Descentralización de la educación y municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO

8/10/2019 Descentralizacin de la educacin y municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO

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Descentralizacin de laeducacin y municipalidadesUNA MIRADA A LO ACTUADOFanni Muoz - Ricardo Cuenca - Patricia Andrade


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Descentralizacin de laeducacin y municipalidadesUNA MIRADA A LO ACTUADO

Fanni MuozRicardo CuencaPatricia Andrade

Marzo 2007


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Consejo DirectivoPresidenteManuel Iguiiz EchevarriaVice Presidenta

Eliana Ramrez de Snchez-Moreno

VocalesDante Crdova BlancoLuis Guerrero OrtizJess Herrero Gmez s.j.Dina Kalinowski EchegarayPeregrina Morgan LoraLudolfo Ojeda y OjedaGrover Pango Vildoso

Directora EjecutivaPeregrina Morgan Lora

Foro Educativo 2007 Se autoriza la reproduccin siempre y cuando se cite la fuente

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per NMarzo 2007

Diagramacin e impresin Ral Pea S.A.C. Tf: 464 0747

FORO EDUCATIVOCalle Luis Manarelli 1100, Magdalena del Mar. Lima 17, PerTelefax: (51 1) 264 0607 / 264 6218 / 264 2638www.foroeducativo.org

Esta publicacin es financiada por la Fundacin Ford en el marco del Proyecto Vote-

mos por la Educacin


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Introduccin 5

1. Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin? 7

1.1 El papel asignado a las municipalidades:poniendo en orden la normatividad existente 8

1.2 La transferencia de competencias 10

1.3 La gestin participativa de las polticas educativas regionales 17

2. De la administracin territorial al desarrollo social. Historicidad

y papel de los gobiernos locales en la educacin 223. Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin,

qu pueden hacer en educacin? 27

3.1 El Plan Piloto de Municipalizacin: del plan piloto experimentala la municipalizacin de la gestin educativa 34

3.2 Las voces de los alcaldes y actores locales 48

Reflexiones finales 52

Bibliografa 56

ndice


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Despus de cuatro aos de haberse iniciado el proceso de descentraliza-cin, y en un contexto de reforma del Estado que impulsa el gobierno ac-tual, el Grupo de Descentralizacin de Foro Educativo pone a disposicindel pblico el documento Descentralizacin de la educacin y municipa-lidades. Una mirada a lo actuado.

Este texto es el resultado de las discusiones y debates sostenidos en el

interior del grupo, que est interesado en reflexionar y hacer un segui-miento del proceso de descentralizacin poltica, especficamente la edu-cativa. Asimismo, desde julio del 2006 y luego del discurso presidencial,y posteriormente en octubre, con el anuncio de las veinte medidas delshock descentralista, el Grupo de Descentralizacin de Foro Educativo,conjuntamente con Propuesta Ciudadana, el Proyecto Partners for Heal-th Reformplus (PHRplus) y Foro Salud, realiz dos conversatorios paraanalizar las medidas del Gobierno e intercambiar informacin sobre losavances en cada sector. El primer encuentro, sobre La descentralizacin

educativa y el rol de las municipalidades, estuvo a cargo de Foro Educati-vo y se realiz el 16 de julio. El segundo, organizado por el Proyecto PHR-plus, fue sobre Planificacin participativa y referndum en salud: descen-tralizando las decisiones sanitarias y tuvo lugar el 18 de agosto. Ambosconvocaron a un conjunto de instituciones pblicas y privadas y fueron unespacio de formacin, discusin y debate, llegando a formularse algunasrecomendaciones al Gobierno.

Como su ttulo lo seala, este documento pretende ser una herramienta

para ubicar y dar insumos al lector sobre la descentralizacin educativadesde dos perspectivas. Por un lado, en la discusin para definir el mo-delo de descentralizacin educativa, el marco normativo que la sustenta ylas implicancias de los cambios propuestos durante este Gobierno, espe-cialmente en enfoque de la municipalizacin de la educacin. Al parecer,ms que un plan piloto de municipalizacin, cuyo objetivo sera sometery poner a prueba determinadas hiptesis, para que los resultados ob-tenidos puedan incluirse en las estrategias y programas nacionales, lapropuesta presentada formalmente por el Gobierno se orienta hacia la

municipalizacin de la gestin educativa. Este hecho ocurre en circuns-

Introduccin


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Descentralizacin de la educacin y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

tancias en las cuales la ciudadana, los colectivos de la sociedad civil organizada

y los propios actores no solo no han sido consultados sino que no tienen mayor

informacin sobre el significado del plan piloto. Asimismo, en el actual contexto

latinoamericano, donde varios pases vecinos como Chile y Colombia estnsometiendo a ajustes sus modelos municipalistas de educacin, en el caso perua-

no no ha habido mayor reflexin al respecto.

Una segunda perspectiva del documento comprende un recuento de las princi-

pales acciones que se han venido emprendiendo para implementar el proceso de

descentralizacin educativa, una identificacin de los avances alcanzados y de

los problemas y obstculos que se han presentado.

Desde Foro Educativo somos conscientes de que son pocos los espacios queexisten en el pas para reflexionar y discutir sobre la descentralizacin, proceso

que no solo es en s complejo y contradictorio, sino que requiere permanente

reflexin para ubicarnos en su sentido y significado. La reflexin sobre la co-

yuntura poltica tiene que situarse en un marco ms general, que abarque lo

avanzado en estos cuatro aos de implementacin del proceso, a la luz de lo

que viene sucediendo en las distintas regiones del pas y sin perder de vista el

debate en torno al modelo de descentralizacin educativa por el cual queremos

orientarnos, y donde la municipalidad cumpla un rol pero no necesariamente

represente la apuesta por la descentralizacin educativa.

No queremos dejar de agradecer a todas las personas que han contribuido con

sus ideas a la elaboracin de este documento, como consecuencia de la discu-

sin sostenida en los distintos espacios de reflexin y debate que se han genera-

do. En estos espacios, especialmente en el Grupo de Inters de Descentralizacin

de Foro Educativo, el aporte de Manuel Iguiz fue fundamental; muchas de sus

ideas han sido recogidas en este documento. Agradecemos tambin a Julio Var-

gas, quien nos apoy a lo largo de este trabajo.

Magdalena, 13 de mayo de 2007


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La descentralizacin es una poltica de Estado que fue definida por elgobierno de Alejandro Toledo en el 2001 y que ha sido relanzada porel gobierno actual de Alan Garca, el 18 de octubre del 2007. Pese a sufrondoso y amplio marco normativo1, su elaboracin no estuvo exenta dedificultades, como lo prueba la falta de concordancia de ste y la demoraen la aprobacin de algunos dispositivos legales, como ocurri con lapublicacin de la Ley del Sistema de Acreditacin 282732 , entre otrasmedidas.

Si bien el proceso ya est en marcha y hay evidentes progresos, comola eleccin de gobiernos regionales y la transferencia de los programassociales a los gobiernos regionales y municipales, tambin se observandificultades para cumplir con las premisas vinculadas a la subsidiaridad,gradualidad, permanencia e integralidad que definen dicho proceso dedescentralizacin (Azpur y Balln, 2005). Uno de los atrasos ha sido latransferencia de competencias. Esto evidencia que la puesta en marchade la descentralizacin es compleja debido a la larga tradicin centralista

del pas y a la falta de consenso poltico y social sobre los objetivos quese persiguen (Ugarte, 2005: 19). A ello se aade el hecho de que existenserios problemas en la planificacin de las acciones, lo cual se explicapor la carencia de una estrategia que considere las dimensiones polticas,administrativas y fiscales. Finalmente, el Consejo Nacional de Descentra-lizacin (CND), rgano rector, no ha cumplido con su rol conductor delproceso.

El relanzamiento de la descentralizacin por parte del presidente Garca,

con el anuncio de veinte medidas descentralizadoras en octubre del aopasado, pone de manifiesto una voluntad descentralista del actual Go-bierno. Estas medidas son de distinto nivel y valor, y entre ellas estn lassiguientes:

1. Dnde estamos en el proceso dedescentralizar la educacin?

1 Ley de Bases de la Descentralizacin 27783 (2002), Ley Orgnica de Regiones 27867(2002), Ley que Modifica la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales para Regular laParticipacin de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil 27902 (2003), Ley Or-gnica de Municipalidades 27972 (2003), Ley de Acreditacin 28273 (julio 2004), LeyGeneral de Educacin 28044 (2003).

2 Esta ley fue aprobada el 9 de julio de 2004 y su reglamento, el 6 de diciembre delmismo ao.


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Las transferencias sectoriales a los gobiernos regionales (GR) que debenterminar a fines del 2007.

La transferencia de distribuidoras elctricas en seis departamentos.

La capacitacin y asistencia tcnica a los GR.

El plan de regionalizacin y de inversin descentralizada.

La reforma del CND.

Todas ellas denotan la inexistencia de una estrategia fundada en un consensosocial y poltico y donde se sealen claramente las funciones que debern cum-plir los distintos niveles polticos. Como se lee en el editorial del boletn ParticipaPer (Propuesta Ciudadana, 2006), la voluntad poltica descentralista que ha ma-nifestado Alan Garca no es consistente con las medidas que seala, puesto queestas son amplias y poco estructuradas. El reciente decreto supremo 007-2007,mediante el cual el Consejo Nacional de Descentralizacin es absorbido por laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM), para convertirlo en una secretara dedescentralizacin dependiente de ella, es una clara seal de centralismo, puestoque las decisiones se concentran en el Ejecutivo.

1.1. El papel asignado a las municipalidades: poniendo en orden la

normatividad existente

De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralizacin 27783, este es un pro-ceso definido por etapas, en forma progresiva, y ordenado. No obstante, en sudiseo y posterior implementacin se comprueba la ausencia de ordenamiento ycorrespondencia entre las normas, la falta de unidad de criterios en torno al modelodescentralista que se quiere implementar y, como ya ha sido mencionado, el cum-plimiento parcial de dicho proceso.

En el caso del sector Educacin, la Ley General de Educacin (LGE) 28044 del2003 es la que rige la poltica descentralista y redefine el papel de la sociedad y elEstado3. Mientras que el Estado asume un papel normativo, regulador y compen-sador, la sociedad tiene derechos y deberes para contribuir a mejorar la calidad

3 El artculo 3 seala: [...] El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educacin integraly de calidad para todos y la universalizacin de la educacin bsica. La sociedad tiene la res-ponsabilidad de contribuir a la educacin y el derecho de participar en su desarrollo [el nfasis

es nuestro]. La sociedad es concebida como participante del espacio pblico. Esta negocia,interacta, dialoga y consensa con el Estado en cuanto a decisiones polticas se refiere.


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Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

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de la educacin. Cabe destacar que esta ley recoge las distintas experiencias quedesde la sociedad civil se haban venido realizando a lo largo de los aos, as comola serie de reformas y marcos normativos que se dieron en el sector Educacin du-

rante la dcada de los noventa, muchos de los cuales no llegaron a plasmarse4.

Segn la LGE, la nueva estructura de gestin se descentraliza. Se revierte la es-tructura organizativa vertical del sector y se ubica a la institucin educativa comola primera y principal instancia de gestin del sistema (artculo 66). En la medidaen que la escuela tiene la autonoma suficiente y el poder de decisin para gene-rar los cambios y responder a las demandas y necesidades de los estudiantes esque se garantiza la calidad de la educacin (artculo 73). En un segundo plano seseala a la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), instancia descentralizada

del gobierno regional con autonoma en el mbito de su competencia y con unadelimitacin provincial. Despus se seala a la Direccin Regional de Educacin(DRE), que es un rgano especializado del gobierno regional (artculo 76) res-ponsable del servicio educativo en el mbito respectivo. Finalmente, el Ministeriode Educacin es sealado como el rgano del gobierno nacional encargado dedefinir, dirigir y articular la poltica de educacin, cultura, recreacin y deporte enconcordancia con la poltica de Estado (artculo 79). La propuesta de gestin quese hace en la LGE apuesta por un modelo participativo donde los actores socialescumplen un papel activo.

Cul es el modelo de descentralizacin que est en la base de esta Ley de Edu-cacin? En Amrica Latina se han presentado tres modelos descentralizadoresque apuntan a los distintos niveles de gobierno y otros que han priorizado el nivelde la escuela misma (Winkler y Gershberg, 2000). El primero es el modelo sub-nacional, con responsabilidad compartida entre los niveles de gobierno; un se-gundo modelo de responsabilidad subnacional es el los estados federales y unotercero es el basado en la autonoma escolar. Para el caso peruano, a pesar deque la descentralizacin no fue pensada desde un modelo, el que ms se acerca

es el primero de los mencionados.

Mientras que la Ley General de Educacin 28044 (2003) y la Ley Orgnica de Go-biernos Regionales 27867 (2002) optan por la regionalizacin de la educacin ypor la centralidad de la institucin educativa (IE) como instancia principal de ges-tin del sistema educativo descentralizado, la Ley Orgnica de Municipalidades

4 Como ocurri con la Ley de Participacin Comunal en la Gestin de la Administracin Educati-

va, el D. L. 26012 de Financiamiento Educativo y el D. L. 26013 de Mejoramiento de la Calidady Ampliacin de la Cobertura de la Educacin Peruana.


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(LOM) 27972 (2003) dirige, en cambio, la mirada a la municipalidad. En tal sentidoy sobre los principios de jerarqua de normas, es la LGE la que prima; en esta,la municipalidad es la instancia que tiene los roles ms subordinados en materia

educativa (Cuenca y Andrade, 2005).

Por otra parte, existe una duplicidad de funciones especficas entre las que seasignan en la Ley Orgnica de Municipalidades (artculo 82) y las que se esta-blecen en la Ley General de Educacin para las Unidades de Gestin EducativaLocal (artculo 73), instancias de gestin descentralizada del gobierno regional anivel provincial en lo que respecta a educacin. Estas duplicidades ocurren ennueve de las veinte funciones en el caso de las municipalidades y giran en tornoal diseo, ejecucin y evaluacin del Proyecto Educativo Local, la promocin y el

apoyo a la diversificacin, la asesora pedaggica y administrativa de las institu-ciones educativas y la promocin y el apoyo a los programas de alfabetizacin,entre otros. Asimismo, no existe en la LOM ninguna posibilidad que muestre losniveles de articulacin entre el gobierno regional, provincial y municipal

1.2. La transferencia de competencias

La Ley de Bases de la Descentralizacin 27783 (2002) estableca que la transferen-

cia y recepcin de competencias sectoriales deban comenzar en la denominadatercera etapa, a partir del 2004, por la gradualidad del proceso descentralizador.Las primeras etapas correspondan a la instalacin de los gobiernos regionalesy locales, y la segunda, a la consolidacin del proceso de regionalizacin. As,en el 2004 se inici el traslado de competencias a algunos sectores, como Agri-cultura; en el 2005 le siguieron Transportes y Energa y Minas. Con excepcin deEducacin y Salud, a los que se dej para la cuarta etapa, todos los sectoresrecibieron las competencias de acuerdo con el Plan de Transferencias aprobadopor la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), luego de haberlo sido por elConsejo Nacional de Descentralizacin (CND).

El plan contemplaba el traspaso de 28 funciones a los gobiernos regionales, esdecir, del 15% de las funciones sectoriales que deban transferirse segn la LeyOrgnica de los Gobiernos Regionales. No se consideraron transferencias a losgobiernos locales. Y, en el caso de Educacin, no se consider la transferenciade ninguna funcin5.

5 El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales 2005 fue aprobado el 28 de juliodel 2005 (D. S. 052-2005-PCM).


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Estas etapas estipuladas en las normas no se llegaron a cumplir segn lo indica-do y, por el contrario, se llevaron a cabo paralelamente, sin guardar coincidenciacon lo sealado en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Tampoco se con-

templ que ya existieran procesos de desconcentracin de funciones y que la LeyOrgnica de Gobiernos Regionales (modificada por la Ley 27902) establecieraque a partir de enero del 2004 se iniciaran las transferencias sectoriales que in-cluan a Educacin y Salud. En el caso del sector Educacin, algunas de las com-petencias que deban transferirse en la prctica era algo que ya se vena haciendodesde el 2002, especialmente las de tipo administrativo.

Por ejemplo, la mayora de las funciones administrativas y presupuestales, relati-vas a los recursos educativos, ya han sido transferidas a travs de las Direcciones

Regionales de Educacin (DRE) de los gobiernos regionales, con excepcin deLima metropolitana. Asimismo, en el 2005 se seleccion a los directores regiona-les mediante concurso pblico, y su gestin fue sometida a una evaluacin.

Cabe destacar que una de las principales dificultades para ejecutar los planesanuales de transferencia de funciones y competencias fue la demora en la apro-bacin del Reglamento del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionalesy Locales, lo cual impidi que se regulara bien el traslado de competencias co-rrespondiente al Plan Anual del 2004. El Plan Anual del 2005 se aprob tarda-

mente, en julio de ese ao. Las etapas de capacitacin y asistencia tcnica secubrieron paralelamente a la de transferencia de competencias (Defensora delPueblo, 2006a).

Por otro lado, los problemas de planificacin y coordinacin que son parte de lacultura organizacional del sector no permitieron viabilizar el proceso. As, existantres tipos de planes: los planes sectoriales que aprobaba cada ao el Ministeriode Educacin (MED) y que enviaba al CND, el Plan de Mediano Plazo 2006-2010de funciones sectoriales de los gobiernos regionales del CND, y los Planes Anua-

les de Transferencia que aprueba el Consejo de Ministros a travs de un decretoy que se publican en el mes de abril6; todos ellos circulaban indistintamente en elinterior del MED.

En Educacin se elaboraron un plan quinquenal 2005-2009 y un plan anual detransferencias 2005. En ambos planes no se tuvieron en cuenta los procesos deconsulta y creacin de consenso entre el Ministerio de Educacin y los gobiernosregionales. Por el contrario, fueron elaborados desde el MED, que estructur el

6 Observacin sealada por Gerardo Tvara.


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traspaso de competencias de acuerdo con las funciones que cada direccin u ofi-cina vena desempeando. En un anlisis del Plan Quinquenal de Transferenciasdel 2005-2009 y del Plan Anual del 2005 solicitado por la Defensora del Pueblo,

se mostr que dichos planes no ponan de manifiesto el aspecto pedaggico,sino que ms bien se haban centrado en las funciones administrativas (Cuencay Andrade, 2005).

Asimismo, otro aspecto que llamaba la atencin era que, pese a haber solicitadoel CND al sector que se elaboraran las propuestas considerando las funciones,fondos, programas, proyectos y activos, y especificar lo que se iba a transferir a losdistintos niveles, al analizar el plan los referidos autores encontraron que no habahabido un trabajo articulado y planificado: Las funciones no guardaban relacin ni

con la realidad de las regiones ni con sus contextos actuales (o. cit., p. 28).

Entre otras acciones que se desarrollaron en el sector estuvo la eleccin de losdirectores regionales a travs de concursos, y tambin la de los directores delas Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL). Respecto a la acreditacin,el sector no lleg a contar con acuerdos de gestin, que constituyen un pasoprevio.

Un ao despus, el plan quinquenal 2006-2010 y el anual del 2006 responderan

a una mejor planificacin, al caracterizarse por intentar un nivel de articulacin ycapacidad de convocatoria entre el MED y los gobiernos regionales. A diferenciadel sector Salud, en Educacin no se lleg a contar con un mapa de compe-tencias organizado con una visin de procesos y en forma concertada con losgobiernos regionales7. El plan correspondiente al 2006 se estructuraba a partirde la desagregacin de la gestin del Estado en dos dimensiones: la dimensinde gobierno (o rectora), relacionada con el ejercicio de autoridad, y la dimensinde gerencia (o prestacional), asociada a la administracin de las institucioneseducativas pblicas a cargo del Estado8.

El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los GobiernosRegionales y Locales del ao 2006 fue aprobado mediante el decreto supremo

7 Como se seala en el Reporte de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la transferenciade competencias sectoriales a los gobiernos regionales (2006a: 62), el sector Salud es el nicoque ha realizado un trabajo concertado, coordinado y permanente con los Gobiernos Regio-nales para la elaboracin del mapa de distribucin de competencias y facultades entre los tresniveles de gobierno, de los planes de mediano plazo y los planes anuales.

8 Ver R. M. 0101-2006-ED, Plan de Transferencia 2006 del Sector Educacin, Comisin de Trans-

ferencia del Ministerio de Educacin ante el Consejo Nacional de Descentralizacin. Ministeriode Educacin, febrero 2006, p. 24.


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021-2006-PCM. En el caso de Educacin, se estableca la transferencia de seisfunciones y diez facultades a los gobiernos regionales, las cuales deban serlas mismas que ya se venan traspasando en forma descentralizada. Si bien ha

habido un avance, sobre todo en el diseo del plan, un aspecto que cabe des-tacar es que en el sector ha seguido primando cierta desorganizacin y falta decoordinacin. Para el MED, el plan anual que rega era el que haba elaborado elpropio ministerio9, y no el aprobado por la PCM. De acuerdo con el plan del sec-tor, se transferan seis funciones a nivel regional, once facultades y tambin fun-ciones a nivel provincial (1) y local (1)10. Estas tenan que ver con la formulacin,aprobacin, ejecucin, evaluacin y administracin de las polticas regionalesde educacin; el diseo, la ejecucin y la evaluacin del Proyecto Educativo Re-gional; y la diversificacin de los currculos nacionales incorporando contenidos

significativos de su realidad sociocultural, econmica y ecolgica, en respuestaa las necesidades e intereses de los educandos11. Para el gobierno provincialse haba previsto la transferencia de dos funciones y una facultad. En el casode los gobiernos distritales, el CND vio por conveniente que no se transfirieranfunciones el 200612.

Los gobiernos regionales de los 25 departamentos se comprometieron a acreditarlas seis funciones que iban a ser transferidas y las diez facultades que se seala-ban en el plan aprobado por la PCM:

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas regionales deeducacin, cultura, ciencia y tecnologa, deporte y recreacin de la regin.

b) Disear, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional, los programas dedesarrollo de la cultura, la ciencia y tecnologa y el programa de desarrollodel deporte y recreacin de la regin, en concordancia con la poltica educa-tiva nacional.

c) Diversificar los currculos nacionales, incorporando contenidos significativosde su realidad sociocultural, econmica, productiva y ecolgica, respondien-

do a las necesidades e intereses de los educandos.

9 Ib.10 O. cit., p. 24.11 O. cit., pp. 25-28.12 Pese a que en el Plan de Transferencia del 2006 s se consideran funciones para ser transferidas

ese ao en el nivel local, en una entrevista al jefe de la Oficina de Coordinacin y SupervisinRegional del MED Santiago Mello, l seal que el CND haba aplazado esta funcin para elao siguiente. Esta discrepancia entre el MED y el CND se mantiene en el Plan de Transferencia2007 para el sector Educacin en la R. M. 0032-2007-ED, emitida el 5 de marzo. Este dispositivo

dispone que a nivel regional se incluyan otras 15 funciones dentro de las transferencias, mien-tras que a nivel local se incorpora el plan piloto de municipalizacin.


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e) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educa-cin inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria en coordinacincon el gobierno local y en armona con las polticas y normas del sector co-

rrespondientes y las necesidades.f) Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas

de alfabetizacin en el marco de las polticas y programas nacionales.

g) Articular, asesorar y monitorear en el campo pedaggico y administrativo alas Unidades de Gestin Educativa Local.

El sector Educacin, el Sistema de Acreditacin de Funciones y Competencias,tiene la obligacin de brindar capacitacin y asistencia tcnica a los gobiernos

regionales respecto a cada funcin que se transfiera13

, para garantizar que ellosacrediten las competencias a las que se han comprometido, de acuerdo con elPlan de Transferencia.

Es imposible trazar un balance de lo realizado el 2006 porque el proceso quedtrunco, como consecuencia de las veinte medidas descentralizadoras que anun-ci en octubre el presidente Garca. No se tiene informacin especfica sobre lascapacitaciones que desde el sector se hubieran dirigido a los gobiernos regiona-les, para que estos pudieran acreditar dichas competencias. Es ms, la actual dis-

posicin sobre la transferencia de funciones al 2007 deja inconcluso el proceso y,por lo tanto, la informacin.

Respecto a la transferencia de funciones y competencias que se seala en las me-didas descentralizadoras propuestas por el Gobierno en el decreto supremo 068-2006- PCM, sta concluira en diciembre del 2007, pero deber tenerse en cuentalo estipulado en el Sistema de Acreditacin, es decir, acreditar la capacidad degestin efectiva de los niveles de gobierno subnacionales. Este hecho nueva-mente lleva a una de las principales limitaciones que se ha observado durante el

proceso. Como seala el Reporte de la Defensora del Pueblo (2006a: 58), el CNDno desarroll su papel impulsor y promotor de la concertacin entre los niveles degobierno para elaborar los planes de transferencia de competencias, y tampocolos gobiernos regionales le reconocieron una funcin conductora. Asimismo, enmateria del fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales,el CND solo ha suscrito con ellos un convenio marco de capacitacin, pero no seha contado con un plan de desarrollo de capacidades. En los dems casos, cadasector asumi sus programas de capacitacin (Defensora del Pueblo 2006a: 59).

13 Consejo Nacional de Descentralizacin, oficio mltiple 706-2006-CND/ST.


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En esta perspectiva, un tema ausente y poco analizado en el traspaso de las fun-ciones propuestas para el 2007 es cmo debern cumplirse los requisitos y pro-cedimientos, especialmente los relacionados con el fortalecimiento de capacida-

des de los gobiernos regionales y locales. Existe un proyecto de reglamento delSistema de Acreditacin donde se prevn las responsabilidades de los sectores,sobre el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y localesy de la transferencia de los recursos (Defensora del Pueblo, 2006a).

Las dificultades en la transferencia tienen que analizarse enmarcndolas en eldesarrollo del proceso descentralizador, que no siempre ha contado con la de-cisin poltica de hacerlo viable. En el caso del sector Educacin, adquieren unaespecificidad y una complejidad que hay que explicitar para que sean tomadas en

cuenta en este relanzamiento de la descentralizacin.

En primer lugar, el sector, especialmente los altos funcionarios encargados de ladescentralizacin, muestran, por un lado, una ambigedad y desinters frente alproceso. Si bien lo suscriben, al analizar el nuevo Reglamento de funciones delMinisterio de Educacin, as como tambin el grado de informacin que se mane-ja en las distintas oficinas y unidades, se percibe que la lgica centralista es la quepersiste. Por otro lado, ha habido una actitud poco flexible entre los funcionariospara reconocer que los gobiernos regionales necesitaban acreditar que contaban

con las capacidades para certificar las competencias que se les estaba transfi-riendo. La experiencia de la desconcentracin de funciones que tiene lugar en elsector, sobre todo administrativa, es usada como argumento para sealar que noera necesario acreditar las funciones porque esto ya se vena haciendo.

Finalmente, un tema que cabe subrayar es el de la ineficiencia del sector pblicoy el alto grado de corrupcin que all se ha identificado. Respecto a lo primero,el sector Educacin presenta una de las gestiones ms deficientes y los distin-tos actores educativos evidencian serios problemas para intervenir, as como en

el desarrollo de capacidades, como se desprende de lo sealado en diferentesestudios de los ltimos quince aos (GRADE y Symmetry Systems, 2001; Boff yMuoz, 2001; Daz, Valdivia y Lajo, 2006; y Andrade, Carrillo y Nakano, 2006).

La administracin educativa se caracteriza por su tendencia a trabajar de maneracerrada, jerrquica, centralista, sin metas ni resultados claros y sin un sistema deinformacin y rendicin de cuentas que permita mejorarla. Asimismo, como sea-lan Daz et al., no es buena ejecutora de reformas e innovaciones (o. cit., p. 51).Finalmente, se ha observado que el manejo tcnico de los funcionarios es limitado.Es lo que ocurre, por ejemplo, con temas pedaggicos como el de la planificacine intersectorialidad, donde el conocimiento y la aplicacin que se tienen son esca-


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sos. No obstante, en un reciente diagnstico de las necesidades de capacitacinen algunas regiones, se hallaron seales de que haba comenzado a introducirsealgunos elementos en la organizacin que apuntan a un estilo de gestin por re-

sultados (Andrade et al., o. cit., p. 18).

Un factor que agrava la gestin es el de la corrupcin. Esta permea todo el sistemaeducativo y a sus distintos actores. Es el caso de los docentes que obtienen suspuestos, ascensos o reasignaciones a cambio de prebendas econmicas u otrosfavores (sexuales, en el caso de las mujeres) que son solicitados por los distintosempleados administrativos y tcnicos de las instancias descentralizadas en lasregiones: especialistas de las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) y lasDirecciones Regionales de Educacin (DRE). La corrupcin es vista como uno de

los problemas principales del pas. La tercera encuesta nacional sobre corrupcinen el Per que aplic Protica el 200414 as lo indicaba. La ciudadana identificla corrupcin entre los problemas ms importantes del pas (26%), despus delempleo y la situacin econmica; y, en orden de prioridad, se le consideraba eltercero que debera ser atendido.

As tambin, en la reciente encuesta nacional sobre educacin de Foro Educativo(2006), la corrupcin aparece como el principal problema que afecta a la calidadeducativa (62%). Se le considera como una de las primeras causas de la baja

calidad en la educacin (Cuenca y Muoz, 2006).

En un estudio de caso que se hizo a propsito de un informe correspondienteal Foro Latinoamericano de Polticas Educativas (FLAPE), sobre la situacin delderecho a la educacin, se encontr que la corrupcin trae como consecuencia,adems de la deslegitimacin y el debilitamiento institucional, la prdida de recur-sos econmicos que afectan definitivamente los componentes del ncleo esen-cial del proceso educativo: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adapta-bilidad. As, por ejemplo, una prdida de recursos de 18.000.000 de nuevos soles

equivale a 440 aulas nuevas y equipadas, a 12.000.000 de raciones de almuerzosescolares, a 4.825.737 textos de comunicacin integral y lgico-matemtica y a36.000 maestros que podran haber recibido una bonificacin especial de 500soles por innovacin15 (Nakano y Vigo, 2006).

14 La encuesta se aplic a 5.815 jefes de hogar mayores de 18 aos. 15 El clculo se hizo sobre los montos sealados en los procesos penales seguidos por la Pro-

curadura Pblica del Ministerio de Educacin (PPED) en el 2004. La informacin correspondea documentos de la primera reunin de trabajo relacionada con el proyecto de ley titulado

Mecanismos de control y vigilancia ciudadana de polticas pblicas por una gestin educativadescentralizada, enero del 2004.


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Finalmente, un aspecto que tambin cambiara con las medidas descentralizado-ras es la eleccin de los directores regionales de Educacin. Dicha seleccin hapresentado algunas dificultades, aun cuando su existencia como mecanismo de

eleccin ha sido vista positivamente por distintos actores. Al analizar las dificul-tades, se observa que su implementacin no estuvo acompaada de mecanis-mos de transparencia e informacin; tampoco de condiciones que permitieranla participacin democrtica de los mejores profesionales de las regiones. Porlo tanto, no est en discusin el proceso de seleccin, sino la forma como fueimplementado.

La idea de que la designacin de los directores regionales est a cargo de los go-biernos regionales de manera libre y directa no invalida que este proceso de selec-

cin se efecte mediante mecanismos transparentes que permitan la participacindemocrtica de los mejores profesionales de las regiones a travs de concursospblicos. Con ello se evitara, adems, la reproduccin de procesos centralistasen las regiones. Recordemos que una de las finalidades de la descentralizacin estambin la democratizacin de los Estados subnacionales y la consolidacin deuna ciudadana responsable. Desde esta perspectiva, es necesario evaluar lo reali-zado e identificar los factores tanto de xito como de fracaso en los concursos.

1.3. La gestin participativa de polticas educativas regionales

La descentralizacin peruana se enmarca en un proceso de democratizacin delEstado que apunta a que los ciudadanos dialoguen y deliberen sobre los asuntospblicos. Es dentro de esta ptica que se han constituido diversos espacios paraque los actores participen en las diferentes instancias de gobierno.

En el nivel sectorial, se han creado mbitos de participacin donde la poblacinejerce sus derechos y asume funciones para mejorar la calidad de la gestin; es

el caso de los Consejos Participativos Regionales y Locales de Educacin (CO-PARE y COPALE), instancias encargadas de elaborar los Proyectos EducativosRegionales (PER) y los Proyectos Educativos Locales (PEL), que se constituyenen propuestas de poltica para las regiones a travs de mecanismos de consensoy participacin. En el caso de la institucin educativa, se ha constituido el ConsejoEducativo Institucional (CONEI).

Esta nueva forma de hacer poltica encierra un enorme potencial para el desarro-llo de una ciudadana propositiva y activa frente a los derechos a participar en lasdecisiones sobre los bienes pblicos, en el diseo de las polticas y en la deman-da de calidad en los servicios.


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Entre los pocos estudios que nos ofrecen una mirada de conjunto del procesoseguido en la elaboracin de los PER y en la conformacin de los COPARE estnlos producidos por el Consejo Nacional de Educacin (CNE). El primero es una

sistematizacin de experiencias en torno a la formulacin de los Proyectos Educa-tivos Regionales, en el marco de un primer encuentro nacional (Yep y Montenegro,2005); y el segundo es un diagnstico de las necesidades de capacitacin que pre-sentan los actores regionales para descentralizar la gestin (Andrade et al., 2006).

La informacin obtenida a partir de estos estudios nos permite ver que ms de lamitad de las regiones cuentan con sus PER, algunas de ellas como es el casode Huancavelica, San Martn, Madre de Dios, Piura y Lambayeque han conse-guido el reconocimiento del gobierno regional y se han emitido las respectivas

ordenanzas. Pese a lo auspicioso de este panorama, el avance en la elaboraciny posterior desarrollo de los PER no ha sido homogneo en todo el pas, ni tam-poco se ha contado con una misma metodologa.

El apoyo y la asesora del Ministerio de Educacin en general han sido dbiles.Las pautas metodolgicas para la elaboracin del PER se publicaron tardamentey tuvieron un carcter general. Asimismo, el respaldo tcnico ha sido parcial, ma-yormente a travs de una oficina o unidad especializada del MED. La asistenciatcnica que ms ha funcionado es la proveniente de la cooperacin internacional,

la cual ha dependido de la regin en donde esta intervena, como es el caso dela cooperacin alemana al desarrollo GTZ, a travs de su programa PROEDUCA,en Madre de Dios, Lambayeque y Piura. Tambin est el caso de la Agencia delos Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) a travs del Proyec-to AprenDes, en la regin de San Martn, y el de la Agencia Canadiense para elDesarrollo Internacional (ACDI) con el programa PROMEB en Piura y a travs delFONCEP en Apurmac Un caso interesante es el de la regin del Cusco, la cualha recibido el apoyo de muchas organizaciones, entre las que se encuentran elUNICEF, la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), Plan Internacional,

la Asociacin Pukllasunchis y la Asociacin Tarea.

La iniciativa para elaborar los PER en muchos casos parti de las DireccionesRegionales de Educacin (DRE). Ellas son las que han reconocido a los COPARE;sin embargo, no siempre cuentan con el nmero de miembros que seala elReglamento de Gestin Educativa del MED. Esto origin que en algunos casosse generara un liderazgo del sector Educacin en el desarrollo de los PER, loque repercuti negativamente en los lugares en donde haba mayor conflicto ytensin entre los distintos actores sociales. Algunas veces, las DRE fueron pocopermeables para trabajar con la sociedad civil, con lo cual los PER han tendido amostrar una mirada sectorial y no del conjunto de la regin.


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Desde otro punto de vista, ha habido casos en los que la sociedad civil, a travsde los grupos impulsores del COPARE, fue la que asumi el liderazgo educativo,dejando a las DRE para que se encargaran de las etapas finales en la elaboracin

del PER. En otras situaciones, fueron las Unidades de Gestin Educativa Local(UGEL) las que condujeron el proceso, constituyndose en instancias mediado-ras del conjunto de la regin.

Los gobiernos regionales tambin se han vinculado lenta y gradualmente, cadauno siguiendo su propia trayectoria. Hubo situaciones como el caso de Piura,

Apurmac, San Martn, Madre de Dios, Cusco y Arequipa, entre otros en quebrindaron un fuerte respaldo y apoyo para que este proceso se implementara,y llegaron a reconocer la importancia de la planificacin concertada. En otros

casos, los gobiernos regionales se vieron obligados y comprometidos a apoyarsin mayor conviccin. Tambin hubo casos en los que asumieron compromisospblicos, pero sin brindar ningn apoyo econmico.

Entre las conclusiones del estudio citado se seala que la elaboracin de losPER ha desencadenado una nueva forma de gestionar las polticas, a travs deuna dinmica de consulta, participacin y sinergia entre los distintos actores dela sociedad civil y el gobierno regional, lo cual contribuye al desarrollo de lascapacidades que se requieren para que la descentralizacin educativa se haga

efectiva (Andrade et al., o. cit., p. 78)16

.

No obstante, se detectaron tambin problemas en la representacin de los acto-res y su grado de participacin efectiva. Finalmente, si bien durante el desarrollode los PER existieron algunos niveles de articulacin con los distintos GR, DREy COPARE, esta experiencia se manej dentro de un campo de conflictos y ten-siones, explcitos o implcitos, por distintas razones: liderazgos, reclamos por elinsuficiente apoyo y poca convocatoria, entre otras.

Asimismo, uno de los avances ms importantes en la descentralizacin educativadel sector ha sido la elaboracin y oficializacin del Proyecto Educativo Nacional(PEN) por parte del actual Gobierno, el 4 de enero del 2007. Constituye uno de loshitos ms importantes en el sector Educacin respecto a la descentralizacin.

Con relacin a los Proyectos Educativos Locales (PEL), cabe destacar que, si biense han constituido formalmente 168 COPALE (82%) en todo el pas, su funciona-

16 Este estudio de diagnstico se aplic en 8 regiones: Arequipa, Cusco, Huancavelica, Lambaye-que, Lima, Loreto, Piura y San Martn; se analizaron 107 entrevistas a los distintos actores de ladescentralizacin educativa.


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miento an es lento. Algunas provincias cuentan con su PEL como en el casode Arequipa y Cusco y en su elaboracin la UGEL fue la que tuvo la conduccintcnica y del proceso. Sin embargo, tambin han manifestado su preocupacin

porque invierten mucho tiempo en apoyar el proceso de elaboracin del PER y de-jan de lado el trabajo con el PEL. Y es que en la normatividad existe un vaco sobrela articulacin de los COPARE y los COPALE. No se sabe cmo lo estn haciendo.

Un aspecto que se ha observado entre los miembros del sector es la inexistenciade una visin articuladora que permita integrar los distintos productos de planea-cin estratgica, como el PEI, el PEL, el PER y el Proyecto Educativo Nacional.

Las instancias educativas han tenido un rol ms bien pasivo, porque, si bien es

cierto que han sido consultadas, en muchos casos esto no ha sido sistemtico,no ha habido un mecanismo claro, ni procedimientos definidos.

En cuanto a los gobiernos locales, una tendencia ha sido que no se involucraranmucho en la construccin de los PER, tampoco de los PEL, salvo muy buenas yhonrosas excepciones.

En un nivel ms local, los CONEI participan en la planificacin de la institucineducativa, as como en acciones de vigilancia y concertacin para garantizar

una gestin eficaz, transparente, tica y democrtica que promueva el respetoa los principios de equidad e inclusin en interculturalidad. Hasta el ao 2005se haban constituido 13.853 Consejos Educativos Institucionales, es decir, el38% de las instituciones educativas pblicas de todo el pas tienen un CONEI.Sin embargo, en las acciones de monitoreo que efectu la Unidad de Descen-tralizacin de Centros Educativos (UDECE) del Ministerio de Educacin (2005),se constat que, en la mayora de estos CONEI, no se haban contemplado me-canismos que garanticen la representacin de los distintos actores, en especialde las mujeres17 . Por ejemplo, en el caso de la participacin de padres de

17 Las pocas experiencias en las que se ha promovido la participacin de las mujeres en los CO-NEI han sido impulsadas por organismos de cooperacin internacional que trabajan el temaeducativo. La ms reciente es la del Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID).Tambin est la experiencia de formacin de CONEI desde el Proyecto AprenDes, en San Mar-tn. El proyecto RED de DFID cubri a 320 instituciones educativas de cuatro regiones del pasen reas rurales de pobreza (San Martn, Cusco, Piura y Amazonas) y mostr que las medidasafirmativas para la inclusin de las mujeres, tales como el establecimiento de una cuota de g-nero, tienen buenos resultados. As, en el caso de los CONEI, estos dejaron de ser, en las zonasde intervencin, espacios exclusivos de hombres. Del mismo modo, los consejos promovieronla participacin de hombres y mujeres en las asambleas y actividades de las escuelas, logrando

mayor asistencia de los primeros y ms autonoma en la participacin de las segundas, quellegaron a desempearse en algunos cargos (Martnez, 2004: 46).


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familia, no se ha considerado algn mecanismo para que las voces y preocu-paciones de las mujeres se recojan en la planificacin y gestin de la escuela.

Algo similar ocurre con la participacin de los estudiantes.

Un caso especial que merece analizarse es el de la Municipalidad de Lima, que,para este caso, ejerce las funciones de gobierno regional y hasta la fecha se hamostrado reacia a asumir el proceso de descentralizacin y la transferencia decompetencias.


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2. De la administracin territorialal desarrollo social. Historicidad y

papel de los gobiernos locales enla educacin

El Per es una nacin tradicionalmente centralista. Razones histricas as lodeterminan. En palabras de Contreras (2000), el Per, a diferencia de otrasnaciones, no se form por la asociacin de comunidades polticas preexis-tentes que fundaran un Estado nacional por decisin libre y soberana. Elterritorio peruano naci organizado desde un centro. No obstante, desdehace aproximadamente 190 aos se han sostenido un sinnmero de inten-tos descentralistas. Con el restablecimiento de las municipalidades en 1827,se sentaron las bases que han caracterizado el sentido del quehacer muni-cipal. Estas municipalidades tendran nicamente la direccin de los intere-ses locales, debiendo ceirse exclusivamente a las necesidades locales desus pueblos, no se les reconoci un carcter representativo y se les prohibiintervenir en los asuntos de carcter nacional (Zas Fris, 1998: 55).

Las municipalidades han estado histricamente relacionadas con procesos

democrticos y en muchos casos la participacin comunitaria ha sido muyalta. De la idea original que les dio creacin, en la que se asuma como lanecesidad de un asentamiento humano de administrar el territorio ocupa-do, las municipalidades han transitado hacia una concepcin de gobiernolocal y, por ende, hacia un modelo de desarrollo social. Sin embargo, per-dura en la mayora de los casos una tradicin obrista, que se traduce enfunciones de apoyo y gestin, mas no en la toma de decisiones para eldesarrollo local. Las municipalidades an mantienen un alto grado de de-pendencia del gobierno central y su discurso sobre el desarrollo presenta

problemas de implementacin debido a la ausencia de las capacidadeslocales necesarias.

Los primeros registros reportados sobre la participacin de los gobiernoslocales en educacin datan de finales del siglo XIX, con la promulgacin delReglamento de Instruccin Primaria de 1874 que facultaba a los concejosdistritales, municipalidades y concejos departamentales a conducir la edu-cacin (Rueda y Luna, 2002). Otro hito significativo se estableci recin en1962, con la creacin de cuatro regiones educativas. Ms adelante, en los

aos setenta, el gobierno militar presidido por Velasco Alvarado impuls la


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De la administracin territorial al desarrollo social. Historicidad y papel de los gobiernos locales en la educacin

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llamada nuclearizacin, que haba sido precedida por los denominados NcleosEscolares Campesinos que se crearon en los aos cuarenta. A fines de los ochenta,el gobierno aprista anunci una propuesta de municipalizar la educacin, que no

prosper, en un contexto de regionalizacin frustrada. Finalmente, en los noventase propuso crear Consejos Municipales Educativos (COMUNED), con transferen-cias que no se concretaron en la prctica (Iguiz y Del Castillo, 1995).

Podemos afirmar, entonces, que desde los aos sesenta se han venido implemen-tando diferentes propuestas de descentralizacin educativa, siendo la ms signifi-cativa la impulsada con la reforma de la educacin de 1972, durante la primera fasedel gobierno de las Fuerzas Armadas. Con dicha reforma se conformaron ZonasEducativas, cuyo eje de articulacin con la municipalidad se estableci a travs de

los denominados Ncleos Educativos Comunales (NEC).

Durante la primera fase del gobierno militar que presida el general Velasco (1968-1975), la educacin se convirti en la clave para garantizar el xito de las transfor-maciones estructurales propuestas. Esta reforma guardaba estrecha relacin conla reforma agraria y la necesidad del Estado de atender a los sectores ms pobres ydesfavorecidos como ejes del desarrollo del pas. Por primera vez en la historia delpas, el Estado hablaba de una educacin liberadora, concientizadora y vinculadacon una educacin para el trabajo y la productividad (MED, 1970).

La reforma, recogiendo el antecedente de los Ncleos Escolares Campesinos, pro-movi como alternativa el sistema nuclear. Este sistema se caracterizaba por lafuncin y responsabilidad que la comunidad asuma frente a la educacin y la inte-gracin de los centros educativos en redes interconectadas de servicios nucleariza-dos, con funciones en mbitos territoriales (o. cit., p. 136).

En el rea rural, la reforma educativa adquiri mayores dimensiones18. All se desa-rrollaron programas como los Ncleos Escolares Campesinos, el Servicio de Alfa-betizacin, las Escuelas Bilinges, las Escuelas de Colonizacin y el Instituto Nacio-nal de Alfabetizacin. Para las escuelas campesinas de la sierra rural, se dise unapoltica especfica de Educacin para las reas Rurales (EPAR). sta sealaba laimportancia de que la estructura educativa estuviera integrada a los planes de desa-rrollo locales y regionales, agrupando establecimientos escolares y no escolares dedistintos niveles y modalidades a travs de Ncleos Educativos Comunales (MED,o. cit.). Los Ncleos Educativos Comunales (NEC) se crearon con participacin

18 Desde las primeras dcadas del siglo XX, ha existido una preocupacin por la educacin rural.Ver, por ejemplo, la experiencia de La escuela nueva de Jos Antonio Encinas y la de Luis Val-crcel durante la dcada de 1940 con los Ncleos Escolares Campesinos.


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de docentes, padres y representantes de la comunidad. En el gobierno del ncleo,la participacin inclua un 40% de los cargos para el profesorado, un 30% para lospadres de familia y, finalmente, un 30% para delegados de las organizaciones de la

comunidad (Iguiz y Muoz, 2000).

Pese a la intencin del Estado peruano de descentralizar la educacin, a travsde la reforma administrativa que deleg las funciones de la sede central del Minis-terio a organismos dependientes en las regiones, esta encontr sus lmites en laparticipacin y organizacin de la poblacin, que estuvieron sujetas a la iniciativaestatal; as, la potestad que se confera a las autoridades regionales y zonales deprovincia no estuvo exenta de prcticas clientelistas, ya que la sede central ejercaun fuerte control (MED et al., 1993). El discurso participativo, base de la propuestanuclear, no fue puesto en prctica. Por otro lado, por parte de los conductores deeste proceso existi un problema de desarrollo de capacidades para implementariniciativas centradas en la calidad de la educacin. La reforma se vio envuelta enuna rigidez burocrtica administrativa y en un procedimiento de adoctrinamiento alos maestros (Gall, 1974).

En los aos ochenta, los NEC fueron sustituidos por supervisiones, que luego seconvirtieron en las denominadas Unidades de Servicios Educativos (USE) y quefuncionaron sin alterar la gestin tradicional de enfoque centralista. Esto motiv queen los noventa se abandonaran las experiencias previas y se diera un progresivo

impulso a un enfoque economicista, que tuvo a la privatizacin de la educacinen Chile como modelo de gestin. Se esperaba que la participacin surgiera de laprivatizacin. En ese contexto, a fines de 1992 se promulgaron tres decretos ley quemencionaban la municipalizacin y los COMUNED, las transferencias y las modali-dades de financiamiento (Iguiz y Del Castillo, 1995: 54).

Tal como afirman Iguiz y Del Castillo (o. cit.), estas experiencias de descentraliza-cin de la educacin correspondieron, en la mayora de los casos, a la desconcen-tracin de funciones y actividades administrativas.

A partir de las recomendaciones de la CEPAL y la UNESCO en 1992 y del BancoMundial en 199419, la descentralizacin educativa pas a formar parte constitutiva

19 La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la Oficina Regional de Educacin paraAmrica Latina y el Caribe de la UNESCO plantearon con precisin, en el documento de 1992Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, que la estrategiapropuesta para la reforma institucional de los pases latinoamericanos supona una reorganiza-cin de la gestin educativa orientada por un proceso de descentralizacin, otorgando mayor au-tonoma a las escuelas, sin dejarlas aisladas; es decir, integradas a un marco comn de objetivos

nacionales. As mismo, el Banco Mundial (Winkler, 1994) reafirmaba la idea de que descentralizarla educacin ofreca grandes posibilidades de mejorar la educacin en Amrica Latina.


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Barros y Mendonca, 1998: 90). Experiencias que, segn sealan estos autores,

no han sido evaluadas.

Lo revisado nos permite ver cmo, a diferencia de lo que suceda en dcadas an-teriores en las que predomin el modelo de descentralizacin principal-agente

hbrido que describe Di Gropello (1999) y en donde el principal (nivel central)

continuaba manteniendo una relacin vertical con el agente (nivel subnacional),

la aparicin de nuevos actores con nuevas funciones y responsabilidades en el

proceso modific el gobierno educativo. As, la sociedad civil y las familias re-

dibujaron los modelos y se dio paso a un aggiornado modelo subnacional con

responsabilidad compartida (Di Gropello, 2004). Entre otras cosas, este modelo

reconoce que el gobierno subnacional local (para nuestro caso, la municipalidad)

se convierte en el responsable principal de la educacin en sus jurisdicciones ycogobierna con actores locales, en funcin de variadas estrategias (convenios,

pactos, etc.). Para ello, requiere contar con una significativa autonoma econ-

mico-financiera en la toma de decisiones y, sobre todo, para establecer los li-

neamientos especficos de los contenidos educativos. El aspecto fundamental de

este modelo radica en el ajuste a la realidad de los contenidos de la enseanza,

la administracin y organizacin de las escuelas y la participacin directa de la

comunidad en estos temas.

Estas experiencias y reflexiones sobre la participacin de los gobiernos locales enla descentralizacin de los sistemas educativos nos colocan en la necesidad de

revisar la municipalizacin de la gestin educativa ahora, desde la situacin pre-

sente. La relacin de las municipalidades y la educacin tiene, en buena cuenta,

que enfrentar una tradicin de poco xito, la construccin de una nueva identi-

dad de gobierno local y la consolidacin de las emergentes relaciones con la

sociedad civil.


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3. Municipalidades: alta pobrezay baja capacidad de gestin,

qu pueden hacer en educacin?

Segn la legislacin, los municipios son rganos de gobierno local conautonoma econmica y administrativa en un territorio, con la funcin deorganizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos de su jurisdic-cin; as como de desarrollar y regular actividades y servicios en materiade educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabi-

lidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito,turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e historia, cultura,recreacin y deporte21.

De hecho, en la Ley Orgnica de Municipalidades 27972 se atribuye alos gobiernos locales competencias especficas y compartidas con el go-bierno nacional y el regional en materia de educacin, cultura y deportes.Entre otras, se seala la promocin del desarrollo humano sostenible;el diseo, evaluacin y ejecucin del proyecto educativo; la promocin

de la diversificacin curricular; el monitoreo de la gestin pedaggica yadministrativa de las instituciones educativas; la construccin de infraes-tructura; apoyar la creacin de redes educativas; impulsar y organizar elConsejo Participativo Local de Educacin; y apoyar la incorporacin denuevas tecnologas. Sin embargo, hasta la fecha los municipios provin-ciales y distritales han venido cumpliendo esencialmente funciones deapoyo, especialmente en la construccin de infraestructura.

El marco normativo es, sin duda, la primera de las condiciones necesarias

para poner en marcha el proceso. Sin embargo, desde nuestro punto devista, ya ha habido en el pas algunas reflexiones que se deben incluiren la discusin, dada su importancia para el avance con mejores logrospor parte de los gobiernos locales en la tarea de conducir los procesoseducativos. Las que se presentan a continuacin, a modo de considera-ciones, van en esta lnea.

21 Ley Orgnica de Municipalidades y Constitucin Poltica de 1993.


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Primera consideracin: la heterogeneidad de las municipalidades

Segn el directorio nacional de municipalidades distritales, provinciales y de cen-

tros poblados menores (INEI, 2003), en el Per existen 3.692 municipalidades, 194provinciales y 1.634 distritales. Las municipalidades de centros poblados suman1.864, con funciones que son delegadas por las distritales. El nivel de diferenciacinentre ellas es elevado. Solamente el 6% de los gobiernos locales tienen a su cargodistritos donde viven ms de 50.000 personas. Esto significa que cerca de la mitadde los gobiernos locales (un total de 962) ejercen sus funciones en distritos dondeviven menos de 5.000 personas (Remy, 2005a).

Si a esto agregamos que en el mbito rural hay un margen de correspondencia entre

las 1.634 municipalidades distritales existentes (44%) y las comunidades campesinas,que suman 5.99822, nos encontramos con un panorama muy disperso, que repercuteen la ejecucin presupuestal de obras y servicios, as como en el aumento del nmerode protestas y conflictos locales en todo el pas.

Por tanto, es evidente que una realidad tan heterognea como la de los gobiernoslocales no manifieste caractersticas especficas. Se requiere, entonces, tener undiagnstico de sus diferencias (en el mbito urbano y rural, poblacionales y encuanto a capacidades y recursos) que sirva como base para la elaboracin deuna o varias tipologas municipales. Solo en funcin de dicho diagnstico, se po-dra precisar mejor el modo en que las municipalidades aportaran al proceso dedescentralizacin y reforma educativa.

De otro lado, no debemos olvidar que, junto con la promocin de la descentraliza-cin por parte del Estado, hay en l un compromiso mayor: el aseguramiento dela equidad. Contar con estas tipologas de gobiernos locales permitir que el go-bierno central desarrolle las acciones compensatorias necesarias para garantizarel achicamiento (y futura desaparicin) de las brechas de desigualdad.

Segunda consideracin: la imprecisa transferencia de funciones

Tanto el marco normativo general de la descentralizacin como el particular de laeducacin delimitan competencias compartidas y especficas en materia educa-tiva para cada nivel de gobierno, desde el nacional hasta el de las escuelas. Noobstante, la implementacin de dichas competencias se desarrolla en un ambien-te de desorden administrativo, que se pone de manifiesto en la transferencia de

22 Varias de las comunidades campesinas madres aspiran a ser centros poblados o distritos.


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Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin, qu pueden hacer en educacin?

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competencias y funciones. Por ejemplo, existe una falta de unidad de criterios yuna duplicidad de funciones entre las UGEL y las municipalidades. Por ello, esnecesario precisar, en primer trmino, las funciones que le corresponden a cada

uno de estos niveles, teniendo en cuenta el diseo de la descentralizacin puestoen marcha. No hacerlo generar problemas para asumir responsabilidades y ga-rantizar una gestin eficiente del servicio educativo (Muoz y Cuenca, 2006).

Por otra parte, al analizar el plan de transferencia de competencias, se encuen-tra que el marco normativo general de la descentralizacin prioriza y enfatiza lasfunciones en los niveles subnacionales (gobierno regional y gobierno local), entanto la Ley General de Educacin centra el proceso en la escuela. De hecho, losplanes de transferencia no registran ninguna funcin asignada a la escuela. Peoran, dejan a los gobiernos regionales y sus instancias tcnicas (DRE y UGEL) lasdecisiones sobre algunas funciones que ejerceran los centros educativos (Cuencay Andrade, 2005). El plan piloto de municipalizacin, en ese sentido, se enfrentaa una tensin que puede provocar mayor confusin y descoordinacin, a lo cualse suma una injustificada premura, as como la evidente sobrecarga de funcionesasignadas, siendo ms de las que seala la Ley Orgnica de Municipalidades, sinque se conozca si tienen las capacidades adecuadas y sin que se aclare culesson las funciones que le corresponden a la UGEL y cules a la DRE.

Tercera consideracin: la insuficiente capacidad de gestin

El funcionamiento y la capacidad de gestin de las municipalidades, particularmentede las distritales, han sido poco estudiados, ms an cuando se trata de las rurales.Este hecho fue sealado en el balance del Seminario Permanente de InvestigacinAgraria (SEPIA) del 2004 sobre las ponencias relativas a autoridades y gobiernos enla sociedad rural. En dicho balance, Mara Isabel Remy (2004) indicaba que an nohaba estudios que dieran cuenta de cmo se gestionan los municipios, qu hacen,qu servicios alcanzan a cumplir y cules no. En su mayora, las investigacionesdelimitaban a lo sumo el perfil de las autoridades locales. Destacaba adems quepobladores y autoridades valoraban positivamente la ejecucin de obras de infraes-tructura, lo cual serva para fines polticos de legitimacin. De hecho, los municipiosrurales aparecan como espacios de concertacin y como objetos de competenciapara monopolizar recursos. Sin embargo, nunca lo hacan como rganos de go-bierno con autonoma en el desempeo de sus atribuciones.

Ante la carencia de estudios de caso que aborden los diferentes tipos de mu-nicipalidades existentes, aqu haremos una revisin panormica de la situacinactual de las municipalidades, examinando algunos informes que dan cuenta del

funcionamiento y la capacidad de gestin de algunas de ellas.


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Esta complejidad es an mayor en los centros poblados menores, que son la ma-yora. En un estudio sobre municipios de centros poblados en Puno, a propsitodel linchamiento del alcalde de Ilave (Pajuelo, 2006), se daba cuenta de una en-

cuesta a alcaldes distritales que encontraban que sus municipios carecan de in-fraestructura y personal para brindar los servicios delegados por la municipalidaddistrital; adems, su reducido personal se hallaba insuficientemente capacitado.Se destacaba adems que, si bien los servicios que estas municipalidades brin-daban eran modestos (bsicamente de registro civil y algunos de limpieza y vigi-lancia), estos eran muy valorados por la poblacin de las comunidades rurales.

Segn Remy (2005a), las municipalidades distritales son las principales interme-diarias para solicitar material de construccin y mobiliario escolar. Sus recursoseconmicos son escasos, aunque crecientes; adolecen tambin de calificacintcnica e incluso poltica, y sus atribuciones se han visto incrementadas por con-fusos cambios legislativos, que provocan situaciones que desbordan la capaci-dad de monitoreo y fiscalizacin. Este fue el caso de las transferencias dispuestaspor el Ministerio de Economa y Finanzas el ao 2003, cuya ejecucin no habasido autorizada, con lo cual incluso las municipalidades acreditadas se vieron enla situacin de retransferir los fondos y su gestin al gobierno central.

Un indicador del nivel de gestin municipal podra partir de evaluar cmo vienenadministrando las municipalidades provinciales los programas sociales de com-

plementacin alimentaria (PRONAA), y de saber cmo administran las distritaleslos programas de infraestructura social (FONCODES). Al respecto, en un estudiodel marco normativo y la puesta en prctica de la transferencia en los ltimosaos se encontr que en el 2003 los proyectos de infraestructura social estabana cargo de ncleos ejecutores y bajo las directivas de FONCODES, pese a que lanormatividad permita otras opciones a los municipios distritales, y a que muchosalcaldes expresaran que los municipios eran ms eficientes en el uso de los re-cursos (Huamn, 2005).

A propsito de la capacidad de gestin de las municipalidades, en el 2002, el Gru-po de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) hizo uno de los pocos estudios sobreel tema en el que se intentaba construir una tipologa de las municipalidades; allse consideraba la capacidad de gestin entre uno de los tipos (Torero y Valdivia,2002). El estudio comprendi una muestra de 1.567 distritos (correspondiente al96% de los municipios distritales y al 42% del total existente en el pas) y diferen-ciaba seis tipos, segn sus necesidades y su capacidad de gestin municipal23.

23 Los seis tipos eran, bsicamente: no pobres con alta capacidad de gestin, no pobres con

gestin media, no pobres con baja gestin, pobres con alta gestin, pobres con gestin mediay pobres con baja gestin.


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En trminos de gestin, en la tipologa se consideraron criterios de escala, in-gresos y capacidad tcnica. Segn esta clasificacin, se encontr que ms dela mitad de las municipalidades de la muestra (53% de los 1.570 distritos) tenan

alta pobreza y baja capacidad de gestin. Asimismo, haba un 30% de distritoscon alta o media gestin, pero con una demanda muy alta de necesidades. Final-mente, un 14% de municipalidades distritales tenan baja o muy baja pobreza, ascomo baja gestin.

Igualmente, segn el Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU), hastadiciembre del 2001, de un total de 1.620 municipalidades provinciales y distrita-les, el 41% de ellas haba informado no tener ningn instrumento de gestin y el80% declaraba requerir de capacitacin y asistencia tcnica en gestin municipal

(REMURPE, 2004). A estas carencias se suman factores como la distribucin delpresupuesto para educacin inicial a nivel regional.

Finalmente, para entender la relativa incapacidad de gestin municipal es impor-tante ubicarla como parte de un problema mayor, que se desprende de la debili-dad institucional y organizacional, lo cual contrasta con el proceso normativo queincrementa sus atribuciones y presupuestos. En este contexto, el plan piloto demunicipalizacin se plantea como un proceso gradual, progresivo y por etapasen los niveles educativos de inicial y primaria, disponindose que los gobiernos

regionales transfieran los recursos correspondientes y cuenten con el apoyo lo-gstico y la asistencia tcnica de las UGEL y las Direcciones Regionales de Edu-cacin. Pero esto no asegura que la municipalizacin se articule con los actualesorganismos de participacin y con los proyectos educativos regionales y locales(Iguiz, 2006a).

Cuarta consideracin: la tensa relacin entre las municipalidades y la

poblacin

Los conflictos entre la poblacin y sus autoridades regionales y locales se hancentrado predominantemente en cuestionar la gestin pblica, denunciar irregu-laridades en la realizacin de obras o en exigir transparencia en los usos de losrecursos pblicos. Precisamente, uno de los mayores problemas que aquejaronde manera sistemtica al pas durante las ltimas dcadas ha sido el de la corrup-cin, que se extiende a diversas instituciones del Estado y en diferentes niveles.Durante el ao 2004 las autoridades ediles, sobre todo en las zonas ms pobres,fueron denunciadas por irregularidades en el manejo de los recursos pblicos.Ese mismo ao hubo 204 demandas de revocatoria de autoridades municipales

(Remy, 2005b).


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Esta situacin se enmarca dentro de un creciente desprestigio de la poltica y delos polticos. Percepcin que se expande al funcionamiento del sector educativo,en donde se seala que la corrupcin es un problema que afecta a la calidad

educativa (Foro Educativo, 2005). En otra encuesta hecha entre los docentes,estos expresaron un bajo nivel de confianza en los gobiernos regionales y lo-cales, similar a lo que ocurre frente a la Polica y el Ministerio de Educacin. Dehecho, ms del 50% de entrevistados consideraron que las autoridades eranigualmente corruptas en todos los niveles subnacionales de gobierno (Cuenca yMuoz, 2006).

Esta situacin se refleja, con diferentes particularidades, en los estudios regiona-les que ha hecho Protica, en donde se advierte que el manejo irregular de las

plazas de personal docente permite mayores riesgos de corrupcin. Los nivelesde corrupcin son percibidos tan altos en el sector educativo como en las re-giones con elevados ndices de pobreza (y en donde son mayores las prdidaseconmicas por actos corruptos), y se les percibe, en muchos casos, como actosnaturales (Defensora del Pueblo, 2007).

Quinta consideracin: el problema del financiamiento y la falta de

presupuesto

Los gobiernos locales tienen el reconocimiento constitucional de descentralizaciny de autonoma en las materias poltica, econmica y administrativa; sin embargo,su autonoma financiera es limitada. Tampoco son autnomos con relacin a losimpuestos municipales; tienen una mayor, aunque relativa, autonoma respecto delas contribuciones y tasas, y ella es mnima con relacin al Fondo de Compensa-cin Municipal; adems, estn sujetos a una normativa que los limita significativa-mente de muchas maneras.

El presupuesto del 2004 determin un aumento en las transferencias a los go-biernos locales, incrementndolo en ocho unidades impositivas tributarias, y fle-xibilizando su destino, ya sea aumentando los gastos operativos o ampliando losniveles de participacin (Remy, 2005b). El cuadro siguiente muestra que en el ao2005 los gobiernos locales recibieron el 7% del presupuesto general de la Rep-blica, por concepto de recursos de FONCOMUN, que son distribuidos por canony regalas, impuesto a la renta y recursos del Vaso de Leche.


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Presupuesto general de la Repblica 2005

Gobierno central Gobierno regional Municipalidades

Recursos ordinarios delcobro de tributos (100%IGV, ISC, impuesto a larenta de personas)

Recursos ordinarios(transferencias del MEF contracartera actual de proyectos)

Recursos de FONCOMUN(2% del IGV y otros)

Recursos distribuidospor canon:Regalas (50%)Impuesto a la renta (50%)

Recursos distribuidos por ca-non:Regalas (25% del 50%)Impuesto a la renta (25% del 50%)

Recursos distribuidos por ca-non:Regalas (75% del 50%)Impuesto a la renta (25% del 50%)

Recursos del Vaso de Leche

Fuente: Propuesta Ciudadana, 2005.

En un informe reciente sobre el financiamiento de la educacin inicial, se revela-ron incoherencias entre las polticas de gasto y los objetivos de desarrollo de laeducacin inicial en las zonas pobres (Casas, 2006). Se sealaba que, en prome-dio, ha habido un importante crecimiento del gasto en educacin en los ltimoscinco aos, pero que no se puede determinar si esto representa un beneficio paralos departamentos, pues el aumento pudo haberse efectuado en gastos corrien-tes, sin dejar espacio a un incremento en la inversin del sector en infraestructura,

libros o mobiliario. De hecho, en los departamentos analizados (Apurmac, Caja-marca, Huanuco y Ucayali) se encontr que cerca de la totalidad del gasto servapara cubrir el pago de planillas del personal docente, as como la retribucin delas promotoras educativas. En tanto el gasto de inversin no era considerado enel momento de ejecutar dicho gasto total. De hecho, el crecimiento de los presu-puestos en los gobiernos regionales es heterogneo y no guarda relacin con losniveles de pobreza o la cobertura de los programas sociales. Durante el 2004, elgasto de capital para el programa de educacin inicial fue nulo para 21 de los 25gobiernos regionales.

En suma, no es posible determinar la forma de financiamiento a largo plazo decada proyecto de inversin, pues los gastos continuamente cambian de rubro a lolargo de los aos y pasan a ser financiados por diferentes partidas de ingresos. Aello se agrega que en la ejecucin presupuestal se priorizan proyectos de transpor-te, salud y saneamiento, mientras que el rubro de educacin se ejecuta en la cons-truccin y rehabilitacin de centros educativos de nivel primario y secundario.

Por ejemplo, en un estudio reciente sobre Ayacucho, Peralta (2004) sealabaque las municipalidades distritales contaban con un presupuesto asignado entre20.000 y 30.000 soles como promedio mensual, lo cual no cubra las exigencias


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de las comunidades que atendan, a lo que se sumaba la falta de capacitacin einexperiencia en administracin y desarrollo municipal.

En el marco del plan piloto de municipalizacin de la gestin educativa, el Ministe-rio de Educacin anunci que se transferiran recursos a las municipalidades unavez que se hubieran constituido los Consejos Educativos Municipales (CEM), in-tegrados por el alcalde y los miembros de los Consejos Educativos Institucionales(CONEI). En este proceso, el Fondo de Compensacin para la Municipalizacinde la Gestin Educativa (FONCOMUGE) establece un mecanismo centralizadode asignacin de recursos a las municipalidades que pasa por la aprobacin yevaluacin de los proyectos de inversin por el Ministerio de Educacin. Esto pro-cedera a travs de lneas de accin, fijadas en los lineamientos, como construc-

cin y mantenimiento de infraestructura, materiales, programas de capacitacindocente y actividades de Proyecto Educativo Institucional, entre otros24.

Resulta paradjico, entonces, que en el marco de una propuesta que supone el nivellocal como punto central de la descentralizacin no haya un correlato con la auto-noma financiera y administrativa en la toma de decisiones de las localidades, sobretodo cuando tanto en el mbito local como regional ha habido una movilizacin am-plia en torno a la elaboracin de los Proyectos Educativos Locales y Regionales. Enambos planes de desarrollo educativo, se han determinado una serie de objetivos

estratgicos y de lineamientos de poltica educativa que evidencian una concienciaclara en las regiones en torno a sus problemas educativos locales y regionales.

3.1. El Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa: del plan pilo-to experimental a la municipalizacin de la gestin educativa

Por decreto supremo 078-2006-PCM, promulgado a fines de octubre del 2006, elactual Gobierno autoriz al Ministerio de Educacin a llevar a cabo un plan pilotode municipalizacin de la gestin educativa en los niveles de inicial y primaria. Enl participaran 56 municipalidades distritales, pertenecientes a 25 provincias delpas. Dicha medida, con sucesivas reformulaciones y cuyos lineamientos han sidopublicados el 4 de marzo ltimo por resolucin ministerial 0031-2007-ED, colocasobre el tapete el papel de las municipalidades en la descentralizacin.

Frente a la municipalizacin educativa promulgada por el actual Gobierno comoparte de un paquete de medidas descentralizadoras, no deja de ser pertinenteprofundizar en la heterogeneidad de los gobiernos municipales para entender el

24 R. M. 0031-2007-ED, p. 340938.


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marco normativo y presupuestal de la municipalizacin, as como para saber siellos estn en condiciones de lograr un mnimo de eficacia y transparencia en laejecucin de sus funciones.

Por otro lado, la municipalizacin se plantea presuponiendo que el nivel local,dada su cercana con la poblacin, debe tener la conduccin de los serviciossociales, pues supuestamente estas instancias conocen mejor los problemas yvan a poder resolverlos.

El anlisis de la propuesta de municipalizacin de la educacin puede hacersedesde diversas pticas. En esta seccin buscamos identificar algunas de las ca-ractersticas de las municipalidades distritales que han sido seleccionadas para

este plan piloto.

En dicho plan participan 56 municipalidades, escogidas con un criterio territorialy con un promedio de 2 por regin, con excepcin de La Libertad (3) y Limametropolitana (5). En tal sentido, y teniendo en cuenta la heterogeneidad existen-te, cabe preguntarse: tienen las municipalidades seleccionadas capacidad degestin para asumir esta tarea?, est suficientemente representada esta hetero-geneidad en la muestra del plan piloto?, cules son sus posibilidades reales deefectuar o contribuir a una eficiente gestin educativa?

Estas 56 municipalidades se ubican en todo el territorio nacional, y abarcarana un total de 1.883 escuelas, 7.823 docentes y 186.164 escolares de los nivelesde inicial y primaria. Se han seleccionado adems 26 municipalidades (una porregin) que funcionan como una muestra experimental de control.

Del anlisis de la muestra presentada en el plan piloto, podemos inferir que enla seleccin, pese a haberse sealado que se us la tipologa de GRADE, ha pri-mado un criterio territorial y tcnico-administrativo, sobre la base de un discurso

cientfico que presenta una frmula para evaluar la eficacia y eficiencia del planpiloto en s mismo, en un marco de comparacin con el total de municipalidadesparticipantes y de control. De este modo, el plan piloto es definido como unaInvestigacin Experimental Real con Modalidad de Emparejamiento25.

Sin embargo, una mirada ms minuciosa al estudio de GRADE evidencia que nose tom en cuenta un nivel ms representativo de la hetereogeneidad municipal.Incluso, en la tipologa de GRADE no se aborda como criterio la gestin de los

25 R. M. 0031-2007-ED, Concepcin terica del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Edu-cativa, p. 340950.


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programas sociales, aspecto que, para efectos del plan piloto, habra que incluirnecesariamente.

Entonces, segn la reciente norma legal, seran un total de 82 municipalidadesdistritales, entre participantes (56) y de control (26), ubicadas en los siguien-tes distritos:

Municipalidades participantes y de control comprendidas en el plan piloto

Departamento Provincia

Distrito

Municipalidades participantes Municipalidadde control

Amazonas Chachapoyas La Jalca / Asuncin Huancas

Ancash Huaraz Huaraz / Independencia JangasApurmac Andahuaylas Pacucha / Talavera San Jernimo

Arequipa Arequipa Cerro Colorado / Paucarpata La Joya

Ayacucho Huanta Huamanguilla / Luricocha Santillana

Cajamarca Cajamarca Encaada / Baos del Inca Chetilla

Callao Ventanilla / Bellavista La Perla

Cusco La Convencin Echarate / Quimbiri Vilcabamba

Huancavelica Tayacaja Pampas / Colcabamba Huaribamba

Huanuco Hunuco Amarilis / Chinchao ChurubambaIca Chincha Chincha Alta / Chincha Baja El Carmen

Junn Concepcin Santa Rosa de Ocopa / Comas Mariscal Castilla

La Libertad Trujillo La Esperanza / Florencia de Mora / El Porvenir Moche

Lambayeque Lambayeque Olmos / Motupe Pacora

Lima Lima Miraflores / Surco / La Molina / Surquillo / Los Olivos San Miguel

Lima Provincias Caete Pacarn / Imperial Cerro Azul

Loreto Maynas Beln / San Juan Bautista Indiana

Madre de Dios Tambopata Iambari / Las Piedras Tambopata

Moquegua Mariscal Nieto Torata / Carumas San Cristbal

Pasco Pasco Paucartambo / Simn Bolvar Yanacancha

Piura Morropn Santo Domingo / Chulucanas Buenos Aires

Puno Puno Huata / cora Atuncolla

San Martn San Martn Morales / Juan Guerra La banda de Shilcayo

Tacna Tacna Ciudad Nueva / Alto de la Alianza Palca

Tumbes Tumbes San Jacinto / Corrales La Cruz

Ucayali Coronel Portillo Yarinacocha / Nueva Requena Campo Verde

Fuente: R. M. 0031-2007-ED.


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Las caractersticas socioeconmicas

Las municipalidades seleccionadas son, sin duda, extremadamente distintasunas de otras. Sin embargo, una variable relativamente comn es su situacin so-

cioeconmica. A partir de los ltimos resultados sobre la situacin de los ndicesde desarrollo humano, 59% de las municipalidades distritales se encuentran entrelos quintiles ms pobres (por debajo de 0,6).

ndice de desarrollo humano en municipalidades participantes

IDH Municipalidades PorcentajesEntre 0,4 y 0,5 5 9Entre 0,5 y 0,6 28 50

Entre 0,6 y 0,7 17 30Entre 0,7 y 0,8 6 11Total 56 100

Fuente: Elaborado a partir de la R. M. 0031-2007-ED.

El ndice de desarrollo humano muestra que las municipalidades seleccionadas noson representativas. De hecho, si las observamos bajo tres variables, en las que secombinan necesidades (es decir, que son prioritarias por su pobreza o su capacidadfinanciera), capacidad de gestin y escala, tenemos que ms del 50% se ubica en la

escala alta; de ellas, la mitad tiene alta gestin y ms gasto, mientras que la otra mitadpresenta baja gestin y menos gasto (son ms pobres).

Municipalidades participantes segn tipos

Tipos Cantidad %1: alta gestin/alta escala/baja pobreza 14 252: baja gestin/alta escala/baja pobreza 7 133: baja gestin/baja escala/baja pobreza 6 114: alta gestin/alta escala/alta pobreza 8 145: baja gestin/alta escala/alta pobreza 15 266: baja gestin/baja escala/alta pobreza 6 11Totales 56 100

Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002) y la R. M. 0031-2007-ED.

En ese sentido, la representatividad debera ser ms plural; podra privilegiarse,por ejemplo, a las del tipo 6, que manifiestan alta pobreza, baja escala y baja ges-tin. Esto, teniendo en cuenta adems que, en el estudio de GRADE, de un totalde 1.567 municipalidades distritales, el 53% manifestaba muy alta pobreza, bajaescala y baja capacidad de gestin (Torero y Valdivia, o. cit., p. 6).


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Las caractersticas de gestin

Es fundamental mirar lo que sucede con la gestin de las municipalidades selec-

cionadas. Si se les contrasta con la tipologa de GRADE, podemos elaborar la si-guiente tabla, con seis combinaciones posibles26que se distribuyen como sigue:

Situacin de gestin de las municipalidades incluidas en el plan piloto

Departamento Provincia Distrito Tipologa GRADE

Amazonas Chachapoyas La Jalca 6

Asuncin 6

Ancash Huaraz Huaraz 0

Independencia 4

Apurimac Andahuaylas Pacucha 5

Talav

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Descentralización de la educación y municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO