1. Costa Rica En este país se dispone de una serie de encuestas de hogares con cobertura nacional que se inicia en 1976. Las mismas han sido realizadas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC, anteriormente Dirección General de Estadística y Censos -DGEC-) con recursos propios. Entre 1976 y 1986 la encuesta, que se denominaba “Encuesta de hogares, empleo y desempleo”, se realizó tres veces al año: marzo, julio y noviembre, casi sin excepciones; y a partir de 1987, año en que se cambió la muestra y se modificaron algunas preguntas del cuestionario, solamente en julio, bajo el nombre de “Encuesta de hogares de propósitos múltiples”.

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Las encuestas de hogares constituyen la principal fuente de información para las estimaciones de pobreza, ya que captan los ingresos familiares (laborales y no laborales), lo que permite utilizar el método de las líneas de pobreza; y para algunos años se cuenta con el módulo de vivienda, lo que permite hacer estimaciones con el método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y con el método integrado de pobreza (MIP). Para la década de los años noventa solamente se dispone de una encuesta adicional con cobertura nacional que puede ser utilizada para los fines señalados, la Encuesta de Inversión Social (ENISO), realizada a finales de 1992-inicios de 1993 por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) con el apoyo del Banco Mundial. Sin embargo esta encuesta se ha utilizado poco. En el año 2000 se realizó un censo de población y viviendas, correspondiendo el previo a 1984, de manera que durante la década de los años noventa no se realizaron censos de este tipo. Pobreza como insuficiencia de ingresos Las estimaciones de pobreza para Costa Rica las realiza anualmente el INEC, utilizando el método de las líneas de pobreza (aplicadas al ingreso familiar per cápita). La incidencia de la pobreza la publica el INEC (varios años) a nivel de hogares, pero las cifras también están disponibles para población. En el siguiente cuadro se incluyen estos últimos, y en el cuadro A.1 (cuadro 1 del anexo A) para hogares. Antes de entrar en el detalle de los resultados, dos aspectos merecen ser destacados. En primer lugar, que para todo el período considerado, 1990-2000, las líneas de pobreza utilizadas corresponden a valoraciones a precios corrientes de cada período, de las líneas de pobreza estimadas en 1995.5/ Esta líneas, que son diferentes para área urbana y rural, resultaron bastante mayores que las líneas que se utilizadas previamente, con el consecuente aumento en la incidencia de la pobreza. No debe extrañar entonces que algunas publicaciones previas a 1995 reflejen menores niveles de pobreza. En segundo lugar, que un porcentaje elevado de los hogares (un 17,7% como promedio 1990-2000), aparece en las encuestas con ingreso cero o desconocido, motivo por el cual son excluidos del cálculo de la incidencia de la pobreza.6/

5/ (Dirección General de Estadística y Censos y Ministerio de Salud, 1995). 6/ Una estimación de la situación de pobreza en los hogares con ingreso cero o ignorado realizada a

partir de imputaciones de ingreso (Sauma, 2002), refleja que la incidencia de la pobreza en estos hogares es inferior a la de los hogares con ingreso conocido, lo cual implica que las estimaciones de pobreza aquí presentadas realmente sobre-estiman (ligeramente) la incidencia de la pobreza.

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Cuadro 1 Costa Rica: evolución de la indigencia y la pobreza total, a nivel nacional

y por áreas. 1990-2000. -porcentaje de población bajo la línea de pobreza respectiva*-

total país área urbana área rural

indige. pobres1 indige. pobres1 indige. pobres1

1990 9,9 30,7 5,4 27,1 13,4 33,5 1991 12,4 35,4 8,3 31,6 15,5 38,2 1992 10,1 33,1 6,8 31,3 12,6 34,6 1993 7,7 26,4 4,3 22,4 10,3 29,3 1994 6,8 22,9 3,6 18,3 9,1 26,4 1995 7,5 23,5 4,3 19,2 9,8 26,8 1996 7,6 24,6 4,0 19,2 10,3 28,5 1997 6,6 23,9 3,9 19,4 8,6 27,1 1998 5,9 22,1 3,2 18,8 7,7 24,4 1999 7,5 23,7 4,9 20,6 9,6 26,3 2000 7,4 23,6 4,9 19,7 9,5 26,8

* Excluyendo hogares y personas en hogares con ingreso cero o ignorado. 1 Incluye a los pobres extremos o indigentes.

Fuente: Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples 1990-2000 (INEC).

Los resultados obtenidos (cuadros 1 y A.1) muestran un 23,6% de la población (un 21,1% de los hogares) en situación de pobreza en el año 2000. Cuando se considera la pobreza extrema, un 7,4% de la población total (6,4% de los hogares) se encontraban en esa situación. El período de referencia inicia con un nivel de pobreza bastante alto (30,7% de la población en 1990), el cual aumenta en 1991, como consecuencia de la recesión económica de ese año, y luego se reduce en los años siguientes, alcanzado un 22,9% en 1994. A partir de ese año se da un estancamiento en la pobreza total, que se mantiene alrededor del 23% de la población (20% de los hogares).

La incidencia de la pobreza es mayor en área rural, pues mientras se veían afectados por este flagelo un 26,8% de los habitantes en área rural, lo estaban un 19,7% de los habitantes en área urbana. Una situación similar se da con la pobreza extrema o indigencia. Según las estimaciones realizadas a partir de la encuesta de hogares del año 2000 aquí considerada, un 47,2% de la población del país residía en área urbana y un 52,8% en área rural. Tomando en cuenta la incidencia de la pobreza (total) por áreas, resulta que un 61,8% del total de pobres a nivel nacional residen en área rural (69,8% en el caso de la pobreza extrema). Sin embargo, esa situación ha cambiado, como se explica a continuación. A raíz de la realización del censo de población en el año 2000, se determinó que la encuesta de hogares: i) subestimaba la población total (en un 9,3%), y ii) subestimaba la proporción de población urbana dentro de la población total (el censo arrojó 59% en lugar del

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47,2% arriba mencionado). Por ello, se re-estimó la incidencia de la pobreza en ese año, haciendo los ajustes respectivos. Los resultados hasta ahora publicados (INEC, 2001), muestran una incidencia de la pobreza total de 23,1% en el caso de la población y de 20,6% en los hogares (7,1% y 6,1% respectivamente en el caso de la pobreza extrema). No se han publicado resultados para población por áreas, pero sí para hogares: 17,1% de los hogares urbanos y 25,4% de los rurales se encontraban en situación de pobreza total (4,1% y 8,8% respectivamente en pobreza extrema). Comparando estos resultados con los originales se concluye que las diferencias no son significativas, aunque sí las hay e inclusive con diferencia de signo: mientras a nivel nacional hay una pequeña reducción en el porcentaje de hogares pobres (total y extrema), por áreas la situación difiere, pues mientras en área urbana hay una reducción, en la rural un aumento. No obstante, la incidencia de la pobreza continúa siendo mayor en área rural. Lo que sí cambia es la distribución por área del total de pobres. En el caso de la pobreza total, las cifras preliminares muestran una distribución bastante similar del total de pobres entre las dos áreas, e inclusive podrían resultar en un mayor porcentaje de pobres urbanos. En cambio, el caso de la pobreza extrema la situación continúa siendo marcadamente desfavorable para el área rural. Pobreza como necesidades básicas insatisfechas En Proyecto Estado de la Nación (2001),7/ se incluye una estimación de pobreza según este método, la cual se realizó utilizando la encuesta de hogares del año 2000, que incluyó un módulo de vivienda y servicios básicos.

Se consideraron como necesidades básicas a satisfacer: vivienda (en términos del estado físico de la vivienda y el hacinamiento -independientemente-), servicios básicos de agua potable y evacuación de excretas (cada uno independiente), educación (acceso a la escuela de los niños en edad escolar) y salud (aseguramiento), así como un indicador indirecto de la capacidad económica de los hogares para realizar un consumo básico (en este caso, la relación de dependencia económica entendida como el total de miembros entre los ocupados). Como resultado, el porcentaje de hogares pobres a nivel nacional alcanzó un 30,2%, un 20,1% con solamente una NBI y el 10,1% restante con 2 o más NBI. Por áreas la situación es más grave en la rural, donde la pobreza afecta a un 37,1% de los hogares, mientras que en área urbana la incidencia es de 22,7%. Cuando se excluye la capacidad de consumo, la incidencia de la pobreza se reduce a 27,5% a nivel nacional (34,1% en área rural y 20,4% en área urbana). Medición integrada de pobreza En la misma publicación del Proyecto Estado de la Nación (2001),8/ se realiza una medición integrada de la pobreza (MIP), que como se ha señalado, combina el método de las líneas de pobreza con el de las necesidades básicas insatisfechas. En este caso se combinaron las

7/ A partir de (Sauma, 2001). 8/ A partir de (Sauma, 2001).

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estimaciones de pobreza como insuficiencia de ingresos con las de NBI (excluyendo en este último caso la variable capacidad de consumo, pues se obtiene directamente con los ingresos familiares). Según esa medición, en el año 2000 un 10,7% de los hogares a nivel nacional eran pobres por ambos métodos, o sea, en situación de pobreza crónica; un 10,4% eran pobres solo por insuficiencia de ingresos (pobres recientes o coyunturales); y un 17,5% pobres solamente por NBI (pobres inerciales o estructurales). En total, un 38,7% de los hogares mostraba algún tipo de pobreza. En área urbana el porcentaje de hogares con algún tipo de pobreza fue del 30,1%, respecto a 46,1% de la rural. Esta mayor incidencia de la pobreza en área rural se da en todas y cada una de las categorías. Dos de cada tres hogares con pobreza crónica o con pobreza solamente por NBI son rurales, relación que se reduce para aquellos pobres solamente por ingresos insuficientes (aunque un 59% de ellos siguen siendo rurales).9/ 2.1.2. El Salvador Desde mediados de los años setenta se realizan en el país encuestas de hogares, aunque las mismas han tenido diferentes denominaciones, cobertura poblacional y variables de estudio. Luego de un período en el que se cubrió solamente el área urbana, a partir de 1991 se inicia la ejecución de una Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples con cobertura nacional. Se dispone entonces de las siguientes encuestas: 1991/92, 1992, 1992/93 y de 1994 a 1999. La responsabilidad de la ejecución de esas encuestas ha cambiado con el tiempo, aunque generalmente ha correspondido al Ministerio de Economía, mediante la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC).

Además, se realizó un censo de población en 1992. Pobreza como insuficiencia de ingresos Utilizando las encuestas arriba mencionadas, se han realizado estimaciones de pobreza por este método. En el Informe sobre Desarrollo Humano en El Salvador 2001 (Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible, 2001), se incluye una recopilación de las estimaciones de pobreza realizadas por la DIGESTYC para 1992-99, las cuales se incluyen a continuación para el caso de la población, y en el cuadro A.2 para hogares. 9/ Vale destacar que este resultado no incluye el ajuste en la relación población urbana/rural que

resulta del censo de población del año 2000.

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Cuadro 2 El Salvador: evolución de la indigencia y la pobreza total por áreas. 1992-1999.

-porcentaje de personas bajo la línea de pobreza respectiva-

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998* 1999* Pobreza total1 Nacional 65,0 66,6 59,2 52,9 58,1 55,4 50,5 47,5 Urbano 59,1 58,4 49,4 43,9 47,6 44,3 40,6 37,6 Rural 70,4 74,2 71,0 63,9 70,7 69,2 64,0 61,2 Pobreza extrema Nacional 31,5 33,3 28,8 21,0 26,3 23,2 22,6 20,1 Urbano 25,5 25,7 19,4 14,1 17,4 14,7 14,8 12,2 Rural 37,0 40,3 40,0 29,2 37,0 33,6 33,3 30,9

* preliminar. 1 Incluye la pobreza extrema. Fuente: Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (2001).

La incidencia de la pobreza total en El Salvador muestra una reducción a nivel nacional entre 1992 y 1999, pasando de 65% a 47,5% respectivamente. Sin embargo, los niveles siguen siendo muy altos. En el caso de la pobreza extrema se da también una reducción (de 31,5% a 20,1%), pero, al igual que en el caso anterior, los niveles son elevados. Por áreas, la incidencia de la pobreza total y extrema es bastante mayor en área rural respecto a la urbana (cuadro 2).

Según los datos de la encuesta de 1999, el 58,4% de la población era urbana, lo que da como resultado que, en ese año, poco más de la mitad del total de pobres del país residían en área rural. Pobreza como necesidades básicas insatisfechas No se identificaron estimaciones sobre pobreza por NBI, a pesar de que algunas encuestas de hogares de propósitos múltiples lo permiten. Medición integrada de pobreza No se identificaron estimaciones integradas de pobreza.

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2.1.3. Guatemala Este país dispone de tres encuestas para el período de estudio. En primer lugar, la Encuesta Nacional Sociodemográfica de 1989; luego, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM), realizada en entre marzo de 1998 y febrero de 1999; y la Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida (ENCOVI) del año 2000 (junio-diciembre). Todas ellas realizadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE).10/ Además, se realizó un censo de población y vivienda en 1994. Pobreza como insuficiencia de ingresos La primera estimación de pobreza disponible para el período de referencia en Guatemala se realizó con información de la Encuesta Nacional Sociodemográfica de 1989 (abril-julio), y los resultados se publicaron en (INE, 1991). Según esa estimación, de una población total de casi 8,7 millones de personas, un 79,9% se encontraban en situación de pobreza (un 59,3% en pobreza extrema), con mayor incidencia en área rural (86,8%) respecto a la urbana (65%). No se produjeron nuevas estimaciones de pobreza hasta que se estuvo disponible la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM), realizada entre marzo de 1998 y febrero de 1999. En el documento El drama de la pobreza en Guatemala (Gobierno de la República de Guatemala, 2001a) se incluyen estimaciones de pobreza a partir de ella, utilizando dos líneas de pobreza total y dos de indigencia (en cada caso, nacional e internacional, y que resultaron muy similares, como se verá más adelante). Como resultado, con ambas líneas, más de la mitad de la población guatemalteca se encontraba en una situación de pobreza (entre 54,1% y 56,7% respectivamente según la línea de pobreza utilizada), o sea, cerca de 6 millones de personas. En situación de pobreza extrema estaba más de una cuarta parte de la población (entre 27,8% y 26,8% respectivamente), lo cual equivale a 2,8 millones de personas.

Por áreas, el porcentaje de pobres en la rural (entre 73,3% y 75,3%, dependiendo de la línea) casi triplicaba el de la urbana (entre 24,9% y 28,4%). En relación con la pobreza extrema, en torno a un 40% de la población rural se encontraba en esta situación, en comparación con cerca de 7% del área urbana. Finalmente, el INE acaba de divulgar los resultados de la Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida del año 2000 (junio-diciembre, ENCOVI 2000) en lo referente a pobreza (INE, 2001). Las estimaciones sobre pobreza publicadas se basaron en los gastos familiares, en lugar de los ingresos. El resultado fue que un 55,9% de la población se encontraba en situación de pobreza (un 15,7% en pobreza extrema), o sea, casi 6,4 millones de personas (1,8 millones en

10/ La primera encuesta contó con el apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas

(FNUAP), la segunda con el apoyo financiero del BID (a través de un préstamo y una donación); y la tercera se realizó en el marco del programa regional para el Mejoramiento de las Encuestas sobre Condiciones de Vida (MECOVI), que cuenta con el apoyo del Banco Mundial, el BID y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).

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pobreza extrema). Al igual que en las estimaciones anteriores, la mayor parte de los pobres residía en las áreas rurales (82%). Ahora bien, a pesar de disponer de esas estimaciones puntuales, no es posible conocer la evolución de la pobreza en Guatemala durante los años noventa, pues las mismas no son directamente comparables. Dos aspectos principales inciden en esa situación: las líneas de pobreza utilizadas, y las diferencias entre los ingresos medidos o las provocadas por la utilización de gastos en lugar de ingresos. En el caso de las líneas de pobreza, en el anexo C se incluye un análisis detallado de la diferencia entre ellas. Como resultado, no es posible señalar cual de las líneas es mejor, pero sí se puede indicar que la utilización de líneas de pobreza comparables, tanto en términos reales como de la relación gasto en alimentos/otras necesidades básicas, arrojaría estimaciones diferentes. Además, debe tomarse en cuenta el problema de que los ingresos captados por cada una de las encuestas fue diferente, y que se utilizaron gastos en lugar de ingresos para el 2000.

No obstante, si se utilizaran como referencia las líneas de pobreza de 1998, porque muestran valores intermedios, y haciendo caso omiso de los problemas por diferencias en los ingresos/gastos, el resultado sería una reducción en la incidencia de la pobreza (total y extrema) en 1989, y un aumento en 2000, manteniéndose la incidencia de 1998 como la más baja.

De hecho, una re-estimación de la incidencia de la pobreza en 1989 utilizando una de las líneas de pobreza estimadas para 1998/99 (internacionales), realizada como parte del Informe de Desarrollo Humano 2000 de Guatemala (Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, 2000), confirma la primera parte de la aseveración anterior. Según esa nueva estimación, en 1989 la incidencia de la pobreza en la población era de 63,1% la total y 32,7% la extrema, magnitudes bastante inferiores a la estimación original, y que comparadas con las de 1998 (56,7% pobreza total y 26,7% pobreza extrema), confirman una reducción en la incidencia de la pobreza entre esos dos años. Pobreza como necesidades básicas insatisfechas En Gobierno de Guatemala (2001a) se incluye una estimación de la pobreza por NBI, utilizando datos de la ENIGFAM 1998/99. Se consideraron necesidades básicas de vivienda (calidad de la vivienda y hacinamiento), educación (asistencia escolar), servicios básicos de agua potable y sanitarios, y un indicador indirecto de la capacidad de consumo (en este caso la relación de dependencia). Como resultado, un 73% de la población resultó con al menos una NBI. En área rural el porcentaje es mayor (85,5%). Medición integrada de pobreza No se identificaron estimaciones integradas de pobreza.

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2.1.4. Honduras Este país dispone de una larga serie de encuestas de hogares, pero antes de 1991 solamente se medían ingresos laborales, lo cual dificulta la medición de pobreza. Sin embargo, a partir de ese año se incluye la medición de “otros ingresos”. La Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM) la realiza la Dirección General de Estadística y Censos (DGEC).

Durante la década de los años noventa no se realizó censo de población, correspondiendo el previo a 1988. Pobreza como insuficiencia de ingresos En la “Estrategia para la reducción de la pobreza” de ese país (Gobierno de la República de Honduras, 2001), se publica una serie de pobreza para 1991-99 por el método de las líneas de pobreza, utilizando la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM). En el cuadro siguiente (cuadro 3) se muestran los resultados para hogares, pues en esa fuente no se incluyen para población.11/ Es clara la elevada incidencia de la pobreza total y extrema en ese país.

Cuadro 3 Honduras: evolución de la indigencia y la pobreza total, a nivel nacional y

por áreas. 1991-1999. -porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza respectiva-

total país área urbana área rural

indige. pobres1 indige. pobres1 indige. pobres1

1991 54,2 74,8 46,7 68,4 59,9 79,6 1992 47,4 69,9 39,2 61,6 53,9 76,5 1993 45,1 67,5 31,6 55,5 55,8 77,1 1994 47,0 67,2 39,8 62,6 52,9 71,1 1995 47,4 67,8 40,6 62,8 53,1 71,9 1996 53,7 68,7 38,7 61,0 66,4 75,3 1997 48,4 65,8 35,2 59,0 60,0 71,7 1998 45,6 63,1 35,7 57,0 55,4 69,2 1999 48,6 65,9 36,5 57,3 60,9 74,6

1 Incluye pobreza extrema o indigencia. Fuente: Gobierno de la República de Honduras (2001).

11/ Vale destacar que en el Informe sobre Desarrollo Humano Honduras 2000 (PNUD, 2000a), se

incluyen estimaciones de pobreza total para la población para 1991, 1994, 1997 y 1999 (cuadro A.3), las cuales resultan inferiores a las que se muestran a continuación, a pesar de las diferencias entre hogares y personas (dado que los hogares pobres son generalmente más numerosos que los no pobres, la magnitud relativa de la pobreza cuando se refiere a hogares es también generalmente inferior a la que se refiere a la población, lo cual no sucede aquí).

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La tendencia a lo largo del período es a la reducción, aunque en 1999 se produjo un cambio en la misma, reflejando en parte el problema del Huracán Mitch. Así, la pobreza total se redujo de 74,8% en 1991 a 63,1% en 1998, aumentando luego a 65,9% en 1999. En el caso de la pobreza extrema se da una situación similar. Llama poderosamente la atención la elevada incidencia de la pobreza extrema, pues la mayoría de los pobres son extremos (prácticamente tres de cada cuatro pobres son extremos).

Además, la situación es muy generalizada, y aunque la incidencia es mayor en área rural, en la urbana los porcentajes también son muy elevados. Dado que en 1999 cerca del 52% del total de hogares eran rurales, en ese mismo año se ubicaban en esa área un 59% de los hogares pobres y un 65% de los indigentes o en pobreza extrema. Pobreza como necesidades básicas insatisfechas En el mismo documento de estrategia de reducción de la pobreza (Gobierno de la República de Honduras, 2001), se incluyen estimaciones de pobreza por necesidades básicas insatisfechas, realizadas por la DGEC a partir de las EPHPM. Las necesidades básicas consideradas para Honduras fueron: agua potables, saneamiento básico (servicio sanitario), educación (matrícula en educación primaria), vivienda (hacinamiento y estado de la vivienda), y capacidad de subsistencia (determinada por la ocupación y educación del jefe y el número de miembros por ocupado). En el cuadro 4 se incluyen los resultados para varios años. Como reflejan esos resultados, la pobreza por NBI también es muy elevada en ese país, y en 1999 casi la mitad de los hogares (48%) tenían al menos una NBI (26% una NBI y 22% 2 o más NBI). La insatisfacción es bastante mayor entre los hogares rurales que entre los urbanos.

Cuadro 4 Honduras: porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas.

1990, 1993, 1997 y 1999.

nacional urbano rural

total 1 NBI 2 o + total 1 NBI 2 o + total 1 NBI 2 o +

1990 67 25 42 50 24 26 80 26 54 1993 53 28 25 43 23 20 62 32 30 1997 47 26 21 35 22 13 58 29 29 1999 48 26 22 37 23 14 58 30 28

Fuente: Gobierno de la República de Honduras (2001).

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Con una perspectiva temporal, se dio a lo largo de los años noventa una reducción importante en la insatisfacción, aunque, como se ha visto, al final del período los niveles siguen siendo muy elevados. Sin embargo, es importante destacar que las mayores reducciones se han dado en los porcentajes de hogares con 2 o más NBI. Medición integrada de pobreza Aunque en el documento de la estrategia de reducción de la pobreza (Gobierno de la República de Honduras, 2001)se indica que en Honduras se utiliza el método integrado de medición de la pobreza, no aparece en el mismo ningún resultado. Sin embargo, el trabajo previo más importante sobre pobreza realizado en Honduras, el Libro Q (SECPLAN, 1994), incluye una estimación para 1993, la cual se presenta a continuación. Cuando se combinan las estimaciones de pobreza por ingresos insuficientes (líneas de pobreza) y NBI, un 69,9% de los hogares eran pobres a nivel nacional en 1999: un 41,5% en situación de pobreza crónica (por ambos métodos), un 20,5% con pobreza reciente o coyuntural (solamente por líneas de pobreza) y un 7,9% con pobreza inercial o estructural (solo por NBI). Este resultado es muy significativo, pues demuestra que el fenómeno de la pobreza en Honduras combina, para un elevado porcentaje de hogares, tanto problemas de ingresos, como satisfacción de necesidades. Además, por la magnitud del fenómeno, requiere de acciones inmediatas y profundas. La incidencia de la pobreza crónica es bastante más elevada entre los hogares rurales (49,9%) que entre los urbanos (30,9%), mientras que la reciente y la inercial no muestran fuertes diferencias (19,7% urbano y 21,1% rural en el caso de la reciente; y 8,1% y 7,7% respectivamente en el caso de la inercial). Dada la distribución espacial de los hogares, 2 de cada 3 hogares en situación de pobreza crónica eran rurales (66,9%). 2.1.5. Nicaragua Este país dispone de dos Encuestas de Medición de Niveles de Vida (EMNV), realizadas en 1993 y 1998 por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), y que fueron financiadas por varios donantes multilaterales y bilaterales.12/ Además, se realizó un censo de población y vivienda en 1995. Pobreza como insuficiencia de ingresos A partir de la encuestas de niveles de vida se realizaron estimaciones de pobreza. Las mismas se basan en los niveles de consumo.

12/ Principalmente el Banco Mundial, pero también han participado el PNUD, UNICEF, la Agencia

Sueca para el Desarrollo Internacional (SIDA) y USAID.

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En el siguiente cuadro se muestran los resultados incluidos en la Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza (Gobierno de Nicaragua, 2000), que son idénticos a los publicados en (PNUD, 2000b).13/

Cuadro 5 Nicaragua: Evolución de la pobreza por áreas, 1993 y 1998.

-porcentaje de población bajo las líneas de pobreza-

Pobreza extrema Pobreza total

1993 1998 1993 1998 Nacional 19,4 17,3 50,3 47,9 Urbana 7,3 7,6 31,9 30,5 Rural 36,3 28,9 76,1 68,5 Fuente: Gobierno de Nicaragua (2000).

Según esos datos, cerca de la mitad de la población nicaragüense se ha encontrado en situación de pobreza entre 1993 y 1998, a pesar de una pequeña reducción en la incidencia (2,4 puntos porcentuales) entre el primero y el último de esos años. Sin embargo, a pesar de la disminución relativa en la pobreza, la cantidad absoluta de pobres y de pobres extremos fue mayor en 1998 que en 1993. En 1998 se encontraban en situación de pobreza 2,3 millones de personas, de las cuales, 830.000 (17,3%) eran extremadamente pobres.

Los resultados de las encuestas de 1993 y 1998 muestran grandes diferencias regionales en la incidencia de la pobreza. En términos relativos, la pobreza y la pobreza extrema siguen siendo principalmente rurales: dos de cada tres personas en las áreas rurales son pobres, en comparación con una de cada tres en las áreas urbanas. Dado que un 46% de la población es rural, prácticamente dos de cada tres pobres del país (65,7%) residen en esa área. Pobreza como necesidades básicas insatisfechas En el informe sobre desarrollo humano en Nicaragua del año 2000 (PNUD, 2000) se incluye una estimación de la pobreza por NBI, elaborada a partir de las encuestas de niveles de vida.

Se consideraron las necesidades básicas de vivienda (calidad y hacinamiento -independientemente-), la disponibilidad de agua potable y servicios sanitarios (cada una independiente), la asistencia a la escuela de niños de 7-14 años, y un indicador de la capacidad de consumo (número de dependientes por ocupado).

13/ Aunque en este Informe algunas veces hay confusión de personas pobres con hogares pobres.

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Cuadro 6

Nicaragua: Pobreza según NBI por áreas, 1993 y 1998. -porcentaje de hogares-

nacional urbano rural

total 1 NBI 2 o + total 1 NBI 2 o + total 1 NBI 2 o +

1993 75,7 29,1 46,6 69,2 30,8 38,4 84,5 26,8 57,7 1998 72,6 27,9 44,7 66,8 28,1 38,7 80,2 27,6 52,6 Fuente: PNUD (2000).

Esos datos reflejan muy elevados niveles de insatisfacción de necesidades básicas, pues prácticamente tres de cada cuatro hogares nicaragüenses tienen al menos una NBI. Si bien es cierto hay una reducción en la insatisfacción entre 1993 y 1998, la misma es muy pequeña.

Por áreas, los niveles de insatisfacción son mayores en la rural respecto a la urbana, pero siguen siendo muy elevados en ambos casos. Medición integrada de pobreza No se identificaron estimaciones integradas de pobreza. 2.1.6. Panamá Este país cuenta con una larga serie de encuestas de hogares (desde 1963) realizadas por la Dirección de Estadística y Censos de la Contraloría General de la República con recursos propios, así como censos de población y vivienda para 1990 y para el 2000, y una Encuesta de Niveles de Vida (ENV), realizada en 1997 por el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE, ahora Ministerio de Economía y Finanzas -MEF-), con el apoyo del Banco Mundial y de otros organismos internacionales.14/ Pobreza como insuficiencia de ingresos A pesar de lo largo de la serie,15/ las encuestas de hogares presentan dos fuertes limitaciones para medir pobreza como insuficiencia de ingresos: en primer lugar, porque excluyen las áreas

14/ Específicamente: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Suiza de Desarrollo y

la Cooperación, el Fondo de Políticas y Desarrollo de Recursos Humanos del Japón, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

15/ Como se ha señalado, a partir de 1963. En los años censales 1970, 1980 y 1990 no se realizó la encuesta.

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indígenas y de difícil acceso;16/ y en segundo lugar, porque no captan información sobre los ingresos de los cuenta propia y patronos agropecuarios.17/ Por ello, la única encuesta que permite una adecuada medición de pobreza es la Encuesta de Niveles de Vida de 1997 (ENV), pues solventa los problemas anteriores.

Además existe una “Canasta Básica Familiar de Alimentos para la Ciudad de Panamá”, cuyo costo se calcula mensualmente.18/ No obstante, la encuesta de niveles de vida midió los gastos de consumo de los hogares, lo cuales se utilizaron para construir las líneas de pobreza que fueron utilizadas.

Los resultados obtenidos a partir de esta encuesta (ENV) aparecen publicados en Banco Mundial (2000). La estimación de la pobreza se realizó a partir del gasto per cápita mensual (incluyendo alquiler imputado) y la utilización de líneas de pobreza nacionales.19/ A nivel nacional, la incidencia de la pobreza total fue de 37,3% y de la pobreza extrema de 18,8%. Nuevamente en este caso la incidencia de la pobreza es mayor en área rural, donde residen un 77,3% del total de pobres del país (cuadro 7).

Cuadro 7 Panamá: pobreza extrema y total, a nivel nacional y por áreas. 1997.

-porcentaje de población bajo las líneas de pobreza-

incidencia pobreza (%) aporte a pobreza (%)

total extrema % poblac. nacional total extrema

Total Panamá 37,3 18,8 100,0 100,0 100,0 Urbana 15,3 3,1 55,6 22,7 9,2 Rural 64,9 38,5 44,4 77,3 90,8

Fuente: Banco Mundial (2000).

16/ A partir del año 2001 se incluyen estas áreas. 17/ A partir de 1998 hay un pequeño esfuerzo por medir esos ingresos, pero los resultados no parecen

muy confiables. 18/ Esta canasta fue elaborada en 1992 por el Departamento de Planificación Social del Ministerio de

Planificación y Política Económica, con la colaboración del Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), utilizando la “Encuesta sobre las condiciones de vida de las familias”, realizada por la Dirección de Estadística y Censo en 1983/84, y que incluyó la Ciudad de Panamá y el distrito San Miguelito.

19/ La línea de pobreza extrema corresponde a una dieta promedio de 2.280 calorías diarias, y es igual a US$ 519 per cápita al año (US$ 43,25 por mes). La línea de pobreza total estimada fue de US$ 905 per cápita al año (US$ 75,42 por mes).

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Pobreza como necesidades básicas insatisfechas No se identificaron estimaciones sobre pobreza por NBI, a pesar de que la ENV de 1997 y los censos de población y vivienda de 1990 y el año 2000 permiten estimaciones de este tipo. Medición integrada de pobreza No se identificaron estimaciones integradas de pobreza. 2.2. Estimaciones de organismos internacionales Se incluyen en este acápite dos estimaciones de pobreza realizadas por organismos internacionales: las estimaciones por el método de las líneas de pobreza de la CEPAL, y el Índice de Pobreza Humana del PNUD. 2.2.1. Las estimaciones de pobreza de la CEPAL La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países, realiza estimaciones de pobreza como insuficiencia de ingresos, o sea, utilizando el método de las líneas de pobreza. En el cuadro 8 se incluyen las estimaciones más recientes disponibles para cada uno de los países centroamericanos, publicadas en CEPAL (2001a), para población, y en cuadro A.4 para hogares. La comparación de esas estimaciones con las mostradas previamente arroja resultados diversos. En los casos de Costa Rica y El Salvador hay algunas diferencias, pero no son significativas, pues generalmente son de décimas, y en ningún caso alcanza cinco puntos porcentuales. Con las cifras de Guatemala se presenta una situación interesante, pues mientras que las estimaciones de la CEPAL para 1989 son inferiores a las publicadas oficialmente (10,8 puntos porcentuales la pobreza total y 17,5 puntos la pobreza extrema), las de 1998 son superiores (6,4 puntos porcentuales la pobreza total, y 7,3 la extrema). En el primer caso, la situación parece responder al aspecto ya señalado de que las líneas de pobreza utilizadas en 1989 fueron más altas que las utilizadas posteriormente.

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Cuadro 8 Países centroamericanos: pobreza extrema y total, a nivel nacional y por áreas, varios años.

-porcentaje de población bajo las líneas de pobreza-

pobreza extrema pobreza total

total país urbana rural total país urbana rural Costa Rica

1990 9,8 6,4 12,5 26,2 24,8 27,3 1994 8,0 5,7 9,7 23,1 20,7 25,0 1997 7,8 5,5 9,6 22,5 19,3 24,8 1999 7,8 5,4 9,8 20,3 18,1 22,3

El Salvador

1995 21,7 14,9 29,9 54,2 45,8 64,4 1997 23,3 14,8 33,7 55,5 44,4 69,2 1999 21,9 13,0 34,3 49,8 38,7 65,1

Guatemala

1989 41,8 26,2 50,1 69,1 53,1 77,7 1998 34,1 17,2 45,2 60,5 46,0 70,0

Honduras

1990 60,6 43,2 72,8 80,5 69,8 88,0 1994 53,9 46,0 59,8 77,9 74,5 80,5 1997 54,4 41,5 64,0 79,1 72,6 84,2 1999 56,8 42,9 68,0 79,7 71,7 86,3

Nicaragua

1993 48,4 36,8 62,8 73,6 66,3 82,7 1998 44,6 33,9 57,5 69,9 64,0 77,0

Panamá

1991 19,2 16,0 26,7 42,8 40,9 50,6 1994 15,7 11,4 26,2 36,1 30,8 49,2 1997 13,0 10,7 18,8 33,2 29,7 41,9 1999 10,7 8,1 17,2 30,2 25,7 41,5

Fuente: CEPAL (2001a). En el caso de Honduras, la comparación se realiza a nivel de hogares (cuadro A.4), pues debe recordarse que no fue posible obtener datos para población. Las estimaciones de CEPAL son en este caso entre 6 y 8 puntos porcentuales mayores en la incidencia de la pobreza total, pero no hay diferencias importantes en la pobreza extrema.20/ 20/ Adicionalmente, la comparación de los porcentajes de incidencia de la pobreza entre personas y

hogares para el caso de Honduras, pero generalizable a los otros países, confirma que la incidencia por personas es más elevada que por hogares (pues, generalmente, los hogares pobres son más numerosos que los no pobres).

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Para Nicaragua, los porcentajes de pobreza total, pero especialmente los de pobreza extrema, son significativamente mayores en las estimaciones de la CEPAL que en las nacionales. En el caso de la pobreza total rondan los 20 puntos porcentuales, mientras que en la pobreza extrema superan los 27 puntos. Finalmente, en el caso de Panamá, la CEPAL utiliza para la estimación las encuestas de hogares. Comparando el año 1997, en que se encuentran disponibles las estimaciones a partir de la Encuesta de Niveles de Vida (ENV), resulta que los porcentajes de pobreza (total y extrema) según los datos nacionales son superiores a los de CEPAL. Además de que la diferencia nacional se realiza por consumo, mientras que la de CEPAL utiliza ingresos, buena parte de esa diferencia se explica, entre otros, porque la ENV incluyó las áreas indígenas, las cuales no son consideradas por las encuestas de hogares, y en las que la pobreza resultó significativamente más elevada que entre los no indígenas. 2.2.2. El Índice de Pobreza Humana del PNUD Como se ha señalado, el Índice de Pobreza Humana (IPH) aproxima el fenómeno de la pobreza por el lado de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), como resultado de la falta de acceso a y problemas de calidad de los servicios sociales básicos. En el cuadro siguiente (cuadro 9) se incluye la clasificación de los países y el valor del IPH para cada uno de los países centroamericanos según aparecen publicados en PNUD (2001), cuyos datos, en general, corresponden al año 1999. Como se aprecia en ese cuadro, las diferencia en los niveles de pobreza son muy grandes entre los países, pues es menor en Costa Rica y Panamá, pero muy elevada en el resto de ellos.

Cuadro 9 Países centroamericanos: Índice de Pobreza

Humana (IPH), circa 1999.

clasificación1 valor (%) Costa Rica 2 4,0 El Salvador 32 18,3 Guatemala 41 23,8 Honduras 35 20,8 Nicaragua 39 23,3 Panamá 6 8,5

1 Se refiere a la posición que ocupa el país entre los 90 países para los cuales se realizó la estimación.

Fuente: PNUD (2001).

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3. Una estimación regional de la pobreza Como se señaló al inicio del presente informe, el estudio contemplaba únicamente la recopilación de estimaciones de pobreza existentes, pero no la generación de estimaciones adicionales. No obstante, para aprovechar mejor la gran cantidad de información recopilada, se consideró importante realizar una estimación regional de la pobreza como insuficiencia de ingresos. Se pretende entonces tener una aproximación adecuada de la magnitud de la pobreza regional, a partir de las estimaciones nacionales mostradas en el capítulo anterior, pero debe quedar claro que una serie de factores que afectan la precisión de la estimación no están siendo tomados en cuenta.21/ Ahora bien, antes de entrar en el detalle de esa medición, es importante presentar algunas características de la región que permiten comprender mejor el fenómeno de la pobreza como insuficiencia de ingresos: los países de la región son relativamente pequeños, y en conjunto apenas superan los 532 mil Km2 (cuadro 10); para 1999 la población estimada era cercana a los 35 millones de habitantes, y el PIB total de la región en su conjunto ascendía a US$ 63.000 millones, para un (PIB) per cápita ligeramente inferior a los US$ 1.800. En el caso del PIB per cápita se presentan marcadas diferencias entre países, pues mientras en Costa Rica y Panamá supera los US$ 3.000, en Honduras y Nicaragua es inferior a US$ 1.000 (cuadro 10). Además de esas desigualdades en la distribución del ingreso “entre” países, también las hay “dentro” de los países, como lo reflejan los diferentes indicadores incluidos en el cuadro 10. En el caso del coeficiente de Gini, que es el más utilizado, este asume valores desde 0,473 en el caso de Costa Rica, 0,584 y 0,582 en Guatemala y Nicaragua respectivamente. La fuerte desigualdad en la distribución del ingreso en estos dos países se refleja también en las proporciones del ingreso nacional que reciben los diferentes porcentajes de población, correspondiendo al 10% más rico el 40,3% y 40,5% del ingreso nacional (respectivamente), mientras que el 40% más pobre apenas percibe el 12,8% y 10,4% del mismo ingreso.

21/ La generación de estimaciones internacionales de pobreza no es labor sencilla, pues requiere de

información comparable para todos y cada uno de los países considerados. Sin embargo, esa comparabilidad generalmente no se da, lo cual ha dado pie a una amplia e inconclusa discusión sobre la mejor forma de hacer las comparaciones. En el caso de la pobreza como insuficiencia de ingresos la discusión se concentra en tres aspectos. En primer lugar, lo deseable, como mínimo, es que las encuestas a utilizar para cada uno de los países midan los mismos ingresos, con igual confiabilidad. Si eso no sucede, la discusión se concentra sobre la conveniencia o no de realizar ajustes utilizando las cuentas nacionales (que a su vez, implica considerar las diferencias en la precisión de las cuentas nacionales entre países). En segundo lugar, se discute si las líneas de pobreza a utilizar deben ser iguales o si se deben respetar diferencias nacionales. Finalmente, se discute si se deben realizar ajustes por diferencias en el poder de compra de los ingresos entre países.

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Cuadro 10 Centroamérica: población estimada, extensión territorial, PIB per cápita y desigualdad en la

distribución del ingreso, por países, 1999. -cifras absolutas y relativas-

PIB 3/ Desigualdad distribución ingreso 4/

participación en el ingreso total:

población (en miles)

1/

extensión (km2) 2/

total (millones

US$)

per cápita (US$)

coef. Gini 5/

40% más

pobre

30% siguien-

te

20% siguien-

te

10% más rico

total 35.244,3 532.857 63.106,1 1.790,5

Costa Rica 3.932,7 50.900 15.205,6 3.866,5 0,473 15,3 25,7 29,7 29,4 El Salvador 6.154,3 20.935 12.381,6 2.011,9 0,518 13,8 25,0 29,1 32,1 Guatemala 11.090,5 108.889 18.307,8 1.650,8 0,582 12,8 20,9 26,1 40,3 Honduras 6.316,3 112.088 5.386,8 852,8 0,564 11,8 22,9 28,9 36,5 Nicaragua 4.938,8 139.000 2.267,7 459,2 0,584 10,4 22,1 27,1 40,5 Panamá 2.811,7 77.082 9.556,6 3.398,8 0,557 12,9 22,4 27,7 37,1

1/ Población estimada para 1999 por CELADE (2000). 2/ Datos tomados de Menjívar y Rodríguez (1998). 3/ Los datos del PIB total fueron tomados de CEPAL (2001b), y los per cápita estimados con las cifras de población

aquí incluidas (aunque los resultados coinciden plenamente con los de CEPAL en el mismo informe). 4/ Datos tomados de CEPAL (2001a). Corresponden a 1999, con excepción de Guatemala y Nicaragua, que son

para 1998. 5/ Calculado a partir de los ingresos familiares per cápita.

Fuente: elaboración propia a partir de lo indicado. Para la estimación regional de pobreza se utilizan las mediciones nacionales para 1999 de Costa Rica, El Salvador y Honduras, para 1998 de Guatemala y Nicaragua, y para 1997 de Panamá, obtenidas con las siguientes encuestas:

• la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 1999 de Costa Rica, • la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 1999 de El Salvador, • la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares de 1998/99 de Guatemala, • la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples de 1999 de Honduras, • la Encuesta de Medición de Niveles de Vida de 1998 de Nicaragua, y • la Encuesta de Niveles de Vida de 1997 de Panamá.

Para uniformar la población se tomaron las estimaciones para 1999 de CELADE (2000). La distribución de la población de cada país por áreas (urbana/rural) se realizó según cada una de las encuestas utilizadas, con excepción de Costa Rica, en que se optó por la cifra censal (año 2000), por lo explicado en el capítulo 2.

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Un último aspecto al que conviene hacer referencia antes de entrar en los resultados es que para el caso de Honduras fue necesario hacer una estimación de la incidencia de la pobreza entre las personas, pues los datos publicados se refieren solamente a hogares.22/ Para ello, se tomó el tamaño promedio (número de miembros) de los hogares pobres e indigentes y multiplicó por el total de hogares en condición de pobreza, siendo posible entonces la estimación para la población. Como se esperaba, la incidencia de la pobreza así obtenida fue ligeramente mayor que la de los hogares, debido a que los hogares pobres son más numerosos que los no pobres. En el cuadro 11 se incluyen los resultados de la estimación.

Cuadro 11 Centroamérica: Incidencia de la pobreza, total y por países, a partir de las estimaciones nacionales.

circa 1999. -porcentaje de población bajo las líneas de pobreza respectivas-

América Central

Costa Rica

El Salvador

Guate-mala

Honduras Nicara-gua

Panamá

Población total (miles) 35.244,3 3.932,7 6.154,3 11.090,5 6.316,3 4.938,8 2.811,7 % población urbana 49,4 59,0 58,4 39,7 44,8 54,5 55,6 % población rural 50,6 41,0 41,6 60,3 55,2 45,5 44,4 Incidencia pob. total (%) Total 49,9 22,9 47,4 54,1 69,1 47,8 37,3 Área urbana 32,8 20,6 37,6 24,9 60,8 30,5 15,3 Área rural 66,6 26,3 61,2 73,3 75,8 68,5 64,9 Incidencia pob. extrema (%) Total 26,4 6,8 20,0 27,9 52,5 17,3 18,8 Área urbana 12,9 4,9 12,2 7,5 39,5 7,6 3,1 Área rural 39,4 9,6 30,9 41,3 63,0 28,9 38,5 Fuente: Estimación propia a partir de las estimaciones de población de CELADE (2000) y las estimaciones de

pobreza y de distribución urbana/rural de la población de cada uno de los países. Según esa estimación, a nivel centroamericano la incidencia alcanza 49,9%; o sea, que la mitad (17,5 millones) de los 35 millones de centroamericanos que habían en 1999 se encontraban en situación de pobreza por insuficiencia de ingresos. Por países, Honduras es el país centroamericano con una mayor incidencia de la pobreza en la población (69,1%), seguido por Guatemala (54,1%), Nicaragua (47,8%) y El Salvador (47,4%). Panamá tiene un nivel de pobreza bastante menor que los anteriores (37,3%), y Costa Rica aún más (22,9%). No obstante las diferencias en la incidencia de la pobreza por países, a nivel centroamericano uno de cada tres pobres es guatemalteco (34,1%), un 24,8% son hondureños, un

22/ Las estimaciones para personas de PNUD (2001a) no guardan la relación debida con las aquí

consideradas, además de que no muestran la incidencia de la pobreza extrema.

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16,6% salvadoreños, un 13,4% nicaragüenses, y solamente un 11,1% panameños y costarricenses (6% y 5,1% respectivamente). La pobreza extrema, por su parte, afecta a un 26,4% de la población centroamericana, o sea, 9,3 millones de personas. Por áreas, la incidencia de la pobreza (total y extrema), es bastante mayor en la rural que en la urbana. A nivel centroamericano, mientras uno de cada tres residentes en área urbana son pobres (32,8%), se encuentran en esa misma situación dos de cada tres residentes en área rural (66,6%).

Adicionalmente, dado que prácticamente la mitad de la población centroamericana es rural (50,6%), un 67,6% del total de pobres residen en esa área (o sea, que dos de cada tres pobres centroamericanos residen en área rural). Con la pobreza extrema la situación se torna más grave, pues un 75,7% de la población en esa situación reside en área rural (o sea, tres de cada cuatro pobres extremos residen en esa área). Comparación con otras estimaciones regionales Una estimación alternativa de la incidencia de la pobreza (como insuficiencia de ingresos) a nivel regional se obtuvo a partir de las estimaciones de la CEPAL, las cuales incluyen algunos ajustes realizados por el organismo a las mediciones nacionales, que se espera, las hacen más comparables.

La incidencia de la pobreza por países es la mostrada en el cuadro 8 para 1999, con excepción de Guatemala y Nicaragua, que es para 1998. Al igual que en el caso anterior se utilizó la estimación de población para 1999 de CELADE, y la misma distribución urbano/rural, con excepción en este último caso de Panamá, en que para lograr una mayor consistencia las cifras corresponden a la encuesta de hogares de 1999 (y no a la de niveles de vida de 1997 como anteriormente). En el cuadro A.5 se muestran los resultados obtenidos. Dejando de lado las diferencias entre las estimaciones nacionales y las de la CEPAL a las que se hizo referencia en el capítulo anterior, la incidencia de la pobreza a nivel centroamericano aquí obtenida es mayor que la mostrada previamente. Según esta estimación son pobres un 56,6% de los centroamericanos, y se encuentran en pobreza extrema un 32,7%; o sea, hay una diferencia mayor a los 6 puntos porcentuales en cada uno de los casos, lo que significa 2 millones de centroamericanos. Por áreas también se dan diferencias entre ambas estimaciones, aunque las mayores ocurren en la urbana. Conviene también hacer referencia aquí a una estimación sobre la pobreza en Centroamérica que realizó el Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) de Brasil,

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utilizando las mismas encuestas aquí mencionadas, pero corrigiendo los ingresos familiares por poder de compra, y aplicando una línea de pobreza igual para todos los países.23/ En el cuadro A.6 se muestran los resultados del IPEA, los cuales no están disponibles de manera desagregada por área. Según los mismos, se encuentran en situación de pobreza un 53,4% de los centroamericanos, y en pobreza extrema un 20,1%. O sea, la estimación de pobreza total es mayor que la obtenida a partir de las estimaciones nacionales (49,9%), pero menor que la obtenida a partir de las estimaciones de la CEPAL (56,6%). En el caso de la pobreza extrema, la estimación de IPEA es menor que la obtenida a partir de las estimaciones nacionales (26,4%), y bastante menor que elaborada a partir de CEPAL (32,7%). La diferencias entre estimaciones reflejan los problemas que se enfrentan al generar estimaciones internacionales de pobreza. No obstante, cualquiera de ellas que se considere muestra claramente que la situación regional en materia de pobreza como insuficiencia de ingresos es muy difícil, pues al iniciarse el nuevo siglo al menos la mitad de los centroamericanos son azotados por ese flagelo; y lo que es más grave, al menos un 20% (más de 7 millones de personas) se encuentran en situación de pobreza extrema. Evolución de la pobreza en los años noventa Un último aspecto al que conviene hacer referencia aquí es a la evolución de la pobreza (como insuficiencia de ingresos) a lo largo de los años noventa. En el capítulo 2 se mostró lo sucedido en cada uno de los países, lo cual se resume a continuación, para luego hacer una estimación a nivel regional. Costa Rica: según las cifras oficiales, la pobreza total afectaba a un 30,7% de la población total (9,9% en pobreza extrema), porcentaje que aumentó en 1991 ante una situación de recesión económica, pero que luego comenzó a reducirse, hasta alcanzar un 22,9% en 1994 (6,8% en pobreza extrema). A partir de ese año no se han dado cambios importantes en la incidencia de la pobreza. La situación por áreas reproduce la globalidad del país, aunque la reducción en área rural es ligeramente menor que en la urbana. El Salvador: las estimaciones oficiales muestran que para 1992-93 la incidencia de la pobreza total era cercana al 66% (32% la pobreza extrema), para luego, a partir de 1994 mostrar una

23/ Lamentablemente la metodología y resultados de esta investigación no han sido debidamente

publicados, y lo que se conoce es lo que el señor Ricardo Paes de Barros ha señalado en diferentes conferencias que ha brindado en la región. Las encuestas utilizadas fueron la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 1999 de Costa Rica, la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 1998 de El Salvador, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares de 1998/99 de Guatemala, la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples de 1998 de Honduras, la Encuesta de Medición de Niveles de Vida de 1998 de Nicaragua, y la Encuesta de Niveles de Vida de 1997 de Panamá. Las líneas de pobreza utilizadas en todos los países fueron: US$ 49 al mes para pobreza extrema y US$ 124 al mes para pobreza total (en ambos casos per cápita).

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reducción (con fluctuaciones en 1994 y 1995), alcanzado un mínimo en 1999 de 47,5% (20,1% pobreza extrema). Por áreas se repite el comportamiento nacional, aunque las reducciones son menores en la rural. Guatemala: como se analizó detalladamente en el capítulo 2, las estimaciones de pobreza para este país presentan problemas de comparabilidad. Sin embargo, la utilización de líneas de pobreza comparables muestra una reducción de la incidencia de la pobreza entre 1989 y 1998 (Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, 2000). Honduras: según las estimaciones oficiales, la incidencia de la pobreza se reduce a nivel nacional a lo largo de los años noventa, y a pesar del retroceso por el impacto del Huracán Mitch, la incidencia en 1999 es inferior a la prevaleciente en 1991-95. La reducción, eso sí, no es tan fuerte como en otros países, y por áreas, es bastante menor en la rural que en la urbana. Nicaragua: las dos estimaciones disponibles para este país, muestran una pequeña reducción en la incidencia de la pobreza entre 1993 y 1998 (la pobreza total se reduce de 50,3% a 47,9% de la población; y la extrema de 19,4% a 17,3%). A diferencia de los demás países, por áreas la reducción en la incidencia de la pobreza rural resultó mayor que la urbana. Panamá: para este país se dispone de una estimación puntual para 1997 (encuesta de niveles de vida), por lo que no son posibles comparaciones. Como se señaló oportunamente, existen también las encuestas de hogares, pero presentan problemas para la estimación de la pobreza, pues no incluyen áreas indígenas y tampoco captan información sobre ingresos agropecuarios. No obstante la CEPAL realiza estimaciones a partir de ellas (cuadro 8), que reflejan que la incidencia de la pobreza en este país también se ha reducido a lo largo de los noventa (total y extrema). Por áreas, la reducción ha sido menor en la rural que en la urbana. Se puede afirmar entonces que en todos y cada uno de los países de la región la incidencia de la pobreza (total y extrema) se redujo en los años noventa, aunque las reducciones fueron de diferente magnitud (menores en Nicaragua y Honduras, e ignorada en Guatemala). Esa reducción a nivel nacional se reprodujo en las áreas urbanas y rurales, aunque en estas últimas la reducción fue menor, con excepción de Nicaragua, y a pesar de que la incidencia en ellas en mayor que en las urbanas. Para aproximar la reducción de la pobreza a nivel regional, se consideró adecuado hacer una estimación similar a la anterior, pero utilizando los datos de cada país más próximos a 1990. Además, con el fin de mejorar la comparabilidad, se estimó conveniente utilizar las estimaciones de CEPAL (cuadro 8). En el cuadro A.7 se muestra el detalle de la estimación, según la cual, hacia 1990 se encontraban en situación de pobreza total un 62,4% de los centroamericanos, y en pobreza extrema un 37,1%.

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Comparando con la estimación para 1999 (cuadro A.5), eso significa una reducción de 5,8 puntos porcentuales en la incidencia de la pobreza total y de 4,4 puntos porcentuales en la pobreza extrema. Ahora bien, no obstante esa reducción en la incidencia de la pobreza, el número total de pobres en la región aumentó entre el inicio y el final del período, debido al mayor crecimiento población. Así, mientras que en 1990 había alrededor de 17,5 millones de pobres (10,4 millones en pobreza extrema), el número de ellos hacia 1999 había aumentado a 19,9 millones (11,5 millones en pobreza extrema). Por áreas también se han dado reducciones en la incidencia de la pobreza, aunque, como se había previsto, las mismas fueron mayores en las áreas urbanas que en las rurales: mientras la incidencia de la pobreza total se redujo en 5,8 puntos porcentuales en área urbana (4,1 en pobreza extrema), en área rural la reducción fue de 4,2 puntos porcentuales (2,7 en pobreza extrema). Un último aspecto al que conviene hacer referencia es al proceso de urbanización que se refleja en los resultados, pues mientras que para 1990 se estimó que un 45,1% de la población total centroamericana residía en áreas urbanas (54,9% en rurales), la estimación para 1999 indicaba un 49,8% urbana (50,2% rural). Esta situación es resultado tanto de los procesos de urbanización que se dan en los países, como de la migración campo-ciudad, muchas veces relacionada con la pobreza. Entonces, aunque la incidencia de la pobreza sigue siendo mayor en área rural, el porcentaje del total de pobres que residen en área urbana aumentó entre esos dos años, pues pasó de 37,2% hacia 1990, a 40,3% hacia 1999. No obstante, en el caso de la pobreza extrema el cambio no es tan marcado (de 30% a 31,4% respectivamente).

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4. Características de la pobreza y percepciones de los pobres En este capítulo se resaltan las principales características de los pobres en Centroamérica, obtenidas a partir de los estudios citados en los capítulos previos, y luego se presentan algunas percepciones que tienen los pobres sobre sí mismos, derivadas de otros estudios de pobreza. 4.1. Características de la pobreza24/ A pesar de las diferencias en las magnitudes de la pobreza entre los países de la región, los perfiles de pobreza reflejan grandes similitudes en las características de los pobres. La incidencia de la pobreza es mayor entre la población rural: como se vio en el capítulo anterior, en cada uno de los países y en la región en su conjunto la incidencia de la pobreza, especialmente la extrema, es mayor entre la población rural, tanto por insuficiencia de ingresos como por NBI. La mayor parte de los pobres residen en área rural: con excepción de Costa Rica, y en menor grado Nicaragua, un mayor porcentaje de la población pobre de cada país reside en área rural, situación que se repite para la región en su conjunto. En el caso de la pobreza extrema no hay excepciones, y en todos y cada uno de los países, así como la región en su totalidad, la mayor parte de la población afectada reside en esa área. La población indígena es más pobre: en los países que se dispone información sobre pobreza desagregada por grupo étnico, la población indígena muestra una mayor incidencia del flagelo que la no indígena. En Guatemala, la población indígena representa el 40,5% de la población total según la ENCOVI 2000, y la incidencia específica de la pobreza para ellos era de 77,4% (27,3% en pobreza extrema), respecto a 41,3% (y 7,9%) de la población no indígena (INE, 2001). En Panamá, según la ENV 97, la población indígena representa un 7,6% de la población total, y el 95,4% de ella se encontraba en situación de pobreza (86,4% en pobreza extrema), respecto a 32,6% (y 18,7%) de la población no indígena (Banco Mundial, 2000). Los hogares pobres son más numerosos: Los hogares pobres tienen un mayor número de miembros que los hogares no pobres. Dado que entre este mayor número de miembros se encuentran muchos niños y jóvenes, es posible afirmar que la pobreza afecta principalmente a la niñez de los países centroamericanos (o sea, que la mitad o más de los niños y jóvenes 24/ Los perfiles de pobreza aparecen en los documentos mencionados en el capítulo anterior y en una

amplia gama de publicaciones nacionales sobre la pobreza. Se hace referencia aquí solamente a algunas particularmente importantes.

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pertenecen a hogares en condición de pobreza). Además, con el proceso de transición demográfica que enfrentan la mayor parte de los países de la región, y la baja cobertura de los sistemas de seguridad social (pensiones y jubilaciones), los adultos mayores constituyen un grupo que progresivamente aumenta su participación dentro de la población pobre. La relación de dependencia económica es mayor en los hogares pobres: los hogares pobres muestran mayores tasas de dependencia económica que los hogares no pobres, de cualquier forma que esta se defina: inactivos/activos; total de miembros/(activos o ocupados o perceptores de ingreso). Los pobres tienen menor educación: la educación en un elemento clave en el análisis de la pobreza, pues es uno de los factores más claramente generadores y reproductores del fenómeno. Lo importante no es el orden de causalidad educación-pobreza, sino la evidencia en todos y cada uno de los países de que los pobres tienen menor nivel educativo que los no pobres, y que, por lo tanto, el alivio de la pobreza pasa necesariamente por mejorar la situación educativa de la población pobre, rompiendo el círculo vicioso. Los problemas educativos se reflejan en varios aspectos. En el caso de la población de 15 años y más, los pobres tienen menor nivel educativo promedio que los no pobres, y además, la tasa de analfabetismo es significativamente mayor entre los pobres. En el caso de la población menor de esa edad, los problemas se reflejan en una menor asistencia a la escuela y un mayor rezago escolar.

Estudios específicos demuestran también la menor calidad de la educación que reciben los pobres, en términos de la calificación de los maestros, la disponibilidad y calidad de la infraestructura educativa, y la disponibilidad de material didáctico y otros insumos educativos. En un estudio de corte cualitativo realizado a familias pobres costarricenses (Sauma y otros, 1997), se identifica claramente el problema que representa seguir estudios para los jóvenes pobres, principalmente de áreas rurales. Esto se explica por el doble costo que significa estudiar: por una parte el costo directo para las familias, en términos de gastos de útiles escolares, uniformes, transporte y alimentación y alojamiento en algunos casos; y por otra el costo de oportunidad que representa el ingreso que deja de percibir la familia por mantener al hijo estudiando en lugar de incorporarse a las labores productivas. Los pobres tienen menor acceso a los servicios básicos: como lo reflejan las diferentes estimaciones de pobreza por el método de las NBI, además del acceso de los niños a la educación, los hogares pobres muestran (y por ello son pobres según este método), menor acceso a los servicios básicos. Esto significa que los pobres residen en viviendas construidas con materiales de mala calidad o que se encuentran en mal estado, con elevados niveles de hacinamiento; además, problemas de acceso a agua potable y servicios adecuados de evacuación de excretas.

Un aspecto que llama la atención de las estimaciones de pobreza por NBI mostradas en el capítulo anterior es que solamente la de Costa Rica incluye lo referente al acceso a los servicios

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de salud, situación probablemente relacionada con el menor desarrollo de los servicios de salud en los demás países. Los pobres se ocupan principalmente en los sectores informal urbano y agropecuario tradicional: cuando la pobreza se concibe como insuficiencia de ingresos, uno de los elementos explicativos claves es la forma como los miembros del hogar se insertan en el mercado de trabajo, pues los ingresos laborales determinan en gran medida los ingresos familiares. En todos los países de la región existe una mayor inserción de los pobres, tanto jefes de familia como no jefes, en los sectores informal urbano y agropecuario tradicional. En el caso del sector informal urbano, se trata de un conjunto de actividades productivas cuyo rasgo distintivo es la baja dotación de capital (humano y físico), y por ende, una reducida relación capital/trabajo. Características adicionales de este sector son, según destaca Trejos (2002): operar en actividades con reducidas o nulas barreras de entrada en términos de calificación, destreza, capital y organización; unidades productivas de tipo familiar con participación directa del propietario; escala de producción pequeña (tanto en volumen de ventas como en número de trabajadores) con amplia presencia de actividades unipersonales; técnicas intensivas en mano de obra con uso de capital obsoleto o simple y con una débil división técnica del proceso; opera en mercados competitivos o no regulados con precario acceso a los mecanismos de apoyo del Estado; baja productividad y reducida capacidad de acumulación. El sector agropecuario tradicional, por su parte, incluye aquellas actividades principalmente agrícolas, i) realizadas por el jefe del hogar en calidad de cuenta propia, con el apoyo laboral de los demás miembros del hogar (trabajadores familiares no remunerados), y que tienen como principal objetivo garantizar el suministro para el consumo familiar, así como la venta de excedentes; y ii) las pequeñas explotaciones agrícolas, en las que además de los miembros familiares participa un número reducido de trabajadores asalariados. En ambos casos, al igual que en sector informal urbano, la relación capital/trabajo es muy baja, con baja productividad y reducida capacidad de acumulación. Los ingresos que obtienen los ocupados en ambos sectores son generalmente bajos, lo que conlleva a la situación de pobreza de estas personas y sus familias. 4.2. Percepciones de los pobres Además de los estudios de pobreza de corte cualitativo y de amplia cobertura, se han realizado en la región una amplia gama de estudios cualitativos y participativos, que enfatizan en aspectos de las personas que padecen la pobreza y su entorno más inmediato. Entre estos estudios se incluyen historias de vida; investigaciones de la percepción de los pobres sobre diferentes aspectos, incluyendo su propia pobreza; estudios específicos de comunidades y su problemática; y estudios de grupos poblacionales particulares.

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Reseñar todos esos estudios escapa a las posibilidades y objetivos del presente; sin embargo, es importante hacer referencia a tres de ellos. En primer lugar, el ya mencionado estudio para Costa Rica (Sauma y otros, 1997), basado en 262 entrevistas a hogares pobres de todo el país, realizadas en 1994, y en las cuales se trataron una amplia gama de temas.25/ Según el mismo, la cotidianeidad de los pobres está signada por el síndrome de la pobreza: los problemas personales y familiares se encuentran en estrecha interrelación con la insuficiencia de ingresos y con la insatisfacción de necesidades básicas en diversos ámbitos: vivienda, alimentación, educación, saneamiento ambiental, etc. Con la frase "el dinero no alcanza", se expresa la forma en que se materializa el problema de ingresos insuficientes, esto es, como dificultades para adquirir bienes y servicios, siendo los más importantes, aquellos referidos a la alimentación de los miembros del hogar.

El problema de insuficiencia de ingresos hunde sus raíces en trabajos de baja remuneración -agrícolas, en la industria o en los servicios-, pensiones bajas, trabajos por cuenta propia; o por padecer condiciones de desempleo temporal y discapacidad. En algunos hogares, el problema se agudiza por la presencia de cuadros de alcoholismo o drogadicción que conducen a dilapidar el poco dinero que ingresa. En términos de necesidades básicas insatisfechas, el tema de la vivienda ocupa un primer plano. En las áreas rurales los campesinos resienten la falta de atención de las instituciones estatales. Señalan problemas de mala calidad de las tierras que poseen, falta de asistencia técnica y acceso al crédito, y además, el mal estado de los caminos vecinales. Otros aspectos que en las diversas localidades pobres emergen como problemas son la atención de miembros del hogar con minusvalía; el cuido y atención de los niños; y los problemas interpersonales --maltrato, agresión, violencia doméstica, etc.-- en razón de problemas de alcoholismo y drogadicción. Para Guatemala hay un estudio similar, realizado por Hoegen y Palma (1999), que se basa en 627 entrevistas realizadas entre 1993 y 1994,26/ en 8 regiones del país definidas de acuerdo a su importancia económica y sociocultural (incluyendo indígenas y no indígenas). En el mismo se trataron una amplia gama de temas.27/ Al igual que en el caso de los pobres costarricenses, la pobreza está relacionada con la escasez de dinero, “no tener dinero para comer” es la forma como nueve de cada diez de los pobres entrevistados definieron pobreza. En este caso, las causas de la pobreza fueron explicadas principalmente por los bajos salarios; el elevado precio de las cosas y los servicios; la falta de tierra para cultivos; la falta de trabajo; y la falta de educación y capacitación.

25/ Específicamente: vivienda, tierra y medio ambiente; salud y alimentación; educación y cultura;

situación económica y estrategias de sobrevivencia; situación de la mujer; acciones en favor de la gente; problemas principales, aspiraciones y recomendaciones; y percepciones sobre la pobreza.

26/ Los resultados del estudio fueron publicados por primera vez en 1995. 27/ Presencia institucional -pública y privada-; organización comunitaria; situación económica -

actividad, remuneración, acceso a la tierra y al crédito-; infraestructura; situación social; seguridad alimentaria; alcoholismo; mecanismos de sobrevivencia; y ambiente.

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En área rural, la escasez de tierra propia, la baja productividad de la tierra y el alto costos

de los insumos agrícolas aparecen como principales problemas. Se señala que el principal obstáculo para tener acceso al crédito bancario es la falta de escrituras que demuestren la propiedad de la tierra. Como parte de un estudio muy amplio sobre la pobreza en Nicaragua a cargo del World Bank (2000), se realizó en ese país una investigación similar a las anteriores (González, 2000). Se visitaron 22 comunidades en 3 regiones, y se analizaron una amplia gama de aspectos.28/ Según este estudio, desde el punto de vista de los pobres, ser pobre significa carecer de acceso a los beneficios sociales que disfrutan los que no son pobres; así como falta de poder económico y político para influir en los procesos de toma de decisiones que afectan sus vidas.

Los pobres consideran que las dotaciones materiales, financieras, educativas y naturales son los principales determinantes del bienestar. Por el contrario, una mala calidad de vida incluye: alimento inadecuado, vivienda pobre, bajo ingreso, limitaciones en la tenencia de tierras, pocas oportunidades de empleo y falta de acceso a los sistemas formales de financiamiento. En área urbana las prioridades de satisfacción de las necesidades fueron: i) alimentación, ii) empleo y vivienda, y iii) salud; mientras que en área rural: i) alimentación, ii) acceso a la tierra (principalmente) y vivienda, y iii) salud.

Además, los pobres creen que la pobreza es un círculo vicioso, del cual no pueden escapar, porque es heredada y se perpetúa a través de las generaciones.

28/ Bienestar; riesgo y vulnerabilidad; movilidad económica y social; exclusión social; poder;

estrategias de sobrevivencia; género; capital social; asistencia técnica; migración; servicios básicos; acceso a activos físicos; acceso al crédito; acceso al capital humano; y empleo.

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5. La utilización de los estudios realizados sobre pobreza Uno de los elementos distintivos de la década de los años noventa en Centroamérica es la importancia que se empezó a dar al tema de la pobreza; luego de muchos años en que estuvo relegado a un segundo plano en lo referente a acciones concretas (no así en el discurso político), con ausencia de información estadística confiable, y en un marco de guerra en algunos de los países durante la década previa. La mayor importancia dada a ese tema tiene varios orígenes (sin orden de prioridad): por una parte, como resultado de los procesos de pacificación de la región que incluyeron la obligación de ejecutar acciones en favor de los más pobres; por otra, los compromisos adquiridos por los países en los diferentes foros mundiales que se dieron durante la década (especialmente la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social); además, por las presiones internas resultado de las crisis económicas que vivieron los países o por la aplicación de medidas de ajuste estructural, que acentuaron la pobreza; y finalmente, por el interés de los organismos multilaterales y de la cooperación bilateral en su reducción. Vale destacar que la realización de censos de población y vivienda, así como de encuestas con cobertura nacional durante los noventa, permitió elaborar diagnósticos actualizados y más complejos sobre la magnitud y características de la pobreza. Además de los esfuerzos propios de los países mediante las instituciones nacionales responsables de las estadísticas, este auge de las estadísticas ha contado con el apoyo de la cooperación bilateral y multilateral. Entre esta última cooperación resalta la brindada por el Banco Mundial independientemente y mediante el programa regional para el Mejoramiento de las Encuestas sobre Condiciones de Vida (MECOVI), que cuenta además con el apoyo del BID y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). También ha sido importante el papel del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP). A partir de inicios de los años noventa y hasta la fecha, han visto la luz una gama muy amplia de estudios sobre pobreza, cada uno de los cuales constituye un aporte importante para los países. Si bien es cierto previamente se ha hecho referencia a algunos de ellos en el presente informe, hacerlo para la totalidad es labor que escapa a las posibilidades del mismo. Sin embargo, se deben destacar dos tipos estudios que han jugado un papel importante. En primer lugar, los Poverty Assessment realizados por el Banco Mundial en todos y cada uno de los países de la región en los últimos años.29/ En segundo lugar, los Informes sobre Desarrollo Humano a nivel de país, promovidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).30/ 29/ En Costa Rica: (World Bank, 1990) y (World Bank, 1997); en El Salvador: (World Bank, 1994);

en Guatemala: (World Bank, 1995a); en Honduras: (World Bank, 1995b); en Nicaragua: (World Bank, 1995c) y (Wold Bank, 2000); y en Panamá (Banco Mundial, 2000).

30/ Cada uno de los países dispone de al menos un Informe, con excepción de Panamá, cuyo primer Informe será publicado en los primeros meses del 2002.

38

La importancia de estos dos tipos de estudio radica en tres aspectos. Primero, porque en ellos se recopila la mayoría de la información existente sobre el tema a nivel nacional, e inclusive, en algunos casos, han propiciado la generación de nueva información, lo que ha servido para uniformar las cifras utilizadas en la discusión sobre la magnitud de la pobreza. En segundo lugar, porque incluyen caracterizaciones muy detalladas sobre la pobreza y sus vínculos con otros aspectos claves del desarrollo nacional. En tercer lugar, porque al ser aceptados por la comunidad nacional e internacional, constituyen un elemento clave para la definición de políticas y acciones para el alivio de la pobreza. Además de esos dos tipos de estudios, se han elaborado en los países “mapas de pobreza”, los cuales han sido de gran utilidad para definir prioridades geográficas de intervención de la política social (focalización). Entre los principales usuarios de esta herramienta destacan las instituciones públicas sociales y la mayoría de los fondos de inversión social que existen en la totalidad de los países centroamericanos.31/ Sin embargo, debe destacarse que no siempre se respetan las prioridades determinadas mediante ese instrumento, sino que influyen otros factores, como las presiones de políticos y de las comunidades organizadas, y también la atención de emergencias. Las estrategias nacionales de reducción de la pobreza En la mayoría de los países de la región los estudios de pobreza realizados hasta el momento han servido de insumo para la formulación de estrategias de reducción de la pobreza, las cuales incluyen, además de un diagnóstico, acciones concretas de políticas sociales universales y selectivas.

Dentro de esas estrategias se pueden diferenciar dos grupos: las elaboradas por los gobiernos sin participación (o con una participación muy reducida) de la sociedad civil; y las estrategias elaboradas con una amplia participación de ese tipo. Entre las estrategias del primer grupo destacan las que forman parte de los programas de gobierno, y que por lo tanto, son elaboradas por las instituciones públicas del sector social. Por ejemplo, se pueden citar el Plan Nacional de Combate a la Pobreza de la Administración Figueres Olsen en Costa Rica (Segunda Vicepresidencia de la República de Costa Rica, 1996); o el Nuevo Enfoque Estratégico Frente a la Pobreza (1998-2003) de la Administración Pérez Balladares en Panamá (Presidencia de la República de Panamá, 1998). En el segundo grupo destacan la Estrategia reforzada de reducción de la pobreza de Nicaragua (Gobierno de Nicaragua, 2000) y la Estrategia para la reducción de la pobreza de Honduras (Gobierno de la República de Honduras, 2001), que fueron elaboradas en el marco de la iniciativa para solucionar el problema de la deuda externa de los países pobres altamente

31/ Específicamente: el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) de Costa

Rica; el Fondo de Inversión Social (FIS) de El Salvador; el Fondo de Inversiones Sociales (FIS) de Guatemala; el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS); el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) de Nicaragua; y el Fondo de Emergencia Social (FES) de Panamá.

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endeudados (HIPC por sus siglas en inglés), e incluyeron en sus procesos de gestación una amplia participación social, de manera que se trata de estrategias consensuadas. En Guatemala se está en proceso de formulación de una estrategia nacional similar a las dos últimas, aunque fuera de la iniciativa HIPC, la Estrategia de reducción de la pobreza, un camino para la paz (Gobierno de la República de Guatemala, 2001b).

Estas estrategias de reducción de la pobreza incluyen, en general, las acciones suficientes para solucionar el problema de la pobreza en un plazo de tiempo razonable; sin embargo, su ejecución ha enfrentado una serie de problemas. En primer lugar, no han sido asumidas como políticas de Estado, de manera que su ejecución se ha visto afectada por los cambios de gobierno. En segundo lugar, como el alivio de la pobreza es posible solamente en un plazo razonable de tiempo, pues algunas acciones no rinden sus frutos inmediatamente, los gobiernos de turno han puesto énfasis en la ejecución de aquellas acciones de impacto más inmediato (generalmente con fines político-electorales), sacrificando el proceso global. Por otra parte, aunque las estrategias incluyen metas concretas en el tiempo e inclusive responsables, generalmente no se realiza un adecuado seguimiento y control de los programas ejecutados, así como tampoco hay rendición de cuentas. Finalmente, en la mayoría de los casos no se evalúan las políticas y programas ejecutados, de manera que es imposible definir ajustes a los mismos que garanticen el logros de los objetivos propuestos. Consideraciones finales Luego de una situación de escasez de información cuantitativa sobre la pobreza, ha habido un cambio importante, y todos los países de la región cuentan con instrumentos que les permiten cuantificar y caracterizar adecuadamente el fenómeno. Sin embargo, poco se ha avanzado en la definición e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento del impacto de las políticas públicas sobre la pobreza.

Por otra parte, no obstante las buenas intenciones en el discurso político sobre la necesidad de reducir su incidencia en el corto plazo, las acciones propiamente de superación de la pobreza y los recursos destinados a ellas no pueden considerarse como satisfactorios a nivel regional. Nicaragua y Honduras se han visto obligados a formular estrategias de reducción de la pobreza para poder acceder a los recursos de la iniciativa HIPC (por sus siglas en inglés), pero hay que esperar a que se comiencen a ejecutar los recursos para conocer su impacto. Además, no parece existir claridad, a nivel regional, sobre la forma como se asocian las políticas económicas y sociales a las diferentes mediciones de la pobreza. Las inversiones en capital humano son importantes para solucionar de manera permanente el problema de la pobreza, cualquiera que sea la medición que se utilice, a mediano y largo plazos; pero en el corto plazo y cuando la pobreza se conceptualiza como ingresos insuficientes, se requieren acciones en el mercado de trabajo, así como otras relacionadas con la producción, especialmente en los sectores agropecuario e informal. Sin embargo, estas últimas generalmente son las principales ausentes.

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43

Anexo A: Cuadros estadísticos

44

Cuadro A.1

Costa Rica: evolución de la indigencia y la pobreza total, a nivel nacional y por áreas. 1990-2000.

-porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza respectiva*-

total país área urbana área rural

indige. pobres1 indige. pobres1 indige. pobres1

1990 9,1 27,1 5,4 23,6 12,4 30,1 1991 11,7 31,9 7,9 28,8 14,7 34,4 1992 9,3 29,4 6,3 27,3 11,9 31,1 1993 6,9 23,2 4,0 19,8 9,2 25,9 1994 5,8 20,0 3,1 15,5 8,0 23,7 1995 6,2 20,4 3,7 16,1 8,3 23,9 1996 6,9 21,6 4,2 17,1 9,0 25,2 1997 5,7 20,7 3,2 16,3 7,6 24,1 1998 5,3 19,7 2,9 16,1 7,1 22,4 1999 6,7 20,6 4,5 17,3 8,5 23,5 2000 6,4 21,1 4,2 17,5 8,3 24,3

* Excluyendo hogares y personas en hogares con ingreso cero o ignorado. 1 Incluye a los pobres extremos o indigentes.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (varios años).

Cuadro A.2: El Salvador: evolución de la indigencia y la pobreza total por áreas. 1992-1999.

-porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza respectiva-

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998* 1999* Pobreza total1 Nacional 58,9 60,6 52,9 46,3 51,7 48,1 44,6 41,4 Urbano 53,2 53,1 44,2 38,3 42,4 38,7 36,0 33,2 Rural 65,2 68,9 65,3 57,8 64,9 61,6 58,6 55,1 Pobreza extrema Nacional 27,8 29,3 24,4 17,7 21,9 18,5 18,9 16,8 Urbano 22,0 22,5 16,5 11,9 14,6 12,0 12,9 10,4 Rural 34,0 36,7 35,6 26,0 32,3 27,9 28,7 27,2 * preliminar. 1 Incluye la pobreza extrema. Fuente: Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (2001).

45

Cuadro A.3:

Honduras: pobreza total por áreas. 1991, 1994, 1997, 1999. -porcentaje de población bajo la línea de pobreza-

1991 1994 1997 1999

Nacional 67,4 61,8 63,6 62,1 Urbano 62,5 57,8 59,4 49,1 Rural 70,8 64,8 66,9 72,6 Fuente: PNUD (2000a).

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Cuadro A.4

Países centroamericanos: pobreza extrema y total, a nivel nacional y por áreas, varios años. -porcentaje de hogares bajo las líneas de pobreza-

pobreza extrema pobreza total

total país urbana rural total país urbana rural Costa Rica

1990 9,8 6,9 12,3 23,7 22,2 24,9 1994 7,7 5,6 9,5 20,8 18,1 23,1 1997 7,4 5,2 9,1 20,3 17,1 22,9 1999 7,5 5,4 9,4 18,2 15,7 20,5

El Salvador

1995 18,2 12,4 26,5 47,6 40,0 58,2 1997 18,5 12,0 27,9 48,0 38,6 61,6 1999 18,3 11,1 29,3 43,5 34,0 59,0

Guatemala

1989 36,7 22,9 45,2 63,0 48,2 72,1 1998 28,0 12,9 39,6 53,5 38,8 64,7

Honduras

1990 54,0 38,0 66,4 75,2 64,5 83,5 1994 48,5 40,8 54,9 73,1 69,6 76,1 1997 48,3 34,8 58,7 73,8 67,0 79,9 1999 50,6 37,1 63,2 74,3 65,6 82,3

Nicaragua

1993 43,2 32,2 58,3 68,1 60,3 78,7 1998 40,1 30,7 52,6 65,1 59,3 72,7

Panamá

1991 16,0 13,9 21,1 36,3 33,6 42,5 1994 12,0 8,7 19,8 29,7 25,2 40,6 1997 10,2 8,6 14,1 27,3 24,6 33,5 1999 8,3 6,6 12,6 24,2 20,8 32,6

Fuente: CEPAL (2001a).

47

Cuadro A.5 Centroamérica: Incidencia de la pobreza, total y por países, a partir de las estimaciones de CEPAL.

circa 1999. -porcentaje de población bajo las líneas de pobreza respectivas-

América Central

Costa Rica

El Salvador

Guate-mala

Honduras Nicara-gua

Panamá

Población total (miles) 35.244,3 3.932,7 6.154,3 11.090,5 6.316,3 4.938,8 2.811,7 % población rural 50,2 41,0 41,6 60,3 55,2 45,5 39,3 Pobreza total (%) Total 56,6 19,8 49,7 60,5 79,8 69,9 31,9 Área urbana 45,7 18,1 38,7 46,0 71,7 64,0 25,7 Área rural 67,3 22,3 65,1 70,0 86,3 77,0 41,5 Pobreza extrema Total 32,7 7,2 21,9 34,1 56,8 44,6 11,7 Área urbana 20,6 5,4 13,0 17,2 42,9 33,9 8,1 Área rural 44,7 9,8 34,3 45,2 68,0 57,5 17,2 Fuente: Estimación propia a partir de las estimaciones de pobreza de la CEPAL (2001a) -1999 para todos los países,

con excepción de Guatemala y Nicaragua que corresponden a 1998-; las estimaciones de población para 1999 de CELADE (2000); y la distribución urbana/rural de la población de cada uno de los países según la encuesta de referencia, con excepción de Costa Rica en que corresponde al censo de población 2000.

Cuadro A.6 Centroamérica: Incidencia de la pobreza, total y por países, según IPEA, circa 1999.

-porcentaje de población bajo las líneas de pobreza respectivas-

América Central

Costa Rica

El Salvador

Guate-mala

Honduras Nicara-gua

Panamá

Incidencia pob. total (%) 53,4 25,6 45,8 58,1 62,5 70,4 42,2 Incidencia pob. extrema (%) 20,1 6,5 19,6 18,8 22,5 33,0 19,4 Fuente: Conferencia del señor Ricardo Paes de Barros.

48

Cuadro A.7 Centroamérica: Incidencia de la pobreza, total y por países, a partir de las estimaciones de CEPAL.

circa 1990. -porcentaje de población bajo las líneas de pobreza respectivas-

América Central

Costa Rica

El Salvador

Guate-mala

Honduras Nicara-gua

Panamá

Población total (miles) 28.011,6 3.048,7 5.110,2 8.749,0 4.878,8 3.827,4 2.397,5 % población rural 54,9 46,4 49,6 65,2 59,2 45,6 45,3 Pobreza total (%) Total 62,4 26,0 55,0 69,1 80,6 73,8 45,3 Área urbana 51,5 24,8 45,8 53,1 69,8 66,3 40,9 Área rural 71,5 27,3 64,4 77,7 88,0 82,7 50,6 Pobreza extrema Total 37,1 9,2 22,3 41,8 60,7 48,7 20,8 Área urbana 24,7 6,4 14,9 26,2 43,2 36,8 16,0 Área rural 47,4 12,5 29,9 50,1 72,8 62,8 26,7 Fuente: Estimación propia a partir de las estimaciones de pobreza de la CEPAL (2001a) -1989 para Guatemala,

1990 para Costa Rica y Honduras, 1991 para Panamá, 1993 para Nicaragua y 1995 para El Salvador; las estimaciones de población para 1990 de CELADE (2000); y la distribución urbana/rural de la población según las siguientes fuentes: en Costa Rica corresponde a una estimación propia a partir de los censos de población de 1984 y 2000, en El Salvador corresponde al censo de población de 1992, en Guatemala a la Encuesta Nacional Sociodemográfica de 1989, en Honduras a la estimación para 1990 de (CELADE, 1999), en Nicaragua el censo de población de 1995, y en Panamá a la encuesta de hogares de 1991.

49

Anexo B:

La estimación del IDH y del IPH Como se ha señalado, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador resumen del grado de desarrollo humano en función de tres aspectos básicos: i) una vida larga y saludable , medida por la esperanza de vida al nacer; ii) conocimientos, medidos por las tasa de alfabetización de adultos y la combinación de las tasas brutas de matriculación primaria, secundaria y terciaria; y iiii) un nivel de vida decoroso, medido por el PIB per cápita.

El PNUD calcula anualmente este índice desde 1990, y su metodología de cálculo ha sufrido algunas modificaciones a lo largo de los años. Aquí se incluye la más reciente (PNUD, 2001). Las variables que se consideran son:

• esperanza del vida al nacer; • tasa de alfabetización de adultos; • tasa combinada bruta de matriculación primaria, secundaria y terciaria; y • PIB per cápita

Para las tres primeras variables se construye un índice, que asume valores entre 0 y 1, y

que se calcula de la siguiente forma: valor para el país - valor mínimo índice = ------------------------------------------- valor máximo - valor mínimo donde los valores máximos y mínimos son valores de referencia y corresponden a los observados en la globalidad de los países, pues el grado de desarrollo que aquí se estima es relativo. No obstante es conveniente destacar que el caso de la alfabetización de adultos y la tasa combinada bruta de matriculación el valor mínimo que se considera es 0 y el máximo 100. Por su parte, el PIB per cápita se expresa en US$, utilizando para el cálculo el tipo de cambio de Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), o sea, se trata de un PIB ajustado. Al igual que en los casos anteriores, se construye un índice del PIB per cápita, pero la formula toma en cuenta los logaritmos de los valores, de la siguiente forma: log (valor para el país) - log (valor mínimo) índice = ------------------------------------------------------ log (valor máximo) - log (valor mínimo) Una vez que se tienen los índices de cada una de las variables, se calcula el IDH de la siguiente manera: IDH= (índice esperanza de vida + índice de educación + índice PIB) / 3

50

donde:

índice de educación= 2/3 índice alfabetización + 1/3 índice de matriculación

Por su parte, el Índice de Pobreza Humana (IPH) mide las privaciones en los tres aspectos básicos del desarrollo humano que considera el IDH. Este indicador se comenzó a estimar en 1998, y se considera aquí la metodología publicada en (PNUD, 2001).

Las variables que se consideran en la medición del IPH son:

• el porcentaje de población que se estima no sobrevivirá hasta los 40 años de edad; • la tasa de analfabetismo entre adultos; • el porcentaje de población sin acceso a los servicios de agua potable y salud; y • el porcentaje de los niños menores de 5 años con peso moderada y severamente

insuficiente.

El cálculo en este caso se realiza de manera más directa, o sea, sin elaborar índices, pues todas las variables ya están normalizadas entre 0 y 100, pues se trata de porcentajes. Entonces, el IPH se obtiene de la siguiente forma: IPH = [ 1/3 (P1

α + P2α + P3

α) ]1/α donde: P1 = probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 años (multiplicada por 100); P2 = tasa de analfabetismo de adultos; P3 = tasa de privación en el aprovisionamiento de los servicios de agua potable y salud, que se obtiene como un promedio simple entre el porcentaje de población sin acceso a los servicios de agua potable y salud y el porcentaje de los niños menores de 5 años con peso moderada y severamente insuficiente; α = 3.

51

Anexo C:

Comparación de las líneas de pobreza utilizadas en las estimaciones de Guatemala En lo que respecta a las líneas de pobreza, para la primera estimación de pobreza, a partir de la Encuesta Nacional Sociodemográfica de 1989 (INE, 1991), se construyeron 3 canastas básicas de alimentos: una para el área urbana central, otra para el resto urbano y otra para el área rural. Los requerimientos calóricos promedio fueron estimados en todas ellas en 2.150 calorías. El costo de las canastas básicas de alimentos (líneas de indigencia o pobreza extrema), se estimó mensualmente de marzo a junio de 1989 (cuadro C.1).

Cuadro C.1 Guatemala: Líneas de pobreza total y extrema utilizadas en las estimaciones

-quetzales por persona por mes-

1989 1998/99 2000

indig.1/ pobreza1/ indig.2/ pobreza2/ indig. pobreza cifras corrientes total país 59,29a/ 104,64a/ 200,86 366,53 159,25 359,83 urbana central 77,66 166,19 200,86 366,53 159,25 359,83 resto urbano 65,21 120,64 200,86 366,53 159,25 359,83 rural 55,21 92,75 200,86 366,53 159,25 359,83 IPC3/ 228,78 228,78 889,88 889,88 988,99 988,99 cifras constantes total país4/ 25,91 45,74 22,57 41,19 16,10 36,38

1/ Promedio marzo-junio de 1989. 2/ Corresponde a la línea de pobreza nacional. 3/ Índice General de Precios al Consumidor en la Ciudad de Guatemala (marzo-abril 1983=100%). Los

valores corresponden a los promedios marzo-junio de 1989, marzo 1998-febrero 1999 y junio-diciembre 2000.

4/ Quetzales de marzo-abril de 1983. a/ Estimación del autor. Las cifras corresponden al promedio ponderado según la población total en

cada área. Fuente: estimación propia con datos del INE (1991 y 2001) y del Gobierno de la República de Guatemala

(2001). Para la segunda estimación, publicada en (Gobierno de la República de Guatemala, 2001a), a partir de la ENIGFAM 1998/99, se utilizaron dos líneas de pobreza total y dos de pobreza extrema, correspondientes a estimaciones denominadas nacional e internacional. Las nacionales parecen corresponder al costo de las Canastas Básicas de Alimentos y Vital o Ampliada cuyo costo estima mensualmente el INEC para la Ciudad de Guatemala, mientras que

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las internacionales al costo diario US$ 1 (pobreza extrema) y US$ 2 (pobreza total). Ambas estimaciones resultaron muy similares. Para la tercera estimación, recientemente divulgada por el INE, a partir de la ENCOVI 2000 (INE, 2001), se utilizaron nuevas líneas de pobreza (cuadro C.1), las cuales fueron estimadas con información de gastos de la misma encuesta, aunque no se han publicado detalles sobre el consumo calórico promedio, la composición de la canasta básica de alimentos y otros. Una comparación de las líneas de pobreza utilizadas en las diferentes estimaciones a precios constantes (cuadro C.1),32/ muestra como las líneas de pobreza utilizadas en 1989 son bastante más elevadas que las de los demás años. Por su parte, las de 1998/99 son superiores a las del 2000. La diferencia más importante se presenta en el caso de la línea de pobreza extrema en el año 2000, que es significativamente menor que las líneas de los otros años. Entre las estimaciones cambia también la relación entre el gasto alimentos y el gasto en la satisfacción de otras necesidades básicas.33/ Mientras que en 1989 el gasto en la satisfacción de esas otras necesidades representaba, como promedio nacional, un 76,5% del gasto en alimentos, en 1998/99 había ascendido a 82,5%, y en el año 2000 alcanzó un 126%.

32/ Utilizando el Índice General de Precios al Consumidor en la Ciudad de Guatemala (IPC, marzo-

abril 1983=100%), lo cual implica dejar de lado dos aspectos. En primer lugar, haber utilizado un IPC general en lugar del correspondiente a alimentos (no estaba disponible); y en segundo lugar, haber aplicado a nivel nacional el correspondiente a Ciudad de Guatemala.

33/ Se debe recordar que la línea de indigencia o pobreza extrema representa el costo per cápita de alimentación, mientras que la línea de pobreza total agrega el gasto de satisfacción de otras necesidades.