Desarrollo Local y - FUNDE Repository · La génesis del concepto de desarrollo local, 2. Las etapas del desarrollo local, 3. Sus resultados y logros principales, 4

Desarrollo Local yDescentralizaciónen Centroamérica

Editado por:COMURESAlcaldía de San SalvadorFUNDEFUNDAUNGODiputación de Barcelona

Primera Edición:

Julio de 2002, San Salvador, El Salvador.

Coordinación:

FUNDE-FUNDAUNGO

Diagramación: ASTACIODISEÑO

© Derechos reservados

PROHIBIDA LA REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL

SIN LA AUTORIZACIÓN EXPRESA DE LAS ORGANIZA-CIONES EDITORAS.

CONTENIDOS

Introducción ..................................................................... 5

CAPITULO I:Desarrollo Local, reto estratégicopara Centroamérica en el siglo XXI .................................. 7

Jean Pierre MaléExperto en cooperacióny desarrollo local .............................................................. 8

Enrique GalichoDirector de Maestría UCU ................................................ 45

CAPITULO II:Iniciativas Nacionales parala Descentralización ......................................................... 63

Rokael CardonaCOMODES de Guatemala ................................................ 64

Víctor Antonio OrellanaFUNDAUNGO ................................................................. 90

Jordi SánchezDirector Fundación Bofill ................................................. 109

CAPITULO III:Financiamiento del Desarrollo Local ................................ 121

Josep María ProcházkaAsesor de la PresidenciaDiputación de Barcelona .................................................. 122

CAPITULO IV:Asociasionismo municipal yconstrucción regional ....................................................... 151

José Antonio Morales ErlichConsultor de ISAM ........................................................... 152

CAPITULO V:Nuevo rol de las Municipalidadesy nuevas Políticas Locales ................................................ 177

Mercedes Peña DomínguezCoordinadora de ProyectosFUNDEMUCA .................................................................. 178

Jean Pierre MaléConsultor experto en cooperacióny desarrollo local .............................................................. 193

CAPITULO VI:Participación Ciudadana yConstrucción de Alianzaspara el Desarrollo Local ................................................... 205

Alberto Enríquez y Marcos RodríguezFUNDE ............................................................................. 206

CAPITULO VII:Integración Regional y Desarrollo Local ........................... 245

Silvio PradoConsutor, Nicaragua ......................................................... 246

Agustín Fernández de LosadaJefe del Servicio de Integración Europea ySolidaridad. Diputación de Barcelona .............................. 284

Capítulo VIIIHacia una Agenda Centroamericanapara la Descentralización delEstado y el Desarrollo Local ............................................. 321

Anexo:Declaración Final de la I Conferencia .............................. 335

5

PRIMERA CONFERENCIACENTROAMERICANAEL SALVADOR 2001

INTRODUCCIÓN

INTR

OD

UC

CIÓ

N

A comienzos del año pasado, la Corporación deMunicipalidades de la República de El Salvador(COMURES), la Alcaldía de San Salvador, la

Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), laFundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO)y la Diputación de Barcelona iniciamos las reuniones decoordinación y los preparativos para organizar unaI Conferencia Centroamericana sobre Descentralizacióny Desarrollo Local, que se realizó en San Salvador losdías 12 al 14 de noviembre de 2001.

El propósito de esta I Conferencia Centroamericana hasido contribuir a generar un espacio de reflexión quepermita un intercambio entre los distintos actoresvinculados a la temática de la descentralización y eldesarrollo local, al mismo tiempo que aportar a elevar elnivel del debate. Además, se ha buscado promover unadiscusión en torno a que estos temas sean factores quecontribuyan al proceso de integración regional.

La I Conferencia Centroamericana fue exitosa con relacióna los objetivos planteados, en tanto que se obtuvo unabuena respuesta a la convocatoria plural realizada,lográndose una amplia participación de todos los actoresclaves y con representaciones de todos los países. Tanimportante fue la acogida que tuvo esta I Conferencia,

6

que en la Declaración Final se plantea que se conviertaen un foro permanente.

En los meses siguientes a la conferencia, hemos estadorevisando y editando las ponencias presentadas, a efectosde seleccionar aquellas a ser incluidas en este libro:“Descentralización y desarrollo local en Centroamérica”,el cual está estructurado en ocho capítulos. En el capítuloprimero se aborda el tema del desarrollo local como unreto estratégico para Centroamérica en el siglo XXI, en elsegundo se recogen las iniciativas nacionales para ladescentralización, en el tercero se aborda el tema delfinanciamiento del desarrollo local, en el cuarto se enfocael tema del asociasionismo municipal y construcciónregional. En el quinto se aborda el nuevo rol de lasmunicipalidades y nuevas políticas locales, en el sexto seenfoca el tema de la participación ciudadana yconstrucción de alianzas para el desarrollo local, en elséptimo se analiza el tema de la integración regional ydesarrollo local; y en el octavo capítulo titulado: “Haciala construcción de una agenda centroamericana dedescentralización y desarrollo local”, se recoge la ricadiscusión en las distintas mesas de trabajo.

Por último, queremos dejar constancia de nuestroagradecimiento a los conferencistas y ponentes en esta IConferencia Centroamericana sobre Descentralización yDesarrollo Local por su participación; y a AcciónEcuménica Sueca–Diakonía por el apoyo financierobrindado para la publicación de este libro.

San Salvador, Junio de 2002.

CAPÍTULO I

DESARROLLO LOCAL, RETO ESTRATÉGICO

PARA CENTROAMÉRICA EN EL SIGLO XXI

8

q

INTRODUCCIÓN

Esta ponencia intenta presentar reflexiones personalessobre el concepto y las experiencias de desarrollolocal e interrogarse sobre lo que puede representar

este fenómeno en el futuro.

Son unas reflexiones generales, que presentaremos demanera un poco esquemática, pensando sobre todo en laposibilidad de suscitar una discusión y un intercambio deideas. Las mesas de trabajo permitirán, a continuación,profundizar en los puntos más importantes.

La referencia de la cual hemos partido para formular nues-tras observaciones es la experiencia como consultor entemas de fomento de la ocupación y promoción econó-mica, realizada en el contexto español.

Esta especialización temática nos lleva a hacer hincapié,en esta ponencia, en la vertiente socioeconómica del desa-

Jean-Pierre Malé

Consultor experto en Cooperación y Desarrollo Local

Director del gabinete de estudios ESTUDIS

DESARROLLO LOCAL, RETO ESTRATÉGICO

PARA CENTROAMÉRICA EN EL SIGLO XXI

q

CA

PÍTU

LO I

JEA

N-P

IER

RE

MA

LÉ

9


rrollo local y a interrogarnos al final sobre las relacionesentre el desarrollo local y el modelo dominante de desa-rrollo “global”.

En una parte de la ponencia, haremos una brevepresentación del contexto histórico y político español, quehace que las experiencias de desarrollo local de las cualesnos hemos inspirado tengan unas características específicasque se intentará poner en evidencia.

Ideas centrales que se desarrollan en la ponencia:

3 El desarrollo local está ganando terreno en Europa.Se está consolidando progresivamente y obtiene unreconocimiento creciente por parte de los agentesoficiales y no gubernamentales.

3 Sus logros son importantes y esta nueva forma de“hacer desarrollo” tiene un impacto muy profundoen la ampliación de las funciones que asumen lasentidades locales y en la transformación de susformas de intervención.

3 Sin embargo, el hecho de dar más protagonismo alnivel local, de favorecer una concertación entreagentes públicos y privados o de dar un papel centralal ayuntamiento no son condiciones suficientes paradar un sentido y un contenido político claro a esteproceso.

3 El significado de este fenómeno puede ser visto demanera muy diferente y su futuro a mediano y largoplazo queda muy abierto. ¿Es un embrión de unanueva sociedad y de un nuevo modelo de desarrolloeconómico o se trata de un complemento indispen-

10

sable de la globalización y de las políticas neoli-berales?

3 El desarrollo local, sí, pero ¿Qué desarrollo local?,¿A favor de quién? ¿Con qué contenido social ypolítico? ¿Con qué tipo de participación ciudadana?

3 El reto del siglo XXI es el de ver qué significado yqué contenido real le van a dar las diferentes fuerzassociales y políticas en presencia.

3 Se indican, al final de esta ponencia, los puntos que,en nuestra opinión, serán estratégicos para lograrhacer realidad un verdadero desarrollo local.

Abordaremos sucesivamente 5 puntos:

1. La génesis del concepto de desarrollo local,

2. Las etapas del desarrollo local,

3. Sus resultados y logros principales,

4. Los interrogantes sobre su significado y su evoluciónfutura, y

5. Los retos para construir el desarrollo local quequeremos y necesitamos.

11


1. LA GÉNESIS DEL CONCEPTO DE

DESARROLLO LOCAL

Tanto en España como en Francia, el concepto dedesarrollo local es joven. Aparece a finales de los 70 yprincipios de los 80, con una coloración inicial claramentereactiva o defensiva frente a un determinado contextoglobal.

3 El concepto de “Desarrollo Local” emerge, enaquella época, como reacción ante las agresiones ycambios bruscos que sufren las economías ysociedades locales, y que son unas consecuenciasdirectas de las crisis y mutaciones del sistemaeconómico mundial en los años 70.

3 Se puede decir que el desarrollo local se vaarticulando progresivamente como una respuesta ala situación de desprotección en la cual quedan losespacios locales, en un contexto caracterizado porun modelo de desarrollo globalizador (hacer delmundo un único espacio de mercado libre) y por lageneralización de políticas neoliberales (retiradaparcial del Estado central de la esfera económica,privatización de los sectores estratégicos, reduccióndel Estado de bienestar, etc.).

3 La crisis del petróleo, que afecta a sectores enteros,la apertura de los mercados mundiales, laconstrucción de nuevos espacios económicos en loscuales se dan nuevas condiciones de localizaciónde las actividades, todos estos fenómenos hacenpatente la fragilidad de los espacios locales, en estetipo de desarrollo capitalista en vías de globa-lización.

12

3 En efecto, la agudización de la competencia, quese ensancha en el ámbito internacional y mundial,pone en competencia los espacios locales queestaban hasta ahora más alejados y separados.

3 Además, el municipio estaba protegido por laspolíticas estatales y por el papel que jugaba el Estadocentral (ordenación del territorio, política keynesianade relanzamiento de la economía, protecciónarancelaria para la economía nacional, políticassectoriales intervencionistas, etc.).

Las políticas neoliberales hacen que:

3 Sectores enteros puedan entrar en crisis en uncortísimo plazo, debido a la aceleración del cambiotecnológico y la variabilidad de las condiciones demercado.

3 Los aparatos productivos puedan deslocalizarse paraaprovecharse de las condiciones sociales diferentes.

3 Los agentes económicos no estén ligados con eltejido local.

3 El Estado central ya no garantice una proteccióneconómica exclusiva al aparato productivo nacional.

En el paradigma neoliberal, el Estado ya no estádirectamente al servicio de un capitalismo “nacional” delcual defendería los intereses enfrente de otros aparatosproductivos de base nacional.

Al contrario, el Estado no solamente se inhibe en materiade política económica y ha perdido muchos instrumentos

13


de intervención, sino que actúa como un instrumento másal servicio de la globalización. Favorece la interna-cionalización del capital, la penetración de las firmasmultinacionales en el territorio nacional, etc.

La alianza capital nacional/Estado-nación se ha diluidorápidamente -principalmente en Europa por la dinámicade integración en un espacio plurinacional-. El capitalnacional desaparece o se convierte en un apéndice delcapital internacionalizado. El Estado nacional, al mismotiempo, pierde poder y grado de autonomía y se convierteen un agente de la globalización económica.

Como consecuencia de lo anterior, a finales de los 70 yprincipios de los 80, se dan en Europa, y en España unpoco más tarde, una serie de cambios fuertes, entre loscuales podemos citar, por ejemplo la reestructuración delos sectores de industria pesada (siderurgia, astilleros,minería), o la crisis de los sectores con fuerte intensidadde mano de obra, como el sector textil.

Los municipios (y las regiones) han de hacer frenteentonces a la demanda social de todo un tejido productivoy humano golpeado por la crisis y no se pueden apoyaren el Estado central, ya que es esta misma Administracióncentral la que impulsa y promueve estos cambios.

Están obligados entonces a construir un nuevo tipo dedesarrollo, basado en las propias fuerzas y potencialidadeslocales.

Este nuevo tipo de desarrollo, conocido como “desarrollolocal” se caracteriza, desde el punto de vista económico,como un proceso que tiene por principales objetivos:

14

3 Valorizar los recursos humanos, físicos y materialeslocales.

3 Dinamizar a los actores locales (agentes econó-micos, sociales e institucionales).

3 Movilizar y coordinar a dichos agentes alrededorde una estrategia de desarrollo consensuada.

2. LAS ETAPAS DEL DESARROLLO LOCAL

(EN CATALUÑA)

CONTEXTO Y SITUACIÓN DE PARTIDA

Recordemos que, en España, el marco institucional haexperimentado unos cambios muy importantes a finalesde los años 70 y principios de los 80, con:

3 La creación de las Comunidades Autónomas(CC.AA.).

3 El traspaso progresivo de un paquete importante decompetencias desde el Estado central hacia lasCC.AA., con la dotación de los recursos corres-pondientes (basada en una estimación del “costeefectivo” de los servicios transferidos).

3 La emergencia de los “ayuntamientos democráticos”,que hacen irrumpir en la escena local los repre-sentantes elegidos.

15


Se podría pensar que España ha llegado, por este proceso,a cuotas muy altas de descentralización económica y polí-tica y de participación democrática en los asuntos locales.No obstante, hay que matizar esta imagen, teniendo encuenta tres hechos importantes:

3 En el período indicado, la Descentralización decompetencias y de recursos se ha limitado al escalónregional y no se ha extendido realmente a la adminis-tración local, que continúa restringida en cuanto asus atribuciones legales y estrangulada por su faltade recursos.

3 Los retrasos acumulados durante el franquismo enmateria de equipamientos y servicios públicos hanhecho que los primeros equipos de gobiernodemocrático se concentraran en la absorción deestos déficits cuantitativos, en la gestión municipaly en la construcción de instituciones y estructuras.

3 Este énfasis puesto en los aspectos cuantitativos yde gestión ha contribuido en una cierta “despoliti-zación” de la esfera municipal, que solo ahora pare-ce en vías de superación.

3 Los ayuntamientos han tenido que hacer frente, malque bien, a las nuevas demandas y a las nuevas nece-sidades, en un contexto global e internacionalmarcado por cambios rápidos e importantes en lavida económica y en la cohesión social. Han tenidoque sobrepasar sus competencias estrictas,aventurándose en campos nuevos para la adminis-tración local, sin los recursos suficientes ni materia-les, ni técnicos ni organizacionales para afrontarrealmente los problemas planteados.

16

Se ha vivido, por tanto, una situación caracterizada porunas tensiones dinámicas entre elementos contradictorios,como por ejemplo:

3 La expansión progresiva de la esfera de intervenciónde las entidades locales, versus la limitación crónicade sus recursos (tensión económica y de medios).

3 La multiplicación y diversificación de las demandassociales, versus la inercia de un aparato municipaltradicional, orientado hacia las funciones clásicasde gestión municipal (tensión en la filosofía y lapráctica de la organización municipal).

3 La intervención activa y multiforme en la economíay en la sociedad local, versus unas formas departicipación ciudadana anquilosadas (tensiónpolítica).

Estas tensiones dinámicas han generado una evoluciónrápida, que podemos resumir alrededor de dos ejesplanteando sucesivamente dos preguntas:

3 ¿Cómo ha ido aumentando y transformándose elprotagonismo de las administraciones locales en elterreno del desarrollo socioeconómico? y

3 ¿Cómo se han ido abordando progresivamente unasproblemáticas más amplias y más enriquecedorasen materia social, cultural y política?

17


LA EVOLUCIÓN EN EL CAMPO SOCIOECONÓMICO: DE

PALIAR LAS CRISIS LOCALES A RECONSTRUIR LA

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

Si examinamos la intervención de las administracioneslocales en el campo del desarrollo socioeconómico (esdecir, con relación a los aspectos de fomento de laocupación y de promoción económica), se puedenidentificar bastante claramente una serie de etapas, quese solapan o interactúan en ciertos casos:

3 Primero, los municipios han empezado reaccio-nando puntualmente ante las crisis que afectabanal territorio, a través planes de ocupación o subven-ciones para la reconversión.

3 Después, los municipios se han movilizado en lalucha contra el paro de manera permanente ymediante estructuras estables dirigidas a laspersonas, como centros municipales de formacióny de inserción laboral, observatorios del mercadode trabajo, etc.

3 En una tercera etapa, la voluntad de fomentar laocupación de manera sostenible ha llevado a quelos municipios actúen como impulsores de la promo-ción económica local, dando soporte directo almundo empresarial local e intentando fomentar almismo tiempo la creación de nuevas empresas y ladifusión de las innovaciones tecnológicas en el tejidoproductivo local.

3 Finalmente, estamos asistiendo actualmente en laregión catalana a un intento del desarrollo local deproyectarse más allá del territorio municipal o del

18

espacio local de partida. Los municipios establecenentre ellos y con otras fuerzas sociales unos ele-mentos de concertación y estrategias comunes queperfilan un nuevo concepto de planificación territo-rial, construido desde abajo y sobre la base de acuer-dos voluntarios.

3 Desde el punto de vista socioeconómico, se ve portanto una transformación y ampliación rápidas delpapel de la entidad local, y un acercamiento almundo empresarial, que la obligará a resituarse eneste nuevo contexto y a adaptar sus estructuras y sufilosofía de intervención.1

LA EVOLUCIÓN EN EL CAMPO SOCIOPOLÍTICO EINSTITUCIONAL: DE LA ATENCIÓN DE LAS DEMANDAS

SOCIALES A LA CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA SOCIEDAD

LOCAL

Paralelamente a la evolución del campo de intervencióneconómica, se da un fenómeno de ampliación muyconsiderable del campo de intervención del ayuntamientoen el campo socio-político.

Como se verá también, el papel del ayuntamiento se ampliaen muchas direcciones y de una manera extremadamenterica. Bajo la presión continua de las demandas sociales,se pasa de una visión dominada por la asistencia y lacobertura de servicios sociales (atención general y atención

1. Esta evolución abre al mismo tiempo un debate sobre el grado de su-misión del ayuntamiento a los intereses empresariales locales.

19


a determinados colectivos desfavorecidos) a una temáticamucho más compleja (medio ambiente, solidaridad,igualdad de oportunidades, cohesión social, etc.)

Las nuevas demandas sociales que el medio local ha decubrir de alguna forma desbordan muchas veces el marcode competencias formales del ayuntamiento o sondifícilmente resolubles en el solo ámbito municipal, peroel ayuntamiento se siente obligado, como institución máscercana al ciudadano a intentar “inventar” las formas ymecanismos necesarios para dar respuesta a estas necesi-dades.

Esto ha llevado a los municipios españoles a emprenderuna especie de “aventura razonable” en las cuales van atomar una serie de riesgos (entre ellos los de no poder, endefinitiva, dar una respuesta real a estas demandas) peroen la cual se van a transformar como instituciones,confrontándose a todos los problemas de sociedad queles plantean en última instancia los ciudadanos: proteccióndel medio ambiente, acogida de los inmigrantes, luchacontra la discriminación por razones de sexo o de raza,cooperación al desarrollo, integración de la juventud, etc.

Veremos a continuación cómo esta doble evolución, enel campo socioeconómico y en el campo social einstitucional ha conducido a una situación de losmunicipios muy diferente de la que conocían antes delinicio del desarrollo local.

20

3. LOS RESULTADOS DEL DESARROLLO LOCAL

HASTA AHORA

Efectivamente, si hacemos una pequeño alto en el caminoy giramos la vista hasta atrás, nos damos cuenta que lapráctica de las entidades locales y de los agentes socialesy económicos a lo largo de los 20 últimos años permitepresentar hoy un balance importante, con aspectos yaconsolidados.

Muchos -y muy significativos- son los logros conseguidoshasta ahora, tanto desde una perspectiva económica comoinstitucional y política.

DESDE UNA PERSPECTIVA ECONÓMICA

Merece poner de relieve tres puntos:

El reconocimiento de la práctica de los agentes localescomo nueva forma de “hacer desarrollo”.

El término de desarrollo económico local ya estáreconocido y aceptado: caracteriza la dinámica que se hagenerado desde el ámbito local, para intentar, como hemosdicho:

3 Valorizar los recursos humanos, físicos y materialeslocales,

3 Dinamizar a los actores locales (agentes econó-micos, sociales e institucionales),

3 Movilizar y coordinar a dichos agentes alrededorde una estrategia de desarrollo consensuada.

Este tipo de “hacer desarrollo” está reconocido cada vezmás por los organismos internacionales de cooperación

21


internacional que se ponen a finales de los 90, de maneraunánime, a promocionar los temas de participación delas comunidades y de gobernabilidad local.

Está reconocido también -aunque con más dificultades-por los gobiernos nacionales que lo ven como uncomplemento obligado de sus actuaciones centralizadaspero intentan controlarlo y limitar su alcance político, tantoen el Sur como en el Norte.

Las ONGs, por su parte, ven el desarrollo local como unheredero de su filosofía de desarrollo desde la base y encontacto directo con las comunidades y con laspoblaciones y se felicitan de esta evolución, aunque nosiempre estén dispuestas a trabajar en un marco concertadoen el cual el ayuntamiento tenga un papel preponderante.

Este éxito del concepto de desarrollo local y la relativaunanimidad a su favor de todo tipo de agentes sociales ypolíticos y de instituciones públicas y privadas, comoveremos más tarde, es al mismo tiempo una señal deambigüedad que nos obligará a plantear diversosinterrogantes sobre el significado profundo de este fenó-meno.

LA REVALORIZACIÓN DE UN DESARROLLO ENDÓGENO DE

NUEVO CUÑO

El desarrollo local ha vuelto a dar actualidad y legitimidada una visión del desarrollo centrado en lo endógeno, enlos recursos propios (materiales y humanos) y construidodesde abajo.

22

De hecho, esta visión rompe con la perspectiva económicadominante y toma el contrapié de un tipo de desarrollobasado en la liberalización de los mercados, en laconcentración de capital a escala mundial, en las firmasmultinacionales y en el rol de los mecanismos de regu-lación globales.

Conviene decir, sin embargo, para dar cuenta de la riquezay complejidad del proceso en curso, que los agentesimpulsores del desarrollo local, todo y reivindicando comopropio el enfoque endógeno del desarrollo, han“revisitado” o reformulado este concepto.

En efecto, el desarrollo local se enraíza en una visiónendógena, pero no renuncia en general a abrirla y proyec-tarla hacia fuera.

Pretende identificar los factores locales que pueden ser labase del desarrollo (recursos físicos y recursos naturales,mano de obra cualificada, cultura, patrimonio arquitec-tónico e histórico, paisaje, etc.) y valorizarlos.

Pero no se cierra en una visión autárquica del desarrollo,no promueve sociedades cerradas sobre sí mismas, sinoque se plantea cómo valorizar estos factores, teniendo encuenta la situación económica y social de la región, delpaís e incluso del mundo.

Los agentes locales -al mismo tiempo que hacen elinventario de las fuerzas y debilidades de su propio tejidoproductivo y social-, procuran detectar y aprovechar lasoportunidades que se presentan desde fuera. Tambiénintentan a menudo promocionar y difundir hacia fuera losresultados y productos del desarrollo local o atraer nuevas

23


actividades. Son sensibles a la necesidad de difundir lainnovación y de mejorar la competitividad en los mer-cados.

8 El desarrollo local, tal como se practica actualmenteen España, parece haber superado de alguna manerala oposición formal entre desarrollo “endógeno” ydesarrollo “exógeno”. Se enraíza localmente perose posiciona en referencia a un marco más global.

Esto hace la fuerza y, al mismo tiempo, la ambigüedaddel concepto. El hecho de dar protagonismo al nivel localo de “partir de lo local” no implica de por sí, como severá más adelante, ningún juicio de valor o actituddeliberada frente a las formas que toma el desarrollointernacional.

Por tanto, vemos aparecer aquí también quela fortuna que ha tenido el término dedesarrollo local puede esconder una granvariedad de contenidos, ya que el desarrollolocal puede comportar una revisión enprofundidad del modelo de sociedad o ser,como se verá más adelante, una simple“activación” del medio local, que sirva paraaumentar su capacidad de insertarse en laeconomía globalizada.

LA VALORIZACIÓN DEL TERRITORIO COMO NUEVA VARIABLE

FUNDAMENTAL DEL DESARROLLO

La reacción de los tejidos locales ha puesto de manifiestola necesidad de una visión territorial, y no únicamentesectorial o nacional, y eso, desde diferentes puntos de vista:

24

A. Desde el punto de vista de la producción

3 Se ha descubierto la importancia de la articulacióndel tejido productivo y de las relaciones “hori-zontales” (formales e informales) que se establecenentre las pequeñas y medianas empresas en unentorno local y que lo convierten en una red produc-tiva y en una red de transferencia de innovación yde difusión de informaciones y prácticas.

3 Se han elaborado sobre esta base los conceptos de“industria difusa”, de “distritos industriales” o de “sis-temas productivos locales”.

B. Desde el punto de vista del empleo

3 Se ha dado toda su importancia a las “cuencas deempleo”, o “mercados de trabajo locales”, comoespacios geográficos donde las personas estándispuestas a moverse para trabajar y en los cualeslas empresas compiten para contratar la mano deobra que necesitan.

C. Desde el punto de vista del desarrollo integral

Poco a poco, se ha consolidado la idea de que laconstrucción de entornos territoriales favorables repre-sentaba un “capital social” territorial, que consta de:

3 El territorio, con sus recursos naturales y culturales,que pasan a ser unos activos para el desarrollo y unbien común que hay que proteger y valorizar (medioambiente).

25


3 Los recursos humanos locales, con su nivel decualificación y sus hábitos productivos.

3 Los sistemas de organización social, con su gradode cohesión social.

3 Los servicios intangibles que aumentan la competi-tividad de las empresas.

3 La dotación de infraestructuras económicas ysociales necesarias para sostener el desarrollo.

Esto permite ligar, en el ámbito local, las diversas preocu-paciones (crecimiento, sostenibilidad, protección medio-ambiental, ecología humana, etc.)

DESDE UNA PERSPECTIVA INSTITUCIONAL Y POLÍTICA

El desarrollo local ha hecho emerger la posibilidad de unanueva “centralidad” (o de un nuevo liderazgo) de lasadministraciones locales, ha promovido una nuevadistribución de funciones entre los agentes públicos yprivados y ha planteado el tema de la concertacióninstitucional y de la participación ciudadana.

Todos estos temas se abordarán con más profundidad enlas mesas de trabajo. Los podemos resumir aquí de lamanera siguiente:

NUEVO PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

El desarrollo local ha ofrecido a las entidades locales quese han lanzado en esta aventura, un nuevo rol central conrespecto a los demás agentes públicos y privados. El

26

ayuntamiento ha dejado de ser simplemente un órganogestor para convertirse -al menos potencialmente- en unagente definidor de estrategias, impulsor de programas yproyectos, federador y coordinador del conjunto de losagentes locales públicos y privados, catalizador de energíasy capaz de asumir el liderazgo de las dinámicas socialesorientadas a la planificación estratégica del territorio entodos sus aspectos.

CONCERTACIÓN ENTRE AGENTES PÚBLICOS Y PRIVADOS

La práctica de concertación entre las administracioneslocales y los agentes sociales y económicos de su territorioestá progresando día a día. Los convenios y pactos se mate-rializan en mesas de concertación que pueden llegar atener un carácter permanente.

Se tratará en detalle este tema en la mesa de trabajo Nº 5,que habla en particular de la “construcción de alianzas”para el desarrollo local.

Este término puede parecer ambicioso, pero la realidades que se ha empezado a configurar así en España, endeterminados ámbitos locales o supramunicipales, unacierta alianza entre la administración local, las pymes, losrepresentantes de las fuerzas sociales locales, lasasociaciones de defensa del territorio y las comunidadesy grupos de vecinos, en la cual la entidad local puedetener un papel estratégicamente determinante.

APRENDIZAJE DE UNAS FORMAS ORGANIZACIONALES NO

PIRAMIDALES

Las nuevas necesidades de concertación y el caráctercomplejo, plurisectorial e interdepartamental de las

27


problemáticas que se abordan, hace que el desarrollo localexija nuevos instrumentos de trabajo, de organización yde toma de decisiones.

Los progresos del desarrollo local van parejos con lanecesidad de comunicación e intercambio de expe-riencias, con la extensión de formas de trabajo en red, ycon la multiplicación de temas que requieren más untratamiento horizontal y concertado que una estructurajerarquizada de transmisión de directrices emitidas desdearriba.

Estamos aquí asistiendo al principio de una transformaciónprofunda de las maneras de hacer de la administraciónlocal y de los agentes en general, que acompaña y refuerzaa su vez un cambio más profundo sobre la concepciónmisma de sus funciones y su razón de ser.

RECONSIDERACIÓN DE TODOS LOS TEMAS GLOBALES DE

SOCIEDAD, DESDE LO LOCAL

Por fin, el último logro del desarrollo local que ponemosaquí de manifiesto es la capacidad que ha tenido de hacersurgir de la ciudadanía, en el proceso de participación ydiscusión de las opciones, la aspiración hacia otros valoresde sociedad y hacia otros “modelos de ciudad” u otrosplanteamientos estratégicos o políticos.

Estas demandas sociales se inscriben en la agenda de lasadministraciones locales y que obligan a una redefiniciónpráctica y concreta, en la vida cotidiana, del modelo desociedad que se desea.

Esta evolución lleva a una perspectiva de repolitizaciónde la sociedad y de las instituciones locales porque se

28

han de elaborar nuevas estrategias, se han de definir nuevosobjetivos, se han de fijar prioridades y, de manera general,se ha de “hacer política” para ofrecer respuestas a estosinterrogantes de sociedad.

4. LAS ALTERNATIVAS DE FUTURO:INTERROGANTES SOBRE EL SIGNIFICADO

DEL DESARROLLO LOCAL

La experiencia de los municipios de la provincia deBarcelona y las evoluciones que hemos señalado sonpositivas y hemos apuntado algunos de sus logros másimportantes.

Al mismo tiempo, hemos detectado limitaciones oambigüedades que, de confirmarse o acentuarse en elfuturo, podrían cambiar la visión generalmente positivaque hemos dado.

De hecho, si intentamos reflexionar sobre lo que representaen el fondo un tal proceso y sobre la proyección que puedatener en el siglo XXI que empieza, y si intentamos sobretodo analizar cómo se enmarca dentro de la evoluciónglobal de la economía y de la sociedad, descubrimosdiversas alternativas que pueden dar un carácter totalmenteopuesto al fenómeno de desarrollo local.

Conviene recordar aquí la observación hechamás arriba respecto a la apariencia deunanimidad favorable al desarrollo local.Parece que todo el mundo apoya esta idea yque todos los organismos e instituciones estána favor de un mayor protagonismo de las

29


administraciones locales (UE, BID, BM,ONGs, etc.).

Esta observación obliga a reconocer el caráctertodavía ambiguo del concepto y de lasexperiencias concretas de desarrollo local. Elhecho de que este término haya hecho fortunay que esté utilizado como eslogan ypromovido actualmente por muchos agentesque actúan en el campo del desarrollo conintereses y filosofías diferentes no ayuda aclarificar su contenido real, y, seguramente,nos falta distancia histórica para poder valorarel qué significa realmente este proceso.

Las alternativas corresponden también a escenarioscontrapuestos o que se pueden dar simultáneamente enzonas y contextos diferentes. Dichas alternativas -a pesarde su carácter forzosamente esquemático-, pueden ayudara percibir que todavía todo está abierto y que estefenómeno de desarrollo local puede decantarse de diversasformas, según como se irán resolviendo los problemas ylos aspectos contradictorios del proceso.

ALTERNATIVA A:

El desarrollo local es esencialmente una forma deamortiguar y canalizar los nuevos conflictos sociales

En este primer escenario, -que representa la agudizacióny la no resolución de las contradicciones actuales-, lo queva a caracterizar la dinámica de desarrollo local es que laadministración local será cada vez más la administraciónencargada de gestionar y canalizar los nuevos conflictos

30

sociales –en concertación probablemente con asocia-ciones y representantes de la llamada “sociedad civil”-,sin que por ello varíe de forma sensible el contexto delimitación de sus recursos y competencias.

Bajo la presión de las necesidades sociales, la admi-nistración local se cargaría así progresivamente de nuevasfunciones que no podría cubrir en realidad y crearía expec-tativas a las cuales no podría responder.

Tendría pues una función paliativa ante los conflictos ytensiones sociales múltiples generados por la globalizaciónneoliberal y jugaría -a pesar suyo- un papel de contenciónsocial, sustituyendo al Estado central que se está retirando,al menos parcialmente.

Puede parecer un escenario-catástrofe, pero es unescenario muy verosímil, en particular en los países dondeno se dan las condiciones políticas de una descentrali-zación de poder y de recursos o donde el desarrollo localno será capaz -por razones estructurales que superan supropio marcode generar unas opciones económicassuperiores a las que le tocan actualmente en el presenteesquema de división mundial del trabajo.

En el momento en que el origen y la causa de los conflictosse hacen más lejanos y más etéreos (el mercado mundial,la especulación internacional, las firmas multinacionales,etc.), interesa que la Administración local actúe en primeralínea y que aparente al menos dar respuestas a los ciuda-danos.

En esta hipótesis, el creciente interés de ciertos organismosoficiales para los temas de participación y gobierno local

31


se explicaría como una voluntad de hacer participar lassociedades locales en la búsqueda de un desarrollo local“de baja intensidad” y de asegurar la “gobernabilidad” delas bolsas de pobreza urbana y, de manera más general,de los entornos locales en los cuales se concentran lascontradicciones del modelo globalizador.

Salvando las distancias, se puede hacer uncierto paralelismo con la etapa anterior y verque el protagonismo de la canalización de losconflictos sociales se está desplazando, desdeel Estado central hacia el nivel regional y local.

En efecto, en los conflictos enmarcados en unparadigma de lucha de clases, el conflictoprincipal (entre trabajadores y empresarios)estaba canalizado por el Estado central,(mediante negociaciones colectivas, reconoci-miento del papel de los sindicatos y asocia-ciones de empresarios, etc.). El Estado jugabaun papel de regulador de este tipo de conflic-tos, asegurando por otra parte la política social(estado de bienestar, pensiones, etc.) y lapolítica de fomento del empleo necesariaspara hacer gobernable esta situación, es decir,controlarla y encauzarla sin que estalle deforma violenta.

En cambio, actualmente en Europa empiezana prevalecer los conflictos identitarios y deconvivencia (inmigrantes, nacionalismos,conflictos étnicos, etc.) en los cuales la“gobernabilidad” depende de las autoridadesregionales y locales.

32

En esta alternativa A, el desarrollo local no consiguecambiar de manera real y significativa las condiciones deldesarrollo socioeconómico en el ámbito local, sea porqueno tiene los recursos suficientes, sea porque las condicio-nes estructurales generales son determinantes y no puedenser compensadas por acciones locales.

En este caso, sus logros sociales, culturales, organiza-cionales, quedan en segundo término. Para las personas ygrupos que han tomado parte en el juego de la participa-ción, el desarrollo local puede resultar una experienciafrustrante y ser percibido como una falsa solución.

ALTERNATIVA B:

El desarrollo local como fenómeno que permitesubordinar activamente las fuerzas locales a losimperativos de la globalización, creando una lucha entreellas para acceder a los beneficios de la economía global

Según esta alternativa, la reacción del mundo local a lasagresiones que hemos señalado al inicio sería solamente,en definitiva, una reacción de adaptación funcional a estanueva situación internacional.

De hecho, la experiencia en Europa ofrece ejemplos queparecen ir en este sentido, cuando la movilización de lasfuerzas locales y la concertación institucional y de losagentes se hace solamente con el objetivo de situar mejorel municipio en el mercado mundial, de aprovechar lasoportunidades, de atraer los capitales o los flujos de turistasy teniendo en cuenta solamente el marco estricto delterritorio municipal.

33


En estos casos, se detecta la ausencia de criterios decontenido -ya que no se discute el tipo de desarrollo social,político y económico que se desea- y de criterios desolidaridad más allá del término municipal (o regional ensu caso).

8 Esto hace que se perciba una deriva hacia la compe-tencia entre espacios locales y una sumisióncreciente de las administraciones locales a criteriospuramente empresariales y de mercado.

En esta alternativa, el hecho dominante es que losmunicipios entran en competencia para ver:

3 ¿Cómo se pueden situar mejor en el escenariointernacional?

3 ¿Quién refuerza más rápidamente a sus empresaslocales, dándoles todo tipo de facilidades?

3 ¿Quién atrae más el capital extranjero?

3 ¿Quién se sitúa en los “nichos de mercado” másprometedores?

3 ¿Quién se dota más rápidamente de una infraes-tructura de nuevas tecnologías?, etc.

La carrera entre los municipios de la costa catalana paraconstruir puertos deportivos o campos de golf, o laestrategia del Puerto de Barcelona de atraer el turismo delujo de los cruceros mediterráneos, son ejemplos queparecen confirmar la existencia de este primer escenario.

34

Hay un riesgo evidente de competencia exagerada y deinsolidaridad: no se ponen las bases de una sociedadalternativa. En esta versión, el espacio local es un simpleespacio en venta, que se ofrece a las fuerzas del mercadomundial de manera activa y decidida, en lugar de sufrirpasivamente los contragolpes de los cambios interna-cionales.

Así, en esta alternativa de futuro, el localismo (económicoy político) no es incompatible con la globalización de laeconomía. Al contrario, puede generar una sociedadbasada en “una mezcla de globalidad económica y delocalismo social y político”.2

“El Estado tiende a perder fuerza y aparecenlos elementos locales para actuar muchasveces como elementos “empresarializadores”del propio tejido local. La figura del alcalde-empresario (Nevau 1994) de la que ya hablanalgunos autores en Francia, genera la imagende una nueva empresarialización de la vidamunicipal, que trata por todos los medios deno perder las ventajas comparativas de lolocal, de no perder, al fin y al cabo, puestosen una carrera entre ciudades, provincias y/oregiones, que cada vez tienden a actuar máscompetitivamente... para disputarse los efectosde la globalización sobre los diferentesterritorios”.

2. Según la expresión de Luís Enrique Alonso en “Globalización y vulne-rabilidad social”,1997.

35


Si este escenario resulta ser dominante en el ámbitomundial, se iría hacia la constitución o la consolidaciónde un modelo excluyente sobre la base de territoriossubnacionales (¿ciudades-Estados?), con algunos de ellosintegrados en las redes de nuevas tecnologías y de mercadoglobal y otros empobrecidos y marginados porque no hansabido (¿) tomar el tren del progreso y situarse en estacarrera.

8 En este sentido, el “desarrollo local” puede ser elexponente más novedoso del desarrollo globa-lizado.

Después de una etapa histórica en la cual el capitalinternacionalizado ha sabido articularse las economíasnacionales y ha conseguido en consecuencia la “sumisión”de los Estados-naciones a su lógica, se entraría en unaetapa en la cual se trataría de reforzar progresivamente laarticulación de las economías locales con el mercadomundial y en la cual las propias autoridades locales yregionales jugarían un papel activo y dinámico en estaintegración.

Esta versión “oportunista” del desarrollo localparece ser una alternativa que se limita, a lapráctica, a un número limitado de regiones oeconomías locales que están bien situadaspara entrar de lleno en las redes de laeconomía mundial. Puede ser el caso deciudades o regiones potentes del primermundo o de zonas que pueden ofrecer almercado mundial la valorización de ciertosrecursos, por ejemplo turísticos.

36

Pero el hecho de presentar las cosas como si todos losespacios locales tuvieran esta capacidad es un elementoimportante, desde el punto de vista ideológico, porquepermite hacer responsables a los propios actores localesde su falta de desarrollo.

De la misma manera que en el tema del parohay toda una literatura que incide en esconderlas causas estructurales del paro y en tratar deresponsabilizar al propio parado de su situa-ción porque no se ha dinamizado suficien-temente o porque no ha sabido aprovecharlas oportunidades, podríamos detectar aquí unintento semejante, aplicado esta vez a losespacios y sociedades locales: todos estánmetidos en una carrera para la innovación,para el mercado, para la competitividad quepasa por adaptarse lo mejor posible a losrequisitos del mercado mundial. El espaciolocal que queda rezagado es aquel que no essuficientemente dinámico o en el cual lasfuerzas sociales no han sabido tejer las alian-zas necesarias

ALTERNATIVA C:

El desarrollo local es el embrión o el punto de partida deun nuevo modelo de desarrollo construido desde abajo yque representa una alternativa a la globalización

En este escenario opuesto a los dos anteriores, los espacioslocales no se adaptan de forma pragmática a la situaciónde los mercados y de las fuerzas económicas mundiales,sino que tienden a construir y a reforzar elementos de

37


contrapoder y formas y criterios de desarrollo y de vidasocial diferentes de los actualmente dominantes.

Esta formulación resolutamente optimista conduce ainterrogarse sobre diferentes puntos:

8 ¿Se puede decir que el desarrollo local lleva ungermen de alternativa a los criterios de la sociedadglobalizada?

La respuesta, sin duda, es afirmativa.

La experiencia de los planes estratégicos en los cuales hahabido una fuerte participación ciudadana muestra quela población aspira a otro modelo de sociedad y lo expresacuando se la consulta de manera abierta y no manipu-ladora. Es llamativo ver cómo en municipios pequeños ymedianos, las personas, en el momento de fijar el modelode ciudad o el modelo de sociedad al cual aspiran, diseñanun futuro posible en el cual figuran preocupaciones deconvivencia pacífica, de equilibrio ecológico y de solida-ridad internacional.

También es patente el interés y la voluntad de participaciónde la población cuando se le abren unos cauces departicipación reales.

Este potencial existe y hay posibilidad de movilizarlo alre-dedor de un proyecto de sociedad local.

8 ¿Frente al posible estrangulamiento de las fuerzaslocales por falta de recursos (alternativa A) y frentea la posible agudización de la competencia entrelos espacios locales para jugar el juego del mercadomundial (alternativa B), cuales son las posibilidadesreales de la alternativa C?

38

La situación del desarrollo local es, actualmente, bastantefluida. Los escenarios posibles no están consolidados y lasituación política y social puede evolucionar en un sentidoo en otro. Lo que podemos apuntar son los elementos claveque podrían influir positivamente en hacer más credible ymás posible la alternativa de reconstrucción de un nuevotipo de economía y de un nuevo modelo de sociedad,desde lo local.

La última parte de la ponencia intenta aportar elementosen este sentido.

5. CONCLUSIONES: CONSTRUIR E IMPONER

EL TIPO DE DESARROLLO LOCAL QUE

QUEREMOS

En Europa, el problema no es de saber si habrá o nodesarrollo local -ya que parece imponerse progresiva-mente- sino de saber ¿Qué desarrollo local?, ¿Con quécontenido? y ¿Al servicio de qué intereses?

Para que el desarrollo local sea en el futuro un elementode cambio social y político, nos parecen esenciales losseis retos siguientes:

RETO Nº1: DESCENTRALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN YREFORMA DRÁSTICA DE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS

PÚBLICOS A FAVOR DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

El ejemplo de España muestra la limitación del desarrollolocal sin los recursos suficientes y la dificultad de com-pensar la falta de recursos transferidos por recursos exter-nos.

39


Toda esta evolución y la ampliación correspondiente delas funciones asumidas por las administraciones localesse han hecho en España sin un cambio en las competenciasy en los recursos del Ayuntamiento.

El Ayuntamiento está cogido todavía en un marco muyestrecho e inadaptado a las necesidades, tanto por el corséde las competencias legales mínimas, como por el de lafalta de recursos.

8 Para que el desarrollo local pueda ser una realidad,se necesita por tanto una mayor autonomía de losniveles locales y regionales y su suficiencia finan-ciera para cubrir las funciones que les corresponda.

El intento de paliar la escasez crónica de recursos por otrasfuentes que no sean la redistribución de los recursos pú-blicos nacionales comporta unos riesgos de desviación ycondicionamiento importantes. Es una solución paliativay parcial, que no puede ser considerada como una alter-nativa de futuro para los Ayuntamientos.

En el caso español, por ejemplo, los Ayunta-mientos han buscado fuentes de financiacióncomplementaria (en particular las subven-ciones que proceden de la UE a través delFondo Europeo de Desarrollo Regional, delFondo Social Europeo o de las IniciativasComunitarias).

Esta solución -que tiene una cierta similitudcon la de los Ayuntamientos de los países delSur que intentan recurrir a la ayuda externa-ha presentado serios riesgos de discontinuidad

40

en el tiempo de las intervenciones y de pérdidade autonomía estratégica por parte de laentidad local.

Se pierde fácilmente la capacidad de analizary diagnosticar la situación propia paradedicarse a adaptar constantemente susdemandas a lo que proponen las fuentes definanciación. Por ello aparece un “efecto deespejo”. El municipio identifica solamente lasnecesidades “elegibles” que corresponden alos programas comunitarios y devuelve aBruselas la imagen conforme a los plantea-mientos globales de la Comisión.

Llegar a dominar y canalizar la financiaciónexterna es muy difícil si los municipios actúanuno por uno. Se necesitan unos entramadoscomunes (pactos territoriales, organización demunicipios, papel de las administracioneslocales de segundo nivel, etc.) para dar unacierta coherencia a lo que puede ser una lluviadiscontínua y caótica de recursos escasos.

RETO Nº2: PARTICIPACIÓN REAL DE LA CIUDADANÍA

La segunda exigencia de un verdadero desarrollo local esla de desarrollar una práctica real de participación, tantoen la elección de estrategias de futuro (planificaciónestratégica) como en la toma de decisiones y en la gestióndel día a día.

Se puede decir que el desarrollo local ha de contemplarnecesariamente una renovación y revitalización de la

41


práctica democrática, encontrando otras formas que lasque se han esclerosado o que correspondían a un modelode gestión municipal más tradicional.

Es cierto, por ejemplo, que la concepción del Ayunta-miento como agente gestor y prestatario de servicios seprestaba a una delegación de poderes para largos períodosde tiempo y favorecía prácticas tecno-burocráticas,mientras que la concepción actual de intervencióndinámica de la entidad local en muchos ámbitos de lasociedad y de la vida cotidiana requiere, como hemosapuntado anteriormente, formas más participativas, másinteractivas y más horizontales, que los municipios habránde experimentar y de generalizar progresivamente.

RETO Nº3: DEFINICIÓN DE UN CONTENIDO POLÍTICO-ESTRATÉGICO COMÚN

Para evitar los peligros de un desarrollo local puesto alservicio de la globalización, los agentes locales, públicosy privados, habrán de dotar de contenido positivo el tipode desarrollo que persiguen.

El término de desarrollo “local”, a la larga, resultaráinsuficiente y demasiado indefinido. Se le ha de darcuerpo, precisando sus contenidos de sostenibilidadecológica, de solidaridad, de igualdad entre mujeres yhombres, etc. lo que supone de alguna manera identificary desarrollar los principios básicos de una sociedadalternativa, de una contra-globalización.

La reconstrucción desde lo local implica una “repoli-tización” -y en consecuencia una “rehumanización”- del

42

desarrollo, que supere los criterios economicistas y lasideologías de violencia o de lucha de todos contra todos.

Se trataría de experimentar y desarrollar, desde lo local,formas y contenidos alternativos y de hacer del espaciolocal un laboratorio donde se elaborarían y experi-mentarían propuestas sociales innovadoras.

RETO Nº4: ELABORACIÓN Y ARTICULACIÓN DE ALTERNATIVAS

Y ESTRATEGIAS SUPRAMUNICIPALES

Paradójicamente, el desarrollo local -como forma dealternativa social- no existirá si no consigue superar almismo tiempo el marco local.

Lo local, cerrado sobre sí mismo, es terriblemente peligrosoporque puede generar todo tipo de desviaciones deegoísmo local, de particularismos o de insolidaridad, comolo hemos apuntado anteriormente.

Por ello, el desarrollo local no tendrá legitimidad si no escapaz de poner en práctica los elementos de solidaridadsupramunicipales y supralocales de manera efectiva yoperativa.

Lo local ha de construir un marco supralocal en el cual sepueda expresar y proyectar.

Construir o reconstruir desde abajo nuestra sociedadimplica que las estrategias locales se armonicen y seconjuguen en estrategias de mayor alcance y de ámbitomás amplio que se diseñen en relación con la visión de lasituación mundial y no únicamente en clave localista.

43


De allí viene la importancia estratégica de los esfuerzosde las entidades locales de segundo nivel o de las asocia-ciones de municipios cuando intentan ofrecer a la acciónlocal los marcos de coherencia y de consenso que no sepodrían generar fácilmente desde los municipios uno poruno.

RETO Nº5: COOPERACIÓN “POLÍTICA” ENTRE

ADMINISTRACIONES LOCALES DEL SUR Y DEL NORTE

Por coherencia con todo lo anterior, el marco más generaldel desarrollo local desemboca sobre una cooperación aescala mundial, entre entidades e instituciones queintenten, cada una y en sus condiciones propias, avanzaren esta vía.

Se trata de una cooperación de intercambio de expe-riencias y de construcción de alternativas más amplias, esdecir, de una cooperación con carácter “político” y noasistencial, que también tenemos que diseñar, experi-mentar y desarrollar progresivamente, porque tenemos unaexperiencia muy deformada de lo que es la cooperacióninternacional. Puede ser una buena escuela para establecertambién en el ámbito de la cooperación lo que hemosaprendido en el desarrollo local y una manera de funcionarbasada en esquemas horizontales, interactivos y de trabajoen red más que en relaciones Norte-Sur paternalistas.

44

RETO Nº6: POSICIONAMIENTO ACTIVO DE LAS ENTIDADES

LOCALES EN LA LUCHA PARA UN CAMBIO DE ESTRUCTURAS AESCALA MUNDIAL

Finalmente, se ha de recordar que cuanto más auténticosea el desarrollo local, más entrará en contradicción conlas estructuras actuales que imponen un orden internacio-nal violento y que promueven la globalización económicaque conocemos.

Por tanto, surge la necesidad de que el municipalismoreconozca y exprese esta contradicción, para contribuir auna alternativa de sociedad que no se dará sin un cambioprofundo de las estructuras y de los mecanismos de regula-ción internacional.

45


El desarrollo local es una temática amplia y con unamultiplicidad de abordajes posibles. En el presente

trabajo se consideran tres temas eje:

1. El desarrollo local. Su definición conceptual.

2. Los principales desafíos de la agenda del desarrollolocal en la América Latina de hoy.

3. La formación en desarrollo local como eje estra-tégico de los futuros años en América Latina.

EL DESARROLLO LOCAL,SUS RETOS Y DESAFIOS C

APÍ

TULO

IEN

RIQ

UE

GA

LLIC

CH

IO

ENRIQUE GALLICCHIO

Sociólogo

Coordinador del Programa de Desarrollo Local del CentroLatinoamericano de Economía Humana (CLAEH) – Uruguay-

Coordinador del Programa de Desarrollo Local de la AsociaciónLatinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP)

Coordinador de la Maestría en Desarrollo Local (UniversidadCatólica del Uruguay-CLAEH) – Uruguay-

Docente e Integrante del Comité Académico de las Maestrías enDesarrollo Local de Uruguay (UCU-CLAEH) y El Salvador (UCA-

UCU-CLAEH-FUNDE)

Docente e Investigador del Area de Sociología Urbana y Regionalde la Universidad de la República. – Uruguay-

q

q

46

1. LO LOCAL COMO DIMENSIÓN DE ANÁLISIS

Una de las primeras preguntas que se realizan cuando sehabla de desarrollo local es acerca de sus relaciones yvínculos con la globalización. En particular por qué ycómo hablar de desarrollo local en un contexto tanfuertemente marcado por la globalización. Sobre todo, cuáles el sentido y los contenidos de esta categoría conceptual,cuando una primera lectura refleja un avasallamiento delos ámbitos locales por las dinámicas globales.

Existen varias respuestas a esta pregunta. Las mismas sonrecopiladas por Arocena .1

3 Unas afirman el carácter determinante de lo globalsobre lo local y los procesos de «desterritoria-lización”. En esta óptica, lo local es subordinado alas dinámicas globales. Desde este punto de vista,el trabajo en el ámbito local no tiene sentido ya quela globalización impide pensar en “clave” local.

3 Otros postulan lo local como alternativa a los“males” de la globalización. Lo local es visto asícomo la única alternativa frente a un análisis de laglobalización que muestra exclusión, pobreza einjusticia. El desarrollo local es visto como unapolítica compensatoria, como una respuesta a lasdinámicas globales. En esta propuesta lo localadquiere sentido, pero en un marco en el cual no

1. Arocena, José: “Por una lectura compleja del actor local en los proce-sos de globalización”. En Desarrollo Local en la Globalización. Mon-tevideo, CLAEH, 1999.

47


tiene destino propositivo, sino por el contrario, esuna respuesta, una reacción a un estado de cosas.

3 Finalmente, la tercera respuesta, todavía minoritaria,destaca la articulación local-global, dentro de unacomprensión compleja de la sociedad contempo-ránea.

Las dos primeras respuestas tienen la virtud de que soncoherentes y claras. Sin embargo, desde nuestro punto devista, son profundamente equivocadas.

La tercera es más difícil, contradictoria, de difícil compren-sión, buscando articular categorías que aparecen comoincompatibles.

Sin embargo, creo que es la única que da cuenta plena-mente del significado del desarrollo local. Se trata de laarticulación entre lo local y lo global, que hace a la propiadefinición del desarrollo local.

El desarrollo local consiste en crecer desde un punto devista endógeno, y también obtener recursos externos,exógenos (inversiones, recursos humanos, recursoseconómicos), así como en la capacidad de control delexcedente que se genera en el nivel local. El desafío pasaentonces por qué tanto son los actores capaces de utilizarlos recursos que pasan, y quedan, en su ámbito territorial,para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.

Trabajar articulando estos nexos, estos puentes entre lolocal y lo global llevaron a Alain Touraine a señalar que“la sociedad necesita hoy ingenieros de puentes ycaminos”. Ciertamente no son los ingenieros tradicionales,

48

sino que son actores locales que piensan y actúan en estalógica que hemos mencionado.

Es en este sentido que intentamos una primera apro-ximación al concepto de desarrollo local:

El desarrollo local aparece como una nueva forma de mirary de actuar desde el territorio, en este nuevo contexto deglobalización el desafío para las sociedades locales estáplanteado en términos de insertarse en forma competitivaen lo global, capitalizando al máximo sus capacidadeslocales y regionales, a través de las estrategias de losdiferentes actores en juego.

EL TERRITORIO

Los procesos de desarrollo local transcurren en un territorioespecífico, cuando hablamos de él, hablamos de desarrollode un territorio.

Pero el territorio no es un mero espacio físico. El mismodebe ser visto no como un lugar donde suceden las cosassino como una variable, como una construcción social. Elterritorio es a la vez condicionador y condicionado por ydesde las acciones de los actores y las comunidades.

“Lo local” no está determinado a priori, sino que por elcontrario, es una categoría conceptual que se construyepor parte de los actores y los técnicos involucrados. Enese sentido, no es ni una escala, ni una división político-administrativa, ni un sistema de interacciones. Desdenuestro punto de vista, lo local es un concepto relativo,construido, siempre, con relación a uno global, que va

49


cambiando según el territorio que se defina. Así, lo localpuede ser un barrio, una zona, una ciudad, una micro-región o una región, nacional o transfronteriza.

Desde esta visión multidimensional, se concibe el desa-rrollo de un territorio con relación a cuatro dimensionesbásicas:

3 Económica: vinculada a la creación, acumulacióny distribución de riqueza.

3 Social y cultural: referida a la calidad de vida, a laequidad y a la integración social.

3 Ambiental: referida a los recursos naturales y a lasustentabilidad de los modelos adoptados en elmediano y largo plazo.

3 Política: vinculada a la gobernabilidad del territorioy a la definición de un proyecto colectivo específico,autónomo y sustentado en los propios actoreslocales.

Así como en lo referente a la descentralización se hablade “reinvención de la política”, a nivel de desarrollo localse debe hablar de la “reinvención del territorio”.2

Este desafío se concibe en tres dimensiones:

3 El conocimiento – Apuntando a la renovación delos paradigmas y las disciplinas científicas involu-cradas en los procesos de desarrollo local.

2. Bervejillo, Federico: “La reinvención del territorio”. En Desarrollo Lo-cal en la Globalización. Montevideo, CLAEH, 1999.

50

3 La política – Con el objetivo de la construcción delproyecto colectivo, que genere políticas en lógicahorizontal y territorial (redes) más que en la tradicio-nal lógica vertical y sectorial (centralista).

3 La gestión – Haciéndose cargo de la necesariaadecuación institucional de los órganos de gobiernolocal.

Otros elementos especialmente relevantes a considerar sonla capacidad de visión estratégica de los actoresinvolucrados en los procesos, su capacidad de iniciativa,y la existencia de un proceso identitatario que actúepotenciando el proceso y no impidiéndolo, como en losprocesos determinados por una fuerte presencia de“identidad nostálgica”.

En suma, Desarrollo Local supone:

3 Visión estratégica de un territorio.

3 Actores con capacidad de iniciativa.

3 Identidad cultural como palanca del desarrollo.

Algunos de los rasgos específicos del desarrollo local son:

3 Se trata de un enfoque multidimensional, dondecoexisten al menos las dimensiones económica,ambiental, cultural y política.

3 Es un proceso orientado hacia la cooperación ynegociación entre actores.

3 Es un proceso que requiere actores y agentes dedesarrollo.

51


CRITERIOS METODOLÓGICOS: ¿CÓMO ABORDARLO?

Otro de los principales desafíos del desarrollo local es,desde el punto de vista metodológico, ¿Cuáles son susprincipales categorías de análisis?

Desde la experiencia de CLAEH es necesario identificartres variables básicas:3

3 Modo de desarrollo: Las diferentes formas que tomóla estructura socioeconómica local en las últimasdécadas. ¿Qué tan integral ha sido el proceso?

3 Sistema de actores: ¿Cuáles son las relaciones yvínculos entre el subsistema gubernamental, elempresarial y el socio-territorial?

3 Identidad cultural: Identificar los rasgos identitatariosque tienen incidencia en los procesos de desarrollo.

¿Quién, o quiénes pueden llevar esto adelante?

Otro de los factores cruciales en esta discusión es el temade los agentes del desarrollo local. Desde nuestro puntode vista no todos los actores presentes en un territoriopueden ser considerados actores-agentes de desarrollolocal en un sentido propositivo.

Desde CLAEH se ha identificado el Agente de DesarrolloLocal, un actor clave en este proceso, con las siguientescaracterísticas:

3. Arocena, José: “El Desarrollo Local: un desafío contemporáneo”. Mon-tevideo, CLAEH-Nueva Sociedad. 1995.

52

3 Un profesional de la gestión proactiva o sea, capazde anticiparse a los acontecimientos; de trabajar ima-ginando escenarios y articulando actores, mediandoentre:

3 Los recursos privados y estatales y la poblaciónbeneficiaria.

3 Los discursos oficiales y los de los ciudadanos.

3 Las soluciones propuestas por la política pública ovacíos de éstas y las iniciativas de los grupos sociales.

3 Los intereses de quienes asignan los recursos y losde los destinatarios.

3 Poder constituido y base constituyente.

3 Es un relacionador global, un agente articuladormediando en relaciones de poder desiguales. Nexode los flujos redistributivos públicos y privados, perotambién relacionador del total de los factores (deformas culturales, de poder). Aquel que intervieneen un campo de tensión rearticuladora que rees-tructura el sistema social, político y cultural en unproceso de potenciación de los distintos actores enun contexto donde opere el disenso creador.

Si bien esta definición corre el riesgo de transformar, opedirle, al ADL que sea un “superagente”, resulta claroque debe tener conocimientos en relación a estos temas.De esta afirmación pasamos al segundo tema de estetrabajo, la importancia central de la formación de recursoshumanos capacitados para los procesos de desarrollo local.

53


2. LA FORMACIÓN EN DESARROLLO LOCAL

Señalaba Touraine la necesidad de estos “ingenieros depuentes y caminos”. Pues bien, a esta altura está claroque es necesario invertir en la capacitación para el desa-rrollo, discriminando instancias para los diversos actores.

Para ello importa tanto mantener instancias concretas decapacitación y análisis de temas que afectan lo local y loregional, como promover ámbitos de formación másprofundos y sistemáticos, orientados a la comprensión delconjunto complejo de factores intervinientes en esosprocesos. Por ejemplo, cursos para gestores por un lado ycursos de maestría por otro.

En nuestro caso, hablamos desde la experiencia de onceaños de capacitación en desarrollo local, con siete añosen el ámbito académico (en el marco del acuerdo entreCLAEH y la Universidad Católica y más recientemente conla UCA y FUNDE en El Salvador).

Los objetivos de esta formación son:4

3 Recursos humanos calificados en tanto “agentes dedesarrollo local” en el ámbito gubernamental,empresarial y social.

3 Producción de “conocimiento estratégico” sobre eldesarrollo y el territorio.

4. Documento final del Proyecto “Formación de Agentes de DesarrolloLocal en Uruguay”. Universidad Católica, CLAEH, AECI.

54

EL PERFIL DEL “AGENTE DE DESARROLLO LOCAL” A QUE SE

ASPIRA A LLEGAR:

3 Profesionales capaces de integrar a su trabajo unavisión amplia del desarrollo territorial.

3 Funcionarios a cargo de la formulación de proyectosde desarrollo a escala regional o local.

3 Animadores en procesos de gestión y planeamientoestratégico territorial.

3 Decisores con responsabilidad en el diseño depolíticas.

3 Académicos capaces de construir nuevo cono-cimiento.

LOS EJES DE LA FORMACIÓN EN DESARROLLO LOCAL

IDENTIFICADOS SON:

3 Renovación de los paradigmas del desarrollo.

3 Nuevos aportes de las disciplinas científicas. Interdis-ciplinariedad.

3 Métodos y herramientas de análisis territorial. Tecno-logías, herramientas.

3 Capacidades de animación, articulación y cons-trucción institucional. Mediación.

3 Capacidades para la planificación y la prospectiva.

3 Capacidades para la elaboración, evaluación ygestión de proyectos.

55


3 Investigación empírica y sistematización de laspracticas.

3 Construcción de redes académicas y técnico-políticas.

3 Temas transversales: empleo, genero, medioambiente, políticas sociales, sistemas de infor-mación, redes.

ASÍ, LAS PERSONAS FORMADAS CON ESTOS REQUERIMIENTOS

SERÁN CAPACES DE:

3 Realizar un análisis integrado de un área local.

3 Promover articulación de actores.

3 Situar la acción local en una perspectiva más ampliadel cambio social.

3 Formular, evaluar y gestionar proyectos específicos.

3 Trabajar en equipo con múltiples disciplinas.

56

3. LA AGENDA DEL DESARROLLO LOCAL HOY

El último punto de este trabajo refiere a la necesidad degenerar una priorización de temas a abordar en clave dedesarrollo local.

El desarrollo local está instalándose en la agenda regional,pero ¿Cuál es la agenda del desarrollo local en nuestraregión latinoamericana?

A continuación se presenta la Agenda elaborada a partirde la conferencia electrónica realizada en el mes deoctubre de 2001: ¿Qué entendemos por desarrollo local?”.

La misma se realizó en el marco del programa “AlianzasEstratégicas para el Desarrollo Local”, ejecutado porCLAEH para ALOP (Asociación Latinoamericana deOrganizaciones de Promoción), financiado por laInterAmerican Foundation.

En la elección de los temas seleccionados participóactivamente Alberto Enríquez a través de la moderación yresumen de los resultados de la conferencia.

Se trata de resultados con una fuerte legitimación, conmás de 200 participantes de toda América Latina.

Podemos decir que se tiene una buena agenda construida,que no sólo ubica los temas relevantes alrededor deldesarrollo local, sino que adelanta que estamos en un temacentral para las visiones, estrategias y políticas de desarrollode América Latina en el siglo XXI.

57


8 La relación necesaria entre local y global. Se tratade dos realidades profundamente vinculadas. Laspreguntas que surgieron son:

¿Puede un país gestionar la globalización sin promoverun desarrollo local a su interior?

¿La globalización puede contribuir al desarrollo local?¿Cómo?

¿Pueden las tendencias globales ahogar los esfuerzos dedesarrollo local?

8 La necesidad de una definición de espacio concreto,para poder llevar adelante las propuestas dedesarrollo local en el sentido de «desarrollosustentable».

Pareciera que éste requiere de un territorioclaramente definido que cumpla con las condicionesde ser un espacio físico generador y articulador deactores y dinámicas económicas, políticas, socialesy culturales.

De aquí surge el tema de cuál es el espacio mínimo parael desarrollo local. Pareciera que se trata de aquel dondepor primera vez se encuentran gobierno y ciudadanía,Estado y ciudadanía, es decir, el municipio. Pero lo localsi bien parte de allí, no se agota en esa dimensión. Estolleva a la construcción de regiones, a través de manco-munar o asociar municipios como ruta para ello.

Aproximarse más a los elementos que permitan definir«espacios óptimos» (las mancomunidades de Enríquez olas regiones de Boisier, las microregiones de CLAEH)

58

adecuados no sólo para generar dinámicas internas quepermitan la acumulación sino también propicios para laaplicación de políticas macro.

Es importante señalar a este respecto que no todos losterritorios son iguales, hay que diferenciar al menos entrelos que a) Tienen proyecto, b) No tienen proyecto y c)Tienen o tuvieron un proyecto truncado.

3 Desarrollo económico local y la multidimensio-nalidad del mismo. El desarrollo económico locales necesario, pero insuficiente. Hay otras dimen-siones tan importantes como la económica, que nopueden faltar: social, ambiental, política, cultural.

3 Albuquerque nos enseña de qué forma se pasó enEspaña de las ILE (Iniciativas Locales de Empleo –focalizadas en el Estado-) a las ILDE (IniciativasLocales de Desarrollo Empresarial – focalizadas enel mercado y las Pymes), a las IDL (Iniciativas deDesarrollo Local, integradoras). Algo similar ocurriócon disciplinas como la arquitectura, que pasaronde planes directores a planes de ordenamientoterritorial para terminar hoy día promoviendo elplaneamiento estratégico territorial.

3 Desarrollo local y competitividad del municipio. ¿Dequé competitividad se habla? Desde mi punto devista el reto crítico es la competitividad territorial.Las inversiones se explican crecientemente por ladotación de recursos humanos, seguridad ciuda-dana, accesibilidad y un entorno estratégicoconstruido, mucho más que en los viejos discursosde “costo país bajo” o exoneraciones impositivas.

59


3 Participación ciudadana como factor fundamentaly condición de posibilidad del desarrollo local. Perose debe tratar de una participación no formal,diferenciando ámbitos, acercando recursos y sobretodo, reconociendo los tiempos de todos.

3 Concertación y alianzas de los actores del desarrollolocal, como condición del mismo. Pero ¿Cuáles sonlos actores indispensables para el desarrollo local,sin los cuales este no puede darse? ¿El municipio?Al respecto hay experiencias que dicen que sí y otrasque no. El Municipio no es un actor per se, tambiénse debe “ganar” su lugar a pesar de la legitimaciónelectoral que tiene (hecho para nada menor).

3 Planeamiento estratégico del desarrollo local. ¿Quétipo de planeamiento? ¿Quién es el sujeto de lamisma?

Sin duda, de nuestra experiencia, resultan mucho másrelevantes los procesos que los documentos. Los escenariosque se construyen no son econométricos, sino deseables,y posibles, ¿Por parte de los actores? Planeamiento de¿Quién, del municipio, de los actores, de la sociedad?Hay que diferenciar entre el plan estratégico del municipioy el de la Municipalidad.

Con respecto a los tiempos, pienso con Varillas5 que “enel desarrollo local se debe avanzar al paso del más lento,que es la manera más rápida de avanzar”. Ello no significa

5. Varillas, Walter: “Desarrollo local, despacio que vamos lejos”. En Bo-letín No. 16 de Ciudades para un futuro más sostenible. Junio de 2001.

60

“ser lentos colectivamente, sino ir a velocidad colectiva”.El tiempo es diferente para cada actor.

3 Desarrollo local, desarrollo nacional y superaciónde los desequilibrios territoriales. Tal vez el aportede «la visión local» sea garantizar de mejor formaun crecimiento económico nacional, equilibradoespacialmente. Descarto la visión “compensatoria”del desarrollo local. El mismo es crecimientoendógeno y control del excedente.

3 Desarrollo local y descentralización del estado.¿Puede haber desarrollo local con un estadocentralizado y centralista? Un estado descen-tralizado, ¿Garantiza el desarrollo local?

3 Necesidad de analizar, conocer y compartir lasexperiencias exitosas de desarrollo local. Valdría lapena establecer preguntas claves que permitananalizar e interpretar las experiencias para luegopoder intercambiarlas.

Esto se cruza con demandas fuertes de capacitación einvestigación.

61


4. A MODO DE CIERRE

Comenzamos señalando las articulaciones entre lo localy lo global.

No podemos escapar, al hablar de desarrollo local en unavisión “no localista”, de su inserción en los procesos deglobalización.

El desarrollo local aparece como un planteo privilegiadopara situarse en esta problemática contemporánea.

El desarrollo local no es pensable si no se inscribe en laracionalidad globalizante de los mercados (globalizacióndeshabitada), pero tampoco es viable si no planta sus raícesen las diferencias que lo harán un proceso habitado por elser humano. Es unidad y diversidad a la vez. Es en esesentido que se habla de “habitar” y territorializar losprocesos de desarrollo. El desarrollo local permite pensary actuar en esa perspectiva, profundamente humanista y,a la vez, pensando en el crecimiento y la mejora de lacalidad de vida, integrando dimensiones supuestamentecontrapuestas.

Es en ese sentido que José Arocena plantea que eldesarrollo local es un desafío contemporáneo.

CAPÍTULO II

INICIATIVAS NACIONALES PARA

LA DESCENTRALIZACIÓN

64

INTRODUCCIÓN

El tema de la Descentralización forma parte de lademocracia inspirada en los movimientos deModernización que promueven la legitimación de

las funciones y roles del Estado. La preocupación porfortalecer el Estado dio como resultado la promulgaciónde Constituciones Políticas Descentralizadoras querealizaron una división territorial en Municipios,dotándolos de poder local para autogobernarse. De esamanera se logró la unidad perseguida por el EstadoModerno.

La Descentralización es el complemento lógico de unsistema democrático en vías de fortalecimiento y

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN

GUATEMALA, METAS Y DESAFÍOS

Lic. Rokael Cardona Recinos

Miembro de la Comisión Presidencial

para la Modernización y Descentralización

del Estado de Guatemala

CA

PÍTU

LO I

IR

OK

AEL

CA

RD

ON

A

q

q

65


desarrollo. Consiste en trasladar, de manera progresiva yregulada, competencias administrativas, económicas,políticas y sociales, a ámbitos locales o subnacionales degobierno, de manera más horizontal que vertical, dada sunaturaleza democrática. La Descentralización semanifiesta dentro del marco de gestión de un Estado quedesarrolla la legitimación necesaria para propiciar elequilibrio de las fuerzas sociales y políticas de la Naciónque en Guatemala es de carácter pluricultural.

La Descentralización se inscribe en los objetivos generalesdel desarrollo humano, los cuales no se podrán lograr sinelevar la calidad de las Instituciones estatales, en el sentidode elevar su legitimidad democrática, incrementar sueficiencia y su eficacia, democratizar y flexibilizar susestructuras, acercarlas más a su población.

1. ANTECEDENTES DE LA

DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA

Guatemala cuenta con una experiencia de Descentra-lización desde 1945, año en el cual se eligierondemocráticamente, por vez primera, los gobiernosmunicipales.

La Descentralización del Estado, la modernización de lospartidos políticos, la ampliación de los derechos deciudadanía a las mujeres, la autonomía obtenida por losMunicipios y la Universidad de San Carlos, fueronelementos centrales de la reforma y modernización delEstado en el marco de la Revolución democrático-burguesade 1944. La Reforma económica, social e institucional de

66

entonces sentó las bases de la modernización de lasociedad y del Estado.

Este proceso integral con visión de largo plazo fue truncadopor la contrarrevolución de 1954 y, posteriormente, porel prolongado enfrentamiento denominado «conflictoarmado interno» de 36 años, que culminó a finales de1996.

A pesar del ambiente de confrontación, ese período fuerelevante por el ascenso gradual de los movimientosindígenas y la participación de organizaciones coopera-tivas, ligas campesinas, partidos políticos (en especial elPartido Revolucionario y la Democracia Cristiana) yentidades políticas malogradas como el Frente Unido dela Revolución. Los primeros Alcaldes indígenas fueronelectos en 1970. Los primeros comités cívicos y el primerintento de fundar un partido indígena se dieron en esosaños, particularmente en 1973-1974 (dos casos son muyrelevantes al respecto, el Xel-ju’ en Quetzaltenango y elFIN en Chimaltenango). El gran fraude electoral de 1974,año en que el Frente Nacional de Oposición ganó laselecciones generales, determinó la frustración y laconsiguiente radicalización del movimiento socialindígena.

La Descentralización y la Autonomía Municipal fueronmutiladas por el fraude y la imposición de autoridades,situación que continuó hasta 1982. En ese año, al darse elgolpe de Estado, los municipios fueron centralizados porel régimen militar de la época y los alcaldes y lascorporaciones municipales fueron nombrados por elejecutivo. Paralelamente, se militarizaron los territorios

67


departamentales y municipales con un proceso deDesconcentración territorial y funcional del Ejército. Esadominación castrense comenzó a revertirse luego de lafirma de los Acuerdos de Paz. La militarización de lasociedad civil en extensas zonas del país durante elconflicto armado interno, tuvo consecuencias profundasen el tejido de la sociedad rural y urbana, y en eldebilitamiento de la autoridad local y municipal.

A la vez, el mismo contexto del conflicto hizo surgir unnuevo liderazgo local e indígena, a partir de nuevas ydiversas experiencias de gestión pública en muchosmunicipios y comunidades, apoyados en no pocos casospor la cooperación internacional. La restauraciónprogresiva de la vida política municipal se produce desdela apertura democrática del año 1986 y ha estadofuertemente influida por nuevas expresiones políticasdesde las localidades.

El resultado más importante de todo el proceso socio-político contemporáneo de Guatemala (1986-2000) es quela Descentralización del Estado y la modernización de lasociedad son actualmente necesidades nacionales sentidasy planteadas por la diversidad de sectores y actores. Esteplanteamiento se concreta en la Constitución de 1985 yla reforma constitucional de 1994 y, sobre todo, en losAcuerdos de Paz de 1996 que contienen la aspiración deuna Nación multiétnica, pluricultural y multilíngüe.

En la Constitución de 1985, la descentralización fueretomada como política pública, incorporándose nuevoselementos que le dan mayor consistencia pero a la vezdejando vacíos importantes que subsisten hasta el presente.Los Acuerdos de Paz pusieron de manifiesto esos vacíos y

68

propusieron lineamientos de políticas que buscanprofundizar la Descentralización. Tanto los gobiernosmunicipales como diversos actores de la sociedad civilhan planteado, reiteradamente, demandas relacionadascon la democratización del poder y el pleno reconoci-miento y respeto de la Autonomía Municipal.

Puede decirse con propiedad que, actualmente, hay unademanda social y política acumulada en torno a laDescentralización, tanto en su aspecto democrático-político como en lo que concierne a la eficiencia del Estadoen los territorios municipales.

2. FACTORES QUE HACEN DE LA

DESCENTRALIZACIÓN UNA NECESIDAD

URGENTE EN GUATEMALA

La Guatemala del Tercer Milenio cuenta con un sistemapolítico alternante centralista que constituye una de lascausas de la gran exclusión social y la discriminación delos pueblos indígenas. Los poderes municipales son débilesy más aún los poderes locales comunitarios, siempresubordinados a la estructura del poder de los organismoscentrales del Estado. La cultura política del sistema estatalha sido consecuente con la naturaleza del sistema políticoprecariamente democrático. Dicho de otra manera, hayfalta de tradición de una cultura democrática y de unaciudadanía activa con desarrollo humano, que en lamayoría de sociedades descentralizadas constituyen lospilares fundamentales de la Descentralización y laDemocracia.

69


Frente a esas amenazas permanentes del sistema políticoy de la estructura del Estado y la Sociedad, existen variosfactores que concurren en el contexto actual, los cualesson determinantes para lanzar con gran voluntad ycompromiso nacional una política de Descentralización.Esos factores son los siguientes:

3 El agotamiento del modelo de sistema político y delmodelo de Estado, centralistas y escasamentedemocráticos, resulta particularmente crítico frentea las necesidades de reconstruir, reformar y moder-nizar el Estado, a fin de que satisfaga con eficienciala demanda acumulada de pobreza y exclusiónsocial y enfrente la discriminación de los pueblosindígenas.

3 El agotamiento del modelo de Estado frente a losnuevos y complejos desafíos que plantea la globa-lización, que exige del Estado nuevas capacidadesy estrategias para una inserción eficaz en el mundoglobal, y así evitar que continuemos en la senda delos perdedores.

3 La Descentralización es un fin en cuanto persigueel nuevo reparto del poder y un medio como conjun-to de instrumentos de gestión pública que cambianla territorialidad institucional del Estado. En estesentido, la Descentralización es fundamental pararealizar las estrategias de la inversión pública en lasregiones del país con miras a desconcentrar lapoblación en el territorio, detener y revertir laconcentración macrocefálica en el departamento deGuatemala, que amenaza con generar un gran

70

deterioro de los recursos naturales. Además, es uninstrumento que combate las grandes desigualdadessociales, económicas y territoriales que se ven ahoraen la infraestructura económica, de transporte, edu-cativa, de salud, vivienda, vida cultural, recreación,deporte, seguridad ciudadana, etcétera; factores quecontribuyen a los altos niveles de pobreza que afec-tan a la mayoría de guatemaltecos.

3 Hay una gran demanda social que busca lademocratización del país. En lo que concierne a lospueblos indígenas, esta demanda implica directa-mente la Descentralización en múltiples aspectos.En otros sectores sociales, en cambio, todavía no sepercibe la Descentralización como una estrategiafundamental, en parte por la falta de concienciasobre sus ventajas y oportunidades. No obstante, enambos casos solamente una política de Descentra-lización puede contribuir a viabilizar la capacidadde respuesta del Estado, poniendo a funcionar conefectividad los 331 gobiernos municipales y a lasmiles de organizaciones comunitarias, y promovien-do y movilizando al máximo nuevas capacidadesempresariales, y el potencial orgánico de la sociedadcivil en los diversos territorios.

3 Guatemala tiene una experiencia de más de mediosiglo de gobiernos municipales que ahora cuentancon un liderazgo proclive a asumir nuevas respon-sabilidades y actitudes democráticas pero requierennuevas condiciones y capacidades institucionalespara su eficaz desempeño en el marco de la Autono-mía que la Constitución les reconoce plenamente.

71


3 Tal vez existe una oportunidad única, que es lavoluntad de la cooperación internacional deacompañar el proceso de Descentralización enGuatemala.

3 En el mundo global, la Descentralización del Estadoes una tendencia que se extiende cada vez más y seintensifica, incluyendo ahora a los países exsocialistas de Europa Oriental y Asia, la ChinaContinental y los países africanos. En América Latina,la tendencia hacia la Descentralización es tambiéncreciente.

Todos los factores anteriores han de ser tenidos en cuentapara precisar la viabilidad en la formulación de una políticaque siente las bases sostenibles para una genuinaDescentralización y Democratización del Estado.

3. MARCO JURÍDICO DE LA


La Constitución Política reconoce la base de la Descen-tralización Política en el municipio. En la sección relativaal régimen municipal, la Carta Magna establece, entre otrascosas, que los municipios de la República de Guatemalason instituciones autónomas. Entre otras funciones lescorresponde: Elegir a sus propias autoridades, obtener ydisponer de sus recursos, y atender los servicios públicoslocales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y elcumplimiento de sus fines propios. Para los efectoscorrespondientes, emitirán 5 ordenanzas y reglamentosrespectivos. El Organismo Ejecutivo incluirá anualmente

72

en el Presupuesto General de Ingresos Ordinarios delEstado, un diez por ciento del mismo para las Municipali-dades del País. Este porcentaje deberá ser distribuido enla forma que la Ley determine, y destinado por lo menosen un noventa por ciento para programas y proyectos deeducación, salud preventiva, obras de infraestructura yservicios públicos que mejoren la calidad de vida de loshabitantes. El diez por ciento restante podrán utilizarlopara financiar gastos de funcionamiento.

El régimen administrativo del Estado se inicia en elMunicipio, continúa en el departamento y llega a la región.La Constitución establece que la administración del Estadoserá descentralizada y se establecerán regiones dedesarrollo con criterios económicos, sociales y culturalesque podrán estar constituidos por uno o más departa-mentos para dar un impulso racionalizado al desarrollointegral del país.

En su Articulo 225, la Constitución Política establece que,para la organización coordinación de la administraciónpublica, se crea el Consejo Nacional de Desarrollo Urbanoy Rural coordinado por el Presidente de la República eintegrado en la forma que la Ley establezca. Las regionesque conforme a la Ley se establezcan, contaran con unConsejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural, presididopor un representante del Presidente de la República eintegrado por los gobernadores de los departamentos queforman la región, por un representante de las corporacionesmunicipales de cada uno de los departamentos incluidosen la misma y por los representantes de las entidadespúblicas y privadas que la Ley establezca.

73


A partir de l985, los Consejos de Desarrollo Urbano yRural se constituyeron en un sistema garantizado consti-tucionalmente y sustentado legalmente por la Ley Prelimi-nar de Regionalización y la Ley de Consejos de DesarrolloUrbano y Rural, ambos del Congreso de la República.

Los esfuerzos realizados a la fecha no han atacado el fondode las deficiencias en el funcionamiento de los Consejosde Desarrollo. Se han concentrado en mejorar la capacidadde respuesta y la coordinación interinstitucional, pero sigueausente un esfuerzo por incorporar decididamente laparticipación de los sectores sociales. El Consejo Nacionalsigue sin integrarse, al igual que otros consejos regionalesy departamentales, en donde la participación no esinstitucionalizada.

En la práctica, como consecuencia del comportamientopolítico partidista en la gestión de los consejos o bien comoresultado de su conversión en meras instituciones detrámite administrativo, el funcionamiento del Sistema deConsejos se minimizó en cuanto a su naturaleza depromotor de Descentralización y generador de espaciosde participación ciudadana y en cuanto al logro de susobjetivos de formulación de políticas de desarrollo, ycoordinador y organizador de la Administración Pública.A las prácticas políticas partidistas y clientelistas, se debenagregar las dificultades legales que tiene la Ley de losConsejos.

En cuanto al gobierno de los departamentos, se observaclaramente la tendencia centralizada de la organizacióndel Estado pues este, estará a cargo de un gobernadornombrado por el Presidente de la República, quien deberá

74

reunir las mismas cualidades de un Ministro de Estado ygozará de las mismas inmunidades de éste.

En materia de regionalización y de consideracionesterritoriales especiales, hay dos casos importantesnormados en la Constitución de la República. Uno es laconsideración particular de la Región Metropolitana. «Laciudad de Guatemala como capital de la República y suárea de influencia urbana, constituirán la región metropo-litana, integrándose en la misma el Consejo Regional deDesarrollo respectivo. Lo relativo a su jurisdicción territo-rial, organización administrativa y participación financieradel Gobierno Central, será determinado por la Ley de lamateria».

El otro caso consiste en el tratamiento especial que laConstitución le da al departamento de Petén, el cualrepresenta la cuarta parte del territorio nacional y tienecaracterísticas milenarias y naturales muy especiales. ElArtículo 15 transitorio de la Constitución establece: «Sedeclara de urgencia nacional, el fomento y desarrolloeconómico del departamento de Petén, para su efectivaintegración a la economía nacional».

Quedan por tanto establecidas dos regiones que tienenuna consideración particular, cuyos efectos sonimportantes para el proceso de Descentralización. Engeneral el marco jurídico es bastante amplio en lo querespecta a la Autonomía Municipal como aspectofundamental de la Descentralización del Estado. Noobstante, en la práctica, el mismo marco jurídico, la culturapolítica y otros mecanismos de la estructura del poder lalimitan seriamente, siendo un freno importante del procesode Descentralización.

75


Ello hace necesario poner en marcha un proceso integralque conduzca a dar un salto cualitativo en la Descen-tralización, sentando las bases fundamentales del mismodurante este gobierno.

4. EL GOBIERNO ACTUAL Y LA POLÍTICA DE

DESCENTRALIZACIÓN

El Gobierno del Presidente Alfonso Portillo retoma el temade la Descentralización en un contexto y con objetivosmuy diferentes a lo ocurrido a lo largo de la década delnoventa. En ese decenio, la Descentralización fue objetode una concepción eminentemente técnica (no por ellocomprometida políticamente) y muy vinculada a losprocesos de privatización. Ahora, por el contrario, laDescentralización se define esencialmente como procesopolítico y se le desvincula de los procesos de Privatización,aunque no excluye la promoción y el desarrollo del sectorprivado.

LA VOLUNTAD POLÍTICA DEL GOBIERNO EN MATERIA DE

DESCENTRALIZACIÓN

El nuevo gobierno que asumió el 14 de Enero de 2000,considera los Acuerdos de Paz como compromiso deEstado y la Descentralización como política guber-namental prioritaria, dentro de las cinco políticas másimportantes. La voluntad política del gobierno sobre laDescentralización representa un cambio fundamentalrespecto de los tres gobiernos que le precedieron desde1991, que por acción u omisión se olvidaron de la políticade Descentralización, luego de haberse estancado lapolítica implementada por el gobierno de Vinicio Cerezo

76

Arévalo (1986-1991) quien, al seguir el mandatoconstitucional, sentó bases importantes en esa materia.

En su discurso de toma de posesión el licenciado Portilloseñaló con énfasis que «para fortalecer y profundizar lademocracia, el medio principal (para lograrlo) será unproceso de descentralización, a través del cual se puedaromper el presidencialismo que ha caracterizado a nuestrosistema político, descentralizando el poder del Estado ylos medios para ejecutar las decisiones sobre asuntos deinterés público, lo más cerca posible de la ciudadaníainvolucrada en sus resultados, buscando equilibrar losprocesos de desarrollo dentro de las diferentes regionesgeográficas, considerando como medios esenciales losaspectos económicos y socioculturales que lescaracterizan».

UN PROYECTO DE NACIÓN

La Comisión de Modernización y Descentralización delEstado está consciente que la Descentralización debe serun proyecto de Nación, por su contenido multicultural,pluriétnico e intercultural. Solamente es viable en el largoplazo si se toman en cuenta los grandes obstáculos quedeben superarse en materia de cultura política, centralismoestatal, participación ciudadana, extrema pobreza, y enlo concerniente a la debilidad política, funcional, técnicay administrativa de los gobiernos municipales. LaDescentralización deberá ser sostenible y resultado de unpermanente y amplio proceso concertado de negociación,acuerdo y puesta en práctica de cambios en la estructuradel poder del Estado, orientada a acercar los servicios ymecanismos institucionales del Estado a los ciudadanos,

77


hacerlos más eficientes y eficaces, y sujetarlos mejor a sucontrol democrático.

EL PAPEL DE LOS PRINCIPALES ACTORES

3 Del Gobierno Central

En lo relativo a la Descentralización, el Gobiernode la República es el portador de la voluntad política,el promotor de los cambios institucionales y elfacilitador de los espacios de participación quecorresponde a todos los actores de la sociedad y almismo Estado. Esta voluntad se expresa concreta-mente en la creación de un nuevo y moderno marcojurídico, en el que el papel del Congreso esfundamental, así como las iniciativas del OrganismoEjecutivo.

3 De las organizaciones de la sociedad civil

A las organizaciones de la sociedad civil lescorresponde un papel protagónico importante en lapolítica y en el proceso de Descentralización, sobretodo en lo que concierne a las propuestas concretasque deben ser incorporadas en la nueva legislación;en la política nacional de Descentralización, asícomo en la contribución y desarrollo de laciudadanía, el control y fiscalización del gobiernomunicipal y de las instituciones departamentales, elpapel activo en los Consejos de Desarrollo Urbanoy Rural, y sobre todo en la construcción y desarrollode las nuevas estructuras de poder real que suponeel proceso de Descentralización. Implica, por parte

78

de la sociedad civil, no sólo expresar directamentesus planteamientos y demandas al gobierno, sinotambién su capacidad para hacerse representar yexpresar por medio de los partidos y los comitéscívicos en esa materia.

Un tema propio y trascendental en materia deDescentralización es la participación que lescorresponde a las organizaciones, poblaciones ycomunidades indígenas en múltiples aspectos delproceso y de los conceptos, y que para el casoimplica el desarrollo de programas y proyectosparticulares, adaptados a las condiciones de cadaregión o pueblo indígena.

3 La interrelación entre Descentralización yDesconcentración

Guatemala ha avanzado lentamente en laDescentralización, definida para el caso que nosocupa como las unidades político-administrativasdel Estado que cuentan con autonomía política,funcional, financiera, técnica y administrativa, tienenjurisdicción en un territorio determinado (en estecaso los municipios, aunque su autonomía es muylimitada).

En nuestro medio no existe ni Descentralizaciónlocal (gobierno de aldea o gobierno de comunidadindígena local, por ejemplo) ni Descentralizaciónregional (regiones autónomas, como en Nicaragua),ni Descentralización departamental (gobiernodepartamental electo).

79


Se ha predominado como parte de la modalidadcentralista del Estado a la Desconcentración hacialas comunidades locales invadiendo la acción delmunicipio) y la Desconcentración hacia el depar-tamento (los Consejos de Desarrollo son en parteuna modalidad de Desconcentración) predomi-nantemente, mediante la prestación de servicios delos ministerios de Estado.

Sin embargo, dada la naturaleza del proceso,muchas actividades de Desconcentración han depreceder a la Descentralización, especialmente porel carácter especializado que tienen ciertasdependencias del Estado. Sobre la marcha seevaluará qué aspectos desconcentrados puedendescentralizarse, es decir, qué absorberán losgobiernos municipales y departamentales (o en elfuturo los gobiernos locales o regionales).

5. PRINCIPALES ELEMENTOS DEL PROCESO DE


EJES DEL PROCESO

Se han identificado cuatro aspectos de contenido de laDescentralización, los cuales se traducen en componentesbásicas o áreas de acción cuya interrelación es funda-mental en e] concepto de integralidad que debe tener lapolítica de Estado en esta materia. Estos componentes son:

3 La Descentralización Política,

80

3 La Descentralización Fiscal,

3 La Descentralización Administrativa, y

3 La Descentralización Económica.

Asimismo, se han identificado las modalidades deintervención estratégica para darles viabilidad a dichoscomponentes, lo cual implica a la vez agregar un quintocomponente que consiste en la gestión pública del pro-ceso.

ESTRATEGIA GENERAL DEL PROCESO

La estrategia de Descentralización plantea dilemas entreel corto, el mediano y el largo plazo. Lo más importantepara el Gobierno de la República es que la Descen-tralización sea sostenible, mediante la combinación depolíticas y acciones de largo, mediano y corto plazo.

EN EL CORTO PLAZO (2000-2004)

En el corto plazo son fundamentales la definición de unapolítica nacional de Descentralización, la promulgaciónde la Ley General de Descentralización y la promulgaciónde nuevas Leyes relacionadas, así como la renovación ymodernización de un conjunto de leyes especificas paradarle consistencia e integralidad al proceso.

Pero más importante es poner en ejecución los ochoprogramas del proceso de Descentralización, a efecto quese observe concretamente en la práctica la marcha y eldesarrollo del proceso, a manera de generar un efecto dedemostración tanto en la sociedad como en las propiasinstituciones públicas.

81


El proceso debe ser complementado con una vigorosapolítica de Desconcentración de servicios públicos,acompañada de un programa específico de modernizacióntecnológica y gerencial, que deben priorizar el niveldepartamental, en el cual hay que organizar un verdaderoorganismo ejecutivo del departamento. Asimismo, con unprograma de rescate, reforma política, innovación yfortalecimiento de los Consejos de Desarrollo Urbano yRural.

EN EL MEDIANO PLAZO

Este puede estar definido por lo que corresponde hacer alos sucesivos gobiernos democráticos que conducirán elEstado entre el 2004 y el 2015, y su tarea sería consolidarlos resultados positivos del proceso, hacer los ajustes paramejorarlos y procurar el avance y cimentación de susostenibilidad.

EN EL LARGO PLAZO

En el largo plazo (2016-2025) soñamos con un Estadodescentralizado con gran vida local y regional demo-crática, con municipios fuertes por su capacidadeconómica y fiscal, legítimos por su gran representatividadciudadana y por su gran eficiencia en la gestión deldesarrollo, con gran modernización de su cultura políticaexpresada en un gran desarrollo de la ciudadanía ejercidapor hombres y mujeres, con indicadores sociales en losmunicipios y en el país cercanos a los más desarrolladosde América Latina: 5% de analfabetismo, un 80% de lapoblación con seguro social, un indicador de pobreza desolo el 15%, tasa de mortalidad infantil de 15 por mil,

82

una esperanza de vida de 77 años. En síntesis, municipios,mancomunidades de municipios, departamentos yregiones que sean modelos de desarrollo sustentable, conindicadores demostrables de calidad de vida y de vidademocrática política e intercultural.

La gran tarea corresponde al corto plazo: se trata desembrar la buena semilla y sembrarla bien. En este período(2000-2004), como ya se dijo, se deben sentar las basesirreversibles del proceso de Descentralización, lo queincluye su institucionalización para que haya continuidadcon el gobierno que asuma en el 2004.

Ello requiere del logro de un conjunto de objetivos y metasque se presentan a continuación.

OBJETIVOS DEL PROCESO (2001-2004)

3 Sentar las bases duraderas para reformar ytransformar el Estado la economía y la sociedadcivil.

3 Sentar bases fuertes para una política y un procesode Descentralización sostenibles a largo plazo, enuna visión común de desarrollo.

3 Convertir la Descentralización en una políticapública de naturaleza integral, procurando su basenormativa fundamental.

3 Definir y gestionar en torno a los factoresestructurales que permitan la sostenibilidad delproceso de Descentralización (economía, recursosfiscales, gestión del presupuesto, política guberna-mental, etc.).

83


3 Promover un proceso sostenido, y un programaespecífico de concertación, diálogo y negociacióncon los diferentes actores.

3 Poner en marcha el plan estratégico y los programasde descentralización a partir de los contenidos dela Ley General de Descentralización, la promul-gación de la Ley de Participación Popular y lamodernización integral de las normas del procesodescentralizador, incluyendo el fortalecimiento dela institucionalidad pública que sea el soporte delproceso.

6. CONCLUSIONES

3 Durante la década de los noventa hubo unreconocimiento generalizado de la apropiadagestión de los asuntos públicos que adquirió cartade naturaleza al denominarse como «el buenejercicio de gobierno». Esos años también gozaronde la aceptación del rol de la sociedad civil, laparticipación privada y el desarrollo participativo ala par de la Descentralización que sintetiza losmencionados elementos del desarrollo. Conanterioridad en los años ochenta destacó laimportancia de las medidas macroeconómicas queresultaron indispensables debido a las insuficienciasde las políticas nacionales de desarrollo y losdefectos de las políticas de cooperación bilateralesy multilaterales.

3 Como proyecto de sociedad, la Descentralizaciónbusca definir una concepción diferente de Estado-

84

Nación, la aspiración distintiva de Europa y Américaen el siglo XIX y buena parte de la centuria anterior.El apremio de afirmar una identidad nacional y elreforzamiento de un estado remozado dio origen aregímenes unitarios, con una cultura oficial hege-mónica que ignoró otras manifestaciones sociales,en especial las minoritarias. El Estado cumplió unafunción básica, a veces totalizadora, allí donde nohubo una suficiente estructuración de las sociedadesciviles o bien se vivió de acuerdo a un modeloanacrónico y caduco.

3 Ese Estado-Nación se encuentra en una encrucijada.De un lado, está la amenaza de la capitulación dela política ante la economía. El empuje de laGlobalización económica y los condicionamientosde la mundialización de las empresas transna-cionales, si bien conducen a la formación de grandesbloques económicos, también deberían orientarsea acuerdos políticos regionales y supranacionales.

3 De otra parte, resulta primordial la Redefinición delpapel del Estado, su estructura y la posición queocupará la sociedad civil ante la imposibilidad delprimero de asegurar un desarrollo sostenido y elcombate frontal a la pobreza, y la creciente participa-ción de la segunda. En Centroamérica, una de lasseñales indudables de que el Estado unitario no harespondido a las expectativas de ciudadanos yciudadanas, han sido las guerras que se desataronen El Salvador, Nicaragua y Guatemala.

3 Las transformaciones mentales, culturales ymateriales que plantea la planetarización repre-

85


sentan un reto que puede convertirse en unaamenaza si en lugar de apertura, tolerancia y lacomprensión de lo universal a partir de lo local, seda un retraimiento receloso, se entra en crisis porpreferir el pasado antes que el presente y se optapor un nacionalismo miope. Ante esos riesgos esque ha dado por hablarse de Descentralización. Laprimera advertencia que deberíamos asimilar sinperder la convicción es que la Descentralizaciónno es un remedio infalible ni una fórmula salvadora.Si se dan determinadas condiciones, puedecontribuir a enfrentar los desafíos que ya hemosenumerado pero, también puede ser causa demarasmo o de una regresión fantasmagórica delpasado.

3 La Descentralización representa una distribución delpoder, incluso una concepción distinta del podercomo voluntad y no como relación. El problema esque en sociedades marcadas por el autoritarismocomo Guatemala, personas e instituciones acostum-bradas a los privilegios del poder no tendrán unadisposición voluntaria de desprenderse de él paraque se reparta. También implica el riesgo de crearfeudos burocráticos o espacios controlados por élitesante la delegación de competencias y funciones porparte de las instituciones públicas.

3 El Estado central puede recurrir a la Descen-tralización como un pretexto para desobligarse enrelación a la atención integral a las comunidadeslocales o que en su nombre se dé una delegaciónde las responsabilidades político-administrativas

86

pero se continúe la práctica del control de losrecursos financieros.

3 La Descentralización será eficaz al fundamentarseen la participación popular y el respeto irrestrictode las libertades fundamentales.

3 Como proyecto de sociedad, sus objetivos dedesarrollo se encaminan a edificar un nuevo Estado-Nación acordado y vivido en el marco de unapluralidad lingüística y cultural, que no ha sido reco-nocida como la esencia del Estado en Guatemaladado el arraigo de los «valores» de la cultura hege-mónica que habla, piensa y vive en los términosexclusivos del idioma oficial, instituyó una culturaúnica a cuyo alrededor giran las culturas indígenas,confunde nacionalismo con ciudadanía y tienemiedo a la «fragmentación territorial» de la Nación.

3 Somos una sociedad en busca de sentido pero, pormiedo a reconocer la raíz indígena, tenemos unacrisis de identidad. La afirmación de la misma sólopuede darse en una sociedad democrática, en la cualla identidad personal y de grupo se afirme en unclima de respeto y tolerancia. Si anhelamos conviviren una «unidad en la diversidad» representada porel Estado plurinacional y la Nación de Naciones, lacultura nos permitirá reconocer las contradiccionesy, de esa forma, dominarlas.

Sólo en ese escenario posible es dable la Descentra-lización. Ante los problemas y retos del ahora actual, esuna respuesta y una solución para atender nuestra realidad,historia y afanes más sentidos.

87


PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS

PROGRAMAS CONTENIDOSUB

PROGRAMAS

Programas deUniversalizaciónde los ServiciosPúblicosMunicipales

1 Diagnóstico integral del Muni-cipio. Construir y establecer losindicadores estratégicos para elimpulso del proceso de Des-centralización

2 Gestión Pública de los Progra-mas y Proyectos de Inversión enServicios Básicos

3 Descentralización de ServiciosPúblicos al nivel Departamental yMunicipal

1 Modernización Integral de laLegislación sobre la descen-tralización (con su respectivo foropermanente de concertación,diagnóstico y negociación)

2 Participación ciudadana y culturaPolítica Democrática en el marcode la construcción de Alianzaspara el Desarrollo Local

3 Género y participación de lasMujeres en el escenario PolíticoLocal

4 Concertación Política, Goberna-bil idad Local y ConvivenciaCultural en el Municipio

5 Programa de Formación Políticade Jóvenes Líderes Comunitariosy Líderes para la Descentra -lización

6 Fortalecimiento Político Institu-cional de los Gobierno Munici-pales

7 Gestión Pública Local en el temadel Medio Ambiente y el DesarrolloSustentable

Programas deDescentralizaciónPolítica

88


PROGRAMAS

Programa deDescentralizaciónAdministrativa

8 Apoyo al fortalecimiento Institu-cional de la ANAM y la AGAAI y delas Asociaciones subregionales ydepartamentales

9 Diseño, Ejecución y Evaluación dePolíticas Públicas Locales con unenfoque de Planeación EstratégicaLocal

10 Creación y/o Fortalecimiento deMancomunidades Municipales parala Producción y Presentación deServicios y para el Desarrollo deProyectos de Desarrollo EconómicoLocal

1 Seminario sobre Descentralizacióny nuevas competencias de losGobiernos Municipales

2 Modernización Integral de laAdministración Municipal en lossiguientes temas:

Mejoramiento de los ServiciosMunicipales, Gestión Financiera,Ordenamiento Territorial, DesarrolloEconómico Local, Medio ambiente,Gestión de Recursos Humanos,Tecnología Administrativa, Catastro,Planeación Estratégica, Diseño,Ejecución y Evaluación de Políticas

Locales, etc.

1 Modernización de la Legislaciónpara la Descentralización Fiscal

2 Modelo de Descentralización Fiscalpara las Municipalidades Guate-maltecas

1 Elaboración de un Paradigma dedesarrollo Económico Local en elmarco de la Descentralización

Programa deDescentralizaciónFiscal

89


Programa deDescentralizaciónEconómica


PROGRAMAS

2 Articulación de Alianzas estratégicaspara el Desarrollo de Proyectos deInversión Pública Local y DesarrolloEconómico Local

3 Capacitación Laboral para Jóvenes

4 Constitución de Modelos de Muni-cipalidad: Empresas y GruposGestores Empresariales en elMunicipio

5 Estrategias de Combate a la Po-breza en el Municipio

1 Establecimiento de una Red Re-gional o Internacional para laGestión, Gerencia y Administraciónde los Programas de Descen-tralización del Estado

2 Fortalecimiento Institucional de laCOMODDES

1 Debate sobre la Conformación delorganismo Ejecutivo a nivel Depar-tamental, para el Diseño de laFigura de la Delegación Guber-namental, la redefinición del papeldel Gobernador y la Gobernacióndepartamental como expresión deGobierno

2 Debate sobre la reforma política delSistema de Consejos de DesarrolloUrbano y Rural

3 Programa de Fortalecimiento de losnuevos Consejos de DesarrolloUrbano y Rural

Programa deGestión Públicadel Proceso deDescentralización

Programa deDescentralizaciónde laAdministraciónPública

90

CA

PÍTU

LO I

IV

ÍCTO

R A

NTO

NIO

OR

ELLA

NA

INTRODUCCIÓN

A partir de la lectura sumaria de materialescentroamericanos recientes, se presenta unavisión de conjunto acerca del proceso de

Descentralización en Centro América.1 El trabajo se haorganizado en tres partes. En la primera se realiza unarevisión breve de las propuestas de Descentralizaciónformuladas en los países centroamericanos. En la segunda

INICIATIVAS NACIONALES

PARA LA DESCENTRALIZACION

CENTRO AMÉRICA: ANTECEDENTES, LOGROS YPROBLEMAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Víctor Antonio Orellana

FUNDAUNGO, El Salvador

q

q

1. Se trata de los siguientes trabajos: Córdoba Macías, Ricardo (coordi-nador). Políticas y Propuestas de Descentralización en Centroamérica.San Salvador, FLACSO Programa El Salvador, 1997. García González,Daniel. La Cuestión Municipal en Centroamérica. Un desafío para laconsolidación democrática y la modernización del Estado. San José,Costa Rica, DEMUCA/COOPERACION ESPAÑOLA, 2001. LópezCarrión, Nehemías Obed, Modernización y Descentralización de losEstados Centroamericanos. Managua, AMUNIC/FUNDACION EBERT,2001. Y Calderón Suárez, Jorge. Balance de la descentralización y lareforma municipal en Centroamérica y República Dominicana, UPD/OEA, s.l. 2001.

91


parte se formula un balance del proceso general seguidopor la Descentralización intentando una apreciacióngeneral de sus avances y problemas. Finalmente, en latercera, se ofrecen algunas consideraciones en la línea defortalecer el proceso ya iniciado.

1. PROPUESTAS ESPECÍFICAS DE

DESCENTRALIZACIÓN

CARACTERÍSTICAS Y ESTADO ACTUAL DEL PROCESO

En algunos países centroamericanos la Descentralizacióntiene como antecedente directo los proyectos de desarrolloregional de los años ochenta. Pero será desde la décadade 1990 hacia adelante que surgen las políticas y pro-puestas más específicas de Descentralización. Dentro deesta línea, el proceso puede caracterizarse a grandes rasgoscomo sigue:

GUATEMALA:

A partir de la administración democristiana (1986/1991)se inició una política de Descentralización que descansóen dos medidas principales: 1) la Ley Preliminar deRegionalización, que definió un número de siete regionespara establecer un sistema de concejos de desarrollo eimpulsar la Descentralización; y 2) la Ley de los Concejosde Desarrollo Urbano y Rural, que propuso una adiciónal esquema institucional contenido en la Constitución de1985 relativa a integrar dos niveles más de organización:I) los concejos municipales; y II) los concejos locales.Ambas medidas dieron lugar a una etapa del proceso quegeneró mucha discusión respecto de los criterios para

92

definir las regiones. El debate despertó aprehensiones quevinieron a crear dificultades para la expansión organizativadel esquema institucional de los Consejos de Desarrollo.

En 1994/1995 se creó el Fondo de Solidaridad canalizandoun financiamiento específico para los Consejos Depar-tamentales de Desarrollo, que aumentó el monto inicialde sus recursos para participar en la implementación deobras con otras municipalidades en un mismo depar-tamento.

La experiencia de animación de los Consejos de Desarrolloha sido positiva en cuanto ha permitido apreciar sufuncionalidad, no obstante que se ha tratado de unproyecto parcial dado que no alcanzó los 22 departa-mentos del país.

En la actualidad, el grado de desconfianza con relación alos Consejos Departamentales de Desarrollo se hareducido. Continúa vigente un régimen legal que brindareconocimiento a la Descentralización al más alto niveldel marco jurídico del país. La Descentralización formaparte del espíritu de los Acuerdos de Paz. No obstante lascoincidencias que existen entre varios agentes sociales,el proceso de Descentralización guatemalteco se adviertesin resultados importantes a pesar del tiempo del proceso.Las razones para ello son diversas: falta de voluntadpolítica, las resistencias burocráticas, las decisioneserráticas de la administración con relación a ciertaspolíticas e insuficiencias del diseño institucional paraponer en marcha la Descentralización.

El proceso se encuentra actualmente en una situación derevisión y actualización. Precisamente, la administraciónque inició su mandato en el 2000 encomendó al

93


Comisionado Presidencial para la Descentralización y laReforma del Estado, la responsabilidad de reconceptualizarla política de descentralización con el objeto de reactivarsu ejecución.

Conforme con lo requerido, la mencionada unidad degobierno formuló una propuesta de Política de Descen-tralización que forma parte de las cinco políticas másimportantes del actual gobierno. La propuesta hace lugara cuatro componentes principales: I) la DescentralizaciónPolítica; II) la Descentralización Fiscal; III) la Descen-tralización Administrativa; y IV) la DescentralizaciónEconómica. La propuesta también hizo lugar a la gestiónpública del proceso, aspecto organizativo pero que no esindiferente del contenido de las políticas.

Asimismo, la política comprende medidas de corto plazo(2000/2004); de mediano y de largo plazo. Entre losobjetivos señalados para el corto plazo se tiene: Sentar lasbases para reformar y transformar el Estado, la economíay la sociedad civil; sentar las bases para un proceso deDescentralización sostenible; convertir la Descentrali-zación en una política pública de naturaleza integral;promover un proceso de concertación diálogo ynegociación entre los diferentes actores de la sociedadguatemalteca; y, finalmente, poner en acción el planestratégico y los programas de descentralización a partirde la Ley general de Descentralización y la Ley deParticipación Popular.2

2. Cardona Recinos, Rocael. El Proceso de Descentralización en Guate-mala, Metas y Desafíos, en Modernización y Descentralización de losEstados Centroamericanos, en: Nehemías Obed, op. cit. p. 50.

94

NICARAGUA:

Aunque el proceso fue iniciado durante la administracióndel gobierno sandinista, el proceso de Descentralizaciónadquiere en su versión actual el sello del gobierno de doñaVioleta Barrios de Chamorro, con algunos aspectos quefueron continuados durante el gobierno del PresidenteAlemán.

Durante la administración de Doña Violeta tuvo lugar unproceso de modernización del Estado con el objeto deadecuarlo a las condiciones de la globalización. Seimpulsó un proceso de ajuste estructural. La reformainstitucional limitó su alcance a la privatización deempresas del Estado. Ciertas funciones sociales como lasasumidas por el Ministerio de Seguridad Social y Bienestar,fueron privatizadas o dejadas de prestar.

En la actualidad, el gobierno postula que un proceso deDescentralización en Nicaragua no es posible en el cortoplazo, siendo necesario definir una estrategia conforme ala realidad del país. Los responsables de la políticareconocen que a la fecha el resultado del proceso ha sidola desconcentración de competencias y funciones y no laDescentralización. Se espera que los gobiernos localescreen las capacidades para el traspaso de funciones. En eltrasfondo esta situación contaría como un límite que seimpone al proceso.

Es conveniente señalar que a la par de un proceso formalde desconcentración se ha ido desplegando en la prácticaun proceso de «desconcentración de hecho», mediante elcual se ha estado transfiriendo a las municipalidades de

95


facto la prestación de servicios públicos tradicionales antesa cargo del Estado y que ha dejado de prestar, comoresultado de medidas de reducción del gasto público. Lacompetencia correspondiente a los servicios se ejerce defacto, sin los procedimientos institucionales correspon-dientes y más como resultado de la presión que sobre losgobiernos locales realiza la población a fin de encontrarrespuesta a demandas que no están siendo atendidas.

En lo relativo a las instituciones vinculadas con laDescentralización existen en Nicaragua varias entidades.Una de ellas es la Comisión Sectorial de Descentralización(CSD). El organismo no ha podido ejercer un papelrelevante en el proceso debido a la prioridad que hanasumido las acciones de reducción del Estado, dejandoen manos de cada Ministerio la decisión de qué hacercon las competencias o servicios eliminados de dondeparten las experiencias piloto de desconcentraciónparticipativa y de privatización de funciones especialmentedurante el gobierno anterior.

EL SALVADOR:

El proceso de Descentralización es más tardío. La primerapropuesta denominada: Estrategia de Descentralización yFortalecimiento Municipal, ocurre en 1993 casi inmedia-tamente después de la firma de los Acuerdos de Paz,durante la administración del licenciado Alfredo Cristiani.

Las propuestas diseñadas por instancias gubernamentalescontinuaron durante buena parte de la administración delPresidente Calderón Sol. En este período se impulsó unamodalidad de Descentralización funcional que transfirió

96

funciones de administración educativa a entidades de lascomunidades (Programa EDUCO). Asimismo, durante esteperíodo, la Descentralización fue objeto de propuestas quese generaron en organizaciones y redes de la sociedadcivil. Una formulación muy importante por el grado demovilización social alcanzado y por insertarse en una visónintegral de la modernización del Estado fue la propuestacontenida en el documento: Temas Claves para el Plan deNación: Consulta Especializada.

En los últimos años el tema ha sido compartido por másagentes. La Descentralización ha figurado en los Planesde Gobierno de las dos últimas administraciones. Formaparte de las agendas de organizaciones no guberna-mentales. Ciertos partidos políticos lo han incorporadoen sus plataformas electorales. En el encuentro Nacionalde la Empresa Privada (ENADE 2001) los empresariossalvadoreños propusieron dentro de la Modernización delEstado el impulso de una política de Descentralización ydesconcentración.3

El balance de la Descentralización presenta la aperturade un proceso de acciones limitadas de «gradualismo»,sin transferencia de nuevas competencias y recursos desdeel gobierno nacional a los gobiernos locales. Sí se haproducido la privatización de ciertos servicios y algunosministerios han implementado programas de descon-centración a nivel departamental, reemplazando lastradicionales administraciones sectoriales regionales de laAdministración Pública salvadoreña.

3. Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP). Resultados deENADE 2001, San Salvador, 2001, p.4

97


2. AVANCES Y FALLAS DEL PROCESO

En Centroamérica está en marcha un peculiar proceso deDescentralización. Forma parte de las acciones contenidasen los Programas de Gobierno de algunos países centro-americanos. Se encuentra en el discurso de funcionariospúblicos, empresarios y líderes políticos. Nadie defiendeexplícitamente la posición de no implementarla. Unacaracterística común es la diversidad de propuestas ytentativas de Descentralización. Sin embargo, el traspasoefectivo de nuevas funciones de los gobiernos centraleshacia los gobiernos locales no ha mostrado la mismaimportancia. Aquí se intenta ofrecer una visión de conjuntoque muestre rasgos generales válidos que se detectan enel proceso. A nuestro entender, el proceso presenta lossiguientes progresos y fallas:

AVANCES

3 Avances ya logrados que constituyen un basamentopara la Descentralización son: I) gremios empre-sariales y organizaciones no gubernamentalesacogen en sus agendas la necesidad de impulsar unproceso de modernización del Estado uno de cuyosejes principales es la Descentralización y la descon-centración; II) existe la institucionalidad paraimpulsar el proceso; y III) la Descentralización formaparte del contenido de los planes de gobierno.

3 A diferencia del pasado que las propuestas deDescentralización carecían de toda referenciatemporal, actualmente los responsables de impul-sarla comienzan a concebirla como un esfuerzo de

98

largo plazo. La concepción que se tiene de los planeses, por tanto, más prospectiva.

3 En la eventualidad de un traspaso de funciones delgobierno central hacia los gobiernos locales losAlcaldes de la región se inclinan por un procesogradual. Para nada quiere decir lo anterior que lapolítica de Descentralización consista en no hacernada. La actitud de los Alcaldes es favorable a unproceso incremental, que garantice las relacionespermanentes que son deseables entre los diferentesniveles de la administración: Central/local y quegenere competencias para la gestión positiva de lastransferencias.

3 No puede desconocerse que en algunos países seha establecido un sistema mejorable de asignacionesprivativas de los gobiernos locales (transferencias delgobierno nacional a los gobiernos locales). Estas sehan incrementado en los últimos años (10% enGuatemala y 6% en El Salvador). Los incrementoshan permitido mayor disponibilidad para que lasMunicipalidades realicen obras de infraestructurabásica para las comunidades.

3 En cuanto a la desconcentración se identifican variasmodalidades de traspaso de funciones, dos principa-les son: I) transferencias sectoriales hacia entidadesorganizadas de la sociedad civil; y II) transferenciasde nuevas funciones de facto.

3 Dentro de la estructura del gobierno central se hancreado en casi todos los países, órganos o instancias

99


específicas para impulsar y coordinar el proceso deDescentralización. En algunos casos la entidad tieneel carácter de una Comisión. En otros, es una unidadsubordinada al interior de un organismo de impor-tancia en el contexto de la modernización delEstado. En la mayoría de casos los organismos seencuentran muy próximos de los máximos nivelesde decisión.

3 Existen en casi todos los países de la región meca-nismos y practicas participativas que han ampliadola potestad coordinadora de los gobiernos locales.Sin duda, estas prácticas han favorecido otras formasde participación diferente a la electoral. Unamodalidad de participación bastante empleada esla consultiva para definir prioridades del gastomunicipal. En algunos países, las organizaciones dela sociedad civil se han incorporado en experienciasde formulación de políticas y planes.

3 En el sector de la educación existen varias iniciativasde gestión. La transferencia de funciones se hancanalizado en algunos casos hacia las entidades dela propia comunidad que administran aspectoseducativos principalmente en el nivel preescolar; enotras experiencias «la autonomía escolar tiene comoente receptor la ‘propia escuela autonomizada y noel gobierno local».4

4. Ortega Hegg, Manuel. Memorándum. Los gobiernos locales y la des-centralización en Nicaragua. Managua, mayo 2001. P. 6.

100

3 El conocimiento que los centroamericanos tienende la Descentralización es bajo. Concurren variasrazones: La Descentralización es un conceptorelativamente nuevo. Además, es un conceptotécnico con diferentes sentidos. De ese hecho no sepuede esperar que la mayoría de la población hayaoído hablar del término. Ha existido también unadeficiente información tanto hacia la poblacióncomo hacia los propios Alcaldes que supuestamenteserán responsables de recibir transferencias y nuevasfunciones en caso de operar una Descentralizacióndel gobierno central hacia los gobiernos locales. Estepunto se exploró en talleres realizados con Alcaldes,funcionarios municipales y dirigentes comunales en1999. No extraña, entonces, que encuestas recientesmuestren que los centroamericanos conocen muypoco del tema. En Guatemala uno de cada tresentrevistados dijo haber oído hablar de la descentra-lización. Como se puede ver abajo, esa relación fuede uno de cada cuatro en el caso de El Salvador.Proporciones próximas al 30% se encontraron enlos casos de Nicaragua y Costa Rica.5

5. Cifras tomadas de los estudios: Ortega, Manuel, Nicaragua. CulturaPolítica y Descentralización. Gálvez, Víctor. Guatemala. Cultura Polí-tica y Descentralización. Córdova, Ricardo y Orellana, Víctor Anto-nio. El Salvador. Cultura Política y Descentralización. Rivera, Roy. CostaRica. San Salvador, FLACSO/Programa El Salvador, 2001.

101


Fuente: La Cultura Política en torno a la Descentralización, coordinado porFLACSO/Programa El Salvador, con apoyo de F. FORD, San Salvador, 2001.

Costa Rica 28%

Nicaragua 28%

El Salvador 26%

Guatemala 33%

PAIS HAN OIDO HABLAR DE LADESCENTRALIZACION

(% de entrevistados)

3 En los últimos años en algunos países se han creadoredes de organizaciones no gubernamentales enapoyo de la Descentralización y de los gobiernoslocales, para facilitar la interrelación con otrosactores sociales y buscar incidir en planes y políticas.Algunas de estas organizaciones han formalizadoservicios de capacitación a gobiernos locales, institu-ciones de gobierno central y otros agentes privados.También del lado del sector público se ha buscadoestablecer convenios de colaboración y apoyotécnico con Universidades y organizaciones nogubernamentales.

3 El Organo Legislativo en algunos países centroa-mericanos ha estado al margen de los intentos de

102

Descentralización. Es deseable, por ello, que ademásde las funciones de carácter tradicional se configurecomo un espacio para la negociación y el acuerdosocial y para reconocer y encauzar iniciativas deDescentralización.

3 No se conoce de experiencias o de proyectos deDescentralización a demanda en la región que seoriginen en el gobierno local. Sí se ha comenzadoen algunas ciudades capitales, donde dicho sea depaso vive una parte importante de la población delos países, a ensayar cambios en la entrega deservicios, rompiendo con la organización tradicionalsegmentando el territorio municipal en demarca-ciones (distritos) hacia los cuales desconcentrarservicios entregando bastante grado de decisión alos funcionarios. No son experiencias terminadaspero se han iniciado animando esfuerzos renova-dores en el conjunto de la organización municipalcuya experiencia se espera tenga aplicaciones enotros municipios.

3 En algunos países funciona una Comisión de Munici-palismo. Algunos parlamentarios participan en laComisión Centroamericana Interparlamentaria deAsuntos Municipales y Descentralización, situadaen el seno del Foro de Presidentes Legislativos deCentroamérica conocida como FOPREC.

103


DEBILIDADES:

3 Por mandato constitucional se ha creado en algunospaíses la obligación de consignar la transferenciade una cantidad de los ingresos corrientes del gobier-no central a los municipios con menor capacidadde ingresos. No obstante, por diversos motivos ellineamiento no ha sido posible materializarlo en unadisposición secundaria a pesar que se han ampliadolas competencias de los municipios. En ciertos paísesocurren también retrasos en la entrega de los recur-sos con efectos en la ejecución de los proyectos.

3 No en todos los países existen leyes marco deDescentralización. Guatemala contempla en laestrategia de corto plazo del actual gobierno lapromulgación de una Ley General de Descentra-lización, que se encuentra en la Asamblea Legisla-tiva. También en El Salvador la Asamblea Legislativatiene pendiente la discusión y aprobación de unaLey de Descentralización.

3 El nombre y posición de los organismos parapromover la Descentralización dentro de laestructura de los Estados cambia de país a país. Aestos organismos se les reconoce los esfuerzos porconceptualizar y trabajar en la implementación deuna estrategia futura, sin embargo, no en todos loscasos se puede decir que haya dirección de unproceso de Descentralización. En algunos casosfavorecen normativas de modernización del PoderEjecutivo donde cada Ministerio o entidad estáfacultada para organizarse como estime convenien-te, lo que crea más heterogeneidad administrativa.

104

3 El tema de la Descentralización se encuentra en laagenda de todos los gobiernos. Sin embargo, aunlos procesos de Descentralización más antiguos sonincipientes y no integrados territorial y sectorial-mente.

3 En el ámbito de la participación ciudadana, lospaíses centroamericanos cuentan con instrumentoscomo el cabildo abierto, las comisiones mixtas, lassesiones públicas de los concejos municipales ymodalidades de consulta popular (plebiscito). Sinembargo, no en todos los países los instrumentostienen una implementación real. Existen casos enque se les aplica con uso limitado. Las herramientasmás generalizadas son las comisiones mixtas y laaudiencia pública. El cabildo abierto que expresala respuesta a una convocatoria de las autoridadesmunicipales es una de las formas de participaciónciudadana más empleada. El resultado de todo estoes que aquellas formas de participación detrás demecanismos que generan toma de decisiones porparte de los ciudadanos existen formalmente, peroen la práctica tienen muy débil ejecución.

3 En todos los países centroamericanos funciona unaadministración territorial más o menos semejante.En algunos se postula con apego constitucional ono, niveles regionales. Por lo general, los nivelesreconocidos de administración territorial son: Elnacional, el departamental y el municipal. En ciertospaíses el nivel intermedio se ha visto debilitado ensus funciones en detrimento de otros. No cuenta conmarco de referencia proyectado a orientar su

105


naturaleza y atribuciones en el nivel territorial. Elespacio ha sido cubierto por asociaciones demunicipios que han desempeñado bastante bien unpapel de articulación con los actores privados yagencias internacionales. Con todo, se mantiene unlimbo en cuanto a las responsabilidades y a la nece-saria coherencia que debe existir entre los distintosniveles de gobierno. Por la indefinición legal no seejercen plenamente funciones de intermediación,coordinación y concertación entre los sectorespúblico y privado.

3 Todos los países centroamericanos cuentan congobiernos municipales de elección democrática. Encuanto a la integración de las estructuras municipalescomparten muchas características comunes condiferencias nacionales. En los últimos tiempos, lasmujeres han ocupado puestos en los gobiernosmunicipales contribuyendo de esta manera a lademocratización de los espacios locales. Noobstante los pasos alcanzados, es mucho lo que restapor hacer para la incorporación sistemática de lasmujeres. El tema no es ajeno a los institutos políticos,que es el espacio donde se generan las propuestaselectorales.

106

3. BASES PARA ASEGURAR EL FUTURO DEL

PROCESO

Independientemente de cualquier consideración ideoló-gica, existe acuerdo en la validez de la descentralizacióny sobre la necesidad de que continúe su curso. Noobstante, para fortalecer el proceso es conveniente teneren cuenta algunas consideraciones mínimas que leproporcionen solidez:

1. El proceso en marcha en la región ha privilegiadomás el impulso a modalidades de desconcentraciónque de Descentralización efectiva de poder yfunciones de instancias del gobierno central hacialos gobiernos locales. No se han producido traspasossustantivos de funciones. Pero, el proceso se haacompañado de acciones complementarias impor-tantes para la formulación de una estrategia deDescentralización futura.

2. Sin duda, es muy importante fortalecer el procesoa partir de los avances logrados. Se trata de perfeccio-nar y no de que se produzcan retrocesos. A ello estándedicados algunos países buscando darle mayorcohesión a su propio proceso y fortaleciendo a losgobiernos locales.

3. La revisión efectuada muestra que el proceso hamantenido un carácter gradual. Sin embargo, debeentrarse a una etapa de mayor concreción, pues secorre el riesgo de que se «banalice».

4. Se carece en varios países de una política deconcertación, esto es, definir qué se puede y se debe

107


descentralizar hacia los gobiernos locales y en quécondiciones. También definir los objetivos y metasde la Descentralización.

5. En los países centroamericanos se requiere unareforma del Estado para responder a los problemasde la globalización y a la problemática interna. Lareforma del Estado es prioritaria para el desarrolloeconómico, social y humano de los países. Existeunanimidad en la necesidad de impulsar el procesoque se traduce en la existencia en todos los paísesde instancias específicas colocadas normalmente enel ámbito presidencial para dirigir el proceso dereforma del Estado. Esta debe ser global incluyendola reforma administrativa, la reforma legislativa, lafiscal, la justicia, la Descentralización.

6. La Descentralización es un eje central del procesode reforma del Estado con relevancia no sólo parasuperar el decaimiento de los problemas adminis-trativos y de gestión, sino que tiene que ver con ladefinición del Estado. En consecuencia, no es unareforma ajena al progreso democrático sobre nuevasformas de distribución del poder público en elterritorio.

7. Una política nacional de Descentralización en lospaíses centroamericanos supone la voluntad políticade impulsar el proceso. Poder contar también conun amplio consenso nacional tal como correspondea una política que no es de gobierno sino de Estado.

8. Impulsar una política de Descentralización suponeadoptar ciertos pasos previos. Un punto susceptible

108

de plantearse previamente es el relacionado con elordenamiento territorial. También lo que toca a laexcesiva división de municipios en algunos países.Punto para el que se presentan alternativas en unproceso de largo plazo.

9. Es necesaria la información y la preparación de lacomunidad sobre las razones y proyecciones de laDescentralización. «La información es unacondición necesaria para que los diferentes actoressociales puedan participar y tomar decisiones conconocimiento del problema». En esta línea, tambiénse requiere el diseño de mecanismos de participación.

10. Resulta necesario dar importancia al perfecciona-miento de la administración pública. En este campohay varias áreas que pueden animar o desencadenarel desarrollo institucional: Procesos administrativos,planificación y control de gestión, sistemas de eva-luación de demandas y atención al público, transpa-rencia y recursos humanos. Un aspecto importantees la consagración en algunos países de la carreraadministrativa municipal.

11. Finalmente, si la Descentralización tiene que ser unplan por etapas, es necesario fijarle metas y objetivosparciales. Ello pasa por elaborar criterios de eficien-cia y eficacia para poder darle seguimiento y visibi-lidad a los resultados frente a la población.

12. Centroamérica posee una realidad étnica, lingüísticay socioeconómica. La Descentralización deberárespetar las formas e identidades locales y regionalesdentro de un proyecto nacional.

109


CA

PÍTU

LO I

IJO

RD

I SÁ

NC

HEZ

INTRODUCCIÓN

Plantear una reflexión sobre el proceso demodernización y Descentralización referido alEstado español obliga a empezar la reflexión de

lo ocurrido remarcando el retraso con el cual se imple-mentó en España el estado liberal democrático, entendidoéste no sólo en clave de las libertades políticas sino tambiénen la faceta socioeconómica de sector público interventory/o benefactor.

Una primera consecuencia de este dato es que en pocosaños se han producido en el Estado Español procesos –como el que hoy nos convoca a este evento – que en otros

DESCENTRALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN

DEL ESTADO EN EL MARCO DE LA

TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA:

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE

LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA

Jordi Sánchez

Profesor Ciencia Política

Director Fundación Jaume Bofill

q

q

110

países de nuestro entorno europeo se produjeron en untiempo mucho mayor. Este dato es importante no sólo paraevaluar las reformas institucionales que en España se hanproducido en los distintos ámbitos de intervención política(administración central, Comunidades Autónomas, ámbitolocal) sino también para comprender unas pautas decomportamiento político colectivo que, aunque no seanobjeto de esta ponencia, son muy relevantes paracomprender los procesos de configuración de la voluntadpopular como las dinámicas de selección y elcomportamiento de los actores políticos y dirigentessociales.

1. ALGUNAS CIRCUNSTANCIAS DEL

MOMENTO

Remontémonos veinticinco años, justo al inicio de latransición política española, para comprender hoy desdela distancia aquella realidad. ¿Qué podemos decir sobreese momento y que sea relevante para analizar el procesode descentralización?

3 Una primera consideración, propia de todo procesode transición política desde una dictadura a unademocracia, es no olvidar la ausencia de legitimidadde todas las instituciones. Una deslegitimación quesólo se podía modificar mediante elecciones y conel impulso de un nuevo marco legal que otorgarauna personalidad jurídica nueva a las instituciones

3 El éxito de la transición política española estabacondicionada no sólo por el impulso de la libera-

111


lización política en un marco de pluralidad sinlimitaciones, sino también y de manera muy especialpor el reconocimiento de la diversidad nacional quese da en el interior del Estado Español mediante lareinstauración de la autonomía política para esasrealidades con personalidad nacional fuerte, comoes el caso de Cataluña.

3 Desde el inicio de la transición fue evidente que lascorporaciones locales fueron, si se me permite laexpresión, una de las últimas prioridades a resolver.Esta afirmación se puede sustentar como mínimocon dos observaciones:

q Las primeras elecciones democráticasmunicipales no se realizaron hasta abril de1979, es decir, cuando ya se habían realizadodos elecciones generales (1977 y 1979) ycuando ya se había desarrollado el debateconstituyente y la Constitución democráticaya había sido aprobada y entrada en vigor.

q La segunda observación se centra precisa-mente en el debate constituyente. Toda laprioridad política en ese debate, en lo quehace referencia a la descentralización delEstado, fue la construcción del Estado autonó-mico. De esta constatación no debemosconcluir que esa elección fuera una decisiónerrónea. Pero transcurridos más de veinte añosy cuando intentamos comprender el cómo yel por qué de un determinado desarrollo dedescentralización, no podemos pasar por alto

112

que las cuestiones políticas generales ensom-brecieron el reconocimiento de los municipiosy su consolidación como instituciones real-mente autónomas.

Y este dato no se puede explicar precisamente por el hechode que la administración local gozará de buena saluddurante el franquismo. Precisamente la concepción y eldesarrollo político local vigente hasta las primeraselecciones locales era la de entidades fuertementepresidencialistas y donde la tutela del régimen se notabacon mucha fuerza. El alcalde era a la vez el delegado delgobierno en el municipio hasta el extremo que en losmunicipios mayores de 10.000 habitantes su nombra-miento procedía del mismo Ministro de Gobernación, enlos otros casos el Gobierno procedía a nombrar alcalde através de la figura interpuesta del Gobernador Civil de laprovincia, un autentico delegado político con todas lasfacultades y la máxima autoridad del gobierno en elterritorio.

Los ayuntamientos durante el franquismo merecían laconsideración de entidades menores. No es hasta laConstitución española de 1978 donde se procede a reco-nocer el municipio, junto a la provincia y la comunidadautónoma, como entidades que disponen de autonomíapara la gestión de sus intereses respectivos. Ese recono-cimiento de la autonomía, ciertamente reconocidoliteralmente en la Constitución, no nos debe hacer olvidaruna realidad que ya he mencionado con anterioridad: Unapresencia muy discreta, de baja intensidad, a lo largo deldebate constituyente de todas las cuestiones referidas a lanueva organización del poder local municipal.

113


2. LA AUTONOMÍA LOCAL: RECONOCIMIENTO

DESDE LA AMBIGÜEDAD

Una de las consecuencias de este hecho es la relativaambigüedad con la cual se resuelve y se concreta elprincipio proclamado de autonomía local. Así, mientrasque a las Comunidades Autónomas el reconocimiento deautonomía conlleva el reconocimiento de la potestadlegislativa ordinaria, para las administraciones locales laautonomía va en la dirección de reconocer personalidadjurídica, sin ir más allá.

Siendo más preciso, a diferencia de las ComunidadesAutónomas, la Constitución española no establece paralas administraciones locales finalidades específicas, sinoque este punto se reserva un desarrollo legislativo posteriorque, sea dicho de paso, no llegó hasta la Ley de Bases deRégimen Local, aprobada el año 1985, es decir, siete añosdespués de la Constitución, seis años después de lasprimeras elecciones locales y dos años después de lassegundas, y una vez ya se habían puesto en marcha todaslas autonomías, con sus respectivas asambleas legislativas,que hoy configuran el estado autonómico español(diecisiete Comunidades). Otro dato puede ilustrarlesmejor esa desigualdad en el trato que el mundo local tuvoen la agenda política durante la transición o si se prefierela gran atención que el diseño autonómico concentró: Sipara el diseño y la concreción de la autonomía local seplanteó un desarrollo legislativo posterior, el diseñoautonómico mereció un título entero, el VIII, en laConstitución de 1978.

114

Probablemente, y en honor a la verdad que siempre esmucho más compleja que lo que una ponencia puederecoger, esta diferencia en el trato no sólo se debe atribuira una mayor preocupación para cerrar satisfactoriamenteun primer diseño autonómico, sino también porque desdeun punto de vista jurídico, era muy difícil, incluso se podríaafirmar que no era posible, resolver adecuadamente lareforma local sin haber definido previamente la posiciónen el ámbito competencial de las Comunidades Autóno-mas, dentro del conjunto de la organización territorial.

Fuera por las causas que fuera, lo cierto es que las primerasintervenciones sobre la nueva realidad de la administraciónlocal, desde 1978 hasta 1985, se produjeron en ausenciade un marco único y mínimo de referencia. Con una multi-plicidad de actores interviniendo (Tribunal Constitucional,legislador general, legislador autonómica, justicia delcontencioso administrativo, etc.). No sólo esa variedad deactores aportaba una gran diversidad de puntos de vista,sino que esas intervenciones fueron mayoritariamenteparciales y limitadas. Probablemente esto se deba a laausencia de una seguridad de cada uno de los actoresque intervenían en el diseño y concreción del nuevosistema local. Una inseguridad que afectaba al rol quedebían esos actores jugar e incluso a la parte substantivade su misma intervención.

115


3. NUEVO ESTATUTO JURÍDICO-POLÍTICO

PARA EL GOBIERNO LOCAL: DE LAS

APORTACIONES DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL A LA LEY DE BASES DEL

RÉGIMEN LOCAL

Por la centralidad que el sistema le tiene reservado entodo lo que hace referencia al marco competencial y porla trascendencia que sus sentencias tienen en el orde-namiento jurídico e institucional, debemos hacer referen-cia especialmente al papel jugado por el Tribunal Constitu-cional, principalmente relevante dada la ambigüedad queexistía en la concreción del sistema local.

3 Una primera sentencia del Tribunal Constitucionalestableció la liquidación de los mecanismos de tutelaque sobre los municipios existía como herencia delcuerpo legislativo del franquismo.

3 Otra sentencia posterior recodaba la garantíainstitucional de preservación de la autonomía local,entendida ésta como el derecho de la comunidadlocal a la participación, mediante las institucionesque le representan, en el gobierno y administraciónde cuantos asuntos le atañen. Es decir, se evita otravez concretar la autonomía local mediante laconcreción de un contenido concreto, como si sehizo con las Comunidades Autónomas.

3 Finalmente una tercera sentencia, a finales de 1982,establece con claridad una autonomía local deudorade dos otras instituciones: El Estado central y el

116

Estado autonómico. El Tribunal Constitucionalestablece que debe existir una doble concurrenciade estos dos niveles políticos en la determinacióndel régimen local, de su estructura y en la delimita-ción de sus competencias.

Todos estos elementos concretados a inicios de los ochentapor el Tribunal Constitucional mediante diversas senten-cias, definieron de hecho el nuevo estatuto jurídico-políticode los entes locales, que posteriormente serian recogidosen el año 1985 en la ley de bases de régimen local.

Por estos datos y otros que no han podido ser recogidosen esta breve ponencia, podemos concluir que durante latransición la configuración de la administración local comoun sistema propio y autónomo queda relegado a unsegundo plano. La prioridad en lo que se refiere al ámbitolocal es en referencia a una progresiva definición de suactuación en el conjunto de las administraciones públicas,con el valor añadido del factor descentralizador, es decir,de los ayuntamientos como elementos descentralizadoresde las administraciones públicas, entendidas estas comoun conjunto.

No es hasta la Ley de Bases del Régimen Local (1985) ycuando ya la transición política se podía dar comofinalizada, es decir cuando el sistema democrático estabaconsolidado, si es que se puede afirmar sin temor aequivocarse que una democracia se encuentra realmenteconsolidada en un momento concreto, se reconoce almunicipio como el verdadero protagonista del sistemalocal: “El municipio es la entidad básica de organizaciónterritorial del Estado”, siendo no sólo concebido como elprimer eslabón dentro de un todo que representa la

117


organización administrativa, sino que el municipio asumey se le reconoce una función política de primerísimo orden:El municipio como cauce inmediato de participaciónciudadana en los asuntos públicos.

Esta función, que hoy por ley los municipios tienenencomendada, no es siempre una tarea fácil de cumplir.Pero probablemente adentrarnos en reflexiones sobre estacuestión nos alejaría del período de reflexión que a estaprimera sesión nos convocaba; la Descentralizacióndurante el período de transición.

4. ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

Si he intentado hasta este punto hacer una descripción delos elementos principales a considerar durante la transiciónpara mejor comprender la realidad del sistema local actualen el Estado español, puede ser oportuno finalizar conunas consideraciones a modo de balance.

3 La autonomía municipal se reconoce explícitamente,pero la falta de concreción de lo que a la prácticaesa autonomía realmente representa nos sitúa aunhoy, y en muchas ocasiones, ante una falta evidentede respuestas adecuadas para muchos de losproblemas que se le plantean al municipio.

3 El principio de autonomía también se ha visto y seve limitado por el hecho que la legislación básicaestablece únicamente un listado de servicios queobligatoriamente el municipio debe prestar, siendolas competencias específicas determinadas en otrasleyes, ya sena de ámbito autonómico o de ámbito

118

estatal. La realidad es que muchos servicios queprestan los entes locales se corresponden concompetencias propias de las Comunidades Autó-nomas.

3 Hay que observar que la mayoría de legislaciónautonómica que han desarrollado dichas compe-tencias han atribuido a los municipios capacidadde actuación pero siempre de forma parcial ysubordinada a la propia voluntad y concurso de laComunidad Autónoma, con la consiguiente limita-ción por la vía de los hechos de la auténtica autono-mía municipal.

3 El mundo local vive en una contradicción y tensiónpermanente por el hecho de ser el receptor directode unas demandas ciudadanas –la proximidad con-lleva también a ser el centro de todas o la mayoríade las reivindicaciones ciudadanas– y a la vez notener la suficiente capacidad competencial parapoder desarrollar una política propia y verdadera-mente autónoma en aquellos sectores donde lasdemandas ciudadanas son más activas (mejoreducación, vivienda, seguridad ciudadana, etc.)

3 Esa insatisfacción también se relaciona con otroaspecto que en esta ponencia no ha sido referen-ciado pero que es de vital importancia paragarantizar una autentica autonomía: La financiaciónde los servicios. No creo exagerar si afirmo que estaes uno de las mayores deficiencias estructurales delsistema local en el Estado español. El modelo actual,configurado a partir de ingresos propios (impuestos

119


sobre la propiedad, actividad económica y tasas ycontribuciones especiales) y, por otro lado, la partici-pación en impuestos estatales, todo ello en unaproporción aproximadamente de 40% el primer casoy 60% el segundo del total de los ingresos municipa-les, se manifiesta a todas luces insuficiente.

3 La insuficiencia financiera encuentra una ligeramejoría en los órganos provinciales de las diputa-ciones y en la posibilidad de endeudamiento que laley permite (25%). En referencia a las diputacioneshay que decir que se constituyen como agrupacionesde municipios y que a la práctica se convierten eninstituciones de apoyo al municipio, realizandofunciones de asistencia, cooperación y suplencia dealgunas de sus carencias.

3 Otro tema que agrava el ejercicio de la autonomíamunicipal y que la reforma local no ha asumido –yque dicho sea de paso muy difícilmente se vaasumir– es la elevada fragmentación municipal. EnCataluña, con una población similar a la de ElSalvador (6.000.000 de habitantes), nos situamoscon 942 municipios, mientras que en España se sitúaen los 8.000. No hay ni que decir que el problemaderiva del hecho que la mayoría de esos municipiosse sitúa por debajo de los cinco mil habitantes, conlas dificultades evidentes para desarrollar verdaderaspolíticas descentralizadoras apoyadas en laadministración local. Hay que advertir que laregulación de los poderes locales no ha diferenciadoen gran medida entre las necesidades de los grandesmunicipios con la de los pequeños.

120

3 La yuxtaposición de administraciones (central,autonómica, provincial y la municipal) tiene enEspaña que cerrar su encaje. Como ya ha quedadodicho en esta ponencia, la Descentralización duranteel diseño constitucional se centro en la construccióndel estado autonómico. A este se le superpuso elmodelo local. Quizás el principal problema, comoprestigiosos constitucionalistas y catedráticos hanpuesto de relieve, es que el régimen local seaconcebido como bifronte, dependiendo del Estadoy de la Comunidad Autónoma. Esta dualidad dificultala consecución de un nuevo pacto local.

3 Lo razonable, de acuerdo con la tradición de losestados federales (Alemania, por citar un caso) seriaintegrar plenamente la reforma local en el marcoautonómico, otorgando a las Comunidades Autóno-mas plena capacidad para desarrollar la reformalocal sin limitaciones de cohabitación con el Estadocentral, es decir con una intervención del Estadocentral menor que la que la actual Ley de Basescontempla. Esta integración del régimen local en elsistema autonómico debería realizarse con lasgarantías que no serán las autonomías, como enverdad ya ha ocurrido, nuevos espacios centraliza-dores que limitan el desarrollo autónomo de losmunicipios.

3 El objetivo último es el de consolidar realmente unaautonomía local, con un sistema coherente, que déseguridad a los Ayuntamientos tanto en lo que es eldiseño de políticas como en la financiación de lasmismas.

CAPÍTULO III

FINANCIAMIENTO DEL

DESARROLLO LOCAL

122

INTRODUCCIÓN

El enunciado de la temática a tratar, sugiere, en suliteralidad, dos grandes bloques temáticos:

3 La financiación de los Ayuntamientos, de los podereslocales, en tanto que la forma y fórmula más univer-sal, primera y básica de la organización de los territo-rios, a la par que la más próxima a los ciudadanos,

3 Pero, también, aquello que tiene que ver con eldesarrollo del territorio y de la población gestionadospor aquellas Administraciones y, por lo tanto, conaquello que tiene que ver con la totalidad de fuerzassociales y económicas que en aquel espacio actúan.

Con todo, parece obligado, en este foro, dedicar unaprimera parte de la exposición a la explicación del marcolegal y de la realidad de la financiación municipal enEspaña; ya que las fórmulas (variadas e imaginativas,muchas de las veces) que, dentro de ese marco, se dan,

FINANCIACIÓN DEL

DESARROLLO LOCAL

CA

PÍTU

LO I

IIJO

SEP

MA

RÍA

PR

OC

HÁ

ZK

A

Josep María Procházka Aguiló

Asesor de la Presidencia. Diputación de Barcelona

q

q

123


sin el conocimiento y la comprensión de lo primero,podrían ser percibidas como meros ejemplos de unarealidad esotérica. Y, en cualquier caso, pueden ser temay ocasión del debate posterior a la exposición de loscomponentes de la mesa de trabajo.

1. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

No se puede obviar la referencia a la estructura autonómicadel Estado Español, y a las competencias de las Comuni-dades Autónomas, definidas en la Constitución:

“Las Comunidades Autónomas podrán asumir compe-tencias en las siguientes materias:

3 Organización de sus instituciones de autogobierno

3 Las alteraciones de los términos municipalescomprendidos en su territorio y, en general, lasfunciones que correspondan a la Administración delEstado sobre las Corporaciones locales y cuyatransferencia autorice la legislación sobre RégimenLocal.

3 Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.…”,

Dada la evidente repercusión política, legal y práctica quedicho mandato constitucional ha tenido y tiene sobre lavida de los Ayuntamientos y sobre el desarrollo de losMunicipios; entendidos estos como el conjunto depersonas, territorio, administración, servicios y relacionessociales y económicas posibles en un momento históricoconcreto.

124

Este apunte nos servirá de marco de referencia cuando,posteriormente, tratemos sobre las competencias de losAyuntamientos en el ordenamiento jurídico español.

Respecto a los Ayuntamientos, el texto constitucional losdefine y regula en los artículos:

Artículo 137:

“El Estado se organiza territorialmente en municipios, enprovincias y en las Comunidades Autónomas que seconstituyan. Todas estas entidades gozan de autonomíapara la gestión de sus respectivos intereses”.

Artículo 140:

“La Constitución garantiza la autonomía de los municipios.Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobiernoy administración corresponde a sus respectivosAyuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales.Los Concejales serán elegidos por los vecinos delmunicipio mediante sufragio universal igual, libre, directoy secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldesserán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La leyregulará las condiciones en las que proceda el régimende consejo abierto.”

Finalmente, hay una única cita constitucional referida ala financiación de estos entes:

Artículo 142:

“Las Haciendas locales deberán disponer de los mediossuficientes para el desempeño de las funciones que la ley

125


atribuye a las Corporaciones respectivas, y se nutriránfundamentalmente de tributos propios y de participaciónen los del Estado y de las Comunidades Autónomas.”

2. LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL

El texto legal configura la garantía constitucional de laautonomía local y el derecho de los Municipios a interveniren todo lo que afecta a sus intereses en las primerasDisposiciones generales de la Ley 7/1985, del 2 de Abril.

Artículo 2:

1. “Para la efectividad de la autonomía garantizadaconstitucionalmente a las entidades locales, lalegislación del Estado y la de las ComunidadesAutónomas, reguladora de los distintos sectores deacción pública, según la distribución constitucionalde competencias, deberá asegurar a los Municipios,las Provincias y las Islas su derecho a intervenir encuantos asuntos afecten directamente al círculo desus intereses, atribuyéndoles las competencias queproceda en atención a las características de laactividad pública de que se trate y a la capacidadde gestión de la entidad local, de conformidad conlos principios de descentralización y de máximaproximidad de la gestión administrativa a losciudadanos.…”

Las competencias municipales vienen determinadas,básicamente, en los artículos 7 y 25 a 28.

126

Artículo 25:

1. “El Municipio, para la gestión de sus intereses y enel ámbito de sus competencias, puede promovertoda clase de actividades y prestar cuantos serviciospúblicos contribuyan a satisfacer las necesidades yaspiraciones de la comunidad vecinal.

2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias,en los términos de la legislación del Estado y de lasComunidades Autónomas, en las siguientes materias:

q Seguridad en los lugares públicos.

q Ordenación del tráfico de vehículos y perso-nas en las vías urbanas.

q Protección civil, prevención y extinción deincendios.

q Ordenación, gestión, ejecución y disciplinaurbanística; promoción y gestión de viviendas,parques y jardines, pavimentación de víaspúblicas urbanas y conservación de caminosy vías rurales.

q Patrimonio histórico-artístico.

q Protección del medio ambiente.

q Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensade usuarios y consumidores.

q Protección de salubridad pública.

127


q Participación en la gestión de la atenciónprimaria de la salud.

q Cementerios y servicios funerarios.

q Prestación de los servicios sociales y depromoción y reinserción social.

q Suministro de agua y alumbrado público;servicio de limpieza diaria, de recogida ytratamiento de residuos, alcantarillado ytratamiento de aguas residuales.

q Transporte público de viajeros.

q Actividades o instalaciones culturales ydeportivas; ocupación del tiempo libre;turismo.

q Participar en la programación de la enseñanzay cooperar con la Administración educativaen la creación, construcción y sostenimientode los centros docentes públicos, interveniren sus órganos de gestión y participar en lavigilancia del cumplimiento de la escolaridadobligatoria.

3. Sólo la ley determina las competencias municipalesen las materias enunciadas en este artículo, deconformidad con los principios establecidos en elartículo 2”.

128

Articulo 26:

1. Los Municipios por sí o asociados deberán prestar,en todo caso, los servicios siguientes: En todos losMunicipios: Alumbrado público, cementerio,recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimientodomiciliario de agua potable, alcantarillado, accesoa los núcleos de población, pavimentación de lasvías públicas y control de alimentos y bebidas.

q En los Municipios con población superior a5.000 habitantes, además: Parque público,biblioteca pública, mercado y tratamiento deresiduos.

q En los Municipios con población superior a20.000 habitantes, además: Protección civil,prestación de servicios sociales, prevención yextinción de incendios, instalacionesdeportivas de uso público y mataderos.

q En los Municipios con población superior a50.000 habitantes, además: Transportecolectivo urbano de viajeros y protección delmedio ambiente.

2. Los Municipios podrán solicitar de la ComunidadAutónoma respectiva la dispensa de la obligaciónde prestar los servicios mínimos que lescorrespondan según lo dispuesto en el númeroanterior cuando, por sus características peculiares,resulte de imposible o bien muy difícil cumpli-miento el establecimiento y prestación de dichosservicios por el propio Ayuntamiento.

129


3. La asistencia de las Diputaciones a los Municipios,prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentementeal establecimiento y adecuada prestación de losservicios públicos mínimos, así como la garantía deldesempeño en las Corporaciones municipales de lasfunciones públicas a que se refiere el numero 3 delartículo 92 de esta Ley.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 40, lasComunidades Autónomas podrán cooperar con lasDiputaciones Provinciales, bajo las formas y lostérminos previstos en esta Ley, en la garantía deldesempeño de las funciones públicas a que se refiereel apartado anterior. Asimismo, en las condicionesindicadas, las Diputaciones Provinciales podráncooperar con los entes comarcales en el marco dela legislación autonómica correspondiente”.

En tanto que a competencias directas. Las competenciasdelegadas o compartidas, se determinan en el artículo:

Artículo 27:

“La Administración del Estado, de las ComunidadesAutónomas y otras entidades locales podrán delegar enlos Municipios el ejercicio de competencias en materiasque afecten a sus intereses propios, siempre que con ellose mejore la eficacia de la gestión pública y se alcanceuna mayor participación ciudadana. La disposición o elacuerdo de delegación debe determinar el alcance,contenido, condiciones y duración de ésta, así como elcontrol que se reserve la Administración delegante y losmedios personales, materiales y económicos que estatransfiera”.

130

Y finalmente, la ley prevé que los Ayuntamientos puedanrealizar actividades complementarias en el:

Artículo 28:

“Los Municipios pueden realizar actividades complemen-tarias de las propias de otras Administraciones públicas y,en particular, las relativas a la educación, la cultura, lapromoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y laprotección del medio ambiente”.

Es en este ámbito en el que, la diversidad competencialde las Autonomías del Estado Español, su nivel de asunciónde las competencias delegadas y su propia iniciativapolítica y legislativa, ha ido marcando un determinadonivel de diferenciación en su actividad, entre unos y otrosMunicipios. Actividad municipal que, más allá del marcolegal básico común en todo el Estado, viene fuertementedeterminada por la voluntad política de cada Concejo enel ejercicio de su propia capacidad organizativa y dedeterminación de objetivos.

Por otra parte, cabe tener en cuenta que la previsión legalde distinguir las competencias de los Ayuntamientos demenos de cinco mil habitantes de los de mayor cantidadde población, responde a la realidad de la distribución dela misma en los municipios españoles, en los que lamayoría de Ayuntamientos administran poblacionesinferiores a los cinco mil habitantes.

Ejemplo de ello es la distribución de la población en losAyuntamientos de la Provincia de Barcelona. De lostrescientos once Municipios que componen esa Provincia,únicamente superan la cifra de los cinco mil habitantesciento siete de ellos y, de los doscientos cuatro restantes,ciento nueve no superan los mil habitantes.

131


3. LEY REGULADORA DE LAS HACIENDAS

LOCALES

Ya en su artículo segundo, la Ley, de 28 de Diciembre de1988, enumera los recursos de la Hacienda de las Entida-des Locales:

“1. La Hacienda de las Entidades Locales estará consti-tuida por los siguientes recursos:

q Los ingresos procedentes de su patrimonio ydemás de Derecho privado.

q Los tributos propios clasificados en tasas,contribuciones especiales e impuestos y losrecargos exigibles sobre los impuestos de lasComunidades Autónomas o de otras Entidadeslocales.

q Las participaciones en los tributos del Estadoy de las Comunidades Autónomas.

q Las subvenciones.

q Los percibidos en concepto de precios pú-blicos.

q El producto de las operaciones de crédito.

q El producto de las multas y sanciones en elámbito de sus competencias.

q Las demás prestaciones de Derecho público.”

Debe destacarse la creación de tres grandes impuestosobligatorios:

132

3 El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Tanto losurbanos como los rústicos, sean terrenos oconstrucciones y cogiendo como base de referenciael valor que estos tengan en el mercado.

3 El Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).El hecho imponible viene constituido por el merohecho de ejercer en el territorio nacional españolalguna actividad empresarial, profesional o artística,independientemente de los beneficios que estaactividad genere, y la base de cálculo tiene en cuentafactores diversos como la potencia instalada, elnúmero de personas empleadas, la población dederecho del Municipio, la superficie de los localesy su capacidad en el caso de espectáculos, etc.

3 El Impuesto sobre los Vehículos de TracciónMecánica (IVTM). Grava la titularidad de losvehículos de esta naturaleza, aptos para circular porlas vías públicas, cualesquiera que sean su clase ycategoría.

En los tres casos existe un margen de decisión municipalque consiste en poder incrementar, dentro de unosmárgenes legalmente predeterminados, el tipo impositivobásico y obligatorio, fijado cada año en los PresupuestosGenerales del Estado (Impuestos sobre Bienes Inmueblese Impuesto sobre los Vehículos de Tracción Mecánica) oaplicando, en el caso del Impuesto sobre ActividadesEconómicas, un primer coeficiente, en función de lapoblación de derecho de cada Municipio y un segundoen función de la categoría de la vía pública donde selocaliza el local de la actividad.

133


Un segundo bloque de impuestos, en este caso deaplicación potestativa por cada Municipio, incluye:

3 El Impuesto sobre las Construcciones, Instalacionesy Obras (ICOI). Su hecho imponible es la realización,en cada término municipal, de cualquier cons-trucción, instalación u obra para la que sea exigiblela correspondiente licencia de obras o urbanística.La cuota es el resultado de aplicar a la base el tipoimpositivo que cada Ayuntamiento determina,dentro de la banda legalmente establecida.

3 El Impuesto sobre el Incremento del Valor de losTerrenos de Naturaleza Urbana (IVTNU). Grava elincremento de valor que experimenten los terrenosde naturaleza urbana y que se manifiesta a conse-cuencia de la transmisión de su propiedad. Sobre labase imponible, legalmente determinada, se aplicaun tipo impositivo, escogido por cada Ayuntamiento.

La referencia a estos cinco impuestos es obligada ya que,en su conjunto, representa el 35,72 % de los ingresosmunicipales, según se detalla en el cuadro 1, y representael segundo volumen en importancia, cerca del de lastransferencias.

De este grupo principal, cabe destacar las transferenciasdel Estado que, con un 23,64 % del total de ingresosmunicipales (sobre el total de los ingresos no financieros)representa, con mucho, el mayor volumen de ingresos delos Municipios.

Las transferencias se canalizan, principalmente, mediantela Participación Municipal en los Tributos del Estado, comouna subvención no condicionada. El importe total de los

134

recursos destinados a esta subvención se distribuye entrelos Municipios de acuerdo a las siguientes variables yponderación:

3 El 75 %, en función de la población de derecho decada municipio, ponderado por una serie decoeficientes multiplicadores según estratos depoblación.

3 El 14 %, según el esfuerzo fiscal medio de cadaMunicipio, ponderado por la cantidad de habitantesde derecho.

3 El 8,5 %, en función de la capacidad recaudadoraen el ámbito tributario de los Ayuntamientoscomprendidos en el mismo tramo de población.

3 El 2,5 % restante, en función de la cantidad deunidades escolares de educación infantil, primariay secundaria obligatoria, existentes en centrospúblicos en los que la propiedad inmobiliaria seamunicipal, o en atención a los gastos de conser-vación y mantenimiento pagados por cadaAyuntamiento.

El volumen total de la Participación y los criterios dedistribución se revisan cada cinco años, estableciéndose,además, el índice de evolución de la Participación duranteel quinquenio.

Tenemos, hasta este punto, un esbozo de las grandes líneasque enmarcan y condicionan la marcha diaria de lasfinanzas municipales: El marco constitucional, el de lascompetencias municipales y el de la estructura legal desu financiación. Cabe, ahora, ver cual es la realidad quese da en este marco.

135


4. INGRESOS Y GASTOS

Estructura de ingresos de los Municipios españoles (1998)(En porcentaje sobre el total de ingresos no financieros)

Impuestos 35,72

Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) 16,75

Impuesto sobre actividades económicas (IAE) 6,87

Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM) 5,30

Impuesto sobre incremento de valor de los terrenos

de naturaleza urbana 2,79

Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras 3,96

Impuestos extinguidos 0,03

Tasas y otros ingresos 18,14

Tasas 6,72

Precios Públicos 6,50

Contribuciones especiales 0,61

Multas e ingresos especiales 4,21

Transferencias 40,22

Del Estado 23,64

De las Comunidades Autónomas 8,09

De las Provincias 5,79

Otras 2,70

Otros ingresos no financieros 5,92

TOTAL INGRESOS NO FINANCIEROS 100,00

Cuadro 1

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda; Liquidación de los Presupuestos de lasEntidades Locales. Ejercicio 1998, Madrid 2000

Respecto a los gastos, podemos considerar su estructuracon los datos del Cuadro 2 que, aunque referido a unamuestra específica de Ayuntamientos, puede servir comoejemplo de la realidad española a los efectos de estaexposición.

136

I Remuneraciones de Personal 30.11%Art. 12 Personal Funcionario 11,043%Art. 13 + 14 Otro personal 9,677%

II Compra de Bienes Corrientes y de Servicios 26,53%Art. 21 Reparaciones, mantenimiento

y conservación 3,910%

- 227 Trabajos realizados por

otras empresas 12,564%

- 227.442 Basuras y limpiezas 5,673%

III Gastos Financieros 2,50%

IV Transferencias Corrientes 9,93%Art. 41 A Organismos Autónomos

Administrativos 4,050%

Art. 43 A Organismos Autónomos

Comerciales 0,090%

Art. 44 A Empresas Municipales 1,343%

Art. 46 A Entidades Locales 1,610%

Art. 463 A Mancomunidades 1,094%

VI Inversiones Reales 22,46%Art. 60 Nueva en Infraestructuras 8,205%

Art. 61 De reposición en infraestr. y bienes uso gral. 4,656%

Art. 62 Nueva asociada al func. Op. Servicios 6,710%

Art. 63 De reposición asociada al funcionamiento 2,150%

Art. 64 Gastos en inversiones inmateriales 0,100%

Art. 68 Gastos en inversiones bienes patrimoniales 0,433%

Art. 69 Inversiones en bienes comunales 0,210%

VII Transferencias de Capital 1,42%Art. 71 A Organismos Autónomos Administrativos 0,217%

VIII Activos Financieros 0,20%IX Pasivos Financieros 6,84%

Amortización a largo plazo 6,835%

Amortización a corto plazo 0,005%

TOTAL GASTOS 100,00%

Cuadro 2Presupuesto de Gastos

Datos estimados correspondientes a las obligaciones reconocidas de los Ayuntamien-tos de la Provincia de Barcelona, excepto su capital, durante el ejercicio de 1999.

137


Que reduciéndolo a gastos corrientes (no financieros)quedaría en:

I Remuneraciones de Personal 45,22%

II Compra de Bienes Corrientes y de Servicios 39,86%

IV Transferencias corrientes 14,92%

TOTAL GASTOS NO FINANCIEROS 100,00%

Siendo la distribución del total gasto público español ladel

1976 Año 2000 (*) Cataluña 1996

AdministraciónCentral 88,00% 59,57% 50,30%

ComunidadesAutónomas 0,08% 27,30% 33,90%

AdministraciónLocal 11,92% 13,13% 15,80%

Cuadro 3

Fuente: Ministerio Administraciones Públicas.(*) Datos estimados

Lejos del objetivo, largamente reivindicado por la mayoríade Ayuntamientos, de estructurar una distribución del gastopúblico español del tipo 40 – 30 – 30, en el que laAdministración Central gestionase el tramo superior eigualando el porcentaje de gasto correspondiente a latotalidad de las Autonomías con el del conjunto de losAyuntamientos.

138

5. EL DESARROLLO LOCAL

Entramos, ahora, en la segunda parte de la exposición,aquella que tiene que ver con el desarrollo del territorio.

Más allá del mandato legal y de la voluntad política delos Consejos, una realidad condiciona la posición de losAyuntamientos en el ámbito económico de los municipios:El hecho de ser, en muchos casos, el principal o uno delos principales agentes económicos de aquel Municipio.

Trataré de exponer algunos puntos de vista personales, enbase a los programas y actividad que la Diputación deBarcelona viene ejerciendo en este campo, con la finalidadde centrar mi exposición y situar posibilidades para laacción en políticas de desarrollo socioeconómico yfomento del empleo, en tanto que partes inseparables deldesarrollo local.

Considero que hay tres ejes alrededor de los cualesdeberían girar estas políticas. Dos de ellos son condiciónindispensable para que dichas políticas sean fructíferas yel tercero es la condición previa para que estas políticaslleguen a concretarse y sean efectivas:

3 El primer eje está constituido por lo que podemosdenominar el núcleo conceptual de las políticasactivas de empleo: La igualdad de oportunidades yla cohesión social, la colaboración público-privadoy los pactos territoriales.

3 El segundo reúne los elementos favorecedores delequilibrio territorial, el núcleo operativo: Las infraes-

139


tructuras, las tecnologías de la información, lainvestigación y el desarrollo equilibrado.

3 El tercer eje está formado por el núcleo duro de laspolíticas de empleo: La concertación.

En lógica consecuencia con los tres ejes anteriores hemosde situar los programas, los proyectos y las acciones allevar a cabo.

EL NÚCLEO CONCEPTUAL DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE

EMPLEO

Llamo núcleo conceptual a las condiciones ideológicasque deben animar las actuaciones a desarrollar en el marcode las políticas activas de empleo.

LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y LA COHESIÓN SOCIAL

Tres son los factores dinamizadores de una acción decididaen políticas de igualdad de oportunidades, imprescindiblepara lograr la cohesión social:

q Por un lado, el desarrollo de los recursoshumanos y más concretamente la formaciónen saberes y la creación de competencias. Parafavorecer el desarrollo de personas cualifi-cadas y adaptables es imprescindible ofreceroportunidades de formación a lo largo de todala vida y adaptar sus contenidos a lasnecesidades específicas de los diferentescolectivos.

140

q Por otro, la igualdad de oportunidades parahombres y mujeres, para discapacitados ycapacitados, para jóvenes y mayores, paranativos e inmigrantes.

q Finalmente, para favorecer esta igualdad deoportunidades es imprescindible superar todotipo de exclusiones, que suelen tener causasmúltiples, de tal manera que sólo una aproxi-mación exhaustiva a todas esas posibles causaspodrá aportar una estrategia eficaz de integra-ción.

LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADO

Además de las actividades de promoción económica yfomento del empleo que las instituciones locales puedenllevar a cabo por iniciativa propia, es conveniente y nece-sario emprender acciones en régimen de complementa-riedad público-privado. Las empresas, generadoras deriqueza y de oportunidades de empleo, deben estar cadavez más implicadas en estas acciones, siempre y cuandose justifiquen en función del interés de las personas,entendidas como ciudadanos con derecho a un trabajodigno y no como meros productores. Es decir, siempreque respondan a los intereses y aspiraciones de la comuni-dad.

3 Los pactos territoriales, en tanto que instrumentosde planificación y concertación, se caracterizan porhacer que la acción sea integral y como plataformapara organizar territorial y sectorialmente lasacciones, a la par que articularlas.

141


EL NÚCLEO OPERATIVO

Es evidente que el desarrollo socioeconómico sólo puededarse de manera coherente -equilibrio territorial- a partirde la promoción de unas condiciones adecuadas, que denrespuesta a las demandas de la actividad económica y alas necesidades de las personas como actores de esaactividad.

Podemos concretar en cuatro las condiciones básicasnecesarias para favorecer ese desarrollo:

3 Las infraestructuras,

3 Las tecnologías de la información,

3 El I+D, Investigación y desarrollo,

3 El desarrollo territorial equilibrado.

LAS INFRAESTRUCTURAS

Las acciones de promoción económica y de fomento delempleo deben disponer de dos tipos de infraestructuras:Aquellas que faciliten la actividad de las empresas, lasque aportan a los ciudadanos los medios de transportepara su actividad laboral y las que dotan de centrosadecuados para las acciones formativas, la orientación yla promoción.

Cada vez más el tráfico de personas y de mercancíasrequieren sistemas articulados de transporte, con los quese atienda tanto a los grandes proyectos como a losproyectos de ámbito local. En este sentido, mejorar la

142

accesibilidad regional y municipal es un factor indispen-sable de equilibrio territorial. Es evidente que si estos siste-mas de transporte son multimodales su eficacia y eficienciaserán más elevadas.

Por otro lado, el desarrollo socioeconómico requiere deotras infraestructuras, como centros de formaciónocupacional y contínua, centros de empresas, centros deorientación profesional y para el autoempleo, centros derecursos... Evidentemente, todos ellos pueden ser ubicadosen un mismo espacio físico (Centro de Desarrollo) y hande ser distribuidos territorialmente de forma que suactividad responda a los principios de complementariedady subsidiariedad.

TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

Los avances acelerados de la llamada sociedad de lainformación han aportado nuevas posibilidades dedesarrollo económico y social. El sistema productivo sebeneficia ampliamente de la informática y de la telemáticay sus aplicaciones, pero también ha de contribuir a acercarel mundo rural al urbano, y a las personas a los programasformativos y a los puestos de trabajo (teleformación,teletrabajo, orientación, intermediación).

Por otro lado, las tecnologías de la información son unaherramienta de gran potencialidad para la administraciónpública, como medio de transmisión de información parala acción administrativa, la económica y el fomento delempleo y para la recogida de información procedente delos diferentes territorios.

143


INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO

En el marco de las actuaciones estructurales que lasinstituciones públicas han de llevar a cabo, son elementosde vital importancia la investigación, el desarrollotecnológico y, como consecuencia, la innovación. Elimpacto de esta innovación sobre la expansión económicapuede producirse a través de múltiples acciones que,evidentemente, no sólo han de ser llevadas a cabo por lasinstituciones públicas, sino que en ellas han de tomar parteactiva las empresas, los centros de formación secundariay superior, y otras instituciones dedicadas a la investigacióny el estudio con finalidades de desarrollo social yeconómico.

En este terreno, la acción pública ha de concretarse enayudas financieras, pero sobre todo en la promoción dela innovación a través de la investigación, y en un trabajode concertación entre entidades y empresas para alcanzarel nivel de cooperación necesario que aporte resultadospositivos para mejorar la competitividad territorial,desarrollar los saberes, las capacidades y las competenciasde los recursos humanos y llevar a cabo una gestión eficazde las acciones destinadas a la promoción económica yel fomento del empleo.

EL DESARROLLO TERRITORIAL EQUILIBRADO

Las características esenciales de este desarrollo en relacióncon la promoción económica se concretan en:

3 Evaluación local de las necesidades existentes yprogramación de acciones, de abajo hacia arriba.

144

3 Definición y puesta en marcha de actividadesformativas, de orientación y de inserción laboral,adaptadas a las necesidades de las empresas y delas personas.

3 Desarrollo armónico e integrado del territorio,favorecedor del equilibrio urbano/rural.

Es evidente que en un mundo cada vez más urbanizadosólo podrá lograrse un desarrollo territorialmenteequilibrado si se ofrece la posibilidad de que las ciudadespequeñas y los pueblos estén integrados y tratados porigual en las acciones públicas dirigidas a mejorar suentorno, mediante programas de aumento de la calidadde vida, de protección de los ecosistemas, de la mejorade las redes de comunicación y transporte, del fomento ala creación de puestos de trabajo... Las zonas rurales gozande componentes de importancia primordial para esedesarrollo equilibrado: Generación de energías renovables,protección del entorno, fomento del turismo, renovaciónde viviendas y de servicios comunes.

EL NÚCLEO DURO DE LAS ACCIONES

Denomino núcleo duro al componente que podemoscatalogar como conditio sine qua non de las políticasactivas: La concertación. Esta es la piedra básica de todoel sistema, de ahí lo de duro.

La concertación permite aprovechar al máximo lassinergías, reforzar el compromiso de todos los agentes queactúan en un mismo territorio y movilizar todos los recursoshumanos y materiales necesarios para la acción.

145


En esta concertación han de estar implicadas las institu-ciones públicas juntamente con las entidades económicas(organizaciones empresariales y empresas) y sociales(organizaciones sindicales) y ha de integrar los objetivosa alcanzar y las acciones a llevar a cabo.

La actuación concertada contra el paro y el fomento y eldesarrollo económico deben incorporar elementos depolíticas públicas y compromisos sociales. La concertaciónincluye, pues, componentes políticos que, según el gradode autonomía y de competencia de que se dispongapueden alcanzar desde el establecimiento de un sistemao práctica impositiva, favorecedora de la promocióneconómica en todas sus facetas, hasta la generación deinfraestructuras que permitan la instalación de actividadesempresariales y la movilidad de los ciudadanos yciudadanas, y la aportación de recursos humanos (agentesde desarrollo) dinamizadores de las acciones.

Para que todo ello sea posible es necesaria la puesta enpráctica de un espíritu de colaboración y cooperaciónentre las partes implicadas en cada territorio, sobre la basede un consenso entre instituciones que sea siemprerespetuoso con la autonomía de las partes. Una buenaconcreción de esta concertación son los pactos por elempleo, articulados a escala local, dado que recogen yaglutinan todas las potencialidades endógenas de cadaterritorio, impulsoras de programas y acciones concretas.

146

LAS ACCIONES

Quisiera hacerles un breve resumen de las acciones que,desde la Diputación de Barcelona, llevamos a cabojuntamente con los municipios y otras entidades, enrelación con el desarrollo económico y el fomento delempleo. Para ello, utilizaré el esquema explicativo anterior:

8Diputación y orga-nizaciones sindicales

8 Diputación; Consejoscomarcales y Ayunta-mientos; organiza-ciones empresarialesy sindicales; otrasinstituciones

8 Diputación y alcaldesy concejales de losmunicipios

8Diputación y Ayunta-mientos, cooperaciónde la ComunidadAutónoma y de laUnión Europea

8Diputación, Ayunta-mientos, ComunidadAutónoma y UniónEuropea

1. El núcleo duro

1.1. Concertación

1.2. Igualdad deoportunidadesy cohesiónsocial

1.3. Pactosterritoriales

CONCEPTO ACCIONES

8Convenio de colaboraciónpara el fomento del em-pleo en la provincia deBarcelona

8Pactos territoriales deempleo / pactos indus-triales

8Consejo Provincial deConcejales y Concejalasde Promoción Económica

8Asistencia técnica acolectivos de riesgo.

8Generación de programasformativos, de estudios yde recursos para dichoscolectivos.

8Promoción del espírituemprendedor.

8Mejora de la ocupabilidad.

8Política de igualdad deoportunidades.

8Planes estratégicos.

AGENTES

147


2. Equilibrioterritorial

2.1. Infraestructuras

2.2. Tecnologías dela Informa-ción

2.3. Investigación ydesarrollo

2.4. Desarrolloequilibrado

CONCEPTO ACCIONES AGENTES

8Ayuda a la planificacióny gestión urbanísticalocal.

8Promoción de suelo.

8Promoción y moderni-zación de infraestruc-turas y servicios.

8Desarrollo y moderni-zación de actividadesproductivas locales(municipios pequeños yrurales)

8Programa Hermes (Infor-mación socio econó-mica)

8Programas formativospara la utilización derecursos informáticos ytelemáticos

8Estudios y análisis depotencialidades locales

8Innovación para laacción

8Observatorios Localesdel Mercado Laboral

8Estudios

8Cofinanciación y ayuda ala búsqueda de finan-ciación de programas yacciones

8 Mapa de la formaciónprofesional ocupacional

8Diputación y munici-pios

8Diputación, Ayunta-mientos, otras enti-dades públicas yentidades privadas

8 Diputación y Ayunta-mientos

8 Diputación, Ayun-tamientos, Comu-nidad Autónoma yUnión Europea

148

6. PENSAR EN LO GLOBAL, ACTUAR EN LO

LOCAL

La Administración Local es, con mucho, la más próximaal ciudadano y, dentro del sector público, la que primerodetecta las necesidades de la población y debería poderatender sus demandas.

Cualquier sistema de financiamiento debe ser el instrumen-to que facilite los recursos económicos a la organizacióndel territorio para el cumplimiento de las competenciasque se le han encargado. Por eso, la óptima definición deun marco de financiamiento requiere la definición previay concreta del modelo territorial y la clara atribución decompetencias y funciones en cada ámbito institucionalde gestión.

La exposición de un modelo sobre una realidad concreta,referida a un momento determinado, no excluye laposibilidad ni la necesidad de ir profundizándolo yadaptándolo a cada momento histórico.

Desde principios del verano de este año, en Cataluña, tienelugar el II Congreso de Municipios, como foro de debatede los electos locales de aquella Autonomía, en el que sequiere proyectar el escenario del mundo local catalán delsiglo XXI. Un escenario en el que prime la cohesión socialy económica, el transporte público y la educación, el valorde las tradiciones y la acogida de la nueva inmigración;desde el convencimiento que, una vez más, el municipioserá el crisol en el que deberán fundirse todos los factores,para poder obtener el precioso metal de la convivencia yel bienestar.

149


Pensar en lo global y actuar en lo local. La frase ha hechofortuna en toda la Unión Europea, en donde el conceptode subsidiareidad, de proximidad, ha adquirido valor dedoctrina y ha pasado a ser un criterio invocado en todoslos ámbitos territoriales, aunque en su origen fueseaplicado a la relación entre los Estados de la Unión.

Pensar en lo global y actuar en lo local, es la capacidadde concretar lo universal en lo específico, lo próximo, lodiario. Es pasar de la teoría a la práctica, del discursoconceptual a la práctica política.

CAPÍTULO IV

ASOCIASIONISMO MUNICIPAL YCONSTRUCCIÓN REGIONAL

152

CA

PÍTU

LO I

VJO

SÉ A

NTO

NIO

MO

RA

LES

ERLI

CH

q

q1. ORIGEN DEL MUNICIPIO EN EL SALVADOR

A la venida de los españoles existían en El Salvadorvarios centros habitados por indígenas, la mayoríacontinuaron habitados y se convirtieron en

municipios, pero también obedeciendo a otras causas, sefundaron mucho otros municipios. Entre esas causas setienen las siguientes:

3 Asentamientos indígenas precolombinos.

3 Especiales intereses de los colonizadores españolesque se convirtieron en hacendados y encomenderos.

3 Especiales intereses de la Corona Española en suafán de controlar la actuación de sus súbditos.

3 Creación de nuevos asentamiento humanos pro-ducto de la migración interna de los indígenas enbusca de trabajo y algunos servicios alrededor delas haciendas.

Dr. José Antonio Morales Erlich

Consultor de ISAM

ASOCIASIONISMO MUNICIPAL

Y CONSTRUCCION REGIONAL

153


3 Lealtad y actuación protagónica de varios asenta-mientos y poblados en la gesta independentista.

3 Política liberal de los gobiernos en el Siglo XIX deimpulsar el cultivo del café y de traspasar la tierramunicipal a manos privadas que generó asenta-mientos humanos alrededor de la producción cafe-talera.

3 Exigencia de asentamientos y poblados que sesintieron marginados por las autoridades delmunicipio a que pertenecían.

El primer municipio de El Salvador fue San Salvador,fundado el 1º de Febrero de 1525, aunque algunoshistoriadores estiman que la fecha de fundación fue el 24de Diciembre de 1524, pero es el hecho, que para 1543habían sido fundados 109 municipios que se repartían elterritorio nacional. En el resto del Siglo XVI se fundaron 6más. Durante el Siglo XVII se fundaron 12 municipios yen el Siglo XVIII únicamente 8. En el Siglo XIX se fundaron109 y en el Siglo XX se fundaron 21.

Debe concluirse que nunca hubo planificación alguna enla creación de los municipios y que al segregarse unos deotros se destruyeron o al menos se parcelaron regiones ymicro regiones, se afectaron ecosistemas, se duplicaronfunciones, etc. Varias de estas causas son comunes a losEstados centroamericanos.

Se constatan además, otras causas que han contribuido agenerar modificaciones a los mismos; entre estas causasse encuentran:

154

3 Aumento de la población total del país;

3 Introducción de nuevos cultivos como el algodón;

3 Concentración de la planta industrial y comercialen el área metropolitana de San Salvador;

3 Construcción de la infraestructura en función degrupos económicos dominantes;

3 Conflicto armado;

3 Migración al exterior;

3 Centralismo de Estado;

3 Medios de comunicación con mayor cobertura;

3 Tendencia contemporánea a vivir en la ciudad.

Se observa en El Salvador, una fuerte concentración depoblación, una planta industrial y comercial, así comogeneración de ingresos propios en muy pocos municipios,lo que genera una gran desigualdad social. Con el aumentode las transferencias del Estado o Fondo de DesarrolloEconómico y Social de los Municipios, FODES, a nuestrocriterio muy mal distribuido, se ha equilibrado un tanto ladesigualdad aunque se han generado problemas de otraíndole como el bloqueo gubernamental a la generaciónde impuestos propios municipales, fomento de la negli-gencia impositiva y manipulación en el empleo de losfondos provenientes de dicho recurso montario paraconstruir buena cantidad de infraestructura estatal que elgobierno nacional no ha construido.

En términos generales, los municipios del país estándeforestados, sus tierras erosionadas y los ecosistemas enmuy mal estado. Sus causas se encuentran en la falta de

155


educación y la extrema pobreza de grandes contingentesde sus habitantes que destruyen el bosque para sembrargranos básicos y subsistir; en la voracidad de urbani-zadores, parceladores y lotificadores que arrasan la tierrapara venderla; en la voracidad de los comerciantes eindustriales de la madera que talan cuanto árbolencuentran; en la voracidad de los algodoneros quearrasaron las montañas antiquísimas para sembrar algodón,etc. Quizá la excepción la constituyan las plantacionesde café que por su naturaleza protegen el suelo, al menosmientras el cultivo no pase de moda.

El panorama se complica por el centralismo de Estadotradicionalmente practicado por los gobiernos nacionales.

2. NECESIDAD DE UN ORDENAMIENTO

TERRITORIAL Y DE UN REORDENAMIENTO

POLÍTICO ADMINISTRATIVO

Sin ninguna duda que el territorio nacional urge de unanueva y racional zonificación u ordenamiento para regularel uso de los diversos espacios territoriales con miras alograr un desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vidade todos sus habitantes. Este ordenamiento trata fundamen-talmente de la localización en el espacio de usos y actua-ciones a través de políticas, normas, reglas y procedi-mientos emanados comúnmente de los niveles de laadministración pública central, así deben determinarse losespacios necesarios de reserva natural para recuperar,mejorar y mantener los recursos renovables y no renova-bles, los espacios donde la población pueda ejecutaractividades agrícolas, industriales, pecuarias, pesqueras,

156

acuícolas, etc. los espacios destinados al desarrollo de lasciudades, a las redes viales, a grandes obras de infraes-tructura, etc.

En El Salvador, la elaboración de las políticas nacionalesde ordenamiento territorial corresponde a las autoridadesdel nivel central, pero corresponde la adecuación yaplicación local de las mismas a las municipalidades, lasque deben hacerlo en forma autónoma y de acuerdo a lasespeciales características de cada municipio. Así lo regulala Constitución de la República en sus Arts. 204 y 207que encomiendan a los municipios la elaboración de losplanes de desarrollo local.

Es obvio que el día que se diseñe una política integral deordenamiento territorial, tanto la administración centralcomo las municipales, deberán reorganizarse y adecuarsea los nuevos objetivos perseguidos tanto territorial comosectorialmente.

A la pregunta de si los municipios actualmente existentesen El Salvador, cuyo origen y características actuales noobedecen a planificaciones científicas sino a una gamade razones antes expuestas, son las entidades más idóneaspara desarrollar óptimamente las políticas de ordenamien-to territorial, de desarrollo nacional y local sostenible yde mejoramiento de la calidad de vida de los salvadoreños,varias personalidades se han planteado que el esquemapolítico administrativo existente no corresponde a larealidad e impide la administración eficaz de los recursos,que hay excesivo número de municipios, dispersión deesfuerzos e imposibilidad de que tales municipios sevuelvan autosuficientes para gestionar su propio desarrollo.Agregando algunos que es necesario disminuir el número

157


de municipios en tanto otros manifiestan que no esconveniente prescindir de todos los municipios existentespor las dificultades que las supresiones, fusiones,anexiones, etc. representan en la vida y conducta de lospueblos, siendo del caso buscar modalidades asociativasintermunicipales para manejar el territorio de susrespectivos municipios como una microrregión o región.

Partiendo de la idea que el manejo del territorio nacionalen forma más ordenada es premisa fundamental para eldesarrollo integral y sostenible, debe aceptarse lanecesidad insoslayable de impulsar paralelamente a unplan de ordenamiento territorial nacional, un nuevo ordenpolítico administrativo que sea capaz de llevar a feliztérmino el plan de ordenamiento. Lo anterior implica unanueva visión del desarrollo por parte de los niveles degobierno nacional y municipal y de la capacitación deambos para llevarlo a la práctica con éxito.

En lo que respecta al plan nacional de ordenamientoterritorial, que aún no se ha elaborado, nos limitaremos adecir que la instancia de gobierno nacional debiera tomaren cuenta a la instancia municipal para su elaboración.En nuestros medios los gobiernos centrales son renuentesa oír opiniones ajenas pero después de constatar laexperiencia europea de participación de ambos nivelesde gobierno en la realización de los planes por laimportancia que se le da a los distintos enfoques que sobrela materia tienen, que incluso los ha llevado a acuñar el“principio de compatibilización”, considero que los planesde reordenamiento debieran elaborarse concertadamante.

En relación al proceso de reordenamiento políticoadministrativo del territorio, los caminos más conocidos

158

son el de remunicipalización global mediante ladisminución del número de municipios por “fusiónvoluntaria” o fusión obligada de los municipios y el deasociacionismo o asociatividad municipal.

3. LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y LA

INTEGRACIÓN MUNICIPAL COMO

RESPUESTA A LOS RETOS DEL PRESENTE

Cada día más se constata la impotencia e inviabilidad delos Estados nacionales para resolver por ellos solos losretos que implica el desarrollo y el mejoramiento de lacalidad de vida de la población, máxime ahora con elfenómeno de la globalización.

Como una respuesta a los retos planteados se observandos estrategias de solución:

3 A lo externo, la integración de los Estados en bloquesregionales para defenderse mejor y participar conmás fuerza en el entorno político y económicomundial y mejorar la calidad de vida de sus pueblosy

3 A lo interno, el incremento de los procesos deremunicipalización y de relaciones intermunicipalespara hacer frente y resolver numerosos problemasque los Estados y los municipios por si solos nopodrían hacer y también para iniciar en conjuntoproyectos de beneficio para todos sus habitantes.

159


El caso de integración regional más conocido y de mayoréxito es el de la Unión Europea, existiendo además otrosensayos en Latinoamérica como el MERCOSUR, el PactoAndino y el centroamericano que han experimentadomenores y diferentes avances. En esta ocasión no nosreferiremos al proceso de integración centroamericana.

En Europa, con todo y el desarrollo experimentado, laremunicipalización y el asociacionismo fueron un remedioante la crisis del municipalismo tradicional que secaracterizaba por la existencia de una gran cantidad demunicipios con muchas deficiencias internas y externas.

En El Salvador, extensivo también a los demás países delárea, se presenta un cuadro parecido al europeo de aquellaépoca, agravado desde luego, por el subdesarrollo propiode estos países, la pobreza de sus habitantes, la falta derecursos, de infraestructura y de capacidad administrativade los municipios, el marcado presidencialismo, etc.

En las líneas siguientes se trata sobre las dos modalidadesde la integración municipal para la construcción regionaly el reordenamiento político administrativo del territorionacional: la remunicipalización y la asociatividadmunicipal.

160

4. REMUNICIPALIZACIÓN

La modalidad de fusión obligada de municipios o anexiónde unos municipios a otros ha demostrado tener seriosproblemas de orden político y cultural porque lesionasentimientos de tradición popular y el sentido de pertenen-cia de los ciudadanos. Debido a ello fracasaron algunosintentos de reordenamiento municipal en Europa y fuepor eso que en algunos países se recurrió a procesos deremunicipalización global mediante la “fusión voluntaria”de municipios, obteniéndose entonces éxito en susobjetivos. Otros países no adoptaron la tendenciaremunicipalizadora y continúan con todos sus municipios.

La modalidad de fusión voluntaria, no fue dejada a lavoluntad de los municipios sino que se dio una fuerte dosisde presión e ingerencia estatal, pero acompañada de unaestrategia orientada al convencimiento de la convenienciade la fusión para el fortalecimiento municipal y eldesarrollo local sin daño para los municipios inicialmenteexistentes.

Lo anterior implicó el manejo y aplicación de principiosjurídicos como el de autonomía en forma combinada conotros. Entre estos principios se consideraron: el principiodel Estado social, que exigía que la nueva ordenaciónterritorial, es decir, la unión de algunos municipios en unonuevo, sirviera a una más eficaz prestación de servicios;el principio de democracia local, que exigía para suejercicio auténtico la existencia de municipios eficaces;el principio de la división de poderes, que indicaba quesólo los municipios fuertes podían constituirse en uncontrapoder frente al gobierno del Estado y; los principios

161


generales de economicidad y ahorro, que servían paraconcretar el interés general y de los municipios afusionarse. Finalmente, se sostuvo que todos los principiosmencionados tenían igual rango que la garantía deautonomía local. Se dio concertadamente la aplicacióndel principio de que los intereses generales están porencima de los intereses particulares.

Pareciera extremadamente difícil por razones políticas yculturales la implantación de un proceso de disminucióndel número de municipios en cualquier país centro-americano, por lo que obviamos tratar más sobre el temay hacer énfasis en las relaciones intermunicipales y másconcretamente en la vía de la asociatividad para lograruna óptima regionalización.

El otro camino, tanto en Europa como en América, ha sidoel incremento de las relaciones intermunicipales mediantetodo tipo de convenios de cooperación y de asociaciónintermunicipal. Este proceso de asociación municipal hatomado verdadero auge en el mundo hasta hace unascuatro décadas.

162

5. ASOCIACIONISMO MUNICIPAL. SU

RELEVANCIA DE CARA A LA CONSTRUCCIÓN

REGIONAL Y AL FORTALECIMIENTO GREMIAL

La tendencia en El Salvador, que quizá va a la vanguardiade los demás países de Centroamérica, se orienta aencontrar formas de administración local más ágiles yvariadas que respetando la existencia de los municipios,las características propias de los mismos y la idiosincrasiade sus habitantes resuelvan el problema de integrar susterritorios para manejarlos regionalmente o prestarservicios en igual forma; objetivos que podrían verseobstaculizados por la atomización de administracioneslocales, el gasto excesivo en dichas administraciones, ladeficiente capacidad administrativa y la imposibilidad deque las municipalidades se vuelvan autosuficientes. Nopuede negarse que existen casos dramáticos en los quedebe pensarse seriamente en la anexión o fusión de talesmunicipios.

El derecho de asociación intermunicipal tiene dosdimensiones: a) asocicionismo de diverso género entremunicipios y; b) asociación de municipios con actores osectores del municipio, departamento, región o nacióntanto públicos como privados. En esta última modalidadlos municipios pueden contratar con los demás socios enforma individual o asociadamente con otros municipios.

Actualmente, las metas del asociacionismo no puedenlimitarse a la solución de problemas comunes, realizaciónde obras o prestación de servicios. Los municipios de hoyademás de la clásica asociación con otros municipios,

163


deben entrar en asociación con la empresa privada,universidades, centros educativos, iglesias, organizacionesgubernamentales y no gubernamentales, etc. pero igualcon instituciones gubernamentales, municipios de otrospaíses, organismos internacionales, en fin, con todosaquellos sectores y actores que puedan concurrir aldesarrollo local.

Debe también quedar claro que en el asociacionismomunicipal lo determinante no es la viabilidad técnica sinola voluntad política, ya que si por cualquier razón ésta noexiste en cualquiera de los dos niveles de gobierno, elproceso avanzará con lentitud y con muchas distorsiones.

Finalmente, la visión de fortaleza municipal que laasociatividad puede darle a los municipios asociadosagregado a la mejor y mayor posibilidad de lograr el biencomún y el mejoramiento de las condiciones de vida desus habitantes, no sólo deben ser las razones de talactuación, sino las causas que les darán relevancia y poderal municipio dentro del engranaje estatal y regional a lapar que le permitirá consolidar el sistema democrático,lograr mayor gobernabilidad y por lo tanto el respetogeneralizado.

La integración de los gobiernos locales en asociacionesgremiales, que tanto beneficio, prosperidad y respeto halogrado para los municipios, seguirá siendo válido para laactuación asociada de los mismos, porque estasinstituciones gremiales se están convirtiendo en lugaresde estudio, investigación y generación de propuestas quea su vez permitirán a los gobiernos locales, juntamentecon sus comunidades y organizaciones de la sociedad civil,

164

participar de manera cada vez más determinante en laconducción y construcción de las sociedades locales yconsiguientemente en la sociedad nacional y comunidado unión regional en caso esta llegue a constituirse.

El asociacionismo, en el mundo de hoy, se da en unadiversidad de fórmulas jurídicas, en cuya descripción noentraremos por razones obvias, y entre las modalidadesque a nuestro criterio pueden darse dentro del marcojurídico salvadoreño, están:

3 Ligas o corporaciones gremiales de municipalidades,

3 Asociaciones de municipios o mancomunidades,

3 Convenios de cooperación,

3 Instituciones descentralizadas autárquicas,

3 Comunidades administrativas,

3 Empresas paramunicipales,

3 Fundaciones,

3 Conferencias intermunicipales,

3 Sociedades mercantiles,

3 Sociedades por acciones de economía mixta,

3 Grupos económicos, etc.

Lo que no pueden hacer las municipalidaes es asociarsepara constituir regiones con calidad de órganos políticoadministrativos del Estado, porque la Constitución no lopermite. Para crear la figura de la región como órganojurídico político o administrativo del Estado será necesarioreformar la Constitución. Los municipios no pueden

165


renunciar a su condición de órganos político administra-tivos del Estado y por eso tampoco pueden crear personasjurídicas que artificiosamente los suplante.

Todas las formas de asociación requieren de los municipiosque concurran a constituirlas de varios pasos y requisitosde tipo técnico y legal convenientes y necesarios paragarantizar el éxito del esfuerzo, los que serán más o menoscomplicados y numerosos de acuerdo a la envergadura ycomplejidad de los proyectos, obras, servicios o empresasa realizar.

6. QUÉ SE HA HECHO

En materia de ordenamiento territorial muy poco o casinada, los gobiernos centrales y agencias de cooperaciónhan patrocinado variados estudios que no han cristalizadoen políticas, planes y programas nacionales, en su lugarlos distintos ministerios y dependencias regulan y resuelvensobre la marcha casos concretos y de manera local,generando serios problemas a las municipalidades,especialmente a las que ya han elaborado planes dedesarrollo, pues se emiten leyes y reglamentos, seconstruyen obras y se dan autorizaciones a nivel nacionalde todo género que afectan el uso del suelo, el medioambiente, los recursos naturales, el orden social, etc. quese ven impedidas de planificar adecuadamente eldesarrollo de sus localidades y obligadas a reparar losdaños causados por el nivel nacional.

Muy pocos municipios han elaborado planes deordenamiento territorial de sus municipios. Los que lo hanhecho quizá en su totalidad han recibido ayuda externa,

166

siendo lamentable que ningún municipio esté dispuesto aerogar fondos propios en planes de desarrollo y dentro deestos en planes de ordenamiento territorial.

En materia de regionalización se mantiene en El Salvadoruna división de hecho en cuatro zonas o regiones:occidental, central, paracentral y oriental formuladainformalmente a través del tiempo y por razones dedesconcentración administrativa del gobierno nacional.Las propuestas e inicio de constitución de regiones ymicrorregiones con visión estratégica de desarrollo socialy económico o de reordenamiento político administrativodatan de la década de los 90 y pueden constatarseiniciativas tanto particulares como de origen municipal.

Entre las propuestas privadas se pueden contar las cincoregiones de desarrollo recomendadas por la ComisiónNacional de Desarrollo en su documento AccionesIniciales del Plan de Nación, que delimita espacialmentelas regiones y además define componentes esenciales acada una de ellas como el comercio internacional, turismo,producción de servicios ambientales, etc. En esta propuestaquedan comprendidos 137 municipios.

Otra propuesta del mismo tipo es la elaborada por el SeñorCarlos Umaña en su libro Un nuevo Mapa para El Salvadorque propone cinco regiones, dividiendo en ellas todo elterritorio nacional y tomando en cuenta para sudemarcación los ejes naturales principales del territorionacional, la dinámica histórica de asentamientos ydesarrollo de la población y la perspectiva del país dentrode la integración centroamericana.

167


En las anteriores iniciativas, sin mayor desarrollo por elmomento, se mantiene el municipio actual como sustentode las mismas.

Entre la iniciativas de base o de las propias municipalidadesse constatan algunas experiencias originadas encalamidades públicas, otras en estudios previos dedesarrollo local y microrregional, otras en la previsión deemprender unidos el desarrollo de los municipios y laconsecución de fondos para tal fin. Las modalidadesempleadas por estas iniciativas son diversas.

En la época de los 80, para hacer frente a los dañoscausados por el terremoto de Octubre del 86, los ConcejosMunicipales del área metropolitana de San Salvador dieronpaso a la constitución de una instancia de coordinaciónintermunicipal, el Consejo de Alcaldes del AreaMetropolitana de San Salvador, COAMS con el objeto dereordenar el suelo y sus usos en dicha área. La iniciativaha fructificado, se ha creado la Oficina de Planificacióndel Area Metropolitana de San Salvador, OPAMSS a la quepor ley le han sido confiadas las competencias relativas alordenamiento territorial, el desarrollo urbano y rural y laconstrucción en el área metropolitana.

Obedeciendo a estudios previos y a la elaboración deplanes de desarrollo local de cada uno de los municipiosy a un plan de desarrollo de la microrregión, que llevóvarios años, los municipios de Juayúa, Salcoatitán, SantaCatarina Masahuat y Nahuizalco constituyeron laMicroregión de Juayúa, creando con fondos propios unaentidad descentralizada encargada de la planificaciónmicrorregional. La entidad constituye una instancia

168

técnica al servicio de los gobiernos locales de lamicroregión.

Otras iniciativas se han comenzado a concretar pordiligencia de los gobiernos locales y con fuerteparticipación de actores sociales locales y organizacionesgubernamentales, no gubernamentales y agencias decooperación con la idea de iniciar unidos el proceso dedesarrollo de sus municipios y gestionar los fondosnecesarios al logro de los objetivos del mismo. En algunasde estas iniciativas se nota algún componente ideológicoy la experiencia organizativa adquirida por suscomunidades en el pasado conflicto armado. Digno deencomio es el hecho de que las iniciativas han continuadoen su estructuración y concreción no obstante que algunosgobiernos locales han cambiado de signo partidario enlos sucesivos procesos eleccionarios. Ejemplo de estasiniciativas son Ahuachapán en Marcha, MancomunidadLa Montañona (primera en constituirse legalmente en elpaís), Asociación de Municipios El Alto y La Bola y Redde Municipios para el Desarrollo Integral de Chalatenango,Microregión del Nororiente de Chalatenango (las cuatroúltimas en el departamento de Chalatenango). Microregiónde la Zona Norte de Morazán, Microregión del Nororientede Morazán y Microregión del Bajo Lempa.

Otras iniciativas con más influencia del gobierno nacionaly con fuerte inversión de agencias de cooperaciónextranjera se dan en el departamento de Usulután. En elDepartamento se han proyectado tres microregiones:Microregión Sur, Microregión Centro y Microregión Norte.De éstas, sólo la Microregión Sur trabaja a buen ritmo, noasí las otras que están prácticamente paralizadas.

169


Vale decir que los diferentes sectores de respaldomunicipal se inclinan por la vía de las relaciones intermuni-cipales y el asociacionismo para el reordenamiento políticoadministrativo del territorio nacional, más que por la víade fusión y disminución del número de municipios.

En materia de asociacionismo municipal fue hasta en1983, que en la Constitución de la República se consagróen El Salvador el derecho de las municipalidades aasociarse o a celebrar convenios de cooperación entreellas. Los principios constitucionales han sido desarro-llados en el Código Municipal y también en el Código deComercio. Con anterioridad únicamente podían constituirsociedades de economía mixta, regulándose la materiaen la Ley de Sociedades por Acciones de Economía Mixta.

De conformidad a la Constitución de la República (Art,207) y al Código Municipal, (Art. 11), las municipalidadespueden crear todo tipo de asociaciones de municipios concualquier nombre que se les designe para mejorar,defender o proyectar sus intereses. Así como antaño setuvo que recurrir al Código Civil para crear la Corporaciónde Municipalidades de la República de El Salvador,COMURES, ahora basta que las municipalidades acuerdencrear una persona jurídica que vele por sus intereses, paraque la misma tenga personalidad jurídica. Lo dicho antesse aplica a la creación de asociaciones regionales,departamentales o microregionales; la Constitución les dacarta blanca.

No obstante que la legislación franqueó las puertas alasociacionismo, los gobiernos locales no actuaron en talsentido sino hasta varios años más tarde, en parte por lapenuria económica, en parte por la situación de conflicto

170

armado y en parte por la falta de una visión integracionistade las municipalidades.

Entre las realizaciones se constatan diversas modalidades,así en la década de los 70, la Municipalidad de SanSalvador constituyó una sociedad por acciones deeconomía mixta con participación de socios privados parala explotación del Cementerio Jardín Diego de Holguín;en los 80, las Municipalidades del área metropolitana deSan Salvador constituyeron el COAMSS como una personajurídica independiente; en los 90, varios ConcejosMunicipales de Usulután han constituido otra sociedadpor acciones de economía mixta denominada Tetralogíapara la prestación del servicio de agua en sus municipios,en la que esperan la participación de socios privados; lasmunicipalidades de la Microregión de Juayúa constitu-yeron una entidad descentralizada con personalidad propiaa la que han delegado competencias concretas; algunasmunicipalidades de Chalatenango, Usulután. Morazán yAhuachapán han conformado asociaciones de municipali-dades con el objetivo de impulsar el desarrollo de maneraintegrada y gestionar fondos para lograr sus objetivos,algunas han sido legalizadas, otras están en proceso deserlo; en Sonsonate las municipalidades han constituidouna sociedad anónima dedicada al arrendamiento demaquinaria pesada para mantenimiento de caminos; elConsejo Departamental de Alcaldes de Usulután funcionacon personalidad jurídica propia al haber sido registradaen el Ministerio del Interior como asociación sin fines delucro; (inscripción legalmente traída de los cabellos). Variosmunicipios de la zona metropolitana de San Salvador hanconstituido una sociedad por acciones de economía mixtacon empresas canadienses (MIDES) para el manejo de los

171


desechos sólidos. Vale la pena traer a cuenta que laMicroregión de Juayúa ha firmado convenios de actuaciónasociada con el Ministerio de Salud Pública y AsistenciaSocial y está por firmar otro con el Ministerio de Educación.

En materia de cooperación intermunicipal. En El Salvadorse registran diversos casos de construcción de obras,reparación de caminos y otros realizados medianteconvenios de cooperación entre dos o más municipios enlos que cada uno ha aportado recursos humanos,herramientas y fondos previamente determinados,necesarios para la realización de la obra o proyectoplaneada. Estos convenios no se han formulado ni regis-trado formalmente.

He confirmado que en Guatemala y Costa Rica muy pocoo nada se ha avanzado en materia de asociatividadmunicipal e igualmente en la construcción regional.Algunas asociaciones constituidas se han disuelto y hastael momento cada municipio prácticamente avanza solo.La asociatividad municipal y la regionalización y microre-gionalización por iniciativa de los municipios está a nivelde consideración académica y discusión por parte de laasociaciones gremiales de carácter municipal y algunasinstancias de gobierno. Por referencias, me parece que enHonduras, Nicaragua y Panamá tampoco se da un avancesignificativo.

172

7. PROBLEMAS Y AVANCES

En El Salvador, al igual que en el resto de los paísescentroamericanos, los principales problemas radican, poruna parte en la ausencia casi total de planes nacionalesen los distintos campos de gobierno, en la concentraciónde la inversión pública en pocas ciudades y en laintromisión sistemática del gobierno nacional en el ámbitolocal; por otra parte, ahora que hay más recursos, en lasutil manipulación de los municipios por parte delgobierno nacional para que utilicen sus fondos en laconstrucción de infraestructura que por ley correspondeconstruir a él y en la indolencia de los propios gobiernoslocales para visualizar y elaborar sus propios planes dedesarrollo tanto individual como asociadamente con otros,originada a nuestro juicio en la precaria situacióneconómica y administrativa y el retraso educativo culturalde las sociedades locales y sus gobiernos.

Los avances se han dado gracias al denodado impulso quelas municipalidades como gremio lograron en la décadade los 80 para sentar las bases del proceso de des-centralización, fortalecimiento municipal y asociatividad,proceso que los gobiernos locales tanto en lo individualcomo organizados en la Corporación de Municipalidadesde la República de El Salvador, COMURES, han ampliado,fortalecido y profundizado de forma permanente. De vitalimportancia ha sido la aportación de agencias externasde cooperación que acordes con la mega tendenciadescentralizadora han orientado buena parte de su ayudatécnica y económica al impulso de dicho proceso dedescentralización, a la modernización, al fortalecimiento

173


y al asociacionismo municipal. También debe reconocerseel aporte de las organizaciones no gubernamentalesrelacionadas con la materia que han sido fuerte respaldopara las municipalidades y para los procesos antesindicados.

Quizá por haber sido Alcalde no tengo los mejoresrecuerdos de los gobiernos centrales, pero no hay dudaque la norma en toda Centroamérica va en orden a lareticencia gubernamental hacia la descentralización,manejándose un discurso de respaldo a la misma,acompañado de una actuación obstruccionista. Todas laspresidencias de las repúblicas centroamericanas pretendenllegar directamente a las comunidades mediante el empleode fondos manejados por ellas aunque para ello causendistorsiones y regresiones en los procesos de Descen-tralización y fortalecimiento municipal. La intromisión delos aparatos legislativos y ejecutivos impide el adecuadofuncionamiento de la instancia de gobierno municipal,trastornan el principio de división del trabajo, quitancompetencias a los gobiernos locales que transfieren algobierno nacional y que éste después no cumple.

174

8. RELEVANCIA DEL ASOCIACIONISMO EN EL

PROCESO DE INTEGRACIÓN

CENTROAMERICANA

La fusión de varios municipios o la incorporación de susterritorios para ser manejados como microregión o regióntiene el objetivo fundamental de permitir a los habitantestodos del nuevo y más extenso municipio o de lamicroregión o región, mayores y mejores oportunidadesde realización y superación en un espacio más grande,ordenado y sin fronteras interiores en el que puedanmovilizarse, asentarse y ejercer sus actividades laborales,profesionales, empresariales, etc.

Debe igualmente caerse en la cuenta que la integraciónregional de los Estados tiene exactamente los mismosobjetivos y es en este momento en donde se atisba larelación de la vida de integración microregional local, dela descentralización, el desarrollo local y el municipio ysus gobiernos locales con la integración regional de losEstados en Comunidades, Uniones, Federaciones, EstadosÚnicos, etc. Baste apuntar que mientras en Europa losmayores índices de desarrollo se dan en las zonasfronterizas de los Estados miembros de la Unión Europea,en Centroamérica ocurre exactamente lo contrario, losmunicipios fronterizos son los más pobres y abandonados.

Las fronteras en nuestros países se consideran los confinesmás remotos de cada uno de ellos, es más, se les consideralugares de tráfico ilegal y contrabando, objetivos de ladefensa soberana al cual enfocan sus baterías los ejércitosnacionales, etc. y por todas esas razones son lugares

175


sospechosos en los que se invierte poco, están aban-donados y en condiciones económicas y socialeslamentables. No importa que constituyan junto con otrosmunicipios limítrofes del Estado vecino regiones omicroregiones vitales para la propia subsistencia, comoes el caso de la cuencas hidrográficas y otras.

A medida que se avanza en un proceso de construcciónde una Comunidad o Unión desaparecen las fronterasinteriores y con ello los aspectos negativos que serelacionan con ellas, así se tiene por ejemplo quedesaparece el contrabando porque todos los habitantesde la región tienen derecho a transportar y vender cualquiertipo de mercadería en la plaza que más les convenga; lostransportistas avanzarán a mucha más velocidad porqueno perderán tiempo en los pasos fronterizos; los ejércitosenfocarán su labor de inteligencia y defensa territorial enlas fronteras externas; los municipios fronterizos dejanprácticamente de serlo en clara mejoría para sus habitantesy las relaciones entre ellos, pues en lo sucesivo dejan deser extraños o potenciales enemigos y pueden ejercer susactividades con absoluta libertad, sin líneas ni valladaresfronterizos y si fuere lo más conveniente unidos yconstituyendo una microregión.

Al calor del proceso de integración centroamericana seinició un proyecto para el desarrollo de la microregióndel Trifinio, una zona que abarca 45 municipios deHonduras, Guatemala y El Salvador. Los objetivos eranlograr el desarrollo económico, social y ambiental de lamicroregión. Se firmó un convenio de vinculaciónmunicipal por los gobiernos de la microregión, se iniciaronalgunos pasos, pero lamentablemente no pasó a más y al

176

momento actual se dan algunas reuniones de alcaldes deunos tres o cuatro municipios cuando alguna agencia decooperación u ONG las propicia.

La integración interestatal no choca con la integraciónmunicipal, por el contrario, la refuerza y permite laincorporación de más espacios territoriales y núcleospoblacionales al proceso de desarrollo. El municipio es elescenario en el que se harán realidad los derechosfundamentales de los habitantes de la región, para nuestrocaso Centroamérica, tales como el derecho a residir en elmunicipio del país que más le convenga, el derecho altrabajo y al ejercicio profesional, a la educación, la salud,al voto, etc.

CAPÍTULO V

NUEVO ROL DE LAS MUNICIPALIDADES YNUEVAS POLÍTICAS LOCALES

178

CA

PÍTU

LO V

MER

CED

ES P

EÑA D

OM

ÍNG

UEZ

q

q

INTRODUCCIÓN

Centroamérica concluyó un período en el que seconsolidaron procesos de pacificación y de

democratización de los Estados. Estos procesos secaracterizaron por:

3 Decisiones adoptadas por representantes popular-mente electos.

3 Elecciones libres, limpias y periódicas.

3 Derecho de las personas a ser elegibles a cargos pú-blicos.

3 Derecho de libre organización, expresión einformación.

Es necesario subrayar la importancia de estos factores y elextraordinario esfuerzo realizado por los pueblos deCentroamérica por alcanzar la paz. Esos sacrificios nofueron en vano y es fundamental continuar insistiendo enla idea de que la región, pese a todas las dificultades delpresente, ha cambiado para bien.

Mercedes Peña Domínguez

Coordinadora de Proyectos

FUNDEMUCA

EL NUEVO ROL DE LOS AYUNTAMIENTOS YLAS NUEVAS POLÍTICAS LOCALES: POLÍTICAS

SOCIALES, DE PROMOCIÓN ECONÓMICA, LA

GESTIÓN AMBIENTAL Y DE GÉNERO

179


No obstante lo anterior, la evolución histórica de losEstados en la región centroamericana, ha relegado a losmunicipios a un papel marginal o periférico dependienteen todo momento de las estructuras del gobierno central.Incluso una vez consolidadas las democracias o en paísesdonde ésta no se perdió, la constante continúa siendo ladependencia de los gobiernos locales con el nivel centralreproduciendo, en la mayoría de los casos, prácticaspolíticas centralistas y clientelistas.

Si bien hay avances, las condiciones políticas y sociales,que tienen que ver con el afianzamiento e institucio-nalización de una paz “firme y duradera”, no han logradoconsolidarse contemplando en toda la región, en mayor omenor grado, flancos de vulnerabilidad y precariedaddemocrática. La democracia no tiene que ver solamentecon un sistema de elecciones y de representación política,también tiene que ver con el modo de organizar lasinstituciones del Estado y sus relaciones con la sociedad ycon la mejora de la calidad de vida del pueblo centro-americano.

Antes de hacer un esbozo de ese nuevo papel de losgobiernos locales centroamericanos, me gustaría hacer unbreve repaso a la situación regional en aspectos sociales,económicos, del medio ambiente y de género.

180

1. APROXIMACIÓN A LA REALIDAD

REGIONAL1

Según datos del último estudio sobre el Estado de la región,los avances políticos y económicos son escasos, mientrasque en materia social y ambiental son negativos en suconjunto, aunque existen diferencias entre los países dela región.

3 Actualmente en la región existen brechas territorialesque están provocando la desarticulación territorialy social al interior de los países y entre ellos. Unclaro ejemplo está en el contraste entre las modernascapitales centroamericanas y la pobreza de laszonas rurales.

3 También existen profundas brechas entre grupossociales: ricos y pobres, mujeres y hombres,indígenas, afrocaribeños y blancos. Esta situaciónsocial ha creado una gran masa de excluidos queno tienen acceso a los servicios básicos ni a losbeneficios del desarrollo. “Tres de cada cincocentroamericanos viven en condiciones de pobrezay dos de cada cinco en niveles de pobreza extrema”.

3 La vulnerabilidad social y ambiental de la región esmuy alta. Un alto grado de construcciones einfraestructuras están en zonas de alto riesgo y lapobreza rural se concentra en áreas con problemaspara el abastecimiento del agua potable que

1. La información y datos que se presentan a continuación fueron extraí-dos del documento Informe del Estado de la Región en DesarrolloHumano Sostenible. Unión Europea y PNUD, 1999.

181


amenazan la preservación de su entorno medio-ambiental.

3 En Centroamérica la riqueza se concentra en pocasmanos, siendo la principales fuentes de ingresos unafuente de riqueza para los y las propietarias que nose traduce en mejores condiciones salariales. Lospaíses han alcanzado cierta estabilidad macro-económica y eso ha repercutido en el incrementode las inversiones directas extranjeras, que sinembargo, se dirigen a actividades que requieren deabundante y barata mano de obra. La economíafiscal es muy desigual entre los países de la región,correspondiendo la menor carga tributaria aGuatemala y El Salvador.

Partimos de dos premisas fundamentales:

3 La democracia crea una determinada legalidad yunas condiciones de ejercicio del poder, que sinembargo por el hecho de estar constituida, noresuelve sin más los problemas sociales.

3 Los gobiernos locales tienen el mandatoconstitucional de garantizar y promover mejorescondiciones de vida de sus habitantes, aspectorecogido en todas las legislaciones centroameri-canas.

182

2. EL NUEVO PAPEL DE LOS GOBIERNOS

LOCALES

SERVICIOS SOCIALES

En la región centroamericana la prestación de serviciospúblicos básicos ha estado y continúa estando concentradaen manos de los gobiernos centrales. La actuación de losgobiernos locales en este ámbito ha sido residual en primerlugar, por carecer de una política de Estado definida obien, allí donde existe dicha política, por la enorme brechaque separa el discurso de la práctica. En segundo lugar,por adolecer de un marco de competencias claro, y entercer lugar (y que se deriva de las dos anteriores pero nopor ello es menos importante) por carecer los gobiernoslocales de los recursos económicos y técnicos para ello.

Hoy en día en la región, lo que hay es una desarticulacióno, al menos, una escasa coordinación entre los programassectoriales de inversión territorial de las instituciones delgobiernos central u otras instituciones y el quehacermunicipal en dichas materias; materias que, dicho sea depaso, son de su propia competencia.

A pesar de esto y ante la necesidad de responder a lasdemandas sociales, algunos gobiernos locales de la regiónhan hecho un esfuerzo por atender situaciones especialeso de emergencia en cuanto a la prestación de servicios.Sin embargo, estas experiencias son esfuerzos aislados ymuy limitados como para resolver la problemática queafecta a la mayor parte de la población centroamericana.

183


Actualmente, las políticas económicas que propicianciertos organismos internacionales y las políticasneoliberales que aplican la mayoría de los gobiernos delmundo, están produciendo dos efectos:

3 La transferencia de la prestación de servicios socialesdel nivel central al local. Nótese que me refiero aprestación de servicios y no de competencias, yaque esto implicaría el traslado de recursoseconómicos y técnicos adecuados, lo que a su vezsupondría la reducción del nivel de inversiones ode gasto del gobierno central.

3 La otra corriente es la privatizadora.

En el Estado democrático la administración pública actúaen nombre del pueblo y, al menos teóricamente, está alservicio de los intereses de éste. Es por ello que parecieraevidente que la administración pública debería ser laprincipal responsable de dotar a la población de una seriede servicios sociales básicos, que compensen lasdesigualdades sociales.

Los servicios públicos básicos son así una responsabilidadinalienable del Estado porque es el acceso a estos serviciosun derecho de todas y cada una de las personas que vivenen la región. Esta responsabilidad puede realizarse bajodiferentes esquemas de gestión, desde la municipalizaciónhasta la privatización, pasando por soluciones mixtas, dela prestación de ciertos servicios, pero en cualquiera deestas modalidades, debe ser el Estado la instanciaordenadora y distribuidora.

184

Para DEMUCA el nuevo rol de los gobiernos localescomienza con su adopción de un papel más activo dediseño e implementación de propuesta de políticas socialesque garanticen los servicios básicos a toda la poblaciónen condiciones dignas. Servicios que contribuyan asuperar las inequidades e injusticias promoviendo el interéspúblico y colectivo.

Esto supone instrumentar políticas territoriales y dedesarrollo no sólo en el nivel local sino también en elregional. Ante necesidades y problemas comunes y porcuestiones de economía de escala hay servicios que esmejor prestarlos de forma mancomunada, consolidandopara ello la cooperación intermunicipal.

Esto implica dejar de lado el sentido clientelista,paternalista y/o populista de la prestación de los serviciossociales, preponderante en muchos de los niveles de lasadministraciones públicas en Centroamérica.

Desde el punto de vista de las mujeres, este es un aspectomuy importante ya que la prestación de servicios públicoscomo luz, agua, recolección de basura, pavimentación ymantenimiento de vías, saneamiento, salud, seguridad,educación y lugares de esparcimiento, entre otros, estándirectamente relacionados con la calidad de vida de lasmujeres. No es igual en términos de inversión de tiempo,de salud, de oportunidades o de recursos para atender alas familias o integrarse al mercado del trabajo, si lasmujeres cuentan con estos servicios o, por el contrario,carecen de ellos.

185


En este sentido, las mujeres son las más afectadasdirectamente por la ausencia de esta serie de servicios y,sin embargo, tradicionalmente se las ha visto, dentro delcampo asistencial, como prestatarias voluntarias deservicios sociales tales como el cuidado infantil, atenciónde personas mayores o cocinas colectivas por ejemplo,invisibilizando además el valor económico que este trabajoproduce.

PROMOCIÓN ECONÓMICA

Al igual que en el punto anterior, la actuación de losgobiernos locales en este aspecto ha sido en el mejor delos casos, marginal y en el peor de ellos, inexistente.

El gobierno local tiene que entenderse no solamente comouna institución prestadora de servicios públicos básicossino también como agente principal del desarrollo.

La articulación de la gestión política-administrativa delEstado en el territorio encaminada a la promoción yadministración del desarrollo, implica una ciertareestructuración y refuncionalización de la presenciainstitucional del gobierno central, sus agencias y susprogramas, tanto en el municipio como en el departamentoo la provincia, con el fin de racionalizar sus actuaciones einversiones. Esto conlleva una mayor eficacia y eficienciapor parte del conjunto de la administración pública.

Que los ayuntamientos sean promotores de las economíaslocales capaces de generar mayores niveles y mejorescondiciones de empleo ha empezado a visualizarse en laregión, por medio de la posibilidad legal de crear empresaspúblicas o mixtas como ha sido el caso en Honduras, ElSalvador y Costa Rica.

186

También se han creado desde los municipios asociacionesintermunicipales o mancomunidades que promueven eldesarrollo de actividades locales para la activación de laeconomía de la región. Tal es el caso de la actividadturística en Panamá –la Asociación Intermunicipal de laprovincia de Los Santos, o el municipio de Portobelo-; enCosta Rica –la Liga de municipalidades de la provincia deGuanacaste; en Honduras -la mancomunidad demunicipios Garífunas o la Asociación de Municipios delLago de Yohoa; o en Guatemala -la Asociación demunicipios en torno al Lago Petén y que líderea elmunicipio de Flores.

Para DEMUCA, se hace especialmente necesario que enla región centroamericana el municipio se convierta enun agente principal del desarrollo, ya que esto podría serla base de un modelo de desarrollo nacional másequilibrado. Un modelo que genere mayores opor-tunidades económicas y de empleo al tiempo que semantienen y/o mejoran las condiciones sociales de sushabitantes.

En este ámbito de promoción del desarrollo local cabedestacar la importancia de mejorar y fomentar losmecanismos de participación social ya que estaparticipación es la que, por excelencia, corresponde almunicipio en su quehacer cotidiano.

Tradicionalmente, el ámbito del crecimiento económicono ha sido considerado de incumbencia de las mujeres apesar que en la región el porcentaje de mujeres jefas dehogar es muy alto. Por ello, es necesario abrir espacios ydesarrollar mecanismos en el proceso de toma de

187


decisiones con el fin de que las políticas de promocióndel desarrollo económico incorporen las necesidades y elpunto de vista de las mujeres y éstas sean beneficiariasdirectas del crecimiento económico y no solamente desdeel papel tradicional de cuido y bienestar de otras personas.

GESTIÓN AMBIENTAL

Como se señaló anteriormente, este es un ámbito en elque el traslape de competencias y la descoordinación ydesinformación entre las instituciones del gobierno centraly los gobiernos locales es muy notoria.

Esta situación se hizo más evidente ante los desastresnaturales que han padecido algunos países de la región ydonde se ha evidenciado la ausencia del manejo decuencas, la deforestación y pérdida de suelo productivo,la contaminación de los mantos acuíferos y lasobreexplotación de éstos, la construcción indiscriminadaen áreas de riesgo, etcétera.

En algunos países se está haciendo un esfuerzo de mejorarla gestión ambiental y se están trabajando propuestas deley de planificación y ordenamiento del suelo, leyesforestales o de aguas entre otras.

Actualmente, la conservación de la naturaleza y losproblemas del medio ambiente se están incorporando acualquier acción que intente mejorar las condiciones debienestar de la población de un determinado territorio.

Por las condiciones sociales de los países de la región, laactuación pública en medio ambiente se ha dirigido a lapromulgación de normas jurídicas, que en su mayor parte

188

son sistemáticamente incumplidas. Por ello, es importanteque una de las primeras actuaciones de los gobiernoslocales en esta materia sea desarrollar una políticapreventiva que controle y oriente las actuaciones públicasy privadas.

Otro instrumento para mejorar la calidad del ambiente esla planificación, es decir una política que prioriceactuaciones medioambientales y que establezca plazos aactuaciones coordinadas entre las diversas institucionescon competencia en la materia.

En este aspecto es importante señalar la necesidad deincorporar la participación de los diversos agentes socialesculturales y económicos con interés en el términomunicipal en concreto.

Cabe resaltar, que como en los casos anteriormenteseñalados, las políticas a nivel regional son básicas parapoder realizar una gestión ambiental adecuada ya que loslímites políticos y administrativos no coinciden con lasrealidades ambientales de la región y no elimina lainterdependencia que generan, por ejemplo, las cuencasen Centroamérica.

Como dato informativo: el 37% del territorio centro-americano está conformado por cuencas que pertenecena varios países, sumando 191,449 kilómetros cuadrados,lo que representa una superficie mayor a la de cualquierpaís de la región2 .

2. Fronteras centroamericanas: espacio de encuentros y desencuentros.Cuaderno 1. Proyecto de Cooperación transfronteriza en Centroamérica.Fundación para el Servicio Exterior para la Paz y la Democracia. CostaRica, noviembre 1.999.

189


Diversos estudios han señalado que el deterioro del medioambiente afecta en mayor grado al trabajo de la mujerque el del hombre. La deforestación y las grandesextensiones de pasto provocan la erosión de los suelos,pérdida de la masa forestal y, por ende, de la leña y agotalos mantos acuíferos. Esto aumenta el tiempo y la energíaque las mujeres dedican diariamente a actividadesdomésticas tradicionales tales como lavar y cocinar.

GÉNERO3

Si bien se ha ido incorporando este tema en cada uno delos puntos anteriores, ya que se considera un eje transversala todas y cada una de las actuaciones municipales, quisieraseñalar cuatro áreas básicas de intervención con el fin deincorporar de una forma integral en el ámbito municipalel tema de género, a saber:

3 Mediante la producción de normas donde se sitúeel gobierno local como agente activo del cambiode las relaciones desiguales entre los géneros y delejercicio de los derechos humanos y ciudadanos dehombres y mujeres.

3 Por medio de la formulación de políticas y programasde equidad entre géneros, que pueden concretarseen planes de igualdad de oportunidades y enespecial, adoptando modalidades participativas deplanificación donde estén presentes las mujeres yel enfoque de género.

3. Información extraída del documento Inclusión de la perspectiva degénero en la gestión municipal. Serie de experiencias No. 12. Funda-ción DEMUCA, Noviembre 2000.

190

3 Incrementando y mejorando la participación políticade las mujeres en el ámbito local. En este sentido,las mujeres como fuerza social y política tendríanque defender sus propios intereses y contar con unaagenda propia para proponer en el municipio.

3 La institucionalización de políticas con enfoque degénero significa mucho más que crear oficinas odepartamentos municipales “de la mujer”. Estasoficinas, si bien son un esfuerzo por hacer visible yotorgar cierta importancia al tema de la mujer, enalgunos casos han constituido espacios que justificanla ausencia de la inclusión de la perspectiva degénero en el resto de políticas y programasmunicipales. Esta institucionalización exige contarcon una política pública local que oriente ycomprometa acciones sistemáticas que logren laigualdad de oportunidades. Es decir, que hombres ymujeres tengan las mismas condiciones para ejercersus derechos plenamente.

Para que los gobiernos locales puedan actuar de una formaordenada y adecuada en sus respectivos territorios en loscuatro aspectos presentados anteriormente, hay una seriede condiciones indispensables que deberían de darse:

CONDICIONES:

3 Clarificación de competencias.

3 Dotación de los medios económicos e instrumentostécnicos y de planificación adecuados.

3 Cooperación intermunicipal.

3 Coordinación interinstitucional.

191


3. DESAFÍOS: A MODO DE CONCLUSION

En síntesis, y como conclusión de lo anteriormenteseñalado, quisiera presentar algunos desafíos que, a juiciode la Fundación DEMUCA, constituyen la agendaprioritaria de los municipios centroamericanos. Esta lista,obviamente, no es exhaustiva, pero recoge algunas de lasprincipales preocupaciones de los gobiernos locales delIstmo.

3 Inclusión del 50% de la población (mujeres).Incorporación de las mujeres a la vida políticamunicipal y hacer políticas de equidad entre génerosque se puedan concretar en planes de igualdad deoportunidades y donde se adopten modalidadesparticipativas de planificación con enfoque degénero. Que su inclusión no sea marginal.

3 Necesidad de una política de Estado. Discusión/propuesta y compromiso político de los partidospolíticos mayoritarios.

3 Cambio decidido de la cultura política. Perduranprácticas centralistas y clientelistas que están muylejos de fortalecer la democracia desde la base –actuación de ciertos legisladores/as o directivos deinstituciones o de ministerios y de representantesmunicipales-. Se reproduce a todos los niveles lasformas de relación y manejo del poder del sistemapolítico actual.

3 Que las municipalidades piensen y actúen comogobiernos:

q Propuesta política y programa municipal

192

q Instrumentar políticas territoriales y dedesarrollo. Existe la necesidad de hacerpolítica regional, consolidando la cooperaciónintermunicipal (mejora de la gestión con laracionalización de los recursos por intereseso necesidades comunes).

q Romper con la cultura clientelista y dedependencia.

q Mejorar la prestación de los servicios(condiciones y tarifas).

q Transparencia en el uso de los recursoseconómicos.

q Profesionalización de la administraciónpública local.

q Revisión y fortalecimiento de las AsociacionesNacionales de Municipios.

q Promover y garantizar la participaciónciudadana y social.

En definitiva, no sólo es necesario crear instrumentostécnicos y administrativos que fortalezcan la capacidadde gestión municipal e intermunicipal sino dotarlos delos medios económicos y técnicos adecuados para lagestión general de la administración, la prestación y gestiónde servicios públicos básicos, la planificación y la gestióndel desarrollo. A este respecto, podemos señalar laimportancia de una carrera administrativa municipal perosiempre y cuando esté vinculada a la creación y promociónde esos instrumentos y a la mejora de las condicioneseconómicas municipales.

193


CA

PÍTU

LO V

JEA

N P

IER

RE

MA

LÉ

q

q

EL NUEVO ROL DE LOS AYUNTAMIENTOS

Y LAS NUEVAS POLÍTICAS

LOCALES: POLÍTICAS SOCIALES,DE PROMOCIÓN ECONÓMICA, LA GESTIÓN

AMBIENTAL Y DE GÉNERO

Jean-Pierre Malé

Consultor experto en cooperación y desarrollo local

Director del gabinete de estudios ESTUDIS

INTRODUCCIÓN*

BREVE REPASO HISTÓRICO DE LA EVOLUCIÓN DE LOS

MUNICIPIOS ESPAÑOLES

3 Situación de partida.

3 Efectos de la situación internacional.

3 Evolución desde la transición.

* Nota: este documento se presenta de una forma esquemática, el cualsirvió al autor para desarrollar el tema en la Primera Conferencia Cen-troamericana.

194

ANÁLISIS DE ALGUNAS DE LAS NUEVAS FUNCIONES

ASUMIDAS POR LAS ENTIDADES LOCALES EN EL

CONTEXTO ESPAÑOL

Promoción económica, lucha contra la exclusión social,cooperación descentralizada, igualdad de oportunidades,etc.

CONTRADICCIONES Y POTENCIALIDADES

Reflexiones generales sobre las condiciones de ejerciciode estas funciones y sobre su significado político.

1. PRINCIPALES IDEAS A DESARROLLAR

LOS AYUNTAMIENTOS ESPAÑOLES SE ENCUENTRAN, AL

FINAL DEL FRANQUISMO, CON TRES FUNCIONES

BÁSICAS:3 Gestores de la infraestructura urbana, es decir,

responsables desde el planteamiento del crecimientofísico de la ciudad, hasta el mantenimiento de lasredes de saneamiento y de suministro.

3 Proveedores de una serie de servicios básicos a lapoblación (en el marco de un determinado modelode servicios y de Estado de bienestar de bajaintensidad).

3 Garantes del orden y de la seguridad ciudadana enel ámbito local (orden público).

195


SU GRADO DE AUTONOMÍA ESTRATÉGICA YFINANCIERA ES MUY LIMITADO, Y SU CAPACIDAD

TÉCNICA ESTÁ CENTRADA EN LA GESTIÓN CORRIENTE

3 Tienen recursos muy escasos y los servicios a prestarson servicios «estándar», normalizados.

3 No tienen una práctica de planificación estratégica,de definición de objetivos, de elaboración deprogramas, de priorización de acciones y de segui-miento y evaluación de los proyectos y programas.

ESTA SITUACIÓN FAVORECE EL ESTABLECIMIENTO DE UN

SISTEMA DE GESTIÓN MUNICIPAL TÉCNICO-BUROCRÁTICA, AUNQUE HUBO UNA RENOVACIÓN

POLÍTICA FORMAL

3 Se trata de responder a necesidades masivas,generalizadas que se pretende cubrir a través de unadotación de un conjunto de equipamientos colec-tivos a repartir de la forma más equitativa posiblemediante un sistema de ratios.

3 Muchas de las políticas municipales continúanplanteándose de esta forma. En términos incre-mentales y de distribución racional de recursos.

196

2. ¿QUÉ ES LO QUE CAMBIA (EN LOS AÑOS

90 SOBRE TODO)?

LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES

3 Crean un vacío en la cobertura de las necesidadessociales más básicas (tema de las pensiones, deldéficit cero, de la reducción de los gastos sociales,de la privatización de los servicios básicos, etc.)

3 Y, al mismo tiempo, provocan unas fracturas socialesmás violentas (entre el Norte y el Sur, entre losnacionales y los inmigrantes, entre los ricos y losexcluidos del cuarto mundo, etc.)

LAS DEMANDAS SOCIALES SE DIRIGEN HACIA LA

ADMINISTRACIÓN LOCAL

Debido a varios factores:

3 El vacío dejado por la retirada parcial del Estado-nación.

3 La cercanía de la Administración local.

3 La simpatía y la confianza de los ciudadanos hacialos nuevos ayuntamientos democráticos.

197


LA ADMINISTRACIÓN LOCAL SE ENCUENTRA OBLIGADA

A GESTIONAR PROBLEMAS MÚLTIPLES QUE NO HA

GENERADO Y PARA CUYA RESOLUCIÓN NO DISPONE DE

LOS INSTRUMENTOS NECESARIOS

Un ejemplo para ilustrar esta afirmación:

El Ayuntamiento puede acoger mejor a losinmigrantes, puede facilitar su inserciónlaboral y social, puede incluso valorizarpositivamente su presencia, reconociendo lariqueza de un intercambio intercultural.

Lo que no puede hacer -al menos comoentidad limitada a su escala de territoriomunicipal-, es dar una solución real a lainmigración.

Todo lo que puede emprender estásobredeterminado por unas condicionesgenerales (marco legal, convenios internacio-nales, situación del mercado de trabajo,competencia entre empresas, dumping social,etc.) que hacen que la situación puede serconflictiva aunque el ayuntamiento desarrolleen el ámbito local (micro) una política positiva.

No es un tema solamente de falta de medios, como si,con más recursos, el Ayuntamiento pasara a ser realmenteeficaz ante las cuestiones que hemos evocado. Al contrario,es la naturaleza misma de los problemas que desborda elmarco de actuación del Ayuntamiento.

198

¿CUÁLES SON EL CONTENIDO Y EL ORIGEN DE LOS

PROBLEMAS PLANTEADOS A LA ADMINISTRACIÓN

LOCAL?

Los podemos clasificar en cuatro tipos, que se solapanparcialmente:

1) LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS Y SOCIALES DEL

DESARROLLO GLOBALIZADO SOBRE LOS ESPACIOS

LOCALES:

Problemas de empleo

q Falta de promoción económica local.

q Efectos de la internacionalización creciente:Inmigración, etc.

2) LA «PATOLOGÍA LOCAL» DEL DESARROLLO ECONÓMICO

CAPITALISTA

q Deterioración del medio ambiente, ruido,contaminación.

q Seguridad alimentaria.

q Exclusión social, cuarto mundo, drogadicción,marginalización, pequeña delincuencia.

3) LA PATOLOGÍA SOCIAL DE UN MODELO DE SOCIEDAD

MACHISTA, COMPETITIVA Y VIOLENTA

q Discriminación social y laboral de las mujeres.

q Violencia doméstica y agresiones sexuales.

q Juventud excluida, fracaso escolar.

199


q Marginalización de los discapacitados.

q Racismo, etc.

4) LA ASPIRACIÓN CIUDADANA A OTRO TIPO DE SOCIEDAD

3 Solidaridad y cooperación desde lo local.

3 Cultura de paz.

3 Voluntad de participación ciudadana en los asuntoslocales, más allá de la democracia representativa.

¿SE TRATA DE UNAS DEMANDAS TÍPICAS DE UNA

SOCIEDAD RICA Y PROCEDENTES DE SU CLASE MEDIA-ALTA? ¿O DE DEMANDAS SOCIALES LIGADAS A LAS

PATOLOGÍAS DEL DESARROLLO?

Demandas de calidad de vida: bicicletas, reducción delruido, transporte público de calidad, pequeño comerciode proximidad, urbanismo a escala humana. Recuperaciónde las playas, disminución y desestimulación del tráficoprivado. Servicios de proximidad para ancianos y para lasfamilias, etc.

Se trata de demandas de países ricos y de ciertas clasessociales o ¿Se trata de unas demandas más esenciales,ligadas al cansancio del desarrollo, a la necesidad derestablecer un ritmo más humano y a una visión deecología humana en el ámbito local?

No olvidemos que España es el segundo país más ruidoso,es el país que ha reducido más drásticamente su natalidad,que ha sufrido una de las aceleraciones más bruscas en elcamino del desarrollo económico en los 20 últimos años.

200

3 Muchos de los problemas que se plantean no sonde ámbito municipal y no tienen respuesta coherenteen el solo entorno municipal.

Por tanto, o bien las respuestas locales se pueden enmarcaren un marco más amplio de construcción de alternativassupra-locales y de sociedad o resultan engañosas y frágiles.

SIN EMBARGO, EL ÁMBITO MUNICIPAL JUEGA TAMBIÉN

UN PAPEL DE UTOPÍA CONCRETA

A pesar de las contradicciones que hemos señalado defalta de medios y de falta de posibilidad de solución realen el ámbito local, el hecho de asumir estas problemáticas(inmigración, cooperación y solidaridad, medio ambiente,etc.) en el ámbito local puede tener una gran virtudpedagógica, de sensibilización y de toma de concienciaactiva y puede ser también el embrión de un nuevo modelode sociedad y de economía.

3 Se va hacia la reconstrucción de alternativas político-técnicas que, desde lo local, puedan ofrecer salidassituadas en marcos más amplios.

201


3. OBSERVACIONES FINALES

3 Los nuevos campos de intervención municipal noson únicamente temas sectoriales que se añaden ala agenda municipal, como si frieran otros camposde intervención como aquellos en los que se hanespecializado hasta ahora los ayuntamientos.

Son nuevas dinámicas, nuevos retos ointerrogantes, que ponen en cuestión, demanera transversal, el propio ayuntamiento ola propia sociedad local.

3 Llevan a un cuestionamiento interno y externo sobreel funcionamiento de los servicios municipales y suarticulación con el resto de la sociedad:

3 Reto de instaurar unas formas de trabajo interde-partamentales.

3 Ejemplo: El tratamiento del tema de la Inmigraciónen España.

3 Reto de revisar las formas de trabajo en el senomismo de la institución (intradepartamental).

3 Por ejemplo: el tema de la igualdad de oportu-nidades.

3 Ya no se puede traducir simplemente en accionesespecíficas para mujeres, que muchas veces lasmantienen además en las profesiones tradicio-nalmente femeninas.

202

3 La puesta en cuestión se hace más profunda, másintegral, más cualitativa, y no puede limitarse aprogramas sectoriales. Comisiones Interdepar-tamentales de la Mujer, que no solamente planteantemas asistenciales «hacia fuera» o la sensibilizaciónde la población del municipio, sino que obligantambién a las instituciones locales a plantearse siellas mismas, desde el interior de sus propiasorganizaciones, estimulan realmente la lucha contratodas las formas de discriminación de género.

3 Cuestionamiento externo: ¿Relaciones con lasasociaciones y ONGs en estos temas? ¿Relación conla ciudadanía en general? Hacia un cambio de lasformas de relación y de concertación.

3 Ejemplo: La cooperación y la solidaridad y la promo-ción de la interculturalidad.

3 El ayuntamiento está obligado a tener que derimirsey actuar ante problemas globales de sociedad. Estáobligado a «inventar una nueva sociedad» desde lolocal.

No puede refugiarse en el localismo, en el particularismo.No puede argumentar que el problema del machismo odel racismo no se plantean en su propio espacio local.

Está obligado a responder ante interrogantes de sociedad.

Esta es la riqueza extraordinaria de la situación actual.Con todas sus limitaciones, el mundo local (y noúnicamente el ayuntamiento), está confrontado conopciones de sociedad.

203


¿Es su municipio un municipio solidario?

¿Es su municipio un municipio sostenible?

¿Es su municipio un municipio saludable?

¿Es su municipio un municipio machista?

Estos interrogantes transversales buscan la coherencia, aquíy ahora, con los principios definitorios de una sociedaddiferente.

Desde este punto de vista, se puede decir que se está«cociendo» en cada municipio de Cataluña una respuestapropia a problemas globales y generales de sociedad.

Mientras la sociedad global y sus líderes ponen demanifiesto la voluntad de hacer predominar una culturade guerra, de violencia y de poder, los agentes localesestán buscando otras formas de convivencia y de relacioneshumanas, tejiéndolas desde abajo, en el día a día.

En este sentido, el momento actual es apasionante y elresultado de estos intentos es decisivo.

Se puede decir, en conclusión, que LO LOCAL NO HASIDO NUNCA TAN GLOBAL Y QUE, por tanto, larespuesta que dará el MUNICIPALISMO no ha tenidonunca una proyección y una importancia TANUNIVERSAL.

Imagen final: las cometas en el cielo deBarcelona después del 11 de septiembre,como símbolo de una cultura de paz, de unacultura de convivencia, con otras formas deresolución de los conflictos que la guerra.

CAPÍTULO VI

PARTICIPACIÓN CIUDADANA YCONSTRUCCIÓN DE ALIANZAS PARA EL

DESARROLLO LOCAL

206

CA

PÍTU

LO V

IA

. EN

RÍQ

UEZ

, M. R

OD

RÍG

UEZ

q

q

Alberto Enríquez Villacorta

Director Area Regional / Local Funde

Marcos Rodríguez

Jefe de Programa Participación Ciudadana

y Desarrollo Local Funde

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Y CONSTRUCCIÓN DE ALIANZAS

PARA EL DESARROLLO LOCAL

CASOS NICARAGUA Y EL SALVADOR

1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA YCONSTRUCCIÓN DE ALIANZAS, ASPECTOS

CLAVES DEL DESARROLLO LOCAL

Uno de los principales problemas que han tenidolas sociedades centroamericanas a lo largo desu historia, con la excepción de la costarricense,

ha sido su bajo nivel de integración y articulación interna.Se trata de sociedades que se distinguen por rasgos depolarización social, con dinámicas de crecimiento

207


económico territorialmente concentradoras y que hastamuy recientemente han comenzado a superar lostradicionales sistemas autoritarios y centralistas de gestiónpolítica.

De ahí que haya quienes afirman que el principal retopara el desarrollo de los países centroamericanos no estásituado tanto en su conexión con el mundo, en “hacerlosinternacionalmente competitivos”, ni en “insertarlosexitosamente en el mundo global”; sino en volverlos másintegrados y articulados hacia adentro, fortaleciendo suscapacidades internas, para enfrentar adecuadamente,sobre esa base, su inserción hacia afuera.

En esto radica una de las potencialidades y oportunidadesmás grandes que ofrece el diseño e implementación delas estrategias de desarrollo local, ya que puede convertirseen un medio privilegiado para fortalecer las capacidadesinternas de cada territorio e integrarlos a todos comofuerzas impulsoras del desarrollo nacional y centro-americano.

Como afirma la Estrategia Nacional para el DesarrolloLocal de El Salvador, la estrategia de desarrollo local, seorienta a generar un proceso participativo que fortalecelas capacidades y amplía las oportunidades socioeco-nómicas en espacios determinados dentro del territorionacional, para mejorar la calidad de vida de las presentesy futuras generaciones. Esto implica una dinámica deconcertación entre agentes que interactúan en cadaterritorio, con el propósito de asegurar la gobernabilidadlocal. Requiere además de una articulación de políticas yprogramas de desarrollo a nivel nacional, regional y

208

municipal; así como la conservación del patrimoniocultural y ecológico.1

Así entendida, una estrategia nacional, regional omunicipal de desarrollo local, cuenta con doscomponentes que resultan centrales para propiciar laintegración y articulación interna de cada territorio y delos países en su conjunto: la participación ciudadana y laconstrucción de alianzas a nivel local.

La participación ciudadana a nivel local se reconoce comouna forma de superar las limitaciones que plantea lademocracia representativa, ya que se orienta a lograr elmayor involucramiento posible, en diversos estilos yformas, de las personas y organizaciones que las agrupan,en el proceso de toma de decisiones públicas y en laejecución de las acciones de carácter estratégico, queresultan necesarias para solucionar sus propios problemasy promover el desarrollo de su municipio.

A menudo, se tiene una idea bastante restringida sobrecuáles son los caminos de la participación ciudadana,vinculándola exclusivamente a determinados mecanismosorganizativos de relación entre la municipalidad y laciudadanía, como los ejercicios de planificación local oal aporte que realizan las comunidades en la ejecuciónde obras sociales. Sin embargo, como se señala en laspolíticas de participación ciudadana aprobadas por losgobiernos locales de los municipios salvadoreños de San

1. Estrategia Nacional para el Desarrollo Local.

209


Salvador y Soyapango, éstas ofrecen caminos más ampliosque las anteriores. Entre estas caben mencionar:

La participación informativa, entendiendo por ésta elacceso que tiene la ciudadanía a información transparentey fluida sobre el manejo de los asuntos publicos a nivellocal. Estos asuntos tienen que ver con aspectos tandiversos como el presupuesto, los proyectos que desarrollala municipalidad, la consideración de ordenanzas o lagestion de los servicios municipales. De hecho, lainformación puede parecer un nivel muy elemental departicipación, sin embargo, resulta casi un prerrequisitopara que la ciudadanía pueda emitir opinión o tomardecisiones en forma consciente y responsable.

La participación consultiva, que está relacionada con lasoportunidades que ofrece la municipalidad, para que laspersonas y sus organizaciones puedan emitir su opinión oposición con relación a las decisiones que de una o otramanera, afectarán sus vidas o sus trabajos. Esta es la formade participación que más habitualmente se ejercita y sehace a través de cabildos abiertos, reuniones con lasdirectivas comunales, sesiones abiertas de gobiernosmunicipales, etc.

La participación resolutiva: tiene que ver con lasposibilidades de la ciudadanía de intervenir directamenteen la toma de algunas decisiones de la municipalidad,que por su importancia excepcional para el municipio ola comunidad, son compartidas o delegadas a laciudadanía por el gobierno local, mediante mecanismoscomo la consulta ciudadana o el plebiscito. Estaposibilidad está contemplada o por lo menos, no está

210

explícitamente negada, en los marcos legales municipalescentroamericanos, sin embargo tiene muy pocosantecedentes de ejecución.

La participación ejecutiva, que busca el involucramientovoluntario de la ciudadanía en la ejecución deresoluciones, iniciativas y proyectos que promueve lamunicipalidad. Este es un campo sumamente amplio, queha sido generalmente, empleado para solicitar a lascomunidades pobres contrapartidas en términos de trabajopara la realización de obras municipales. Ofrece sin em-bargo, posibilidades más amplias, como pueden seraportes extraordinarias de recursos por parte de lasempresas o sectores de ingresos medios y altos, lavigilancia en el cumplimiento de algunas leyes municipalesy la cogestión de bienes o servicios municipales.

La contraloría ciudadana y la rendición de cuentas. Sondos caras de la misma moneda, y tiene que ver con lasposibilidades que la municipalidad ofrece a la ciudadanía,para que ésta fiscalice las formas como sus representantesy funcionarios públicos, hacen uso del poder político ylos recursos que ellos le han trasferido. Es interesanteobservar que la legislación de los países centroamericanosprevé mecanismos de contraloría de parte del gobiernocentral hacia las municipalidades, pero no de la ciudadaníahacia el gobierno central o municipal, de manera tal queen este caso, el Estado pierde su carácter público y setrasforma en un aparato que supuestamente se controla así mismo.

211


La participación ciudadana hace referencia, princi-palmente, a la relación que se establece entre la ciudadaníay el Estado, buscando que esta interacción produzca porun lado organizaciones del Estado más democráticas,eficaces, eficientes y trasparentes; y por el otro, unaciudadanía más responsable, cooperativa y comprometidacon el desarrollo local. Este enfoque de la participaciónciudadana, resulta bastante innovador, en un medio en elque históricamente han predominado regímenesautoritarios que identifican al Estado como un poder“sobre” la ciudadanía, antes que “de” la ciudadanía.

Lo más novedoso en este concepto de participaciónciudadana, radica básicamente en dos aspectos: a) planteaque la participación en un sistema democrático no sereduce a que la ciudadanía pueda elegir a susrepresentantes cada un cierto tiempo, sino que permiteuna interacción más dinámica, diversa y directa entreciudadanía y Estado; y b) plantea que esta relación notiene por qué ser necesariamente intermediada por lospartidos políticos, sino que admite otro tipo de interme-diarios como las organizaciones ciudadanas o también laparticipación directa de las personas mismas. Sin embargo,debe admitirse que este concepto parte de un supuestotradicional, que identifica al Estado con lo público.

Durante los últimos años, ha surgido en América Latinaun cuestionamiento a la excesiva identificación de lopúblico con un conjunto de atribuciones exclusivas delos gobiernos centrales, resultando de esto casi unmonopolio. En lugar de ello, cada vez se explora y retomaun concepto más amplio de lo público, que lo identificacomo un espacio donde se toman decisiones o se conjugan

212

un conjunto de aspectos, que inciden directamente en elbienestar de las personas e instituciones del territorio yque, por consiguiente, ameritan y demandan ciertos nivelesde coresponsabilidad en su gestión, entre gobierno(nacional, regional o local) y ciudadanía.

Este replanteamiento, subraya la importancia que tiene laparticipación ciudadana para hacer del Estado algorealmente público, pero, al mismo tiempo, afirma que éstano es suficiente por sí misma, para construir democraciay generar desarrollo. Particularmente, en países como loscentroamericanos que cuentan con Estados sumamentedébiles y un conjunto de retos tan grandes para superar elsubdesarrollo, que sólo pueden ser enfrentados eficaz yperdurablemente si todos los actores locales son capacesde articular y movilizar sus escasos recursos hacia laconsecución de objetivos comunes2 .

Uno de los indicadores de la debilidad que manifiestanlos tejidos sociales e institucionales de las sociedadeslocales en Centroamérica, es que las organizaciones delterritorio se encuentran en el mejor de los casos, articuladasa organizaciones sectoriales a nivel nacional, pero no anivel territorial.

Lo mismo puede decirse del sector empresarial. Lasempresas en Centroamérica se agrupan, por lo general,en gremiales que defienden con eficacia sus intereses decorto plazo ante los gobiernos nacionales, pero prestan

2. Rodríguez, Marcos; García, Alfonso. La experiencia del Fondo deContrapartidas para el desarrollo local de Najapa, El Salvador, diciem-bre del 2000, pp. 13.

213


poca atención al entorno inmediato en que desarrollansus actividades y a las oportunidades que este puedeofrecer para potenciar estratégicamente sus capacidadescompetitivas.

Los gobierno locales, por su parte, tienen dificultades paracomprender que el desarrollo del municipio trasciendesus propias capacidades y que ante sí tienen una ampliagama de oportunidades como facilitadores de procesospúblicos, antes que como ejecutores exclusivos delbienestar público.

Es también excepcional encontrar situaciones en que lasONG’s que operan en un territorio, coordinen su trabajode promoción del desarrollo con otros actores que no seanlos “beneficiarios” previstos en sus proyectos.

Menos habitual aún es encontrar coordinacionesintersectoriales a nivel local, vale decir articulaciones entreorganizaciones de distinto tipo, que se sustenten en elentendido de que su propio futuro depende del desarrollodel municipio. Sin embargo, existen evidencias quedemuestran que las sociedades locales que han contadocon tejidos sociales y económicos más articulados ycooperativos, han mostrado mayor capacidad de enfrentarsus problemas internos y los cambios en el entorno, sobretodo en comparación con las sociedades cuyas personase instituciones carecen de estos vínculos y de un proyectode cara al futuro.3

3. Idem, pag 13.

214

Es en este sentido, que cobra vigencia la vinculación delconcepto de construcción de alianzas estratégicas con elde desarrollo local, entendiendo en este caso que:

Una alianza estratégica para el desarrollolocal es un acuerdo de colaboración inter -sectorial, con perspectiva de mediano y largoplazo, en el que individuos, grupos u organi -zaciones, acuerdan trabajar conjuntamente afin de promover el desarrollo del territorio;comparten riesgos, así como los beneficios yexaminan regularmente su relación, revisandoy actualizando sus acuerdos cuando seanecesario.4

La construcción de este tipo de alianzas estratégicas, noes un punto de partida, sino intermedio, o en todo caso,de llegada en el desarrollo local, que en general debe desuperar muchísimos años de aislamiento y presencia delógicas organizacionales excluyentes. De ahí que elcamino para construir alianzas debe avanzar de lo simplea lo complejo, partiendo de coordinaciones intersectorialesen torno a acciones concretas o del debate en laelaboración de planes de desarrollo local, en los cualeslos distintos actores van conociéndose y reconociendo lalegitimidad de las distintas lógicas sectoriales,construyendo el capital confianza y lo que es másimportante, construyendo, paso a paso, una lógica comúnde carácter territorial.

4. Definición inspirada en Formación de Alianzas para el DesarrolloSostenible, Foro de Líderes Empresariales del Príncipe de Gales, Fun-dación Interamericana, Kvaerner de México, 1999. pp 9.

215


Para finalizar, es oportuno reconocer que la participaciónciudadana y la construcción de alianzas territoriales, noson los únicos componentes de la estrategia de desarrollolocal. También es importante fortalecer las capacidadesinstitucionales de las organizaciones locales, crearmecanismos de promoción del desarrollo económico,promover la equidad de género, recuperar el medioambiente, dotar a la población marginada de serviciosbásicos e impulsar casi todos los componentes que resultanclaves en una concepción general de desarrollo integral omultidimensional. Sin embargo, se puede aseverar quedebido a los extremos niveles de exclusión sociopolíticay fragmentación interna que han mantenido las sociedadeslocales en los países centroamericanos, la participaciónciudadana y la construcción de alianzas territoriales,constituyen componentes fundamentales para laimplementación de una estrategia de desarrollo local.

2. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN

CIUDADANA Y CONSTRUCCIÓN

DE ALIANZAS

NICARAGUA Y EL SALVADOR: PLANIFICACIÓN

PARTICIPATIVA Y COMITÉS DE DESARROLLO

MUNICIPAL

A pesar de sus diferencias, tanto estructurales comocoyunturales, Nicaragua y El Salvador tienen muchosaspectos comunes. Uno de ellos es, sin duda, laimportancia creciente de los espacios locales y regionalescomo lugares privilegiados para la participación

216

ciudadana, la concertación de actores y la construcciónde alianzas de cara al impulso de procesos de desarrollolocal y regional y a la solución de problemas concretosque enfrenta la población.

En ambos países se han multiplicado en los últimos añosexperiencias diversas promovidas, ya sea desde losgobiernos locales, la ciudadanía organizada o losgobiernos centrales y la cooperación internacional.

En esta ocasión queremos hacer referencia a dos tipos deexperiencias que han comenzado a abrirse paso en ambospaíses y que presentan aspectos comunes: la planificaciónparticipativa y la construcción de espacios y mecanismosde concertación. Para hacerlo, hemos decidido utilizarcomo método la aproximación a dos experienciasmunicipales, una en cada país, que por una parte, juntanambos aspectos y por otra, expresan con fuerza la riqueza,complejidad, alcance y perspectivas del fenómeno.

En el caso de Nicaragua, tenemos el Proyecto de PlanEstratégico Participativo del Municipio de Santo Tomás deChontales5 . En el caso de El Salvador, el proceso dedesarrollo local del Municipio de Tecoluca, en eldepartamento de San Vicente, en la región paracentral delpaís.

5 . Ver: CDC y HD: “La Fuerza de la Gente: Prácticas Participativas enNicaragua”. Pág. 80. Managua, Nicaragua. Diciembre 2000.

217


LA EXPERIENCIA DE SANTO TOMÁS:En el Municipio de Santo Tomás, el proceso inicia conuna primera fase en la que se constituyen diversasinstancias de participación, como:

3 El Foro de Desarrollo Municipal, como máximainstancia, formada por las autoridades municipales,las instituciones y representantes de la comunidad.

3 Diez Mesas de Concertación Sectoriales: medioambiente, servicios públicos, producción y empleo,educación, mujer y familia, niños, niñas yadolescentes, institucional, juventud, recreación,cultura y deporte y transporte. Estas Mesas, buscanformar alianzas estratégicas en los principalessectores.

3 Un Equipo Técnico de la Municipalidad, de apoyoal Plan Estratégico Participativo (PEP).

En una segunda fase, se conforman y comienzan afuncionar espacios más amplios como:

3 Mesas Territoriales en barrios y Comarcas de todo elmunicipio.

3 El Comité Ejecutivo del Plan, integrado por elalcalde, los Presidentes de cada Mesa de Concer-tación sectorial y Territorial y un Concejal delegadoa cada Mesa. Este Comité es la fuerza promotoradel desarrollo económico, social y físico- ambientallocal.

Finalmente, en la tercera fase, las mesas Territoriales ySectoriales hacen una evaluación de las necesidades másurgentes de la población, que se manifestaron a través de

218

consultas populares, en base a la cual se produce el Plande Proyectos priorizados. De éstos, sólo algunos, deacuerdo a los recursos municipales, llegan a formar partedel Plan de Inversiones del Municipio y son incluidos enel Presupuesto Participativo.

El Presupuesto Participativo, incluye las prioridades de lapoblación y se presenta al Concejo Municipal y luego aun Cabildo Participativo, donde la ciudadanía podrácuestionar el contenido antes de ser aprobado.

Actualmente se trabaja la propuesta de una OrdenanzaMunicipal, estipulando la estructura del Plan EstratégicoParticipativo, como pieza integrante de la estructuraorganizativa de la municipalidad, dándole así plenainstitucionalidad.

Entre los resultados más importantes cabe destacar lossiguientes:

3 El municipio cuenta con un Plan de Acción y unPresupuesto construidos de manera concertada entreel gobierno local, las comunidades y los diversossectores sociales.

3 El fortalecimiento del status de ciudadanía en elejercicio de sus derechos y deberes.

3 El mejoramiento en la recuperación de recursos y ladinamización de la economía local con elinvolucramiento de agentes productivos locales yautoridades municipales.

219


3 Avance en el proceso de sostenibilidad de la gestiónlocal concertada, a través de la constitución yfuncionamiento de las Mesas Sectoriales deConcertación.

LA EXPERIENCIA DE TECOLUCA6 :

Tecoluca constituye también un ejemplo de planificaciónestratégica del desarrollo municipal. En 1994, se formóel Comité de Desarrollo Municipal (CDM), integrado porel Gobierno Municipal, directivas comunales, organi-zaciones sociales, ONGs y algunas instancias del gobiernocentral. Por primera vez se abría un espacio de concer-tación de diversos actores.

El CDM se estructuró con una Asamblea General, JuntaDirectiva y Comisiones de Trabajo por áreas: agropecuaria,salud y educación. El Alcalde fue nombrado coordinadorde la Junta Directiva.

Sin embargo, ninguno de los actores tenía experiencia eneste tipo de espacios y, en consecuencia, la visión inicialfue bastante estrecha y muy pronto en el seno del CDM setoma conciencia de la necesidad de ampliar la visión y defijar mejor sus objetivos y su misión de cara al desarrollodel municipio. Es así como entre 1996 y 1997 sereestructura el CDM. En primer lugar, se divide el

6 . Ver: Moreno, M.E., López, O. y Grajeda, Flora: “La experiencia delos espacios de concertación: Zacatecoluca, Tecoluca, Jiquilisco ySan Agustín”, en “Participación Ciudadana y Concertación: Una lec-tura desde Experiencias Locales”. FUNDE. San Salvador, El Salvador.Enero 2001.

220

municipio en cinco sectores territoriales: Costa, Volcán,Santa Cruz Porrillo, Norte y Centro, con el propósito deasegurar la participación de las comunidades, tanto enlos espacios sectoriales como en el CDM, a través derepresentantes electos democráticamente. En segundolugar, quedan definidos los objetivos del CDM, siendo losdos primeros:

3 Aumentar la participación de la población en lasdecisiones estratégicas sobre el desarrollo de lascomunidades y del municipio en su conjunto.

3 Facilitar la elaboración e implementación de unaestrategia de desarrollo sostenible, concertada paraTecoluca.

Además de ello, se fortalece el trabajo de las MesasTécnicas, cuya función se establece cómo formularpropuestas de desarrollo municipal en su área respectiva,buscar la implementación de tales propuestas y apoyar algobierno local en la formulación de políticas.

Finalmente, al igual que en el ejemplo de Santo Tomás, elCDM y el gobierno municipal llegan a la conclusión quehay que dar un salto importante en la participación parael desarrollo y es el de elaborar el Presupuesto Municipalen forma participativa.

En todo este proceso, el Cabildo Abierto Municipal cobraun nuevo sentido, no sólo porque se realiza con una mayorrepresentación de las comunidades, sino porque se da unapreparación muy fuerte y se concluye en la priorizaciónde los rubros de inversión municipal.

221


Entre los resultados más importantes tenemos:

3 La dinámica creciente de involucramiento de lapoblación en la toma de decisiones estratégicas delmunicipio, que la ha llevado a cualificarse más.

3 La apropiación por parte del Gobierno Local de surol de promotor del desarrollo municipal y deponerse al frente del proceso.

3 Contar ahora con el CDM como espacio genuinode participación y concertación, con sus objetivosclaros, un reglamento de funcionamiento, su plande trabajo y un peso creciente en las dinámicasdemocráticas de desarrollo municipal.

ALGUNAS LECCIONES DE AMBOS EJEMPLOS:

Los aspectos comunes en las dos experiencias, a pesar deno tener ninguna comunicación entre sí, ni conocimientomutuo, de gestarse y desplegarse en entornos muy distintos:

3 Ambos buscan el mismo fin, que es el desarrollomunicipal. Para ello, incorporan como algo funda-mental la participación y la concertación, creandoespacios y mecanismos concretos y nuevos.

3 Asumen la planificación de manera novedosa:participativa y combinando el nivel estratégico y delargo plazo, con el de corto plazo.

3 Aunque de manera incipiente, ejercen unpresupuesto participativo, entendido básicamentecomo proceso en que se priorizan, con alta partici-

222

pación ciudadana, los asuntos en que se invertiránlos recursos de la municipalidad.

3 Los Cabildos juegan un rol nuevo, dado que sevuelven eslabones de una cadena, pasos en unproceso y salen de su aislamiento.

3 Son procesos abiertos, que tienden hacia unainstitucionalización. El caso de la ordenanza enSanto Tomás lo muestra claramente.

3 Representan un camino y un desafío a todos losactores a nivel local, regional y nacional.

Es obvio que ninguno de estos procesos es perfecto, niestá terminado. Todo lo contrario, se encuentran apenasen sus primeros pasos. Pero no es esto lo más importante,sino lo que revelan: son embriones de una nueva formade construir municipio, región y país. Y esa nueva formaincluye a los principales actores y sustituye la lógica de laconfrontación y el aislamiento, por la de concertación.

En consecuencia, expresan que tanto el gobiernomunicipal, como los sectores más importantes de lasociedad local, reconocen que la resolución de susproblemas pasa por resolver los problemas del municipio.

La participación ciudadana se revela como medio para lalegitimación del sistema político y factor sustantivo parala gobernabilidad.

La Planificación participativa y concertada se convierteen un instrumento fundamental para la democracia y eldesarrollo y en un proceso donde ciudadanía, gobiernomunicipal, gobierno central y empresa privada, se

223


encuentran para avanzar hacia un municipio y regióndonde cada vez más personas vivan en mejores condi-ciones y tenga acceso a mejores oportunidades.

La construcción de ciudadanía, con derechos y deberes,aparece a la vez, como condición y como resultado delproceso.

La democracia, el desarrollo y la seguridad ciudadana,comienzan a convertirse realmente en asuntos públicos yno sólo gubernamentales.

3. EXPERIENCIAS DE CONTRALORÍA

CIUDADANA EN EL SALVADOR7

El interés por la trasparencia en la gestión pública, comoresultado de la contraloría ciudadana a nivel local, tieneantecedentes relativamente recientes en El Salvador. Elprimero de éstos, es el mecanismo del Cabildo Abierto,que según el Código Municipal, debe celebrarse porconvocatoria del Concejo Municipal, “por lo menos cadatres meses para informar públicamente de la gestiónmunicipal, tratar las materias que los vecinos hubierensolicitado y los que el mismo Concejo considereconveniente”8 . Sin embargo, a pesar de que la realizaciónde Cabildos Abiertos es habitual en la mayoría demunicipalidades del país, estos carecen de un marconormativo que los regule y garanticen los derechos de laciudadanía.

7. Elaborado con base al documento borrador: Contraloría Ciudadanaen el Ämbito Local en El Salvador de Andrew Cummings, FUNDE.Noviembre 2001.

8. Código Municipal, República de El Salvador, Titulo IX, Capitulo I, art115.

224

En la práctica, es poco lo que el Cabildo Abierto haaportado en términos de trasparencia y contraloría sociala la gestión pública local. Esto se ve agravado por el hechode que la contraloría interna de las municipalidades essumamente débil, ya que en los gobiernos locales sólotiene representación el partido que ha obtenido el mayornúmero de votos.

Un segundo antecedente que amerita ser mencionado esla realización, desde 1999, de diversas actividades derendición de cuentas que han sido asesoradas por la ONGnorteamericana Research Triangle Institute (RTI). Sumetodología se ha orientado principalmente, a asesorar alos gobiernos locales para informar a la ciudadanía sobreel estado y manejo de las finanzas municipales, durantelos Cabildos Abiertos.

La experiencia que aquí se presenta9, surge de unacoalición de cinco organizaciones de la sociedad civil10

que apoyadas por OXFAM América, se propusieron,promover de manera experimental durante un año (1999),la creación de mecanismos de contraloría ciudadana ytransparencia en la gestión pública en el ámbito local.Los municipios donde se implementaron las iniciativas decontraloría ciudadana fueron Olocuilta, Tecoluca,Zacatecoluca, Suchitoto (eminentemente rurales); así comoSoyapango y un distrito de San Salvador (eminentementeurbanos).

9. Cummings, Andrew: “Contraloría Ciudadana en el ámbito local en ElSalvador: propuesta metodológica”, libro en edición, FUNDE,2002.

10 . Estas organizaciones son: la Fundación Nacional para el Desarrollo(FUNDE), las Mujeres para la Dignidad y la Vida (Las Dignas), el Cen-tro para la Defensa del Consumidor (CDC), la Fundación CORDES yla federación de cooperativas agropecuarias (FEDECOPADES).

225


LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL PROYECTO FUERON:3 Lograr que la contraloría ciudadana, como meca-

nismo de participación, vigilancia y control sobrela captación, inversión y manejo de los recursos, seconvierta en tema de las agendas municipales,nacionales y sectoriales.

3 Poner en marcha mecanismos experimentales decontraloría ciudadana.

3 Lograr los primeros cambios en la definición deldestino en las inversiones públicas y la prestaciónde servicios del Estado, de cara a mejorar la calidadde vida de la población más necesitada.

3 Hacer una propuesta debidamente sustentada de lanaturaleza, importancia y características de lacontraloría ciudadana en los municipios, así comodel proceso para su implementación y puesta enoperación.

METODOLOGÍA

Pese a que la iniciativa asumió características particularesen cada uno de los municipios donde se implementó, seexponen a continuación algunos componentes queresultan comunes.

Cabildeo de la idea. Debido a lo innovador de la idea y ala necesidad de contar con el apoyo y el involucramientode los actores locales, esta fue ampliamente discutida conlos gobiernos locales y las organizaciones ciudadanas decada municipio. Las preguntas claves que surgieron enésta etapa de cabildeo fueron: ¿a quien controlar?, ¿quiénescontrolan?, ¿que controlar?

226

La idea original de las ONG’s promotoras del proyectoera que la contraloría seria ejercida por las organizacionesciudadanas locales sobre los proyectos y manejo de losrecursos públicos que realizan las municipalidades.

Conformación de comités de contraloría ciudadana. Entodos los casos se conformaron instancias de contraloría.En los municipios rurales, que ya contaban con entidadesrepresentativas de la ciudadanía coordinadas con losmunicipalidades, como comités de desarrollo local, estosasumieron de alguna manera, la función de contraloría yhubieron casos en los cuales se constituyeron comités decontraloría a nivel zonal o comunitario. En los municipiosurbanos, donde los tejidos organizacionales son máscomplejos y menos articulados, se optó por constituircomités conformados con personalidades representativasde la comunidad.

Capacitación y aprendizaje. Se realizaron diversasactividades de capacitación, que debido a la escasaacumulación existente en términos de experiencia y teoría,se orientaron principalmente, a reflexionar y sacarconclusiones de la práctica que se estaba desarrollando.

Actividades de intercambio y coordinación. A lo largodel proyecto también se implementaron diversasactividades de intercambio de experiencias y reflexiónentre los gobiernos locales y comités de contraloría de losdistintos municipios involucrados. También seimplementaron algunas actividades de intercambio conotras organizaciones y experiencias en otras partes del país.

227


RESULTADOS

A lo largo del proyecto, se desarrollaron diversasactividades de rendición de cuentas y contraloría, queabonaron a la introducción de la temática y al aprendizaje,por parte de los actores locales.

En el distrito II de San Salvador, se realizó la primerarendición de cuentas en la historia de la ciudad, la cualfue diseñada conjuntamente entre el Comité de Contraloríay representantes municipales del Distrito. Para la rendiciónde cuentas, se realizó una reunión pública conrepresentantes de todas las intercomunales existentes, quecontó con la presencia de las autoridades municipales,incluyendo al Alcalde y al gerente del distrito.

En Soyapango, la contraloría condujo a la realización deun Foro Municipal, en el que se discutió la calidad y elaumento de los cobros por los servicios municipales. Comoresultado, el Comité de Contraloría está dando seguimientoa la prestación de los servicios públicos municipales, almismo tiempo que se ha gestado un mecanismo quepermitirá encontrar soluciones a las quejas de los usuarios.

En Tecoluca, el Comité de Contraloría y la municipalidadelaboraron conjuntamente el informe de rendición decuentas sobre la gestión municipal en el año 2000, el cualfue presentado por el gobierno municipal en la AsambleaMunicipal con líderes comunitarios.

Además, el Comité de Contraloría promovió unaevaluación participativa de la gestión de la AdministraciónNacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), como

228

insumo para elaborar una propuesta de descentralizacióndel servicio de agua potable. La realización de estainiciativa fue motivada por las deficiencias y el alto costodel servicio de agua potable. La evaluación sirvió para laelaboración de una propuesta alternativa para laadministración local de dicho servicio.

En el mismo municipio, el Comité de Contraloría se integrócon un esfuerzo de otros actores de la sociedad civil paraproponer e implementar, conjuntamente con el Ministeriode Educación, un proyecto piloto (el primero a nivelnacional) para aportar a la Reforma Educativa y mejorarla calidad de la educación en dos distritos escolares. ElComité de Contraloría aportó una propuesta metodológicapara la evaluación participativa de la calidad, cobertura yaccesibilidad de la educación con los padres y madres defamilia, los alumnos y los maestros de las escuelas.

En Zacatecoluca, al igual que en Tecoluca, miembros delos comités comunitarios y sectoriales de contraloría deproyectos, han asumido nuevas prácticas en lacoadministración de las obras de infraestructura,ejecutadas por el gobierno municipal e incluso empresasprivadas, subcontratadas por el Gobierno Central. Estasnuevas prácticas han llevado a la corrección de problemasen la realización de varias obras.

En Olocuilta, la contraloría priorizó la evaluaciónparticipativa de los servicios de la Policía Nacional Civil(PNC) y los juzgados, como base para forma enfrentar demanera concertada el problema de seguridad pública enel municipio.

229


LOS RESULTADOS PRELIMINARES DE LA INICIATIVA HAN

SIDO:3 Un diagnóstico y una propuesta integral de solución

a los problemas municipales de seguridad pública.

3 Una nueva política de la PNC orientada a laprevención del delito, con participación de losactores locales.

3 El cambio de jefatura y el Aumento en personalasignado en la sub-delegación de Olocuilta.

3 Mayor apoyo logístico a los agentes de la sub-delegación por parte de la PNC, la municipalidad yla ciudadanía.

ALGUNAS DE LAS LECCIONES QUE ESTOS PROCESOS HA

ARROJADO SON:

3 La contraloría ciudadana puede aportar conside-rablemente a la cristalinidad, eficiencia y eficaciacon que se manejan los recursos públicos.

3 La implementación de mecanismos de abajo haciaarriba es compleja y debe de ser paulatina, ya queimplica profundos cambios culturales en gobernadosy gobernantes, sobre cómo se maneja el poderpúblico.

3 La calidad e intensidad de las iniciativas decontraloría ciudadana dependen en buena medida,del nivel de cultura cívica, organización y concien-cia comunitaria que previamente existe en cadalocalidad.

230

3 Existe una comprensión diferenciada de lacontraloría a nivel urbano y rural. A nivel urbano,ésta se orienta más a recibir información y fiscalizarlas autoridades que manejan responsabilidades yrecursos públicos. Mientras que a nivel rural, asumeun carácter más cooperativo entre gobernantes ygobernados.

3 Las aspiraciones contraloras de la ciudadanía, no selimitan a las municipalidades, sino que incluyen alas instancias del gobierno central y a organizacionesno gubernamentales que manejan recursos privados,pero orientados al bienestar público.

4. CONCERTACIÓN Y ALIANZAS PARA EL

DESARROLLO LOCAL: LA EXPERIENCIA DE

LOS FONDOS DE CONTRAPARTIDA

Durante los últimos años, se han implementando enalgunos municipios de El Salvador un conjunto deexperiencias orientadas a construir alianzas locales entreactores pertenecientes a los sectores público, empresarialy social.

La idea que ha motivado la coordinación de esfuerzosentre estos sectores, ha sido la formación de Fondos deContrapartida para el Desarrollo Local, los cuales sedefinen a sí mismos como “un instrumento sostenible demovilización, concertación, coordinación e integraciónde recursos y capacidades de los distintos actores privadosy estatales de los niveles local, nacional e internacional,en función del desarrollo del municipio”. Vale decir que

231


la movilización de recursos para invertir en los proyectosde desarrollo local, es el punto estratégico en torno al cualse produce la confluencia entre el interés público y elinterés privado.

El primer Fondo de Contrapartidas se ensayó en elmunicipio de Nejapa, a partir de 1998 y desde el año2000, se ha venido replicando con característicasparticulares en los municipios de Soyapango, Mejicanos,Nueva San Salvador y Acajutla.

La iniciativa y la facilitación en la construcción de estosFondos, nació de la Fundación para el Desarrollo Integral(FUSAI) y la Fundación Nacional para el Desarrollo(FUNDE). Para ello han contado con el apoyo financierode la Fundación Interamericana (FIA) y de la Agencia Suecapara el Desarrollo Internacional (ASDI). Los miembros dela alianza local, han sido principalmente las municipa-lidades, empresas localizadas en el municipio y algunasorganizaciones vecinales.

Dada su naturaleza, los objetivos de este nuevo tipo deinstitucionalidad local son:

3 Generar un flujo sostenido de recursos para losprogramas y proyectos identificados y priorizadospor la sociedad local.

3 Promover el protagonismo de los actores claves delmunicipio: Alcaldía, comunidades, empresa privada,ONG’s locales e internacionales, para aportar alproceso de desarrollo local del municipio.

232

3 Promover una cultura de concertación yestablecimiento de alianzas como vía privilegiadapara la sostenibilidad del proceso de desarrollo local.

El sistema que emplean los Fondos para generar recursosde inversión, está relacionado con su nombre de “Fondode Contrapartidas”, ya que consiste en buscar en primerlugar, contrapartidas locales para financiar proyectos queen la mayoría de los casos, han sido priorizados en losplanes de desarrollo local. Con esto, se construye un capitalsemilla que permite, a su vez, apoyar inversiones externasdel gobierno central o la cooperación internacional.

METODOLOGÍA

La metodología que se ha empleado para promover laconstitución de los Fondos, ha venido evolucionando conel tiempo y ha se ha adecuado a las característicasparticulares de cada municipio. Haciendo abstracción delas condiciones particulares de cada caso, se puedeconcluir que las actividades principales han sido:

Cabildeo y preparación de condiciones. En esta etapa, sehan identificado a las personas y organizaciones clavespara promover la iniciativa y en la mayoría de los casos,se han constituido comités pro-fondo que le han dadoforma a la propuesta.

Constitución formal y montaje institucional. Una vez queha sido diseñada la idea y los documentos principales(actas de constitución, reglamento, trámites de legaliza-ción, etc.) se ha procedido a la constitución formal y almontaje de las estructuras institucionales. En la mayoríade los casos, los Fondos cuentan con una asamblea de

233


socios, una directiva tripartita (municipalidad, empresasy organizaciones de base) y una pequeña oficina ejecutiva,financiada por las cuotas que anualmente abonan lossocios.

Identificación de proyectos y búsqueda de contrapartidas.La identificación de los proyectos se ha realizado con baseen los planes de desarrollo local, pero también se hanaceptado propuestas de los socios, con la condición deque éstas no sólo beneficien a quien propone el proyecto,sino también a la comunidad. Una vez aprobada una ideade proyecto, se elabora una carpeta y se buscancontrapartidas para su realización.

Ejecución y evaluación de proyectos. La ejecución de losproyectos ha sido por lo general, encomendada ainstituciones que no forman parte del fondo, para evitarconflictos de intereses. Con los ejecutores contratados(ONG’s o empresas) se firman convenios formales. Unavez concluidos, todos los proyectos han sido evaluadospor la Dirección Ejecutiva del Fondo o por evaluadoresexternos.

RESULTADOS

El principal resultado, ha sido el trabajo por una causacomún de actores que históricamente habían estadodivorciados. En este sentido, se ha construido una fortalezaque en perspectiva puede resultar clave para el desarrollodel municipio.

En lo que se refiere a proyectos concretos, la mayoría sehan realizado en Nejapa, donde se ha contado coninversiones de la cooperación externa. Algunos ejemplos

234

son: acceso a la energía eléctrica en tres comunidadesrurales, construcción de un puente, apoyo a la cons-trucción de un centro deportivo, aporte de un terreno parala construcción de 450 viviendas para familias de escasosrecursos y estudios de saneamiento de un río y defactibilidad para llevar agua potable a las comunidadesmás alejadas del municipio.

Sin embargo, en los otros municipios también se hanrealizado avances significativos. En Mejicanos se hacerrado un basurero, reparado aceras y se han construidogaleras para vendedores ambulantes; en Acajutla se estángestionando recursos para construir una pasarela sobreuna carretera en las inmediaciones de un centro escolar;y en Nueva San Salvador, se realizó una jornada pararecoger escombros después del terremoto, movilizandorecursos de la municipalidad y de las principales empresasdel municipio.

La principal lección de estas experiencias, es la posibilidadde crear espacios de encuentro, en los cuales los diversosactores locales asumen que el desarrollo del municipio esun problema de todos y representan una oportunidad paracada uno de ellos. En este último sentido, las empresaspueden contribuir a generar un entorno más favorable,para desarrollar su propia competitividad, las municipali-dades pueden multiplicar los recursos orientados albienestar público y las organizaciones de base puedenadquirir una importante influencia en la forma que seasignan los recursos de inversión en el municipio.

En términos evaluativos, también se puede afirmar que laconstrucción de los Fondos ha avanzado más lentamentede que lo que se esperaba. Los intereses, las lógicas y la

235


fuerza de cada uno de los actores, tienen numerosos puntosdivergentes, lo que a menudo, da lugar a malos entendidosy recelos que paralizan el trabajo. Sin embargo, el nivelde replicabilidad de la idea y la persistencia de la iniciativa,demuestran que va creciendo la conciencia sobre lanecesidad que tienen los municipios de construir alianzasestratégicas para su propio desarrollo.

5. PRINCIPALES CUELLOS DE BOTELLA

Al hacer un análisis de las experiencias que vandesarrollándose en diversos municipios y regiones de ElSalvador y Nicaragua, es fácil detectar la envergadura ycantidad de obstáculos y resistencias que están enfren-tando. Por ello, es muy importante identificar cuáles sonlos principales cuellos de botella que deben superar, siquieren tener éxito e instalarse definitivamente comoformas de hacer democracia y avanzar hacia un desarrollosustentable.

3 El alto nivel de centralización del Estado que dejamuy poco margen de decisión a los municipios. EnNicaragua y El Salvador hay múltiples propuestaspara descentralizar los Estados. En ambos países, losgobiernos centrales han mantenido un discursodescentralizador, y tolerado algunas iniciativasministeriales aisladas, pero no han mostradodisposición política para impulsar estrategiasnacionales descentralizadoras.

3 La debilidad de los municipios. Tanto en Nicaraguacomo en El Salvador, la mayoría de municipioscuentan con muy pocos recursos y capacidades. Esto

236

es producto de la historia de formación de losEstados, que ha producido un gobierno municipaldébil y restringido. Tal debilidad tiene su puntocrítico en los recursos financieros relacionados tantocon sus atribuciones de recaudación fiscal como conlas transferencias procedentes del gobierno central.Pero el problema es más integral y tiene que vertambién con los recursos políticos, institucionales ytécnicos.

3 La falta de un marco y ordenamiento jurídicomoderno, que promueva e institucionalice canalesy mecanismos de participación y a su vez, contribuyaa abrir y estabilizar procesos participativos,reduciendo su dependencia de la voluntad políticadel gobierno municipal de turno.

3 Los partidos políticos, cuyas direcciones nacionalesaún no han asumido la importancia del desarrollolocal y la descentralización del Estado, tanto parala profundización y consolidación de los sistemasdemocráticos, como para el impulso de un desarrollosustentable.

3 El carácter embrionario de una cultura genuinamentedemocrática, que tiene como uno de sus productosla falta de educación y formación para laparticipación ciudadana. Los gobiernos centrales yalgunos municipales, la ven como amenaza a supoder. La ciudadanía, por su parte, aún tienedificultades para asumir un rol propositivo y construirpropuestas que sean viables, oportunas y bienfundamentadas.

3 La discriminación genérica, religiosa y étnica.

237


3 La dependencia que muchas veces generan elgobierno central, ONG´s nacionales y la coo-peración internacional. Esto le quita su sello de“genuino” a los procesos, debilita a los actoreslocales y atenta contra la sostenibilidad de losprocesos.

3 La dificultad que tienen la mayoría de empresas encomprender la importancia que para su compe-titividad tiene el entorno inmediato en quedesarrollan sus actividades, así como su respon-sabilidad de transformarse en agentes constructoresdel desarrollo local.

6. PERSPECTIVAS Y PROPUESTAS

Tanto en Nicaragua como en El Salvador, la participaciónciudadana y la concertación de actores en procesosmunicipales y regionales son fenómenos que muestranavance y desarrollo. Son múltiples y diversas lasexperiencias de participación ciudadana y construcciónde alianzas que se realizan en espacios públicos locales.

Eso refleja ya una TENDENCIA que será muy difícil revertiry que es un bastión en la construcción democrática y enla generación de bases para un desarrollo sustentable. Porello, es indispensable fortalecer estos procesos, dado quede su ampliación y consolidación va a depender, en buenamedida, la capacidad de transformar nuestros países y laregión en su conjunto, en naciones que superen lascondiciones estructurales de pobreza, marginación,injusticia y subdesarrollo.

238

En tal marco, las propuestas deben situarse en un planoestratégico y con visión de largo plazo, lo que lejos dediluir, subraya la urgencia y relevancia de lo que hagamosen el corto plazo.

Teniendo en cuenta esto y los cuellos de botella señaladosantes, algunas propuestas son:

3 Impulso de los procesos de reforma del Estado,descentralizándolo. Esto supone retomar laspropuestas existentes y que los gobiernos centralesse pongan al frente de procesos concertados queavancen de manera gradual y organizada hacia unaplena Descentralización.

3 Transformación de los marcos institucionales ylegales, de manera que ofrezcan garantías para quelos procesos de Descentralización signifiquen unareal democratización del Estado y no un fortaleci-miento de las elites locales.

3 Diseño e implementación de iniciativas nacionalesque estimulen y fortalezcan la participación de laciudadanía.

EN EL CASO NICARAGÜENSE:

Está el Proyecto de Ley de Participación Ciudadana,impulsado por un Grupo Promotor integrado por sieteinstituciones no gubernamentales y gubernamentales, queincluyen la Asociación de Municipalidades de Nicaragua(AMUNIC).

239


Este Proyecto tiene como propósito “promover el ejerciciopleno de la ciudadanía en los ámbitos político, social,económico y cultural, mediante la creación y operaciónde mecanismos institucionales que permitan una fluidainteracción entre el Estado y la Sociedad, contribuyendocon ello al fortalecimiento de la democracia”.11

En ese marco, contempla el Título IV, sobre “laParticipación de los Pobladores en el Ámbito Local”, dondedefine la naturaleza de las Asociaciones de Pobladores,de las Organizaciones Sectoriales y regula la participaciónen lo que llama Consulta Popular.

Además, establece las reglas para la participación de losPobladores en los Cabildos Municipales (Capítulo IV) yen la elaboración del Plan o Estrategia de Desarrollo y elPlan de Inversión (Capítulo V), así como la obligación paracada Gobierno Municipal de dictar una Ordenanza deParticipación “en la que establecerá, de acuerdo con lascaracterísticas y necesidades de su Municipio, lasmodalidades generales de relación con el Comité deDesarrollo Municipal, las Asociaciones de Pobladores,Organizaciones Sectoriales y demás organizaciones de lasociedad civil presentes en la respectiva circunscripciónpara asegurar su participación en la vida local, influir enlas políticas públicas y ayudar en su ejecución cuandocorresponda” .12

11. Proyecto de Ley de Participación Ciudadana. Art. I. Pág. 16. CDC.Managua, Nicaragua. 2001.

12. Idem. Capítulo VI. Pág. 45.

240

Con la aprobación de la Ley y sus reglamentos respectivos,la participación ciudadana para el desarrollo local estaríaganando nuevos marcos legales y un buen impulso.

EN EL CASO DE EL SALVADOR:

Está la Estrategia Nacional de Desarrollo Local. Se tratade una estrategia diseñada por un Grupo Consultivo delFondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)después que el Presidente de la República lo nombraracomo instancia responsable por parte del gobierno central,del desarrollo local. Dicho grupo, conformado porinstancias del gobierno central, la Corporación deMunicipalidades de la República de El Salvador(COMURES), la institución empresarial FUSADES y la Redpara el Desarrollo Local (RDL), presentó una propuestade ENDL al Presidente Francisco Flores, quien la aprobóen diciembre de 1999.

Como muchas otras iniciativas, una vez aprobada, elgobierno central y el FISDL no han permitido que dichaestrategia comience a tener vida. Por su parte, COMURES,la RDL y otras organizaciones de la sociedad civilmantienen un esfuerzo en el sentido de que esto se logre.

Uno de los puntos de partida de dicha estrategia, es laconstatación de que “la participación de los ciudadanosen el ámbito local se ve limitada, en muchos casos, por eluso inadecuado de los mecanismos de participación queya están institucionalizados, y por la forma de establecery/o la falta de institucionalización de nuevos mecanismosde participación que involucren a la población de manerapermanente e integral en la gestión del desarrollo en su

241


municipio. A esto se debe agregar la falta de educacióncívica relacionada con el conocimiento y ejercicio de losderechos”.13

Sobre esa base, el desarrollo local se define, en primerlugar como un “proceso participativo”14 y se establececomo uno de los objetivos específicos de la ENDL“promover la participación ciudadana en las decisionesde nivel local a través de distintos mecanismos, elevándola capacidad de incidencia de los intereses locales en elplano municipal y nacional, contribuyendo a mejorar lagobernabilidad”.15

Esto se traduce en líneas de acción tendientes a armonizary reordenar la forma en que la ciudadanía participa y serelaciona con el municipio, a fin de hacer consistente ysustentable el proceso de “reformar y fortalecer elmunicipio, entendido como la unidad básica del Estado”.16

De acuerdo a la ENDL, lo anterior implica17 :

3 La forma en que la ciudadanía puede participar yejercer contraloría social sobre su aparato municipal.

3 La transformación y desarrollo de la cultura cívicade la ciudadanía, a fin de que su participación enlos asuntos municipales no sea percibida sólo comola exigencia de derechos, sino también compartirresponsabilidades.

13. ENDL: Pág. 6. San Salvador, El Salvador. Diciembre 1999.14. Idem. Pág. 8.15. Idem. Pág. 11.16. Idem. Pág. 15.17. Idem.

242

3 Fortalecer las formas de organización comunitaria.

3 Desarrollar nuevos mecanismos institucionales decarácter civil, que permitan el impulso de programasde seguridad ciudadana en los que participedirectamente la población,

3 Institucionalizar los procesos de planificaciónparticipativa.

3 Pasar a un nivel más amplio y profundo de sistema-tización de las experiencias. Se ha comenzado ahacer, pero aún son pocas y débiles.

3 Educación y formación de los agentes de desarrollolocal que operen, tanto a nivel municipal comoregional y nacional. Debe concebirse como procesoininterrumpido, que teniendo como base la práctica,se complementa con talleres y cursos, diplomados,carreras universitarias, etc.

3 Reformas a las leyes electorales. En el casosalvadoreño, incluso es necesario abrir paso a Con-cejos Municipales pluri partidistas y una modernadivisión entre el rol ejecutivo legislativo en el ámbitolocal.

3 Fortalecer la capacidad de negociación de losactores locales y regionales entre ellos y en alianzafrente a los gobiernos centrales y otros actoresnacionales, así como frente a los organismos multila-terales e instancias internacionales.

243


3 Mejorar las metodologías de facilitación y asistenciatécnica a los procesos de participación y concer-tación, de modo que efectivamente operen enfunción de éstos y no de quienes las conducen.

3 Mejorar el intercambio y relación con la cooperacióninternacional que sin duda es un aliado importanteen estos procesos. Sin embargo, hay que luchar paraque esa relación de socios sea efectivamente tal yjuegue en consecuencia, un rol de apoyo ycomplemento, no sólo a nivel financiero, sinotambién a nivel de intercambio, profesional ytécnico.

3 Crear un marco apropiado que estimule la relaciónde las empresas con los territorios donde operan,de manera que contribuyan desde su quehacereconómico al desarrollo local y regional.

Como conclusión, desde una perspectiva Centro-americana, no cabe duda que los procesos locales departicipación ciudadana y alianzas, son fundamentalespara la construcción democrática y la generación dedinámicas de desarrollo sustentable. Por esta razón,constituyen un factor de integración de Centroamérica.Pero esto no es mecánico ni automático. Es necesario abrirvasos comunicantes entre ellos, de manera que seretroalimenten y fecunden mutuamente. Así, se podráaprovechar todo el potencial de los espacios locales y losprocesos de desarrollo municipal y regional, como piezasbásicas de una Centroamérica sólidamente integrada.

244

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

Centro de Derechos Constitucionales y HagamosDemocracia: “La Fuerza de la Gente. PrácticasParticipativas en Nicaragua. Managua, Nicaragua.Diciembre 2000.

Cummings, Andrew: Contraloría Ciudadana en el AmbitoLocal en El Salvador. Documento Borrador. FUNDE.Noviembre 2001.

Enríquez, Alberto y otros: “Participación Ciudadana yConcertación: una lectura desde experiencias locales”.FUNDE. San Salvador, El Salvador. Enero 2001.

PNUD: Informe de Desarrollo Humano: El Salvador 2001.Capítulo 6. San Salvador, El Salvador. 2001.

Rodríguez, Marcos; García, Alfonso: “La experiencia delFondo de Contrapartidas para el Desarrollo Local deNejapa”. FUNDE FUSAI. San Salvador, El Salvador.Diciembre 2000.

CAPÍTULO VII

INTEGRACIÓN REGIONAL

Y DESARROLLO LOCAL

246

CA

PÍTU

LO V

IISI

LVIO

PR

AD

O

INICIATIVAS DE DESARROLLO

LOCAL EN CENTROAMÉRICA

UN ENFOQUE DESDE PROYECTOS

DE DESARROLLO LOCAL EN

GUATEMALA, EL SALVADOR Y NICARAGUA

Silvio Prado

Asociación para el Desarrollo

Municipal, Nicaragua

q

q

1. LA RELEVANCIA DEL DESARROLLO LOCAL

EN CENTROAMÉRICA

El desarrollo local ha vuelto a poner sobre el tapeteun debate que se cerró a medias con laindependencia de la corona española, cuando

triunfaron las tesis de quienes propugnaban por estadosunitarios frente a quienes pretendían mantener unidos losestados del antiguo virreinato mediante un modelofederativo y descentralizado, que era más o menos lo quese venía ensayando bajo la Colonia por influencia directadel municipio español.

247


Desde entonces se han puesto a prueba una y otra vezvariaciones del mismo esquema de un Estado centralistaque gobierna desde un asiento urbano sobre periferiasrurales; blancos o mestizos, los de la ciudad; indios, losdel campo; oligarquías, déspotas y dictadores que se hansucedido unos a otros en el turno de oprimir y marginar ala mayoría de los habitantes de sus países. Sobre estasbases se forjó la enorme desigualdad que entre ricos ypobres que ha caracterizado a Latinoamérica, de maneraque el empobrecimiento fue siempre una variabledependiente de la exclusión política.

En las actuales circunstancias, este el reto más importanteque enfrenta el desarrollo local en nuestra región: cerraresa brecha política que la historia se ha encargado deensanchar, al mismo tiempo que mejora las condicionesde vida de las localidades. Este doble esfuerzo aparecemás claro en los proyectos de desarrollo local que impulsala cooperación no gubernamental en los que el llamado“empoderamiento” aparece como premisa determinante.Por eso los hemos seleccionado para abordar el desarrollolocal en nuestros países.

Las iniciativas de desarrollo local en Centroamérica parasu ejecución tienen que responder además a condi-cionantes originadas en las características sociopolíticasde la región. Estas respuestas dan el sello que diferencia aestas iniciativas de otras ensayadas en diversas latitudes:

3 La situación de post-conflicto en los tres paísesestudiados: Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

3 Los elevados niveles de pobreza en cada uno de lospaíses.

248

3 El renacimiento del municipio como espacio deconcertación para el desarrollo.

LA SITUACIÓN DE POST-CONFLICTO EN LOS TRES PAÍSES

ESTUDIADOS: GUATEMALA, EL SALVADOR YNICARAGUA

El conflicto armado que vivieron estos países con mayorintensidad en las décadas de los 70 y los 80, transformó lageografía política de la región, porque introdujo nuevosactores a la disputa legal del poder con una agenda queprivilegiaba los problemas sociales por encima de los otrosproblemas políticos.

Asimismo, la guerra provocó una reconfiguración del tejidosocial por las migraciones forzosas que ocasionaron eldesgarramiento de comunidades enteras que fueronvíctimas de represiones y de masacres, y por el auge de laorganización comunitaria a favor de uno u otro bando delconflicto.

Justamente en el orden organizativo es que la situaciónde postconflicto ha conocido un crecimiento sostenido,como continuidad de un proceso que dinamizó la iglesiacatólica que optaba por los pobres desde la década de lossesenta. El paso de agendas nacionales y de reivin-dicaciones macro enfrentadas en el conflicto haciaagendas sectoriales y de reivindicaciones específicas queflorecieron en el post-conflicto, ha alimentado elsurgimiento inédito de una sociedad civil autónoma enestos países compuestas por movimientos sociales, gremiosy organismos no gubernamentales, que si bien muchosaún guardan vínculos originarios con sus partidos matrices,

249


no puede decirse que estos últimos sigan dictando losprogramas de trabajo, como ocurría hace unos años.

Otra consecuencia del conflicto armado fue el interés dela comunidad internacional -tanto de los gobiernos comode los pueblos- por lo que ocurre en la región. Ello hacontribuido a que nuestros países se encuentren bajoexamen permanente, como ha quedado demostrado enlas reuniones de los Grupo Consultivos para Centro-américa.

LOS ELEVADOS NIVELES DE POBREZA

Los programas de ajuste ensayados en estos tres países enlos años 90 aumentaron la brecha entre ricos y pobres, demanera que lejos de corregir los factores que reproducenla pobreza más bien inclinaron la balanza del lado dequienes tenían mejores condiciones de partida paraaprovechar la liberalización del mercado.

Según datos del PNUD citados por la “Plataforma para latransformación de Centroamérica en la perspectiva deldesarrollo humano sostenible” que publicara laCoordinadora de la Sociedad Civil Centroamérica Solidariaen enero del 2001, entre 1990 y 1997, en la llamadadécada de la paz, todos los países de la regiónexperimentaron retrocesos en sus índices de desarrollohumano como lo muestra el cuadro siguiente:

250

A ello hay que agregar que en nuestros países “de cada 10diez personas, 6 viven la pobreza”, de los cuales 4 encondiciones de miseria, y que el 29% de la población(aproximadamente unos 11 millones de habitantes) notenga acceso a los servicios de salud, mientras que unode cada dos carezcan de servicios de agua potable y desaneamiento básico.1

Todo esto ocurre mientras el 85% de la riqueza se haconcentrado en el 9% de la población regional.

EL RENACIMIENTO DEL MUNICIPIO COMO ESPACIO DE

CONCERTACIÓN PARA EL DESARROLLO

Los últimos 20 años han estado caracterizados porprofundas transformaciones en el ámbito municipalcentroamericano, como consecuencia del conflictoarmado y de la puesta en práctica de las reformas

1. Plataforma para la transformación de Centroamérica en la perspecti-va del desarrollo humano sostenible, Centroamérica, enero 2001, pág.13.

Costa Rica: del 28 al 33

El Salvador: del 72 al 112

Honduras: del 80 al 116

Guatemala: del 76 al 117

Nicaragua: del 60 al 127

Panamá: del 38 al 45

251


introducidas por los programas de ajuste estructural; demanera que “En Guatemala, El Salvador, Honduras yNicaragua, se instauraron Asambleas Constituyentes(...)queredactaron nuevas Constituciones y reformularon lospactos sociales entre diferentes fuerzas políticas”.2

Estos cambios institucionales permitieron consignar laautonomía municipal en las legislaciones y promulgarnuevos códigos o leyes municipales, de modo que enmenos de quince años cambió la visión del municipiodentro de la administración pública y su valoración enlas luchas políticas nacionales.

Este nuevo orden jurídico de lo local abrió o amplióespacios a la participación ciudadana como los Cabildos,los Comités de Desarrollo Municipal, los ConsejosPopulares, los Consejos o Comités Comunales y lasalcaldías auxiliares donde no las había.

Otro hecho a destacar en este acápite es que en Guatemala,El Salvador y Nicaragua estén en discusión políticas deimportancia decisiva para el desarrollo local. Por un lado,hay un proceso de debate en los tres países sobre políticasnacionales de descentralización en el marco del programade reforma y modernización del Estado. Simultáneamente,también está sobre la mesa de la discusión nacional laadopción de políticas de desarrollo local dentro de laspropuestas de planes de nación, especialmente en ElSalvador y Nicaragua.

2. Córdova, Ricardo y Ortega Manuel. Centroamérica: Gobierno local yparticipación ciudadana. Tomo 1. Nicaragua. FLACSO Programa ElSalvador, San Salvador, 1991, pág. 15.

252

En este panorama, el desarrollo local tiene por primeravez en mucho tiempo la coyuntura a su favor, máximecuando se presenta la oportunidad de operar a fondo unatransformación de los Estados centroamericanos con unaparticipación ciudadana distinta de la que asistió comoespectadora a su constitución hace 180 años. ¿Tendremosrazón de pensar que ha llegado nuevamente el turno delo local frente a lo central?

2. UN ABORDAJE TEÓRICO DESDE LAS

CARACTERÍSTICAS DE NUESTRA REGIÓN

En vista de la amplia gama de conceptos de desarrollolocal construidos a partir de experiencias y de carac-terísticas regionales concretas, es importante adoptar unoque ayude a analizar mejor las experiencias de desarrollolocal promovidas desde la cooperación no gubernamental.

De allí que hayamos preferido auxiliarnos de la visiónsobre Desarrollo Local Integrado Sostenible que proponeAugusto de Franco, para quien se trata más de unametodología que de un modelo, que consiste en “unconjunto de prácticas y políticas sociales de radicalizaciónde la democracia, de universalización de la ciudadanía,así como prácticas económicas que siguen nuevospatrones de producción y de consumo que satisfacennecesidades actuales sin comprometer las futuras.” 3

Esta propuesta que rescata la articulación entre democraciay condiciones de sustentabilidad del desarrollo muy

3. Augusto de Franco ¿Porqué precisamos de un desarrollo local integra-do y sostenible? Revista Instituciones y Desarrollo No. 6. Versión elec-trónica en www.iigov/pnud/revista/rev6/arti_s5.htm.

253


cercana a los objetivos de los proyectos que se analizan acontinuación, permite anticipar que los proyectos dedesarrollo local en Centroamérica ponen más énfasis enla reconstrucción del tejido social y en la generación deuna nueva institucionalidad, que en la activación de lossistemas económicos locales.

A) INICIATIVAS QUE PRIVILEGIAN LOS

COMPONENTES POLÍTICOS DEL DESARROLLO

En este tipo de iniciativas resalta la apuesta por laconstrucción del sujeto del desarrollo, por crear ofortalecer una institucionalidad democrática tanto en lascomunidades como en los gobiernos, y por generar nuevasprácticas en torno a espacios de decisión o instrumentosde construcción de la demanda ciudadana.

LA CONSTRUCCIÓN DE UN NUEVO SUJETO DEL DESARROLLO

Estas iniciativas parten del supuesto de que las comu-nidades, verdaderos protagonistas y beneficiarios deldesarrollo, han sido ignoradas a lo largo de nuestra historiaen los planes y políticas públicas. Esta omisión fue aúnmayor durante los años del conflicto armado cuando lasorganizaciones tradicionales, que hubieran sido un soportede nuevas organizaciones comunales, fueron reprimidaso coptadas por los bandos de la guerra. Esto llevó a sudesaparición o a su desnaturalización.

En estos casos, los proyectos se proponen la organizaciónsocial del municipio, tanto territorial como sectorialmente,mediante capacitaciones en cuatro grandes temas:

3 La organización comunitaria.

254

3 Los derechos políticos y civiles que garantizan laslegislaciones respectivas.

3 La formación de nuevos liderazgos.

3 La incidencia en las decisiones públicas.

Esto es lo que De Franco denomina “la universalizaciónde la ciudadanía” porque pretenden construir una nuevaciudadanía mediante la difusión más amplia posible delos derechos entre los excluidos, al mismo tiempo quepromueve el ejercicio de esos derechos en la interrelacióncon las autoridades más cercanas, en el proceso deadopción de una estrategia de desarrollo local acorde alos ciudadanos.

Para estos proyectos, sin la reconstrucción de este sujeto(el ciudadano y sus organizaciones) los demáscomponentes (salud, educación, agricultura) no hacenmucha diferencia con otros proyectos. Inclusive se podríaafirmar que los otros componentes sociales y productivosno podrían ser ejecutados porque cada uno requiere delos comités, grupos de interés o mesa sectoriales, que elcomponente organizativo ha ido creando.

LA CREACIÓN O EL FORTALECIMIENTO DE UNA NUEVA

INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA

Se refiere a la institucionalidad de los gobiernos localescomo proveedores de servicios y como promotores deldesarrollo local. Para estos proyectos, el papel del gobiernolocal resulta indispensable en la planificación y ladirección del desarrollo local, por eso se proponencontribuir a superar las limitaciones que presentan la

255


mayoría de las alcaldías en nuestra región, tanto en sucapacidad técnica como en recursos financieros.

Los aportes de los proyectos van dirigidos, en primer lugar,a crear capacidad administrativa en las oficinas munici-pales para que puedan desempeñar un rol más efectivoen la gerencia del desarrollo. Así encontramos la formacióndel personal en conocimientos y habilidades técnicas;asesorías en el montaje de sistemas contables, en sistemascatastrales, en formulación de proyectos, en planificacióndel desarrollo; en temas políticos como la importancia dela participación ciudadana y en temas jurídicos como enlas nuevas legislaciones de impacto municipal.

Una buena parte de estos proyectos también financia elsalario de una parte del personal técnico capacitado a finde asegurar, al menos temporalmente, la contratación deestos recursos calificados. Todo esto recibe el nombre deapoyo al fortalecimiento institucional de las alcaldías.

En algunos casos, este apoyo también está dirigido a laresignificación de los cargos que en medio del conflictoadquirieron muy mala reputación, tal es caso de losalcaldes auxiliares en Guatemala o de su homólogo enNicaragua, los Jueces de Mesta, que desempeñaron laboresde información policial en contra de los ciudadanos uorganizaciones que simpatizaban con la insurgencia.

Bajo este mismo inciso también encontramos iniciativasdirigidas a crear espacios de participación ciudadana yde concertación entre autoridades, agentes económicos yorganizaciones comunales. Esto es lo que De Franco llama“la radicalización de la democracia” por cuanto soniniciativas que persiguen distribuir entre la capilaridad

256

social más amplia el poder de decidir sobre el futuro delos municipios. Por eso no es remoto que de estasexperiencias se estén alimentado las leyes y las normasque están reconfigurando los estados de la región, comoes el caso de las políticas de descentralización y departicipación ciudadana.

APOYO A NUEVAS PRÁCTICAS PARA LA TOMA DECISIONES Y AINSTRUMENTOS PARA CONSTRUIR LA DEMANDA CIUDADANA

Aquí encontramos iniciativas que tratan de capitalizar lainterrelación entre autoridades y ciudadanos, por logeneral están dirigidas a institucionalizar las nuevasprácticas que el proyecto ha ido promoviendo durante suejecución. Para estos proyectos importa mucho la formacomo se establece esta relación y el objeto final de ladecisión.

Promueven las asambleas sectoriales, los encuentrosterritoriales, en particular en el área rural, tradicionalmentemarginada de las decisiones; y la redefinición del rol delos concejales para que actúen más como representantesde sus comunidades que como delegados de sus partidospolíticos.

Asimismo, la realización de autodiagnósticos locales sobrecuya base posteriormente se han de construir las agendaslocales, que tienen por finalidad reunir las demandas delas comunidades para respaldar la negociación con lasautoridades e incidir de manera propositiva en los planesde inversiones y de desarrollo municipales. Todo esto seve complementado con capacitaciones en formulación ygestión de proyectos, y la formación promotores que seránmás tarde la cantera de los nuevos liderazgos.

257


B) INICIATIVAS QUE PRIVILEGIAN LOS

COMPONENTES ECONÓMICOS Y PRODUCTIVOS

DEL DESARROLLO

En Centroamérica resulta poco común encontrar proyectosde desarrollo económico local que se propongan elestímulo de los sistemas económicos locales sin que esténasociados a la intervención en los factores sociopolíticos.Como ya dijimos anteriormente, ambas partes estánfuertemente interrelacionadas en un binomio que se influyerecíprocamente. Aún en los textos de los proyectos resultaimposible separar las actividades productivas o de créditode las organizativas o de las prácticas participativas.

Los componentes económicos y productivos presentan tresdiferentes modalidades consideradas como básicas paracontribuir al desarrollo local: Las nuevas tecnologíasagrícolas, la comercialización de la producción local y lacapacidad empresarial local. En lo que se refiere a lasostenibilidad del desarrollo, los proyectos promueven dostipos de instrumentos: La planificación del desarrollo localy el ordenamiento territorial.

LA PROMOCIÓN DE TECNOLOGÍAS AGRO-ECOLÓGICAS

Están dirigidas a la población campesina o que vive enzonas rurales, con la finalidad de obtener mayoresrendimientos de sus parcelas mediante la aplicación denuevos conocimientos que vienen a actualizar lastecnologías tradicionales de cultivo. Los propósitos de estoscomponentes podemos disponerlos en una secuencia detres tiempos: Lograr la seguridad alimentaria, planificar la

258

producción según las necesidades de la familia y mejorarla economía doméstica por la vía del ahorro (que se logramediante la producción de insumos propios) y delalmacenamiento de excedentes. A esto se refiere De Francocuando habla “de nuevos patrones de producción yconsumo”.

LA COMERCIALIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN LOCAL

Algunas corrientes sostienen que este es el mejor indicadordel desarrollo local porque es lo único que puede generarla autosostenibilidad del proceso de desarrollo. Estecomponente se propone el aprovechamiento de lasventajas competitivas de los territorios para insertarse enlos circuitos del comercio nacional o internacional. Entrelas actividades que impulsa está la organización decooperativas de productores, las cajas de ahorro y créditoo bancos comunales, y la creación de centros de acopiode comercialización. Esto último ya entra en el siguientecomponente.

LA CAPACIDAD EMPRESARIAL LOCAL

Este componente también es conocido como laemprendedoriedad, o la actitud de los agentes locales paraasumir mayores cuotas de riesgo al intervenir en el mercadocon productos o con servicios. Como ya vimos en el temaanterior, un embrión de estas iniciativas son lascooperativas de productores que potencialmente puedenconstituirse en empresas y que están llamadas, según estosmodelos, a constituirse en los pivotes del desarrolloeconómico local. Así encontramos el apoyo a

259


microempresas o empresas asociativas de productores: Deleche, de hortalizas, de artesanías, materiales deconstrucción, de miel de abejas, entre otras expresioneslocales.

APOYO A LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO: LA

PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL Y EL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

Uno de los grandes retos de estas iniciativas es lasostenibilidad de sus aportaciones. Ello implica sinembargo una doble condicionalidad: Política y técnica.Por eso todas las iniciativas de desarrollo local, indepen-dientemente de su énfasis, socio-institucional o socio-económico, tienen en común su punto de llegada en laplanificación del desarrollo local.

Sin embargo, esta racionalidad máxima representada enel plan de desarrollo local corre el riesgo de ser aceptablesólo para el gobierno que la adopta si este mismo plan noes reasumido por el gobierno siguiente. Esta es sucondicionalidad política. Pero además, también tiene queser técnicamente factible para que pueda ser incorporadoa los planes de inversiones municipales y reivindicado enlas demandas comunitarias.

Por su parte los planes de ordenamiento territorial, unavez concluidos los planes estratégicos de desarrollo, pasana integrarse a los mismos por la importancia que tiene enla definición del uso del suelo urbano y rural. Por ello esque en muchos proyectos merecen un apoyo por separado.Con la suma de ambos mecanismos, planificación yordenamiento territorial, los proyectos de desarrollo localtratan de apuntalar la satisfacción de necesidades actualessin comprometer las futuras.

260

C) EL PAPEL DE LOS COMPONENTES DE SALUD YEDUCACIÓN

Si hay un ámbito en que los proyectos de desarrollo localjuegan un papel suplementario del Estado es en estos doscomponentes. Si bien no puede negarse el aporte quesignifican para la mejoría de las condiciones de vida de lapoblación meta, las actividades de salud y educaciónpretenden brindar servicios que son claras competenciasde los gobiernos centrales, pero que los proyectosnecesitan atender porque de lo contrario no habríacorrespondencia con las necesidades inmediatas de lapoblación atendida.

La salud, por razones obvias, constituye junto a laalimentación uno de los indicadores más claros de lamejoría de las condiciones de vida. La educación esabordada por los proyectos en su doble implicación: Comouna aporte a la calificación del capital humano y comoun mecanismo de empoderamiento para la formación denuevos liderazgos sociales.

261


3. CARACTERÍSTICAS DE LAS INICIATIVAS

Los proyectos de desarrollo local en la región cobraronauge los últimos veinte años como respuesta a lasnecesidades de reconstrucción de las comunidadesdespués de la guerra y por efecto de la reforma del Estadoocasionada por los programas de ajuste. Esto dio lugar ados tipos de corrientes que se beneficiaron por igual de larecuperación de las competencias de los municipios enmateria de planificación y dirección del desarrollo.

Las primeras fueron inspiradas por el movimiento desolidaridad con los pueblos centroamericanos en los años80 y por éso fue patrocinada por la cooperación nogubernamental; mientras que la segunda fue impulsadapor las agencias de los gobiernos, léase FIS, FISDL y FISE,en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, respectivamente,con fondos del Banco Mundial y del BID.

Unas llegaron con el enfoque de desarrollo queprivilegiaba la reconstrucción del tejido socialcomunitario; otras lo hicieron dando más énfasis a laconstrucción de infraestructura social como escuelas,centros de salud y caminos.

Como la participación ciudadana constituye uno de loscorrelatos del desarrollo local, igualmente ambas vertientesse diferenciaron en este aspecto. Las primeras apoyaronlo que se conoce como “empoderamiento” comunitario;en cambio las segundas pusieron más acento en lacogestión, entendida como la co-ejecución y el aportecomunitario a las actividades de los proyectos, más elfortalecimiento de la capacidad administrativa de losgobiernos locales.

262

Localización y descripción delos componentes de los proyectos

Proyecto deDesarrollo deSan MartínSacatepéquez(PRODELMAS),Guatemala

Asociación deDesarrolloComunitario(ASDECO)Chichicastenango,Guatemala

Comité deDesarrolloMunicipal deZacatecoluca(CDM-Z) ElSalvador

Proyecto deDesarrollo Localde Cinquera, ElSalvador

ProyectoManuel López(PML), ElSauce,Nicaragua.

ProyectoFortalecimientode la Autoges-tión de Desa-rrollo Social(FADES), SantoTomás,Nicaragua.

Nombre/Componentes SaludEducación

Agrope-cuario

MedioAmbiente

OrganizaciónComunitaria

Alcaldías yespacios

institucionales

x x x x x x

x x x x x FormacióndealcaldesAuxiliares

AsesoríaTécnica

DiagnósticoMunicipal.

EstrategiadeDesarrollo

Constitucióndel CDM

Com.Técnicas

Com.Téc-nicas

Organización-comuni-taria

Organiza-ciónsectorial

Com.Técnicas

x x x x x

x x x x x x

x x x x x

263


Tanto el PML como FADES tienen además el componentede crédito para la actividad productiva y para pequeñosproyectos comunitarios.

Como se puede observar en el cuadro anterior, en lo quea promoción de nuevas “prácticas y políticas sociales” serefiere, hay una alta concentración de componentes enlas áreas de educación, salud, organización comunitariay fortalecimiento de espacios institucionales y de lasalcaldías. Pero también hay una presencia importante delos proyectos en la generación de nuevas “prácticaseconómicas” que contribuyan a mejorar el nivel de vidade los habitantes de las localidades.

ASDECO, EL DESARROLLO INTEGRAL COMUNITARIO PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE UN MOVIMIENTO SOCIAL

Esta iniciativa se inscribe con más claridad entre las quese proponen la construcción del sujeto del desarrollo enconsideración de la exclusión a la que han estadocondenados los pueblos indígenas en Guatemala.ASDECO es a la vez el nombre de la organización quepromueve el proyecto y se presenta como un híbrido entreONG y organización comunitaria, pero su aspiración esconvertirse en un movimiento social maya a medida quese consolida su base social en el municipio deChichicastenango. Su concepción de desarrollo pasanecesariamente por la emancipación política del pueblomaya y su inclusión en las decisiones que conciernen aldesarrollo de las comunidades.

También se propone la recuperación de las autoridadestradicionales y la resignificación del cargo de los alcaldesauxiliares, como una vía para ocupar los espacios que

264

ofrece el Estado guatemalteco e ir creando en la prácticauna nueva clase dirigente local, a pesar de que los alcaldesauxiliares sólo duren un año en el cargo.

La ejecución del proyecto ha servido para ir introduciendonuevos prácticas dentro de las comunidades y al mismotiempo dentro de las estructuras de la organización. Unejemplo de ello ha sido la formulación misma del proyectoestudiado, cuyos componentes y actividades fueronadoptados tras un minucioso proceso de construcción dela demanda con los propios grupos comunitarios.

En lo que a los componentes económicos se refiere,ASDECO persigue dos objetivos: Mejorar las condicionesde vida de las comunidades y propiciar alternativas parael autosostenimiento de la organización. En el primerodan mucha importancia a la “seguridad alimentaria ynutricional” visto el serio deterioro de las condiciones desalud por el bajo nivel nutritivo de los alimentos queconsumen y las dificultades para producirlo por la faltade tierras. Pero aún en este campo las soluciones no sonvistas separadas de la organización y la participacióncomunitaria, sino más bien como una razón para juntarsey hacer gestiones conjuntas.

El estímulo a la capacidad empresarial está concentradopor el momento hacia adentro de la organización mediantepequeñas iniciativas productivas, como una fábrica demateriales de construcción y la venta de servicios en eldepartamento.

En lo que a educación y salud se refiere, el proyecto ofreceotro ejemplo de cómo ambos componentes contribuyena arraigar las bases de la idea del desarrollo, mediante la

265


provisión de servicios de salud que la población necesitay con la puesta en práctica de un programa de educaciónque tiene los propósitos políticos de generar una actitudde poder dentro del pueblo maya.

EL COMITÉ DE DESARROLLO MUNICIPAL DE ZACATECOLUCA,LA CONCERTACIÓN COMO SOPORTE PARA EL DESARROLLO

LOCAL4

Se trata del prototipo de iniciativas que persiguen lacreación o el fortalecimiento de espacios socio-institucionales para generar puntos de encuentro entrediferentes actores, en favor del desarrollo de una localidad.La iniciativa pretende por esta vía aprovechar la presenciade actores con cierto arraigo en el territorio y conespecialización en distintas áreas del desarrollo. Adiferencia de la anterior, no se propone construir sujetoscolectivos sino más bien fortalecer las capacidadesinstitucionales de uno ya constituido: El gobiernomunicipal.

Sin embargo, igualmente se puede decir que el proyectocontribuye al reforzamiento o reconstrucción del tejidosocial, por cuanto el esfuerzo de gestar este espacio deconcertación también ha implicado el rediseño de laorganización comunitaria, tanto en su expresión territorialcomo sectorial, en lo rural como en lo urbano, desde elámbito comunal al municipal.

4. A partir de la información de Moreno, María Elena y otros. “La expe-riencia de los espacios de participación y concertación: Zacatecoluca,Tecoluca, Jiquilisco y San Agustín” en Enríquez, Alberto y otros. Parti-cipación ciudadana y concertación. FUNDE. San Salvador, enero 2001,págs. 63-91.

266

Además, la iniciativa también ha tenido que promoverprácticas que faciliten la elaboración de agendas comuni-tarias y sectoriales a partir de negociaciones y debatessobre las prioridades en las demandas de cada localidad.Estas prácticas hicieron posible más tarde la integraciónde agendas regionales (rurales y urbanas), que fueron lasbases sobre las que se constituyera la Asamblea Municipalde organizaciones sociales.

Si bien no puede decirse que el proyecto tenga un impactodirecto en los factores económicos locales, como tampocoen la salud y en la educación, el fortalecimiento de laorganización comunitaria y de la capacidad institucionalde la alcaldía han permitido mejorar los mecanismos decoordinación para coordinar esfuerzos y racionalizar losrecursos que antes se invertían de forma dispersa en elterritorio.

El proceso produjo también mesas técnicas en desarrolloeconómico, salud, educación, medioambiente y género;asimismo posibilitó el diagnóstico municipal que sirvióde base para la propuesta de desarrollo estratégico deZacatecoluca en la que se definen políticas locales desalud, educación, medioambiente, infraestructura yseguridad ciudadana.

De manera que, aún en este caso, centrado en laconstrucción de espacios políticos, el proyecto no pierdede vista la importancia de la variable económica en elproceso de desarrollo.

267


SAN MARTÍN SACATEPÉQUEZ, FORTALECER EL PODER LOCAL ATRAVÉS DE LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO LOCAL

La iniciativa de San Martín Sacatepéquez podría ubicarsedentro de las que se proponen construir el sujeto deldesarrollo local por cuanto promovió la figura de unacoordinación de organismos locales, incluida la alcaldía,para la ejecución del proyecto; pero también podría decirsede ella que trata de fortalecer la institucionalidad delgobierno y de las organizaciones locales (al menos estádentro sus objetivos específicos); pero por los alcancescomprendidos en su objetivo estratégico5 , la iniciativaapunta a la integralidad del desarrollo, en la que losavances en la mejoría de las condiciones de vida alimentenla generación de una capacidad política local para decidiry hacer con autonomía.

Para ello el proyecto también alienta nuevas prácticas deorganización para la gestión colectiva que ayude atrasformar condiciones de vida sumamente precarias. Estolo hace aprovechando tradiciones locales de cabildeosurgidas durante los años de la represión en que lasautoridades formales no daban mucho espacio para lagestión de las comunidades y todo pasaba a través de loscomités pro-mejoramiento.

5. Según el documento del proyecto, se propone que “los hombres ymujeres de San Martín Sacatepéquez, demuestren capacidad para me-jorar sus propias condiciones de vida y defender su identidad y valoresculturales, y son sujetos de empoderamiento ejerciendo sus derechos yobligaciones como ciudadanos, igual que una mejorada actuación con-junta por parte de organizaciones comunales, gobierno local, ONGlocales e instituciones públicas...”

268

La vinculación entre desarrollo económico y desarrollopolítico quedó claramente establecida en el proyecto desdesu propio nacimiento con la formación de UNODESMA(Unión de Organismos Locales para el Desarrollo de SanMartín Sacatepéquez), en el que había organizacionescomunales, cooperativas agrícolas, movimientos sociales,ONG y el gobierno municipal, que buscaba el fortaleci-miento de cada uno mediante las actividades del proyecto.Por eso en sus inicios no tuvo inconvenientes de realizaractividades asistencialitas para lograr la adhesión denuevos miembros a las organizaciones o la aceptación dela estrategia del proyecto en las comunidades.

Bajo este enfoque fueron diseñados los programas de saludy de educación, como componentes “ganchos” que abríancampo: Regalando letrinas, dinero en efectivo, becas, etc.,mientras eran conocidos los demás componentes. Noobstante, mediante la creación de la figura del promotor,se logró ampliar la cobertura de estos servicios básicos ygenerar un impacto directo en los indicadores de deterioroque presentaban las comunidades antes del inicio delproyecto.

En los componentes de agricultura y medioambiente, elproyecto obtuvo resultados importantes en la capacitaciónpromotores y en la adopción de nuevas tecnologíasagroecológicas, como el uso de semillas mejoradas,aboneras orgánicas, entre otras, que han logrado generarahorro y algún tipo de capitalización en las cooperativasde producción mejor organizadas. Sin embargo, elprincipal problema siguió siendo la comercialización delos productos agrícolas como fuente de ingresos segura, apesar de los estudios auspiciados por el proyecto.

269


La confluencia entre ambos procesos, político yproductivo, se vio entorpecido por la rivalidad quefinalmente se dio entre la coordinación (UNODESMA) yel proyecto, debido a la metodología que la entidadfinanciadora (Ibis Dinamarca) aplicó para la ejecución delproyecto y que llevó la dirección de la iniciativa fuera delcontrol de UNODESMA.

DESARROLLO LOCAL EN CINQUERA: EL DESARROLLO LOCAL EN

CONDICIONES DE POSTGUERRA

El proyecto fue diseñado para fortalecer el procesode organización y desarrollo de comunidadesrepobladas, es decir, con población que llegó alterritorio tras el fin de la guerra. Por esta razón, todossus componentes y sus actividades estaban dirigidasa brindar mejores condiciones a una población quebuscaba una nueva vida y con perspectivas de crecernuméricamente.

En lo organizativo el proyecto trató de construir una partedel sujeto promotor del desarrollo local apoyando lacreación de la Asociación para la Reconstrucción yDesarrollo Municipal (ARDM), a solicitud del Conc2ejoMunicipal de la alcaldía, para crear un tejido social quefuera el fundamento del proceso de desarrollo. Estaorganización territorial se formó siguiendo el modeloclásico de crear juntas en cada comunidad y por sectoressociales (mujeres, jóvenes) que asciende hacia un consejode presidentes de juntas directivas. Si embargo, con eltiempo se vio que la población de base no se sentía partede esta estructura sino sólo los miembros de las juntasdirectivas.

270

En cuanto al apoyo a la institucionalidad municipal, elproyecto contó con el componente de FortalecimientoLocal y Gestión Municipal, para mejorar la capacidad deformulación y gestión de proyectos y buscar fuentes definanciamientos para los mismos; en especial, para brindarlos servicios de infraestructura y agua potable. Pero sepuede decir que con la creación de la ARDM también secontribuyó al refuerzo político de la municipalidad, porqueel alcalde fue al mismo tiempo el coordinador de laorganización comunitaria.

En lo que se refiere a los aspectos económicos, el proyectose propuso pocas metas vistas las características de lapoblación recién asentada. De allí se explica que sólotuviera el componente de Apoyo a la AgriculturaTradicional y Alternativa cuyas actividades consistieronen la capacitación para el mejor aprovechamiento de losterrenos que les habían sido entregados mediante elPrograma de Transferencia de Tierras (PTT). Sus objetivosfueron capacitar para conservar y diversificar los suelos yhacer conciencia de la preservación del medio ambiente.No se propuso retos en el área de comercialización porqueera claramente prematuro.

En cambio, los componentes de salud y educación sítuvieron mayor elaboración e importancia porque -unavez más- se trataba de brindar servicios vitales para lasobrevivencia de la población. No obstante, sólo en saludpudo mostrar algunos aportes al desarrollo mediante ladisminución de la mortalidad infantil, la eliminación dela mortalidad materna y la reducción de la taza denatalidad por uso de contraceptivos. A ello habría queagregar la capacitación de una red de parteras y de

271


promotoras de salud. En cambio, en educación más bienla tasa de analfabetismo se incrementó por la inmigraciónde nuevos pobladores analfabetas que se sumaron a losque ya habían en el municipio y que no continuaronasistiendo a los cursos que impartía el proyecto.

Cabe resaltar que el incumplimiento de la premisa básicadel proyecto -que la población del municipio creciera almenos tres veces en la fase de repoblación de la postguerra-llevó a una exagerada elevación de los costos de operacióndel proyecto, lo que a su vez implicó resultados pocosatisfactorios para sus promotores.

EL PROYECTO MANUEL LÓPEZ, UN INTENTO DE DESARROLLO

MUNICIPAL INTEGRAL

Las características del Manuel López difieren totalmentede las otras por la forma cómo se gestó, su organización,los recursos invertidos y su duración. Nació como unproyecto sectorial que los imperativos políticos llevaron asu ampliación al ámbito municipal. Para su ejecuciónrequirió del montaje de un dispositivo tan grande como lasuma de todas las oficinas del gobierno central y la alcaldíaen el municipio; duró casi doce años divididos en tresfases y significó una inversión millonaria.

El PML, como se le llama de forma abreviada, surgió comouna iniciativa de Ibis Dinamarca para fortalecer el trabajode la UNAG (Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos)en el municipio de El Sauce, Nicaragua. Posteriormentefueron incorporadas otras contrapartes locales, como elgobierno local, los ministerios de educación y de salud, yel Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados. En

272

esta primera fase el enfoque económico y social delproyecto era más fuerte que el político. Más tarde, en lasegunda fase, lo político pasó a ocupar un lugar másimportante por el énfasis que se dio a la organización delos Comités de Desarrollo Campesino y de Barrio, de modoque sí se tuvo que involucrar en la “construcción” de unsujeto.

En cuanto al aporte a la institucionalidad local, el proyectocontribuyó a mejorar las capacidades de planificación dela municipalidad y sobre la base de los comités delproyecto en cada comunidad fue creada y reconocida laorganización comunitaria mediante una ordenanza: Loscomités de Desarrollo Campesino, de Barrios y el Comitéde Desarrollo Municipal. Esto contribuyó a generarcapacidades para hacer de la alcaldía no sólo unaprestadora de servicios sino también una gestora deldesarrollo local en estrecha relación con la población.

En las nuevas prácticas, el proyecto apoyo la elaboraciónde los planes de desarrollo en cada comarca y a laformación de nuevos liderazgos sociales como fruto deuna amplia capacitación de promotores en cada una delas ramas del proyecto, de modo que el reconocimientofue por su papel de expertos más que por razones políticas.

Los componentes económicos tuvieron impactos directosen el nivel de vida de los habitantes vistos sus resultadosnuméricos abrumadores en la cantidad de obras físicasconstruidas, la cantidad de personas alfabetizadas llevadasa un tercer nivel, el descenso de la mortalidad infantil, laeliminación de la mortalidad materna durante siete añosy la cantidad de promotores y líderes capacitados. Además,por el lado cualitativo también vale la pena mencionar la

273


variedad y el tipo de alimentos cosechados en sus propiasparcelas que empezó a consumir la población.

En cuanto a la comercialización, se iniciaron experienciasde colocación en el mercado nacional e internacional deproductos locales, agrícolas, animales y forestales. Esto sevio reforzado con la creación de una cooperativa de créditocon casi 400 socios y las cooperativas para la comercia-lización de miel, pino, café y piña que representan elembrión empresarial que heredó el proyecto.

Respecto a la planificación del desarrollo vista como laracionalización del proceso de desarrollo, el proyecto dejóun plan de desarrollo estratégico sancionado por lamunicipalidad y una organización comunitaria respaldadaen las leyes locales y supuestamente apropiada de estaestrategia de desarrollo.

FADES, EL DESARROLLO LOCAL COGESTIONADO

A diferencia de los otros proyectos, FADES no se proponeconstruir un sujeto colectivo del desarrollo sino más bienreforzar la interrelación entre los dos actores de esteproceso: Autoridades y ciudadanos. Pero ello también haimplicado el fortalecimiento de capacidades en amboslados de la relación por las debilidades que presentabanal iniciar el proyecto. De manera que en este caso tambiénpodemos hablar de una contribución a formar actores ycrear capacidades políticas para la cogestión.

Esto ha hecho que FADES concentre en un mismocomponente el fortalecimiento municipal -entendida comola creación de capacidades políticas y gerenciales de los

274

gobiernos- y la participación comunitaria, vista como lacapacidad de los ciudadanos para incidir en la toma dedecisiones públicas y su corresponsabilización por lasactividades que de ellas se deriven.

En la parte que concierne a la organización comunitaria,el proyecto organiza los Comités de Fomento delDesarrollo Sostenible (COFODES) en las comunidades,crea y capacita una red de facilitadores y vincula a lasorganizaciones y otros agentes de desarrollo a procesosde planificación estratégica. Además crea las mesa ocomisiones sectoriales en torno al proceso de planificaciónparticipativa.

Hacia el gobierno municipal, capacita y crea en las oficinasmunicipales herramientas que fortalecen la administración,como el sistema de contabilidad, sistemas de registro decontribuyentes, sistemas catastrales, planes de inversionesy formulación de proyectos. De manera complementariacon la organización comunitaria, crea en las alcaldías lafigura del Promotor de Relaciones con la Comunidad.

En cuanto a las nuevas prácticas, impulsa un modelo departicipación ciudadana en torno al proceso deelaboración del presupuesto municipal y la tomadecisiones en los COFODES sobre pequeños proyectoslocales. Asimismo, capacita en la organización ycelebración de los cabildos abiertos, y los encuentros delas autoridades con las comunidades en los COFODES.

El otro componente es el de Fomento al DesarrolloEconómico Local Sostenible. En este tema se inscribentodas las actividades dirigidas a la reactivación productivay a la generación permanente de ingresos familiares. Para

275


esto se basa en un programa de crédito para mejorarcondiciones habitacionales y para la producciónagropecuaria, y con una unidad agrícola que brindacapacitación y asesoría para mejorar las tecnologíasagropecuaria y el uso forestal del territorio.

El apoyo y el fomento para el funcionamiento de doscooperativas de ahorro y crédito, contienen el embriónde la promoción empresarial del proyecto que todavía estáconcluyendo su primera fase.

El esfuerzo para hacer sustentable la idea del desarrolloque contiene el proyecto se encuentra plasmado en el plande desarrollo que saldrá del proceso de planificaciónestratégica participativa, que propicia el encuentro entrela responsabilidad del gobierno local, en su calidad derector del desarrollo, y del compromiso de las comuni-dades de contribuir al este mismo proceso.

BALANCE DE LAS INICIATIVAS

SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DEL SUJETO DEL DESARROLLO

Todas las iniciativas se proponen contribuir a la creacióno al fortalecimiento de un sujeto colectivo que protagoniceel proceso de desarrollo local, en particular, la recupe-ración de una capacidad comunitaria para participaractivamente en las decisiones y en las tareas que requiereel desarrollo de las localidades.

Las diferencias residen en las entidades promotoras de lasiniciativas. Cuando se trata de organizaciones locales,apuntan al fortalecimiento de sí mismas; cuando se trata

276

de organizaciones externas con procesos de acom-pañamiento local, realizan una labor de inducción a laorganización comunitaria mediante la creación decoordinaciones entre varias organizaciones locales, o conel involucramiento directo en la organización de lacomunidad; asimismo, mediante el apoyo a la constituciónde espacios de concertación que sumen las fuerzas devarias entidades para incidir localmente.

En algunos de los casos examinados estos sujetos tambiénpueden ser los gobiernos locales, en su papel de rectoresdel proceso de desarrollo y por su capacidad para articularlos esfuerzos locales en marco de las políticas nacionales.

LA CREACIÓN DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

DEMOCRÁTICA

En el terreno fronterizo con lo anterior, los proyectosconceden mucha importancia a la necesidad de crearuna nueva institucionalidad en los gobiernos locales y delas organizaciones de la sociedad civil. En el lado de lasautoridades persiguen mejorar la capacidad administrativay política que implique un desempeño efectivo en lagestión del desarrollo y una nueva legitimidad frente a losciudadanos.

En el lado de la población, estas iniciativas pretendengenerar un reconocimiento público a la institucionalidadde las organizaciones comunitarias nuevas y tradicionales,y además, propiciar el arraigo de las nuevas prácticas yde los espacios auspiciados por el proyecto.

277


APOYO A NUEVAS PRÁCTICAS PARA LA TOMA DE DECISIONES YAL USO DE INSTRUMENTOS PARA CONSTRUIR LA DEMANDA

CIUDADANA

Durante su ejecución, los proyectos producen nuevasprácticas que persiguen la democratización de losdiagnósticos, de los planes y de los proyectos. Esto lo hacencon la finalidad de compensar el bache que tradicio-nalmente ha habido en la región entre autoridades yciudadanos. Todas las iniciativas, sin excepción, tratan defomentar este nuevo tipo de interrelaciones quetransformen la manera de hacer políticas públicas empe-zando por lo local. Algunas han alcanzado altos nivelesen la construcción de agendas locales, de microplanes ode planes sectoriales para el desarrollo local, otras se hanquedado en la fase de los autodiagnósticos y otras máshan hecho énfasis en la formulación de proyectos.

Si en algo coinciden es en la pretensión de hacer convergertodas estas nuevas prácticas en una planificación estra-tégica participativa, que establezca las metas del procesode desarrollo asumido por todos, independientemente delsigno político de las autoridades de turno.

LA PROMOCIÓN DE TECNOLOGÍAS AGRO-ECOLÓGICAS

Es un componente que está en relación directa con elaporte a la mejoría de las condiciones de vida. En todoslos proyectos analizados esta actividad es vista como laposibilidad de mejorar la precariedad alimentaria de lapoblación beneficiaria, vistas las condiciones de pobrezaen que viven. En algunos casos, dependiendo de factorescomo el acceso a la tierra, su fertilidad y la disponibilidad

278

de semillas, los proyectos pueden exhibir buenosresultados porque ha habido una mejoría en la dietafamiliar. Pero el mayor éxito ha sido la aceptación por laparte de la producción de estas nuevas tecnologías y desu adecuación a las prácticas tradicionales de cultivo.

Este componente, por la forma en que es trasladado a lascomunidades, a través de capacitaciones a gruposorganizados e impartidos por promotores, aplicando enmuchos casos la metodología “de campesino acampesino”, ha redundado en el fortalecimiento de laorganización comunitaria y en la formación de nuevosliderazgos sociales.

LA COMERCIALIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN LOCAL

A pesar de los esfuerzos que las iniciativas han realizadocon investigaciones, estudios de mercado, centros deacopio y de créditos, los resultados todavía son magrosdebido a que los proyectos se ven obligados a entrar encompetencia con un sistema externo a ellos, como es elmercado, que no está dispuesto a ofrecer ningún tipo decondiciones favorables a los nuevos actores. Algunos hanpromovido la creación de cooperativas para entrar conmás fuerzas a los circuitos regionales o nacionales, sinembargo estos esfuerzos todavía son embrionarios.

FOMENTO DE LA CAPACIDAD EMPRESARIAL LOCAL

Aquí también los proyectos se enfrentan con otros retos,en especial con la sostenibilidad del desarrollo localgestado mediante recursos endógenos, sin tener quedepender de la cooperación externa. Las iniciativasanalizadas apuntan en esta dirección pero no todas tienen

279


sus prioridades puestas en ella, como ya hemos visto a lolargo del texto. Sólo algunos proyectos han podido avanzaren el fomento o en la reactivación de empresas locales,con la organización de cooperativas de microempresascomercializadoras de los productos locales.

EL PAPEL DE LOS COMPONENTES DE SALUD Y EDUCACIÓN

Ambos componentes son utilizados para “entrar” en lascomunidades y para lograr impactos inmediatos que denconfianza a la población en la estrategia del proyecto. Porlo general todos los proyectos han logrado buenosresultados en el tema de la salud porque han logrado elevarlas condiciones higiénico sanitarias de las comunidades.En lo que a educación concierne, la mayoría de losproyectos lo ven como un tema transversal a los demáscomponentes, y en especial como una estrategia deempoderamiento de los nuevos sujetos del desarrollo.

CONCLUSIONES

Las iniciativas de desarrollo local en Centroamérica queson promovidas desde la cooperación no gubernamental,están pensadas como estrategias políticas de fortaleci-miento o de construcción de sujetos colectivos que asumanel protagonismo de los procesos de desarrollo local. Estasestrategias proponen un modelo de desarrollo alternativocimentado en la inclusión de las comunidades en la tomadecisiones sobre su futuro.

Pretender impulsar o promover estrategias de desarrolloque no impliquen una refuncionalización de las relacionestradicionales entre autoridades y ciudadanos, sería

280

reproducir los esquemas verticales de desarrollo quehistóricamente sólo beneficiaron a las oligarquías. Demanera que hablar de iniciativas alternativas de desarrollolocal en Centroamérica es hablar de proyectos de empode-ramiento político.

De la misma manera, las iniciativas de desarrollo localapuestan con fuerza por apuntalar una nueva institucio-nalidad en los gobiernos y en las organizacionescomunitarias. En el caso de las autoridades, además dellenar un vacío que ocasiona las omisiones del Estado,pretenden generar una legitimidad originada en lainterrelación de autoridades y ciudadanos. En las organiza-ciones comunitarias tratan de reconstruir las institucionesdestruidas por la guerra y por los años de negación de losderechos ciudadanos más elementales.

En cuanto a las nuevas prácticas, los proyectos tambiéncontribuyen a gestionar de manera diferente los procesosde desarrollos a partir de experiencias de planificaciónbasadas en el reagrupamiento de la demanda ciudadanay en la racionalidad de la planificación estratégica.

Los esfuerzos en torno al fomento de la economía localtodavía aparecen con resultados muy débiles y dispersos.Esto se debe a que, como ya vimos, estas iniciativasdedican una buena parte de sus empeños a la partepolítica. En este componente del desarrollo las iniciativashacen su mejor aporte a la seguridad alimentaria de lascomunidades, en la transmisión de nuevas tecnologías yen la formación de conciencia sobre la explotaciónracional de los recursos naturales.

281


Estos proyectos, aún con el aporte de importantes sumasde dinero en las localidades, no pueden por sí solos lograrimpactos sustantivos en las economías locales.

A juzgar por las metodologías empleadas, hay una estrechainterrelación entre ambos componentes del desarrollo, demanera que lo económico actúa como motivación finalde lo organizativo y lo organizativo cumple la condiciónnecesaria para hacer sustentable socialmente un procesode desarrollo dirigido por un nuevo tipo de institucionesde gobierno.

En resumen, las iniciativas de desarrollo local enCentroamérica no pueden ser consideradas comoiniciativas de desarrollo económico en ninguno de loscasos, y menos como proyectos de desarrollo integralporque no tienen la fuerza ni la experiencia para lo unoni para lo otro. La paradoja de los proyectos de desarrollolocal es que no proponiéndose el desarrollo económicode los municipios, insisten en ser medidos por sus efectosen esta área, aunque más bien deberían ser evaluadospor sus efectos en las condiciones sociopolíticas de lascomunidades. Es como si las propias iniciativas no quisie-sen aceptar que la mejoría en la esfera política es tambiénuna mejoría en las condiciones de vida de la población ypor ende es también una forma de desarrollo.

282

BIBLIOGRAFÍA Y MATERIALES

DE TRABAJO CONSULTADOS

Coordinadora de la Sociedad Civil Centroamérica Solidaria.Plataforma para la transformación de Centroamérica desde laperspectiva del desarrollo humano sostenible. Centroamérica,enero 2001.

Córdova, Ricardo y Ortega, Manuel. Centroamérica: Gobiernolocal y participación ciudadana. Tomo 1. Nicaragua. FLACSOPrograma El Salvador, San Salvador, 1991.

Enríquez, Alberto y otros. Participación ciudadana yconcertación. FUNDE. San Salvador, enero 2001.

Fandiño, Manuel y otros. Juntos como familia. Organizacióncampesina en el municipio de El Sauce. Proyecto Manuel López.Managua. S/F.

De Franco, Augusto ¿Porqué precisamos de un desarrollo localintegrado y sostenible? Revista Instituciones y Desarrollo No.6. Versión electrónica en www.iigov/pnud/revista/rev6/arti_s5.htm.

ASDECO. Evaluación de proceso. 1997 a 2000. Ligia GonzálezMartínez y otros. Mimeo. Guatemala, mayo 2000.

Proyecto de Desarrollo Local de San Martín Sacatepéquez(PRODELA). Evaluación externa. Informe final. Hoffman, Carlosy otros. Mimeo. Guatemala, agosto 2000.

Evaluación del proyecto de desarrollo local en Cinquera. Alfaro,Eunice y Cotto, Carlos. Mimeo. San Salvador, agosto 1998.

283


Proyecto de Desarrollo Rural Integral “Manuel López”, segundafase 1995-1998. Informe Final. Bonde, Anne. Mimeo, El Sauce,diciembre 1999.

Participación ciudadana para la cogestión del desarrollo local.Bravo, Virgilo y del Real, Inés. Mimeo. FADES, Santo Tomás,mayo 2000.

Nueva matriz. Marco lógico-Proyecto FADES. Mimeo. SantoTomás, abril 2000.

284

CA

PÍTU

LO V

IIA

GU

STÍN

FER

NÁ

ND

EZ D

E LO

SAD

A

INTRODUCCIÓN

El proceso de integración europea constituye uno delos procesos más importantes que se han dado enla historia y un modelo de integración regional entre

estados soberanos. Es un ejemplo interesante de integra-ción política a partir de la integración económica en elque los Estados han tenido un protagonismo prácticamenteexclusivo.

De todas maneras, Europa vive desde hace algunasdécadas dos procesos paralelos que a priori parecenopuestos pero que debemos entender como comple-mentarios: la integración supranacional y la descentra-lización política. Los gobiernos de los Estados miembros,

Agustí Fernández de Losada

Jefe del Servicio de Integración

Europea y Solidaridad

Diputación de Barcelona

q

q

EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA

Y EL DESARROLLO LOCAL

285


pese a seguir siendo los principales actores del juegopolítico, ya no monopolizan la arena europea puesto que“integración” supone cesión de soberanía hacia arriba,mientras que “Descentralización” implica cesión desoberanía hacia abajo.

Las entidades territoriales de carácter infraestatal empiezana participar en este proceso con distinta intensidad. Eneste sentido, Giandonato Caggiano1 afirma “la realidadde la integración europea comprende hoy este aspectoparticularmente vivo y dinámico que son las regiones, lasciudades y los entes territoriales en general”.

Las denominadas regiones, entidades intermedias entrelo local y lo estatal, desempeñan en la actualidad un papelcada vez más importante aunque desigual. Nada tiene quever el peso de una región enmarcada en un estado federalo cuasi-federal como Alemania o España con el de unaque se encuentra en un Estado de corte más centralistacomo Francia.

Las regiones constituyen, sin embargo, el núcleo de unade las políticas más importantes de la Unión Europea, lapolítica de cohesión económica y social, que capitalizapor sí sola un tercio del presupuesto de la UE (100.400M). El modelo de integración económica implantado enEuropa a finales de los cincuenta, con planteamientos decorte claramente liberal como la protección de la librecompetencia entre los operadores económicos (una de las

1. “La Europa de las regiones, de las ciudades y de la ciudadanía: algu-nos conceptos básicos”, en Pascual Maragall, ed, Europa Próxima,Edicions Universitat de Barcelona, Edicions UPC, 1999.

286

principales misiones de la UE) o el establecimiento de unmercado único sin prácticamente ninguna restricción a lalibertad de circulación de mercancías, capitales y servicios,se ve compensado con el establecimiento en los propiostratados de toda una serie de políticas de corte más bienintervencionista o regulacionista, como la política agrariacomún, la política regional o la política ambiental,destinadas a garantizar la cohesión económica y social ypor ende el estado del bienestar.

El reequilibrio entre regiones constituye uno de losprincipales desafíos de la Unión Europea. Las diferencias,medidas en términos de PIB per capita, entre las diezregiones más ricas y las diez regiones más pobres sonabismales y un claro obstáculo para el desarrollo de laUnión. Por este motivo, se establecen toda una serie deinstrumentos financieros, los denominados FondosEstructurales y de Cohesión, destinados a corregir estasdiferencias y a garantizar la cohesión económica y socialen todo el territorio de la Unión.

La planificación y el desarrollo de esta política y de susformas de intervención, a pesar de que es competenciade los Estados y de la Comisión Europea, requiere de laparticipación de las entidades territoriales así como delresto de agentes implicados en el desarrollo del territorio.Las regiones se han posicionado como interlocutores clavede esta política, ya que participan de forma activa en laplanificación, la ejecución y el seguimiento de las accionesdesarrolladas.

El papel de los entes locales no está, sin embargo, tanclaro. Participan en la ejecución de las acciones como

287


beneficiarias de subvenciones, pero su papel en laplanificación de las mismas es todavía muy incipiente.

Esto no es más que un reflejo de lo que pasa con el restode políticas comunitarias que afectan al mundo local. Apesar de que en los textos constitutivos se incluyenprincipios como el de subsidiariedad tendentes a garantizarque las políticas se hagan lo más cerca posible de losciudadanos, la capacidad de influencia de los represen-tantes del mundo local en las decisiones que se toman enBruselas es escasa.

Sin embargo, parece que esta tendencia está empezandoa cambiar. La influencia de un gran numero de políticascomunitarias y en concreto de la legislación que de ellasse deriva en el desarrollo local hace que la participaciónde los entes locales en la formulación de las mismas seacada vez más necesaria. Actualmente en Europa ya nodebería ser posible plantear una política en campos comoel empleo, el medio ambiente, la energía o la inmigración,sin tener en cuenta la opinión de los representantes delmundo local.

De ahí la importancia de los Lobbies o grupos de interésde ciudades que trabajan con el objetivo de defender losintereses de las administraciones locales ante lasInstituciones comunitarias y los Estados. Se trata de gruposque han demostrado una clara vocación europeísta y quehan sido clarividentes al defender, desde hace ya muchosaños, que el futuro de Europa debe tener en cuenta lasciudades.

288

La subsidiariedad no se para en los Estados ni en lasregiones sino que debe llegar hasta las administracioneslocales. Al igual que el proceso de Descentralización delos Estados en el que las ciudades, sobre la base de ladevolution, desempeñan cada vez un papel másimportante. Por todo ello es necesario dotar a las ciudadesdel marco institucional, jurídico y económico que lespermita asumir sus responsabilidades de forma autónomay plena.

1. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA

El de integración europea es un proceso largo y complejocuyos orígenes los encontramos en el siglo XIX conplanteamientos como el de Víctor Hugo, que reclamó launión de los grandes Estados – nación europeos en undiscurso ante el Consejo de Estado francés.

Años después, en 1923, el conde húngaro Coundenhove-Kalergi fundo un movimiento denominado “UniónPaneuropea”, que tenía como objetivos evitar un nuevoconflicto armado intereuropeo como la I Guerra Mundialy promover los Estados Unidos de Europa. Aristide Briand,ministro francés de Asuntos Exteriores, pronunció en 1929un discurso a favor de una “Unión Europea” ante laAsamblea General de la Sociedad de Naciones con elobjetivo de lograr una colaboración más estrecha entrelos estados europeos.

Los efectos de la Gran Depresión, la fuerza que toman losnacionalismos y la llegada de Hitler al poder en 1933desactivan las discusiones sobre Europa y el único proyecto

289


de superar las barreras interestatales durante los años 30 y40 es el intento de expansión de las fronteras alemanasdel III Reich.

El debate en círculos europeístas se centra, a mediados desiglo XX, entre los partidarios de establecer una Unión decarácter federalista (tesis defendidas principalmente porfranceses y alemanes) y los que plantean el establecimientode un marco de cooperación intergubernamental (tesisdefendidas por británicos). Este debate ya existía aprincipios de siglo, pero se acentúa de forma especialdespués de las dos grandes guerras que arrasan elcontinente europeo y que ponen de manifiesto lanecesidad de establecer un marco de estabilidad yseguridad en el continente.

Dos eventos destacan de manera importante en la primeramitad del siglo XX y condicionan de manera especial eldevenir de Europa:

3 El Congreso de la Haya de 1948 que reúne aeuropeístas de todo el continente y en el que sesientan las bases para la creación del Consejo deEuropa (organismo internacional que en laactualidad reúne a más de 50 Estados europeos).

3 La Declaración Schuman, presentada en 1950 anteel Parlamento francés por el Ministro de AsuntosExteriores francés que le da nombre e ideada poruno de los padres de la actual Europa, Jean Monnet.

Para muchos expertos, el mayor problema a resolver es elpapel de Alemania, que debe mantenerse sometida dealgún modo, pero cuya falta de desarrollo lastraría el

290

avance del resto de países europeos. Había que integrar auna Alemania derrotada y conseguir distribuir su potencialriqueza.

El Consejo de Europa, creado en 1949 resulta ser unorganismo internacional con escasa o nula capacidadnormativa y de imponer obligaciones a los Estados que loforman, aunque sirve durante algún tiempo como marcoprivilegiado para debatir políticas y formular recomen-daciones.

Robert Schuman y Jean Monnet quisieron ir más allá yestablecer las bases para una Europa unida, económica-mente fuerte y segura, sin más conflictos bélicos entrepaíses vecinos. Así, y ante la imposibilidad de formularplanteamientos innovadores que conllevaran el recorte desoberanía suficiente como para proponer una uniónpolítica de corte federal, proponen el establecimiento deun proceso de integración económica que conlleve lacreación de un espacio económico común, fuerte, establey seguro.

Fruto de la Declaración Schuman son los tres Tratadosconstitutivos de las Comunidades Europeas (posterior-mente Comunidad Europea y hoy Unión Europea) quemarcan el inicio de un proceso de integración económicay política que aún hoy, cincuenta años después, sigue envigor.

El primero de los tres Tratados, el de la Comunidad Europeadel Carbón y del Acero (CECA) lo firman en París en 1951Francia, Alemania, Italia y los tres países del Benelux(Bélgica, Holanda y Luxemburgo). Plantean la creación

291


de un espacio de libre comercio de carbón y acero, dosproductos económicamente estratégicos en aquella épocapara Alemania y Francia, dos de los principales protago-nistas de las dos grandes guerras del siglo. Asimismo, pararegular ese espacio de libre comercio, se crean una seriede instituciones en las que están representados los paísescitados anteriormente entre las que cabe destacar la AltaAutoridad.

El éxito de la CECA impulsa la Comunidad Europea deDefensa en 1952, que prevé una evolución progresivahacia una Comunidad Política Europea. Pese a ser unapropuesta francesa, fue precisamente el Parlamento de esteestado el que no ratifica el Tratado dos años después de sufirma.

Tras esta fallida tentativa de formular una “ConstituciónEuropea”, se firman en Roma los Tratados de la ComunidadEconómica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea dela Energía Atómica (EURATOM).

El Tratado EURATOM plantea la regulación conjunta deun mercado en auge y especialmente estratégico, el de laenergía atómica. El Tratado CEE es todavía más ambiciosopuesto que sienta las bases para la creación de un mercadocomún en el que sea posible la libre circulación demercancías, servicios, trabajadores y capitales.

Estamos, pues, ante la configuración de un espacio sinfronteras interiores y con aranceles comunes exterioresregulado por unas instituciones con capacidad legislativa,ejecutiva y jurisdiccional:

292

3 El Consejo Europeo: institución con capacidadlegislativa, formada por los representantes guberna-mentales de los Estados miembros.

3 La Comisión Europea: órgano ejecutivo de lasComunidades, formada por un Presidente y uncolegio de Comisarios nombrados por éste apropuesta de los Estados miembros.

3 El Parlamento Europeo: Institución que representa alos ciudadanos europeos. Inicialmente se le dota deunos poderes muy limitados que evolucionan conel propio proceso de integración.

3 El Tribunal de Justicia: poder judicial de las Comu-nidades. Sus decisiones son absolutamentevinculantes para los Estados y los ciudadanoseuropeos.

3 El Comité Económico y Social: órgano puramenteconsultivo de representación de todos los agenteseconómicos y sociales.

Las Comunidades europeas funcionan durante cerca dequince años con seis miembros hasta que comienza laincorporación progresiva de otros Estados europeos trasel Compromiso de Luxemburgo de 1966 y algunasdificultades en el proceso de profundización. Los Estadosque se integran son:

q 1972: Reino Unido, Irlanda y Dinamarca,

q 1980: Grecia,

q 1986: España y Portugal,

q 1995: Suecia, Finlandia y Austria.

293


Actualmente se negocia la incorporación de Bulgaria,República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,Hungría, Lituania, Letonia, Malta, Polonia y Rumania.

De 1957 hasta 1986, momento en que se firma el ActaÚnica Europea, las Comunidades Europeas desarrollantoda una serie de políticas con un reflejo legislativo cadavez más importante. El desarrollo de todas estas políticases posible gracias a una cláusula de subsidiariedadrecogida en el Tratado CEE en la que se especifica que laComunidad podrá legislar en todas aquellas cuestionesde interés europeo en la que los Estados miembros nohayan intervenido.

Gracias a este mecanismo se empiezan a desarrollarpolíticas comunitarias en ámbitos no recogidos de formaespecífica en los Tratados como el medio ambiente, elempleo, la cultura, la educación o las cuestiones regio-nales.

El Acta Única Europea recoge formalmente algunos deestos ámbitos de actuación política y plantea la creaciónde un mercado, ya no común, sino único. Además seestablecen las competencias de la Comunidad en ámbitosque el Tratado de Roma no citaba o que aparecían demanera marginal.

La evolución de las instituciones comunitarias también esimportante durante estos años. Se unifican las institucionesprevistas en los tres Tratados (Acuerdo de Luxemburgo),se refuerza el papel del Parlamento Europeo (se acuerdala elección de sus miembros mediante sufragio universaldirecto, se le dota de alguna competencia legislativa,

294

aunque menor, y de una cierta capacidad de control sobrela Comisión europea) y se avanza, aunque muymodestamente en la simplificación del proceso de tomade decisiones y de reducción de la capacidad de bloqueo.

Otro aspecto a tener en cuenta es que el desarrollo cadavez más importante del paquete de políticas comunitariasimplica, obviamente, la participación de otros actores aparte de los Estados en la elaboración de las mismas. Unaparticipación que se canaliza a través de la consulta alComité Económico y Social (órgano consultivo con escasacapacidad de repercusión) o a través del trabajo de losdiferentes lobbies sectoriales o territoriales que proliferanen torno a las instituciones comunitarias y entre los quedestacan los que representan a las entidades territoriales.

El primer paso importante hacia la unión política no loencontramos hasta principios de los noventa con el Tratadode la Unión Europea (TUE), que se firma en la ciudadholandesa de Maastricht en febrero de 1992. El TUEinstaura una Europa basada en tres pilares fundamentales(Comunidad Europea, Política Exterior y de SeguridadComún y Justicia e Interior) y en diferentes velocidades.Maastricht supone, sin duda, la reforma más extensa y esuna respuesta a los cambios en la situación internacionalde 1989 (fin de la Guerra Fría). Debemos destacar laadopción del procedimiento de codecisión, mediante elcual el Parlamento Europeo pasa a desarrollar por primeravez funciones de legislativo, y la orientación hacia unainterpretación más federal con la opción del opting-out.

Muy importante resulta también la creación del Comitéde las Regiones, que nace con el TUE pero que no se pone

295


en marcha efectivamente hasta 1994. Ello contribuye amejorar el grado de déficit democrático que presentanhasta ese momento las instituciones comunitarias alaparecer una cámara más cercana al ciudadano. La“Europa multi-nivel” sigue tomando forma al ganar lasregiones y las administraciones locales una mayorrelevancia.

El 17 de junio de 1997 se firma el Tratado de Amsterdam,finalizando la tarea iniciada el año anterior. El Tratado deAmsterdam modifica el TUE y tiene como principalesobjetivos:

3 Crear un espacio de libertad y de seguridad enEuropa suprimiendo los obstáculos a la librecirculación;

3 Conseguir una mayor eficacia institucional de laUnión de cara a las próximas ampliaciones;

3 Asignar una importancia central a la ocupación ylos Derechos Humanos; y

3 Reforzar la voz de Europa en su acción exterior.

El Tratado de Amsterdam es el actualmente vigente, peroya se ha firmado en Niza a finales de 2000 un nuevo tratadoque debe ser ratificado por los Estados miembros y está ala espera de entrar en vigor. Este tratado contempla elfuncionamiento de las instituciones de una UE ampliada.

La evolución de la Unión Europea ha sido interpretada devarias formas. Una interpretación clásica defiende que laintegración de los Estados que componen la UE es un

296

proceso natural-acumulativo que se está dando comofenómeno específico de una región concreta. Estainterpretación se basa en postulados federalistas,entendiendo la cesión de soberanía del estado como algoinevitable.

Hay parte de ello en las primeras ideas paneuropeas, perotenemos que entender el proceso de integración europeade un modo individualizado, como una estrategiaadicional por parte de los estados puesto que la integraciónsurge de los Estados y es para los Estados. Esta es unacorriente más realista desde el punto de vista teórico, peroimplica la participación de los pueblos, las regiones y ungran número de actores, no sólo de unas elites que diseñanel camino a seguir.

2. LOS MOVIMIENTOS MUNICIPALES EN

EUROPA Y SU PARTICIPACIÓN EN EL

PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA

El movimiento municipalista nace en Europa a finales delSiglo XIX en un momento de debilidad de los Estados y defortaleza de las ciudades que tenían el poder de ofrecer alos ciudadanos los servicios que necesitaban. El progresoestaba en las ciudades que para tratar los problemas quetenían en común empezaron a trabajar conjuntamente.Esto es lo que se deriva de la carta de convocatoria delCongreso de la Unión Internacional de Ciudades,antecesor de la IULA (International Union of LocalAuthorities), que se celebró en Gante en 1913:

297


(…) “La ciudad se ha convertido en el centrodonde se ejercen y se fundan todas lasactividades del hombre moderno. Es allídonde recibe la educación, trabaja, pasa eltiempo libre y busca asistencia. Allí, lacooperación humana se ejerce en todas lasformas y encuentra la expresión más grandey completa en un conjunto de instituciones yde servicios organizados por la colectividaden beneficio de todos sus miembros.

El progreso general de las civilizaciones (…)ha hecho que las cuestiones más similarespreocupen a las administraciones de lasgrandes ciudades de todo el mundo. Lassoluciones que encuentra una de ellas sonutilizadas por las otras de otra manera, ydespués de hacer las adaptaciones oportunas.De ello se desprende que todos los que seocupan de las mejoras urbanas, de losservicios y la vida de los ciudadanos, tenganun interés cada vez mayor en poner en comúnsus propias experiencias y discutir lassoluciones (…)”.

Los acontecimientos que se sucedieron después delCongreso de Gante, en especial las dos grandes guerrasmundiales, reforzaron la figura de los Estados endetrimento de la de las ciudades. Los Estados se organizanadministrativamente sobretodo debido a la necesidad decentralizar el esfuerzo bélico y se acaba con la posibilidadde realizar un desarrollo urbano descentralizado yautónomo.

298

El movimiento municipalista europeo e internacional entraen franco retroceso y los esfuerzos que se realizan pasana ser meramente técnicos. No hay discurso político. Eneste sentido, y después del II Congreso Internacional deCiudades que tiene lugar en Amsterdam en 1924 seorganizan toda una serie de conferencias técnicas paradebatir problemas como el tránsito o la contaminación.

Después de la Segunda Guerra Mundial vuelven a cobrarfuerza los planteamientos técnico-políticos destinados adesarrollar a escala europea, y no internacional, unaperspectiva gestionable del gobierno urbano. Ante elestancamiento de la Internacional de Ciudades, se creaen París en 1953 el Consejo de Municipios de Europa,con el convencimiento de que la idea utópica de conseguirla unión de las ciudades sería posible a escala europea.

En 1953 el Consejo adopta en Versalles la Carta Europeade las libertades municipales como reacción a la situaciónpor la que habían pasado las colectividades locales comoconsecuencia de la actuación de los regímenes totalitariosque habían proliferado en Europa.

Este hecho no pasa inadvertido en el seno del Consejo deEuropa, organismo intergubernamental creado a finalesde los años cuarenta, donde empieza a surgir un claroreconocimiento del significado y las funciones de lospoderes locales y regionales en la construcción europea.Y de ello deriva una doble consecuencia:

3 La creación en 1955 de una representacióninstitucional de los poderes locales en el seno delConsejo, la Conferencia de los Poderes Locales deEuropa.

299


3 La redacción de la Carta Europea de la AutonomíaLocal.

La Conferencia, que a partir de 1975 incorpora las regionesy pasa a llamarse Conferencia Permanente de los PoderesLocales y Regionales de Europa (CPLRE), provoca unprogresivo reconocimiento de los entes locales y regionalesy de sus funciones en las construcciones europeas así comola progresiva implantación de la cultura de relacionestransnacionales de cooperación.

El resultado más destacado del trabajo del CPLRE es laCarta Europea de la Autonomía Local firmada enEstrasburgo (Francia) en 1985. Se trata de un instrumentode un gran valor, puesto que sienta las bases para unadescentralización efectiva, pero de escasa eficacia ya quelas resoluciones del Consejo de Europa no tienen, comohemos visto, carácter vinculante.

Desde su aprobación se ha generado un importante debatetendente a la asunción, por parte de la Unión Europea delos contenidos de la Carta, adheriéndose a la misma oincorporando los principios en ella contenidos al DerechoComunitario. Se trata de un debate que se agudiza cadavez que se convoca una Conferencia Intergubernamentalpara modificar los tratados y que fue especialmente intensodurante la negociación del Tratado de la Unión Europea.

La Comunidad Europea vive desde su inicio de espaldas ala internacionalización de los poderes locales y regionalesasí como a su participación en el proceso de construccióneuropea. Se trata de un proceso, como hemos visto,dominado exclusivamente por los Estados, preocupadospor una dinámica de atribución de competencias a un

300

órgano superior y al margen de la necesidad dedescentralizar el desarrollo de determinadas competenciashacia abajo, hacia las administraciones territoriales máspróximas al ciudadano.

Esta realidad contrasta con la influencia creciente quetienen las políticas comunitarias en el desarrollo de lascompetencias atribuidas a las administraciones locales yregionales y con una corriente cada vez más favorable aque las decisiones se adopten lo más cerca posible delciudadano.

Hasta Maastricht, el único foro institucional de expresiónque tenían los poderes locales y regionales en el marcode la Comunidad Europea era el Consejo Económico ySocial, una institución de carácter consultivo y que reúnea representantes de todos los operadores económicos ysociales europeos.

La creciente capacidad de presión de determinadasestructuras que reúnen a entidades territoriales, como elConsejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) o laAsamblea de Regiones de Europa (ARE), y de forma muyespecial, la creciente capacidad de influencia de lasregiones en algunos países de la Comunidad comoAlemania o España, que cuentan con representaciónpermanente en Bruselas y que participan en determinadosforos consultivos con las instituciones comunitarias,ayudan a explicar la inclusión en el Tratado de la UniónEuropea de determinados preceptos que implican un giroimportante en la relación de poderes locales y regionalesversus Unión Europea.

301


Las regiones presentaron a la Conferencia Interguber-namental que negociaba el Tratado de la Unión Europeacuatro demandas claras:

3 El establecimiento del principio de subsidiariedad.

3 La creación de un foro de las regiones.

3 La cogestión de las regiones en el Consejo de la UE.

3 La capacidad de interponer recurso ante el Tribunalde Justicia de la UE cuando se violan sus derechosreconocidos en el Tratado.

De estas reclamaciones se reconocieron de forma clarados:

3 El principio de subsidiariedad.

3 La creación del Comité de las Regiones.

El principio de subsidiariedad implica que la UniónEuropea solo actuará en todo aquello que los Estados nopuedan hacer. Es decir, se pretende que las políticas sehagan lo más cerca posible de los ciudadanos de maneraque se garantiza la eficacia y la proporcionalidad en latoma de decisiones. Implica también, la necesidad decontar con un criterio claro de atribución de competenciasentre todos los niveles de poder.

La noción de subsidiariedad está estrechamente ligada alas de descentralización y autonomía. El proceso dedevolución de competencias (devolution) a los entesterritoriales está tomando fuerza en Europa. Se percibecomo un refuerzo importante de la democracia. Lo que

302

no queda tan claro es que las entidades territoriales gocende la autonomía necesaria para desarrollar lascompetencias que les han sido atribuidas de formacorrecta. Y este hecho es especialmente grave en el casode los poderes locales que, en determinados países, ya nosólo dependen del Estado central sino que también de laregión en la que se encuentran.

Es por ello que deberíamos considerar que los términossubsidiariedad, descentralización y autonomía, deberíanir siempre juntos, aunque en la realidad esto prácticamentenunca sucede.

Por lo que se refiere al Comité de las Regiones, constituyeun logro importante por cuanto implica institucionalizarun foro de entidades territoriales a escala comunitaria. Perosu definición deja mucho que desear puesto que el Tratadolo dota única y exclusivamente de competenciasconsultivas en determinadas materias.

Por primera vez, aunque sólo con carácter consultivo, losGobiernos no estatales disponen formalmente de uninstrumento de expresión de sus intereses en el procesode decisión de la UE. Lo podemos considerar como elembrión de una hipotética segunda Cámara territorial trasel Consejo de Ministros.

Su composición, al igual que su denominación, es muysignificativa del peso creciente de las regiones endetrimento de las ciudades y de los poderes locales engeneral. Como ejemplo nos sirve el caso español que con21 escaños destina uno a cada una de las 17 ComunidadesAutónomas y únicamente 4 a entes locales.

303


Está compuesto por 222 representantes y el mismo númerode suplentes nombrados por el Consejo por unanimidad apropuesta de los Estados miembros para un período decuatro años y su mandato es renovable. Los miembros delComité no están ligados por un mandato imperativo yejercen sus funciones con total independencia velandopor el interés general de la Comunidad.

Los representantes son mayoritariamente presidentesregionales, responsables de entes intermedios y alcaldesde grandes ciudades, todos ellos representantes políticos.

Otro elemento destacado y muestra de la escasa autonomíade las entidades territoriales radica en el hecho de queson los Estados los que eligen a los representantes. Sinembargo, éstos se distribuyen por partidos, no por Estados.

Las competencias del Comité de las Regiones se centranprincipalmente en asesorar a la Comisión y al Consejo. Seprevé la consulta obligatoria del Comité en los ámbitoscomunitarios que afectan a las competencias de lospoderes locales y regionales, en particular: redestranseuropeas de transporte, telecomunicaciones einfraestructuras; sanidad pública; enseñanza y juventud;cohesión económica y social; y cultura. Además, puedeser consultado en los casos que el Consejo, la Comisión oel Parlamento lo estimen conveniente y puede emitirdictámenes u opiniones a iniciativa propia.

El Comité empezó a trabajar en el año 1994 y en pocotiempo ha elaborado dictámenes sobre cuestionesimportantes a escala regional y local.

304

Recientemente ha lanzado un debate interesante que seha concretado con la aprobación de la Declaración Finalde la Primera Conferencia sobre la Proximidad celebradaen Salamanca el pasado mes de junio que reunió a losrepresentantes de los entes regionales y locales de la UniónEuropea y de los países candidatos a la adhesión.

Dicha declaración incorpora elementos interesantes aldebate sobre el futuro de la Unión Europea y de laparticipación de las entidades territoriales. A continuaciónse transcriben determinados pasajes de la Declaración queparecen especialmente significativas:

(…) “la autonomía local y regional es una baseesencial de la democracia europea y unelemento constitutivo de la ciudadaníaeuropea.(…)

(…) una Unión Europea próxima al ciudadanodebe apoyarse en los entes locales y regionalesque quieren participar activamente en laconstrucción de la Europa del mañana. Quedicho entes están en condiciones de construirredes de solidaridad y para el intercambio deexperiencias, porque desarrollan su actividaden los sectores más próximos al ciudadano,garantizando así las condiciones de la buenagobernanza.

(…) la proximidad es el objetivo esencial y, almismo tiempo, la base para la actuación dela Unión Europea. (…)

305


(…) III

Con el fin de lograr una nueva política deproximidad en la Unión Europea, es necesario(…), que se cumplan las condicionessiguientes:

q Los gobiernos regionales y locales, en tantoque actores de la proximidad y mediadoresde la política europea, reclaman suparticipación en el proceso decisorio, tal ycomo está previsto en el Tratado. Deben serinvolucrados de manera más activa en lapolítica europea, no solamente en relacióncon el principio de subsidiariedad, sino comoactores indispensables en la concepción yejecución de las políticas europeas... (…)

q Los entes territoriales solicitan a la UniónEuropea un margen de maniobra mayor quepermita adaptar las decisiones de la misma ala realidad local, para poder aprovecharplenamente su potencial de desarrolloregional, en el que los ciudadanos deben estarinvolucrados, y piden que se lleve a cabo unreparto de competencias claro dentro de laUnión Europea que respete los niveles deresponsabilidad política y administrativa de losEstados miembros y las prerrogativasregionales y locales...

q (…) El desarrollo de la Unión Europea esdemasiado importante para dejarlo exclusiva-mente en manos de la gran política. (…)

306

Resulta interesante reflexionar en torno al principio deproximidad ya que representa una superación del desubsidiariedad. Los entes territoriales no sólo tienen queser los actores clave en la configuración de aquellaspolíticas que pueden ser adoptadas cerca de losciudadanos (principio de subsidiariedad) sino que tambiéndeben participar en la elaboración de las políticas quesolo se pueden hacer en el ámbito comunitario con el finde hacerlas más próximas.

Este tema enlaza con una reivindicación de las regionesmás potentes que consiguieron que en el Tratado de laUnión Europea se previera la posibilidad de que los entesterritoriales participen en la toma de decisiones a escalacomunitaria. Se prevé su presencia en el Consejo deMinistros de la UE cuando se debatan cuestiones que lesafectan directamente.

De todas maneras, esta posibilidad todavía no se ha puestoen práctica debido a las reticencias de los Estadosmiembros y por la complejidad que conlleva.

3. EUROPA Y DESARROLLO LOCAL

Como hemos visto, la presencia de los entes territorialesen el proceso de integración europea se acentúa a medidaque crece el impacto de las políticas comunitarias en eldesarrollo de sus competencias.

Parece claro que la legislación comunitaria en materia deaguas, residuos o contaminación acústica, afecta de formamuy directa el desarrollo de las competencias municipales.O que la aplicación de los Fondos Estructurales y de

307


Cohesión constituyen un instrumento clave para eldesarrollo regional y local. O que la Estrategia Europeapor el Empleo encuentra en lo local un marco idóneo parael desarrollo de políticas eficaces de ocupación. O que lapolítica comunitaria en materia de inmigración o de luchacontra la exclusión social tendrá un efecto claro en laconfiguración de las políticas de servicios personales enlos municipios. Y son solo ejemplos.

Podemos listar las políticas activas de la Unión Europeaque afectan directamente al desarrollo local: cohesióneconómica y social, medio ambiente, energía, transporte,sociedad de la información, empleo, asuntos sociales,igualdad de oportunidades, salud pública y consumo,agricultura y pesca, comercio y empresa, educación,cultura, formación profesional.

Todas ellas afectan directamente al desarrollo local puestoque todas ellas constituyen un marco de referencia en laobtención de valor añadido público. La Unión disponede diferentes instrumentos para desarrollar sus políticas.

En primer lugar dispone del instrumento legislativo. Hoyen día más del 50% de la legislación que se aplica en losEstados miembros deriva de la Unión Europea. Parececlaro, por tanto, que los entes territoriales deben tratar deinfluir en el proceso de toma de decisiones puesto quesus intereses pueden verse claramente afectados.

A sensu contrario, también parece claro que a lasautoridades comunitarias les interesa contar con lasautoridades territoriales en el momento de desarrollar suspolíticas puesto que sino corren el riesgo de que éstas norespondan a las necesidades reales de los ciudadanos(proximidad) y sean desproporcionadas y poco eficaces.

308

Dispone también del instrumento financiero. Con elobjetivo de reforzar sus políticas, y al igual que cualquieradministración, la Unión Europea se ha dotado de todauna serie de instrumentos financieros con reflejopresupuestario.

Destacan de forma importantísima los instrumentosfinancieros de la política agraria y los de la política regional(o de cohesión económica y social).

La Política Agraria absorbe el 42% del presupuestocomunitario con el objetivo de establecer un sistema decompensaciones destinados a regular el mercado agrícola.Se trata de una política que tiene un impacto muyimportante en las zonas rurales.

Pero son los Fondos Estructurales y de Cohesión los quetienen un impacto más importante en el desarrollo local.Absorben, como hemos visto un tercio del presupuestocomunitario y constituyen el instrumento privilegiado dela Unión para reducir las disparidades entre regiones que,como ya he mencionado, son muy importantes.

Los Fondos Estructurales son cuatro:

3 Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

3 Fondo Social Europeo (FSE).

3 Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria(FEOGA).

3 Instrumento Financiero de Orientación para la Pesca(IFOP).

309


A parte, el Tratado de Maastricht crea el Fondo de Cohesiónque se aplica en los cuatro países con el PIB más bajo, esdecir, España, Irlanda, Portugal y Grecia. Sirve parafinanciar inversiones relacionadas con las redestranseuropeas de comunicación y actuaciones medio-ambientales.

Estos cinco fondos ha tenido y tienen un impactoimportantísimo en el desarrollo local puesto que sirvenpara financiar actuaciones estructurales de gran enver-gadura.

Así, mediante el FEDER se financian actuacionesdestinadas a mejorar el entorno competitivo de lasempresas (polígonos industriales, viveros de empresas,centros de negocios e innovación…), a mejorar el medioambiente (plantas de tratamiento de residuos, tratamientoy distribución de agua, gestión de espacios naturales,acciones integrales de medio ambiente urbano, …), afomentar la innovación y la sociedad de la información,la regeneración integral de barrios degradados de ciudades,acciones de desarrollo rural (turismo rural, acciones defomento empresarial en zonas rurales…), acciones defomento de las energías renovables, desarrollo deinfraestructuras culturales y turísticas, fomento delcomercio urbano y acciones de cooperación transeuropea.

El Fondo Social centra su actividad en crear el entornoadecuado para favorecer la integración de las personas enel mercado de trabajo financiando acciones de formaciónocupacional, asesoramiento y acompañamiento en labúsqueda de empleo.

310

Por su parte, el FEOGA y el IFOP financian acciones dedesarrollo en ámbitos rurales y pesqueros como porejemplo inversiones en explotaciones agrarias,instalaciones de jóvenes agricultores y pescadores,acciones de formación, medidas agroalimentarias yagropecuarias, silvicultura, etc.

La intervención de los Fondos Estructurales se rige por loque se denomina los principios consolidados, unosprincipios que ilustran a la perfección los planteamientosde la política de cohesión económica y social de la Unión:

3 Principio de concentración.

3 Principio de programación

3 Principio de cooperación.

3 Principio de adicionalidad.

3 Principio de eficacia.

3 Principio de transparencia.

La aplicación de los Fondos Estructurales se concentra enaquellas regiones menos desarrolladas. Dos terceras partesde los recursos se aplican en las zonas cuyo PIB per cápitaestá por debajo del 75% de la media comunitaria. El restose aplica en zonas en declive industrial, con problemasurbanos, rurales o pesqueras. Finalmente se reserva unaparte de los recursos para financiar acciones de acceso almercado de trabajo en todo el territorio de la Unión.

Dicha aplicación viene programada en estrechacooperación entre la Comisión Europea y los Estadosmiembros. Las regiones participan también de este procesode programación y los entes locales y demás actores

311


implicados en el desarrollo del territorio lo hacen en menormedida, dependiendo del país. Si nos referimos al casode España, la subsidiariedad y la proximidad se paran enlas regiones puesto que los entes locales prácticamenteno participan en el proceso de toma de decisiones y sonmeros receptores de unos fondos que además se quedanmayoritariamente en el Estado y las regiones.

Por lo que se refiere a los principios de adicionalidad,transparencia y eficacia, parecen obvios. La intervenciónde los Fondos no debe ser un hecho aislado sino que debesumar, adicionarse a las intervenciones estructuralesprogramadas por los Estados miembros y por los entesterritoriales y financiadas con sus propios recursos.

La existencia de estos fondos ha permitido también lacooperación transeuropea entre entidades territoriales. Sehan desarrollado toda una serie de instrumentos tendentesa financiar acciones piloto de cooperación entre entidadesde diferentes Estados miembros. Se entiende que labúsqueda de soluciones a problemas comunes a territoriosdiferentes constituye una metodología importante dedesarrollo.

La cooperación transeuropea también es una constanteen los programas financieros desarrollados por la Uniónen el marco del resto de políticas que hemos visto. Losinstrumentos financieros existentes en materia deformación, cultura, medio ambiente, energía o igualdadde oportunidades plantean la necesidad de crearconsorcios transnacionales que sirvan para desarrollarproyectos innovadores de desarrollo.

A título de ejemplo se pueden citar algunos programas yproyectos reales:

312

3 Política de formación. Programa Leonardo da Vinci.Proyecto de formación a distancia, utilizando lasnuevas tecnologías de la información, de gestoresde instalaciones deportivas. Participación deorganismos estatales, administraciones locales,centros de investigación, empresas y universidadesde España, Francia, Holanda, Italia, Grecia yRumania.

3 Política de medio ambiente. Programa Life. Creaciónde Parques de agricultura periurbana próximos agrandes ciudades. Participación de entidades deEspaña, Reino Unido e Italia.

3 Política de igualdad de oportunidades. Programa deIgualdad de oportunidades. Proyecto centrado enel desarrollo conjunto de Planes estratégicos en lasciudades participantes en el proyecto con el fin deintegrar a las mujeres en la vida económica.Ciudades de España, Reino Unido, Italia y Grecia.

3 Política cultural. Programa Cultura 2000. Proyectode creación e implementación de un programa deactividades culturales conjunto entre museosmarítimos europeos.

Estos ejemplos nos ilustran de que manera la UniónEuropea, a través de sus instrumentos financieros, potenciael desarrollo de soluciones innovadoras a problemascomunes a todos los territorios europeos. Unos problemasque acostumbran a tener su base en el territorio y cuyasolución debe tener en cuenta a las administracionesterritoriales.

313


4. CONCLUSIONES

Queda claro que el proceso de integración europea hasido, es y seguirá siendo un proceso entre Estados. Pero loque también resulta evidente es que se trata de un procesoque se enmarca en una Europa cada vez más relacionalen la que los actores que trabajan cerca del territorio y delciudadano deben jugar un papel importante.

Hemos visto como los Estados ceden soberanía a un entesuperior, la Unión Europea, pero que también lo hacen aentes inferiores, en el marco de un proceso de descen-tralización o devolution, hacia las regiones y los enteslocales.

El municipalismo europeo ha desempeñado un papel muyimportante durante todo el proceso de construccióneuropea. La evolución de las políticas comunitarias hahecho que éstas afecten cada vez de forma más intensa alos entes territoriales. La presión que estos han ejercidoha forzado a los Estados miembros a reconocer que laspolíticas se desarrollen lo más cerca posible del ciudadano.

Pero para que esto sea posible, para que la descentra-lización que conlleva el principio de subsidiariedadreconocido en el Tratado de la Unión Europea sea viable,es necesario que se asuma el principio de la autonomíalocal y regional como un principio básico en cualquierdemocracia. Un principio que implica no solo capacidadpara ejercer las competencias asignadas sino suficienciade recursos para hacerlo. Es por ello que resultafundamental que la Carta Europea de la Autonomía Localencuentre acomodo en el ordenamiento jurídico

314

comunitario y que sus preceptos sean vinculantes paratodos los Estados miembros de la Unión Europea.

También hemos visto como las diferentes políticas que sedesarrollan a escala comunitaria tienen una influenciadirecta en el desarrollo de las competencias de los entesterritoriales y en el desarrollo local. Parece claro, por tanto,que los representantes de los poderes locales y regionalesdeben participar en el proceso de toma de decisiones delas políticas que les afectan directamente.

Hay que hablar, por tanto, del principio de proximidad,como principio superador de la simple subsidiariedad.Resulta evidente que las políticas deben desarrollarse lomás cerca posible de los ciudadanos. Pero también lo esel hecho de que las políticas que se desarrollan a escalacomunitaria, si queremos que sean proporcionales yeficaces, deben contar, para su elaboración, con lasaportaciones de los poderes territoriales. Y para ellocontamos con un foro perfecto, que debe evolucionarconsiderablemente, como es el Comité de la Regiones.

El de proximidad es un principio de futuro que debeacompañar el proceso de integración política europea enun momento tan decisivo como el actual en el que seplantea un proceso de ampliación tremendamenteambicioso. Y es un principio que es perfectamente válido,aplicable y necesario en el marco de cualquier procesode integración regional democrático.

315


CRONOLOGIA1923 El conde húngaro Coundenhove-Kaergi funda

“Unión Paneuropea”, movimiento que pretendeevitar un nuevo conflicto armado intereuropeo ypromover los Estados Unidos de Europa

1929 Aristide Briand, ministro francés de AsuntosExteriores, pronuncia en su discurso a favor de una“Unión Europea” ante la Asamblea General de laSociedad de Naciones.

1946 Septiembre. Winston Churchill reclama lafundación de unos Estados Unidos de Europa.

1948 Mayo. Congreso de la Haya. Reunión de 750 líderespolíticos y representantes de grupos europeístas.División entre dos grandes tendencias: federalista,consideran imprescindible la creación de unaestructura política; y unionistas, partidarios deacuerdos multilaterales y acciones comunes sinmenoscabo de la soberanía nacional

1949 Mayo. Firma de los estatutos de Consejo de Europapor 10 representantes de estados europeos. Estaorganización no dispone de capacidades reales pararesponder a los retos políticos, económicos ymilitares que se plantean en Europa.

1950 Mayo. Presentada la Declaración Schuman ante elParlamento francés. Ideada por Jean Monnet, éstaresume el método que inspira la creación de laComunidad Europea del Carbón y del Acero.

1951 Abril. Se firma el Tratado de París por el cual se creala Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA)entre Francia, Alemania, Italia y los tres países delBenelux.

316

1952 Mayo. Firma del Tratado de la Comunidad Europeade Defensa.

Septiembre. Los ministros de Asuntos Exteriores delos seis estados CECA encargan a su AsambleaGeneral la elaboración de un proyecto de tratadopara una Comunidad Política.

1953 Jean Monnet deja la presidencia de la CECA y formael Comité de Acción para los Estados Unidos deEuropa.

1954 Agosto. El Parlamento francés no ratifica el Tratadode la Comunidad Europea de Defensa.

1955 Aparece la Unión Europea Occidental (UEO) tras larevitalización del Tratado de Bruselas y laincorporación de Alemania e Italia.

1956 Marzo. Firma de los Tratados de Roma mediante loscuales se crean la Comunidad Económica Europea(CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica(EURATOM).

1958 Enero. Entrada en vigor de los Tratados de Roma

1959 Enero. Nace la Asociación Europea de libre Cambio(EFTA, de sus siglas en inglés).

1961 Febrero. Los miembros de la CEE deciden colaborarpolíticamente de forma estrecha, para ello se creauna comisión bajo la dirección de C. Fouchet.

Agosto. Presentan solicitudes de adhesión Irlanda,Reino Unido y Dinamarca.

1962 Enero. Nace la Política Agraria Común (PAC) despuésde haber superado enormes dificultades técnicas ypolíticas en los años previos.

317


Abril. Se rompen las negociaciones sobre el PlanFouchet sobre Unión Política.

1963 Enero. Veto de De Gaulle a la adhesión del ReinoUnido y posterior ruptura de las negociaciones.

1964 Abril. Firma del Tratado de fusión de los órganosejecutivos de las tres comunidades Europeas (CECA,CEE y EURATOM).

1966 Enero. Compromiso de Luxemburgo después de lapolítica de silla vacía por parte de Francia. Estosupone la consagración de la unanimidad yconsiguientemente la capacidad de veto de losestados miembros.

1967 Mayo. El Reino Unido, Irlanda y Dinamarcapresentan su segunda solicitud de adhesión.

Julio. Noruega y Suecia presentan solicitudes deadhesión.

1970 Enero. Las competencias en política exteriorcomercial exterior pasan de los países miembros ala CEE.

Octubre. Informe Dauvignon de los ministros deAsuntos Exteriores sobre la Cooperación PolíticaEuropea.

1971 Julio. La Comunidad acuerda un “sistema depreferencias generalizadas” en el comercio con 91países en vías de desarrollo.Junio. Primera ampliación: se firman los Tratadosde adhesión a la Comunidad de Gran Bretaña,Irlanda, Dinamarca y Noruega. El ingreso efectivode los tres primeros se produce en enero de 1973(la población de Noruega vota no a la adhesión enun referéndum).

318

1974 Diciembre. Los jefes de estado y de gobierno de lasComunidades Europeas deciden reunirse de formaregular como Consejo Europeo.

1975 Febrero. Firma del Convenio de Lomé con 46 estadosACP.

Diciembre. Se presenta el Informe Tindemans queprevé una Europa de “dos velocidades” si esnecesario.

1977 Julio. España presenta la solicitud de adhesión.

1979 Junio. Se celebran las primeras elecciones europeasdirectas al Parlamento Europeo.

1981 Enero. Se produce la segunda ampliación con laentrada de Grecia.

1983 Enero. Acuerdo de los miembros de la CEE sobreuna política pesquera común.

1985 Enero. Jacques Delors se convierte en Presidente dela Comisión.

1986 Enero. Tercera ampliación con la adhesión de Españay Portugal.

Febrero. Es aprobada el Acta Única Europea en laCumbre de Luxemburgo. Supone la primeramodificación de los tratados constitutivos. Entre envigor en julio del año siguiente.

1989 Junio. Presentación de un plan elaborado por losgobernadores de los bancos centrales nacionales queprevé la creación de la Unión Económica yMonetaria.

1990 Octubre. Después del fin de la Guerra Fría seproduce la unificación de las dos Alemanias y laentrada de la RDA en la CE.

319


1992 Febrero. Se firma el Tratado de la Unión Europea(TUE) en la ciudad holandesa de Maastricht, quesupone un avance importante hacia la unión política.

Mayo. Los miembros CEE y EFTA firman el Acuerdode creación del Espacio Económico Europeo (EEE).

1993 Noviembre. Entra en vigor el TUE

1995 Enero. Entrada de Austria, Finlandia y Suecia. La UEpasa a tener 15 miembros.

Marzo. Entra en vigor la libertad de tránsito paraviajeros en virtud del Acuerdo de Schengen.

1997 Junio. Firma del Tratado de Amsterdam, que suponela modificación del TUE.

2000 Diciembre. Se firma el tratado de Niza, queactualmente sigue pendiente de ratificación.

320

BIBLIOGRAFÍA

Pascual Maragall, ed, Europa Próxima, Edicions Universitatde Barcelona, Edicions UPC, 1999

Cátedra Jean Monnet de Integración Europea. Universidadde Lleida. “El modelo europeo de cohesión económica ysocial”. Fundación Carles Pi i Sunyer de EstudiosAutonómicos y Locales. Estudios 6. 2001.

Francesc Morata. Políticas Públicas en la Unión Europea.Ariel Ciencia Política. 2000.

Francesc Morata. La Unión Europea, procesos, actores ypolíticas. Ariel Ciencia Política. 2000.

Victoria Abellán, Blanca Vilà, Andreu Olesti, Leccionesde Derecho comunitario Europeo. Ariel Derecho. 1998.

Werner Weidenfeld y Wolfgang Wessels. Europa de la Aa la Z. Instituto Universitaria de Estudios Europeos. EditorialMediterránea. 1998.

CAPÍTULO VIII

HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE

UNA AGENDA CENTROAMERICANA

DE DESCENTRALIZACIÓN YDESARROLLO LOCAL

322

En la I Conferencia Centroamericana sobre Descen-tralización y Desarrollo Local, se constituyeron seismesas de trabajo, en las que se intercambiaron y

debatieron los temas que forman los capítulos anterioresdel presente libro.

Dichos debates arrojaron un conjunto de experiencias,aspectos e interrogantes que son comunes a los países dela región y que sin duda, dibujan una Agenda Centro-americana sobre descentralización y desarrollo local, querecogemos a continuación, agrupados bajo los mismostemas abordados a lo largo del libro y siguiendo más omenos ese mismo orden.

HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE

UNA AGENDA CENTROAMERICANA

DE DESCENTRALIZACIÓN YDESARROLLO LOCAL

CA

PÍTU

LO V

III

Comité Organizadorq

q

323


1. INICIATIVAS NACIONALES PARA LA

DESCENTRALIZACIÓN

En este tema se partió de la constatación común de quelos estados centroamericanos mantienen altos niveles decentralización y han mostrado, en buena parte debido aello, bastante incapacidad para enfrentar los retos de lademocracia y el desarrollo.

Además, hubo varias coincidencias importantes:

3 Es urgente el impulso de procesos de descen-tralización del Estado, para lo cual se requiere devoluntad política y su ausencia es el problemacentral de la descentralización. En nuestros paísesel tema de la Descentralización y sus procesos seve entorpecido porque los políticos no handemostrado voluntad para asumir los retos que estosupone. Por ello, un dilema no resuelto es ¿cómo selogra que los gobernantes tengan voluntad política?

3 Es necesario que se construya una política dedescentralización. Para ello, deben fortalecerse atodos los actores para que sepan qué es Descentra-lización y concertar un pacto nacional. Existe unaatomización de propuestas que provienen desectores distintos y no dejan concretar y ubicar unsólo criterio, porque se dictan desde diferentesnecesidades institucionales y desde ópticas y lógicasa veces encontradas.

3 Es clave definir las competencias necesarias quedeben tener las alcaldías para hacer frente a la

324

Descentralización y sobre los recursos necesariospara que las nuevas funciones de las alcaldíaspuedan ser ejecutadas con eficiencia. Implicadibujar claramente el Estado y en ese marco, lanueva municipalidad que se quiere construir.

3 La Descentralización, no es algo que se estédecidiendo SOLAMENTE al interior de los países.Influyen mucho las políticas y lineamientos delBanco Mundial, Fondo Monetario Internacional,BID, o de los organismos de cooperación interna-cional. Estas instituciones tienen un enorme pesosobre las personas e instancias que diseñan, decideny establecen lo que se hace en nuestros países, losprocesos que se siguen y las velocidades con que sedesarrollan.

3 Es importante que los procesos de modernizaciónde los países centroamericanos se comience a definirdesde dentro de éstos. Debe ser la sociedad civil,los gobiernos locales y los gobiernos centralesnacionales de manera conjunta, los que planteen alos organismos internacionales de cooperación ofinanciamiento los procesos a seguir con relación ala descentralización, y no al revés, como, en buenamedida, está pasando actualmente.

3 No hay que separar la descentralización y laparticipación ciudadana. Sin embargo, es posiblehacerlo dado que en Centro América se encuentrauna ciudadanía todavía muy débil, con pocacapacidad de presión en diferentes temas, uno deellos, la Descentralización. Adicionalmente, la

325


conciencia de la importancia, los alcances de laDescentralización es todavía restringida a pequeñoscírculos intelectuales, políticos y de gobiernoslocales.

3 Es urgente aclarar con precisión el marco decompetencias de lo que le corresponde al nivelcentral y al nivel local y armonizar el marco legal einstitucional.

3 Se necesita mayor involucramiento de los mediosde comunicación para socializar ciudadanamentela discusión política de la Descentralización.

AGENDA

q Relación entre Descentralización, reforma del Estadoy estrategia de desarrollo en los países Centro-americanos.

q Delinear bien lo que es una Descentralizacióndemocrática, que incluye de manera fundamentalla concertación y participación ciudadana.

q Establecer la diferencia entre Descentralización,desconcentración y privatización.

q Dibujar la naturaleza, funciones y competencias dela nueva municipalidad en un marco descen-tralizado.

q La complementariedad entre la generación derecursos propios en cada municipio y las trans-

326

ferencias del gobierno central: hacia una nuevavisión en el marco de la Descentralización.

q Descentralización y creación de instancias inter-medias de gobierno entre el central y las munici-palidades.

q Marco legal e institucional de la Descentralización.

q La Descentralización en los planteamientos yplataformas de los partidos políticos centro-americanos.

q Las asociaciones nacionales de alcaldes y su rol enla Descentralización del Estado.

q La Descentralización en los planteamientos ypolíticas de los organismos multilaterales, su relacióncon los procesos nacionales.

q Descentralización de los Estados: ¿un factor deintegración Centroamericana?

2. FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO LOCAL

Los participantes en la Conferencia señalaron éste comouno de los temas que requieren mayores estudios y análisisen la región. Se recomendó la implantación de un sistemade financiamiento municipal, entendiéndose éste comoun sistema de provisión de recursos financieros paraservicios y para la inversión, que junta el financiamientode varias fuentes y que crea incentivos económicos paraque la provisión del financiamiento sea sostenible, la

327


calidad de los servicios municipales se mejore y latransparencia de las actividades de financiamiento seincremente.

AGENDA

q Necesidad y papel de las transferencias del gobiernocentral a los gobiernos locales.

q Generación de recursos propios de los municipios.Sus fuentes e instrumentos. Su relación con lastransferencias del gobierno central.

q La necesidad e importancia del impuesto predial.Estudios comparativos entre los diversos países.

q ¿Cómo habría sostenibilidad si para el impuestopredial, terrenos y casas no clasifican para pagardicho impuesto, y si la población en más de un 50%está en extrema pobreza?

q El endeudamiento de los municipios. Concepción.Reglas y límites. Relación con el endeudamientonacional.

q ¿El proceso de globalización económica favorece odesfavorece los procesos de subsidiaridad delmunicipio? En la práctica ¿cuáles serían lasdebilidades y fortalezas?

q Definir los ingredientes de un buen sistema definanciamiento municipal, en el que se establezcantanto las actividades que mejoren la demanda, comolas que mejoran la oferta de los recursos.

328

q Rendición de cuentas y transparencia por parte delos gobiernos municipales. Regulación. Métodos.Mecanismos.

q Contraloría ciudadana.

q Necesidad de una reingeniería tributaria municipal.

3. EL NUEVO ROL DE LAS MUNICIPALIDADES Y LAS

NUEVAS POLÍTICAS SOCIALES, DE GESTIÓN

AMBIENTAL Y DE GÉNERO

Fue unánime la constatación de que las municipalidadesson muy débiles para el impulso de genuinas políticassociales, de equidad de género y ambientales. Para hacerlo,debe revisarse sus competencias, sus recursos y suscapacidades instaladas.

No se puede hablar de roles de las municipalidades enmateria social, genérica y ambiental sin hablar de cambiosy transformaciones profundas en los roles actuales y en ladistribución de los recursos para su impulso. Como enotros campos, también en éste, las transformaciones localesimplican transformaciones nacionales.

Hay que trabajar una visión de desarrollo a nivel local,que oriente el nuevo papel y acciones que le correspondedesempeñar a un gobierno local.

Los municipios también deben actuar más responsa-blemente, en términos de sus acciones sociales yambientales. Los municipios tienen que cambiar su actitudfrente a los desafíos y asumirlos con más responsabilidad.

329


No se debe esperar a que existan las leyes para hacer lascosas. Un elemento importante que tampoco debe pasarsepor alto es que los municipios no pueden aceptar másresponsabilidades, si éstas no llevan recursos.

Hay que desarrollar un pacto social y ambiental nacionaly territorial, que articule esfuerzos y vincule las dinámicasmunicipales con las nacionales. Y en ellas, involucre atodos los actores: gobiernos nacionales y locales, sociedadcivil y empresa privada.

AGENDA

q Avanzar a definir las competencias municipales enmateria social y ambiental. Sin ambigüedades. Ydespués revisar el asunto de los recursos.

q Planes y políticas para generar equidad social,genérica, étnica y de edad. Cómo diseñarlas eimplementarlas de manera participativa. Meca-nismos y metodología.

q Reflexionar sobre el papel que juegan en losmunicipios en este terreno social y ambiental lasONG’s. Su relación con los gobiernos y demásactores locales.

q Participación ciudadana y organización social tantosectorial como territorial.

q Relación entre las políticas nacionales y locales enlos terrenos social y ambiental.

330

4. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSTRUCCIÓN

DE ALIANZAS PARA EL DESARROLLO LOCAL

En todos los países presentes en la conferencia se coincidióen que la participación ciudadana y las alianzas entre losdiferentes actores locales es un fenómeno que ha venidocobrando fuerza en los últimos años, pero no se da entodos los municipios.

Se señaló también que muchos procesos locales departicipación son más formales que reales y a veces soninducidos o impuestos desde afuera o desde instancias degobierno central, que la ponen como requisito paraasignación de fondos. En estos casos se vacía de sentidoy contenido.

Otro aspecto común que se apuntó, es que muchas veces,la participación ciudadana se vicia porque se utiliza comoinstrumento de políticas partidarias y lo que genera sonenfrentamientos y conflictos.

Un temor apuntado por autoridades municipales de losdiferentes países, es el riesgo de que procesos departicipación ciudadana pueden llevar a la formación deCogobiernos, lo cual constituye también un verdaderoproblema para la democracia y la gobernabilidad.

Otro elemento de coincidencia fue que muchas vecessolamente se plantean los derechos de la ciudadanía, perono sus deberes, sobre todo en el sentido que ésta se debeapropiar de los procesos, las políticas y los proyectos.

331


El proceso de participación ciudadana significa que debede haber cambio en la transferencia de poder y que no sedebe de ver la participación como un fin, sino como unmedio.

A la luz de las distintas experiencias en los paísescentroamericanos, se llegó a la conclusión que laparticipación ciudadana en Centroamérica, es máslimitada cuando los Concejos Municipales están formadospor miembros de un mismo partido, es decir, que losConcejos pluralistas, son una mejor base para la partici-pación ciudadana.

Finalmente, se estuvo de acuerdo en la necesidad deestablecer un marco legal nacional que incentive lasdiferentes formas de asociación y participación locales,definiendo las competencias tanto del gobierno centralcomo las municipales. Es necesario impulsar medidas anivel nacional, para el involucramiento de la ciudadaníaen las actividades de su localidad, a fin de que esta seapropie de las actividades desarrolladas en su localidad,ya que una forma es hacerlos expresar sus necesidadescomo comunidad y juntos localizar las soluciones.

AGENDA

q Definición clara de lo que significa participaciónciudadana. Relación con la construcción deciudadanía y el ejercicio de deberes y derechos.

q Institucionalización de la participación ciudadanacomo factor del desarrollo local. Espacios.Mecanismos. Instrumentos

332

q Organización social, liderazgo y participaciónciudadana.

q Participación ciudadana, concertación y cons-trucción democrática local.

q Hacia una cultura de la participación.

q Leyes electorales, gobiernos locales pluri partidariosy participación ciudadana.

q La participación ciudadana en lo local como formay camino para la participación en asuntos estra-tégicos nacionales.

5. ASOCIATIVISMO MUNICIPAL Y CONSTRUCCIÓN

REGIONAL

Con mayor o menor nivel de desarrollo, en todos los paísesestán emergiendo experiencias de asociativismomunicipal. Pero el hecho más relevante es que muchas deestas asociaciones, no surgen para resolver problemasespecíficos, sino para constituir regiones de desarrollointegral y sustentable.

En esa perspectiva, se vuelve un desafío encontrar lasformas para fortalecer y ampliar los procesos de asociaciónde municipios, como ruta para construir regiones dedesarrollo y fomentar el desarrollo local.

Esto plantea los siguientes problemas:

333


AGENDAq La necesidad o no en nuestros países de niveles

intermedios de gobierno entre el central y el muni-cipal. Y en caso afirmativo, diseñar sus característicasy el proceso de crearlo.

q Mecanismos que deben implementarse paraasegurar la sostenibilidad de las regiones.

q Criterios para conformar una MancomunidadMunicipal.

q Políticas nacionales y municipales para fomentar elAsociativismo entre los Municipios.

q ¿Cómo pueden autofinanciarse las AsociacionesMunicipales?

6. INTEGRACIÓN REGIONAL Y DESARROLLO LOCAL

En este tema fue donde hubo menos materia de discusión.Sin embargo, se llegaron a tres constataciones comunes:

Los procesos de integración centroamericana no hanincluido un enfoque de desarrollo local.

Aunque existen varios acuerdos de los gobiernos centralesen materia de Descentralización, uno de ellos asumidopor ejemplo: en Estocolmo después del Huracán Mitch,jamás se ha tomado como compromiso el que deba serpuesto en marcha y, por tanto, que deba ser objeto derevisión periódica.

Los procesos actuales de desarrollo local y Descen-tralización del Estado, no incorporan un enfoque deintegración Centroamericana.

334

Lo anterior llevó a la conclusión de la total desconexiónexistente entre los procesos locales y nacionales y laintegración regional. En otras palabras, no existe hasta elmomento un verdadero proceso de IntegraciónCentroamericana.

El reto es entonces cómo convertir el desarrollo local y laDescentralización del Estado en factores de construcciónregional, de integración de Centroamérica. Se acordó, porello, fortalecer el espacio de la Conferencia Centro-americana convirtiéndolo en algo permanente que permitaelevar el intercambio, alentar el debate e ir creando mejo-res y más sólidos vínculos entre los actores nacionales ylocales de todos los países que coinciden en que eldesarrollo local y la descentralización del Estado son partefundamental de la construcción de una Centroamérica másdemocrática, más equitativa y con mejores condicionespara propiciar el desarrollo sustentable.

ANEXO

DECLARACION FINAL

PRIMERA CONFERENCIA CENTROAMERICANA

SOBRE DESCENTRALIZACIÓN

DEL ESTADO Y DESARROLLO LOCAL

336

La Primera Conferencia Centroamericana, que contócon la participación de alcaldes y alcaldesas,miembros de diferentes organizaciones de la

sociedad civil, gremiales municipales, funcionarios devarios gobiernos centrales de los países Centroamericanos,República Dominicana, Uruguay, Canadá, Argentina,Estados Unidos y España, durante tres días pasó revista alos temas de Desarrollo Local y Descentralización delEstado.

Considerando que en los países Centroamericanos:

Se mantienen vigentes o profundizan las condiciones desubdesarrollo, que tienen como una de las expresionesmás dramáticas el hecho de que la mayoría de laspoblaciones continúan viviendo en condiciones depobreza y exclusión, mientras se mantienen los patronesde concentración de riqueza y tremendos desequilibriosterritoriales.

Los Estados, con altos niveles de centralización y pocavocación concertadora, han sido desbordados por losdesafíos de la democracia, el desarrollo y la seguridadciudadana.

Que en consecuencia el Desarrollo Local y la Descentra-lización del Estado, representa componentes indispen-sables en las nuevas estrategias de desarrollo nacional yregional.

PRIMERA CONFERENCIA CENTROAMERICANA

SOBRE DESCENTRALIZACIÓN

DEL ESTADO Y DESARROLLO LOCAL

337


ACUERDAN:

1. Ampliar en cada país centroamericano el debate yla reflexión sobre estos temas a todos los territoriosy sectores de la sociedad, sensibilizando a estos y alos medios de comunicación sobre la importanciade los mismos.

2. Multiplicar los esfuerzos para fortalecer los actoreslocales, tanto gobiernos municipales comoorganizaciones territoriales y sectoriales de laciudadanía, de manera que contribuyan a promovermayor voluntad política en los gobiernos centrales.

3. Hacer un esfuerzo para que los Partidos Políticosincorporen la Descentralización del Estado y elDesarrollo Local como parte de sus planteamientos,plataformas y programas.

4. Fortalecer los vínculos y canales de comunicaciónentre las organizaciones ciudadanas, gobiernosmunicipales e instancias de gobierno centralpresentes en la conferencia, con el propósito de ircreando un tejido centroamericano por ladescentralización y el Desarrollo Local, en el marcode las instancias regionales ya existentes.

5. Considerar esta Conferencia como un esfuerzo delas asociaciones centroamericanas dentro de la RedCentroamericana por la Descentralización y elFortalecimiento Municipal de la FEMICA como unespacio de encuentro, debate, intercambio yformulación de propuestas entre la sociedad civil,

338

gobiernos locales, funcionarios y funcionarias de losgobiernos centrales y empresa privada.

En tal dirección, se acuerda difundir ampliamente losresultados de esta Conferencia y celebrar la próxima enGuatemala en el lapso de los próximos 18 meses.

6. Elevar ante la Junta Directiva de Federación deMunicipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) yala Fundación para el Desarrollo Local yFortalecimiento Municipal e Institucional deCentroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA); lapresente declaratoria para la adopción y seguimientode lo concertado en el presente foro.

7. Trabajar de manera permanente en cada uno de lospaíses en tomo a la Agenda común planteada enesta Conferencia:

7.1 Asumir el Desarrollo Local como componentenecesario para gestionar la globalizaciónaprovechando mejor las oportunidades queofrece y minimizando sus amenazas.

7.2 Continuar los esfuerzos por abrir procesos deDescentralización de los Estados, de maneraque se dé una nueva distribución del poder,se fortalezcan los gobiernos locales y laciudadanía juegue un rol más determinanteen las decisiones estratégicas para el desarrollolocal, regional y nacional.

339


7.3 Dotar a los gobiernos locales y los municipiosde los recursos necesarios para desarrollar coneficiencia las competencias que les corres-pondan.

7.4 Ampliación y fortalecimiento de lasasociaciones de municipios como ruta paraconstruir regiones de desarrollo.

7.5 Fortalecer la participación ciudadana, laconcertación y la construcción de alianzascomo condición necesaria, tanto para laDescentralización como para el desarrollolocal y asegurando, de manera especial, laparticipación de las mujeres, los niños y lasniñas y los pueblos indígenas en calidad desujetos de derecho.

7.6 Promover el desarrollo de políticas nacionalesen cada país de la región centroamericana,para la reducción de los desequilibriosterritoriales y sociales.

7.7 Crear alternativas y formas innovadoras parala formación y capacitación de los gestores ygestoras del Desarrollo Local.

7.8 Fomentar los estudios, análisis, e intercambiosde las experiencias concretas de DesarrolloLocal y Descentralización que se van produ-ciendo en los distintos países del istmo.

340

8. Continuar con el proceso de construcción de unaestrategia en estos temas, de carácter regional, decara a fortalecer el diálogo y debate con losorganismos multilaterales y la cooperación inter-nacional.

9. Mantener la Descentralización y el Desarrollo Localcomo ejes de primera importancia en el diálogoNorte-Sur.

San Salvador, El Salvador, Centroamérica, 14 de noviembrede 2001.

Los suscritos representantes políticos y administrativos delas gremiales nacionales y de la regional de los municipiosde Centroamérica; reunidos en Antigua, Guatemala,durante los días 15 y 16 de noviembre de 2001, con motivode la VIII Red por la Descentralización y el FortalecimientoMunicipal, que promueve FEMlCA este año sobre el temade «Los Municipios y el Combate a la Pobreza”;conocedores de la Declaración Final conocida en SanSalvador, El Salvador, (que se adjunta) en el marco de laPrimera Conferencia Centroamericana sobre Descen-tralización del Estado y Desarrollo Local, promovida porla Corporación de Municipalidades de la República de ElSalvador (COMURES), del 12 al 14 noviembre, acordamosen este acto, avalarla con nuestras firmas.

341


342

Documents

Desarrollo Local y - FUNDE Repository · La génesis del concepto de desarrollo local, 2. Las etapas del desarrollo local, 3. Sus resultados y logros principales, 4