Descentralización y gobernanza de los recursos forestales

Anne M Larson

Senior AssociateCenter for International Forestry Research (CIFOR)

Lima, Peru6 de septiembre, 2011

Que es la descentralización?Cualquier acción en la cual un gobierno central formalmente cede poderes a

actores o instituciones a niveles mas bajos en una jerarquía político-administrativo y territorial

• Descentralización administrativa o desconcentraciónCuando poderes son transferidos a las delegaciones territoriales de las

instituciones del Estado. Estas delegaciones rinden cuentas “hacia arriba” al ministerio del gobierno central, y no hacia las poblaciones locales.

• Descentralización democrática o políticaCuando poderes sobre asuntos de importancia local, y los recursos para

ejercerlos, son transferidos a autoridades locales que representan y rinden cuentas a las poblaciones locales. Los poderes transferidos deben ser seguros y crear un esfera autónoma de decisión. (Ribot 2002a)

• Devolución: Es un término muy general y utilizado en formas muy diferentes para referir a cualquier transferencia del gobierno central a cualquier otra instancia fuera del gobierno central

La descentralización es…• un grupo de arreglos institucionales entre entidades públicas y actores

sociales que emergen de un proceso más amplio, caracterizado por dos dimensiones principales: (1) medidas desde arriba hacia abajo, que tienen como objetivo la transferencia de responsabilidades –políticas, administrativas y/o fiscales– hacia niveles inferiores de gobierno y (2) la apertura gradual de espacios de participación desde los niveles inferiores, inducida por la acción de movimientos sociales y gobiernos locales, que cuestionan la forma tradicional (centralizada) de tomar decisiones de política pública (Larson et al. 2006).

Por que descentralizar? (en teoría)

Banco Mundial:

– La descentralización debe mejorar la asignación de recursos, la eficiencia y la equidad, “por ligar mas directamente los costos y beneficios de los servicios públicos” (1988)

– Los gobiernos locales conocen mejor las necesidades y deseos de la gente en sus territorios que los gobiernos nacionales, mientras al mismo tiempo es mas fácil para los ciudadanos exigir la rendición de cuentas y transparencia de las autoridades locales, que a las nacionales (2000)

– Debe promover la democracia porque “lleva el gobierno mas cerca a la población” (1997)

Porque en la practica? (Ribot 2004)

-Desmantelar o reducir el tamaño del GC

-Consolidar la unidad nacional

-Consolidar el gobierno central (deshaciéndose de riesgos y cargas no deseadas)

-Incrementar la participación y democracia local

-Mejorar la eficiencia y equidad de los servicios públicos

-Fortalecer los gobiernos Municipales

Descentralizacion ambiental exitosa requiere:

• Participacion ciudadana en las decisiones locales

• Rendicion de cuentas (accountability) de los gobiernos locales a los usuarios de los recursos

• Capacidad tecnica• Fondos para llevar a cabo este mandato

Andersson (2006) revision de literatura

Tenemos descentralización en la practica?

• Se ha caracterizado por hacer muchas cosas en nombre de la descentralización:– La no transferencia de poderes de decisión– La no transferencia de recursos– La no fomento de capacidades…– La recentralizacion – Transferencias a actores que no son Accountable…– Cuando hay transferencias, son

• Sobre recursos o decisiones no tan importantes• Los GM no tiene mucho interés

El papel de los gobiernos sub-nacionales (1)

Lo malo:

-captación por el elite

-políticas que favorecen empresas grandes sobre pequeños

-mas control local (sesgado hacia pequeños)

-incremento de burocracia y costos

-decretos contra aprovechamiento

-apoyo a invasiones de tierras indígenas

-menos capacidad técnica

-intereses partidarias (aunque no necesariamente mas que al nivel central)

El papel de los gobiernos sub-nacionales (2)

Lo bueno:

-mas vigilancia sobre extracción

-menos burocracia porque facilita relaciones con GC y/o hace una parte de los tramites

-servicios gratis o a bajo costo como formulación de planes de manejo

-menos tecnocratica, mas social

-planificación mas integral (bosque no es solo madera)

-abogacía (lobbying) para pequeños

-fomento de organización local

-facilitación de terrenos para proyectos como aserríos

-soluciones creativas a problemas locales

Efectos para las poblaciones locales

Las políticas de descentralización tienen efectos sociales positivos cuando buscan empoderar a las poblaciones

locales y construir sobre sus buenas practicas,

cuando los que reciben poderes representan y rinden cuentas a la población local (accountability)

cuando mejora su acceso a los recursos.

Las políticas de descentralización tienen efectos sociales negativos cuando buscan extender el control del estado

sobre la población local, cuando no enfrentan problemas de

equidad y/o cuando los que reciben poderes no

representan o rinden cuentas a la población.

Porque tanta variedad?

• ‘Descentralizacion’ refiere a muchas politicas diferentes, incluso algunos que no descentralizan nada

• Descentralizacion cambia algunos incentivos, pero no cambia practicas directamente– Estructuras de poder– Tenencia y seguridad de tenencia– Mercados y politicas: incentivos para mal uso de

recursos (conversion de bosques)…

Cada politica o propuesta de descentralizacion lleva detras:

• Una concepcion del Estado: serviente publico o depredador/ competidor (central, regional y municipal)

• Una concepcion de los derechos de tenencia o propiedad: derechos de uso de un bosque/ recurso, y de tomar decisiones sobre esto

• Una concepcion de la relacion entre las comunidades rurales y los recursos (destruir o proteger?)

Preguntas centrales para una descentralizacion

• Quien debe tomar cuales decisiones sobre cuales recursos, porque, y con que controles?– Cuales decisiones (manejo, exclusion de otros, usos

domesticos/ comerciales…) – y bajo que terminos?– Cuales recursos – tierra, bosques, madera, animales, agua,

carbon, ingresos, productos no maderables…. etc. – Quien? quien representa mejor el colectivo/ los ciudadanos

(y rinde cuentas hacia ellos) – si esto es lo que se necesita– Que capacidades y recursos financieros necesitan para

hacerlo bien?– Con que control y sancion? (separacion de funciones)

Resumen

• En lo general, los gobiernos centrales tienden a tener poca voluntad para redistribuir el poder sobre los RRNN (y los regionales para redistribuir a los municipales)

• Los gobiernos subnacionales y municipales tienden a tener poca motivacion para la gestion de RRNN si no encuentran beneficio politico o economico

• La descentralizacion tiene efectos sociales positivos si busca empoderar a la poblacion local y negativos si busca imponer el control del estado

• La descentralizacion tiene efectos ecologicos positivos si los gobiernos subnacionales y municipales tienen incentivos para la conservacion

Descentralización

balance de ylímites a poderes rendición de cuentas seguridad de poderes

Papel del Gob. Cen.Compromiso con descentralización acompañamiento equidad

Economía/ mercados

capacidad del gob. relaciones locales de poder estructura de incentivos ideología social y ambiental

Efectos Ambientales y Sociales

Estructura Legal Factores de Mediación La Esfera Local de Toma Resultados de Decisiones

Forestería

Figura 1. Modelo de la Descentralización y Gestión Forestal Municipal