Desarrollo rural e inclusión socialPonencia de Carolina Trivelli Ávila, Ministra de Desarrollo e Inclusión SocialEvento: “40 años después: Nuevos desafíos para CIPCA y la región Piura”

A continuación quisiera compartir con ustedes siete ideas que permiten entender la importancia de

la inclusión social en el contexto actual y mostrar cómo cualquier esfuerzo de inclusión social debe

atender obligatoriamente el desafío del desarrollo rural. No solo porque las personas que enfrentan

mayores condiciones de exclusión están en territorio rural; sino también porque el desarrollo de los

territorios rurales resulta fundamental para el logro de la generación de oportunidades para todos los

peruanos y peruanas.

1. Nos va muy bien en promedio

Como ustedes saben, en el Perú nos va muy bien en promedio. Como se puede ver en el gráfico a

continuación, somos uno de los 10 países que más ha crecido económicamente en los últimos años:

nuestro PBI creció en más de 70% entre el 2002 y el 2012.

Esto nos ha permitido incrementar la inversión pública de manera significativa; desde el 2004, la

inversión pública se ha multiplicado por 4, y la tendencia es que esta siga creciendo (ver Gráfico 2).

Producto de esta situación, en el Perú hemos tenido una importante y sostenida caída de las tasas

de pobreza total y extrema. Como se puede ver en el gráfico a continuación:

2. Pero… existen brechas importantes

Pero, existen brechas sociales muy importantes que el crecimiento económico no logra cerrar. Por

eso, se requieren políticas sociales que apunten activamente al cierre de brechas. Si bien la

pobreza, en promedio, se ha reducido en los últimos años; una de las brechas más significativas es

entre la población urbana y la población rural:

Fuente: INEI – ENAHO 20111

La magnitud de la pobreza en el ámbito rural nos exige concentrar allí -en aquellos hogares y

territorios que enfrentan un conjunto de condiciones que les impiden, a pesar de sus esfuerzos, salir

de la condición de pobreza extrema, haciendo que sus hijos hereden esta condición- nuestras

intervenciones.

La elasticidad crecimiento-pobreza es mayor en la zona urbana que en la zona rural, tal como lo

demuestra un reciente estudio del Banco Central de Reserva del Perú2. Esto quiere decir que

tenemos que hacer un esfuerzo aún mayor en las zonas rurales.

3. Se requiere una política de cierre de brechas

En este contexto, se crea el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) en octubre de 2011

con el encargo de generar UNA política social que permita ordenar y hacer más efectiva las

acciones en materia social del Estado peruano.

Se requería una política que logre resultados, que pueda ser evaluada -que tuviera indicadores y

metas claras- y que dé predictibilidad a lo que se hace en materia social. El MIDIS se crea con

rectoría en política social; es decir, con capacidad de ordenar las acciones del sector público en

materia social, para actuar de manera conjunta y lograr resultados, especialmente para nuestros

niños y niñas. Un producto central del MIDIS es un marco orientador de la política social.

La política está lista y ha sido discutida y presentada en distintos espacios y está adoptándose como

la línea de acción de este gobierno. Gracias a que existe una política consistente en materia social,

hoy día el Perú ha planteado como su primer lineamiento de política económica, el logro de la

1 El MIDIS identifica como población emblemática al grupo que se denomina población en proceso deinclusión, la cual se explica más adelante.2 García y Céspedes (2011), “Pobreza y crecimiento económico: tendencias durante la década del 2000”.

inclusión social. Esta política incluye una visión de futuro basada en el ejercicio de derechos y la

igualdad de oportunidades. Tiene un modelo que guía sus intervenciones con metas e indicadores.

Así, el MIDIS es la organización que, al interior del Estado peruano, conduce la política nacional de

desarrollo e inclusión social. Esa política nacional no es ya más una suma de programas aislados.

Estos son instrumentos de una estrategia de superación de la pobreza en un país cuyos estándares

de inversión y de crecimiento económico no pueden seguir conviviendo con condiciones extremas

de precariedad y vulnerabilidad. Una estrategia que, en ejercicio de la rectoría del MIDIS, orienta las

inversiones y actividades de otros sectores que producen servicios que, hasta ahora, no habían

logrado cerrar las brechas de desigualdad de oportunidades que, en diversos territorios del país -en

sus espacios rurales, en la sierra y la selva-, mantienen a hogares peruanos sumidos en la pobreza

y hasta en la pobreza extrema.

4. ¿Qué entendemos por inclusión social?

a. Definición de inclusión social

En el MIDIS entendemos la inclusión social como aquella situación en la que todas las personas,

en todo el territorio nacional, ejerzan sus derechos, accedan a servicios públicos de calidad y

estén en capacidad de aprovechar las oportunidades que abre el crecimiento económico, de

manera que el origen social o el lugar de nacimiento o residencia no constituyan una traba para la

participación en la comunidad nacional en condiciones de igualdad.

b. Un nuevo modelo de política social

Actuar simultáneamente para lograr el alivio temporal de las condiciones de extrema precariedad y

el desarrollo de los territorios en pobreza, con el fin de lograr la inclusión social, supone que el

MIDIS sustente su intervención en un modelo de política social que abarca tres horizontes

temporales, como se señala en el gráfico a continuación.

En el corto plazo se busca proporcionar alivio temporal a los hogares cuyas extremas restricciones

de liquidez ponen en riesgo su seguridad y sus condiciones para enfrentar las necesidades

cotidianas y las perspectivas de futuro. Como instrumentos directos de intervención, el MIDIS

cuenta con dos programas sociales: Juntos y Pensión 65.

En el mediano plazo se busca ampliar la estructura de oportunidades económicas para las familias

en territorios de alta pobreza. Define intervenciones referidas al desarrollo de capacidades de

innovación y asociación, acceso a infraestructura y servicios públicos, creciente autonomía en la

generación de ingresos y procesos de inclusión financiera. El MIDIS interviene directamente a

través de un programa social, el FONCODES.

En el largo plazo se busca garantizar condiciones para que la siguiente generación no herede la

pobreza y la exclusión de sus padres. Define intervenciones que aseguren nutrición, salud y

educación de calidad para los niños y niñas. Como instrumentos directos de intervención, el MIDIS

cuenta con dos programas sociales: Qali Warma -que iniciará su atención el primer día de clases del

2013- y Cuna Más. Además, realiza el seguimiento de las condicionalidades de educación y salud

del programa Juntos.

5. Población en proceso de inclusión y metas al 2016

a. Población en proceso de inclusión

El primer paso para la construcción de esta política es definir y afinar los medios para identificar a la

población que enfrenta este tipo de condiciones, que el MIDIS denomina población en proceso de

inclusión. Esto plantea la necesidad de diseñar instrumentos de focalización. La población objetivo

usuaria de las intervenciones del MIDIS está compuesta por los hogares que se encuentran más

distantes de contar con las condiciones adecuadas para satisfacer sus necesidades básicas; es

decir, aquellos en los que la brecha entre su situación real y la situación de inclusión es mayor.

Instrumentalmente, y con la finalidad de monitorear a través de medios estadísticos el impacto de

sus acciones en la reducción de las brechas de exclusión, el MIDIS identifica como población

emblemática al grupo que se denomina población en proceso de inclusión, que es aquella que

reúne al menos tres de las cuatro condiciones siguientes:

a) Ruralidad: Hogares que residen en centros poblados de menos de 400 viviendas o 2000

personas.

b) Etnicidad: Hogares donde el padre o la madre aprendieron a hablar en lengua nativa.

c) Bajo nivel educativo: Hogares en los que la jefa de familia o la esposa del jefe de familia no ha

superado el nivel de primaria incompleta.

d) Pobreza: Hogares que, por sus ingresos, están ubicados en el quintil más bajo de la distribución

del ingreso en el Perú.

Esta población representa aproximadamente 16% de la población nacional: cerca de 5 millones de

peruanos y peruanas.

En el cuadro a continuación se puede identificar cuáles son los departamentos que tienen mayor

cantidad de población en proceso de inclusión, tanto en miles de personas (barras) como en

porcentaje de la población total (líneas):

Asimismo, en el mapa que se muestra a continuación se puede ver la distribución de la población enproceso de inclusión en los distintos distritos del país:

Quisiera compartir con ustedes algunas cifras de la población en proceso de inclusión:

1 de cada 2 niños sufre de Desnutrición Crónica Infantil. 1 de cada 2 mujeres mayores de 15 años es analfabeta. En promedio, el jefe de hogar varón no ha llegado a quinto de primaria y, su cónyuge, a

segundo de primaria. 8 de cada 10 viven en casas con piso de tierra. Solamente 5 de cada 100 está afiliado a algún sistema pensionario.

Como se puede ver, esta población está muy lejos del promedio. Enfrentan una situación muy difícilque no se va a revertir si no tomamos acciones decididas; como Estado hemos llegado de maneramuy desordenada e insuficiente a esta población.

b. Metas al 2016

Coherentes con nuestra visión, hemos establecido indicadores prioritarios y metas al 2016 y dichasmetas son más ambiciosas para la población en proceso de inclusión que para el promedionacional.

Los logros de la nueva política social deberán ser medidos en estos tres horizontes temporales através de los siguientes indicadores:

I. En las estrategias de corto plazo para el alivio temporal o la asistencia inmediata:

• La reducción de la población que no logra cubrir la canasta alimentaria básica -o reducción de lapobreza extrema.• La reducción de la brecha de pobreza o de la distancia promedio entre el gasto per cápita de lapoblación en situación de pobreza y la línea de pobreza.

II. En las estrategias de mediano plazo dirigidas a la mejora de las capacidades de generaringresos:

• La mejora en el acceso conjunto a servicios básicos como instalaciones mejoradas de agua ydesagüe, electrificación y telefonía.• La reducción sostenible de la pobreza extrema, medida según el ingreso generado por el propiohogar.

III. En las estrategias de largo plazo orientadas a ampliar las oportunidades de la siguientegeneración:

• La disminución de la desnutrición crónica infantil (menores de 5 años de edad).• La mejora en la asistencia de niños y niñas de 3 a 5 años de edad a instituciones educativas.

Como parte central de nuestro modelo de política social, el MIDIS incorpora la gestión porresultados. Para los indicadores mencionados, se pueden ver a continuación las metas que debenser alcanzadas en el 2016 y su respectiva línea de base (2010):

6. Estrategia Nacional Crecer para Incluir

Para lograr dichas metas se ha diseñado la Estrategia Nacional Crecer para Incluir del MIDIS. Estees el instrumento destinado a la orientación nacional de la política intersectorial eintergubernamental de desarrollo e inclusión social.

Por el momento, el MIDIS ha definido cinco orientaciones y cinco ejes prioritarios de la estrategia.Las orientaciones para elaborar las políticas y las intervenciones son las siguientes:

a) Partir del hogar como unidad de diseño, análisis y atención de la política social. En el marco deeste enfoque de política, el Estado genera condiciones para que los hogares puedan enfrentar lasnecesidades del ciclo vital de sus integrantes a través de una combinación de medidas de alivio ydesarrollo.

b) Activar iniciativas y procesos de inclusión social bajo un enfoque de Gestión por Resultados. Elenfoque de la Gestión por Resultados es relevante para el MIDIS en la medida en que incide en lasiniciativas, procesos y conectores que permiten activar cambios reales, constatables, tanto en laspersonas como en sus entornos.

c) Articular las etapas del ciclo de gestión pública en torno a resultados prioritarios de inclusiónsocial. El MIDIS define la articulación de la política social como la concurrencia oportuna de

esfuerzos intergubernamentales e intersectoriales asociados al cumplimiento de resultadosprioritarios de desarrollo e inclusión social.

d) Integrar herramientas de gestión que faciliten la articulación basada en competencias. El MIDISentiende las competencias como el conjunto de capacidades que operan sobre la base deconocimientos, actitudes y prácticas asociados, en el caso de la política social, a la gestiónorientada al logro de resultados.

e) Promover liderazgos regionales y locales a través de la complementariedad con iniciativas en elterritorio. El MIDIS comparte con los gobiernos regionales y locales competencias en materia dedesarrollo e inclusión social.

Así, el rol de los gobiernos regionales y locales es fundamental -en tanto líderes naturales de laarticulación del territorio- en el proceso de promover resultados de inclusión social.

A continuación se pueden ver los cinco ejes estratégicos:

En el marco de la Gestión por Resultados, el MIDIS viene elaborando los modelos causales -lascadenas de resultados intermedios e inmediatos y los productos que el Estado debe entregar parael logro de los resultados en cada eje- basados en evidencias suficientes. También está elaborandoel marco de articulaciones intersectoriales e intergubernamentales, y los arreglos institucionalesrequeridos.

En agosto del 2012, el MIDIS ha aprobado, por Resolución Ministerial N.° 131-2012-MIDIS, elprimero de los lineamientos de gestión por eje estratégico. Se trata de los «Lineamientos para lagestión articulada intersectorial e intergubernamental para reducir la desnutrición crónica infantil»,en el marco de las políticas de desarrollo e inclusión social, que define los ámbitos que seránpriorizados y las intervenciones efectivas. Igualmente, con los ministros de Estado que integran laComisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) y con el Consejo Directivo de la AsambleaNacional de Gobiernos Regionales ha suscrito el Compromiso Nacional contra la DesnutriciónCrónica Infantil, que define las metas sectoriales y las estrategias para ampliar la cobertura deservicios necesaria.

Asimismo, viene implementando, junto con los gobiernos regionales de San Martín y el Cusco, unPiloto de Gestión Articulada orientado a disminuir la desnutrición crónica infantil.

Para lograr resultados en estos ejes estratégicos, la rectoría del MIDIS requiere ser intersectorial, enla medida en que las intervenciones y estrategias territoriales de programas nacionales a cargo deotros ministerios -así como los propios lineamientos que ellos definen en ejercicio de su rectoríasectorial- afectan directamente las condiciones de la población en proceso de inclusión, y sucapacidad de aprovechar las oportunidades del crecimiento económico.

El gráfico a continuación muestra la diversidad de programas y esfuerzos estatales desplegados conel fin de mejorar las oportunidades y los servicios dirigidos a poblaciones de bajos ingresos, en losdiferentes momentos de su ciclo vital:

7. Principales retos por delante en materia de desarrollo rural

Articulación del Estado: Con el MIDIS se busca corregir el problema que las intervenciones de losdiferentes sectores y niveles de gobierno se desarrollan con criterios propios de focalización,prioridades y estrategias -o ausencia de estas-. Para ello, el MIDIS brinda información que apunta alograr dicha articulación.

Un ejemplo de ello es la lucha contra la desnutrición crónica infantil. El MIDIS ha definido: i) doceintervenciones efectivas para la reducción de la desnutrición crónica infantil, ii) distritos priorizadospara la implementación de dichas intervenciones efectivas y iii) metas de reducción de ladesnutrición crónica. Asimismo, se ha identificado en la CIAS y en la Asamblea Nacional deGobiernos Regionales plataformas para articular estrategias para ampliar la cobertura de serviciosnecesaria, con quienes se ha suscrito el Compromiso Nacional contra la Desnutrición CrónicaInfantil.

Visión desde el territorio: Nuestra propuesta es pasar a una visión más integral de los territorios,entendiendo al territorio no únicamente como una unidad administrativa o meramente geográfica,sino más bien como una construcción social: reconocida, con identidad, con lazos y redes deintercambio y articulación, entre otros. Buscamos capitalizar lo que ya está presente en losterritorios.

Es necesario incorporar a las políticas públicas el concepto de Desarrollo Territorial Rural (DTR),perspectiva que se viene trabajando desde los años 20003. El Enfoque de Desarrollo TerritorialRural (EDTR) nos permite pensar el desarrollo local como una intervención integral. En primer lugar,entendiendo el espacio territorial como un continuo rural - urbano donde los territorios rurales esténconectados a las ciudades y donde la conectividad sea entendida también como una articulaciónentre diferentes actividades y actores que permita el desarrollo de capacidades. En segundo lugar,el EDTR nos permite diseñar una oferta multisectorial en función a las demandas del territorio. Elobjetivo final de lograr territorios organizados, con instituciones más sólidas, que permitan tomarventaja de las oportunidades que ya han sido creadas y que, a su vez, promuevan espacios deinclusión y uso sostenible de los recursos.

Para aprender desde los territorios cómo y cuál es la mejor manera de implementar una políticasocial articulada, el MIDIS ha promovido el piloto de articulación territorial de la política social en 20provincias (“P20”). P20 es un piloto que generará aprendizajes para convertir la experiencia enpolítica pública nacional, rompiendo la inercia de paralelismo y desconexión del Estado.

Oferta de servicios básicos que permita a personas salir adelante: Se ha diseñado un plan paramejorar la calidad de vida en los hogares rurales a partir del acceso a oportunidades económicas ysociales, mediante la mejora de la inversión pública en infraestructura y la dotación de activos (“Planpara el desarrollo de los hogares en proceso de inclusión”).

En este contexto, se ha creado el Fondo Nacional de Inclusión Económica en Zonas Rurales(FONIE) cuyo objetivo es garantizar que el total de las familias de los distritos priorizados reciba demanera permanente y sostenible más y mejores servicios del paquete de servicios básicospriorizados con el fin de cerrar las actuales brechas de cobertura y calidad.

Se han priorizado 341 distritos de la Sierra Sur ubicados en los departamentos de Huancavelica,Ayacucho, Apurímac, Cusco, Puno y Arequipa, del VRAEM y zonas de frontera. Se trata de casi 2millones de personas en los 341 distritos. En estos distritos, solo el 2.7% de los hogares tieneacceso al paquete de completo de servicios básicos.

3 Para mayor información se puede consultar las publicaciones del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural –RIMISP http://www.rimisp.org/inicio/ini_publicaciones.php

Programas sociales adaptados al territorio y al entorno rural: Se busca que los programassociales adapten sus intervenciones a las realidades específicas en las que actúan; concretamente,al territorio y entorno rural.

Un ejemplo de ello es el nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma. Este programa tienecomo objetivo garantizar un servicio alimentario de calidad y diversificado para niñas y niños deinstituciones educativas públicas en el nivel de educación inicial a partir de los 3 años de edad, y enel nivel de educación primaria, a partir del primer día de clases del 2013. Qali Warma no será unprograma de compras estatales de alimentos. Las compras, preparación y distribución de alimentosestarán a cargo de los Comités de Alimentación Escolar, que recibirán recursos económicos,asistencia técnica y supervisión del programa. Qali Warma viene preparando recetas regionales,que reflejen el patrimonio alimentario regional y que garanticen estándares adecuados de nutrición.Todos los niños y niñas de inicial y primaria que asistan a instituciones educativas del Estadorecibirán un aporte nutricional. Las raciones de alimentos serán diferenciadas por el nivel devulnerabilidad a la inseguridad alimentaria de los distritos en los que están ubicadas las escuelas.

Finalmente, quisiera culminar enfatizando la importancia de construir la política social desde ypara las personas. Detrás de cada una de nuestras acciones y de cada uno de los modelos,estrategias, programas y sistemas que hemos construido, como su punto de partida y su punto dellegada, no está un sector abstracto de la población. Están personas individuales, con nombrepropio, con biografías construidas en las condiciones más difíciles de nuestro país. Y son, sobretodo, las biografías que empiezan a construirse, niñas y niños -María, Alexis, Leidi o Wilson- quellegan al primer día de escuela de sus vidas con un té en el estómago y una alegría que todavía nose ha contaminado con la precariedad de su entorno. Los Jonatan o Claudita que aprenden a gatearen un piso de tierra, con un altísimo riesgo de que la desnutrición mine sus energías y capacidadespara el futuro. Y son también, por otra parte, la señora Carmen o don Amador, quienes agobiadospor el peso de los años, temen que les espere una vida tan penosa como la de otros ancianos de suentorno, que subsisten gracias a una caridad no siempre generosa.

Por eso, constantemente debemos recordarnos la razón por la que hacemos las cosas. No hacemosesto por las cifras, o por mejorar los promedios. Hay niños en este país que no pueden esperar. Nopueden esperar a que los ministerios nos pongamos de acuerdo y trabajemos conjuntamente. Poreso, hay un sentido de urgencia de que esos niños tengan la oportunidad de beneficiarse de lo bienque nos va en promedio.

El objetivo de nuestras acciones es que todos los peruanos y peruanas, sean cuales fueren el lugaren el que nacieron o en el que viven, la lengua y la cultura de sus padres, o su condición social oeducativa, reciban servicios universales de calidad y tengan las mismas oportunidades deaprovechar los beneficios del crecimiento económico, construyendo el bienestar de sus familias, desus pueblos y del país.

Muchas gracias.