Derecho Parlamentario - Jose Maria Serna de La Garza

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Text of Derecho Parlamentario - Jose Maria Serna de La Garza

  • DERECHO PARLAMENT ARIO

  • COLECCIN PANORAMA DEL DERECHO MEXICANO

    Coordinadores: Lic. Diego Valads Dr. Jos Luis Soberanes Fernndez Miro. Hugo Alejandro Concha Canl

    INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

    Serie A: FUENTES, b) TEXTOS y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, Nm. 104

  • Gerente de producto: Alejandro lvarez Ledesma Supervisores de edicin: Sergio Campos Pelez y Ral Mrquez Romero Supervisor de produccin: Zeferino Garca Garca

    DERECHO PARLAMENTARIO

    Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorizacin escrita del editor.

    DERECHOS RESERVADOS 1997, respecto a la primera edicin por McGRAW-HILLllNTERAMERICANA EDITORES. S.A. DE C.V.

    Cedro Nm. 512, CoL Atlampa 06450 Mxico, D.F. Miembro de la Cmara Nacional de la Industria Editori,ll Mexicana, Reg. Nm. 736

    ISBN 970-10-\386-7

    1234567890 P.E.-97

    Impreso en Mxico

    Esta oora se termin de imprimir en Marzo de 1997 en Programas Educativos, S.A. de e.v Calz. Chabacano No. 65-A Col. Asturias Delegacin Cuauhtmoc C,P, 06850 Mxico, D.F. Empresa Certificada por el Instituto Mexicano de Normalizacin y Certificacin A.C., bajo la Norma 150-9002: 19941NMX-CC-004: 1995 con el Nm. de Registro RSC048

    Se tiraron 1,000 ejemplares

    9086543217

    Printed in Mexico

  • Contenido

    ACERCA DEL AUTOR .................. . VII

    1. CONCEPTO DE DERECHO PARLAMENTARIO

    Derecho legislativo Derecho parlamentario. 2

    11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3

    La Constitucin 3 La legislacin ordinaria federal 4 El Reglamento del Congreso General 5 Acuerdos de los grupos parlamentarios 6 Costumbres parlamentarias 7 Estatutos de los partidos polticos 8

    III. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNIN .............. 9 El bicamarismo en Mxico 9 Mecanismo de integracin de las cmaras 10

    Cmara de Diputados. 10 Cmara de Senadores . 13

    Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin 13 Visin conjunta. 14 Las comisiones de la Cmara de Diputados 18 Las comisiones de [a Cmara de Senadores 32 La Comisin Permanente. 34 La Gran Comisin 39 Los grupos parlamentarios 41

    IV. PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO. 45

    El procedimiento legislativo. 46 Iniciativa 46

  • VI CONTENIDO

    Dictamen ..... . Discusin. Votacin para aprobar o rechazar un proyecto de ley Sancin ...... . Promulgacin y publicacin, sinnimos? . Iniciacin de la vigencia . . . . . . .

    Los procedimientos de control parlamentario . Comparecencias ..... Comisiones de investigacin

    Procedimientos jurisdiccionales. Procedimiento del llamado juicIO poltico Procedimiento de la declaracin de procedencia en materia penal

    V. ESTATUTO JURDICO DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO ............... .

    Requisitos para ser diputado y para ser senador. Las incompatibilidades y la licencia. . . . Inviolabilidad e inmunidad parlamentarias

    Inviolabilidad . Inmunidad .. Juicio poltico.

    La suplencia . . .

    VI. ALGUNOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA DINMICA INTERNA DE LOS TRABAJOS DEL CONGRESO

    48 49 51 51 52 53 53 54 55 59 59 60

    63 63 65 67 67 68 68 69

    DE LA UNIN . . . . . . 71 Instalacin de las cmaras . . . . La mesa directiva . . . . . . . .

    El presidente de la mesa directiva Los vicepresidentes. . . . . . Los secretarios y los prosecretarios Las sesiones ... Las votaciones . . . Votacin nominal. . Votacin econmica Votacin por cdula

    VII. COMENTARIOS FINALES

    BIBLIOGRAFA ......... .

    72 74 75 76 76 77 79 79 80 80

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    83

  • Acerca del autor

    Curs los estudios de licenciatura en la Facultad de Derecho de la UNAM, obtenien-do el grado correspondiente con la tesis titulada: "Elementos para una actualizacin de las funciones del Congreso de la Unin". Entre 1989 y 1991 estudi la Maestra en gobierno y poltica de Amrica Latina en la Universidad de Essex, Inglaterra; a partir de 1991 curs los estudios de Doctorado en Gobierno en esa misma univer-sidad, y obtuvo el grado en 1996.

    Desde 1995 se desempea como investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Actualmente es candidato a investigador nacional.

    Ha impartido cursos de teora de la Constitucin, derecho constitucional comparado y justicia electoral, en diversas universidades del interior de la repblica y cursos y conferencias en universidades de otros pases, tales como la Universidad de Texas, en Austin, y el Cranfleld Institute ofTechnology (Inglaterra).

    En septiembre de 1995 fue distinguido con la CS. Smith Scholarship, otorgada porel Mexican Center del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Texas en Austin, y en diciembre del mismo ao se hizo acreedor al Premio Jurdico "Jos Francisco Ruiz Massieu", otorgado por el Instituto de Investigacio-nes Jurdicas de la UNAM, en reconocimiento a su proyecto de investigacin titulado: "El debate sobre la reforma institucional en Amrica Latina: Brasil, Argentina y Mxico".

  • L Concepto de derecho parlamentario

    El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las actividades internas de las asambleas legislativas (parlamentos o congresos) de los estados, en lo referente a su organizacin, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos politicos que las integran,] Podra hablarse tambin de una definicin ms amplia de "derecho parlamentario", que abarcase no slo consideraciones de tipo formal, sino tambin elementos axiolgicos y teleolgicos consustanciales al Estado de derecho. Sin embargo, para los efectos de este estudio trabajaremos con la definicin ms estricta, aunque jams perderemos el punto de referencia valorativo y finalista de la definicin ms amplia.

    Conviene hacer una consideracin, as sea breve, sobre una cuestin que en apariencia es terminolgica y formal, pero que afecta la sustancia de la materia que nos proponemos estudiar en este trabajo. Debemos llamar a nuestra materia "derecho legislativo" o "derecho parlamentario"?

    DERECHO LEGISLATIVO

    ste era el concepto ms utilizado en Mxico hasta hace algunos aos. 2 Moiss Ochoa Campos defini al derecho legislativo como

    el conjunto de normas que regulan las funciones de uno de los rganos del poder pblico; el Poder Legislativo. Establece su competencia y precisa el proceso de la actividad legislativa --en la que colabora el Poder Ejecutivo-, por la cual se formulan determinadas reglas jurdicas de observancia general, a las que se da el nombre especfico de leyes.'

    I sta es, en esencia, la definicin que da el doctor Francisco Berln Valenzuela en Derecho parlamentario, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, p, 33.

    2 Una de las obras eontemporaneas ms importantes sobre la materia publicada en Mxico Moiss Ochoa Campos (coord.), Derecho legislativo mexicano, XI, VIII Legislatura del Congreso de la Unin. Cmara de Diputados, Mxico, 1973

    3 Moiss Ochoa Campos, "Caracterizacin del derecho legislatiVO mexicano", en M. Ochoa Campos (coord.), op. cil., p. 60

  • 2 DERECHO PARLAMENTARIO

    Como puede apreciarse, en la definicin anterior predomina la nocin de que la funcin del Poder Legislativo es hacer leyes, lo cual es inexacto en el Mxico moderno, al menos desde dos puntos de \ ista. En primer lugar, es bien conocido el hecho de que en Mxico, como en la mayora de los estados democrticos contem-porneos, quien hace las leyes es principalmente el Poder Ejecutivo, en tanto que el Poder Legislativo aprueba, modifica o desecha las iniciativas de ley que aqul somete a su consideracin. En segundo lugar, el Poder Legislativo realiza impor-tantes funciones que no son legislativas, que tienen que ver con el control y fiscalizacin del gobierno, con labores de infomlacin y deliberacin pblicas, as como con tareas de representacin pollica y hasta jurisdiccionales (en sentido material), entre otras.

    Por tanto, utilizar la denominacin 'derecho legislativo" implica limitar nuestra atencin al estudio de un rea que ni es la nica que realizan las asambleas legislativas, ni tampoco es exclusiva de e I la'). Adems, esta denominacin tambin deja de lado aspectos tan importantes como los relacionados con la organizacin y funcionamiento interno de las asambleas legislativas como rganos colegiados que son.

    DERECHO P ARLAMENT ARIO

    Esta denominacin, por lo general, permite la inclusin de todos los aspectos relacionados con las funciones y organizacin interna de las asambleas legislativas modernas. Aqu la dificultad aparente radica en hablar de "derecho parlamentario" en pases en donde no existe un "sistema parlamentario". Sin embargo, digo que la dificultad es aparente puesto que no debemos confundir la denominacin que se le d a la asamblea legislativa, con el tipo de rgimen poltico en el que tal asamblea se encuentre inserta. En otras palabras, el parlamento es un nombre genrico con el que se puede identificar a todas las asambleas legislativas, independientemente de que operen en un rgimen presidencial o parlamentario. A final de cuentas, se trata de una cuestin tenninolgica y convencional. As, por ejemplo, el que en Espaa se hable de un "Congreso de los Diputados" no es bice para que sea posible afirmar que ese pas vive bajo un rgimen de tipo parlamentario. De igual manera, la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOe) regula a los "grupos parlamentarios", y crea una Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, sin que ello afecte el carcter presidencial de nuestro rgimen poltico. Por los razonamientos ~xpuestos, consideramos que es legtimo y adems conveniente hablar en Mxico de derecho parlamentario.

  • 11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3

    La Constitucin 3 La legislacin ordinaria federal 4 El Reglamen