1

UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European 

GUVERNUL ROMÂNIEI

Ministerul Administraţiei şi Internelor 

Inovaţie în Administraţie Programul Operaţional „Dezvoltarea Capacităţii

Administrative” 

DESCENTRALIZARE. DEZVOLTARE URBANĂ

SUPORT DE CURS

Prof. Univ. Dr. Forman Balazs Gyorgy Conf. univ. dr. Elena Maria Minea

Lector univ. dr. Călin Ghiolţan Lector univ. dr. Viorel Stănică

ROMÂNIA

MINISTERUL EDUCAŢIEI, CERCETĂRII ŞI TINERETULUI UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI CLUJ-NAPOCA

Str. Mihail Kogâlniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22

Fax (00) 40-264-59.19.06 E-mail: staff@staff.ubbcluj.ro

  2

CUPRINS CAPITOLUL 1. DESCENTRALIZAREA ............................................................................................ 3 

1.1. Descentralizarea. Ce este şi de ce trebuie să ne preocupe? ......................................................... 9 

1.2. Regimuri de organizare a administraţiei publice din perspectiva relaţiei centru-periferie ........ 18 

1.3. Descentralizarea administrativă – definiţii şi evoluţie .............................................................. 23 

CAPITOLUL 2. DEZVOLTARE URBANĂ ...................................................................................... 33 

2.1. Problema dezvoltării urbane în legislaţia administrativă interbelică a României ..................... 33 

2.2. Dezvoltarea urbană în România în perioada regimului communist. Impactul politicilor şi modelelor de organizare administrativă asupra dezvoltării urbane .................................................. 34 

2.3. Caracteristicile dezvoltării urbane în România după anul 1990 ................................................ 38 

2.3.1. Zone metropolitane ............................................................................................................. 39 

2.3.2. Noi tipuri de amenajări industrial-urbane. Parcul industrial ............................................... 43 

CAPITOLUL 3. INCIDENŢA REGLEMENTĂRILOR LEGALE ÎN DOMENIUL DEZVOLTĂRII URBANE ............................................................................................................................................. 47 

3.1. Planificarea urbană între coerența unității și gestionarea diferențelor ...................................... 47 

3.2. Analiza reglementărilor juridice incidente în domeniul urbanismului ...................................... 60 

3.3. Incidența reglementărilor vizând protecția consumatorilor în domeniul construcțiilor ............ 78 

BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................................. 93 

 

  3

PROGRAM POSTUNIVERSITAR ÎN MANAGEMENTUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Syllabus pentru disciplina

DESCENTRALIZARE. DEZVOLTARE URBANĂ

Informaţii generale despre curs, seminar, lucrare practică sau laborator

Titlul disciplinei: Descentralizare. Dezvoltare urbană

Locul de desfăşurare: Facultatea de Știinte Politice, Administrative si ale Comunicării

Programarea în orar a activităţilor: 6 întâlniri, conform programării

Informaţii despre titularul de curs, seminar, lucrare practică sau laborator

Nume, titlul ştiinţific: Minea Elena Maria, conferenţiar universitar doctor

Informaţii de contact : elena_maria_minea@yahoo.com

Ore de audienţă: luni, 12-14

Descrierea modulului «Dezvoltare urbană » (2) Obiective: cunoașterea și aprofundarea problematicii actuale privind amenajarea teritoriului

și urbanismul, în România și în lume; găsirea soluțiilor optime în ceea ce privește gestionarea durabilă a resurselor în scopul îmbunătățirii calității vieții umane.

Rolul primordial al orașelor în lumea de azi nu poate fi contestat : orașele sunt atât pol de dezvoltare, generatori de progres, cât și concentrări de probleme și contraste economice sau sociale, surse de deteriorare a mediului.

Tendințele majore ce caracterizează evoluția lumii de azi influențează în foarte mare măsură tocmai orașele, așteptând de la acestea noi răspunsuri. Problema fundamentală pare a fi modul în care orașele reușesc să adapteze ritmul lor de evoluție spațială la ritmul accelerat al schimbărilor în toate domeniile.

Descrierea modulului: materialul prezintă, într-o succesiune logică, principalele aspecte ale urbanismului modern în contextul multiplicării și diversificării provocărilor lansate de schimbările majore de natură social-politică, economică și demografică.

  4

În scopul însușirii facile a conținutului disciplinei vor fi utilizate materiale informative prezentate în format scris.

Finalizarea activităților de curs presupune ca masteranzii să cunoască și să-și asume obligațiile care potențial le pot reveni în rezolvarea solicitărilor și acoperirii doleanțelor locuitorilor – dar și ale celorlalți actori urbani (mediul de afaceri, societatea civilă etc.) – legate de creșterea calității serviciilor, modul eficient de gestionare a spațiului public, eliminarea poluării, creșterea siguranței populației, ameliorarea condițiilor de locuire, chestiuni care au devenit obiective importante ale oricărei strategii de dezvoltare urbană.

Bibliografia obligatorie:

Bibliografia obligatorie este disponibilă la biblioteca facultății.

DOCTRINĂ

- Marcel BELLIOT, Un Congrès mondial de l’urbanism offensif, în “Revue Urbanisme” nr.350/2006. - Mircea DUTU, DREPTUL URBANISMULUI, Edit. Universul Juridic, Bucuresti, 2009 - Juanita GOICOVICI, DREPTUL CONSUMATIEI, Edit. Sfera Juridica, Cluj-Napoca, 2006 - Francis HAUMONT, DROIT EUROPÉEN DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME, Edit. “Bruylant”, Bruxelles, 2007 - Benoît JADOT (coordonator), LA PARTICIPATION DU PUBLIC AU PROCESSUS DE DECISION EN MATIERE D’ENVIRONNEMENT ET D’URBANISME, Edit. “Bruylant”, Bruxelles, 2005. - Ali MADANIPOUR, Social Exclusion and space (fragment din SOCIAL EXCLUSION IN EUROPEAN CIZIES: PROCESSES, EXPERIANCES AND RESPONSES -–1998), în THE CITY READER, - Elena Maria MINEA, AMENAJAREA TERITORIULUI. URBANISM, Edit. “Accent”, Cluj-Napoca, 2003, - Elena Maria MINEA, Politici urbane: rolul complex al proiectantului în planificarea urbană, în “Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative”, nr.3 (15), 2005, - Elena Maria MINEA, INCHEIEREA SI INTERPRETAREA CONTRACTELOR DE ASIGURARE, Edit. C. H. Beck, Bucuresti, 2006

  5

- Carley PENNINK, Parteneriat public privat în dezvoltare urbană, MANAGEMENT ŞI DEZVOLTARE URBANĂ, Chisinau, 2004 - Olivia Narcisa PETRESCU, SEMNIFICAŢIA MITICĂ A SPAŢIULUI ÎN LITERATURA IBERO-AMERICANĂ ŞI ENGLEZĂ A SECOLULUI XX, teză de doctorat, UBB Cluj-Napoca, 2006. - Sorina RACOVICEANU, Managementul urban şi competitivitatea oraşelor, în volumul MANAGEMENT SI GUVERNARE URBANĂ, Chişinău, 2004 - Sorina RACOVICEANU, Politica urbană şi decizia în dezvoltarea oraşelor, în MANAGEMENT ŞI GUVERNARE URBANĂ, Chişinău, 2004 - Paul VASILESCU (coord.), CONSUMERISMUL CONTRACTUAL. Repere pentru o teorie generala a contractelor de consum, Edit. Sfera Juridica, Cluj-Napoca, 2006 - Revue ”Urbanisme”, site: www.urbanisme.fr

LEGISLAȚIE

- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul

- Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții

- Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții

- Hotărârea Guvernului nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism

Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei: Suport de curs

Planificarea /Calendarul întâlnirilor şi a verificărilor/examinărilor intermediare:

Data Teme

Săptămâna 1 Abordarea “clasică” a reglementărilor juridice din dreptul urbanismului

Săptămâna 2 Noua înţelegere şi abordare a normelor de dreptul urbanismului

Săptămâna 3 Documentaţiile de urbanism

  6

Săptămâna 4 Certificatul de urbanism. Autorizaţia de construire

Săptămâna 5 Dreptul consumatorului – ramura noua de drept

Săptămâna 6 Incidenţa reglementărilor din dreptul consumatorului în domeniul construcţiilor

Se instituie obligativitatea parcurgerii materialului indicat înainte de fiecare întâlnire.

1. Abordarea “clasică” a reglementărilor juridice din dreptul urbanismului

- M. Duțu, Dreptul urbanismului ed. A III-a, Edit. ”Universul Juridic”, București, 2008

- Elena Maria Minea, Amenajarea teritoriului. Urbanism, Edit. ”Accent”, Cluj-Napoca, 2003

2. Noua înţelegere şi abordare a normelor de dreptul urbanismului

- Pierre Moor, La coordination: la solution des problèmes et les problèmes de la solution (Raport de sinteză prezentat la Colocviul bienal al Asociaţiei Internaţionale de Drept al Urbanismului (AIDRU), care a avut loc la Geneva-Lausanne în 23-25 septembrie 2005), publicat în volumul “Les cahiers du Gridauh” – Le contenu des plans d’urbanisme et d’amenagement dans les pays d’Europe de l’Ouest, nr.15/2006,

- Elena Maria Minea, Amenajarea teritoriului. Urbanism, Edit. ”Accent”, Cluj-Napoca, 2003

3. Documentaţiile de urbanism

- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul

- Hotărârea Guvernului nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism

4. Certificatul de urbanism. Autorizaţia de construire

- Mircea Dutu, Dreptul urbanismului, ed. A III-a, Edit. ”Universul Juridic”, București, 2008

- Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii

- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul

5. Dreptul consumatorului – ramura noua de drept

- Legea nr. 296/2004 Codul consumului

  7

- Legea nr. 148/2000 privind publicitatea

-Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianţilor în relaţia cu consumatorii

6. Incidenţa reglementărilor din dreptul consumatorului în domeniul construcţiilor

- Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii

- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul

- Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții

-Hotărârea Guvernului nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism

- Legea nr. 296/2004 Codul consumului

Modul de evaluare:

Evaluarea va fi făcută, pe parcusul semestrului, prin participare activă la discuțiile ocazionate de fiecare întâlnire, iar nota finală va fi dată de media aritmetică a notelor obținute astfel :

- o notă acordată pentru activitatea de pe parcursul semestrului

- o notă pentru referatul care se predă cu două săptămâni înainte de finalizarea semestrului

Detalii organizatorice, gestionarea situaţiilor excepţionale:

Elementele legate de gestionarea situațiilor excepționale vor fi prezentate în cadrul primei întâlniri.

Contestațiile se soluționează a doua zi după afișarea rezultatelor.

Bibliografia opţională:

Bibliografia opțională este pusă la dispoziția solicitanților de către titularul de curs.

- F. Munoz, Urbanalizacion. Peisajes comunes, lugares globales, Edit. „Gustavo Gili”, Barcelona, 2008

- Ester Higueras, Urbanisme bioclimatico, Edit. „Gustavo Gili”, Barcelona, 2006

- Elena Maria Minea, Amenajarea teritoriului. Urbanism, Edit. ”Accent”, Cluj-Napoca, 2003

  8

- Jacqueline Morand-Deviller, Droit de lʼurbanisme, Edit. „Dalloz”, Paris, 2001

- Jacques Lécureuil, La Programmation urbaine, Edit. „Le Moniteur”, Paeis, 2001

- Zachary A. Smith, The environmental policy paradox, Edit. ``Prentice Hall``, New Jersey, 2000

- XXX, The true state of the planet. Ten of the world’s premier environmental researchers in a major challenge to the environmental movement, Edit. “The Free Press’’, New York, 1995

- P.Moor, La coordination: la solution des problèmes et les problèmes de la solution (Raport de sinteză prezentat la Colocviul bienal al Asociaţiei Internaţionale de Drept al Urbanismului (AIDRU), care a avut loc la Geneva-Lausanne în 23-25 septembrie 2005), publicat în volumul “LES CAHIERS DU GRIDAUH” – LE CONTENU DES PLANS D’URBANISME ET D’AMENAGEMENT DANS LES PAYS d’EUROPE DE l’OUEST, nr.15/2006, - R. Saint-Alary, C. Saint-Alary Houin, Droit de la construction, Edit. Dalloz, Paris, 2006 - P. Soler-Couteaux, Droit de lʼurbanisme, Edit. Dalloz, Paris, 2008 - N. Ţarălungă, Forme de control privind folosirea terenului urban, în volumul Management şi guvernare urbană, Chişinău, 2004  

  9

CAPITOLUL 1. DESCENTRALIZAREA

Lector univ. dr. Călin Ghiolțan

1.1 Descentralizarea. Ce este şi de ce trebuie să ne preocupe? Descentralizarea este un subiect care suscită interesul şi ocazional entuziasmul printre

teoreticieni, însă preocupă într-o mai mică măsură publicul şi politicienii. Într-o astfel de situaţie, teoreticienii trebuie să fie sensibili la posibilitatea ca publicul şi politicienii să se aştepte la ceva. De aceea, este potrivit să punem câteva întrebari simple, dar directe:

Ce este descentralizarea? De ce ar trebui să ne preocupe, altfel spus care sunt valorile din spatele centralizării –

dezbaterea descentralizării ce serveşte la crearea de noi implicaţii, dincolo de o simplă structură organizatorică?

Cum ne dăm seama că ea există, adică cum poate centralizarea/descentralizarea să fie măsurată?

Cel mai bun punct de pornire este definiţia generală: a centraliza este a concentra prin plasarea puterii şi autorităţii în centru, în timp ce descentralizarea înseamna a dispersa sau a distribui puterea dinspre centru. Această definiţie, totuşi, cuprinde mai multe tipuri de aranjamente structurale. În primul rând, centralizarea/descentralizarea politică se referă la centralizarea/dispersarea deciziei politice adică scopul numirilor la deciziile politice, inclusiv politica de stat, nivelul de venituri şi alocarea veniturilor disponibile.

Centralizarea/descentralizarea administrativă are legătură cu concentrarea sau dispersarea puterii decizionale la nivel administrativ (dacă birourile descentralizate din teritoriu au autoritatea de a lua decizii importante) faţă de puterea de a hotărî natura politicii (deşi cunoaştem lipsa unei delimitări clare şi eficiente dintre politică şi administraţie). Centralizarea/descentralizarea economică se referă la locaţia deciziilor economice – descentralizat e mai răsfirat în mecanismul pieţei spre consumatori, iar centralizat dacă este concentrat în mâinile guvernului. În anumite cazuri, deciziile luate mai întâi pe plan politic pot fi transformate în decizii economice prin descentralizare în relaţiile cu clienţii, evitând cu totul guvernele locale. Plăţile pentru educaţie sau locuinţe sunt exemple posibile. (O altă tradiţie a dezbaterilor despre descentralizarea economică se bazează pe concentrarea sau punerea pe piaţă a firmelor din cadrul unei industrii, adică dacă industria este controlată de una sau câteva firme cu o majoritate a acţiunilor pe piaţă sau care este caracterizată de mai multe, dintre care una este dominantă). Aceste felurite forme ale centralizării/descentralizării trebuie păstrate distincte din punctul de vedere conceptual în încercarea de a evalua efectul sau dezirabilitatea descentralizării.

În acest capitol, accentul se pune pe centralizarea/descentralizarea politică (Page, 1989, p. 35). Limităm scopul preocupării noastre impunând definiţiei noastre o dimensiune interguvernamentală sau teritorială. Deci, centralizat înseamnă o autoritate politică decizională concentrată în guvernul central (sau naţional) relativ la unităţile subnaţionale, în timp ce descentralizarea se referă la dispersia autorităţii către unităţile subnaţionale. Descentralizarea politică implică deci unităţi subnaţionale ale guvernului care au autoritatea de a se angaja în decizii efective (nu iluzorii) referitoare la politica ce afectează acea zonă, de exemplu, ce politică să se urmeze, cât să se cheltuie etc.

  10

Prin această definiţie, puterea politică este centralizată dacă deciziile sunt concentrate la nivelul central-guvernamental, chiar dacă autoritatea de a le lua este în mare măsură dispersată printre multe instituţii din cadrul guvernului central (ca în cazul SUA). De notat este că distincţia dintre centralizare/descentralizare nu este sinonimă cu cea dintre statele federale şi cele unitare. Statele unitare pot fi caracterizate de descentralizare, în timp ce statele federale pot fi caracterizate de decizionarea centralizată. În cele din urmă, definiţia noastră implică mai multe grade de descentralizare (sau de centralizare); centralizarea/descentralizarea este mai degrabă un continuum decât o dihotomie. Dar de ce ar trebui să se facă vreun efort pentru a o susţine? Contează dacă o structură este centralizată sau nu? Teoretic, structura este importantă deoarece există un set (sau mai multe) de valori importante care sunt accentuate sau împiedicate de descentralizare faţă de structurile centralizate. Aceste valori pot fi clasificate ca valori economice sau de eficienţă, valori de guvernare şi valori politice sau distributive. Ce sunt acestea şi cum, dacă pot fi, puse în legătură cu dezbaterea despre centralizare/descentralizare? Valori de eficienţă

Aceasta este justificarea alegerii publice în cadrul descentralizării. Eficienţa este definită drept maximizarea asistenţei sociale. Pentru ca aceasta să fie maximizată, preferinţele individuale trebuie exprimate în mod exact. În cadrul economiei private, preferinţele personale sunt exprimate prin mecanismul pieţei. Când se oferă bunurile publice, pachetele de taxe şi servicii trebuie să reflecte cât mai exact cu putinţă preferinţele totale ale membrilor comunitari. Totuşi, deoarece preferinţele individuale pentru bunuri publice diferă, vor putea exista divergenţe între preferinţele indivizilor dintr-o comunitate şi pachetul de taxe şi servicii ce reflectă preferinţele în ansamblu ale comunităţii. Este posibil ca diferenţa medie a preferinţelor individuale din pachetul taxe-servicii adoptat de comunitate prin guvern să fie mai mică în comunităţile de dimensiuni reduse cu indivizi ce gândesc relativ la fel, decât în cele mari, zone mai heterogene. Drept consecinţă, centralizarea mai mare a autorităţii politice, decizionale la nivelul guvernului naţional e, cu cât este mai mare diferenţa medie a preferinţelor rezidenţilor individuali pentru bunuri publice din pachetul taxe şi servicii adoptat (Bennett, 1990).

În contrast, dacă decizia politică este descentralizatoare, prin unităţile subnaţionale (şi considerând că preferinţele pentru bunuri publice diferă în aceste zone), fiecare unitate îsi poate croi pachetul de taxe şi servicii conform preferinţelor cetăţenilor. Drept rezultat, diferenţa medie a preferinţelor individuale faţă de pachetul de taxe şi servicii va fi redusă. Într-adevăr, această logică sugerează că, cu cât este mai mare numărul unităţilor politice faţă de care autoritatea politică este descentralizată, cu atât va fi mai mică diferenţa medie a preferinţei individuale faţă de pachetul real de taxe şi servicii. Aceasta deoarece un mare număr de unităţi politice pot să servească mai multe unităţi mici de indivizi cu aceleaşi opinii. Eficienţa şi asistenţa socială sunt deci în măsură să fie maximizate prin structuri politice cu un înalt grad de descentralizare.

Se poate spune că centralizarea implică în mod inevitabil disparităţi substanţiale între comunităţi referitor la baza de taxe şi necesitatea ca anumite comunităţi să se impoziteze singure într-o mai mare măsură decât altele pentru a atinge nivele echivalente de servicii. O asemenea situaţie face o comparaţie între pachetele de taxe şi servicii să fie în mod clar tendenţioasă. Totuşi, subvenţiile

  11

generale de la guvernele superioare pot, în principiu, să egalizeze resursele intercomunitare şi disparitatea nevoilor.

Pe de altă parte, descentralizarea către multe unităţi mici poate inhiba obţinerea nivelurilor optime de eficienţă nepermiţând economiilor la scară în anumite domenii de asigurare a serviciilor (în principiu, aceasta poate fi luată în consideraţie prin districte speciale ce acoperă diferite arii geografice de servicii cu diferite economii la scară). Un argument mai serios al alegerii publice pentru descentralizare este problema externalităţilor. Acestea (reprezentând costuri necompensate sau profituri impuse de o unitate către altele) reduce eficienţa societăţii ca întreg şi pretind în general impunerea autorităţii în mod teritorial prin unităţile centralizate ale guvernului.

Argumentul eficienţei alegerii publice pentru descentralizare ridică alte chestiuni. În primul rând, acesta operează în cadrul paradigmei suveranităţii preferinţei individuale. Deci ignoră posibilitatea legitimităţii „intereselor naţionale” preponderente chiar dacă aceste interese acţionează împotriva preferinţelor anumitor comunităţi cu o mentalitate comună. În SUA, de exemplu, suntem de acord că, în calitate de naţiune, nu se mai acceptă discriminarea rasială în mod legal chiar dacă majoritatea indivizilor din comunitate doresc acest lucru. În al doilea rând, se ignoră moştenirea posibilă a valorilor mai degrabă decât eficienţa – valori ca echitatea şi integritatea socială (care sunt implicaţiile sociale, rasiale şi economice ale comunităţilor cu această mentalitate şi poate „eficienţa” să obţină inerenţă în asemenea aranjamente ce contracarează orice avantaje ce ar putea creşte datorită diversităţii?). Valorile guvernării

Există o varietate a valorilor importante ale guvernului care sunt legate de prezenţa structurii politice centralizare/descentralizare. Receptivitate şi responsabilitate

Acesta este echivalentul politic al argumentului eficienţei. Descentralizarea, plasând guvernul mai aproape de public, alimentează o mai mare receptivitate a politicienilor faţă de voinţa cetăţenilor şi duce la o congruenţă între preferinţele publice şi politica publică. Aceasta nu este numai din cauză că autoritățile din unităţile descentralizate cunosc mai bine şi acţionează în armonie cu nevoile zonei lor de acţiune mai mult decât autorităţile guvernului naţional centralizat, dar şi din cauză că descentralizarea le permite să fie direct răspunzători cetăţenilor locali prin alegerile locale.

Dacă cetăţenii locali (sau oricare unitate subnaţională faţă de care structurile descentralizate emit putere) dezaprobă politica politicienilor referitoare la zona lor, acesta poate, într-un regim democratic, să voteze împotriva lor, deci schimbând politica locală. Într-un sistem centralizat, schimbarea în politica locală va avea loc prin schimbarea guvernului naţional, un act ce depăşeşte puterea cetăţenească dintr-o singură zonă geografică. În plus, schimbarea guvernului naţional implică darea unui verdict electoral activităţii guvernului referitoare la o gamă largă de chestiuni, inclusiv politica macroeconomică, politica externă, politica de apărare şi un număr de chestiuni naţionale şi regionale. Problemele locale sau cele care se referă la o anumită zonă georafică sunt numai o dimensiune şi probabil una nu foarte importantă, faţă de care electorii vor evalua activitatea guvernului. Deci, responsabilitatea împreună cu receptivitatea sunt valori importante care se presupune că sunt susţinute de structuri descentralizate (Page, 1989, p. 46).

  12

Totuşi, argumentul receptivităţii şi al responsabilităţii este mai bine susţinut de descentralizare, aşa cum a fost prezentată mai sus. În mod empiric, se poate sau nu să fie cazul unei congruenţe strânse între preferinţele publice şi politice publice în descentralizare faţă de structurile descentralizate. Politica în unităţile descentralizate ale guvernului e mai închisă decât cea naţională şi mai susceptibilă faţă de dominaţia unei sau unor facţiuni mici şi nereprezentative. Politicienii locali pot fi răspunzători faţă de nevoile locale ale circumscripţiei lor electorale (de exemplu, interesele companiilor locale) mai degrabă decât comunitatea largă. Responsabilitatea poate fi atenuată dacă companiile locale nu sunt privite ca importante şi produc mici schimbări (ca în SUA) sau dacă alegerile locale sunt contestate din cauza unor chestiuni nelocale sau sunt văzute doar ca referendum-uri asupra performanţei guvernului naţional (ca în Marea Britanie).

Diversitatea Structurile descentralizate pot fi preferate deoarece ele promovează o diversitate a politicilor publice. Diversitatea politică la rândul său, poate fi apreciată din două motive. Primul, existenţa diversităţii politice printre guvernele subnaţionale asigură condiţiile necesare pentru mecanismul alegerii publice aşa cum a fost descris mai sus: asigură cetăţenilor o mai mare varietate de impozite şi pachete de servicii pentru a le lua în considerare când se hotărăsc unde să se stabilească.

Diversitatea politică poate fi de asemenea evaluată drept un factor ce contribuie şi promovează inovaţiile. Descentralizarea, se spune, asigură posibilitatea ca guvernarea subnaţională să experimenteze inovaţii politice. Faţă de o politică unică impusă de la centru, descentralizarea va aduce cu sine o varietate de abordări politice în rândul unităţilor subnaţionale. Rezultatul este o formă de experiment natural cu politicile cele mai de succes, fiind adoptată în cele din urmă de unităţile subnaţionale sau chiar de guvernul naţional. Un asemenea laborator de democraţie, aşa cum au numit progresiştii sistemul federal din SUA, asumă riscuri şi costuri mai mici dacât cele impuse de la centru.

Desigur, măsura acestor argumente ale diversităţii în aplicarea descentralizării depinde foarte mult de chestiunea empirică, dacă structurile descentralizate realmente duc la o mai mare diversitate politică în rândul unităţilor subnaţionale decât cele centralizate. Într-un studiu ce compară variaţia politică din guvernele locale din SUA ( o structură descentralizată) şi Anglia (o structură centralizată), Page a calculat coeficientul de variaţie din rândul guvernelor locale în cheltuielile pe persoană pentru fiecare din cele trei servicii locale – educaţie, poliţie şi turism. El a descoperit că gradul de diversitate este mai mare pentru fiecare din acestea în SUA ( o structură descentralizată). Totuşi, este de aşteptat ca o mai mare varietate de cheltuieli pe persoană în guvernele locale din SUA comparate cu cele din Anglia să nu reflecte diversitatea politică, ci faptul că salariile municipale să fie determinate local în SUA (şi deci să varieze mult în funcţie de localitate) şi sunt determinate prin negocieri naţionale în Anglia (şi deci variază de la o localitate la alta). Mai mult, inovaţiile politice beneficiază de diversitate şi cresc numai dacă politica efectivă este difuzată eficient în alte unităţi subnaţionale. Din nou, este o chestiune empirică, dar este o temă standard în literatura despre inovaţiile organizaţionale care, în timp ce structurile descentralizate promovează inovaţii, structurile centralizate promovează mai degrabă adaptarea. Difuzarea cu succes a inovaţiei depinde şi de o varietate de factori numai tangenţial, dacă relativ la dimensiunea centralizare/descentralizare precum mărimea ţării, puterea reţelelor profesionale printre oficialităţile

  13

guvernamentale şi puterea interacţiunii dintre asemenea persoane prin asociaţiile guvernelor locale şi/sau organizaţiile de partide naţionale.

În cele din urmă, diversitatea politică implică, fireşte, standardele de servicii şi taxe pentru cetăţeni ce pot fi inegale, adică va varia în funcţie de domiciliu. Deci, doi cetăţeni din aceeaşi ţară cu preferinţe pentru acelaşi pachet de servicii şi taxe vor primi nivele diferite de servicii şi taxe în funcţie de domiciliu.

Participare politică, educaţie şi dezvoltarea conducerii Se spune că descentralizarea este dezirabilă, deoarece prin dezvoltarea decizionării reale la nivele locale, nivelele cele mai înalte de interese şi participarea în finalizarea guvernamentală, deci acordându-i pe cetăţeni la sistemul politic şi îmbunatatind valorile democratice. Pe scurt, descentralizarea realizează o funcţie de menţinere a sistemului şi duce la stabilitate politică.

Descentralizarea încurajeaza şi educaţia şi dezbaterile politice, necesare funcţionării eficiente a democraţiei, asigurând posibilitatea ca toți cetăţenii de la nivelele locale să definească, să discute, să dezbată, printr-un proces politic, probleme ce aparţin zonei lor. În final, descentralizarea asigură un mecanism pentru dezvoltarea şi educarea liderilor politici, atât pentru cei aleşi cât şi numiţi, o zonă de recrutare şi educare pentru avansarea la un nivel superior şi funcţii politice naţionale (Page, 1989, p. 1).

Din nou, argumentele sunt supuse scrutinului empiric, măsura de participare în politica subnaţională variază de la o ţară la alta dar, în SUA, o ţară considerată o structură descentralizată, participarea, cel puţin aşa cum este măsurată prin rezultatele voturilor la alegerile locale, este scăzută (în jur de 30%). De asemenea este scăzută şi în Marea Britanie (40%), dar superioară în ţări considerate mai centralizate ca Italia (85%) şi Franţa (70%). Cum a arătat-o experienţa SUA, nici nivelul discursului politic şi a dezbaterilor nu duce neapărat la o discuţie rezonabilă a problemei în maniera considerată că a caracterizat oraşul-stat grec sau întrunirile orăşeneşti din Noua Anglie din secolele XVII şi XVIII. În anumite ţări, alegerile locale asigură o posibilitate nu pentru discuţii asupra chestiunilor locale, ci pentru un referendum asupra politicii naţionale în perioada dintre alegerile naţionale. Politica locală poate fi bazată mai mult pe elite, dominată de interese speciale şi apropiate de o participare semnificativă, mai mult decât politica naţională. Acestea sunt chestiuni empirice, răspunsurile nefiind doar produsul gândirii a priori aşa cum s-a spus frecvent.

Contraputerea

Structurile descentralizate sunt uneori percepute ca mijloace de a proteja democraţia prin centre de contraputere şi influenţă într-o societate pluralistă. Acesta este esenţialmente argumentul lui Madison pentru sistemul federal american şi, probabil, unul din multele motive pentru care Germania şi Austria postbelice s-au reconstruit ca state federale. Însa, aşa cum sugerează acesta, factorul critic nu este descentralizarea centrelor decizionale ale guvernelor locale pentru ca ele să controleze politica locală, ci întregul set de aranjamente constituţionale formale şi informale ce definesc relaţia dintre guvernele naţionale şi subnaţionale. Dacă centrele de contraputere sunt asigurate, aceste aranjamente vor asigura guvernelor subnaţionale mijloace de a verifica activitatea guvernului naţional. Acest punct de vedere este în legătură cu chestiunile de centralizare/descentralizare, deci şi cu modul de a controla activitatea guvernului central, faţă de politica de numire a guvernelor locale.

  14

Interesele naţionale Valorile guvernării justifică faptul că structura politică decizională este descentralizată sau nu

şi implică argumente în favoarea descentralizării. Totuşi, la nivelul guvernării există argumente şi de partea centralizării. Primul constă în ipoteza existenței intereselor naționale legitime în politica subnaţională. Dacă nu, descentralizarea politică pentru guvernele subnaţionale implică pregătirea guvernelor naţionale să accepte cel puţin acţiunile locale ce nu au tangenţe pe plan naţional. În aceste cazuri guvernele naţionale acţionează pentru a-şi atinge obiective mai importante decât cele locale. În mod clar, un exemplu sunt drepturile civile. Asigurând nivele adecvate de educaţie pentru a oferi forţă de muncă capabilă să se angajeze în competiţia economică internaţională alături de o infrastrucură economică naţională, sunt alte exemple. Ambele sunt situaţii în care externalităţile pozitive în cadrul naţiunii ca întreg nu sunt luate în considerare de unităţile subnaţionale.

În plus, aproape toate guvernele susţin acum, fie explicit, fie implicit, că în SUA se manifestă un interes național pentru functionarea eficientă a democratiei asigurându-se posibilitatea ca cetăţenii de la nivelele locale să definească, discute, dezbate şi să decidă, printr-un proces politic, probleme ce aparţin zonei lor. În final, descentralizarea asigură un mecanism pentru dezvoltarea şi educarea liderilor politici, atât a celor aleşi cât şi a celor numiţi, o zonă de recrutare şi educare pentru avansarea la un nivel superior şi funcţii politice naţionale (Bennett, 1990).

Din nou, argumentele sunt supuse scrutinului empiric. Măsura de participare în politica subnaţională variază de la o ţară la alta dar, în SUA, o ţară considerată o structură descentralizată, participarea, cel puţin aşa cum este măsurată prin rezultatele voturilor la alegerile locale, este scăzută (în jur de 30%). De asemenea e scăzută şi în Marea Britanie (40%), dar superioară în ţări considerate centralizate ca Italia (85%) şi Franţa (70%). Cum a arătat-o experienţa Statelor Unite, nivelul discursului politic şi a dezbaterilor nu duce neapărat la o discuţie rezonabilă a problemei în maniera considerată că a caracterizat oraşul-stat grec sau întrunirile orăşeneşti din Noua Anglie a secolelor XVII şi XVIII. În anumite ţări, alegerile locale asigură o posibilitate nu pentru discuţiile asupra chestiunilor locale, ci pentru un referendum asupra politicii naţionale în perioada dintre alegerile naţionale. Politica locală poate fi bazată mai mult pe elite, dominată de interese speciale şi apropiată de o participare semnificativă, mai mult decât politica naţională. Acestea sunt chestiuni empirice, răspunsurile nefiind doar produsul gândirii a priori aşa cum s-a spus frecvent.

În plus, aproape toate guvernele susţin acum, fie explicit, fie implicit, ca în SUA exista un interes național pentru ca toţi membrii societăţii să primească cel puţin un nivel minim de standard de viaţă. Evident, aceste standarde reprezintă interesul naţional şi acel nivel ( de la „securitate naţională” ce asigură un nivel minim de protecţie şi echitate) variază de la o ţară la alta. Un astfel de interes naţional fiind definit, guvernele naţionale nu vor mai accepta politica unităţilor subnaţionale într-un regim descentralizat faţă de definiţia naţională a asistenţei sociale (de exemplu, unităţile locale refuză să asigure asistenţă medicală şi hrană săracilor).

Egalitate

Aşa cum s-a putut observa, descentralizarea va duce la variaţii la nivel subnaţional de taxe şi servicii. În ciuda aceleiaşi cetăţenii, indivizii primesc nivele de servicii în funcţie de domiciliul lor. În anumite cazuri, aceste variaţii pot fi substanţiale sau chiar extreme. Dacă există egalitate sau cel puţin un nivel minim de asigurare a serviciilor, centralizarea este structura cea mai potrivită.

  15

În plus, de vreme ce zonele diferă în funcţie de capacitatea de resurse (impozabile per locuitor) şi de nevoi (anumite zone au, de exemplu, un procentaj mai ridicat de şcolarizare sau de handicapaţi), dar doresc să asigure acelaşi nivel de servicii, se va impune un alt nivel de taxe. Zonele mai sărace vor avea impozite mai mari pentru a obţine servicii echivalente. Egalitatea teritorială poate fi măsurată în sistemul descentralizat prin egalizarea accizelor naţionale pentru a compensa zone subnaţionale cu impozite mai scăzute şi nevoi mai mari. Aceste sisteme, ca în Australia, Canada şi Germania, sunt egalizatoare atât ca structură cât şi ca impact, în timp ce sistemul de accize din SUA nu e deloc egalizator (corelarea dintre capacitatea resurselor şi accizele pe locuitor din anii ’80 a fost de -0,92 în Canada, -0,71 în Australia, -0, 64 în Germania şi de numai -0,13 în SUA).

Valori distributive

Structura decizională nu e neutră din punct de vedere politic. Anumite interese vor influenţa mai mult guvernul naţional decât pe cele subnaţionale. Deci, schimbările în nivelul centralizării/descentralizării aduc schimbări ce-i implică pe cei ce câştigă şi cei ce pierd în urma politicii publice. În contextul american, politologii au observat că în ceea ce privește grupurile minoritare, precum săracii, interesele urbane şi organizaţiile profesionale au mai multă influenţă la nivel federal decât în alte ţări şi astfel interesele lor vor fi satisfăcute mai puţin într-o politică descentralizată. Într-adevăr, aceasta este o perspectivă împărtășită şi de Ronald Reagan. Într-un interviu din 1981 din New York Times el a recomandat pe tema „subiectivităţii liberale în politica federală” următoarele: „Este mult mai uşor pentru oameni să ajungă la Washington pentru a-şi obţine programele sociale. Ar fi mult mai dificil dacă le-am trimite statelor. Toţi prietenii şi toate cunoştinţele lor sunt în Washington.”

Un studiu recent al lui Wolman şi al lui Teitelbaum a confirmat că interesele multor grupuri nu pot fi servite în cadrul descentralizării. Folosind măsurători în 50 de state (cu privire la grupurile de interese dintr-un stat), ei concluzionează: „O descentralizare continuă a politicii implică un set diferit de persoane care câştigă şi pierd. Cel puţin pe termen scurt, grupuri cu influenţă la nivel federal - mai ales în domeniul resurselor umane – ar fi dezavantajate la nivel statal deoarece nu sunt efectiv prezente organizatoric. O descentralizare extinsă implică anumite interese – mai ales pentru categoriile sociale ale săracilor şi muncitorilor – care pot să fie dezavantajate relativ la anumite interese în state cu venituri scăzute şi unde un mare procent din populaţie este săracă sau aparţine minorităţilor.”

Până acum am văzut motivul pentru care ar trebui să ne preocupe centralizarea/descentralizarea politică. Am discutat o varietate de valori definitorii ce ar putea fi afectată de gradul de centralizare/descentralizare. Problema rămâne dacă acestea sunt reale şi în ce sens.

Cum putem începe cercetările impactului structurii decizionale asupra variabilelor precum eficienţă, diversitate, inovaţie politică, participare şi distribuţie asupra rezultatelor? Primul pas este de a determina dacă este posibil să se lanseze definiţii operaţionale valide pentru care datele sunt disponibile pentru variabile. De reţinut din acest capitol este că variabilele independente sunt subiectul principal: cum poate fi măsurat gradul de descentralizare a decizionării politice? Şi, de vreme ce una din proprietăţile variabilelor este aceea de a varia, putem crea măsurători operaţionale pertinente astfel încât efectul gradelor de descentralizare să fie examinate? În literatura existentă,

  16

centralizarea/descentralizarea a fost definită fie în funcţie de 1. gradul de importanţă a funcţiilor realizate de guvernul subnaţional, 2. autonomia dată unităţilor subnaţionale prin relaţiile legale dintre guvernul naţional şi subnaţional, 3. măsura în care guvernul subnaţional poate capta resursele sectorului public şi 4. gradul de dependenţă a guvernului subnaţional din finanţările guvernamentale. În anumite cazuri indicii sunt construiţi prin combinarea a două sau mai multe din acestea.

Măsuri funcţionale

La un anumit nivel, reprezintă o listă de funcţiuni pentru care guvernul subnaţional e responsabil; guvernul local e responsabil pentru poliţie şi pompieri, guvernul statal de educaţie etc. Pentru a asigura un scor descentralizator pentru fiecare ţară, trebuie adunate funcţiile încrucișate. Acestea ridică mai multe probleme. În primul rând, în multe ţări funcţiile sunt împărțite între nivelele de guvern. Cum poate împărțirea unei funcţii între unităţile naţionale şi subnaţionale să fie măsurată? În al doilea rând, nu toate funcţiile sunt la fel de importante (şi, într-adevăr, importanţa uneia variază de al o ţară la alta). Controlul local asupra poliţiei şi al spaţiului locativ poate fi perceput ca fiind de o mai mare importanţă decât cel asupra turismului. Prin simpla numărare a funcţiilor descentralizate din unităţile subnaţionale putem fi induşi în eroare.

Pentru a face faţă primei probleme, adică responsabilitatea împărțită, Comisia de consultanţă asupra relaţiilor interguvernamentale a Statelor Unite a definit un furnizor „dominant” al relaţiei stat-local, unitatea ce oferă minim 55% din cheltuieli directe (altui nivel guvernamental ce oferă servicii) pentru zona funcţională. Aceeaşi abordare poate fi adoptată pentru a defini furnizorul dominant în relaţia naţional- subnaţional.

Identificarea furnizorilor importanţi nu rezolvă problema adunării funcţiilor încrucișate. O posibilitate e de a identifica un set comun de funcţii acceptate ca fiind importante şi de a crea un scor ce să reflecte numărul lor pentru care guvernul subnaţional e furnizorul dominant. O altă abordare este de a renunţa la posibilitatea de a aduna funcţiile încrucisate şi de a compara „măsura de dominare” pentru fiecare zonă de servicii. Deci, o anumită zonă de servicii poate fi considerată mai descentralizată în ţara A decât în ţara B dacă unităţile subnaţionale din ţara A numără 100% din cheltuielile directe comparate cu numai 60% în ţara B.

Dificultatea acestei abordări – a furnizorului dominant ca mijloc de a măsura descentralizarea – este că proporţia de cheltuieli directe pentru care unităţile subnaţionale sunt răspunzătoare poate să nu fie o măsură validă a conceptului de descentralizare politică, aşa cum a fost definit. Aceasta deoarece unităţile subnaţionale, în anumite cazuri, implică doar aplicarea voinţei politice a guvernului naţional, acţionează mai degrabă ca agenţi administrativi decât a lua decizii independente faţă de politică şi resurse. În Marea Britanie autorităţile locale sunt unităţi guvernamentale ce fac cheltuieli directe pentru locuinţe, dar atât subvenţiile pentru cei în măsură, cât şi suma oferită, sunt determinate de guvernul central (Page, 1989).

Măsuri legale

Centralizarea/descentralizarea pot fi definite ca o varietate de aranjamente legale între guvernul naţional şi subnaţional. O ţară care furnizează unităţilor subnaţionale puteri centrale ce le permite să întreprindă acţiuni ce nu au fost interzise în mod explicit sau repartizate altundeva (conducere locală) este deci mai descentralizată decât una care permite unităţilor subnaţionale să

  17

realizeze activităţi ce au fost autorizate în mod explicit de guvernul naţional (ultra vires). La fel, o ţară al cărei guvern naţional impune limitări legale asupra activităţii fiscale a guvernului subnaţional este mai puţin descentralizată din punct de vedere politic decât una care nu o face. Limitările fiscale pot varia atât ca tip cât şi ca grad, inclusiv în limitări ale cheltuielilor sau veniturilor totale, ale ratelor de creştere sau de limitare a nivelului taxelor, bază şi/sau structură. În anumite ţări procesele ce stabilesc priorităţile locale pot fi limitate de guvernul naţional fie prin impunerea unor cheltuieli, a unui nivel minim de servicii naţionale sau nivele ţinute de cheltuieli pentru anumite servicii.

Pentru a măsura în aceste cazuri descentralizarea, indicii sunt alcătuiţi prin combinarea mai multor aranjamente legale. La rândul lor, acestea pot fi combinate cu o anumită măsură a numărului de funcţii pentru care unităţile subnaţionale ale guvernului sunt furnizorul dominant.

Captarea resurselor

Probabil cea mai folosită măsură a centralizării/descentralizării este proporţia de cheltuieli publice făcute de unităţile subnaţionale ale guvernuliui (sau de proporţia de angajaţi publici ai unităţilor subnaţionale). Presupunerea că descentralizarea va fi reflectată în proporţii relativ mari ale cheltuielilor publice totale (sau de angajaţi) ale guvernelor subnaţionale faţă de guvernul naţional. este o presupunere riscantă din două motive. Primul, volumul total de cheltuieli publice nu este niciodată disponibil pentru descentralizare. Există anumite tipuri de cheltuieli publice care, în statele moderne, sunt aproape întotdeauna responsabilitatea guvernului naţional, cel mai notoriu exemplu fiind apărarea. Dobânda pentru datoria naţională este un alt exemplu. Proporţia cheltuielilor totale publice (sau de angajaţi) alocată unor asemenea scopuri variază de la o ţară la alta (SUA cheltuie o parte mai mare pentru apărare decât Germania). În mod clar, dacă captarea resurselor este pertinentă, calcularea trebuie să fie netă pentru acele cheltuieli publice (precum apărarea) ce nu sunt disponibile pentru cheltuielile guvernului subnaţional.

Mai important, aşa cum s-a spus deja, o măsură simplă a guvernului subnaţional comparată cu cheltuielile naţionale (sau angajaţi) nu aduc mai multe informaţii despre locul unde deciziile politice au loc. Guvernul subnaţional poate face cheltuieli pentru a implementa politica guvernului naţional. În această capacitate, dacă nu se poate determina eligibilitatea sau cantitatea de servicii standard, sunt, de fapt, agenţi adminstrativi ai guvernului naţional. Asemenea aranjamente (taxe pe alimente în SUA, alocaţii pentru locuinţe în Marea Britanie, asigurări sociale în ţările scandinave) nu reflectă descentralizarea politică aşa cum a fost definită; sunt mai aproape de descentralizare administrativă. Dependenţa de resurse

Mai recent, anumiţi analişti au numit măsura în care guvernul subnaţional este dependent de cel naţional pentru venituri drept o măsură a descentralizării. Deci, cu cât este mai ridicată proporţia de venit a guvernului local primită de la cel naţional (adică cu cât este mai „dependent” de veniturile de la guvernul naţional), cu atât e mai scăzută capacitatea de a hotărî a guvernului subnaţional şi deci este mai scăzut nivelul de descentralizare (Bennett, 1990).

Problema cu privire la această formulare este că oferirea de fonduri de la nivelele înalte ale guvernului nu limitează neapărat puterea decizională a primitorului. Ea depinde de tipul de subvenţie şi de natura sistemului de subvenţii. Subvenţiile condiţionate (categorice) limitează puterea

  18

decizională. Subvenţiile generale (împărțirea veniturilor) nu o fac, decât dacă sunt structurate pentru a penaliza nivelele ridicate de cheltuieli sau de impozitare, ca în Marea Britanie.

Pe scurt, guvernul subnaţional poate fi dependent de guvernul naţional pentru o parte substanţială a veniturilor, fără a fi controlat de guvernul naţional. Nivelele ridicate de descentralizare pot coexista cu nivelele înalte de „dependenţă de subvenţii”.

Ieşirea din aceste dificultăţi este de a măsura dependenţa guvernului local calculând subvenţiile condiţionate sau categorice – acelea care limitează puterea decizională a primitorului – ca un procent a venitului guvernului subnaţional. Această măsură furnizează un indicator mai bun al puterii decizionale. Este totuşi departe de a fi o măsură a descentralizării ce ar permite cercetări comparative a unităţilor guvernului, de vreme ce guvernul subnaţional dintr-o ţară poate avea o dependenţă scăzută faţă de subvenţii (adică își adună aproape toate veniturile din resurse locale), dar să poată face foarte puţin (să fie responsabil de foarte puţine funcţii şi/sau să aibă nivele scăzute de cheltuieli de la guvernul naţional asupra unor funcţii descentralizatoare) sau să fie constrâns din punct de vedere legal.

Discuţia de mai sus duce la concluzia că nu există o singură definiţie operaţională ce poate capta în mod explicit semnificaţia conceptuală a descentralizării conform definiţiei. Un indiciu ce combină mai multe din aceste măsuri, deşi nesatisfăcător, poate totuşi să fie de ajutor. De asemenea, o analiză în timp a continuumului centralizare/descentralizare dintr-o singură ţară (sau stat) poate fi mai uşor de realizat (şi duce la rezultate mai puţin ambigue) decât o analiză internaţională. Aşa cum a observat Smith (1985, p. 84): „Comparaţiile internaţionale sunt dificile mai ales deoarece pare imposibil să se compare delegarea de putere când aceasta are loc în diferitele contexte şi sub diferite forme.” O analiză comparativă duce deseori la ambiguităţi. Dacă gradul de centralizare/descentralizare e perceput ca o variabilă importantă a consecinţelor dezbătute în acest capitol, atunci ar trebui să se creeze indici acceptabili pentru a o măsura.

1.2. Regimuri de organizare a administraţiei publice din perspectiva relaţiei centru-periferie

O primă distincţie care trebuie avută în vedere se referă la organizarea puterii politice versus organizarea puterii administrative. Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public operează cu trei mari concepte (Deleanu, 1998): Statul unitar:

- Constituie o singură formaţiune statală; - Are un regim constituţional unic; - Îşi constituie un singur rând de organe de vârf (legiuitoare, administrative, judecătoreşti);

Statul federal: - Constituit din două sau mai multe state membre - federate - care, în limitele şi condiţiile

precizate prin constituţia federaţiei, transferându-şi o parte dintre atributele lor suverane în favoarea statului compus, dau astfel naştere unui nou stat, distinct de statele care îl alcătuiesc.

Asociaţii de state (confederaţia) şi ierarhii de state:

- Sunt forme agregative asemănătoare federaţiilor; - Se deosebesc totuşi de acestea prin faptul că nu dau naştere unui stat nou;

  19

Din punct de vedere administrativ, se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaţiile existente între centru (puterea centrală) şi teritoriu (puterile locale). Acestea sunt:

- Centralizarea administrativă; - Deconcentrarea administrativă; - Descentralizarea administrativă (autonomie locală). Aceste concepte se folosesc pentru a descrie relaţiile care se stabilesc între centrul şi periferia

sistemului administrativ în cadrul statului unitar sau al statelor federate care compun statul federal. În niciun caz ele nu descriu relaţiile care există între statele federate şi statul federal (în acest caz este vorba despre organizarea puterii politice şi nu a celei administrative) (Nicola, 2003).

Vom detalia în continuare cele trei regimuri care se referă la organizarea puterii administrative.

1) Centralizarea administrativă

Una din definiţiile cele mai des întâlnite ale acestui concept descrie centralizarea ca fiind “organizarea şi funcţionarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuţiilor administrative este efectuată numai de organele statului” . Caracteristici:

- Autoritatea şi puterea de decizie se află în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi; - Nu există sau există foarte puţine organe alese; - Sfera atribuţiilor care revine organelor locale este foarte restrânsă; - Între organele centrale şi cele locale există raporturi de subordonare; Este foarte important de reţinut că într-un regim de centralizare administrativă, unităţile

administrativ-teritoriale nu au personalitate juridică şi rămân în strictă dependenţă faţă de puterea centrală, mărginindu-se să îi execute instrucţiunile. Nu se recunoaşte de asemenea colectivităţilor locale dreptul de a se administra (autonomia locală) .

Acest sistem a cunoscut o importantă evoluţie de-a lungul timpului: - A fost promovat de doctrinele etatiste care au cunoscut o largă răspândire mai ales în cea de

a doua jumătate a sec. al XIX-lea, impunându-se în ţări ca Franţa, Germania, Rusia. Exemple de astfel de doctrine etatiste sunt: socialismul de stat (Schumacher, Germania), doctrina solidaristă (Leon Burgeois), doctrinele socialiste şi comuniste de după cel de al Doilea Război Mondial. Aceste doctrine au avut ca element comun teza potrivit căreai activitatea izolată a unui individ este inferioară activităţii sofisticate şi coordonate a mai multora, combătând astfel doctrina individualistă (numită şi liberală). - După al Doielea Război Mondial - în statele Europei Centrale şi de Est au fost instaurate regimuri comuniste care au cunoscut experienţa unor sisteme administrative supercentralizate, în care toate autorităţile administrative erau supuse ierarhic statului-partid. În cazul fostelor ţări comuniste centralizarea administrativă a fost legitimată şi de ideologia partidului unic care era singura putere conducătoare. Se pot vedea cel mai bine implicațiile pe care alegerea unui anumit tip de sistem administrativ le are asupra diferitelor aspecte ale vieții sociale (de ex. economia).

Majoritatea autorilor sunt de acord că centralizarea administrativă aduce după sine o multitudine de dezavantaje. Dintre acestea menţionăm :

  20

- interesele locale nu pot fi satisfăcute în mod corespunzător deoarece puterea centrală nu are posibilităţi şi timp suficient pentru a cunoaşte în mod real problemele locale, mai ales dacă ele diferă de la o zonă la alta;

- autorităţile administraţiei publice centrale sunt supraîncărcate cu problemele administraţiei locale, ceea ce duce la tergiversări în soluţionarea acestora şi acordarea unui timp insuficient chestiunilor majore ce privesc conducerea administraţiei publice pe plan central;

- cetăţenii nu participă la administraţia publică, ceea ce face ca interesul lor pentru problemele locale să fie sensibil diminuat;

Evident, acest mod de organizare are şi avantaje, dar acestea sunt mult limitate în opoziţie cu dezavantajele. Menţionăm câteva dintre avantaje:

- exercitarea controlului de către mai multe grade ierarhice poate constitui o garanţie pentru apărarea intereselor cetăţenilor;

- serviciile publice naţionale organizate pe baza principiului centralizării pot fi girate în conditii mai bune. 2) Deconcentrarea administrativă

Aceasta reprezintă o variantă a sistemului de centralizare administrativă; ea este superioară centralizării sub aspectul eficacităţii activităţii administraţiei. Cele mai importante caracteristici care descriu acest regim de organizare administrativă sunt:

- se menţin caracteristicile centralizării administrative cu o excepţie: în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului ci autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii;

- aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt subordonate şi răspunzătoare;

- autorităţile deconcentrate pot adapta la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru.

Deconcentrarea poate îmbrăca două forme (Nicola, 2003): - pe verticală: sporesc competenţele serviciilor exterioare ale ministerelor şi/sau a celorlalte

organe ale administraţiei centrale; - pe orizontală: se amplifică competenţele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o

circumscripţie administrativă cum ar fi de exemplu prefectul.

3) Descentralizarea administrativă Acest concept reprezintă transmiterea sau transferul unei părţi însemnate din atribuţiile,

competenţele şi responsabilităţile guvernului şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale. Câteva dintre caracteristicile de bază includ :

- Statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;

- Colectivităţile teritoriale locale au personalitate juridică şi interese publice proprii, distincte de cele ale statului;

- Colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii pentru satisfacerea intereselor publice locale precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare;

  21

- Autorităţile reprezentative de la nivelul colectivităţilor locale sunt alese prin vot universal; aşadar puterea şi legitimitatea acestora nu vine de la centru ci de la corpul electoral care le-a ales;

- Controlul ierarhic exercitat de puterea centrală dispare; există doar o tutelă administrativă care presupune existenţa unui control de legalitate de către instanţele judecătoreşti;

Trebuie menţionat că descentralizarea administrativă nu este o „invenţie” a ultimelor decenii,

deşi ea cunoaşte în prezent o dezvoltare accentuată. Revoluţia franceză din 1789 şi cele care i-au urmat în sec. XIX au deschis calea trecerii de la centralizare la descentralizare administrativă a statelor europene. În România principiul descentralizării este anterior anului 1989; el se regăseşte în organizarea administraţiei publice locale – într-o formă incipientă, încă începând cu Regulamentele Organice. Astfel, în Regulamentele Organice era consacrat dreptul orăşenilor de a-şi chivernisi interesele lor, prin sfaturi orăşeneşti, alese de ei înşişi. Au urmat atât constituţii cât şi legi organice care au consacrat organizarea administraţiei publice locale pe baza principiilor descentralizării şi autonomiei locale.

Descentralizarea are importante avantaje. Dintre acestea menţionăm (Popa, 1999): - Soluţionarea mai rapidă, în funcţie de specificul şi resursele locale, a problemelor din

fiecare unitate administrativ-teritorială; - Resursele materiale, umane şi financiare pot fi utilizate cu mai mare eficienţă şi ghidate

spre a răspunde unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale le cunosc mai bine decât autorităţile centrale;

- Serviciile publice locale sunt organizate, coordonate şi conduse de autorităţile locale în concordanţă cu nevoile locale;

- Operativitatea deciziei care nu mai necesită aprobări de la centru; - Aleşii răspund în mod direct în faţa corpului electoral; - Permite promovarea managementului participativ în gestionarea intereselor fiecărei

colectivităţi locale; - Există şi dezavantaje însă acestea sunt minore în comparaţie cu avantajele : - Descentralizarea poate diminua forţa puterii centrale şi poate să stânjenească acţiunea ei; - Interesele locale au uneori un caracter mult mai îngust decât interesele generale ale ţării. Aceste modalităţi de organizare a administraţiei publice trebuie înţelese sub forma unui

continuum; centralizarea şi descentralizarea pot cunoaşte diferite grade. Descentralizarea şi deconcentrarea nu sunt modalităţi de organizare a administraţiei publice care se exclud reciproc. Aceste două forme „convieţuiesc” în numeroase sisteme administrative moderne democratice iar această îmbinare se regăseşte şi în România. În ţara noastră, pe lângă autorităţile alese ale administraţiei publice locale, există în unităţile administrativ-teritoriale şi servicii sau instituţii deconcentrate. Ele sunt reprezentate de serviciile exterioare ale ministerelor şi/sau a celorlalte organe ale administraţiei publice centrale. Exemple de servicii deconcentrate: Inspectoratul Şcolar Judeţean, Inspectoratul de Stat în Construcţii etc.

Un concept care apare în strânsă legătură cu descentralizarea este autonomia locală. Există chiar unii autori care consideră cele două concepte ca fiind sinonime (Nicola, 2003). Un regim

  22

descentralizat implică dreptul comunităţilor locale de a se autogestiona, deci autonomia locală. Vom detalia în continuare acest concept, întâi la nivel european şi apoi în România. Autonomia locală în context european

Există în prezent 2 tendinţe conturate în acest domeniu: - Preocuparea statelor de a integra autonomia locală în contextul mai general al principiilor

democratice, al participării comunităţilor locale la afirmarea propriilor interese; - Conturarea conceptului de autonomie locală, după deceniul şase al secolului XX, culminând

cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale la Strasbourg, în anul 1985; Reglementarea autonomiei locale la nivel constitutional :

- Trebuie făcută o distincţie între ţările care au constituţii adoptate înainte de anii 1960 şi statele care au adoptat constituţii ulterior acestui moment;

- Constituţii precum cele ale Regatului Belgiei, Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, nu utilizează expres termenul de autonomie locală;

- Constituţiile adoptate mai recent cum sunt cele ale Regatului Spaniei, Republicii Grecia, Republicii Portugalia, au consacrat în mod expres această terminologie;

- Există şi ţări care nu utilizează în mod expres o atare terminologie dar care dispun de o legislaţie internă ce conţine conceptul de autonomie locală – Franţa;

La nivel european, un important document care face referire la conceptul de autonomie locală este Carta Europeană care reprezintă:

- un document politic şi juridic deopotrivă; - o sursă de inspiraţie pentru legislaţia internă (există autori care consideră că legiuitorul

român din 1991 s-a inspirat din această Cartă în reglementarea principiului autonomiei locale în Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale;

- art 3. al Cartei defineşte autonomia locală ca fiind dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale să reglementeze şi să administreze, în cadrul legii, pe propria lor răspundere şi în profitul populaţiei respective, o parte importantă a treburilor publice. Acest drept este exercitat de consilii sau adunări compuse din membri aleşi prin sufragiu liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive responsabile faţă de ei. Această dispoziţie nu prejudiciază recurgerea adunărilor cetăţeneşti la referendum sau la orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde ea este permisă de lege.

Autonomia locală în România

Câteva prevederi legale majore care fac referire la acest concept (Popa, 1999): Constituţia României, art.120: Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se

întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. A se compara cu art. 119 din Constituţia din 1991 care prevedea: Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi descentralizarii serviciilor publice. Care este diferenţa?

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 (cu toate modificările ulterioare): art. 2. (1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor

  23

administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. art. 3. (1) Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. (4) Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială. art. 4. (1) Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. (2) Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz.

Este important de reţinut că autonomia locală presupune că între diferitele paliere ale administraţiei publice locale precum şi între administraţia publică locală şi cea centrală nu există raporturi de subordonare. Există câteva prevederi în legea 215/2001 (cu modificările ulterioare) care atestă acest fapt: art. 6. (1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. (2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. art 7. (3) Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.

Autonomia locală presupune 3 dimensiuni majore : - Organizatorică: alegerea autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu drept

de vot din respectiva unitate administrativ-teritorială; posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a adopta statutul localităţii, organigramele şi numărul de personal.

- Funcţională: competenţa consiliilor locale şi a primăriilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenţia altor autorităţi - plenitudinea de competenţă în soluţionarea afacerilor publice de interes local.

- Gestionară: autonomia locală, prin conţinutul său, depăşeste sfera de cuprindere a noţiunii de gestionare a patrimoniului localităţii; autorităţile de la nivel local trebuie să promoveze interesele comunităţilor pe care le reprezintă. 1.3. Descentralizarea administrativă – definiţii şi evoluţie

Descentralizarea administrativă se regăseşte în practică sub 2 forme. Deşi se pot folosi şi alţi termeni, mai ales în literatura din alte ţări (de ex. pentru descentralizarea pe servicii se mai foloseşte conceptul de descentralizare funcţională), aceste două modalităţi de descentralizare sunt practic folosite pe scară largă.

Descentralizarea teritorială (definiţie): unităţilor administrativ-teritoriale li se conferă personalitate juridică, organe reprezentative alese şi un patrimoniu propriu care le permite să se

  24

organizeze, să funcţioneze şi să se gestioneze ele singure, în mod independent. Această modalitate de realizare a descentralizării se suprapune aproape peste conceptul de autonomie locală.

Descentralizarea pe servicii (definiţie): Serviciul public este scos din competenţa centrală sau locală şi i se conferă personalitate juridică, organe proprii şi un patrimoniu propriu.

Definiţii de tip non-jurid – o pluralitate de perspective În cadrul unităţii 1 am prezentat o definiţie generală, de tip juridic, a descentralizării. În cadrul

literaturii de ştiinţe politice sau dezvoltare comunitară există şi definiţii mai largi, care utilizează termeni mai puţin precişi dar care sunt valoroase deoarece lărgesc sfera conceptului şi aduc în discuţie problemele concrete care pot să apară în faza de implementare a reformelor subsumate descentralizării.

O accepţiune mai largă a termenului de descentralizare înglobează şi alte concepte precum: guvernare locală, democratizare, modalităţi alternative de furnizare a serviciilor publice, privatizare, guvernare eficientă etc. Accentul e pus în cadrul acestor abordări pe descentralizare ca un mijloc de atingere a obiectivelor menţionate mai sus. Trebuie însă spus că aceste abordări pot, din punct de vedere terminologic, să vină în contradicţie cu abordările de tip legal. Vom face referire la această situaţie în măsura în care ea va apărea în cadrul materialului discutat în cadrul acestui modul.

Vom prezenta în continuare patru definţii ale descentralizării care se încadrează în abordarea descrisă mai sus (Joint UNDP-Guvernul Germaniei).

a. Într-o primă accepţiune, descentralizarea se referă la restructurarea sau reorganizarea autorităţii astfel încât să se ajungă la un sistem de co-responsabilitate între instituții ale administraţiei publice de la nivel central, regional şi local pe baza principiului subsidiarităţii, crescând astfel atât calitatea şi eficienţa sistemului de guvernământ în întregul său cât şi autoritatea şi capacitatea nivelurilor sub-naţionale. Descentralizarea poate de asemenea să contribuie la elemente cheie care ţin de o bună guvernare – cum ar fi creşterea oportunităţilor cetăţenilor de a participa în luarea deciziilor economice, sociale şi politice, dezvoltarea abilităţilor oamenilor de a acţiona, transparenţă şi responsabilitate crescută din partea instituţiilor statului.

b. În continuarea definiţiei precedente, o altă abordare ne spune că descentralizarea nu trebuie văzută ca un scop în sine ci ca un mijloc de a crea un guvernământ local mai transparent, eficace şi care răspunde la nevoile cetăţenilor şi de a crea sisteme de luare a deciziei la nivel local de către reprezentanţii aleşi. Atunci când se permite entităţilor locale şi regionale să îşi administreze propriile interese şi se facilitează o relaţie mai apropiată între autorităţile centrale şi locale, înseamnă că sistemele de guvernământ local permit ca nevoile şi priorităţile oamenilor să fie cunoscute şi fac ca intervenţiile guvernamentale să răspundă unor nevoi sociale variate. Lărgind din ce în ce mai mult sfera conceptului de descentralizare, se consideră că implementarea unor stategii care vizează dezvoltarea umană durabilă necesită procese descentralizate, locale şi participative prin care se identifică şi se soluţionează obiective prioritare în domeniile reducerii sărăciei, crearea de locuri de muncă, egalitate între sexe şi protecţia mediului înconjurător.

c. O a treia definiţie se axează pe beneficiile asociate cu procesul de descentralizare. Astfel, ea stimulează căutarea de inovaţii în ceea ce priveşte politicile şi programele publice în primul rând pentru că descentralizarea reprezintă ea însăşi o practică inovatoare în structurarea guvernământului. În cel de al doilea rând ea încurajează inovaţia prin aceea că “forţează” administraţia locală să îşi

  25

asume responsabilităţi noi şi cu o arie de cuprindere mai mare în procesul de furnizare de servicii publice locale. Se preconizează că asumarea de noi responsabilităţi ca urmare a descentralizării presupune de multe ori îmbunătăţirea tehnicilor şi practicilor în domeniile planificării, bugetării şi managementului; adoptarea de noi instrumente; dezvoltarea şi pregătirea resursei umane care este necesară pentru furnizarea programelor/activităţilor descentralizate.

d. Ultima definiţie analizată aici face referire la entităţile geografice şi politico-administrative care sunt principalii actori în cadrul procesului de descentralizare şi reformă administrativă. Din această perspectivă, se consideră că descentralizarea este un fenomen complex care implică numeroase entităţi geografice, actori societali şi sectoare sociale. Entităţile geografice includ nivelurile internaţional, naţional, subnaţional şi local.

Actorii societali includ sectorul public, sectorul privat şi societatea civilă. Sectoarele sociale includ domenii precum politic, social, cultural şi mediul înconjurător. În conceperea politicilor de descentralizare este esenţial să se utilizeze o abordare sistemică – să se includă toate aceste domenii care uneori se suprapun dar în acelaşi timp să se ia în considerare specificul fiecăruia şi cum el influenţează descentralizarea. Dacă luăm în considerare toate aceste dimensiuni şi actori implicaţi în descentralizare, atunci ea poate fi definită ca reprezentând un mix de funcţii şi relaţii politice, administrative şi fiscale. Toate acestea trebuie incluse în elaborarea unui sistem descentralizat. Definiţiile de mai sus ne permit să oferim un posibil răspuns la ceea ce nu este descentralizarea. Este important să înţelegem ceea ce nu este deoarece descentralizarea este uneori privită în mod simplist, ca opusul centralizării şi prin urmare un panaceu pentru toate problemele din cadrul unui sistem administrativ. Descentralizarea nu este o alternativă la centralizare. Amândouă sunt necesare, deşi în proporţii diferite. Ne găsim în prezenţa unei relaţii de complementaritate. Trebuie spus însă că conceptul de centralizare este folosit aici într-un sens larg, indentificându-se uneori cu deconcentrarea.

Descentralizarea nu este exclusiv reforma sectorului public. Aşa cum menţionam şi anterior descentralizarea administrativă este doar o dimensiune a procesului de descentralizare de la nivelul unei societăţi. Ea implică rolul şi relaţiile care există între toţi actorii societali – sector public, sector privat şi societatea civilă. Atunci când se foloseşte sintagma de “guvernământ descentralizat” – decentralized governance- se încearcă încorporarea ideii că descentralizarea nu e strict limitată la sectorul public.

În continuare vom prezenta câteva caracteristici ale procesului de descentralizare care vin în completarea definiţiilor discutate mai sus (Joint UNDP-Guvernul Germaniei).

a. Descentralizarea ca o tendinţă. Atât în sectorul privat (de ex. management by results) cât şi în cel public, eforturile care vizează descentralizarea se încadrează în tendinţele de la nivelul internaţional – prăbuşirea regimurilor centralizate şi apariţia unor revendicări în sfera autonomiei/fragmentării statelor precum şi o neîncredere tot mai accentuată în guvernământ în general.

b. Descentralizarea ca un proces. Descentralizarea nu trebuie percepută ca un simplu transfer de prerogative dinspre centru înspre periferia sistemului administrativ. Aceasta deoarece capacitatea administraţiei publice nu este aceeaşi. Pot să apară diferenţe atât între nivelul central şi cel local cât şi între nivelurile locale în funcţie de anumite variabile (de ex. diferenţele cu privire la capacitatea

  26

instituţiilor administrative în mediul urban şi respectiv rural). Transferul de prerogative trebuie privit ca o monedă cu două feţe – pe de o parte el poate îmbunătăţi performanţa sectorului public; pe de altă parte poate genera şi o multitudine de probleme, cum este de pildă corupţia şi nepotismul, formarea unor clanuri locale etc, în special în cazul ţărilor în tranziţie.

c. Descentralizarea ca un contrapunct la globalizare. Statele naţionale pierd din ce în ce mai mult teren în faţa globalizării activităţii economice şi a creării de organizaţii/forme suprastatale care preiau din atribuţiile care reveneau în mod tradiţional guvernelor naţionale. În acest context, descentralizarea unor activităţi/procese la nivel local sau regional face ca cetăţenii să nu se simtă total izolaţi în raporturile cu birocraţiile supranaţionale.

d. Descentralizarea ca un mix de 4 dimensiuni. - Colectiv/exterior – forme şi proceduri instituţionale/legale; - Colectiv/interior – cultura societală, de multe ori latentă; - Individual/exterior – comportamentul exterior observabil al indivizilor în cadrul diferitelor

instituţii societale; - Individual/interior – mentalităţi, valori, construcţii mentale, emoţii ale indivizilor din cadrul

instituţiilor societale. Orice proiect de descentralizare trebuie să ia în considerare toate aceste 4 dimensiuni. e. Descentralizarea ca o abordare sistemică şi holistică. f. Descentralizare limitată şi descentralizare exhaustivă. Vorbim despre un proces gradual,

care nu poate fi de la început nici prea extins dar nici limitat la un singur sector. Este important în cazul ţărilor în curs de dezvoltare să se găsească o balanţă.

g. Descentralizare şi managementul de la nivel local al programelor de dezvoltare. Acesta este un aspect relevant mai ales în cazul ţărilor care beneficiază de asistenţă financiară străină pentru programe de dezvoltare. Descentralizarea responsabilităţilor în ceea ce priveşte aceste programe de dezvoltare trebuie făcută atât la nivelul administraţiei publice cât şi al altor instituţii reprezentând comunităţile locale precum ONG-uri. Asistenţa tehnică din partea instituţiilor finanţatoare este cuplată cu responsabilităţi reale în ceea ce priveşte managementul proiectelor şi resurselor; creşte legitimitatea instituţiilor administraţiei publice şi a celor comunitare.

Pe baza definiţiilor şi a caracteristicilor asociate cu procesul de descentralizare, există câteva întrebări punctuale la care trebuie răspuns atunci când dorim să iniţiem un proces de descentralizare administrativă. Acestea sunt sumarizate în matricea de mai jos (Joint UNDP-Guvernul Germaniei).

Tabel 1: Întrebările procesului de descentralizare administrativă

? Descriere Elaborare

CINE? Cine este responsabil pentru descentralizare şi cine sunt cei afectaţi.

“Descentralizatori” şi “descentralizati”. A se lua în considerare că interesele diferiţilor actori pot fi opuse.

CE? Ce va fi descentralizat? O responsabilitate, o instituţie etc.

Forme ale descentralizării. Ele nu se regăsesc în stare pură şi de cele mai multe ori interacţionează între ele precum şi cu variabile care definesc contextul local/naţional dintr-o anumită ţară.

  27

CÂND?  

Sub-etape şi obiective specifice pentru fiecare subetapă.

Proces extrem de lung; implică schimbări majore; durează o generaţie până este implementată în totalitate.

UNDE? Dimensiunea geografică sau spaţială a descentralizării.

DE CE? Motivele importante Influenţe interne sau presiuni externe. Ce se aşteaptă de la descentralizare. Ce se va schimba (progres/pozitiv).

CUM? Implementare Din nou a se considera formele descentralizării în paralel cu mijloace specifice de implementare.

Definiţiile şi abordările cu privire la procesul de descentralizare arată clar o evoluţie în ceea ce

priveşte atât preocupările practicienilor cât şi a autorilor de specialitate. Această evoluţie trebuie înţeleasă în contextul în care chiar procesul de descentralizare nu este o realitate statică, suferind transformări în funcţie de contextul geografic, istoric, socio-economic etc. În rândurile de mai jos vom prezenta o scurtă evoluţie în timp a descentralizării.

Atunci când vorbim despre descentralizare trebuie să avem în vedere atât nivelul de bază al administraţiei publice locale cât şi nivelul intermediar (judeţean şi/sau regional); de aceea o prezentare evolutivă a descentralizării include în mod logic şi descentralizarea regională sau regionalizarea (Alexandru, 1999).

Etape: - Statele lumii antice pot fi considerate în general puteri centralizate, cu excepţia unei perioade

a Greciei antice. - Statul feudal este caracterizat de apariţia birocraţiei moderne legate în mod indisolubil de

dezvoltarea domeniului regal; acest lucru a presupus însă existenţa unei autorităţi suficient de puternice care să contrabalanseze celelalte centre de putere (biserica, nobilii, oraşele care se bucurau de privilegii obţinute pe bază contractuală). Există câteva exemple notabile privind evoluţia sistemelor administrative în perioada Evului Mediu. *Franţa. În prima jumătate a sec. al XVII-lea putem vorbi despre introducerea unei administraţii centrale efective, eforturturile aparţinând cardinalilor Richelieu şi Mazarin, care au fost şi importanţi oameni de stat. În această perioadă sunt numiţi intendenţi în teritoriu – veritabili administratori publici. Apoi, ceva mai târziu, în vremea lui Colbert, s-au creat adevărate birouri administrative teritoriale iar la nivel central ministere racordate la reţeaua din teritoriu. Revoluţia franceză din 1789 şi cele care i-au urmat în sec. al XIX-lea au deschis calea trecerii de la centralizare la descentralizare administrativă a statelor europene. Motivaţia din spatele acestui proces este relativ simplu de înţeles: colectivităţile locale de bază – de ex. comuna- sunt anterioare din punct de vedere cronologic statului; apariţia vieţii administrative locale cu nevoile, interesele şi problemele sale specifice a precedat apariţia vieţii administrative centrale. Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului şi cu apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat – au condus la separarea executivului de puterea legislativă

  28

şi cea judecătorească- s-a declanşat procesul de constituire a unei administraţii publice descentralizate. Acest proces este descris de mulţi autori drept un eşec pentru că statul francez a avut dificultăţi în a-şi impune autoritatea în intregul teritoriu. Napoleon va restructura acest sistem, introducând prefecţi numiţi de împărat şi aflaţi sub control strict centralizat. * În Marea Britanie putem vorbi despre un sistem administrativ dominat de commons – comune. Pentru acestea există un mod de administrare ad-hoc; majoritatea problemelor fiind rezolvate de instituţiile tradiţionale dezvoltate de-a lungul timpului. Începând cu 1750 putem vorbi despre preocupări vizând controlul administraţiei locale. Apar proiecte de structurare a administraţiei pe baza unor criterii improprii domeniului – David Hume, sistemul „zecimal” de structurare teritorială a imperiului britanic. În sec. al XIX-lea revoluţia industrială duce la crearea aglomeraţiilor urbane; sistem centralizat pus sub controlul guvernului menit să suplinească carenţele în funcţionarea administraţiei locale şi să asigure implementarea politicilor guvernamentale în teritoriu (urmare a raportului Trevelyan şi Northcote) * În SUA în secolul al XIX-lea organizarea administraţiei publice este dominată de concepția lui J. Madison şi a lui A. Jackson - descentralizare totală a statului şi o implicare minimală a administraţiei publice în viaţa socială. Acest lucru era posibil deoarece exista în acea perioadă o societate în mare parte agrară; caracterizată de eterogenitatea teritoriului şi a populaţiei. De asemenea trebuie menţionată lipsa unor pericole externe care au inhibat procesul de centralizare administrativă comparativ cu statele din Europa. Odată cu războiul de secesiune acest lucru se schimbă. Un aspect interesant legat de organizarea administrativă este faptul că în Constituţia SUA sau a statelor federate nu se vorbeşte despre oraşe sau sate ca nivel administrativ. Acestea sunt definite în cadrul doctrinei de drept public ca şi „creaţii ale statelor (federate)”. În acest context exercitarea a numeroase competenţe de către oraşe se face în baza unor legi de împuternicire speciale. Nu trebuie să facem însă greşeala de a crede că este vorba despre un sistem mai centralizat decât în statele europene; dimpotrivă, oraşele se bucură de o mare autonomie administrativă, existând numeroase improvizaţii, în funcţie de specificul local, în structurarea instituţiilor administrative. * Germania. Europa sec. al XVII-lea oferă un tablou extrem de „colorat” de unităţi administrativ-teritoriale. Sec. al XIX- lea – federalismul în Germania este unul dintre cele mai relevante exemple în acest sens). La sfârşitul sec. al XVIII-lea existau în cadrul imperiului german aproximativ 2000 de unităţi administrativ-teritoriale. Prima structură federativă: 1814 după destrămarea imperiului Romano-German, 39 de state;1870 – sub conducerea Prusiei; 1949 – federalismul văzut ca un instrument de menţinere a democraţiei şi de creştere a legitimităţii statului.

La nivel european sec. al XX-lea înseamnă apariţia unor curente regionale şi preocuparea pentru constituirea unor paliere intermediare între administraţia publică centrală şi cea locală de bază. Acest proces se regăseşte atât în interiorul statelor naţionale cât şi mai târziu la nivelul Uniunii Europene. La nivelul statelor se poate vorbi de multe ori despre un proces gradual. De ex. în Franţa au fost încercate mai multe modele de organizare regională. 1964 - regiunea a fost definită ca un cadru de aplicare a planurilor economice anuale; 1969 – printr-un proiect supus referendumului – s-a dorit transformarea regiunilor în unităţi administrativ teritoriale, cu sarcini preponderent în domeniul economic, dar acest proiect a fost un eşec; 1972 – regiunile devin stabilimente publice; 1982 – regiunile sunt transformate în unităţi administrativ-teritoriale. Se pune însă întrebarea dacă este într-adevăr nevoie de două niveluri intermediare într-un stat ca Franţa (departamentele de la ei sunt

  29

echivalentul judeţelor din Romania şi există în plus şi regiunile). Nu se ajunge cumva la o suprapunere? În acest context trebuie recunoscut faptul că decupajul administrativ-teritorial din numeroase state europene are la bază criterii anacronice. Continuând cu exemplul francez, departamentele erau astfel trasate încât distanţa dintre capitala departamentului şi orice colţ din departament să poată fi acoperită într-o zi de mers călare (Popa, 1999).

Atunci când vorbim despre crearea nivelului regional trebuie să o facem în contextul unor analize a conceptului de „criză a statului”. Aceasta înseamnă că statul, conceput ca principal nivel de guvernare, traversează o perioadă de criză, fiind obligat să-şi reconsidere rolul. El nu mai este singurul cadru pentru rezolvarea problemelor care afectează societatea. Statul providenţă – a apărut după cel de al Doilea Război Mondial, într-un moment în care se punea problema reconstrucţiei şi relansării economice (sinonim cu asigurarea unei bunăstări, a prosperităţii generalizate), este într-o perioadă de declin. Acest concept este tot mai criticat în prezent în contextul accentuării crizei economice, creşterii somajului, creşterii taxelor şi impozitelor. Alte probleme se referă la: anonimatul şi impersonalitatea proceselor de luare a deciziilor.

Există în prezent 2 tendinţe pe plan mondial care sugerează încă o dată criza statului . Pe de o parte, statele sunt considerate prea mici pentru a face faţă problemelor care apar la nivel global – economice, securitate, politică monetară. Soluţia vizează crearea de organizaţii suprastatale (de ex. Uniunea Europeana). Pe de altă parte, statele sunt socotite prea mari pentru a răspunde în mod eficient la problemele cetăţenilor cărora li se pot găsi soluţii la nivel regional sau local. Sociologul american Daniel Bell afirma în acest sens că există lucruri pe care statele sunt prea mici pentru a le face şi, în schimb, există altele pentru care sunt prea mari. Teoreticianul francez, Gerard Marcou este de părere că regiunile au devenit la sfârşitul mileniului XX actori politici autonomi. Este adusă astfel în discuţie una dintre problemele cele mai sensibile legate de stat – indivizibilitatea.

Pentru a înţelege mişcările care au loc în prezent în plan regional trebuie să facem diferenţa între regionalism şi regionalizare. Unii autori folosesc termenul de regionalism de sus în jos (regionalizare) şi termenul regionalism de jos în sus (regionalism).

Regionalismul. Este considerat o mişcare de jos în sus. El reprezintă conştientizarea

intereselor comune - regiunea este percepută ca un teritoriu considerat omogen de către oamenii care îl locuiesc şi există aspiraţia lor de a participa la gestiunea acestor interese. Putem vorbi de o „conştiinţă regională” – există credinţa la nivelul comunităţii regionale că statul este prea îndepărtat şi prea mare pentru a rezolva aceste probleme regionale; de asemenea, statul e acuzat că vrea să impună un model unitar particularităţilor regionale. Corespunde unei dorinţe profunde a colectivităţilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc în mod direct.

Regionalizarea. Presupune o abordare de sus în jos; implică alte scopuri şi alte mijloace de punere în aplicare decât cele ale regionalismului. Ca răspuns la mişcarea regionalistă, statul poate să recunoască o identitate regională – regiunea fiind percepută ca un teritoriu considerat omogen de către stat şi poate lua măsurile necesare pentru ca regiunile să participe la gestionarea afacerilor proprii. Punctul de plecare al regionalizării sunt dezechilibrele regionale sau mai degrabă conştientizarea acestora. Această conştientizare este urmată de intervenţia structurilor guvernamentale naţionale sau a unor entităţi suprastatale care are ca scop descentralizarea sau deconcentrarea la nivel regional a unor activităţi sau competenţe cantonate anterior la nivel central. În

  30

acest caz avem de a face cu acte administrative care sunt expresia unei voinţe politice centrale în materie de structuri locale/intermediare (Alexandru, 1999).

O altă modalitate de a ne raporta la aceste două concepte este de a considera că regiunea are 2 accepţiuni de bază: funcţională (regionalizare) şi identitară (regionalism). Regionalizarea şi regionalismul sunt concepte ce descriu două mişcări în plan regional între care există o interacţiune inevitabilă. Nevoilor regiunilor li se răspunde printr-o politică de stat care la rândul ei are repercursiuni asupra sentimentului regional şi antrenează reacţii ale regiunii. Încercând să demonstreze că între cele două mişcări pot apărea tensiuni, Pierre Sadran, în anii 1980 a afirmat că regionalizarea a omorât regionalismul. Aceasta înseamnă că nu întotdeauna regionalizarea răspunde şi se mulează pe cerinţele regionalismului.

Vom încheia această secţiune cu investigarea principalelor mişcări subsumate dezvoltării unor modele regionale.

a) Mişcări regionale – există astfel de mişcări încă din anii ’60/’70 dar în anii ’80 se produce o schimbare, caracterul lor separatist se atenuează în favoarea unui „regionalism civil” care cere schimbări şi reforme bazate pe identitate culturală şi solidaritate socială locală. b) Partide regionale – regionalul reprezintă un element important al modelului de clivaje Lipset-Rokkan, relaţia centru-periferie fiind una care generează conflicte şi tensiuni, respectiv structurează reprezentări sociale. c) Autonomie regională/culturală – numeroase mişcări regionale în Europa în sec. al XX-lea au avut o dimensiune etnică; această interpretare umbreşte orice altă accepţiune uneori. d) Reducerea rolului statului – criza statului e) Reţea civilă regională – se constituie în procesul de implementare a politicilor regionale.

Trebuie remarcat că există o evoluţie în ceea ce priveşte caracterul regionalismului pe plan european. Dintr-o mişcare preponderent critică devine o activitate normalizată şi instituţionalizată. Se foloseşte astfel conceptul de „regionalism pacificat”. Anii 1990 aduc în prim plan un nou tip de regionalism care se conturează în parte şi sub influenţa fenomenului de globalizare; se caracterizează prin apariţia unor regiuni noi, uneori suprastatale, care nu sunt rezultatul unei dezvoltări organice şi pentru care sunt create instituţii noi. Legea cadru a descentralizării în România nr. 195/2006

Această lege cadru a introdus o serie de concepte deosebit de importante şi care sunt relevante din perspectiva eforturilor de a reforma administraţia publică românească şi de a creşte eficacitatea procesului de descentralizare. Am ales să discutăm aici trei dintre acestea şi anume capacitatea administrativă, indicatorii de performanţă şi principiul subsidiarităţii. Legea cadru a descentralizării defineşte capacitatea administrativă ca fiind ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege. Pe baza criteriului capacităţii administrative, unităţile administratv-teritoriale vor fi clasificate în 2 categorii: a) categoria I – au capacitatea administrativă necesară şi b) categoria II – nu au această capacitate.

  31

Implicaţiile acestui concept: se va ajunge la o descentralizare diferenţiată sau neuniformă. Se pune problema cine va câştiga din implementarea acestei prevederi. Cetăţenii care vor primi aceleaşi servicii indiferent de capacitatea administraţiei publice locale? Autorităţile administraţiei publice locale care primesc un „răgaz” pentru a-şi dezvolta capacitatea administrativă? Există şi dezavantaje?

Vom examina în continuare şi alte definiţii ale capacităţii administrative: World Bank face distincţie între capacitate tehnică şi capacitate managerială. Se consideră că o organizaţie trebuie să poată îndeplini 4 funcţii de bază pentru a fi în stare să îşi atingă obiectivele: a) luarea deciziilor, inclusiv planificare strategică şi evaluare, b) mobilizarea resurselor necesare (nu numai financiare!) şi management, c) comunicare şi coordonare, d) negociere, soluţionarea conflictelor. Dacă îndeplineşte aceste 4 funcţii satisfăcător se poate afirma că ea posedă capacitate administrativă. Nu s-a ajuns însă la un consens cu privire la cum putem să definim acest „satisfăcător”? Cum putem măsura efectiv capacitatea administrativă? De aici derivă numeroase probleme pentru că o abordare cantitativă nu e uşor de aplicat în acest caz. Mai există o problemă cu măsurarea capacităţii administrative: cine decide ce anume înseamnă capacitate administrativă? Guvernul central? Pot să apară conflicte/neînţelegeri între nivelul local şi cel central?

O întrebare care persistă: Ce ar trebui să se facă mai întâi? Construirea capacităţii administrative la nivel local care să fie urmată apoi de descentralizarea prerogativelor? Se pot realiza cele 2 obiective menţionate mai sus în acelasşi timp? O abordare tradiţională, prudentă (conservatoare) a presupus dezvoltarea mai întâi a capacităţii administrative şi abia apoi descentralizarea competenţelor/resurselor. Prudenţa guvernelor centrale se datora: coruptiei în plan local, imaturitate în cheltuirea resurselor financiare, disparităţi regionale semnificative etc. Au existat chiar autori care au mers până acolo încât să afirme că lipsa capacităţii administrative în cazul ţărilor în curs de dezvoltare face descentralizarea să fie ineficientă şi mai mult chiar poate produce efecte nedorite (dictaturi locale, corupţie, colapsul serviciilor publice locale etc). O abordare mai recentă arată că se poate dezvolta capacitatea administrativă concomitent cu procesul de descentralizare. Mottoul celor care susţin această abordare – unele lucruri le înveţi mai bine făcându-le decât ascultând despre cum ele sunt făcute de alţii. Există dovezi din ţări ca Maroc, Tailanda, Pakistan care arată că această capacitate administrativă s-a dezvoltat mai ales atunci când procesul de descentralizare a fost dublat de programe specifice de asistenţă pentru comunităţile locale (Joint UNDP-Guvernul Germaniei). În literatura de specialitate – capacitatea administrativă depinde în mare măsură de mărimea unităţii administrativ-teritoriale. Există din această perspectivă 2 tipuri de sisteme administrative: a) sisteme integrate – unităţile administrativ-teritoriale au marimea care asigură cel mai bine furnizarea de servicii publice de calitate; b) sisteme non-integrate – există numeroase autorităţi ale administraţiei publice locale dar alte instituţii denumite „integrative” ajută la furnizarea serviciilor de bază. În funcţie de mărimea unităţilor administrativ-teritoriale, România poate fi încadrată în cel de al doilea sistem. Din aceeaşi categorie fac parte şi ţări precum Franţa, statele mediteraneene (Franţa are cele mai multe colectivătăţi locale, 37.000)

Această fragmentare este în mare măsură ireversibilă – odată ce au fost create, aceste noi colectivităţi locale nu vor mai putea fi desființate. Capacitatea administrativă redusă în România se datorează şi: slabei expertize/pregătiri a oficialilor publici de la nivel local; reticenţa specialiştilor de

  32

a lucra în administraţia publică de la nivel local; politizarea administraţiei publice locale şi a procesului de management de la nivelul comunităţilor locale; coruptie etc.

Această tendinţă de fragmentare poate fi contracarată prin cooperare în plan local care poate îmbrăca forma asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi a zonelor metropolitane (asociaţii pentru dezvoltare intercomunitară – entităţi publice care să poată furniza/administra servicii publice în colaborare).

Indicatori de performanţă În Legea cadru a descentralizării 195/2006 sunt introduse conceptele de standarde de calitate si standarde de cost: a) Standarde de calitate: indicatorii de calitate care trebuie realizaţi de autorităţile administraţiei publice locale în furnizarea unui serviciu public şi de utilitate publică. b) Standarde de cost: costurile normative utilizate pentru determinarea cuantumului resurselor alocate bugetelor locale în vederea furnizării unui serviciu public şi de utilitate publică.

Aceste standarde presupun elaborarea unui sistem mai complex de măsurare. Principiul subsidiarităţii este consacrat în mod explicit prin această lege cadru (art. 3 –

principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare sunt următoarele): Principiul subsidiarităţii - constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitatea administrativă necesară. În cazul în care se constată că autorităţile administraţiei publice de la nivel local nu dispun de capacitatea administrativă necesară, aceste competenţe vor fi transferate nivelului judeţean pe perioadă determinată până în momentul în care se dezvoltă capacitatea administrativă necesară.

  33

CAPITOLUL 2. DEZVOLTARE URBANĂ

Lector univ. dr. Stănică Viorel 2.1. Problema dezvoltării urbane în legislatia administrativă interbelică a României

Activitatea dezvoltării urbane a fost întotdeauna strâns legată de organizarea administrativă a teritoriului. De aceea, legislaţia de profil din perioada interbelică a căutat să trateze şi această importantă problemă.

Legea de unificare administrativă, capitolul VIII art. 76, face referire la problemele edilitare. Prin dispoziţiile acestei legi comuna era obligată ca în termen de 4 ani să întocmească un plan general de sistematizare „în vederea dezvoltării pe care ar putea să o ia comuna şi diferitele sale servicii în viitor” (art. 69). La art. 73 este reglementată autorizarea construcţiilor de către delegaţia permanentă, cu semnătura primarului, pe baza avizului serviciului tehnic.

De asemenea, legea face referire la alinierea străzilor şi pieţelor, pentru aceasta dând dreptul Consiliilor comunale să le declare de utilitate publică. Legea din 1929 vădeşte preocupări sporite în acest domeniu. Se impune din nou comunelor (urbane, suburbane, rurale şi staţiuni balneo-climaterice) obligativitatea întocmirii planurilor „de aliniere, nivelment şi sistematizare” (art. 115). La reşedinţa fiecărui judeţ se constituia „Comisia pentru sistematizarea comunelor” condusă de preşedintele delegaţiei judeţene, cu subcomisii la nivelul fiecărei plăşi. Întocmirea planurilor şi proiectelor de sistematizare sunt încredinţate „Consiliului tehnic superior din Ministerul Lucrărilor Publice”. Sunt prevăzute amenzi pentru deschiderea fără autorizaţie de străzi, pasaje, înfundături şi se clarifică regimul construcţiilor neautorizate. Prevederile care vizează satul şi comuna rurală în materie de sistematizare sunt destul de vagi şi permisive, legiuitorul ţinând seama de posibilităţile financiare reduse la nivelul acestor unităţi. Legea administrativă din 1936 se ocupă mai pe larg de sistematizarea localităţilor, în următoarele capitole: Cap. III – Planuri de situaţie şi sistematizare, Cap. IV – Edilitate. Căutarea de soluţii pentru evitarea insucceselor anterioare privitor la întocmirea planurilor de situaţie, au condus la obligarea comunelor lipsite de mijloace materiale de a consemna la Casa de Depuneri, la începutul fiecărui an bugetar, o cotă anuală fixată de organul tutelar, planurile de situaţie urmând a se executa de către serviciile judeţene specializate. Sunt reglementate de asemenea amenzi pentru abaterile de la alinieri, regimul juridic al parcelărilor de terenuri şi exproprierea pentru cauză de utilitate publică. Consiliul local va putea, în baza art. 157, să oblige proprietarii de terenuri mlăştinoase să execute lucrări de asanare, desecare sau ridicarea nivelului apelor. În caz de neconformare, autorităţile locale pot executa lucrările, urmând ca proprietarii să suporte costurile. Legea impune de asemenea existenţa regulamentelor locale de întreţinere a trotuarelor şi rigolelor.

Chiar dacă observăm o evoluţie în abordarea problemei sistematizării localităţilor de către legile de organizare administrativă, până la 1938, reglementările nu au fost suficient de serioase şi de complete, nu a existat o concepţie de ansamblu bine definită. Diversele legi administrative au luat unele măsuri cu caracter izolat. De aceea ele nu au produs efecte notabile asupra vieţii urbane, care a continuat să se dezvolte întâmplător (excepţie face Legea Casei Lucrărilor Oraşului Bucureşti)

  34

Legea Administraţiei din 14 august 1938, stabileşte un început de reală organizare urbanistică. Principiul de bază în elaborarea acestor reglementări a fost acela că sistematizarea şi dezvoltarea vieţii urbane nu este numai o problemă de natură tehnică. Ea reprezintă o concepţie care cuprinde un ansamblu de măsuri de ordin tehnic, financiar, administrativ şi juridic, referitoare la condiţiile de organizare şi dezvoltare urbană. În ceea ce priveşte Planurile de situaţie şi sistematizare, spre deosebire de legile precedente, legea stabileşte care sunt planurile obligatorii ale comunelor şi ce trebuie să cuprindă acestea. Astfel la titlul VII Lucrări obligatorii, Cap I art. 139, legea stabileşte ca obligatorii pentru toate comunele (Monitorul Oficial 187 din 14 august 1938) un plan general de aliniere şi nivelment şi un plan de sistematizare, înfrumuseţare şi extindere.

Planul general de aliniere şi nivelment priveşte situaţia existentă a comunei, cu traseul străzilor şi uliţelor; el cuprinde de asemenea planul de nivelment. Planul de sistematizare, înfrumuseţare şi extindere, este planul tehnic de dezvoltare a comunei şi programul administrativ de înfăptuire a lui, eşalonat în raport cu veniturile comunei. Acesta trebuia să prevadă: zone de extindere împrejurul limitelor localităţii, plan tehnic de dezvoltare a comunei (norme de sistematizare a extinderii), servituţi igienice, arheologice şi estetice, regimul de înălţime, reţea de apă şi canalizare, evacuarea deşeurilor, regulament de administraţie locală, program de executare a planurilor raportat la mijloacele financiare ale comunei. Pentru supravegherea tehnico-administrativă a întocmirii acestor planuri, legea constituie comisii formate din specialişti la nivel central şi la nivel de ţinut (art.142, art.143), stabilind pentru acestea atribuţii foarte clare (art. 144). Pornind de la realitatea că veniturile obişnuite ale comunelor sunt insuficiente cerinţelor de întocmire a planurilor de situaţie şi sistematizare, legea stabileşte mijloace financiare speciale. Programele de acţiune edilitară obligatorii prevăzute în textul legii (art 139. alin.3), trebuiau puse de acord cu cerinţele planului şi cu posibilităţile financiare ale unităţii administrativ – teritoriale. Consecinţele juridice produse de planurile de sistematizare, mai ales în raport cu proprietatea particulară, sunt de două categorii: reglementează exerciţiul dreptului de proprietate (parcelări, autorizări de construcţii) şi restrânge exerciţiul acestui drept (servituţi de neconstrucţie sau de reconstruire şi folosinţă).

Cu toate că prevederile acestei legi administrative în materie de sistematizare şi lucrări edilitare se bazează şi valorifică experienţele precedente din România şi chiar din alte ţări europene, într-o concepţie nouă, sistemică, nu putem analiza efectele ei şi sub aspectul practic, asupra teritoriului, datorită perioadei scurte (2 ani) în care a acţionat această lege.

2.2. Dezvoltarea urbană în România în perioada regimului communist. Impactul politicilor şi modelelor de organizare administrativă asupra dezvoltării urbane

Până la sfârşitul celui de-al II-lea Război Mondial, divizările administrative nu au avut influenţe marcante, dezvoltarea teritoriului urmând un curs firesc, natural. Astfel, localităţile s-au dezvoltat în cea mai mare parte bazându-se pe valorificarea de moment a potenţialului local, neluându-se în calcul interesele regionale sau naţionale. Acest fapt a determinat, mai ales în cazul localităţilor rurale, apariţia de structuri, texturi şi forme nedefinite, care mai târziu au generat probleme complexe de sistematizare, în conformitate cu legislaţia nou adoptată.

  35

Perioada următoare se caracterizează prin intervenţii determinante ale statului comunist, organizarea administrativă fiind corelată cu politicile economice active impuse de sus în jos, cu puternic impact asupra dezvoltării teritoriale. În această perioadă se pot distinge trei momente de prag:

Primul prag este împărţirea administrativ-teritorială din 1950, în 28 de regiuni cuprinzând raioane, oraşe şi comune, după un model „de import”. Această împărţire a presupus apariţia unor centre mici de regiune, cu dificultăţi în a-şi exercita funcţiile administrative şi economico-sociale. Unele dintre aceste centre aveau dotări administrative precare şi un grad redus de industrializare (de exemplu Bistriţa - regiunea Rodna, Bârlad - regiunea Bârlad, Roşiorii de Vede - regiunea Teleorman).

Al doilea prag este reducerea la 16 a numărului de regiuni. După etapa din 1952 de reducere a numărului acestora de la 28 la 18, prin desfiinţarea regiunilor Arad şi Bârlad s-a ajuns la o soluţie de împărţire în regiuni mai mari, cu centre mijlocii şi mari, (peste 50 000 şi respectiv peste 100 000 de locuitori). S-au produs importante mutaţii, în sensul consolidării economice şi sociale a reşedinţelor de regiuni şi a unor centre raionale care şi-au dezvoltat infrastructuri tehnice şi instituţii proprii. Unele centre urbane mari au rămas în umbra reşedinţelor de regiune. Este cazul oraşului Arad care a decăzut faţă de Timişoara cu toate că anterior avea o industrie mai dezvoltată. Rangul de reşedinţă de regiune a fost valorificat de Timişoara, decalajul creat, care a condus şi la anumite rivalităţi, păstrându-se şi astăzi chiar dacă după 1968 ambele oraşe au dobândit acelaşi rang de reşedinţe de judeţe.

Anumite reşedinţe regionale nu au fost stabilite în oraşele cele mai dezvoltate economic; spre exemplu regiunea Hunedoara a primit reşedinţa la Deva şi nu la Hunedoara care avea o poziţie economică superioară. Cu toate acestea, Deva nu a devansat ulterior Hunedoara, în ciuda unui oarecare efort de industrializare, rămânând axat pe funcţii administrative şi de servicii, în timp ce Hunedoara şi-a continuat şi chiar accentuat funcţia industrială. Complementaritatea funcţiilor celor două oraşe se datorează în mare măsură faptului că după 1968 au evoluat în cadrul aceluiaşi judeţ.

Alt exemplu îl constituie situaţia oraşelor Galaţi şi Brăila, care înainte de război au îndeplinit rolul de reşedinţe ale judeţelor Covurlui şi Brăila. Între 1950 şi 1968 Galaţiul a funcţionat ca reşedinţă de regiune spre deosebire de Brăila care a avut doar rangul de reşedinţă raională subordonată acestuia. Ascendentul în plan administrativ a însemnat pentru Galaţi concentrarea unui număr mare de instituţii administrative, avantajul execuţiei planurilor economice, industrializarea mai pronunţată şi un avantaj semnificativ sub aspectul funcţiei culturale. Aceste decalaje s-au menţinut chiar dacă, după 1968 fiecare dintre cele două oraşe au devenit reşedinţe de judeţ.

Modificările succesive, trecerea de la 28 de regiuni la 18 şi apoi la 16 precum şi modificările graniţelor din interiorul regiunilor şi raioanelor relevă un model nepotrivit tradiţiilor şi realităţilor teritoriului României. Argumentele prezentate în notele de fundamentare ale legii de organizare administrativă din 1950, s-au bazat pe nevoia eliminării discrepanţelor existente între unităţile administrativ-teritoriale anterioare. Aceleaşi argumente, bazate pe disparităţile inter şi intraregionale, au fundamentat şi legea din 1968 care a desfiinţat acest model, ceea ce denotă că el nu a rezolvat decalajele teritoriale.

Al treilea prag este reprezentat de împărţire administrativă a teritoriului pe unităţi mai mici, tradiţionalele judeţe, prin legea nr. 2/1968 (iniţial 39 de judeţe, apoi, după modificările din 1981, 41

  36

de judeţe). Această etapă a însemnat coborârea procesului de industrializare din urbanul mare la nivelul urbanului mijlociu şi mic. O serie de noi reşedinţe de judeţ care anterior nu au avut o industrie semnificativă, au cunoscut dezvoltări importante (Vaslui, Slobozia, Alexandria, Zalău, Bistriţa, Sf. Gheorghe, Miercurea Ciuc, ş.a.).

Unele oraşe care înainte de război au funcţionat ca reşedinţe de judeţ şi au pierdut acest rang administrativ în favoarea altora, au înregistrat stagnări, cu toate că la un anumit moment prezentau situaţii comparabile (Năsăud şi Bistriţa, Rădăuţi şi Suceava) şi chiar involuţii din punct de vedere demografic şi economic (Huşi, Oraviţa, Sighetu Marmaţiei).

Tabel 2: Dinamica numerică a populaţiei unor localităţi urbane din Transilvania

1850 1857 1930 1941 1956 1992 2002 Târgu Mureş

7671 9418 38517 44933 65194 164445 150041

Alba Iulia

4972 5683 12282 15489 14776 71168 66406

Turda

7691 7867 18934 28717 33614 61200 55887

Reghin

4227 4721 9290 13595 18091 39240 36126

Oraşul Tîrgu Mureş, care a constituit pe o perioadă foarte îndelungată reşedinţa unităţilor

administrative de prim nivel (comitat, judeţ, ţinut, regiune), a avut o evoluţie constantă şi pozitivă. Un salt important datorat poziţiei în ierarhia administrativă l-a cunoscut Alba Iulia, dinamica populaţiei din tabelul alăturat şi saltul spectaculos în comparaţie cu Turda care după 1950 nu a mai fost reşedinţă de judeţ fiind relevante. Se poate obseva că în 1956 Turda avea populaţie de peste 2 ori mai mare, dar în 1992 Alba Iulia o devansează semnificativ.

Figura 1: Dinamica numerică a populaţiei unor localităţi urbane din Transilvania

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

180000

1850

1857

1930

1941

1956

1992

2002

Târgu Mureş Alba Iulia Turda Reghin

Dezvoltarea economică a condus la amplificarea procesului de urbanizare. În 1975 populaţia

urbană înregistra o creştere de 335% faţă de 1930, în raport cu creşterea de 51% a totalului populaţiei.

  37

Ca urmare a industrializării, procesul de urbanizare s-a amplificat prin creşterea oraşelor existente datorită migraţiei dinspre rural spre urban. Astfel, în perioada 1956–1975 unele centre industriale şi-au sporit populaţia considerabil: Hunedoara de 10 ori, Baia Mare de peste 3 ori, Reşiţa de 2,6 ori. Următoarele oraşe şi-au dublat populaţia: Bacău, Constanţa, Craiova, Galaţi, Piatra Neamţ, Piteşti, Deva, Alba Iulia, Piteşti, Vaslui, Rm. Vâlcea, Baia Sprie, Gherla, Eforie, Haţeg (Lăzărescu, 1977, p.13). De asemenea, industrializarea a determinat apariţia a noi oraşe: Dr. Petru Groza, Gh. Gheorghiu-Dej, Moldova Veche, Motru, Orşova, Victoria.

Alte oraşe au rezultat din transformarea unor localităţi rurale care s-au dezvoltat economic: Bicaz, Călan, Câmpeni, Comarnic, Covasna, Cugir, Luduş, Olăneşti, Tuşnad, Uricani (Gusti, 1974, p. 158). O mare parte dintre comunele care au evoluat în urban îşi datorează evoluţia şi poziţiei lor administrative deţinute anterior: Ianca (jud.Brăila), Tăşnad (jud. Satu-Mare), Vaşcău (jud. Bihor), Luduş (jud. Mureş), sunt doar câteva exemple de comune reşedinţe de plăşi, care ulterior au devenit oraşe. Alte comune reşedinţe de plăşi (Borşa şi Mociu – jud.Cluj, Ighiu – jud Alba) au înregistrat stagnări în dezvoltare, rămânând centre de comune, sau chiar involuţii (Călata – fostă reşedinţă de plasă, actualmente sat în comuna Călăţele, jud. Cluj, Vlaha – reşedinţă de plasă, în prezent sat în comuna Săvădisla, jud Cluj).

Organizarea administrativ-teritorială şi-a pus amprenta asupra procesului de urbanizare.

Fiind avantajate de poziţia administrativă, oraşele reşedinţă de judeţ au cunoscut evoluţiile cele mai importante. De exemplu, înainte de război oraşele Galaţi şi Brăila au îndeplinit rolul de reşedinţe ale judeţelor Covurlui şi Brăila. Între 1950 şi 1968 Galaţiul a funcţionat ca reşedinţă de regiune spre deosebire de Brăila care a avut doar rangul de reşedinţă raională subordonată acestuia. Ascendentul în plan administrativ a însemnat pentru Galaţi concentrarea unui număr mare de instituţii administrative, avantajul execuţiei planurilor economice, industrializarea mai pronunţată şi un avantaj semnificativ sub aspectul funcţiei culturale. Aceste decalaje s-au menţinut chiar dacă, după 1968 cele două oraşe au dobândit acelaşi rang administrativ.

Organizarea administrativ-teritorială marchează evoluţia pe termen lung a aşezărilor şi determină constituirea sistemelor de aşezări. Desfiinţarea în 1950 a judeţului Turda spre exemplu, care avea o formă alungită pe direcţia Est-Vest, mulând bazinul Arieşului şi preluarea funcţiilor administrative de către Cluj ca reşedinţă de regiune şi apoi de judeţ, au condus la mutaţii importante. Relaţiile de sistem între localităţi s-au centrat pe municipiul Cluj spre care s-au orientat preferenţial investiţiile. Oraşul Turda a fost relativ neglijat nemaiavând funcţia administrativă de reşedinţă, direcţiile de aprovizionare s-au schimbat, iar localităţile de pe Valea Arieşului au cunoscut o stagnare în dezvoltarea lor, cu toate că drumul pe această vale s-a amenajat ca drum naţional (Turda – Câmpeni – Ştei – pasul Vârtop).

Sistemul de aşezări reprezintă asocierea unor localităţi urbane şi rurale învecinate, cooperarea lor multilaterală în vederea realizării unei înzestrări comune complexe, a complementarităţii şi interdependenţei socio-economice între polul sistemului şi localităţile care converg către el. Sistemul de aşezări mai este definit ca „o asociere liberă a unor aşezări învecinate, indiferent că aparţin urbanului sau ruralului, între care s-au stabilit relaţii de cooperare strânse, ca urmare a plasării teritoriale diferenţiate şi inegale dimensional şi calitativ a funcţiilor, respectiv a dotărilor cu rol central” (Surd, 2004, p. 174).

  38

Decretarea comunelor suburbane, modul în care acestea au fost subordonate administrativ oraşelor, a determinat consolidarea relaţiilor dintre aceste unităţi şi localităţile urbane polarizatoare, până la contopirea ariilor periurbane cu oraşele.

Comunele suburbane, desfiinţate ca şi categorie prin Decretul-Lege nr. 38 din 1990, au avut evoluţii diferite. Cele situate în imediata apropiere a oraşelor au valorificat din plin avantajele proximităţii şi s-au urbanizat sau chiar au devenit cartiere ale oraşelor. Unele comune suburbane situate la distanţe mai mari de oraşe au înregistrat stagnări sau involuţii în dezvoltare suferind depopulări masive.

Conturarea sistemelor urbane Braşov – Codlea – Râşnov – Zărneşti – Săcele, Deva – Hunedoara, Alba Iulia – Sebeş, Constanţa – Năvodari – Eforie – Mangalia, are la bază cooperarea oraşelor componente pe perioade de timp relative îndelungate, în cadrul aceloraşi unităţi administrativ-teritoriale de nivel regional sau judeţean. Alte sisteme de aşezări au fost determinate de axe de comunicaţie mai importante, care la rândul lor au luat naştere în urma unor decizii marcate de contextul administrativ-teritorial (drumurile naţionale unesc oraşele reşedinţă de judeţ). Un exemplu ar fi sistemul urban Sibiu-Rm. Vâlcea care mai cuprinde Ocna Sibiului şi oraşele Cisnădie, Brezoi, Călimăneşti, Olăneşti şi Băile Govora.

Este de menţionat că stabilirea a noi reşedinţe de judeţe şi decretarea de oraşe noi sau înfiinţarea de comune, au impus, potrivit legislaţiei în domeniu, reclasificarea drumurilor publice. Astfel, drumurile care unesc reşedinţele de judeţ trec în categoria de drumuri naţionale, legaturile între reşedinţă şi oraşele sau comunele din judeţ se face pe drumuri judeţene, iar centrele de comună sunt legate de satele componente prin drumuri comunale.

Singurul sistem de aşezări care ar putea evolua într-o adevărată conurbaţie, sistemul Galaţi – Brăila, are şanse minime de reuşită datorită împărţirii administrative. Situarea în judeţe diferite şi cultivarea unei vechi rivalităţi administrative, fac aproape imposibilă cooperarea în situaţia actuală. În contextul actual al dezvoltării regionale acest demers este lipsit de şanse, aşa încât singura soluţie rămâne o eventuală reorganizare care să cuprindă cele două oraşe într-un singur judeţ.

2.3. Caracteristicile dezvoltării urbane în România după anul 1990

Perioada de după 1990 se caracterizează printr-o dezvoltare spaţială extensivă a centrelor urbane. Extinderea necontrolată a intravilanelor a condus la apariţia explozivă a unor cartiere de vile, adevărate zone rezidenţiale, apărute din nevoia de locuinţe individuale cu spaţiu verde şi curte. Creşterea gradului de confort în zona rezidenţială relevă un proces de segregare pe baza de venituri, a populaţiei urbane. Se constată renunţarea la conceptul de cartier dormitor, ai cărui locuitori se deplasează zilnic la locurile de muncă în altă zonă a oraşului, cele existente suferind transformări graduale prin apariţia în interiorul lor a unor spaţii de producţie şi apariţia de locuri de muncă în sectorul terţiar (de exemplu cartierul Mănăştur din Cluj - Napoca).

Lipsa unor politici urbane clare şi forţarea intravilanelor prin rezolvări punctuale au condus la extinderea explozivă a acestora, cu consecinţe nefaste pe termen mediu şi lung. Lipsa de cooperare cu unităţile administrative învecinate împiedică instituirea unor structuri urbane multipolare.

În ciuda încetăţenirii termenului de dezvoltare durabilă, utilizării lui în procesele de planificare strategică la nivel local, se constată o creştere îngrijorătoare a presiunii antropice asupra spaţiilor verzi şi în general asupra mediului natural. Pădurile din apropierea oraşelor, revendicate şi

  39

dobândite de persoane fizice sau juridice, sunt privite ca oportunităţi pentru dezvoltarea construcţiilor pentru locuit şi nu sunt percepute în complexitatea funcţiunilor lor (de mediu, de agrement, socială, economică).

Dificultăţile întocmirii şi punerii în operă a unor politici urbane raţionale sunt determinate de caracterul preponderent reactiv al administraţiei locale al cărei ritm în reglementare şi în plan operaţional, de aplicare şi control, este devansat de ritmul rapid de dezvoltare a investiţiilor imobiliare din sectorul privat şi de anatomia caracteristică societăţii în această perioadă. Caracteristice acestei perioade sunt tendinţa de divizare administrativă a comunelor precum şi promovarea de noi oraşe, decizii politice cu un mare impact asupra dezvoltării urbane.

Tendinţa de divizare administrativă a ruralului se manifestă pe fondul unui declin al populaţiei rurale care în 1998 faţă de 1966 a atins cote alarmante: scăderi cu 30 – 50% în 26,2% din numărul total de comune şi scăderi de peste 50% în 5% din numărul total de comune (Legea Nr. 351.2001).

Abuzul promovării de noi oraşe este rezultanta compunerii ambiţiilor politice locale cu dorinţa nivelului central de a îmbunătăţi statistica actuală, ponderea mare a populaţiei care trăieşte în mediul rural situând România alături de Albania, pe ultimele locuri din Europa. Între 2002 şi 2004 o serie de comune cu un oarecare nivel de dezvoltare economică şi de dotări edilitare au fost transformate în oraşe. Majoritatea acestora însă sunt departe de standardele impuse de lege pentru mediul urban. Au devenit astfel oraşe unele localităţi precum: Pecica şi Sântana – jud. Arad, Ştefăneşti, Bucecea, Flămânzi – jud Botoşani, Bechet şi Dăbuleni – jud. Dolj, Popeşti-Leordeni, Voluntari – jud. Ilfov, Şomcuta Mare, Tăuţii Măgheruş, Ulmeni – jud. Maramureş, Sărmaşu, Ungheni şi Sângeorgiu de Pădure – jud. Mureş, Ardud – jud. Satu Mare, Broşteni şi Frasin – jud. Suceava, Gătaia şi Recaş – jud. Timiş, Bălceşti, Berbeşti şi Băbeni – jud. Vâlcea, dacă ar fi să dăm numai câteva exemple.

Există de asemenea solicitări de reînfiinţare a unor judeţe desfiinţate de regimul comunist (Bârlad, Tutova, Muscel, Turda, Someş, Tecuci). O structură asociativă, Liga judeţelor abuziv desfiinţate, revendică reînfiinţarea unora dintre cele 19 foste judeţe. Considerăm că acestă problemă trebuie privită cu multă rezervă cel puţin din trei puncte de vedere:

Întâi din punct de vedere bugetar, fragmentarea unora dintre judeţele actuale ar reprezenta un demers costisitor. Reorganizările teritoriale se fac de obicei în perioade de avânt economic pentru ca problemele complexe care apar să poată fi susţinute financiar.

În al doilea rând, se pune problema cât de funcţionale ar fi unităţile nou create. Anumite orgolii locale sunt mascate de argumente care nu mai sunt actuale, deoarece relativa stabilitate a actualei împărţiri administrative, a condus la modificarea în timp a relaţiilor dintre unităţile administrative, aşa încât este discutabil dacă revenirea la divizări teritoriale mai vechi ar oferi soluţii mai raţionale de organizare administrativă.

În al treilea rând, contextul actual privilegiază dezbaterile lagate de nivelul superior de împărţire teritorială (NUTS II), acela al regiunilor, fragmentarea actualelor judeţe, fiind un subiect discordant.

Pe de altă parte, abordările punctuale situate în afara unui plan strategic pe termen lung, riscă să genereze unităţi administrativ-teritoriale efemere şi neviabile. 2.3.1. Zone metropolitane

  40

În perioada actuală se constată apariţia unor activităţi economice moderne, care se dezvoltă pe scena internaţională. Informatica, aviaţia civilă, biotehnologia şi telecomunicaţiile, în felul în care arată în zilele noastre, nu mai sunt legate de o anumită localizare geografică (Thurrow, 1992, p. 45). Liniile de producţie, descompuse din ce în ce mai mult în subactivităţi separate, caută rutele cele mai eficiente în ceea ce privește costurile, atât din punct de vedere funcţional cât şi geografic (Andriessen, Esch, 1993). Segmentarea producţiei conduce la o creştere fără precedent a fluxurilor de transport, implicând operaţii logistice complexe. Ca rezultat al globalizării economiei, interdependenţa între locuri creşte.

În contextul internaţional, se pare că oraşele nu mai pot fi privite fără zona lor înconjurătoare. Globalizarea şi regionalizarea se completează reciproc. Oraşele, fără sprijinul zonei de care sunt legate funcţional, spaţial şi economic, în care să îşi propage influenţa, nu mai pot face faţă competiţiei în mediul economic actual. Scopul competiţiei este acela de a fi recunoscute ca locuri-cheie pentru amplasarea activităţilor economice de vârf şi ca noduri logistice pentru reţelele internaţionale de transport, de a fi atractive pentru populaţie ca spaţiu de reşedinţă şi pentru vizitatori, de a obţine şi menţine un avantaj competitiv faţă de altă zonă urbană. Cele aflate în competiţie acum sunt regiunile, dezvoltate în jurul zonelor metropolitane.

Tipul de dezvoltare urbană sub forma extinderii oraşului în spaţiul înconjurător şi al evoluţiei sale integrate cu aşezările din aria sa de influenţă (zona metropolitană), valorifică în modul cel mai profitabil potenţialul material şi uman din zonă. El duce la diminuarea actualelor dezechilibre dintre centru şi aria limitrofă, provocate de dispersarea resurselor, finanţarea necorespunzătoare a infrastructurii şi investiţiilor. Această nouă structură administrativă răspunde şi actualelor tendinţe ce se manifestă pe plan mondial în gestionarea unor zone economice complexe (Pop, 2005).

Dezvoltarea urbană şi rurală sub forma zonelor metropolitane este cunoscută mai ales în ţările dezvoltate. Ea este caracteristică unei noi faze a dezvoltării urbane, ulterioară etapelor de concentrare a populaţiei în oraşul actual şi de formare a suburbiilor. În Europa, problematica amenajării şi dezvoltării integrate, la nivel metropolitan, a devenit o preocupare sistematică doar din anii ’90, cu mult în urma Statelor Unite, care, la acea vreme, dispunea de 250 asemenea structuri administrative (Pop, 2005).1 Abia la începutul anilor ’90, europenii şi-au pus explicit problema adoptării unei strategii integrate de dezvoltare a zonelor metropolitane pentru ca „marea Europă“ să poată face faţă concurenţei economice mondiale.

La nivel european există astăzi 119 regiuni sau zone metropolitane recunoscute. Dintre acestea, 33 sunt membre ale Reţelei Regiunilor şi Zonelor Metropolitane din Europa (METREX). Analiştii susţin că extinderea UE la 28 de state membre va mări populaţia comunitară la 480 milioane de locuitori, din care 50 – 60% vor trăi în regiuni sau zone metropolitane (www.eurometrez.org).

În Marea Britanie, abordarea dezvoltării spaţiale a zonelor metropolitane are ca punct central noţiunea de „metropolitan counties", care se traduce prin Comitat metropolitan. Zona metropolitană este astfel definită ca un teritoriu administrativ comparabil ca suprafaţă cu un judeţ, dar care este polarizată şi a cărei dezvoltare este influenţată de existenţa unui puternic centru urban (în Marea Britanie există 7 astfel de „judeţe metropolitane”). Modelul britanic acceptă existenţa în paralel a două tipuri de unităţi administrativ-teritoriale din clasa judeţelor, unele aşa-zis „normale” şi cele

                                                            

1 Peste 93% din populaţia SUA trăieşte în interiorul unor zone metropolitane

  41

metropolitane, cu caracteristici influenţate net de existenţa metropolei, cu o populaţie în general de peste un milion de locuitori.

În România există trei zone metropolitane constituite în jurul oraşelor Iaşi, Arad şi Oradea, precum şi alte şase proiecte ale unor viitoare zone (date la nivelul anului 2006). În cazul municipiului Oradea, s-a pornit de la studii urbanistice care au stat la baza unui protocol de colaborare între municipiu şi comunele limitrofe. Constituirea zonei metropolitane a avut ca obiective îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale locuitorilor, ridicarea nivelului de dezvoltare a regiunii, creşterea atractivităţii şi accesibilităţii zonei. Aflată încă în stadiu incipient, zona metropolitană Arad se extinde şi ea, pentru a atrage fonduri europene. Zona metropolitane Iaşi a pornit tot de la realizarea unor studii. Zona Iaşi are un organism executiv permanent - Biroul de Dezvoltare - care se ocupă de redactarea de proiecte, căutarea de finanţări, colaborarea cu sectorul privat, de serviciile publice etc. Fiecare localitate participă, prin specialiştii proprii, la detalierea strategiilor şi proiectelor.

Bucureştiul propune un proiect de anvergură. Modelul de dezvoltare a zonei metropolitane a Capitalei a fost aprobat în luna august 2005 de Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi are la bază un studiu coordonat de Centrul de Planificare Urbană şi Metropolitană Bucureşti. Studiul se bazează pe date statistice şi cercetări de lungă durată. Zona metropolitană ar urma să fie constituită din 94 de unităţi administrativ-teritoriale din Bucureşti şi din judeţele Călăraşi, Dâmboviţa, Ialomiţa şi Ilfov. Studiul propune dezvoltarea echilibrată a zonei metropolitane prin stoparea urbanizării necontrolate (Daniciuc, Popa, Boiangiu, 2006).

Motivaţia constituirii zonei metropolitane

Gruparea localităţilor împreună cu oraşul polarizator în jurul căruia s-au dezvoltat, constituindu-se într-o zonă metropolitană, urmăreşte creşterea atractivităţii locului prin furnizarea de factori locaţionali relevanţi. Zonele se află în competiţie pentru atragerea unor funcţiuni, de exemplu funcţiunea de centru financiar. Fiecare funcţiune necesită existenţa unor factori locaţionali relevanţi cum ar fi: forţa de muncă specializată, spaţii pentru birouri, infrastructură. Competitivitatea unei zone în atragerea unei anumite funcţiuni depinde de existenţa şi gradul de acces la factorii locaţionali relevanţi pentru acea funcţiune. Între factorii locaţionali relevanţi subliniem creşterea ofertei de bunuri/servicii publice (din punct de vedere calitativ şi cantitativ) bazată pe (Plăcintescu, Nădejde, Bădilă, 2005): competiţia regională; coordonarea investiţiilor de capital având la bază planificarea fizică şi economică a teritoriului; producerea de bunuri şi servicii publice; distribuţia spaţială a funcţiunilor şi a grupurilor de locuitori; externalităţile unor servicii dincolo de limita unei unităţi administrative locale. Pe de altă parte, administrarea separată a localităţilor care compun o posibilă zonă metropolitană cu structură urban-rurală, conduce la dezechilibre cum ar fi: poluarea, consumul de spaţiu şi de resurse naturale în defavoarea comunelor şi ineficienţa (în termeni de costuri) în furnizarea de bunuri şi servicii publice (infrastructură, desecări şi asanări de zone situate parţial pe teritoriul administrativ al oraşului şi parţial pe teritoriul administrativ al comunei).

Asocierea localităţilor într-o zonă metropolitană face posibilă colaborarea în proiecte care implică, pe termen lung, mai multe unităţi administrativ-teritoriale, atragerea de finanţări pentru proiectele ample, care rezolvă şi problemele locale. De asemenea, asocierea localităţilor asigură dezvoltarea în ansamblu şi, corelată la întregul teritoriu, măreşte accesibilitatea zonei, crescând şansele obţinerii unor avantaje comparative în competiţia regională.

  42

Definirea zonei metropolitane

O zonă metropolitană se referă la un teritoriu care conţine un număr de unităţi administrativ-teritoriale autonome, punându-se accent deopotrivă pe independenţa metropolitană şi pe coordonarea afacerilor metropolitane (The World Conference, 1993).

În legislaţia românească apar mai multe definiri ale conceptului, numit „teritoriu metropolitan” în Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi „zonă metropolitană” în Legea nr. 351/2001 privind Planul de Amenajare a Teritoriului Naţional - Secţiunea IV. Reţeaua de localităţi.

Definiţia oferită de Legea nr. 350/2001 teritoriului metropolitan este următoarea: „suprafaţa situată în jurul marilor aglomerări urbane, delimitată prin studii de specialitate, în cadrul căreia se crează relaţii reciproce de influenţă în domeniul căilor de comunicaţie, economic, social, cultural şi al infrastructurii edilitare. De regulă, limita teritoriului metropolitan depăşeşte limita administrativă a localităţii şi poate depăşi limita judeţului din care face parte.” Ca urmare, zona/teritoriul metropolitan se referă la suprafaţa definită prin planurile de amenajare a teritoriului ca fiind urbană sau rurală, formată din unităţi administrativ-teritoriale legal constituite, cu planuri urbanistice generale proprii, aprobate şi în interiorul căreia există sau se stabilesc, în anumite împrejurări, relaţii vizând atingerea unor obiective comune de interes public, în domenii ca infrastructura, serviciile publice şi protecţia mediului (Plăcintescu, Nădejde, Bădilă, 2005).

În Legea nr. 351/2001, zona metropolitană este definită ca „zona constituită prin asociere, pe bază de parteneriat voluntar, între marile centre urbane şi localităţile urbane şi rurale aflate în zona imediată, la distanţă de până la 30 km, între care s-au dezvoltat relaţii de cooperare pe multiple planuri.”

Suportul legal al constituirii zonei metropolitane

Suportul legal al organizării şi administrării zonelor metropolitane, prin forme de organizare asociativă sau prin agenţii economice create în acest scop, este constituit de următoarele acte normative: 1. Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, modificată prin Decretul nr.281/1979 pentru organizarea ca municipii a oraşelor reşedinţă de judeţ; 2. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia 3. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale; 4. Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul; 5. Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional - Secţiunea a IV-a Reţeaua de localităţi; 6. OG nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat; 7. OG nr. 53/2002 privind statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale; 8. OG nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local; 9. OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale; 10. Legea nr. 3/2003 pentru aprobarea O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local;

  43

11. Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală; 12. Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România. 2.3.2. Noi tipuri de amenajări industrial urbane. Parcul industrial

Perioada de tranziţie la economia de piaţă, marcată de căutări, ezitări în ceea ce priveşte transferul proprietăţii, abordarea superficială a procesului de restructurare, dar şi necesitatea de renunţare la conceptul de „industrie a coşului de fum”, excesiv de energofagă şi poluantă şi uneori neeficientă, datorită tehnologiilor depăşite, au determinat închiderea parţială sau totală a numeroase întreprinderi industriale. O parte din vechea infrastructură industrială a fost integrată selectiv, în funcţie de noile conjuncturi economice.

Ca urmare a mutaţiilor care au avut loc în industria românească, dictate de adaptarea la actualul context economic, social şi politic s-au reconfigurat structurile spaţiale prin abandonul vechilor localizări industriale şi apariţia unor locaţii noi. Acestea sunt situate de regulă în zone periurbane, anterior lipsite de activităţi industriale.

Expresie a procesului de dezintegrare industrială, aceste întreprinderi nepoluante au fluxuri tehnologice moderne (cu o adâncă divizare a procesului tehnologic), iar accentul cade asupra calităţii producţiei şi a previzibilităţii în ceea ce priveşte locul şi termenul de livrare, ceea ce obligă la localizarea în imediata vecinătate a unor importante căi de comunicaţie.

Mutaţiile apărute în industria românească au condus la modificarea relaţiilor interindustriale. Noile hale industriale de dimensiuni mai reduse, viu colorate, construite după soluţii tehnice moderne, în contrast cu vechile uzine combinate, arată schimbarea modului în care societatea înţelege să producă bunuri industriale. Noua industrie este fundamentată, pe lângă criteriile economice, pe cele sociale şi ecologice. Decizia de implantare a unor unităţi industriale se bazează deci, pe lângă criteriul eficienţei economice, pe acela de rezolvare a unor probleme sociale (valorificarea potenţialului de resurse umane şi materiale, scăderea ratei şomajului, dezvoltarea locală) şi de dezvoltare durabilă.

Parcurile industriale reprezintă materializarea acestui mod de gândire. Ele sunt perimetre delimitate în care se desfăşoară activităţi economice, de cercetare ştiinţifică şi de dezvoltare tehnologică în vederea valorificării potenţialului uman şi material al unei zone. Administrat de o societate comercială care deţine titlul de parc industrial, funcţionarea acestuia are la bază asocierea şi/sau colaborarea dintre autorităţile publice de la nivel central şi local, agenţi economici, institute de cercetare, unităţi de învăţământ superior şi beneficiază de anumite facilităţi fiscale. Parcurile industriale

Parcul Industrial reprezintă o parcelă de teren dezvoltată special în loturi pentru activităţi industriale (www.pensacola-beach.net/dictionary/I.html), o arie zonată şi planificată în scopul dezvoltării industriale, de obicei localizată în afara zonei rezidenţiale a unei localităţi şi care, în mod normal oferă facilităţi de transport rutier şi pe cale ferată (www.yourwebassistant.net/glossary/i3.htm).

Ideea dezvoltării unui parc industrial se bazează pe următoarele concepte (Forman, Mooney, 1999):

  44

Concentrarea infrastructurii specifice într-o arie delimitată pentru a putea reduce costurile acesteia; atragerea de noi companii prin oferirea unei infrastructuri integrate într-o anumită locaţie; reducerea impactului social al activităţii industriale precum şi reducerea impactului asupra mediului.

Potrivit legislaţiei în vigoare, parcul industrial reprezintă o zonă delimitată în care se desfăşoară activităţi economice, de cercetare stiinţifică, de producţie industrială şi servicii, de valorificare a cercetării stiinţifice şi/sau de dezvoltare tehnologică, într-un regim de facilităţi specifice, în vederea valorificării potenţialului uman şi material al zonei.

Parcul industrial se bazează pe asocierea în participaţiune dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, agenţii economici, institutele de cercetare – dezvoltare şi/sau parteneri interesaţi. Ministerul Administraţiei şi Internelor este organul de specialitate al administraţiei publice centrale care acordă titlul de parc industrial la cererea solicitantului, pe o perioadă de minimum 15 ani.

Titlul de parc industrial poate fi obţinut de asociere, persoana juridică română şi administrat de o societate comercială denumită societate administrator.

Legea nr. 490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.65/2001 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor industriale prevede facilităţi importante pentru anumite tipuri de investiţii.

Figura 2: Parc Industrial

Sursa: http://www.stulzphoto.com Condiţii de îndeplinit

Terenul aferent parcului industrial împreună cu clădirile şi infrastructura privind utilităţile existente la momentul constituirii, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii (Monitorul Oficial nr. 533 din 22 iulie 2002, Legea nr.490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.65/2001 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor industriale):

  45

- terenul să aibă acces la un drum naţional sau european şi să fie racordat la infrastructura utilităţilor publice;

- terenul să aibă o suprafaţă de cel puţin 10 ha; - terenul să fie în proprietatea sau folosinţa, pe cel puţin 30 ani, a asocierii care solicită titlul

de parc industrial; - să fie liber de orice sarcină - să nu facă obiectul unor litigii în curs de soluţionare la instanţele judecătoreşti cu privire la

situaţia juridică; - să îndeplinească condiţiile tehnice privind protecţia mediului.

Facilităţi

Pentru constituirea şi dezvoltarea unui parc industrial se acordă urmatoarele facilităţi (Monitorul Oficial nr. 533 din 22 iulie 2002, Legea nr.490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.65/2001 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor industriale):

- scutirea de la plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei sau scoaterea din circuitul agricol a terenului aferent parcului industrial, pentru asocierea care deţine titlul de parc industrial;

- deducerea din profitul impozabil a unei cote de 20% din valoarea investiţiilor realizate în parcul industrial, până la 31 decembrie 2006, pentru investiţii în construcţii sau reabilitări de construcţii şi în infrastructura internă şi de conexiune la reţeaua publică privind utilităţile;

- exceptarea de la plata taxelor pentru terenurile şi clădirile din parcurile industriale; reducerea de impozite acordate de administraţia publică locală pe baza de hotărâri ale consiliilor locale sau judeţene în a căror rază administrativ-teritorială se află parcul industrial respectiv, pentru bunurile imobile şi terenurile transmise în folosinţa parcului industrial;

- alte facilităţi ce pot fi acordate, potrivit legii, de administraţia publică locală. Parcurile ştiinţifice şi tehnologice

Parcul tehnologic reprezintă un parc industrial care se axează pe sectorul înaltei tehnologii şi care presupune un înalt nivel de conectivitate electronică, cercetare, tehnologii avansate etc. În plus, scopul unui parc tehnologic este de a facilita transferul cercetărilor şi a invenţiilor în produse şi servicii de piaţă. În multe cazuri, scopul parcului tehnologic este de a facilita comunicaţiile decât a oferi spaţiu (Lyons, Hamlin, 1991).

Scopul comunităţii locale în promovarea unui parc tehnologic ar fi: diversificarea şi dezvoltarea bazei sale economice, scăderea şomajului în zonă, creşterea nivelului salariilor, stimularea serviciilor, stimulare parteneriatelor între autorităţi şi universităţi care vor aduce beneficii viitoare, crearea unei legături între mediul de afaceri şi mediul universitar.

Ordonanţa nr.14/2002 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor ştiinţifice şi tehnologice prevede facilităţi importante pentru investiţii, din care marea majoritate sunt oferite de autorităţile locale. Conform legislaţiei în vigoare parcul stiinţific şi tehnologic reprezintă o zonă în cadrul căreia se desfăşoară activităţi de învăţământ, de cercetare, de transfer tehnologic a rezultatelor cercetării şi valorificarea acestora prin activităţi economice.

Parcul ştiinţific şi tehnologic se constituie printr-un contract de asociere în participaţiune încheiat între o instituţie de învăţământ superior acreditată şi/sau o unitate de cercetare-dezvoltare, pe

  46

de o parte şi regii autonome, companii naţionale, societăţi comerciale, administraţia publică locală, asociaţii patronale sau profesionale, persoane fizice, investitori români şi străini, pe de altă parte, asociere denumită consorţiu. Toate aceste forme de cooperare, ca parte a economiei bazate pe cunoaştere, se încadrează într-o politică a „noului regionalism” în care actorii îşi datorează avântul economic creşterii importanţei formelor cooperative de inovaţie şi învăţare. Acest tip de politică regională se axează pe inovaţie şi pe standarde ridicate ale resursei umane (Benedek, 2004, p. 17). Teritoriul nu mai este perceput ca un cadru natural, cu o anumită moştenire istorică şi cu un anumit nivel de dotare edilitară şi de infrastructuri tehnice, ci ca o construcţie a actorilor.

Parcul este administrat de o societate comercială denumită administrator, desemnată de către consorţiu şi a cărei activitate exclusivă este administrarea parcului ştiinţific şi tehnologic. I. Pentru constituire şi dezvoltare parcul ştiinţific şi tehnologic poate beneficia deurmătoarele facilităţi (Monitorul Oficial Nr. 82 din1 februarie 2002, Ordonanţa nr.14/2002 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor ştiintifice şi tehnologice):

- reduceri de impozite acordate de administraţia publică locală pentru bunurile imobile şi terenurile transmise în folosinţa parcului, precum şi alte facilităţi ce pot fi acordate, potrivit legii, de către administraţia publică locală;

- scutirea de la plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei, sau pentru scoaterea din circuitul agricol a terenului aferent parcului;

- amânarea pe perioada de realizare a investiţiei respective, până la punerea în funcţiune a parcului ştiinţific şi tehnologic, a taxei pe valoarea adăugată pentru materiale, echipamente şi conexiuni la reţelele de utilităţi;

- programe de dezvoltare pentru realizarea infrastructurii, investiţii şi dotări cu echipamente, din partea administraţiei publice centrale şi locale, a societăţilor private şi din asistenţă financiară externă;

- donaţii, concesionări şi fonduri structurale pentru dezvoltare. Agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea în parcul ştiinţific şi tehnologic beneficiază

de condiţii avantajoase de locaţie şi folosire a infrastructurii şi a comunicaţiilor, cu eşalonarea plăţilor, asigurate sau facilitate de administrator pe o perioadă determinată de funcţionare precum şi de reduceri de tarife sau gratuităţi pentru unele servicii oferite de administrator.

  47

CAPITOLUL 3. INCIDENŢA REGLEMENTĂRILOR LEGALE ÎN DOMENIUL DEZVOLTĂRII URBANE

 

Conf. univ. dr. Elena Maria MINEA 3.1. Planificarea urbană între coerența unității și gestionarea diferențelor

Spaţiul a devenit – din ce în ce mai mult – o metaforă ireversibilă în teoriile contemporane ale culturii şi criticii, dar şi un punct de convergenţă, extrem de fierbinte, a studiilor interdisciplinare în domeniul ştiinţelor socio-umaniste şi – cu predilecţie – în cel al amenajării teritoriului şi al urbanismului. În acest ultim context, spaţiul este şi trebuie să fie obiectul unui studiu şi al unei abordări multidisciplinare întrucât, de la Renaştere încoace, societatea se află într-o evoluţie dinamică, fapt ce o diferenţiază şi o repoziţionează continuu faţă de valorile care, la un anumit moment, au fost catalogate drept tradiţionale. Spaţiul a fost şi este un produs cultural, istoric şi social pe care, oricum am încerca să-l „abstractizăm” pentru a-l putea gestiona mai înţelept, nu-l putem deposeda de semnificaţii, de ideologii, de mitizările inerente. Abordarea modernă, actuală, în care spaţiul este perceput ca o valoare a fenomenelor şi creaţiilor sociale, păstrează legăturile simbolice culturale şi economice (a se înţelege pragmatice) între spaţii, fie naturale, fie organizate şi edificate de om – deci, artificiale, dar într-o structură cu o matrice în care principiile şi regulile sunt reevaluate şi reierarhizate (Petrescu, 2006).

Preocupările în domeniul configurării spaţiului urban s-au cristalizat într-o activitate nouă, complexă, care se constituie într-o direcţie de studii şi abordări – teoretice şi practice – de o deosebită importanţă, actualitate şi amploare, peste tot în lume. Originile planificării urbane – legitimate în jurul anului 1955 – sunt extrem de ramificate. Pe un „palier”, planificarea urbană modernă este o prelungire a vechilor studii şi practici aferente modelelor premoderne (prin impunerea unor reguli care urmăreau asigurarea unui ambient sănătos, sigur şi, nu în ultimul rând, agreabil pentru locuitori, aducător de beneficii politice elitelor urbane şi pentru atingerea unor cote înalte de spiritualitate culturală). Pe un alt „palier”, planificarea modernă se constituie într-un demers cu valenţe aparte, bazându-se pe un mod de lucru nemaiexperimentat până acum: se operează cu şi într-un cadru socio-economico-politic larg, în care orice modificare fizică şi/sau funcţională a terenului se negociază între interesele competitive. Activitatea legată de planificarea urbană modernă se desfăşoară într-un stadiu de dezvoltare a omenirii în care scopul planificării nu mai este acela de a impune ordinea umană naturii, ci de a impune – de o manieră continuă şi coerentă – ordine oraşului însuşi (Hall, 2003, pp. 339-343). Prin planificarea urbană se urmăreşte coordonarea – în spaţiu şi timp – a unui ansamblu (practic, existent) de elemente disparate, eterogene, de o manieră care să le facă să funcţioneze într-un (şi asemenea unui) „tot” coerent. Aceste elemente pot fi grupate în patru categorii:

- o primă categorie este cea a elementelor ce se constituie într-un „dat”, caracterizat prin permanenţă şi continuitate obiectivă. Aici pot fi incluse elementele legate de: topografia locului, configuraţia geografică, geologică, aspectele specifice climei, cele determinate de existenţa unui anumit tip de cultură, tradiţie, mentalitate, cele aferente texturii construite, precum şi cele vizând tendinţele de evoluţie demografică sau oportunităţi economice.

  48

- o altă categorie de elemente o constituie cea a intervenţiilor publice în cadrul gestionării spaţiului. Putem face o distincţie clară între intervenţii normative (de exemplu: cele legate de defrişări, interdicţii de construire etc.) şi intervenţiile materiale (numite în literatura franceză de specialitate „obiecte ale spaţiului” sau „obiecte de pertinenţă spaţială”, exemplificative în acest sens fiind infrastructurile publice). De asemenea, putem semnala existenţa unor intervenţii directe (de tipul acţiunilor publice) şi, respectiv, indirecte (ca şi acţiunile private, asupra cărora statul îşi exercită influenţa şi controlul prin supunerea lor unor proceduri de autorizare).

- a treia categorie de elemente este alcătuită din opiniile politice (Minea, 2005, p.102),2 vizând atât evoluţia dorită a acestui „dat”, cât şi integrarea acestor „obiecte ale spaţiului”.

Se poate uşor sesiza că articularea primelor două categorii de elemente este realizată prin intermediul celei de a treia.

- o ultimă categorie de elemente este reprezentată de ierahizarea instituţiilor privite prin prisma ansamblului lor de competenţe şi proceduri vizând acţiunile publice. Aici este utilă menţionarea faptului că – de o bună bucată de vreme – s-a impus ca necesară coordonarea acţiunilor publice. Mult timp, practica s-a ghidat după principiul independenţei legislaţiilor, potrivit căruia fiecare domeniu de acţiuni publice este guvernat de o manieră autonomă, bazându-se pe propria legislaţie, instituţiile nedepăşindu-şi propriile competenţe. În ceea ce priveşte gestionarea spaţiului, schema de lucru nu mai putea respecta nici ea această abordare. Problema rezidă în modalitatea de apreciere a spaţiului şi a timpului, care a suferit – şi ea – transformări substanţiale.

Am fost obişnuiţi să vorbim despre spaţiu, la fel ca şi despre timp la singular, pornind de la ipoteza perfectei lor omogenităţi: spaţiul este cel „plan” al hărţilor şi timpul este cel „liniar” al ceasurilor. O asemenea reprezentare este actualmente falsă: o situaţie nu poate prezenta, în momente diferite ale evoluţiei sale, exact aceleaşi caracteristici; fiecare porţiune de teritoriu este unică într-un anume moment al existenţei sale. Paradoxal, această unicitate este datorată faptului că fiecare spaţiu este format dintr-o suprapunere de spaţii particulare, aşa încât conjugarea, articularea şi echilibrul sunt extrem de diferite pentru fiecare porţiune de teritoriu; tocmai această diversitate a suprapunerilor este creatoarea unicităţii fiecăreia dintre ele. Mai mult decât atât, toate utilizările particulare ale unei porţiuni de teritoriu crează propriul lor spaţiu, utilizând anumite resurse şi determinând impacte proprii. Ele intră, astfel, într-un potenţial conflict cu alte utilizări care au – ele însele – propriul spaţiu pe aceeaşi porţiune de teritoriu, cu propriile nevoi şi probleme. Chestiunea afectaţiunii solului capătă, în această viziune, conotaţii complexe, iar administraţiile utilizează metoda intervenţionistă în procesul de control al modului de utilizate al terenului urban (proces care diferă de la ţară la ţară, de la un oraş la altul, în funcţie de condiţiile politice, economice şi sociale).

Scopurile intervenţiei administraţiei (prin regulamente) sunt: menţinerea echilibrului între interesele pe termen scurt şi beneficiile pe termen lung în folosirea terenului urban; asigurarea ofertei

                                                            

2 Adesea a fost lansată întrebarea: „Este planificarea politică ?”. Există suficiente motive ca răspunsul să fie afirmativ. Nu se poate vorbi despre „apolitic” în acest domeniu pentru simplul fapt că toţi cei implicaţi într-o astfel de activitate sunt interesaţi de anumite valori – pe care le apără, le susţin şi le promovează – iar acest lucru este elementul cheie, substanţa însăşi din care este plămădită politica. Spaţiul în care operează cei din domeniul planificării urbane este caracterizat prin difuzia, dar şi prin interferarea diferitelor puteri: politică, economică şi juridică.

  49

de teren pentru atingerea unor obiective sociale; identificarea beneficiilor planificării şi dezvoltării urbane, urmată de redistribuirea acestor beneficii prin programe de investiţii.

Obiectivele şi direcţiile pentru care se poate afirma că rolul administraţiei este crucial vizează eficienţa, sănătatea, siguranţa, bunăstarea, echitatea, adaptabilitatea şi posibilitatea de rezolvare a conflictelor (Țarălungă, 2004, p. 106).

Evoluţia economică şi demografică ne-au adus în situaţia în care ne confruntăm cu penuria de spaţii; nu mai sunt spaţii (pluralul este intenţionat folosit, în considerarea celor susţinute mai sus) care să asigure – în acelaşi timp (dinamic şi el!) – toate utilizările necesare fără a se crea o situaţie conflictuală între ele (spre exemplu, locuire – spaţii verzi – zone de trafic). Se poate concluziona că fiecare porţiune de teritoriu va trebui guvernată doar de reglementări care să ţină cont de caracteristicile proprii, în scopul de a putea arbitra aceste conflicte cât mai judicios posibil, adică de cea mai echilibrată manieră, cea mai economică, cea mai durabilă posibil, utilizând cel mai bine resursele pe care le oferă, reducând la minimum impactele negative pe care le pot genera, şi aceasta – de fiecare dată – potrivit configuraţiei unice pe care o constituie.

Un aspect important este acela că limitele acestor spaţii, suprapuse şi juxtapuse, nu coincid: spaţiul tehnic – desenat, conturat, delimitat – de traseul unei autostrăzi nu coincide cu cel al peisajului pe care îl traversează, nici cu cel pe care îl ocupă ca şi element, segment al unei reţele de drumuri şi nici cu cel „instituţional” care se identifică cu o locaţie pentru o colectivitate care îşi desfăşoară activitatea în această zonă.

Se poate identifica – în aceste condiţii şi potrivit acestei viziuni – fenomenul care decurge din aceste eterogenităţi juxtapuse, suprapuse şi recompuse: diversificarea intereselor publice vizate în multitudinea acţiunilor publice angajate, direct sau indirect, în cadrul gestiunii acestor spaţii. Nu numai că ele pot fi conflictuale, dar – aproape întotdeauna – ele se situează la nivele diferite de competenţă, care definesc – categoric – praguri de percepţie, de responsabilitate, de resurse politice, administrative şi financiare diferite. Gestionarea politicilor publice teritoriale este la fel de complexă ca şi structurile spaţiale, deoarece reclamă în acelaşi timp unitatea sistemului format prin conjuncţia spaţiilor şi identitatea concretă a fiecăruia dintre ele.

Planificarea urbană este un instrument al gestiunii oraşelor, iar complexitatea acestei gestiuni nu poate fi acoperită satisfăcător prin sinteza oferită de simpla definiţie care are ca şi punct de plecare „planificarea şi coordonarea activităţilor care se desfăşoară pe un anumit teritoriu”. Ea implică, în primul rând, un ansamblu de balanţe de interese a căror echilibrare nu se poate realiza decât prin punerea în valoare a modului de funcţionare a individualităţii complexe a teritoriului respectiv. În acest context, admiţând că fiecare porţiune de teritoriu deţine o individualitate complexă, administrarea utilizărilor pe care această suprafaţă le susţine nu se poate face decât prin echilibrarea balanţelor de interese, cu arbitrarea – de o manieră optimă – a coexistenţei lor. Competenţa gestionării fiecărei utilizări trebuie să fie de natură discreţionară; o modalitate de administrare prin norme generale şi abstracte, care se aplică în mod uniform, aceeaşi peste tot şi în orice moment, este exclusă! Fiecare competenţă trebuie să poată fi exercitată cu oarecare libertate, pentru ca ea să se poate adapta în funcţie de balanţele concrete de interese reclamate de configurările spaţiale şi cronologic individuale ale situaţiilor aflate în concurenţă.

  50

În trecut, planificarea urbană a suferit o transformare care a făcut-o să-şi piardă utilitatea: dintr-un instrument operaţional ea a devenit doar o îndatorire legală. Tendinţa ultimelor decenii a fost orientarea ei către piaţă, mai exact către cerere, în scopul de a-i putea răspunde cu promtitudine. Planificarea urbană tradiţională, ca şi planificare centralizată, s-a concentrat pe latura ofertei, referindu-se şi rezumându-se la spaţii şi reguli pentru o dezvoltare ordonată. Începând cu anii ’90, oraşele europene au focalizat problema pe „nişe de piaţă”. Economia globală a consacrat dezvoltarea poziţiilor competitive pe acest tip de nişe, iar oraşele au încercat să se definească pe baza avantajelor specifice pentru anumite activităţi economice „ţintă”. Acestora le sunt oferite combinaţii unice de produse urbane, care includ infrastructura de transport, telecomunicaţii, facilităţi de educaţie, de mediu, cercetare etc. Conceptul de „calitate a vieţii” capătă valenţe noi, aparte, iar mediul intelectual, deschiderea oamenilor, spiritul lor antreprenorial, valorile locale constituie acum factori de atracţie importanţi. Toate aceste schimbări au marcat trecerea la o nouă etapă de înţelegere a procesului de planificare: ceea ce fusese în trecut o chestiune de costuri cât mai mici şi o atragere de subvenţii devine un sofisticat şi profesional proces de planificare cu valoare adăugată. Apare astfel conceptul de „planificare strategică” – ca şi instrument al managementului urban – care se defineşte ca fiind procesul managerial care are ca scop dezvoltarea şi menţinerea unei corespondenţe reale între obiectivele, resursele oraşului şi oportunităţile din mediul înconjurător acestuia. Planificarea strategică orientată spre piaţă porneşte de la ipoteza că viitorul este nesigur, dar poate fi influenţat de acţiuni strategice. Provocarea pentru comunitate este aceea de a se autodetermina ca un sistem flexibil, care poate absorbi şocurile şi se poate adapta la noi oportunităţi. Astfel, trebuie pregătite planuri şi acţiuni care să integreze obiectivele şi resursele cu oportunităţile de dezvoltare.

Preocuparea pentru planificarea urbană – în cadrul guvernării urbane (UN-Habitat)3 - este puternic relaţionată cu interesul general al administraţiei centrale, al organizaţiilor neguvernamentale şi al altor instituţii naţionale şi chiar internaţionale, întrucât el conturează un concept de dezvoltare (un adevărat concept – umbrelă), cu dimensiuni politice, constituţionale, contextuale şi legale. Este imposibil să ignorăm aceste legături între aspectele planificării la nivel de teritoriu şi cele de la nivel central.

În cadrul gestionării politicilor publice teritoriale riscul – asumat şi împărţit de politicile publice – este unul dublu.

În primul rând putem evidenţia problema ridicată de politicile publice care, prin amploarea constrângerilor pe care urmează să le impună unui spaţiu determinat (pentru satisfacerea nevoilor care depăşesc acest spaţiu) intră în conflict cu alte interese, de importanţă teritorială limitată. Competenţa deciziei vizând asemenea obiecte spaţiale este atribuită, formal, unui nivel instituţional superior. Efectul este, evident, dezechilibrul balanţei ansamblului de interese, prin acordarea unei preeminenţe intereselor de rang superior, acţiune care nu se constituie într-o garanţie a alegerii soluţiei optime. Adesea, populaţia locală manifestă „rezistenţă” la implantarea unui asemenea gen de

                                                            

3 Guvernarea urbană este suma modalităţilor prin care indivizi şi instituţii publice şi private, planifică şi gestionează treburile comune ale oraşului; este un proces continuu prin care interesele conflictuale (sau numai diverse) pot fi negociate şi pot converge în acţiuni comune, acest proces incluzând instituţii oficiale, parteneriate neoficiale şi capitalul social al cetăţenilor ( UN – Habitat, Principles of Good Urban Governance, apud Sorina RACOVICEANU, Managementul urban şi competitivitatea oraşelor, în volumul MANAGEMENT SI GUVERNARE URBANĂ, cit.supra, p.72).

  51

obiecte, dat fiind faptul că interesele locale nu pot fi, de principiu şi in facto, de valoare inferioară intereselor naţionale. Trebuie asigurată, aşadar, o corelare a criteriilor superioare, a politicilor la nivel naţional, a politicilor de nivel inferior, a ansamblului actorilor şi a procedurilor de arbitraj adecvate, de o manieră capabilă să reconstituie unitatea spaţiilor, pierdută adesea prin diferenţele de nivel decizional. Acest demers vizează faptele şi obiectele spaţiale – în sens larg. Este vorba nu numai despre elemente de infrastructură (linii feroviare, drumuri etc.), ci şi de elemente peisagistice care apar ca „fragilizate” de politicile locale (zone protejate, biotopuri, situri) care, apoi, nu pot fi protejate decât după ce vor fi fost ridicate la nivel de interes naţional.

Cel de-al doilea risc este prezent în situaţia inversă, când ceea ce se decide la nivel local nu este de o importanţă oarecare din perspectiva nivelului superior. Spaţiile se recompun într-o piramidă, unitatea întregului trebuind să fie asigurată la nivelul ansamblului. Se impune asigurarea unei coerenţe de ansamblu în gestionarea fiecărei părţi, la nivelul identităţii respective care este, de asemenea, recompusă, trebuind asigurată unitatea întregului. În această situaţie apare ca necesară găsirea unei modalităţi de trasare a direcţiilor diverselor balanţe de interese locale în scopul orientării lor spre valorile comune. Într-o asemenea împrejurare ar fi oportună preeminenţa criteriilor superioare, în defavoarea impunerii procedurilor de arbitraj.

O primă concluzie conduce spre constatarea faptului că politicile spaţiale au reclamat şi suscitat apariţia unor noi modalităţi şi tehnici de gestionare a obligaţiilor publice. Statul de drept – ale cărui baze s-au pus pe parcursul secolului XIX – a oferit structuri puţin adecvate acestui domeniu. Situaţia s-a datorat faptului că ele s-au bazat pe un principiu ierarhic identitar (care presupune identificarea exactă a unui grup de elemente dificil de asociat): structură ierarhică instituţională, structură ierarhică materială (astfel încât prima o garanta pe cea de-a doua), ambele purtând amprenta principiilor de egalitate şi egalitate de tratament; nu se poate identifica, astfel, nici o modalitate, fie ea şi minimală, de coordonare. Apariţia şi apoi multiplicarea politicilor spaţiale au determinat apariţia altor structuri, verticale şi orizontale, pentru care a trebuit improvizată o anumită coordonare, în condiţiile în care au proliferat (din punct de vedere material şi juridic vorbind) planurile, schemele, liniile directoare etc. În ceea ce priveşte coordonarea dreptului cu activitatea de gestionare a spaţiului, sunt remarcabile o serie de aspecte. Coordonarea în şi prin planificarea urbană se află astăzi încă în dificultate practică, instituţională, procedurală şi materială, greutăţi care se încearcă a fi surmontate prin utilizarea unor instrumente noi de planificare, care uneori se substituie, se juxtapun, se suprapun peste cele existente (precedente). Această modalitate nouă de lucru a făcut, în mod constant, anevoios dialogul şi „concilierea” între cei cu competenţe în amenajarea teritoriului: urbanişti, planificatori urbani, pe de o parte, şi jurişti sau alte categorii de profesionişti, pe de altă parte, care sunt obişnuiţi cu permanenţa formelor şi cu clasificarea actelor după natura lor (proceduri şi clasificări tributare sistemului de drept pe baza căruia au fost concepute). Sarcina dreptului este de a face ordine nu în spaţiu, ci în ansamblul procesului de luare a deciziilor privitoare la acest spaţiu, respectiv în ceea ce priveşte formularea, aplicarea şi rezultatele aplicării acestora. Concluzia firească este aceea a apariţiei necesităţii operării unei conjuncţii a nevoilor specifice politicilor spaţiale cu exigenţele statului modern de drept. Acest demers tinde să se transforme într-un set de principii care să guverneze ordinea juridică a acestor procese, principii care, destinate a fi proprii activităţilor de coordonare şi planificare, se vor putea

  52

constitui în analogii ale principiilor clasice ale statului de drept (principiul legalităţii, egalităţii de tratament, legitimităţii democratice, proporţionalităţii etc.).

În acest scop a fost formulată o ipoteză de lucru în care planificarea urbană este abordată ca o funcţie (aşa cum s-a oglindit în legislaţie înainte de instituirea conceptului de lege ca şi act), renunţându-se – astfel – la analiza juridică a actelor de coordonare, care ar conduce la modelul, apreciat ca şi infructuos, al categoriilor juridice clasice.

Coordonarea, ca şi activitate complexă, responsabilă şi extrem de utilă implică, pe de o parte alegerea şi cunoaşterea instrumentelor juridice (deoarece ele sunt conceptele dreptului) şi, pe de altă parte, utilizarea lor în conformitate cu necesităţile care trebuie satisfacute. Ea implică, fără îndoială, o solidă cultură politică şi administrativă, dat fiind faptul că instrumentele sunt creaţia acestora şi – totodată – „servii” lor. În doctrina actuală, s-a apreciat că se pot contura câteva modalităţi de coordonare: coordonare de competenţe; b) coordonare verticală (descendentă – ascendentă); c) coordonare orizontală; d) coordonare instituţională (între colectivităţi de acelaşi nivel; între colectivităţi de nivele diferite; colaborarea cu sectorul privat); coordonare temporală (cronologia proiectelor şi a contextului lor; cronologia participării); f) coordonare materială (între autorităţi; cu actorii societăţii civile); g) coordonare procedurală (în fazele elaborării; în faza decizională).

În continuare, vom prezenta – într-o manieră sintetică – categoriile sus menţionate. Coordonarea de competenţe. O primă categorie de coordonări o constituie cea a

competenţelor din cadrul politicii generale de amenajare a teritoriului. Această coordonare primară implică în primul rând o analiză logică şi cronologică a diferitelor faze de amenajare a teritoriului: enunţarea principiilor, formularea obiectivelor, elaborarea liniilor teritoriale directoare, stabilirea etapelor de realizare (Legea nr. 350/2001). În al doilea rând, aceste faze necesită raportarea la structurile instituţionale: pentru început între diversele nivele etatice, iar apoi – în interiorul fiecărui nivel – între organele instituţiilor (Legea 350/2001).

Atribuirea competenţelor în cadrul politicilor sectoriale joacă un rol deosebit de important deoarece ele vor interfera (într-o oarecare măsură) cu una sau alta din fazele politicii generale de amenajare a teritoriului. Este esenţial a se preciza dacă anumite competenţe sunt centralizate sau nu (spre exemplu, se poate pune problema competenţei în materiea protejării anumitor zone împădurite, anumitor biotopuri, situri etc.).

În funcţie de aceşti parametri se pot evidenţia diverse modalităţi sub care se pot pune problemele de coordonare, fără a interveni vreun tip de exhaustivitate. O analiză a acestor modalităţi va evidenţia faptul că există numeroase condiţionări, în sensul că o modalitate va face trimitere la o alta întrucât nu se poate realiza fără aceasta.

Această coordonare primară se constituie, de fapt, într-o planificare a coordonărilor. Coordonarea verticală. Acest tip de coordonare se bazează, în mare parte, pe structura

„etajată” a instituţiilor, respectiv a reglementărilor juridice, ea prezentând două sensuri: unul descendent şi, respectiv, unul ascendent.

  53

Sensul descendent prezintă o oarecare „accentuare”, întrucât este forma cea mai evidentă, ea decurgând din repartizarea competenţelor şi din modul de ierarhizare a organizării în domeniu. Coordonarea descendentă pune problema supravegherii modului de realizare, de traducere în practică, de către şi la nivelele inferioare, a deciziilor luate la nivel superior, astfel încât să fie asigurată şi garantată coerenţa la nivel teritorial.

Sensul şi conţinutul conceptului de „coordonare” nu se epuizează cu ceea ce presupune activitatea de „supraveghere”. Coordonarea prezintă o importanţă aparte atunci când este vorba de politici care implică un ansamblu de măsuri a căror efect şi eficienţă depind de actele care, le rândul lor, trebuie întocmite de către diverse colectivităţi (de exemplu, domeniul politicilor de transport, de luptă împotriva poluării atmosferice etc.). În aceste cazuri se impune întocmirea unor documente de nivel superior, care să definească obiectivele, măsurile care trebuie luate şi să se indice instituţiile competente. Se poate uşor identifica un puternic caracter compozit al conţinutului acestor documente (provenit din diversitatea măsurilor) şi, de asemenea, o diversitate de instituţii destinatare. Unele dintre aceste instituţii pot fi supuse puterii ierarhice direct prin autorul documentelor, altele sunt considerate a acţiona în exerciţiul unor competenţe în cadrul cărora sunt autonome (de exemplu, construirea unei parcări la periferia oraşului), altele pot să fie de rang superior (de exemplu, construirea unei gări într-o suburbie).

Este incontestabil că toate aceste acte (documente) au un efect considerabil, dar foarte eterogen. Ele servesc exercitării unor competenţe foarte variate, aparţinând unor instituţii diferite şi cu conţinuturi foarte diverse din punct de vedere material: de la adoptarea unor reglementări juridice, la întocmirea unor planuri cuprinzând destinaţiile terenurilor, la investiţiile publice, la deciziile administrative etc.

Coordonarea descendentă urmăreşte să asigure, în aceste situaţii, coordonarea intersectorială. O problemă oarecum asemănătoare apare atunci când este în discuţie competenţa referitoare la

introducerea echipamentelor pretinse de un nivel superior, acţiuni care ar urma să greveze amenajările locale. În acest caz, se poate vorbi despre chestiuni aferente coordonării orizontale.

Prin coordonarea verticală ascendentă se înţelege influenţa pe care o pot exercita opţiunile formulate de structurile nivelurilor inferioare asupra actelor – anterioare – ale nivelului superior (ştiut fiind faptul că trebuie să existe o coordonare a politicilor spaţiale provenind de la nivelul superior cu dezvoltarea spaţială pentru care acţionează nivelele inferioare).

Foarte adesea problemele politicii spaţiale sunt percepute şi evidenţiate doar la nivel inferior, atunci când se procedează la implementarea lor, în condiţiile unui anumit teritoriu. În această împrejurare trebuie să se meargă (şi să se ajungă!) la modificarea actului emis anterior la acest nivel (superior). Se pune aici problema găsirii posibilităţii efective de a obţine această modificare. Spre exemplu, dacă se pune în evidenţă – pe măsură ce se realizează un anumit obiectv în conformitate cu conţinutul documentului superior – un biotop cu importanţă locală, nu este exclus să se procedeze la solicitarea unei derogări de la actul emis de nivelul superior, în condiţiile fixate la acest nivel. Se ajunge, astfel, la aspectul legat de supraveghere.

Generalizând, se poate afirma că dezvoltarea spaţială dorită la un nivel inferior poate intra în conflict cu o opinie exprimată într-o decizie a nivelului superior. Ne aflăm în prezenţa unei balanţe de interese de nivele diferite. Dacă se aplică regula generală (aferentă structurilor clasice, instituţionale şi de competenţă) ne putem aştepta ca instituţiile superioare, competente în a decide, să favorizeze

  54

realizarea propriilor interese, cu apariţia – firească – a problemei mijloacelor de apărare pe care instituţiile inferioare le au la dispoziţie.

Coordonarea orizontală. Coordonarea orizontală presupune atât abordarea problematicii coerenţei interne, cât şi a coerenţei intersectoriale. Coerenţa internă vizează armonizarea, corelarea programelor de planificare: cele privind repartizarea judicioasă a zonelor, adaptarea afectaţiunii solului şi a echipamentelor, adaptarea destinaţiilor în funcţie de ansamblul factorilor tehnici sau sociali care dăunează calităţii vieţii etc. Procesele decizionale vor fi adesea distincte, chiar dacă toate competenţele în cauză sunt exercitate de o singură colectivitate.

Planul care cuprinde afectaţiunea solului va fi precedat de un plan care cuprinde orientările generale – în funcţie de perspectiva dezvoltării – şi care fixează, în linii mari, repartizările teritoriale. Un asemenea document este caracterizat de o mai mică legitimitate democratică, întrucât nu este adoptat în cadrul unei proceduri care să presupună participarea populară. Este vorba, aşadar, de un act cu un puternic caracter de directivă care nu are efecte directe exprese.

Privitor la programul de echipamente, se poate aprecia că el se stabileşte în funcţie de planul de afectare a solului. Realizarea lui depinzând în mare parte de resursele de care dispune colectivitatea, el va fi obligatoriu corelat cu planificarea financiară. Aici poate să apară o problemă aparte de coordonare în situaţia în care trebuie identificate mijloacele financiare de care să dispună cetăţenii pentru a obţine de la colectivitate echipamentele programate.

În cazul existenţei unei evidenţe a factorilor tehnici sau sociali care dăunează calităţii viaţii, decizia în ceea ce priveşte afectarea terenurilor pentru diverse situaţii se va face în funcţie de gradul de poluare, gradul de deteriorare a parametrilor mediului atins în diferite zone etc.

Coerenţa intersectorială este cea care creează problemele cele mai severe ale coordonării orizontale. Diversele atribuţii ale diferitelor structuri – care, fiecare în resortul său, îşi urmăreşte propriul interes public – trebuie exercitate asupra unui acelaşi obiect spaţial, fără a exista vreun raport ierarhic între autorităţile competente. De exemplu, construirea unei pârtii de schi presupune acordarea unei concesiuni, vizează problemele aferente traficului de persoane cu teleschiul, are incidenţă în domeniul condiţiilor de securitate, presupune consultarea organelor competente în ceea ce priveşte conservarea peisajului şi a caracteristicilor lui, reclamă autorizaţii de construire pentru clădirile reprezentând puncte de plecare şi destinaţie etc.; dacă este vorba de o zonă cu caracteristici care trebuie protejate sunt incidente relgmentările de mediu, iar activitatea trebuie supusă unui studiu de impact.

Toate aceste proceduri nu trebuie lăsate să se deruleze de o manieră total independentă, pe de o parte datorită riscului ce poate interveni ca urmare a luării unor decizii contractictorii şi, pe de altă parte, întrucât se urmăreşte eliminarea posibilităţii adaptării proiectului în funcţie de diverse imperative pe care variatele legislaţii le impun şi care împiedică evaluarea proiectului de o manieră globală, sub ansamblul aspectelor sale.

În cazul construirii unui obiectiv de amploare considerabilă (un centru comercial, o bază sportivă etc.) nu este, de asemenea, suficientă o simplă autorizaţie de construcţie; toate problemele aferente unui asemenea proiect trebuie analizate şi rezolvate anterior stabilirii unui plan de afectaţiune spaţială, în cadrul unei proceduri care să permită o analiză a obiectivului în ansamblul său. Soluţia preconizată este încredinţarea conducerii ansamblului de proceduri unei autorităţi determinate, căreia

  55

să-i incumbe responsabilitatea stabilirii tuturor contactelor între autorităţile competente de aşa manieră încât conţinuturile tuturor deciziilor care trebuiesc luate să fie elaborate în comun.

O analiză a exemplelor duce la concluzia că cea mai eficientă manieră de asigurare a coordonării orizontale este articularea ei cu coordonarea verticală. O asemenea articulare este reclamată şi de ordinea juridică (Moor, 2006).

Coordonarea instituţională. Acest tip de coordonare se loveşte adesea de dificultăţi legate de fragmentarea ansamblului teritoriului între diverse colectivităţi, fiecare cu anumite competenţe şi, respectiv, fiecare competenţă, cu segmente specifice de atribuţii. Problema coordonării instituţionale se poate trata pe mai multe direcţii; ea poate viza:

- colaborarea colectivităţilor aparţinând aceluiaşi nivel; - raporturile dintre colectivităţile de nivele diferite; - colaborarea şi coordonarea protagoniştilor aparţinând sectorului privat. Atunci când se pune în discuţie coordonarea colectivităţilor aparţinând aceluiaşi nivel avem

de-a face cu o colaborare a acestora în procesul aplicării politicilor spaţiale. Această colaborare se poate concretiza în raporturi de tip contractual (relaţii contractuale stabilite în scopul gestionării deşeurilor, cele privind participarea la anumite cheltuieli comune, de organizare a transportului pe anumite rute etc.) sau poate determina constituirea de persoane juridice de drept public sau privat, abilitate să gestioneze o anumită activitate (de pildă, localizarea, construirea şi exploatarea unei staţii de epurare a apelor sau a unui punct de tratare a deşeurilor, pentru exploatarea unei reţele de transport public etc.). De asemenea, pot fi create structuri care să fie abilitate să armonizeze planurile de afectare a terenurilor localităţilor învecinate în scopul elaborării unui plan de amenajare a teritoriului zonal.

Realizarea coordonării pe acelaşi palier poate adesea genera confruntări între colectivităţi (Madanipour, 1998, pp.181-188), conflicte generate de diferenţele de „calibru”: colectivităţilor mai slabe, (şi mai vulnerabile) le este caracteristică teama de „deposedare” (în sensul diminuării, ştirbirii autorităţii lor), de invadare de către alte structuri în domenii de activitate asupra cărora voiau să deţină un control total. Autorităţile superioare pot interveni – de o manieră constrictivă – în sensul instituirii obligaţiei, faţă de colectivităţile „recalcitrante” a unui angajament care să vizeze crearea unei instituţii (fie ea şi publică) care să exercite, în locul colectivităţilor locale, atribuţii determinate. Carenţa unei asemenea proceduri constă în apariţia unui deficit de legitimare democratică, ceea ce ar antrena o nouă nevoie de coordonare.

Problematica coordonării colectivităţilor de nivele diferite caracterizează mai mult statele federale, unde competenţa gestionării teritoriului aparţine colectivităţilor inferioare, iar atribuţiile statale de pertinenţă spaţială trebuie să se integreze în planificările teritoriale regionale. Această situaţie nu trebuie să inducă ideea că statul este exonerat de obligaţia de supraveghere privind integrarea spaţială a activităţilor sale. O bună sincronizare a gestionării spaţiale, la cele două nivele, se realizează prin participarea reprezentanţilor statului la elaborarea planurilor colectivităţilor inferioare atât pentru a se asigura că acestea respectă obiectivele sale, cât şi pentru a cunoaşte mai bine problemele acestei colectivităţi; o asemenea practică constituie o modalitate eficientă de constatare a faptului că politicile statale nu contravin politicilor de amenajare regionale.

Dificultatea majoră a amenajării teritoriului, respectiv a urbanismului, o constituie compatibilizarea principiilor care guvernează cele două tipuri de proprietate: proprietatea publică şi

  56

proprietatea privată, deoarece – deşi reglementările legale incidente în domeniu urmăresc realizarea proiectelor de urbanism ale colectivităţilor publice – se poate uşor aduce atingere drepturilor proprietarilor individuali ai solurilor (Minea, 2003, pp. 84-86). Regimul utilizării solului are printre principiile de bază atât garantarea proprietăţii private, cât şi pe cea a libertăţii economice (care se alătură şi sprijină garanţiile libertăţii individuale şi ale libertăţii de stabilire, care guvernează fenomenul de mobilitate) care, în sensul larg al sintagmei, sunt instituţii ale ordinii juridice. Cele mai bune coordonări publice rămân simple teorii dacă nu sunt adaptate şi adecvate iniţiativelor private. Invers, activitatea privată – respectiv interesele private – nu sunt opuse, în esenţa lor, interesului public: adaptarea şi integrarea reciprocă nu sunt posibile decât în condiţiile participării tuturor actorilor vieţii sociale, în condiţiile concertării şi contractualizării relaţiilor acestora (Jadot, 2005). Schemele de parteneriat (Pennink, 2004, pp. 84-85)4 reprezintă un mijloc de a mobiliza fonduri publice şi private pentru dezvoltare, într-o manieră eficace şi reducând constrângerile bugetare ale instituţiilor publice implicate. Parteneriatele au ca scop reducerea izolării în care lucrează, de obicei, fiecare din sectoare şi îndeplinirea obiectivelor publice şi private divergente, dar care au ca finalitate dezvoltarea oraşului.

În doctrina de specialitate se afirmă că parteneriatele sunt alcătuire astfel încât să reflecte priorităţile şi condiţiile stabilite de potenţialii parteneri: interesele comune, complementaritatea rolurilor, împărţirea riscurilor, pierderilor şi beneficiilor, finanţarea comună. Elementele cheie care trebuie abordate atunci când se crează un parteneriat sunt: gama de actori şi ţelurile acestora; structura contractuală a parteneriatului; mecanisme de implementare ale parteneriatului (aceasta implicând stabilirea precisă a rolurilor, inclusiv în furnizarea resurselor şi controlul asupra acestora); evidenţierea potenţialelor conflicte şi precizarea modalităţilor de soluţionare a acestora.

Modelul instituţional ales poate varia în funcţie de parteneri, de obiectivele celor implicaţi, de scara, calendarul şi complexitatea intervenţiilor, precum şi de mecanismul de iniţiere a proiectului (Pennink, 2004, pp. 84-85). Cu certitudine, beneficiile mecanismelor parteneriale vor fi mai consistente dacă vor avea şi girul celorlalţi actori ai societăţii civile, în sensul oferirii şi acestora a unor mijloace de intervenţie astfel încât atingerea obiectivelor de interes public să reprezinte şi voinţa lor.

Coordonarea temporală. Punerea în practică a politicilor spaţiale şi implicit realizarea obiectelor de pertinenţă spaţială iau suficient timp: de la faza de imaginare a unui proiect până la executarea lui pot trece ani buni. Este evident că în tot acest interval survin modificări ale contextului sau, cel puţin, există o potenţialitate a acestui lucru, dar o politică înţeleaptă şi o strategie abilă pot lua în calcul aceste modificări de coordonate şi să îi confere proiectului, de la bun început, o oarecare flexibilitate, astfel încât să poată uşor atenua “şocurile” pe care timpul i le poate provoca.

Administratorilor urbani le revin sarcini atât în ceea ce priveşte formularea politicilor de dezvoltare urbană, cât şi în sensul transpunerii în realitate a obiectivelor acestora, scopul fiind foarte

                                                            

4 Parteneriatul a fost definit ca „relaţie de cooperare între persoane şi organizaţii din sectorul public şi din cel privat în scopul unui beneficiu comun” sau ca „mobilizarea unei coaliţii de interese ale reprezentanţilor mai multor sctoare, în scopul de a elabora şi urmări o strategie comună de regenerare a unei zone diferite”, sau – în fine – ca „un cadrul ce integrează interese complementare şi eforturi comune ale sectorului public şi sectorului privat cu scopul de a aborda probleme ce afectează comunităţile. Mecanismul combină puterea publică, pe de o parte, şi resursele private, de cealaltă parte, având ca rezultat acceptarea în comun a riscurilor”

  57

bine precizat: orientarea acţiunilor cetăţenilor şi agenţilor economici spre realizarea şi promovarea unei dezvoltări stabile şi durabile. O importanţă aparte trebuie acordată procesului de luare a deciziei în domeniul dezvoltării urbane, dat fiind faptul că o decizie insuficient fundamentată poate genera riscul ca implementarea politicii urbane – pe termen lung – să aducă rezultate nedorite, cu consecinţe grave.

În consecinţă, este necesară o amplă şi temeinică fundamentare a deciziei, care să presupună, iniţial, realizarea unui audit complex. Auditul este constituit dintr-un şir de activităţi direcţionate către „diagnosticarea” stării localităţilor dintr-o perspectivă comparată, cuprinzând informaţii privind factorii de atractivitate, competiţie regională, tendinţe de dezvoltare. El are un rol major în stimularea procesului de dezvoltare şi raportat la locuitori, dar şi pentru străini (investitori, turişti, forţă de muncă calificată). O asemenea diagnoză, care cuprinde: identificarea punctelor „slabe” şi „tari”, evidenţierea caracteristicilor economice şi demografice (care sunt fundamentale!), evaluarea populaţiei din punctul de vedere al puterii de cumpărare, al competenţei, din punctul de vedere al pieţei de locuinţe, al pieţei forţei de muncă, a resurselor naturale, a calităţii vieţii etc. oferă informaţii preţioase, a căror combinare serveşte modelării „profilului“ oraşului. Este extrem de utilă cunoaşterea stării oraşului pentru a-i putea oferi o perspectivă avantajoasă sub toate aspectele, obiectiv ce poate fi atins numai în condiţiile unei bune coordonări a activităţilor din toate sectoarele. Pentru aceasta este esenţială o corectă anticipare a tendinţelor ce pot afecta oraşul, tendinţe care sunt legate de: evoluţia finanţărilor internaţionale pentru proiecte de dezvoltare, fenomenul globalizării, integrarea europeană, progresele informatizării, evoluţia reglementărilor privind protecţia mediului, modificarea cererilor de servicii publice datorată restructurării economice, precum şi alte tendinţe locale (Racoviceanu, 2004, pp.17-19).

O altă chestiune care ţine de coordonarea temporală o reprezintă studiul momentelor intervenţiei participanţilor la activitatea de planificare urbană, dat fiind faptul că trebuie asigurată coordonarea în timp a elaborării procesului de planificare cu contextul social şi politic existent. Un prim aspect vizează aprecierea momentului în care pot interveni autorităţile terţe şi/sau actorii privaţi interesaţi în realizarea procesului de planificare: cu cât un punct de vedere este promovat mai devreme cu atât şansele lui de a fi luat în considerare cresc. Modelele noi în proiectare promovează ideea că cele mai bune soluţii vin de la comunitatea însăşi. Se poate susţine că un proiect, un plan care a beneficiat de o participare largă a cetăţenilor (din punctul de vedere al elaborării lui ca şi „input” comunitar) este mult mai probabil de pus în aplicare decât unul de aceeaşi calitate care a fost livrat „de-a gata” de către specialişti în domeniu. Participarea activă, directă a cetăţenilor la elaborarea proiectului îi face pe aceştia buni cunoscători ai detaliilor proiectului, iar antrenarea timpului şi a energiei cetăţenilor în acest proces duce la obţinerea angajamentului acestora în legătură cu planul (în sensul acceptării şi susţinerii lui).

Coordonarea materială. În cadrul gestionării teritoriului se înterferează adesea diferite politici spaţiale care sunt supuse unor reglementări normative proprii. De regulă, normele aplicabile nu sunt imperative, astfel încât să predetermine cu precizie soluţia concretă; de cele mai multe ori, ele lasă autorităţilor răspunzătoare de aplicarea lor o competenţă cel puţin parţial discreţionară. Problema care intervine este aceea a paralelismului balanţelor de interese diferite. Valorile care sunt puse în aceste balanţe sunt adesea foarte asemănătoare (protecţia siturilor, a ariilor protejate, a diferitelor elemente ale mediului, oportunitatea implementării obiectului spaţial în discuţie etc.), dar autorităţile

  58

competente – care funcţionează independent – iau decizii în limitele propriilor sfere de atribuţii. Pentru a realiza o politică publică coerentă de amenajarea teritoriului este nevoie de instituirea unei limitări a competenţelor discreţionare, prin instituirea obligaţiei de coordonare a balanţelor de interese.

Coordonarea materială, aşa cum este realizată între autorităţi, nu garantează – prin ea însăşi – că toate interesele publice importante au fost avute în vedere. Există, în fapt, interese publice care sunt cotate a fi mai puţin importante, acest statut decurgând fie din poziţia instituţională (mult inferioară) a autorităţii care le-a promovat sau a organizării competenţelor sale (de exemplu, nu are putere de decizie), fie pentru că există o legătură puternică între anumite interese publice şi ceea ce urmăreşte promotorul (public sau privat). În prezent, principiul potrivit căruia autoritatea deţine monopolul asupra informaţiilor şi hotărârilor în ceea ce priveşte obiectivele de interes general este depăşit, creându-se şi instituindu-se proceduri prin care să fie asigurată reprezentarea tuturor intereselor publice (proceduri care au la bază principiile transparenţei, publicităţii şi liberului acees la informaţiile cu caracter public). O situaţie care apare frecvent, în care interesele publice minore au şanse şi efecte minime, este aceea în care ele nu sunt invocate decât la sfârşitul procesului; este important ca fazele premergătoare deciziei finale să le fie deschise prin intermediul participării actorilor societăţii civile.

Coordonarea procedurală. După cum s-a arătat, coordonarea trebuie să se organizeze şi să se instituie într-o fază cât mai apropiată momentului iniţierii proiectului, astfel încât toţi actorii implicaţi să-şi poate manifesta opţiunile şi opiniile (evident, în funcţie de interesele pe care le au) şi să le pună de acord cu ale celorlalţi participanţi.

Pasul următor al demersului este integrarea acestui proiect într-un document mai larg, general, de amenajare a teritoriului, pentru ca în cursul derulării lui, în diversele stadii de evoluţie, cei implicaţi în teritoriul de interes să fie informaţi şi consultaţi astfel încât să se menţină şi să poată însoţii – de o manieră transparentă – întreaga acţiune de implementare.

Privitor la coordonarea procedurală, care îşi face simţită prezenţa în cadrul procesului de decizie, se poate remarca (în contextul celor deja prezentate) că există o similitudine între modul în care operează politicile spaţiale şi procesele de decizie, între cele două paliere de lucru coordonarea presupunând dialog permanent, putându-se vorbi astfel de o sistematizare de proceduri.

Modelul formării deciziei în dezvoltarea urbană poate urmări o schemă de tipul (Racoviceanu, 2004, p. 18): Fundamentare → Decizie → Implementare Audit Politici (formulare) ↓ Plan de acţiune Viziune şi obiective strategice Programe Evaluare Proiecte Control (monitorizare) ← ← ← ← ← ← ← ← ←

Tabel 4: Modelul formării deciziei în dezvoltarea urbană

Modalitatea cea mai radicală de realizare a coordonării în cadrul procedurii de decizie a fost prezentată ca fiind cea de concentrare a tuturor competenţelor în jurul unei singure şi aceeaşi autorităţi, care să fie responsabilă de realizarea proiectului (celelalte autorităţi urmând să-şi dea doar

  59

avizul), ajungându-se astfel la o singură balanţă de interese. Un asemenea model credem că este justificat doar pentru proiectele de mare anvergură care ar presupune competenţe numeroase şi diverse, astfel încât procedurile care ar trebui îndeplinite în ideea de a le respecta pe toate ar fi cronofage.

A fost prezentată de asemenea şi situaţia (modelul) în care autorităţile interesate ar avea obligaţia de a acţiona concertat înainte de fiecare decizie pentru a-şi comunica intenţiile, aprecierile, condiţiile şi costurile pentru care sunt gata să-şi dea acordul. Într-un fel, procedurile sunt conduse în paralel, dar de comun acord. Pentru ca procesul să avanseze de o manieră coerentă este necesară încrederea în responsabilitatea organizării acestei unice autorităţi. Concluzii

La o primă analiză, s-ar putea afirma despre coordonare că ea ar consta în facilitarea şi perfecţionarea mecanismului de transmitere a informaţiilor, de comunicarea între diverşii actori ai vieţii publice care ar urma să-şi adapteze şi să-şi armonizeze comportamentele pe tărâmul planificării urbane şi, respectiv, al realizării obiectivelor de interes comun. În realitate, însă, fiecare parte interesată îşi păzeşte atent şi prudent autonomia, neputându-se exclude posibilitatea identificării unui comportament comun a celor care au aceeaşi sferă de interes. O asemenea concepţie ar putea induce o problemă organizaţională importantă: interesele în joc nu ar converge spre proiectul însuşi în condiţiile în care fiecare dintre actori şi-ar promova propriul interes– potrivit propriei strategii – care ar fi, fără îndoială, aceea a instituţiei sau structurii economice căreia îi aparţine.

O astfel de percepţie este în mod clar falsă, întrucât coordonarea reprezintă mult mai mult decât o simplă circulaţie a informaţiei: ea reprezintă o activitate complexă care presupune o adaptare, din mai multe perspective, a modului de înţelegere a realităţii actuale în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului, o înţelegere de factură nouă a modului în care trebuie să funcţioneze administraţiile publice, centrale şi locale. Putem vorbi despre un demers de structurare – din punct de vedere juridic, în primul rând – a modalităţii de desfăşurare a activităţilor publice: planificarea este o ţintă etatică, un exerciţiu al puterii politice, iar noi trăim în state unde exerciţiul puterii este supus dreptului. Acest drept trebuie însă să fie suficient de bine organizat pentru a face faţă la cel puţin două cerinţe, potenţialmente contradictorii: pe de o parte, să existe oferta unei garanţii suficiente, de o raţionalitate verificabilă şi, pe de altă parte, să se ofere un cadru de acţiune care să permită administraţiei să acţioneze de o manieră eficace. Structura clasică a dreptului public este departe de a furniza concepte adecvate pentru noul mod de acţiune reclamant de contemporaneitate.

În cadrul Congresului mondial de urbanism, care a avut loc în iunie 2006 la Vancouver, s-a subliniat amploarea problemelor urbane (mai ales la nivelul ţărilor în curs de dezvoltare) acutizate de carenţa instrumentelor clasice de planificare „forjate” de statele dezvoltate şi menite utilizării lor în soluţionarea acestor probleme (Beliot, 2006).

În aceste condiţii, se face simţită nevoia formulării unor principii noi care să guverneze acest domeniu. Departe de a se impune ca reguli fixe, care nu admit conflicte între ele, valabile pretutindeni, independente unele de altele, ele trebuie înţelese mai mult ca un ansamblu de maxime directoare, a căror efectivitate nu poate fi cuantificată decât în situaţii concrete, echilibrând balanţa intereselor puse în joc.

  60

3.2. Analiza reglementărilor juridice incidente în domeniul urbanismului Preocupările şi reglementările din domeniul urbanismului datează din cele mai vechi timpuri,

dar până la mijlocul secolului al XIX-lea urbanismul şi domeniul juridicului au evoluat separat, ele întâlnindu-se doar punctual, în „zona” reglementărilor privind alinierea străzilor şi construcţiilor. Sporadicele reglementări apărute în privinţa spaţiului urban – apărute, uneori, ca şi adevărate constrângeri sociale – nu pot fi considerate ca modalităţi efective de „guvernare” în domeniul amenjării teritoriului, respectiv al urbanismului. Actualmente urbanismul modern urmăreşte amenajarea spaţiului, având ca funcţie definitorie adaptarea acestuia la exigenţele socio-culturale şi ecologice pe care le exprimă oraşul – spaţiu de manifestare a unei multitudini de relaţii sociale guvernate de norme juridice.

Normele juridice (în general) se definesc ca reprezentând acea categorie a normelor sociale, instituite sau sancţionate de stat, obligatoriu de respectat în raporturile subiectelor de drept, sub garanţia aplicării forţei de constrângere a statului în cazul nerespectării lor. Trebuie subliniat faptul că exercitarea drepturilor subiective peste limitele legii sau în contradicţie cu scopurile acesteia reprezintă un abuz de drept sancţionat de lege. Legea recunoaşte exercitarea drepturilor subiective în scopul satisfacerii intereselor personale, materiale şi culturale în acord cu interesul general şi cu regulile de convieţuire socială.

Statul modern este dator să asigure tuturor cetăţenilor săi, în mod nediscriminatoriu, accesul liber la toate facilităţile oferite de societatea actuală, astfel încât tot ce ţine de domeniul edificării (indiferent de natura obiectivelor avute în vedere) trebuie atent, vigilent şi plin de responsabilitate gestionat, coordonat şi articulat cu toate celelalte sectoare de activitate. În condiţiile în care dreptul de proprietate este consacrat de toate Constituţiile, orice intervenţie urbanistică este puternic condiţionată de respectarea acestui drept, indiferent că acesta este aferent proprietăţii private sau celei publice. Avem de-a face, aşadar, cu o „confruntare” permanentă a nevoilor şi cerinţelor individuale – pe de-o parte – şi obligaţia ce incumbă statului de a furniza tuturor catăţenilor săi condiţii din ce în ce mai bune de trai, fără a crea tensiuni între aceste două componente.

Problema fundamentală cu care se confruntă urbanismul o constituie modul în care se pot compatibiliza principiile care guvernează cele două tipuri de proprietate: cea publică şi cea privată, deoarece în domeniul juridic al urbanismului, atunci când se urmăreşte realizarea proiectelor de urbanism ale colectivităţilor publice, se poate uşor aduce atingere drepturilor proprietarilor solurilor. (Codul civil defineşte, la art.410, dreptul de proprietate: „Proprietatea este dreptul ce are cineva de a se bucura şi dispune de un lucru în mod exclusiv şi absolut, însă în limitele determinate de lege”.) Dreptul de proprietate poate să se dovedească incompatibil cu obiectivele de amenajare pe care le au colectivităţile publice, însă obiectivele de interes general trebuiesc atinse, astfel încât a trebuit să se permită acestora să instituie o adevărată poliţie de urbanism, cu ajutorul căreia să reglementeze exerciţiul drepturilor proprietarilor funciari.

Regimul juridic al urbanismului s-a dezvoltat pe două planuri. Pe de-o parte, dreptul de proprietate a fost limitat de o manieră din ce în ce mai strictă, astfel încât individul-proprietar a trebuit să cedeze în faţa intereselor obşteşti (dreptul de a construi - ca atribut de proprietate – cunoscând o asemenea evoluţie). Regimul urbanismului nu a impus doar restricţii, ci evoluţia sa a promovat o serie de garanţii pentru cei administraţi. Dezvoltări semnificative au vizat publicitatea

  61

deciziilor în materie de urbanism, consultarea administraţilor pe calea anchetelor publice, lupta contra arbitrariului etc.

Alături de această manieră de reglementare, şi-au făcut apariţia activităţi de serviciu public care au impus colectivităţilor asumarea activităţii de amenajare a zonelor urbane, salubritatea, estetica urbană şi protecţia mediului.

În numeroase ţări europene există deja, concret formulată şi recunoscută, ramura de „drept al urbanismului”; mai mult decât atât, întreaga legislaţie din domeniu a fost înmănuncheată într-un Cod, procedură care facilitează utilizarea tuturor aspectelor de către orice persoană interesată.

În ţara noastră, legislaţia urbanismului se constituie mai degrabă din „agregarea” unor norme juridice din numeroase reglementări care vizează varii domenii, apropiate sau conexe, ceea ce a determinat o lipsă de coeziune şi precizie, o slabă articulare a lor. Adoptată în anul 2001, Legea – cadru privind amenajarea teritoriului şi urbanismul (Legea nr. 350/2001) încearcă (de o manieră mai puţin reuşită) să ofere „jaloane” pe această plajă de preocupări, rămânâd lacunară în zone de mare sensibilitate: definirea celor două activităţi (cea de amenajare a teritoriului şi, respectiv, cea de urbanism, prin prezentarea doar a scopului şi obiectivelor acestora), ceea ce se traduce în practică prin utilizarea lor sinonimică, prezentarea unor aspecte care par a fi „rupte” dintr-un alt context (spre exemplu prezenţa chestiunilor legate de certificatul de urbanism în această reglementare, cu toate că, în opinia noastră (E.M.M.) ar fi fost mai potrivit plasate în Legea nr. 50 /1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţii- varianta modificată), lipsa explicitării terminologiei ş.a.

Astfel, amenajarea teritoriului – ca activitate mai largă, mai cuprinzătoare (circumscriind urbanismul ) – trebuie să fie (în conformitate cu prevederile art.3):

- globală, urmărind coordonarea diferitelor politici sectoriale într-un ansamblu integrat; - funcţională, trebuind să ţină seama de cadrul natural şi construit bazat pe valori de cultură şi

interese comune; - prospectivă, trebuind să analizeze tendinţele de dezvoltare pe termen lung a fenomenelor şi

intervenţiilor economice, ecologice, sociale şi culturale şi să ţină seama de acestea în aplicare; - democratică, asigurând participarea populaţiei şi a reprezentanţilor ei politici la adoptarea

deciziilor. Amenajarea teritoriului – al cărei scop îl constituie armonizarea la nivelul întregului teritoriu a

politicilor economice , sociale, ecologice şi culturale – se desfăşoară pe întreg teritoriul României, pe baza principiului ierarhizării, coeziunii şi integrării spaţiale, la nivel naţional, regional şi judeţean.

Principalele obiective ale acestei activităţi sunt: - dezvoltarea economică şi socială echilibrată a regiunilor şi zonelor, cu respectarea

specificului acestora; - îmbunătăţirea calităţii vieţii oamenilor şi colectivităţilor umane; - gestionarea responsabilă a resurselor naturale şi protecţia mediului; - utilizarea raţională a teritoriului. Amenajarea teritoriului presupune acţiuni teoretice şi practice care se direcţionează pe două

căi distincte, dar simultane şi care se completează, respectiv se susţin reciproc. Cele două căi vizează acelaşi cadru material, dar la scări calitativ deosebite: la scară microteritorială şi la scară macroteritorială.

  62

Studiul de amenajarea teritoriului la scară microteritorială are un caracter preponderent analitic. El porneşte de la unitatea de bază – aşezarea (urbană sau rurală) şi de la componentele morfologice ale acesteia: zona, cartierul, ansamblul urbanistic etc.

Pe trepte succesive se abordează forme structurale tot mai ample: grupe de localităţi, microregiuni municipale, judeţe, structuri interjudeţene şi regionale, inclusiv reţeaua de magistrale care realizează conexiunile, ajungând – prin asamblarea coordonată a acestor studii – la o viziune de ansamblu a organizării întregului teritoriu naţional.

Studiul de amenajarea teritoriului la scară macroteritorială abordează problematica într-un concept global şi sintetic, prefigurându-se modele structurale de perspectivă care se referă la întreg teritoriul ţării. Pe baza unei selecţii a modelelor iniţiale se compartimentează teritoriul în regiuni echilibrate ca profil social-economic, în arii judeţene specializate funcţional care determină fluxurile majore de comunicaţie şi energetice. Se pot stabili astfel zonele, platformele şi modurile polarizatoare ale forţelor de producţie, se estimează mărimea şi specificul tuturor localităţilor din reţea, făcându-se şi ierarhizarea lor în teritoriu. Pot fi prevăzute direcţiile de dezvoltare şi se pot anticipa necesităţile de echipare complexă, amplasarea şi etapele de edificare a investiţiilor, priorităţile şi urgenţele.

Abordarea problemelor aceluiaşi cadru teritorial pe cele două căi simultane permite ca, prin compararea obiectivă a soluţiilor şi selectarea prin optimizare, să se elaboreze sinteza propunerilor privind eşalonarea acţiunilor remodelatoare a teritoriului atât pentru un viitor imediat, cât şi pentru o perspectivă mai îndepărtată pentru întreaga reţea de loalităţi, pentru întregul teritoriu naţional.

Urbanismul trebuie să reprezinte – potrivit legii – o activitate: - operaţională, prin detalierea şi delimitarea în teren a prevederilor planurilor de amenajare a

teritoriului; - integratoare, prin sintetizarea politicilor sectoriale privind gestionarea teritoriului

localităţilor. - normativă, prin precizarea modalităţilor de utilizare a terenurilor, definirea destinaţiilor şi

gabaritelor de clădiri, inclusiv infrastructura, amenajări şi plantaţii (art. 4). Răspunderea pentru activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism revine, potrivit legii

(respectiv art. 6), autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. Urbanismul are ca scop stimularea evoluţiei complexe a localităţilor, prin realizarea

strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu şi lung. Activitatea se desfăşoară la nivelul tuturor localităţilor urbane şi rurale, în acord cu potenţialul acestora şi cu aspiraţiile locuitorilor. Principalele obiective ale activităţii sunt:

- îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă prin eliminarea disfuncţionalităţilor, asigurarea accesului la infrastructuri, servicii publice şi locuinţe convenabile pentru toţi locuitorii;

- crearea condiţiilor pentru satisfacerea cerinţelor speciale ale copiilor, vârstnicilor şi ale persoanelor cu handicap;

- utilizarea eficientă a terenurilor, în acord cu funcţiunile urbanistice adecvate; extinderea controlată a zonelor construite;

- protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural construit şi natural; - asigurarea calităţii cadrului construit, amenajat şi plantat din toate localităţile urbane şi

rurale; - protejarea localităţilor împotriva dezastrelor naturale .

  63

La data de 23 mai 2001 a intrat în vigoare Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prin care se stabileşte că administraţia publică, în unităţile administrativ-teritoriale, se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit ( art.2, al.2 ).

Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean (art.22).

Consiliul local analizează şi aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor, stabilind mijloacele materiale şi financiare necesare în vederea realizării acestora; aprobă alocarea de fonduri din bugetul local pentru acţiuni de apărare împotriva inundaţiilor, incendiilor, dezastrelor şi fenomenelor meteorologice periculoase. De asemenea, consiliul local stabileşte măsurile necesare pentru construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţii de interes local (art.38).

Consiliul judeţean, potrivit art.104 al.1 lit.j, stabileşte, pe baza consultării autorităţilor administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a judeţului şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente, şi urmăreşte modul de realizare a acestora în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti implicate.

Organul administraţiei publice centrale de specialitate, care aplică strategia dezvoltării şi politica Guvernului în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului, lucrărilor publice şi construcţiilor, cu respectarea autonomiei locale este Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului. Atribuţiile sale privesc, printre altele, asigurarea elaborării Planului de amenajare a teritoriului naţional ca sinteză a politicilor şi planurilor sectoriale şi locale de amenajare a teritoriului, stabilirea, împreună cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale care au atribuţii în domeniu, de măsuri pentru protejarea zonelor cu valoare istorică, arhitecturală sau peisagistică. Organizează activitatea de cercetare ştiinţifică de interes public în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului şi pentru creşterea stabilităţii, siguranţei construcţiilor şi protecţiei antiseismice şi organizează elaborarea, avizarea şi aprobarea normativelor, prescripţiilor şi reglementărilor tehnice pentru domeniile sale de activitate, organizând şi controlul privind aplicarea acestora.

De asemenea, ministerul de resort exercită controlul de stat din domeniul construcţiilor, lucrărilor publice urbanismului şi amenajării teritoriului privind respectarea regimului de autorizare a construcţiilor, precum şi aplicarea sistemului calităţii cu privire la proiectarea, executarea, exploatarea şi utilizarea construcţiilor prin intermediul Inspecţiei de stat în construcţii, aceasta fiind organizată, în cadrul ministerului ca inspecţie centrală, iar în plan teritorial funcţionând ca servicii publice descentralizate – inspecţii judeţene.

Alături de aceste structuri administrative mai există o serie de alte organisme guvernamentale sau neguvernamentale care concură la promovarea şi realizarea politicilor şi reglementărilor de

  64

urbanism ( consilii interministeriale, consilii tehnice; Uniunea Arhitecţilor, Asociaţia Profesională a Urbaniştilor, Uniunea Artiştilor Plastici, alte organizaţii ştiinţifice, profesionale, de creaţie).

În „litera legii”, prin „documentaţii de amenajare a teritoriului şi de urbanism” se înţeleg planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism şi regulamentele locale de urbanism, avizate şi aprobate conform legii – art.39 al.(1).

Documentaţiile de amenajare a teritoriului cuprind propuneri cu caracter director, iar documentaţiile de urbanism cuprind reglementări operaţionale.(art.39, al.2).

Documentaţiile de amenajare a teritoriului sunt: - Planul de amenajare a teritoriului naţional; - Planul de amenajare a teritoriului zonal; - Planul de amenajare a teritoriului judeţean; Planul de amenajare a teritoriului naţional are caracter director şi reprezintă sinteza

programelor strategice sectoriale pe termen mediu şi lung pentru întreg teritoriul ţării; el este compus din secţiuni specializate: Căi de comunicaţie, Ape, Zone protejate, Reţeaua de localităţi, Zone de risc natural, Turismul, Dezvoltarea rurală (prin lege se pot aproba şi alte secţiuni).

Planul de amenajare a teritoriului judeţean, corelat cu celelalte două categorii de planuri, devine obligatoriu, în ceea ce priveşte conţinutul său, pentru celelalte planuri de amenajare a teritoriului şi de urbanism pe care le detaliază.

Planul de amenajare a teritoriului zonal are rol director şi se realizează în vederea soluţionării unor probleme specifice ale unor teritorii (care pot fi intercomunale, interorăşeneşti, interjudeţene, regionale etc.).

În raport cu amploarea şi conţinutul lor, elaborarea documentaţiilor de amenajarea teritoriului şi de urbanism sunt date – diferenţiat – în competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale. Astfel:

- întocmirea planului de amenajare a teritoriului naţional (PATN) este de competenţa administraţiei publice centrale şi se adoptă prin lege. Prevederile PATN sunt obligatorii şi se aplică în amenajarea teritoriului judeţelor, municipiilor, oraşelor sau comunelor, după caz.

- planurile zonale de amenajarea teritoriului se întocmesc de către administraţia publică centrală şi organismele centrale ori teritoriale interesate. Acestea se aprobă de către Consiliile judeţene, respectiv Consiliile locale.

- pentru planurile de amenajare a teritoriilor interorăşeneşti sau intercomunale competenţa întocmirii lor revine Consiliilor locale interesate în cooperare.

- competenţa întocmirii planurilor de urbanism ale localităţilor, precum şi a regulamentelor de urbanism aparţine Consiliilor orăşeneşti sau comunale.

Documentaţiile de urbanism se referă la localităţile urbane şi rurale şi reglemeneatză utilizarea terenurilor şi condiţiile de ocupare a acestora cu construcţii. Ele transpun la nivelul localităţilor propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean; având caracter de reglementare specifică, stabilesc reguli care se aplică direct asupra localităţilor şi părţilor din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism.

Documentaţiile de urbanism sunt următoarele: - Planul urbanistic general şi regulamentul local aferent acestuia (PUG);

  65

- Planul urbanistic zonal şi regulamentul local aferent acestuia (PUZ); - Planul urbanistic de detaliu (PUD). - Planul urbanistic general (PUG) are caracter director şi de reglementare operaţională; el

prezintă strategia, priorităţile şi reglementările de urbanism aplicate în utilizarea terenurilor şi construcţiilor în cadrul localităţii. El se realizează în cadrul mai multor etape, începând cu cea preliminară. Aceasta cuprinde o parte scrisă şi una desenată privind analiza situaţiei existente şi situaţia juridică a terenurilor, fiind evidenţiate terenurile aflate în proprietatea consiliilor locale şi care sunt destinate construirii de locuinţe, în vederea punerii în aplicare a Programului naţional de locuinţe.

Pentru fiecare localitate trebuie să se întocmească PUG, să se actualizeze la 5-10 ani şi apoi să fie supus aprobării, acesta urmând să constituie baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare.

Prin teritoriu administrativ se înţelege suprafaţa delimitată de lege, pe trepte de organizare administrativă a teritoriului: naţional, judeţean şi al unităţilor administrativ-teritoriale (municipiu, oraş, comună).

Teritoriul intravilan reprezintă totalitatea suprafeţelor construite şi amenajate ale localităţilor ce compun unitatea administrativ-teritorială de bază, delimitate prin planul urbanistic general aprobat şi în cadrul cărora se poate autoriza execuţia de construcţii şi de amenajări. De regulă, intravilanul se compune din mai multe trupuri (sate sau alte localităţi suburbane componente). Teritoriul extravilan reprezintă suprafaţa cuprinsă între limita administrativ-teritorială a unităţii de bază (municipiu, oraş, comună) şi limita teritoriului intravilan. Teritoriul periurban este constituit din suprafaţa din jurul municipiilor şi oraşelor, delimitată prin studii de specialitate, în cadrul căreia se creează relaţii de interdependenţă în domeniul economic, al infrastructurii, deplasărilor pentru muncă, asigurării spaţiilor verzi şi de agrement, asigurării cu produse agroalimentare etc.

Dintre reglementările pe termen scurt, la nivelul întregii unităţi administrativ-teritoriale de bază, menţionăm:

- stabilirea şi delimitarea teritoriului intravilan în relaţie cu teritoriul administrativ al localităţii;

- stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan; - zonificarea funcţională în corelaţie cu organizarea reţelei de circulaţie; - delimitarea zonei afectate de servituţi publice; - modernizarea şi dezvoltarea infrastructurii tehnico-edilitare etc. PUG cuprinde prevederi pe termen mediu şi lung cu privire la: - evoluţia în perspectivă a localităţii; - direcţiile de dezvoltare funcţională în teritoriu; - traseele coridoarelor de circulaţie şi de echipare prevăzute în planurile de amenajare a

teritoriului naţional, zonal şi judeţean. Delimitarea localităţilor (respectiv stabilirea intravilanului) are ca şi scop împiedicarea

extinderii haotice a aşezărilor.

  66

Perimetrul construibil al localităţii reprezintă limita convenţională în interiorul căreia se grupează – în mod omogen – toate zonele funcţionale ale aşezării. Acest perimetru închide un teren unitar; numai în cazuri de excepţie – cum ar fi: condiţii naturale deosebite, situri istorice, amplasarea unor obiective speciale etc. – perimetrul construibil poate să cuprindă unele teritorii distincte, izolate, în afara limitei principale.

Criteriile de delimitare se stabilesc în funcţie de : - cadrul natural şi condiţiile specifice terenului; - forma şi organizarea localităţii (este de dorit ca forma să fie adunată, pentru a se evita

dezvoltarea dezechilibrată numai în lungime, tentaculară sau polinucleară); - în dezvoltarea perimetrului construibil se iau în calcul rezerve de teren liber pentru

dezvoltarea ulterioară. Există două tipuri de limite care marchează acest perimetru, şi anume: limite naturale (cursuri

de apă, plantaţii, terase naturale, lacuri etc.) şi limite artificiale (căi ferate, magistrale de circulaţie rutieră, centuri pantate, borne etc.).

Dezvoltarea economico-socială a localităţilor a implicat stabilirea unor criterii de zonare macro şi microeconomică adecvate. La baza asigurării acestor criterii a stat Legea privind sistematizarea teritoriului şi a localităţilor urbane şi rurale.

Zonarea funcţională a teritoriului ţării are la bază valorificarea superioară şi raţională a resurselor materiale şi umane, creşterea eficienţei economice şi sociale a investiţiilor, cu respectarea şi menţinerea echilibrului ecologic şi de protecţie a mediului. Zonarea teritorială face posibilă cunoaşterea în detaliu a fiecărei zone a ţării şi constituie un instrument de planificare a economiei naţionale. Zonarea funcţională delimitează teritoriul în raport cu posibilităţile de dezvoltare ale principalelor ramuri ale economiei naţionale: industrie, agricultură, silvicultură, turism ş.a. În funcţie de ponderea pe care o au în valoarea producţiei globale, de structura populaţiei ocupate şi de aria de cuprindere, se pot distinge următoarele categorii de zone funcţionale: zone cu profil complex, zone cu profil mixt, zone cu profil dominant.

Un loc important în zonarea funcţională a terenului, având la bază elementele principale privind posibilităţile de dezvoltare a fiecărei zone în parte şi a teritoriului în general, îl constituie dezvoltarea reţelei de localităţi urbane şi rurale, având drept scop îmbunătăţirea treptată a repartiţiei populaţiei în teritoriu, prin realizarea pe etape a unei reţele de localităţi diferenţiate prin funcţiunile economice, care să se completeze însă armonios cu ansamblul economic-social al ţării. Studiile de sistematizare a teritoriului se referă şi la conservarea mediului, ele trebuind să circumscrie şi problematica protecţiei aerului, apelor, solului – şi a resurselor naturale ale acestuia, – protecţiei pădurilor, a resurselor balneoclimaterice şi turistice ş.a.

Zona funcţională reprezintă acel teritoriu din cadrul localităţii care este echipat şi amenajat pentru desfăşurarea - cu preponderenţă - a unui anumit tip de activitate. Zonele unei localităţi se află în relaţie de interdependenţă şi, adesea, de interferenţă.

Principalele zone ale unei aşezări urbane sunt: - Zona industrială – cuprinde totalitatea obiectivelor de producţie (care pot fi grupate pe

platforme industriale) şi a celor de depozitare. Amplasarea zonelor industriale se face, de regulă, în perimetrul construibil şi numai în cazuri deosebite în afara acestuia. În funcţie de condiţiile de protecţie a mediului ( şi ne referim la gradul de nocivitate a acestor activităţi) în cadrul perimetrului

  67

construibil obiectivele industriale pot fi amplasate în interiorul zonelor de locuit, la marginea acestora sau la distanţă, dezvoltate în prelungire sau în paralel. Mărimea zonelor industriale depinde de mai mulţi factori şi se stabileşte, de regulă, pe baza a doi parametri caracteristici: numărul locuitorilor din zonă şi suprafaţa construcţiilor care urmează a fi executate.

Unul din factorii care influenţează pozitiv restrângerea zonei industriale şi reducerea costurilor este asigurarea unei cooperări adecvate între diferitele unităţi de producţie cu privire la utilităţi - transporturi, alimentare cu apă, energie, canalizare – şi la servicii. Cooperarea trebuie extinsă şi între zona industrială şi zonele de locuit, în principal pentru scurtarea distanţelor de transport între aceste zone şi în vederea folosirii aceloraşi surse şi căi de utilităţi (apă, energie, canalizare etc.).

- Zona de locuit – cuprinde terenurile aferente locuinţelor, dotărilor social-culturale şi ale căilor de circulaţie aferente şi se structurează sub forma unităţilor urbanistice complexe: complex, cartier, sector. Uneori, zona de locuit şi zona industrială se întrepătrund prin amplasarea în interiorul zonei de locuit a unor spaţii productive nepoluante (spre exemplu industrie alimentară, industrie uşoară). O astfel de rezolvare poate avea efecte pozitive, dat fiind accesul mai rapid şi mai uşor la locul de muncă şi descongestionarea căilor de acces spre marile platforme industriale.

Determinarea şi dimensionarea zonei de locuinţe are la bază o serie de factori economici, sociali, ecologici etc. , printre care: caracteristicile geotehnice şi de relief ale terenului; protecţia antiseismică; protecţia contra surselor poluante; regimul de înălţime; suprafaţa de teren ocupată care, împreună cu regimul de înălţime determină şi densitatea construcţiilor; orientarea faţă de punctele cardinale – pentru o însorire cât mai îndelungată a încăperilor de locuit ş.a.

Structura zonelor de locuinţe se organizează astfel încât să formeze unităţi urbanistice complexe – grupe de locuinţe, complexe de locuinţe, cartiere, sectoare, oraşe care, în afara locuinţelor, trebuie să înglobeze şi dotările social-culturale necesare, cum sunt: spaţiile de învăţământ, culturale şi sportive, pentru asistenţă medicală, comerciale şi de alimentaţie publică, unităţi prestatoare de servicii, parcaje, garaje, spaţii verzi etc. Pentru determinarea dotărilor necesare zonelor de locuinţe, în funcţie de numărul de locuitori ai acestora, sunt stabiliţi indici medii orientativi, care dau necesarul de teren şi spaţii de construit.

Zona de locuit are cea mai mare pondere în cadrul teritoriului, atât ca şi suprafaţă (reprezentând 40 – 60 – 80 % din suprafaţa aşezării urbane), cât şi ca importanţă.

Funcţiunile zonei de locuit sunt: asigurarea cazării populaţiei şi oferirea cadrului construit, specific amenajat pentru desfăşurarea vieţii sociale şi particulare a acesteia.

Componenţa zonei include: locuinţe de toate tipurile şi categoriile; dotările aferente; spaţiile plantate de folosinţă comună; căile de circulaţie şi amenajările aferente: parcaje, garaje, platforme gospodăreşti. Fiecare parte a zonei de locuit se defineşte prin: numărul de locuitori şi întinderea ariei respective; de aici rezultă frcvenţa funcţiilor urbane şi distanţele maxime – în timp şi spaţiu – între locuinţă şi dotările necesare. Se pot, astfel, defini tipurile de compartimentări morfologice ale zonei de locuit ca fiind: grupa de locuit, unitatea complexă urbană, cartierul şi sectorul (orăşenesc).

Grupa de locuit prezintă ca şi caracteristici: funcţiuni permenente; distanţe, în timp şi spaţiu: 3 minute, respectiv 200 m; număr de locuitori: între 400 şi 2.500; suprafaţă: între 2 şi 6 ha.

În ceea ce priveşte serviciile asigurate, putem enumera: supravegherea şi joaca preşcolarilor; odihna vârstnicilor; aprovizionarea cu produse de primă necesitate; aprovizionarea cu ziare, timbre,

  68

ţigări etc.; spălătorii; platforme de depozitare pentru deşeurile menajere; parcaje pentru biciclete, motorete, autovehicule personale. În cadrul acestei unităţi morfologice de locuit, unităţile prestatoare de servicii sunt amplasate chiar în clădirile de locuit sau în imediata lor apropiere contribuind astfel, printr-un consum minim de timp, la satisfacerea cerinţelor imediate, de mare frecvenţă şi urgenţă ale locuitorilor.

Unitatea complexă urbană are ca şi trăsături specifice: funcţiuni cotidiene; dotări amplasate la distanţe, în timp şi spaţiu, la 8 minute, respectiv 500 m; număr de locuitori: între 3.500 şi 10.000 (maximum 16.000); suprafaţă: între 10 şi 20 ha; Complexul de locuit reprezintă unitatea urbanistică de bază, fiind format din mai multe grupe de locuit şi are limite relativ bine conturate prin străzi de importanţă orăşenească sau de elemente naturale.

Serviciile asigurate sunt: spaţii pentru joacă şi sport pentru copii şi tineri; spaţii şi amenajări pentru recreaţie, pentru dans; creşă, grădiniţă, şcoală elementară; magazine alimentare şi nealimentare; ateliere de întreţinere şi reparaţii curente; cinematografe, cofeterie, bufet; librărie, farmacie, dispensar, oficiu poştal; parc, bazin de înot, patinoar; administraţie locală, CEC; garaje şi parcaje pentru autovehicule particulare şi publice; staţii de taximetre.

Cartierul se caracterizează prin: - dotarea cu amenajări şi servicii cu caracter periodic, amplasate în timp şi spaţiu la 20 minute,

respectiv la 1.200 m; - numărul de locuitori variază de la 15.000 la 30.000 – limita inferioară şi între 50.000 şi

100.000 – limita superioară; - suprafaţa este cuprinsă între 60 şi 80 ha – limita inferioară, respectiv 150 – 300 ha – limita

superioară. Cartierul constituie prima treaptă dintre unităţile morfologice urbane în care poate fi asigurat

un nivel complex de confort orăşenesc.El constituie modelul de dotare pe care trebuie să îl urmeze oraşele mici şi mijlocii. Mărimea cartierului, ca şi a complexului, este direct proporţională cu mărimea oraşului, limitele sale fiind conturate de arterele de mare circulaţie, de zonele industriale sau, eventual, de elemente naturale.

Cartierul este format din: teritoriile complexelor de locuit componente; dotările social-culturale de folosinţă periodică; parcul (mare) de cartier; arterele de circulaţie interioară. Serviciile oferite de dotările de cartier sunt complexe: liceu, şcoli profesionale specializate; casă de cultură (casă a tineretului) cu teatru, cinematograf, spaţiu expoziţional; sală polivalentă; policlinică, clinici particulare, farmacii; supermagazine; restaurante, cofeterii, baruri; ateliere de confecţii şi reparaţii complexe, curăţătorii; servicii de administraţie publică (financiară, locativă, poliţie, notariate etc.); unităţi economice de producţie nenocivă.

Sectorul orăşenesc este unitatea urbanistică caracteristică oraşelor mari şi foarte mari (în ţara noastră doar capitala beneficiază de o asemenea împărţire). Câteva dintre caracteristicile sectorului sunt: numărul de locuitori: între 100.000 şi 200.000; suprafaţa: între 500 şi 800 ha.

Elementele constitutive ale unui sector sunt: teritoriile cartierelor – cu dotările specifice; - dotări specializate de folosinţă ocazională; artere de circulaţie; zone de recreere, spaţii verzi. Structurarea şi sistematizarea oraşelor constituie un proces complicat şi prezintă dificultăţi

mai ales în oraşele cu evoluţie spontană, deţinătoare ale unor situ-uri valoroase, ale unor tradiţii puternice în ceea ce priveşte proprietatea şi modul de locuire. În aceste situaţii este necesar ca

  69

rezolvările să se adapteze la situaţia existentă, urmărindu-se corelarea – la un nivel optim – a modernizării zonelor cu păstrarea şi punerea în valoare a fondului construit existent, menţinerea unui echilibru şi la nivelul existenţei ritmurilor diferite de „viaţă” a edificiilor noi şi a celor vechi. Spiritul în care trebuie să aibă loc intervenţiile asupra oraşelor nu trebuie să fie dominat nici de preocupări cu o puternică tentă arheologică, nici de cele marcate de spiritul practic, nici de cele care sunt „focalizate” pe aspectul estetic, ci trebuie să se adapteze necontenit la natură şi la trecut, astfel încât să se realizeze o continuare, nu o suprapunere.

Unul dintre elementele cele mai sensibile în acţiunile de modernizare, de reconstrucţie a unor zone din oraşe îl constituie graba: este de dorit ca nimic să nu se facă sub semnul urgenţei, chiar pripei. Acest deziderat va fi accesibil şi funcţional numai atunci când vom avea o legislaţie bine chibzuită, coerentă, reformatoare cu adevărat – şi în ideea ca omul de rând să fie instruit, educat în spiritul unui util îmbinat cu frumosul, cu practicul, cu ecologicul şi, nu în ultimul rând, liber să-şi mărturisească, în aceste coordonate, dorinţa de fericire. “O societate are tot atâta nevoie de legile spaţiale ale armoniei care o cuprind, cât de o constituţie”.

- Zona dotărilor social-culturale – cuprinde terenurile pe care sunt amplasate spaţiile comerciale, teatrele, cinematografele, spitalele, şcolile, hotelurile, primăriile etc. Dotările de importanţă orăşenească se amplasează în centrul civil al localităţii.

- Zona spaţiilor verzi – este formată din terenurile destinate parcurilor, grădinilor etc. Prezenţa acestei zone în oraş este obligatorie pentru păstrarea echilibrului ecologic urban şi păstrarea unui mediu de viaţă sănătos.

- Zona de circulaţie şi transport – cuprinde terenurile destinate principalelor artere de circulaţie şi amenajările aferente: parcaje, garaje, gări, aeroporturi, porturi navale etc.

Planul urbanistic zonal (PUZ) are caracter de reglementare specifică, detaliată şi asigură corelarea dezvoltării urbanistice complexe cu prevederile PUG ale unei zone delimitate din interiorul localităţii. El reprezintă documentaţia referitoare la o zonă dintr-o localitate actuală sau viitoare, prin care se analizează situaţia existentă şi se precizează toate elementele urbanistice necesare eliberării certificatelor de urbanism şi autorizaţiilor de construire. Elaborarea PUZ poate fi generată de intenţia realizării unui obiectiv sau unui ansamblu de obiective care determină o influenţă deosebită din punct de vedere urbanistic într-o zonă mai extinsă, care nu se suprapune neapărat cu zonele şi subzonele stabilite prin PUG.

PUZ cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: - organizarea reţelei stradale; - organizarea arhitectural-urbanistică; - modul de utilizare a terenurilor (prin stabilirea indicilor privind utilizarea terenurilor, POT –

Procentul de Ocupare a Terenului şi, respectiv, CUT – Coeficientul de Utilizare a Terenului), statutul juridic şi circulaţia acestora;

- protejarea monumentelor istorice. Elaborarea PUZ este obligatorie în cazul: zonelor centrale ale localităţilor; zonelor protejate şi

de protecţie a monumentelor, a complexelor de odihnă şi agrement, a parcurilor industriale etc. Stabilirea zonelor pentru care se întocmesc PUZ-uri obligatorii se face – de regulă – în PUG.

  70

Se interzice promovarea de PUZ-uri cu scop declarat de promovare a unui anumit proiect de investiţii. PUZ-urile reglementează condiţiile de amplasare a investiţiilor indiferent de natura lor sau cde beneficiar.

Planul urbanistic de detaliu (PUD) are caracter de reglementare specifică, prin care se asigură condiţiile de amplasare, dimensionare, conformare şi servire edilitară a unuia sau mai multor obiective, pe una sau mai multe parcele adiacente, în corelare cu vecinătăţile imediate.

În funcţie de complexitatea obiectivelor de investiţie, de caracteristicile vecinătăţilor, de gradul de detaliere a PUG sau PUZ, administraţia publică locală poate iniţia sau solicita – prin certificatul de urbanism – elaborarea PUD. Acesta poate fi elaborat şi la iniţiativa unui investitor în vederea obţinerii certificatului de urbanism.

Planul urbanistic de detaliu (PUD) cuprinde reglementările rezultate din concepţia generală de urbanism şi arhitectură cu privire la amplasarea şi încadrarea în sit a construcţilor şi amenajărilor exterioare aferente. În cadrul PUD se include date referitoare la dimensionarea, funcţionalitatea şi aspectul arhitectural al construcţiilor prevăzute, precum şi la determinarea mărimii limitelor zonei studiate, care stau la baza întocmirii documentaţiilor pentru obţinerea autorizaţiei de construire.

PUD cuprinde reglementări cu privire la: asigurarea accesibilităţii şi racordarea la reţelele edilitare; permisivităţi şi constrângeri urbanistice privind volumele construite şi amenajările; relaţiile funcţionale şi estetice cu vecinătatea; compatibilitatea funcţiunilor şi conformarea construcţiilor, amenajărilor şi plantaţiilor; regimul juridic şi circulaţia terenurilor şi construcţiilor. Trebuie menţionat că PUD se elaborează numai pentru reglementarea amănunţită a prevederilor stipulate prin PUG şi PUZ sau pentru stabilirea condiţiilor de construire.

Elaborarea şi adoptarea unor documentaţii de urbanism derogatorii sunt permise în legislaţia românească în anumite condiţii, urmându-se procedura specifică şi în privinţa anumitor componente ale acestora. Scopul unei asemenea intervenţii este acela de a se obţine noi PUZ-uri şi PUD-uri, derogatorii de la regimul urbanistic iniţial şi care să permită emiterea unei autorizaţii de construire în condiţiile date. Asemenea modificări (derogări) pot interveni atunci când, prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism, se solicită o modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condiţiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiţie o impun, decizia în această privinţă aparţinând autorităţii publice locale, exprimată prin certificatul de urbanism. Cererea poate fi respinsă „în mod justificat” sau poate fi admisă, situaţie în care autoritatea publică locală are dreptul: a) să solicite elaborarea unui PUZ, numai în baza unui aviz prealabil de oportunitate, întocmit de către structura specializată condusă de arhitectul şef şi aprobat de către consiliul local, prin care se stabilesc:

- teritoriul care urmează să fie reglementat prin PUZ; - categoria/categoriile funcţională/funcţionale a/ale dezvoltării şi eventualele servituţi; - reglementări obligatorii sau datorii de interes public necesare.

b) să solicite elaborarea unui PUD. După aprobarea PUZ sau, respectiv PUD, se poate întocmi documentaţia tehnică în vederea obţinerii autorizaţiei de construire. Prin lege sunt stabilite anumite reguli prin care se încearcă restricţionarea procedurilor de modificare a documentaţiilor de urbanism şi evitarea abuzurilor:

  71

noua documentaţie de urbanism, cuprinzând intervenţia solicitată, poate fi aprobată numai după o perioadă de cel puţin 12 luni de la data aprobării documentaţiei de urbanism iniţiale (art. 32 alin.3 din Legea nr. 350/2001); modificările reglementărilor din PUG admise în situaţia în care se solicită elaborarea unui nou PUZ sau, după caz, a unui PUD, sunt: prin PUZ se stabilesc reglementări noi cu privire la: regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT)5, procentul de ocupare a terenului (POT)6, retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei.

Prin PUD se stabilesc reglementări noi numai cu privire la distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei; modificarea, prin PUZ-uri elaborate pentru zone ale unei unităţi teritoriale de referinţă7, a reglementărilor aprobate prin PUG trebuie să asigure unitatea, coerenţa şi confortul urban, atât ale zonei de studiu, cât şi ale teritoriului învecinat; CUT propus de noua reglementare nu îl va putea depăşi pe cel aprobat iniţial cu mai mult de 20%, o singură dată; În cazul în care, din raţiuni de dezvoltare urbanistică temeinic fundamentate, este necesară depăşirea acestui CUT, numai din iniţiativa autorităţii administraţiei publice locale competente se va proceda la finanţarea şi elaborarea unui PUZ pentru întreaga UTR în care este inclusă zona. În vederea elaborării şi finanţării noii documentaţii autoritatea publică poate asocia persoane fizice şi/sau juridice interesate.

Potrivit reglementărilor legale cuprinse în HG. 525/ 1996, Regulamentul general de urbanism reprezintă sistemul de norme tehnice, juridice şi economice care stă la baza elaborării planurilor de urbanism, precum şi a regulamentelor locale de urbanism. El stabileşte regulile de ocupare a terenurilor şi amplasare a construcţiilor, respectiv a amenajărilor aferente acestora. Controlul de stat în aplicarea Regulamentului general de urbanism revine Inspectoratului de Stat în Construcţii.

Regulamentul general de urbanism se elaborează de către administraţia centrală de specialitate, pe baza principiilor generale ale activităţii de urbanism şi amenajarea teritoriului stabilite prin lege şi aprobate de către Guvern. El se întocmeşte, de regulă, odată cu PUG sau PUZ şi, împreună cu regulamentele aferente, devin – odată cu aprobarea lor – acte de autoritate ale administraţiei publice locale.

                                                            

5 Coeficientul de utilizare a terenului (CUT) reprezintă raportul dintre suprafaţa construită desfăşurată (suprafaţa desfăşurată a tuturor planşeelor) şi suprafaţa parcelei. 6 Procentul de ocupare a terenului (POT) reprezintă raportul dintre suprafaţa construită (amprenta la sol a clădirii) şi suprafaţa parcelei. POT şi CUT sunt indici urbanistici, ei reprezentând instrumente specifice de lucru pentru controlul proiectării şi al dezvoltării durabile a zonelor urbane 7 Unitatea teritorială de referinţă (UTR) constituie o subdiviziune urbanistică a teritoriului unităţii administrativ-teritoriale de bază, constituită pe criterii urbanistice similare sau omogene, având drept scop păstrarea, refacerea sau dezvoltarea teritoriului în concordanţă cu tradiţiile, valorile sau aspiraţiile comunităţii la un moment dat şi necesară pentru: agregarea pe suprafeţe mici a indicatorilor de populaţie şi de construire, determinarea caracteristicilor urbanistice, stabilirea indicatorilor urbanistici, reglementarea urbanistică omogenă. UTR, având de regulă suprafaţa de 1 – 20 ha şi în mod excepţional până la 100 ha, se delimitează pe limitele de proprietate în funcţie de unele dintre următoarele caracteristici, după caz: relief şi peisaj cu caracteristici similare; evoluţie istorică unitară într-o anumită perioadă; populaţie cu structură omogenă; sistem parcelar şi mod de construire omogene; folosinţe de aceeaşi natură ale terenurilor şi construcţiilor; regimul juridic al imobilelor similar; reglementări urbanistice omogene referitoare la destinaţia terenurilor şi la indicii urbanistici. În anumite cazuri, în care unele dintre elementele caracteristice sunt omogne pe suprafeţe întinse, mai multe UTR alăturate pot forma o macrounitate teritorială de referinţă (MUTR).

  72

Planurile de urbanism generale şi regulamentele locale de urbanism ale localităţilor se elaborează şi se aprobă de către consiliile locale şi cuprind norme obligatorii pentru autorizarea executării construcţiilor. Regulamentul aferent PUG explică şi detaliază, sub forma unor prescripţii şi recomandări, PUG în vederea urmăririi şi aplicării acestuia. De obicei, regulamentul aferent PUG este structurat astfel: prescripţii şi recomandări generale, la nivelul localităţii; prescripţii şi recomandări specifice zonelor, subzonelor sau unităţilor teritoriale de referinţă.

Regulamentul aferent PUZ explică şi detaliază, sub forma unor prescripţii şi recomandări, PUZ în vederea urmăririi aplicării acestuia. El cuprinde reguli specifice de urbanism instituite în zona studiată, care pot completa sau detalia regulamentul aferent PUG.

Trebuie reţinut, aşadar, că în raport cu amploarea şi conţinutul lor, elaborarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism incumbă diferenţiat autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale. Punerea de acord a documentaţiilor se urmăreşte de către acestea astfel: prevederile planurilor aprobate pentru un teritoriu se preiau şi se detaliază documentaţiile ce se elaborează pentru părţi componente ale teritoriului respectiv; în planurile de amenajare a teritoriului şi de urbanism se introduc prevederile principale ale documentaţiilor aprobate pentru părţi componente ale acelui teritoriu.

După aprobare, PUG, PUZ şi PUD, împreună cu regulamentele locale de urbanism aferente sunt opozabile în justiţie.

Iniţiativa elaborării documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism aparţine colectivităţilor locale, prin autorităţile deliberative şi executive, Guvernului, precum şi persoanelor fizice sau juridice interesate în amenajarea teritoriului şi în dezvoltarea localităţilor.

Activităţile de amenajare a teritoriului şi de urbanism se finanţează din bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, din bugetul de stat, precum şi de persoane juridice şi fizice interesate în dezvoltarea unor localităţi sau a unor zone din cadrul acestora.

Avizarea şi aprobarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se fac de către autorităţile şi organismele centrale şi teritoriale interesate (potrivit prevederilor Anexei 1 din Legea nr. 350/2001).

Participarea populaţiei la aceste activităţi se realizează prin: informarea ei, prin consultare, precum şi prin alte forme de participare prevăzute de lege. Este evident că, în măsura în care cetăţenii au un bagaj de informaţii mai bogat, cu cât îşi fac cunoscute mai bine problemele, impunând forurilor competente soluţionarea lor, cu atât va fi mai utilă şi mai eficientă intervenţia lor la nivelul elaborării şi punerii în aplicare a programelor în domeniu, conducând astfel la rezultate benefice în ceea ce priveşte condiţiile de viaţă, confortul material, spiritual şi estetic, atât la nivelul habitatului cât şi la locul de muncă.

Ca orice procedură de autorizare administrativă, şi cea de urbanism presupune parcurgerea anumitor etape, finalizate prin elaborarea şi eliberarea anumitor documente, respectiv certificatul de urbanism şi apoi autorizaţia de construire. Regulile de urbanism, cu toate că ar trebui cunoscute pe calea măsurilor publicitare adoptate de autorităţile publice, nu permit proprietarului ori dobânditorului cu orice titlu al unui imobil – prin insuficienţa lor - să cunoască şi, mai ales, să aprecieze anvergura sarcinilor de urbanism care grevează (poartă asupra) bunul(ui) respectiv. De aceea, cu ocazia fiecărei tranzacţii imobiliare, se interoghează administraţia asupra naturii şi conţinutului servituţilor de urbanism aplicabile imobilului care formează obiectul tranzacţiei. Iniţial,

  73

răspunsul se concretiza într-o simplă notă informativă care, treptat, s-a transformat în certificatul de urbanism de azi. Acesta a avut, la rându-i, o evoluţie semnificativă (în ceea ce priveşte natura şi rolul îndeplinit), la început fiind doar un simplu instrument de informare individuală asupra servituţilor administrative aplicabile imobilului, pentru ca astăzi să devină un instrument de control al utilizării terenurilor.

Certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire sunt reglementate de dispoziţiile Legii nr. 350/2001 (cu modificările ulterioare, ultima fiind O.G. nr.27/2008), precum şi de cele ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată şi modificată (de mai multe ori,) ultima oară prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 214/2008. Certificatul de urbanism este (potrivit art. 6 al Legii nr. 50/1991) actul de informare prin care autorităţile prevăzute la art. 4 al aceleiaşi legi, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice şi ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, care sunt informaţii de interes public, potrivit legii, face cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor existente la data solicitării, stabilesc cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite prin documentaţia tehnică în funcţie de specificul amplasamentului, lista cuprinzând avizele şi acordurile necesare în vederea autorizării lucrărilor de construcţii, inclusiv obligaţia de a contacta autoritatea competentă pentru protecţia mediului, cu privire la evaluarea iniţială a investiţiei şi stabilirea necesităţii evaluării efectelor acesteia asupra mediului în vederea obţinerii actuluui administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului.

Certificatul de urbanism este obligatoriu pentru adjudecarea prin licitaţie a lucrărilor de proiectare şi de execuţie a lucrărilor publice, precum şi pentru întocmirea documentaţiilor cadastrale de comasare, respectiv dezmembrare a bunurilor imobile în cel puţin 3 parcele. În cazul vânzării sau cumpărării de imobile, certificatul de urbanism cuprinde informaţii privind consecinţele urbanistice ale operaţiunii juridice, solicitarea certificatului de urbanism fiind, în acest caz, facultativă. Certficatul de urbanism se eliberează la cererea oricărui solicitant, persoană fizică sau juridică, care poate fi interesat în cunoaşterea datelor şi a reglementărilor cărora îi este supus respectivul bun imobil.

Acest act este necesar întocmirii documentaţiei şi dosarului în vederea obţinerii autorizaţiei de construire, dar el nu ţine loc de autorizaţie de construire (nu conferă dreptul de executare a lucrărilor de construire, amenajare sau plantare). Din punct de vedere juridic, certificatul de urbanism are valoarea unui aviz care, în anumite condiţii, produce efecte obligatorii. Acesta are un rol important, respectiv garantează destinatarului său că, pe parcursul unei anumite perioade, nu i se vor opune modificări care să afecteze regulile pe care certificatul le conţine.

Certificatul de urbanism cuprinde date privind: regimul juridic, regimul economic şi regimul tehnic al imobilului.

Regimul juridic al imobilului conţine: - dreptul de proprietate asupra acestuia şi servituţile de utilitate publică care grevează asupra

acestuia; - situarea terenului în intravilan sau în afara lui;

  74

- prevederi ale documentaţiilor de urbanism care instituie un regim special asupra imobilului – zone protejate, zone în care acţionează dreptul de preemţiune asupra imobilului;

- interdicţii definitive sau temporare de construcţie ; - dacă acesta este înscris în Lista cuprinzând monumentele istorice din România şi asupra

căruia, în cazul vânzării, este necesară exercitarea dreptului de preempţiune a statului, potrivit legii, precum şi altele prevăzute de lege.

Informaţiile privind dreptul de proprietate şi dezmembrămintele acestuia vor fi preluate din cartea funciară, conform extrasului de carte funciară pentru informare.

Regimul economic al imobilului indică: - folosinţa actuală; - destinaţii admise sau neadmise, stabilite în baza prevederilor urbanistice aplicabile în zonă; - reglementări fiscale specifice localităţii sau zonei. Regimul tehnic indică: - procentul de ocupare a terenului (POT); - coeficientul de utilizare a terenului (CUT); - dimensiunile minime şi maxime ale parcelelor; - echiparea cu utilităţi (apă, canalizare, energie electrică, energie termică); - edificabil admis pe parcelă; - circulaţii şi accese pietonale şi auto, parcaje necesare; - alinierea terenului şi a construcţiilor faţă de străzile adiacente terenului; - înălţimea minimă şi maximă admisă. Certificatul de urbanism indică, în funcţie de dispoziţiile de urbanism şi delimitările

administrative ale dreptului de proprietate, precum şi de starea echipamentelor publice existente ori prevăzute, dacă terenul este construibil sau dacă este posibil de realizat o anumită operaţiune determinată. După caz, el poate fi pozitiv sau negativ.

Procedura de obţinere a certificatului de urbanism cuprinde două etape: solicitarea şi, respectiv, instrumentarea şi eliberarea actului. Condiţiile generale de solicitare se referă la faptul că: – orice cerere de eliberare a unui asemenea document este supusă unei taxe legale; – în cerere trebuie precizate elementele de identificare a imobilului faţă de care se urmăreşte cunoaşterea regimului de servituţi; – îndeplinirea unei serii de alte formalităţi administrative.

Astfel, solicitantul, orice persoană fizică sau juridică, depune o cerere (tipizată) la organul competent, însoţită de dovada achitării taxei. Certificatul se emite de către aceleaşi autorităţi publice care, potrivit competenţelor, emit şi autorizaţiile de construire; el urmează a-i fi eliberat solicitantului în cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii acestuia. Durata de valabilitate a certificatului de urbanism se stabileşte de către emitent, în raport cu importanţa zonei şi a investiţiei.

În ceea ce priveşte regimul general al amplasării construcţiilor se impune precizarea că intravilanul localităţilor este cel existent la data de 1 ianuarie 1990, evidenţiat în cadastrul funciar şi poate fi modificat în condiţiile legii. Totodată, terenurile situate în intravilan pot fi înstrăinate şi dobândite prin acte între vii, încheiate în formă autentică (conform art. 2 al.1 din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor).

  75

Cea mai importantă reglementare în sfera regimului constructibilităţii, cuprinsă în art.9 al.1 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar este aceea că amplasarea noilor construcţii de orice fel se face în intravilanul localităţilor. Există câteva derogări: atunci când este vorba de amplasarea unor construcţii care, prin natura lor, pot genera efecte poluante mediului şi în ceea ce priveşte construcţiile care prin natura lor, nu se pot plasa în intravilan, precum şi adăposturile pentru animale. La rândul lor, şi aceste excepţii – în care construcţiile pot fi amplasate în extravilan – sunt supuse anumitor reguli restrictive.

Autorizaţia (permisul) de construire a cunoscut mai multe definiţii în literatura de specialitate. În accepţiunea legiuitorului român (concretizată în conţinutul Legii nr. 50/1991, art 2). „ Autorizaţia de construire constituie actul final de autoritate al administraţiei locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea şi postutilizarea construcţiilor. Ea se emite în baza documentaţiei tehnice - D.T.8 -, elaborată în condiţiile prezentei legi, în temeiul şi cu respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism, avizate şi aprobate potrivit legii. Pornind de la aprecierile formulate în literatura de specialitate, coroborate cu reglementările legale în vigoare, autorizaţia de construire se poate defini ca fiind actul administraţiei publice locale competente prin care se asigură aplicarea regulilor de urbanism în privinţa amplasării construcţiilor, precum şi a măsurilor legale referitoare la proiectarea, executarea şi funcţionarea acestora. După cum se poate remarca, este vorba de un control preventiv al utilizării terenurilor, de exercitarea unei puteri speciale – de poliţie - prin eliberarea unei autorizaţii prealabile. Se poate conchide că autorizaţia de construire sancţionează atât regulile de urbanism, cât şi regulile de construcţie – în condiţiile în care legea stabileşte: “calitatea construcţiilor este rezultanta totalităţii performanţelor de comportare a acestora în exploatare, în scopul satisfacerii, pe întreaga durată de existenţă, a exigenţelor utilizatorilor şi colectivităţilor”.

Calitatea corespunzătoare a construcţiilor poate fi obţinută prin corelarea – la nivel corespunzător – a cerinţelor legate de: rezistenţă şi stabilitate; siguranţă în exploatare; siguranţă la foc; igienă, sănătatea oamenilor, refacerea şi protecţia mediului; izolaţie termică, hidrofugă, în condiţiile economisirii de energie; protecţie împotriva zgomotului.

Responsabili pentru îndeplinirea acestor cerinţe sunt factorii implicaţi în conceperea, realizarea şi exploatarea construcţiilor, precum şi în post-utilizarea lor (investitorii, cercetătorii, proiectanţii, verificatorii de proiecte, fabricanţii şi furnizorii de produse pentru construcţii, executanţii, proprietarii, utilizatorii, responsabilii tehnici cu execuţia, experţii tehnici, precum şi autorităţile publice şi asociaţiile profesionale de profil.

Autorizaţia de construire se eliberează pentru: - lucrări de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare

de destinaţie sau de reparare a clădirilor de orice fel, precum şi a instalaţiilor aferente acestora;

                                                            

8 Documentaţia tehnică – D.T. – reprezintă documentaţia tehnico-economică prin care se stabilesc principalele coordonate privind încadrarea în indicii urbanistici aprobaţi, amplasarea construcţiilor şi relaţiile acestora cu vecinătăţile, schemele şi fluxurile funcţionale, compziţia spaţială, structura de rezistenţă, expresia de arhitectură, dotarea şi echiparea construcţiilor – inclusiv soluţiile cde asigurare, branşare şi racordare a acestora la infrastructura edilitară, după caz. După emiterea autorizaţiei de construire D.T. se constituie partre integrantă a Proiectului tehnic, respectiv a Dedtaliilor de execuţie, fiind interzisă modificarea prevederilor acesteia, sub sancţiunea nulităţii autorizaţiei de construire.

  76

- lucrări de construire, reconstruire, exitindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum şi orice alte lucrări ce urmează a fi efectuate la construcţii reprezentând monumente şi ansambluri istorice, arheologice, de arhitectură, artă sau cultură, inclusiv cele din zonele lor de protecţie;

- lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere sau reparare, modernizare şi reabilitare privind căi de comunicaţie de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, reţelele şi dotările tehnico-edilitarelucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătăţiri funciare, lucrările de instalaţii, de infrastructură, lucrările pentru noi capacităţi de producţie, transport, distribuţie a energiei electrice şi/sau termice, precum şi de reabilitare şi retehnologizare a celor existente;

- împrejmuiri şi mobilier urban, amenajări de spaţii verzi, parcuri, pieţe şi celelalte lucrări de amenajare a spaţiilor publice;

- lucrări de foraje şi excavări necesare studiilor geotehnice şi ridicărilor topografice, exploatării de cariere, balastiere, sonde de gaze şi petrol, precum şi a altor exploatări de suprafaţă şi subterane;

- lucrări, amenajări şi construcţii cu caracter provizoriu necesare în vederea organiuzării executării lucrărilor;

- organizarea de tabere de corturi, căsuţe sau de rulote; - lucrări cu caracter provizoriu: chioşcuri, tonete, cabine, spaţii de expunere situate pe căile şi

în spaţiile publice, corpuri şi panouri de afişaj, firme şi reclame, precum şi anexele gospodăreşti ale exploataţiilor agricole situate în extravilan;

- cimitire – noi şi extinderi. Se pot executa fără autorizaţie de construire următoarele lucrări care nu modifică structura de

rezistenţă şi/sau aspectul arhitectural al construcţiilor: - reparaţii la acoperişuri, învelitori sau terase, când nu se schimbă forma acestora şi

materialele din care sunt executate; - reparaţii şi înlocuiri de tâmplărie interioară şi exterioară, dacă se păstrează forma şi

dimensiunile golurilor şi tâmplăriei; - reparaţii şi înlocuiri de sobe de încălzit; - zugrăveli şi vopsitorii interioare; - zugrăveli şi vopsitorii exterioare, dacă nu se modifică elementele de faţadă şi culorile

clădirilor situate pe arterele principale de circulaţie; - reparaţii la instalaţii interioare, la branşamentele şi racordurile exterioare, de orice fel,

afedrente construcţiilor, în limitele proprietăţii, montarea sistemelor locale de încălzire şi preparare a apei calde menajere cu cazane omologate, precum şi montarea aparatelor individuale de climatizare şi/sau de contorizare a consumurilor de utilităţi;

- reparaţii şi înlocuiri la finisaje interioare şi exterioare – tencuieli, placaje, altele asemenea - lucrări de reabilitare energetică a anvelopei şi acoperişului, dacă nu se schimbă sistemul constructiv al acestuia – terasă/şarpantă - la trotuare, la ziduri de sprijin şi la scări de acces, fărtă modificarea calităţii şi a aspectului elementelor constructive.

  77

Autorizaţia de construire se eliberează de către preşedinţii consiliilor judeţene, de primarul general al municipiului Bucureşti, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, ai oraşelor şi comunelor, conform . art. 4 din Legea nr. 50/1991, după cum urmează:

- de preşedinţii consiliilor judeţene, cu avizul primarilor, pentru lucrările care se execută: pe terenuri care depăşesc limita unei unităţi administrativ-teritoriale; în extravilanul comunelor;

- de primarii municipiilor, pdentru lucrările care se execută înteritoriul administrativ al acestora

- de primarul general al municipiului Bucureşti, cu avizul primarilor sectoarelor - de primarii sectoarelor municipiului Bucureşti - de primarii oraşelor - de primarii comunelor, potrivit prevederilor art.4 alin. Autorizaţia de construire se emite după parcurgerea următoarelot etape: - emiterea certificatului de urbanism, ca urmare a cererii pentru autorizarea executării

lucrărilor de construcţii, depusă de solicitant; - evaluarea iniţială a investiţiei şi stabilirea necesităţii evaluării efectelor acesteia asupra

mediului de către autoritatea competentă pentru protecţia mediului; - notificarea de către solicitant a autorităţii administraţiei publice locale cu privire la

menţinerea cererii pentru autorizarea executăţii lucrărilor de construcţii, în situaţia în care autoritatea competentă pentru protecţia mediului stabileşte necesitatea evaluării efectelor investiţiei asupra mediului;

- emiterea avizelor şi acordurilor stabilite prin certificatul de urbanism; - emiterea actului administrativ al autotorităţii competente pentru protecţia mediului, după

caz; - documentaţiei tehnice – D.T. ; - depunerea documentaţiei pentru autorizarea executăţii lucrărilor de consttrucţii la autoritatea

administraţiei publice locale competente; - emiterea autorizaţiei de construire. Autorizaţia de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente

organizării executării lucrărilor în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru autorizarea executăţii lucrărilor de construcţii, care cuprinde, în copie, următoarele documente: certificatul de urbanism; dovada, în copie legalizată a titlului asupra imobilului, teren şi sau construcţii sau, după caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi şi extrasul de carte funciară de informare actualizat la zi; documentaţia tehnică; avizele şi acordurile stabilite prin certificatul de urbanism (art. 5 din Legea nr. 50/1991); actul administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului; dovada privinbd achitarea taxelor legale. Această documentaţie se depune şi se înregistrează la autoritatea administraţiei publice locale competente numai dacă solicitantul prezintă toate docuemntele enumerate mai sus. In situaţia depunerii unei documentaţii tehnice incomplete, aceasta se frestituie solicitantului în termen de 5 zile de la data înregistrării, cu menţionarea în scris a elementelor necesare în vederea completării acesteia.

Autoritatea emitentă a autorizaţiei de construire stabileşte o perioadă de valabilitate de cel mult 12 luni de la data emiterii, interval în care solicitantul este obligat să înceapă lucrările. În această

  78

situaţie, valabilitatea autorizaţiei se extinde pe toată durata de execuţie a lucrărilor prevăzute prin autorizaţie, în conformitate cu proiectul tehnic.

Neînceperea lucrărilor ori nefinalizarea acestora în termenele stabilite conduce la pierderea valabilităţii autorizaţiei, fiind necesară emiterea uneia noi. În situaţia în care caracteristicile nu se schimbă faţă de autorizaţia iniţială, se va putea emite o nouă autorizaţie fără a fi necesar un nou certificat de urbanism.

Prin excepţie de la aceste prevederi, în cazul justificat în care lucrările de construcţii nu pot fi începute sau executate integral în termenul stabilit, investitorul poate solicita autorităţii emitente prelungirea valabilităţii autorizaţiei cu cel puţin 15 zile înaintea expirării acesteia. Prelungirea se poate acorda o singură dată pe o perioadă de maximum 12 luni. Investitorul are obligaţia de a înştiinţa autoritatea emitentă a autorizaţiei de construire, precum şi inspectoratul teritorial în construcţii asupra datei şa care vor începe lucrările autorizate. În caz contrar, dacă constatarea faptei de începere a lucrărilor fără înştiinţare s-a făcut în termenul de valabilitate a autorizaţiei, data începerii lucrărilor se consideră a fi ziua următoare datei de emitere a autorizaţiei.

Autorizaţia de construire se semnează de preşedintele consiliului judeţea sau de primar, după caz, de secretar şi de arhitectul şef sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului din aparatul propriu al autorităţii emitente, responsabilitatea emiterii autorizaţiilor revenind semnatarilor, potrivit atribuţiilor stabilite prin lege.

Valabilitatea autorizaţiei se menţine în cazul schimbării investitorului înaintea finalizării lucrărilor, cu condiţia respectării prevederilor acesteia şi a înscrierii în cartea funciară a modificărilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare. În situaţia în care în timpul executării lucrărilor şi numai în perioada de valabilitate a autorizaţiei de construire survin modificări de temă privind lucrările autorizate, care conduc la necesitatea modificării acestora, titularul are obligaţia de a solicita o nouă autorizaţie de construie, sens în care el va depune o nouă documentaţie tehnică la autoritatea administraţiei publice locale competente. Autorizaţia de construire este publică, fiind pusă la dispoziţia publicului spre informare pe pagina proprie de web a autorităţii administraţiei publice locale emitente sau prin afişare la sediul acesteia. În plus, din anul 1998 există obligaţia legală pentru toate şantierele de construcţii de a afişa – la loc vizibil, pe toată perioada lucrărilor – un panou de identificare, care trebuie să cuprindă date şi informaţii minime privind obiectivul respectiv: denumirea şi adresa acestuia, beneficiarul investiţiei, proiectantul general, constructorul, numărul autorizaţiei de construire, organul emitent, termenul de execuţie a lucrărilor prevăzut în autorizaţie, data începerii şi data finalizării construcţiei.

Desfiinţarea construcţiilor şi amenajărilor pentru care a fost emisă autorizaţia de construire se face pe baza autorizaţiei de desfiinţare obţinută în prealabil şi care este eliberată de aceleaşi autorităţii care au emis-o, astfel încât procedura de solicitare, eliberare şi valabilitate a autorizaţiei de construire să fie identică cu cea de obţinere a autorizaţiei de desfiinţare.

Ca un corolar al celor prezentate afirmăm că urbanizarea presupune nu numai modificarea stării aşezărilor umane, ci şi schimbarea mentalităţii prin implementarea unei concepţii progresiste, eficiente şi ecologice, toate acestea urmând să se reflecte în lege şi în aplicarea ei. 3.3. Incidența reglementărilor vizând protecția consumatorilor în domeniul construcțiilor

  79

Multitudinea reglementărilor adoptate după 1989 a determinat populaţia să renunţe – treptat – la îndeplinirea uneia din cele mai importante obligaţii cetăţeneşti: informarea şi apropierea/cunoaşterea noii legislaţii. „Strecurate” printre alte norme juridice, prevederile aferente domeniului consumului au fost însuşite şi transpuse în practica cotidiană doar în câteva situaţii, în special cele legate de produse cu valabilitate expirată, produse electronice şi electrocasnice defecte sau altfel necorespunzătoare. Puţină lume şi-a pus problema invocării acestor reglementări legale şi în alte împrejurări (care, de altfel, erau prevăzute în cadrul normativ) în care au apărut nemulţumiri ale unor categorii de cetăţeni sau – şi mai grav – au fost încălcate drepturi fundamentale vizând proprietatea, deminitatea, onoarea. Una dintre situaţiile de acest fel este cea din domeniul construcţiilor, respectiv a celor cu destinaţie de locuinţă. Dinamica acestui tip de activitate a fost una remarcabilă, fapt care a generat evident atât aspecte pozitive, cât şi disfuncţionalităţi, inechităţi. Asemenea altor ţări din Europa de Est, România ultimilor douăzeci de ani s-a caracterizat printr-o instabilitate instituţională, iar autorităţile publice locale nu au făcut excepţie; această situaţie a fost generată şi întreţinută de lipsa unui cadru legal stabil, suficient de riguros concretizat şi de absenţa unor structuri operaţionale eficiente, favorizată fiind de procesul de descentralizare administrativă (care a determinat sporirea puterii autorităţilor locale). Teoretic, lucrurile trebuiau să intre într-o dorită „normalitate”, care să favorizeze evoluţia oraşelor şi să faciliteze controlul asupra noului mod de dezvoltare a lor, în condiţiile unor cerinţe de modernizare, de creştere a calităţii vieţii urbane aliniate la ceea ce oferă Europa occidentală. Din păcate, politicie locale au devenit mai preocupate de problemele dezvoltării economice (în detrimentul, spre exemplu, al protecţiei mediului natural, al promovării sustenabilităţii în construcţii), iar dobândirea de către actorii economici a unor roluri importante în procesul de luare a deciziilor a dus la o mai mare implicare a sectorului privat, a schimbat putermic echilibrul balanţei de interese evidenţiate la acest nivel. Dorinţa de a construi a cetăţenilor ţării noastre, reprimată de-a lungul a cincizeci de ani, odată „eliberată” s-a manifestat pe piaţa imobiliară cu o forţă neaşteptată. Edificarea unui număr mare de locuinţe (în special în acest sector s-au înregistrat creşteri uriaşe) a fost reacţia firească după o lungă perioadă de interdicţii, dar modul în care a fost organizată (mai degrabă nu a fost!) desfăşurată şi monitorizată (controlată) această activitate este mai mult decât criticabil. Este cel puţin greu explicabilă (dacă nu chiar inadmisibilă) „detaşarea” autorităţilor administraţiei publice locale de felul în care s-a autorizat şi executat majoritatea acestor lucrări, de încălcările cu bună-ştiinţă şi cu sfidarea a tot ceea ce înseamnă normele elementare ale bunului simţ comun (care nu au, neapărat, de-a face cu normele tehnice aplicabile) estetica urbană, chestiunile de funcţionalitate, lipsa unor intervenţii urbanistice indispensabile, lezarea intereselor unor deţinători de imobile, nerespectarea unor prevederi legale. Aceste aspecte pot fi sesizate la fiecare pas, la nivelul fiecărei zone rezidenţiale nou apărute sau la inserţiile noi în textura existentă a oraşelor. Interesant este faptul că majoritatea proiectelor acestor construcţii prezentate, potrivit cerinţelor legale şi în varianta grafică (uşor accesibilă de pe panourile poziţionate la intrarea în şantierele de construcţii) oferă o altă imagine, diferită de realizarea din teren: spaţiile generoase dintre imobile sunt în realitate mult mai strâmte, zonele plantate cu copaci, spaţiile de joacă pentru copii şi locurile de parcare au dispărut din peisaj, soarele strălucitor (indicat şi ilustrat pe panoul publicitar) nu ajunge niciodată direct în unele zone (încăperi) ale imobilelor, băile dintr-un bloc au vedere spre

  80

bucătăriile blocului vecin (situat la o distanţă indecentă), iar balcoanele – modificate prin închidere cu diferite materiale şi în diverse forme se situează adesea deasupra terenurilor constituind curţi sau grădini ale proprietarilor parcelelor de alături.

Dacă în numeroase domenii de activitate erorile, rebuturile rămân ascunse ochiului străin, în ceea ce priveşte construcţiile, toate aceste nerealizări, neîmpliniri şi greşeli sunt perfect la îndemâna criticilor, fiind vizibile şi deranjante pentru un număr foarte mare de membri ai comunităţii. Sentimentele de nemulţumire, frustrările, disconfortul sau chiar disfuncţionalităţile survenite şi manifestate sunt însoţite, firesc, de întrebări legate de modul în care s-au autorizat aceste lucrări de construcţii, de felul în care au fost supravegheate lucrările şi mai apoi s-a făcut recepţia şi, evident, de cum vor putea fi exploatate – în siguranţă – de o manieră corespunzătoare aceste edificii. Prin aceste activităţi, derulate de o manieră total necorespunzătoare, s-a ajuns în unele situaţii la dezechilibre, la nedreptăţi care au lezat un număr mare de locuitori: aceştia s-au văzut nu numai excluşi de la beneficiile succeselor economice ale oraşelor, de la valorile environmentale, ci au fost şi prejudiciaţi în ceea ce priveşte modul de exercitare a dreptului de proprietate privată (Newman, Thornley, 2002). Dreptul urbanismului trebuie să fie un drept al concilierii (între indivizi şi comunitate, între proprietatea privată şi cea publică), întotdeauna în beneficiul progresului comunităţii, eventualele discriminări pe care le generează (Jacquot, Priet, 2004, p.15; Duțu, 2009, p. 85) trebuind să-şi găsească şi justificarea şi repararea în cuprinsul reglementărilor legale din domeniu, excluzîndu-se abuzurile, nerespectarea sau eludarea legii.

În aceste coordonate se impune luarea în calcul şi rezolvarea aspectelor divergente existente în relaţiile dintre diferiţii actori sociali care sunt implicaţi în domeniul construcţiilor, stabilirea unui cadru legal care să elimine nedreptăţile, situaţiile conflictuale apărute între aceştia. Categoria relativ nou apărută la noi în ţară a dezvoltatorilor imobiliari a dobândit – în ultimii cinsprezece ani – o poziţie semnificativă (de forţă, am putea spune), un rol important în viaţa economico-socială a oraşelor. Susţinuţi de dorinţa crescândă de construire a unui segment tot mai consistent de populaţie, noii actori au căpătat puteri nebănuite, fiind actualmente calificaţi drept „profesionist” în domeniu; astfel, ei au ajuns să dicteze şi să aplice reguli de dezvoltare urbană, chiar dacă acestea – paradoxal – nu sunt în deplină concordanţă cu reglementările legale. Beneficiarii imobilelor – asimilaţi consumatorilor – sunt cel mai adesea obligaţi să respecte condiţiile impuse de aceştia. Relaţiile dintre dezvoltatorii imobiliari şi potenţialii beneficiari ai produselor acestora (construcţiile) se concretizează în contractele de vânzare-cumpărare sau de închiriere a unor imobile cu destinaţie de locuinţe. Contractul reprezintă, potrivit Codului civil, rezultatul punerii de acord a voinţelor liber exprimate a părţilor care îl semnează, consimţământul acestora fiind determinat de punerea în valoare a principiul autonomiei de voinţă. Bazându-se pe acest principiu, actul juridic conferă părţilor o poziţie de egalitate exprimată – în principiu – de forţa obligatorie a angajamentelor asumate de ambele părţi, înţeleasă de o manieră absolută. Fiecare contractant urmăreşte apărarea şi realizarea propriilor interese, în condiţiile în care – concomitent – trebuie să-şi respecte şi să îşi îndeplinească obligaţiile asumate vis-á-vis de partenerul său contractual. Dar, odată încheiat contractul, în scopul asigurării securităţii juridice (al menţinerii stabilităţii raporturilor juridice aflate în derulare), nu mai are mare importanţă dacă între prestaţiile părţilor există un echilibru real şi nici dacă se modifică condiţiile economico-sociale, important este ca părţile să-şi îndeplinească obligaţiile asumate (Diaconescu, 2006, p. 102).

  81

Mişcarea consumeristă din Europa occidentală (din anii ʼ70 - ʼ80) a luat în calcul interesele consumatorilor şi le-a deferit atât profesioniştilor comerţului (pentru care doleanţele „profanilor” nu mai puteau fi neglijate), cât şi autorităţilor statale, determinând apariţia unui veritabil drept al consumaţiei.

Transformările produse în ultima perioadă de timp în plan economico-social au avut ca şi consecinţă modificarea – într-o mai mare sau mai mică măsură, de la caz la caz – a conţinutului raporturilor contractuale; astfel, în cazul contractelor de adeziune mai cu seamă, libertatea celui mai puternic a impus supunerea celui mai slab, ceea ce a determinat adesea ruperea echilibrului contractual, aceasta însemnând favorizarea creditorului şi punerea într-o stare de injustiţie (de subordonare) a debitorului (Diaconescu, 2006, p. 103). În ţara noastră, după modelul statelor vest-europene, au fost adoptate – cu o întârziere oarecum justificată – reglementări exprese cu caracter imperativ, menite a regla asemenea dezechilibre, precum: Ordonanţa Guvernului nr. 21/1992 privind protecţia consumatorilor (O.G. nr. 21/1992)9, Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între comercianţi şi consumatori10, Legea nr. 148/2000 privind publicitatea11, Ordonanţa Guvernului nr. 99/2000 privind comercializarea produselor şi serviciilor de piaţă12, Legea nr. 608/2001 privind evaluarea conformităţii produselor13, Legea nr. 282/2004 privind protecţia dobânditorilor cu privire la unele aspecte ale contractelor purtând asupra dobândirii unui drept de utilizare pe durată limitată a unor bunuri imobile14, Legea nr. 158/2008 privind publicitatea înşelătoare şi publicitatea comparativă15, care au culminat cu adoptarea Codului consumului16. În general, prin ansamblul reglementator susmenţionat se urmăreşte asigurarea unei protecţii cât mai eficiente a consumatorului în raporturile sale cu cei care îi furnizează bunuri sau servicii. Potrivit definiţiilor existente în legislaţia noastră în materie, consumatorul este „persoana fizică sau grupul de persoane fizice constituite în asociaţii care cumpără, dobândeşte, utilizează ori consumă produse sau servicii în afara activităţii sale profesionale” (Anexa, Legea nr. 296/2004).

Consacrarea ca unic protejat a persoanei fizice este un atribut plătit vocaţiei dreptului consumaţiei, de drept al „ocrotirii demnităţii umane”, al echilibrării poziţiei „părţii slabe”, ca răspuns la fragilitatea contemporană a acesteia. Despre demnitate garantată nu putem vorbi decât în cazul persoanelor fizice, chiar dacă în doctrină s-a pledat pentru introducerea în domenialitatea noţiunii de consumator şi a persoanelor juridice al căror reprezentant acţionează în afara specialităţii sale. În ceea ce priveşte asociaţiile de persoane ocrotite de reglementările în materie, legiuitorul se referă doar la asociaţiile de consumatori, care sunt frecvent în măsură să susţină interesele membrilor lor, mult mai bine chiar decât ar putea-o face aceştia pe cont propriu (Goicovici, 2006, p.18).

De o bună bucată de vreme cei din „lumea juridică” (legiuitorii, judecătorii şi arbitrii) s-au angajat să-i protejeze pe şefii lucrărilor de construcţii împotriva sinistrelor care puteau afecta                                                             

9 Ordonanţa Guvernului nr. 21/1992 a fost republicată în M. Of. nr. 208 din 28 martie 2007. 10 Legea nr. 193/2000 a fost republicată în M. Of. nr. 305 din 18 aprilie 2008. 11 Legea nr. 148/2000 a fost publicată în M. Of. nr. 359/2000 şi ulterior modificată în mai multe rânduri. 12 Ordonanţa Guvernului nr. 99/2000 a fost republicată în M. Of. nr. 603 din 31 august 2007. 13 Legea nr. 608/2001 a fost republicată în M. Of. nr. 419 din 4 iunie 2008. 14 Legea nr. 282/2004 a fost publicată în M. Of. nr. 580 din 30 iunie 2004. 15 Legea nr. 158/2008 a fost publicată în M. Of. nr. 559 din 24 iulie 2008. 16 Codul consumului a fost adoptat prin Legea nr. 296/2004 republicată în M. Of. nr. 224 din 24 martie 2008.

  82

imobilele edificate. Dispoziţiile legale reglementatoare şi normele tehnice – de la cele mai simple la cele mai complexe – au fost completate, la nivelul fiecărei ţări, de clauze sau contracte tip, precum şi de o jurisprudenţă (judiciară sau arbitrală) abundentă. În timp, putem sesiza o dezvoltare a unui drept specific al construcţiilor, al cărui loc central îl ocupă responsabilitatea oamenilor de afaceri17. O serie de preocupări din ultimii ani au avut ca obiect efectuarea unei comparaţii a dreptului construcţiilor (Saint-Alary, Saint Alary Houin, 2006, p. 8; Soler-Couteaux, 2008, p. 21; Duțu, 2009, p. 75).18 aplicabil în diferite state al Uniunii Europene, demersul de cercetare şi de lucru vizând, pe un plan mai larg, elaborarea unui Cod european al contractelor. Studiile s-au focalizat pe ceeace se consideră a fi dreptul „comun” al construcţiilor, mai exact dreptul privat „comun” aplicabil contractelor în domeniul construcţiilor (şi, în mod special, pe dreptul responsabilităţii constructorilor), tinzând uneori să dezvolte principiile unui drept european al contractelor în construcţii (Kohl, 2008, pp. 1-3). Cu toate acestea, apropierea de un „Cod european al construcţiilor” prin cercetarea principiilor generale comune, deşi incitantă şi formativă, nu se poate situa actualmente decât într-un cadru teoretic, existând şanse minime de a se ajunge la rezultate concrete, pe termen scurt sau mediu. Alături de dreptul construcţiilor – destinat a-i proteja pe realizatorii acestora împotriva accidentelor tehnice prin regulile clasice ale răspunderii – au fost treptat dezvoltate şi implementate (în mai multe ţări) regimuri specifice asigurării unei protecţii aparte pentru cocontractanţii parteneri ai profesioniştilor în construcţii, atunci când imobilele care urmează a fi realizate sunt destinate locuirii celor dintâi. Este extrem de importantă sublinierea faptului că în majoritatea sistemelor de drept europene aplicarea dispoziţiilor protectoare pentru consumator este condiţionată de destinarea imobilului pentru locuinţe. Armonizarea în planul dreptului european al construcţiilor se concentrează într-o primă fază asupra protecţiei consumatorilor din acest domeniu. Prin consumator în construcţii se înţelege atât persoana care dobândeşte proprietatea unei locuinţe ce se va construi sau care este deja în curs de edificare, cât şi vânzătorul unui imobil cu o asemenea destinaţie. În doctrină se apreciază că – funcţia de consum fiind independentă de actul juridic care stă la baza acestuia – calitatea de consumator trebuie recunoscută nu numai cumpărătorului unui imobil, ci chiar şi locatarului acestuia. Această nevoie de protecţie a fost generată de-a lungul ultimilor 60 de ani de ideologia proprietăţii imobiliare individuale pentru toţi, lucru care a fost posibil pe de o parte, prin prosperitatea care a caracterizat perioada postbelică şi, pe de altă parte, prin facilitarea accesului la credite ipotecare oferite de împrumutători privaţi ori de stat19. Această tendinţa s-a sprijinit – în special – pe recunoaşterea importanţei locuirii ca şi element fundamental al politicii sociale şi economice,

                                                            

17 Responsabilitate/răspundere determinată şi limitată de întinderea drepturilor şi a obligaţiilor acestora, astfel cum ele sunt stabilite în modul cel mai concret prin lege. 18 Dreptul construcţiilor reprezintă ansamblul regulilor şi instituţiilor create în scopul asigurării cadrului necesar edificării imobilelor sau – potrivit unei alte opinii – totalitatea regulilor şi normelor tehnice privind volumul şi amenajarea internă a imobilelor În sens larg, dreptul construcţiilor înglobează şi alte aspecte, precum: regulile de adjudecare a spaţiilor, fiscalitatea în construcţii, prescripţiile urbanistice, normele aplicabile produselor sau tehnologiilor de construcţii, securitatea pe şantiere şi din întreprinderile de construcţii. În ceea ce priveşte regulile tehnice de construcţii, realizarea operaţiilor pe care acestea le implică nu vizează în niciun fel relaţiile care se stabilesc între antreprenori şi constructori. 19 Este binecunoscut – în prezent, în condiţiile gravei crize economice prin care trece şi ţara noastră – programul „prima casă” susţinut de către stat.

  83

protecţia cumpărătorilor de locuinţe fiind privită ca un corolar al dreptului fundamental de a beneficia de o locuinţă.

Apariţia reglementărilor care protejau „consumatorul construcţiei” a coincis, de asemenea, cu profesionalizarea meseriei de dezvoltator imobiliar (persoană care asigură şi finanţează construirea de imobile). Atunci când serviciile legate de construirea de locuinţe au devenit posibil de comercializat, interesele dezvoltatorilor au început să difere considerabil de cele ale particularilor: primii nu au căutat decât beneficii, în timp ce a doua categorie a fost preocupată doar de siguranţa proprie. Adoptarea normelor de protecţie a fost justificată de constatarea dezechilibrului existent între aceste părţi, dezvoltatorul imobiliar impunându-şi adesea condiţiile clientului său20.

Mai mulţi legiuitori naţionali au instituit astfel mecanisme de protecţie a consumatorilor din domeniul construcţiilor care urmau să acţioneze atât în momentul semnării contractului, cât şi în faza de realizare propriu-zisă a locuinţei. Domeniul construcţiilor – în România – este lipsit, în practică cel puţin, de efectele benefice pe care dreptul consumaţiei le poate oferi utilizatorilor (în calitate de consumatori) de spaţii, de confort interior şi exterior al clădirii, de servicii comunitare de utilităţi publice, de spaţii de joacă pentru copii, de căi de acces, de mobilier urban, de spaţii de recreere etc.

Necunoaşterea şi, implicit, neinvocarea reglementărilor menţionate în situaţiile – foarte numeroase – în care beneficiarii locuinţelor (consumatori ai produselor şi destinatari ai serviciilor furnizate de profesionişti, adică dezvoltatorii imobiliari) îi determină să se situeze pe o poziţie inferioară şi din perspectiva gradului de mulţumire faţă de ceea ce înseamnă, pentru majoritatea oamenilor, cea mai mare realizare (din punct de vedere material) a vieţii lor: propria locuinţă.

Dreptul european al consumaţiei consacră dreptul la protecţie în favoarea consumatorului – deţinător al unui imobil cu destinaţie de locuinţă. Urmărind etapele care trebuie parcurse pentru dobândirea unui asemenea bun se pot identifica cu uşurinţă şi palierele pe care intervine setul de norme care îl pun pe beneficiar la adăpost de anumite atitudini, poziţii sau practici ale furnizorului profesionist (dezvoltatorul imobiliar):

- publicitatea făcută imobilului, respectiv ansamblului din care acesta face parte - contactarea dezvoltatorului pentru obţinerea de informaţii - consilierea în vederea încheierii contractului - încheierea efectivă a contractului - obţinerea creditelor ipotecare - verificarea conformităţii proiectului cu ceea ce s-a realizat (din perspectiva configurării

spaţiale, a materialelor de construcţii folosite, a modului de realizare a instalaţiilor, a aspectelor ce ţin de estetică, de realizarea spaţiilor verzi, a locurilor de parcare, a mobilierului urban etc.)

- furnizarea serviciilor de utilitate publică - recepţia lucrărilor (oferirea de garanţii) - procedura de asigurare a imobilelor şi, eventual, a bunurilor existente în acestea.

                                                            

20 Falimentele răsunătoare în care au fost implicate mari agenţii de dezvoltare imobiliară din mai multe ţări au dus la recunoaşterea şi abordarea, mai apoi, a situaţiilor în care clienţii dezvoltatorilor, chemaţi să prefinanţeze construirea de imobile (înainte ca zidurile să se vadă din fundaţie) s-au trezit ruinaţi din cauza acestor scandaluri financiare. Scopul reformelor instituite în aceste ţări a constat în stoparea practicilor anarhice, speculative sau abuzive ale dezvoltatorilor imobiliari.

  84

Publicitatea (în sens restrâns) este – după cum au afirmat unii specialişti – un rezultat direct şi natural al economiei capitaliste, a cărei dezvoltare este strâns legată de diferenţierea produselor şi a serviciilor, de dezvoltarea unor mărci şi firme, precum şi de dezvoltarea mass-media, toate – la rândul lor – ducând la afirmarea tot mai fermă a conţinutului conceptului (Balaban, 2005, p. 10). Dacă, începând cu anii 80 a apărut şi a fost susţinută ideea că publicitatea de calitate este o dovadă a însăşi calităţii produselor (afirmându-se, la un moment dat, că ea devenise chiar un scop în sine), începutul secolului XXI s-a aflat sub semnul noilor mijloace de comunicare, precum internetul şi multimedia, care au deschis noi posibilităţi pentru transmiterea mesajului publicitar, dar – de loc de neglijat – şi pentru urgentarea tranzacţiilor, efectuarea de plăţi şi informarea extrem de rapidă, eficientă şi complexă. Rolul publicităţii este unul extrem de important: calitatea acestei activităţi constituie un factor psihologic esenţial pentru o mai bună cunoaştere a noutăţilor din diverse domenii, contribuind la asigurarea unei calităţi superioare a deciziei consumatorilor. Existenţa şi aplicarea unor reglementări juridice în domeniul publicităţii (care au ca scop punerea la adăpost a consumatorului profan, în speţă a potenţialului beneficiar al unei locuinţe, de orice tentativă de plasare într-o poziţie mai avantajoască manifestată de profesionist – dezvoltatorul imobiliar), încă de la începutul secolului XX, nu face decât să întărească convingerea că ele sunt absolut necesare, iar adaptarea lor la noile condiţii economice constituie un imperativ pentru ţările puternic dezvoltate şi un deziderat major pentru cele la care cadrul legislativ în materie se află în curs de cristalizare (Minea, 2006, p. 106).

Capitolul VIII din Legea nr. 296/2004 privind Codul consumului, prin imperativitatea conţinută în articolele sale face dovada clară a importanţei acordată de legiuitor acestei laturi psihologice a actului de adeziune la un contract standard (Goicovici, 2006, pp. 66-67)21. Respectivele prevederi legale interzic publicitatea care: este înşelătoare; este subliminală; prejudiciază respectul pentru demnitatea umană şi morala publică; include discriminări bazate pe rasă, sex, limbă, origine, origine socială, identitate etnică sau naţionalitate; exploatează superstiţiile, credulitatea sau frica persoanelor; prejudiciază securitatea persoanelor sau incită la violenţă; încurajează un comportament care prejudiciază mediul înconjurător; favorizează comercializarea unor bunuri ori servicii care sunt produse sau distribuite contrar dispoziţiilor legale.

O altă reglementare consacrată protecţiei consumatorului, respectiv Legea nr. 158/2008 privind publicitatea înşelătoare şi publicitatea comparativă, vizează conţinutul materialelor publicitate şi al mesajelor publicitare, oricare ar fi mijlocul de comunicare ce face posibil transferul informaţiei. Pentru a determina dacă publicitatea este înşelătoare trebuie avute în vedere toate aspectele acesteia, în special orice informaţie conţinută de aceasta cu privire la: caracteristicile bunurilor sau serviciilor,

                                                            

21 Este de menţionat că, de regulă, dezvoltatorii imobiliari pun la dispoziţia potenţialilor beneficiari ai viitoarelor locuinţe contracte „prefabricate”, prezenţa clauzelor care ar putea fi supuse negocierii cu consumatorii fiind extrem de rar întâlnită. Publicitatea, strâns legată de oferta deferită celor interesaţi, se face odată cu prezentarea machetei ansamblului rezidenţial în care va fi situată viitoarea locuinţă. Documentele publicitare devin specificaţii contractuale (cu condiţia ca ele să fie introduse de judecător în ofertă), constituind o premisă semnificativă pentru naşterea obligaţiei de conformitate. Pentru a deveni o parte a ofertei, textul publicitar trebuie să „împrumute” caracteristicile actului juridic al ofertei. Documentul publicitar dobândeşte valoare contractuală numai în măsura în care este suficient de ferm, precis şi detaliat încât, integrat ofertei, să angajeze emitentul de îndată ce există acceptul destinatarului; concluzia va fi aceeaşi şi în prezenţa unei menţiuni de tipul „acest document nu este contractual”, importantă fiind precizia afirmaţiilor publicitare şi impactul acestora asupra formării consimţământului celeilalte părţi şi nu denumirea atribută documentului de către emitent

  85

cum sunt disponibilitatea, natura, modul de execuţie, compoziţia, metoda şi data fabricaţiei bunurilor ori a prestării serviciilor, dacă acestea corespund scopului lor, destinaţia, cantitatea, parametrii tehnico-funcţionali, originea geografică sau comercială, rezultatele aşteptate ca urmare a utilizării lor ori rezultatele şi caracteristicile esenţiale ale testelor sau ale controalelor efectuate asupra bunurilor ori a serviciilor; preţul sau modul de calcul al preţului şi condiţiile în care se distribuie bunurile ori se prestează serviciile; natura, atribuţiile şi drepturile comerciantului care îşi face publicitate, cum ar fi identitatea şi bunurile sale, calificările şi deţinerea drepturilor de proprietate industrială, comercială sau intelectuală ori premiile şi distincţiile acestuia (Legea nr. 158/2008, art. 5).

Enumerarea acestor prevederi legale şi alăturarea lor publicităţii făcute ansamblurilor de locuit învederează aspecte de corespondenţă uşor de identificat. Tot ce ţine de existenţa unor spaţii disponibile, executate – cu diverse tehnici, tehnologii, materiale de construcţii şi instalaţii – într-o manieră adaptată unui anumit stil arhitectonic corespunzător unei viziuni de organizare a spaţiului, realizate într-o anumită perioadă de timp, cu o destinaţie precis stabilită, beneficiind de parametrii tehnico-funcţionali specifici acestei destinaţii sunt elemente caracteristice oricărui imobil pus la dispoziţia celor interesaţi de către dezvoltatorii imobiliari. În aceste condiţii, este firesc ca mesajul publicitar să fie destinat, pe de o parte, informării cu privire la caracteristicile produsului şi serviciilor oferite, iar – pe de altă parte – să atragă atenţia, să convingă şi să promoveze cu succes obiectul acestuia. Pentru a deveni o parte a ofertei22 este esenţial ca documentele publicitare să fi fost remise contractantului (comunicate pe cale directă acestuia), indiferent de suportul material concret: cataloage, broşuri, pliante, machete etc. Aceste documente, evident, trebuie să fi exercitat o influenţă decisivă asupra formării consimţământului celeilalte părţi (Goicovici, 2006, p. 68). Publicitatea prin mass-media sau prin intermediul afişelor nu poate avea valoare contractuală, ea situându-se în timp înainte de orice apropiere a părţilor (Goicovici, 2006, p. 67). De asemenea, Legea nr. 148/2000 privind publicitatea stipulează, la art. 20, că persoana care îşi face publicitate trebuie să fie în măsură să probeze exactitatea afirmaţiilor, indicaţiilor sau prezentărilor din anunţul publicitar şi este obligată, la solicitarea reprezentanţilor şi autorităţilor competente , să furnizeze documentele care să probeze exactitatea acestora.

În aceste condiţii, orice element constitutiv al machetei zonei rezidenţiale din care urmează să facă parte locuinţa (spaţii verzi plantate, parcări, locuri de joacă pentru copii, piese de mobilier urban etc.,precum şi distanţele dintre diversele componente ale ansamblului construit) trebuie să fie regăsit şi atunci când edificiul este în fază de execuţie şi, evident, ăn faza finală a acestuia, altminteri pot fi invocată şi sancţionată nerespectarea conţinutului documentului publicitar – parte a ofertei. Într-o asemenea împrejurare, beneficiarul nu devine, practic, deţinătorul bunului pe care l-a contractat, ci al altuia, pe care, probabil, nu l-ar fi achiziţionat!

Este remarcabil faptul că, pe măsura dezvoltării societăţii de consum, în numeroase ţări din vestul Europei şi-a făcut loc – la început în jurisprudenţă şi apoi în legislaţie – ideea existenţei unei obligaţii de informare ce funcţionează între părţile contractante. Această obligaţie este menită să asigure egalitatea contractanţilor încă din faza încheierii contractului, ea provenind din obligaţia –

                                                            

22 Din perspectivă juridică, prin „ofertă” se înţelege un set de informaţii complete, precise, clare şi ferme despre obiectul contractului propus

  86

mai generală – de loialitate care guvernează materia contractelor. Ne aflăm în faţa unei obligaţii pozitive de informare, în corelaţie cu o obligaţie negativă de a nu înşela. Prin îndeplinirea obligaţiei de informare partea ţinută la aceasta previne cealaltă parte asupra riscurilor sau avantajelor unei anumite măsuri sau unui anumit act, astfel încât alegerea unei conduite de urmat să fie efectuată în deplină cunoştinţă de cauză (Chirică, 1999, p. 50).

Viitorul beneficiar trebuie să se informeze în amănunt în legătură cu stadiul în care se află documentaţia aferentă viitoarei construcţii: certificatul de urbanism şi, respectiv, autorizaţia de construire. Este, considerăm, extrem de utilă verificarea conţinutului autorizaţiei de construire întrucât în practică s-au ivit nenumărate situaţii în care, prin acest act administrativ erau stipulate anumite caracteristici ale imobilului, iar în realitate „geometria şi volumetria” imobilului erau cu totul altele (nivele suplimentare, scări de bloc în plus, lipsa unor spaţii cu diferite destinaţii etc.)23! Chiar dacă pare prematur, în ideea că potenţialul contractant este interesat la modul foarte serios de achiziţionarea unei locuinţe, chiar din această fază ar trebui să solicite cât mai multe informaţii (din categoria celor care par cel puţin „ciudate” pentru majoritatea oamenilor de rând), legate şi de chestiuni care par – la prima vedere – banale sau lipsite de semnificaţie pe moment, unele aferente chiar Documentaţiei Tehnice (Legea 50/1991, art 2, pct. f))24: ce fel de sudii de specialitate au fost efectuate şi care a fost rezultatul acestora (de amplasament, geotehnice, de însorire, nivelul pânzei apei freatice, „antecedente” ale zonei etc.), informaţii legate de arhitectura şi estetica construcţiei, aspecte aferente tehnologiilor preconizate, a materialelor de construcţii avute în vedere, branşarea la structura edilitară, posibilităţi de acces facil la anumite puncte importante ale oraşului (reţele de transport în comun, acces la servicii de urgenţă, la puncte de alimentare ş.a.). În situaţia în care imobilul este edificat, aceste chestiuni sunt cu atât mai necesare şi mai presante. Orice neconcordanţă cu ceea ce s-a promis sau cu aşteptarile consumatorului trebuie identificate şi, mai apoi, rezolvate cu dezvoltatorul imobiliar. Este foarte adevărat că, dată fiind importanţa investiţiei (ea grevând, financiar, serios bugetul unei familii), adesea se solicită, din partea viitorului deţinător al bunului, părerea unui expert: prezenţa şi punctul de vedere al unui asemenea personaj, precum şi o eventuală intervenţie a acestuia (în sensul lămuririlor pe care el le poate cere de pe poziţia de bun cunoscător al lucrurilor) este mai mult decât benefică şi se constituie într-un mijloc suplimentar de punere la adăpost în faţa demersului persuasiv al furnizorului.

                                                            

23 Recent, Tribunalul Cluj a anulat autorizaţia de construcţie a unui imobil cu 5 nivele din Cartierul Bună Ziua şi , de asemenea, Planul Urbanistic de Detaliu, aprobate printr-o Hotărâre a Consiliului Local; construcţia este realizată în roşu şi are termen de finalizare în 2011. Pentru demararea lucrărilor fusese eliberat de la Primărie un certificat de urbanism pentru o construcţie cu numai 4 nivele (demisol, parter şi 2 etaje). Ulterior, autorizaţia de construire s-a eliberat pentru 5 nivele, fără să se fi cerut acordul vecinilor şi în lipsa efectuării unui studiu de însorire. Magistraţii au anulat, anul trecut şi alte autorizaţii de construcţie, atât în zona menţionată, cât şi în Cartierul Grigorescu. 24 Documentaţia Tehnică constituie una dintre componentele dosarului care trebuie depus în vederea obţinerii autorizaţiei de construire şi este documentaţia tehnico-economică distinctă, prin care se stabilesc principalele coordonate privind încadrarea în indicii urbanistici aprobaţi, amplasarea construcţiilor şi relaţiile acestora cu vecinătăţile, schemele şi fluxurile funcţionale, compoziţia spaţială, structura de rezistenţă, expresia de arhitectură, dotarea şi echiparea construcţiilor – inclusiv soluţiile de asigurare, branşare şi racordare a acestora la infrastructura edilitară, după caz. După emiterea autorizaţiei de construire, documentaţia tehnică – D.T. – se constituie parte integrantă a Proiectului tehnic – P. Th. - ,respectiv a Detaliilor de execuţie, fiind interzisă modificarea acesteia, sub sancţiunea nulităţii autorizaţiei de construire.

  87

Alte dispoziţii din legislaţia naţională care stabilesc reguli în materie de publicitate şi comunicare comercială, potrivit Anexei 2 a Legii nr. 363/200725 care fac trimitere la Legea nr. 282/2004 în Anexa căreia sunt făcute cunoscute „elementele obligatorii minime ale contractelor”. Astfel, atunci când bunul imobiliar este detrminat, se va face o descriere exactă a acestuia şi a localizării lui; în situaţia în care bunul imobiliar se află în construcţie trebuie precizate: stadiul de realizare a imobilului; termenul rezonabil la care se preconizează finalizarea bunului imobiliar; numărul autorizaţiei de construcţie, denumirea şi adresa exactă ale autorităţii emitente (dacă este vorba de un bun imobiliar determinat); stadiul de realizare a lucrărilor de amenajare care fac bunul imobiliar pe deplin funcţional (alimentare cu gaze naturale, electricitate, canalizare, apă şi conexiuni telefonice); garanţia privind finalizarea bunului imobiliar sau garanţia privind ranbursarea oricărei plăţi efectuate în situaţia în care imobilul nu este terminat şi modalităţile de aplicare a acestor garanţii, după caz; serviciile la care dobânditorul are sau va avea acces şi condiţiile în care îi sunt permise (electricitate, apă, întreţinere, salubritate); facilităţi comune (bazine de înot, saună) la care dobânditorul are sau poate avea acces şi, după caz, în ce condiţii sunt permise; principiile în baza cărora se vor organiza reparaţiilor şi întreţinerea proprietăţii imobiliare, administrarea, precum şi gestionarea acesteia; perioada exactă în care drepturile rezultate din contract pot fi exercitate şi data la care dombânditorul poate începe să-şi exercite drepturile contractuale; preţul ce va fi plătit de dobânditor pentru exercitarea drepturilor contractuale; o clauză care reglemntează faptul că din achiziţionarea/administrarea imobilului nu vor rezulta alte costuri, taxe sau alte obligaţii decât cele specificate în contract. În pofida faptului că legiuitorul român prevede aceste obligaţii ca aparţinând contractului, precedentele nefericite din domeniu ne îndreptăţesc să susţinem cu convingere că aceste date trebuie să fie culese (pe toate căile deschise, legale posibile) în faza de informare a candidatului la obţinerea unei locuinţe: utilitatea şi eficienţa acestui demers sunt incontestabile!

Dacă avem în vedere împrejurarea că o parte a doctrinei şi jurisprudenţei pune semnul egalităţii între obligaţia de informare şi obligaţia de consiliere, considerându-le sinonime, iar o altă parte face o distincţie netă între acestea, apreciind că obligaţia de consiliere diferă de cea de informare prin funcţia sa mai specifică, implicând o judecată de valoare, prin câmpul său de aplicare mai îngust şi prin sarcina mai dificilă ce revine debitorului acestei obligaţii, putem concluziona că există într-adevăr similitudini evidente între cele două activităţi (Chrică, 1999, pp. 50-51). Obligaţia de informare nu implică exprimarea unei opinii (judecăţi de valoare) menită se orienteze decizia partenerului, ci ea facilitează aducerea la cunoştinţa acestuia a unor elemente pur obiective care îl pun în situaţia de a decide pe deplin avizat.

Opinăm că cele două aspecte trebuie clar separate, iar achiziţionarea unui imobil cu destinaţia de locuinţă se constituie într-un caz exemplificativ pentru această poziţie: dacă informaţiile – cât mai complete şi complexe – cad (în ceea ce priveşte furnizarea acestora) în sarcina dezvoltatorului imobiliar, consilierea nu este obligatoriu (şi, cel mai adesea, nici nu este) să fie prestată de acesta. După cum s-a evidenţiat, atunci când viitorul beneficiar doreşte să aibă o imagine cât mai fidelă a

                                                            

25 Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianţilor în relaţia cu consumatorii şi armonizarea reglementărilor cu legislaţia europeană privind protecţia consumatorilor a fost publicată în M. Of. nr. 899 din 28 decembrie 2007.

  88

produsului pe care urmează să-l dobândească apelează la sfatul (sugestia, îndemnul, recomandarea) unui cunoscător (eventual, profesionist în domeniu – expert) a cărui poziţie neutră îi este clar folositoare în luarea deciziei finale.

În situaţia în care etapele anterioare au fost parcurse cu seriozitate şi cu rigoare, materializarea voinţei părţilor prin încheierea contractului nu mai comportă dificultăţi sau aspecte potenţial generatoare de incertitudini. Legea (Legea nr. 296/2004, art. 75) instituie obligativitatea cuprinderii, în cadrul contractelor încheiate între comercianţi şi consumatori a clauzelor contractuale clare, fără echivoc, pentru înţelegerea cărora nu sunt necesare cunoştinţe de specialitate. Cu toate acestea, consumatorul este recomandabil să analizeze şi să-şi însuşească atent clauzele contractuale (înainte de semnarea actului juridic) pentru a identifica eventualele stipulaţii care s-ar putea constitui în clauze abuzive (generatoare de dezechilibre semnificative între drepturile şi obligaţiile părţilor contractante, întotdeauna în detrimentul neprofesionistului sau consumatorului). Eventualele asemenea clauze, identificate ca atare de către partea în detrimentul căreia ele ar urma să fie aplicate sau de către organul abilitat în acest scop prin lege26, nu vor produce efecte, iar contractul se va derula în continuare, dacă va fi posibil. Ne aflăm aşadar în prezenţa unei restrângeri legale a forţei obligatorii şi a irevocabilităţii contractului, din moment ce, în cazul în care întreg contractul nu îşi mai poate produce efectele după înlăturarea clauzelor considerate abuzive (ele fiind considerare ca nescrise), consumatorul este îndreptăţit să ceară rezilierea actului juridic şi, eventual, daune interese. Dacă renunţarea la locuinţă este o acţiune mai rar întâlnită (la noi,cel puţin), faptul că persoana lezată în interesele sale poate solicita – credem, cu succes – plata de daune-interese de către cel vinovat prezintă un avantaj incontestabil pe care consumatorul îl poate valorifica eficient. Reţinerea manifestată, în general, de către prejudiciaţii români de a acţiona în acest sens considerăm că este o consecinţă a necunoaşterii drepturilor lor, pe care legislaţia în vigoare le evidenţiază şi le apără clar.

Atunci când este vorba despre contracte vizând dobândirea unui drept de utilizare pe timp parţial a bunurilor imobiliare, reglementările legale (Anexa Legea 282/2004) prevăd obligativitatea stipulării unor clauze care: reglementează faptul că din achiziţionarea/administrarea imobilului nu vor rezulta alte costuri, taxe sau obligaţii decât cele specificate în contract; dacă este sau nu posibil a folosi, a participa la un sistem privind schimbul sau revânzarea drepturilor contractuale, precum şi orice costuri pe care le implică un sistem de schimb sau revânzare care va fi organizat de către vânzător ori de către un terţ desemnat de el în contract; informaţii privind dreptul de reziliere, anulare sau denunţare unilaterală a contractului; data şi locul semnării contractului de fiecare parte.

Ca şi concluzie, putem afirma că achizitorii de imobile se arată interesaţi nu de desfiinşarea contractului, ci de menţinerea acestuia şi obligarea vânzătorului la livrarea a ceea ce a promis.

Sfârşitul secolului trecut şi începutul celui actual – pe plan economic – au purtat puternica amprentă a creditului. Cu toate că vechimea procedurii este serioasă, ultimii 50 de ani au cunoscut o dezvoltare spectaculoasă a acesteia. Perioada postbelică, cu multitudinea transformărilor care au marcat-o, a favorizat recurgerea la credit în special pentru construirea sau cumpărarea de locuinţe, pentru ca, în timp, instrumentului acesta să-i fie extinsă aria de cuprindere şi pentru alte tipuri de                                                             

26 Potrivit art. 8 din Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între comenrcianţi şi consumatori „controlul respectării dispoziţiilor prezentei legi se face de către reprezentanţii împuterniciţi ai Oficiului pentru Protecţia Consumatorilor, precum şi de specialişti autorizaţi ai altor organe ale administraţiei publice, potrivit competenţelor”.

  89

achiziţii: mobilier, automobile, produse electrocasnice etc., ajungându-se, azi, la scopuri mai cosmopolite: vacanţe, călătorii, vestimentaţie, cărţi, produse cosmetice etc. (Goicovici, 2006, p.102).

Avantajele creditului sunt incontestabile (evident, cu condiţia manifestării unei prudenţe corespunzătoare), dat fiind faptul că el facilitează atingerea unor scopuri într-un timp extrem de scurt, plata pentru această realizare făcându-se eşalonat (fără a împovăra prea mult, deodată, solicitantul), pe diverse perioade de timp.

Dezavantajele, însă, sunt şi ele nelipsite: pentru achiziţionarea unui imobil se contractează pentru un viitor destul de îndepărtat, plin de incertitudini, interval în care pot surveni numeroase (şi, uneori, dureroase) schimbări. De regulă, profesioniştii în domeniu sunt cei care fac ofertele de creditare. Mai ales când este vorba despre oferirea de credite pentru contractarea concomitentă, a consumatorului de credit, cu un vânzător, un locator ori un antreprenor ş.a., societatea de credit are interesul de a se informa în legătură cu riscurile pe care şi le asumă atunci când oferă creditul respectiv.

Este evidentă legătura economică existentă între cele două contracte, consumatorul dornic să obţină creditarea fiind interesat de contractul de bază numai în măsura în care intervine contractarea creditului, şi invers.

În spaţiul dreptului consumaţiei, obligarea de livrare conformă (diferită de cea aferentă dreptului civil) capătă aspecte extrem de variate, conţinutul acesteia cuprinzând, de la considerente estetice, până la elemente care ţin de securitatea produselor. Activitatea de construcţii – diversă şi complexă prin multitudinea de materiale şi utilaje pe care le presupune desfăşurarea ei – este, firesc, o scenă amplă de prezentare a unor asemenea diversităţi . Într-o primă fază trebuie menţionate reglementările care vizează sistemul calităţii în construcţii (Legea nr. 10.1995, art. 8),care are în componenţă, pe lângă alte cerinţe: calitatea produselor folosite la realizarea construcţiilor; agrementele tehnice pentru noi produse şi procedee; conducerea şi asigurarea calităţii în construcţii; recepţia construcţiilor; comportarea în exploatare şi intervenţii în timp; postutilizarea construcţiilor.

Privitor la calităţile pe care trebuie să le îndeplinească produsele (materiale de construcţii şi instalaţii) utilizate în edificarea locuinţelor (potrivit Legii nr. 608/2001 privind evaluarea conformităţii produselor) (Legea nr. 608/2001), există stabilit un cadru legal unitar aferent reglementărilor tehnice, evaluării conformităţii şi supravegherii pieţei pentru produsele introduse pe piaţă şi/sau puse în funcţiune în România (printre domeniile reglementate figurând şi „produse pentru construcţii”, „cazane pentru apă caldă”, „ascensoare”, „echipamente radio şi telecomunicaţii”, precum şi „ambalaje şi deşeuri din ambalaje”). Toate materialele utilizate în construirea de imobile – locuinţe trebuie să fie însoţite de un certificat de conformitate27, care trebuie să se constituie într-o garanţie (care să confere un puternic sentiment de securitate) atât pentru cei care urmează să-l pună în operă, cât şi pentru beneficiari – cei care utilizează imobilul.

Conformitatea produselor cu cerinţele esenţiale (prin acestea înţelegându-le pe acelea care au în vedere protecţia sănătăţii, securitatea utilizatorilor, protecţia animalelor domestice, a proprietăţii şi a mediului, aşa cum este prevăzută în actele normative) este atestată prin declaraţia de conformitate

                                                            

27 Potrivit art. 4 al.1 pct.e), certificatul de conformitate este un document emis pe baza regulilor unui sistem de certificare şi care indică existenţa încrederii adecvate că un anumit produs , identificat corespunzător, este conform cu un anumit standard sau cu un alt document normativ.

  90

EC întocmită de producător sau de reprezentantul autorizat al acestuia, rapoartele de încercare, certificatele ori alte documente care atestă conformitatea, emise de laboratoare, respectiv de organisme de certificare sau de inspecţie, alese de producător, şi prin marcajul28 CE, potrivit reglementărilor tehnice aplicabile.

Potrivit reglementărilor în vigoare (legea nr. 608/2001, art. 10), produsele din domeniile menţionate care se introduc pe piaţă şi/sau se pun în funcţiune trebuie să poarte marcajul de conformitate corespunzător, dacă reglementările tehnice aplicabile prevăd aplicarea acestui marcaj. O altă reglementare aferentă dreptului consumaţiei, care priveşte produsele şi garanţiile asociate acestora (Legea nr. 449/2003, art. 9, 10), stipulează că vânzătorul (a se interpreta, în speţă, dezvoltatorul, investitorul imobiliar, profesionistul) este răspunzător faţă de consumator (beneficiarul locuinţei) pentru orice lipsă a conformităţii existentă la momentul când au fost livrate produsele. Evident, discuţia legată de conformitate comportă două aspecte: se poate invoca neconformitatea produselor din perspectiva calităţii lor intriseci şi, de asemenea, referirea se poate face la modul – necorespunzător – de punere a lor în operă. Apreciem că în ambele situaţii , după constatarea lipsei conformităţii, consumatorul este îndreptăţit să ceară să i se aducă produsele la conformitate, fără plată, prin reparare sau înlocuire, în funcţie de opţiunea consumatorului, sau să beneficieze de reducerea corespuntăzoare a preţului ori de rezoluţiunea contractului privind acele produse (Legea nr. 449/2003, art. 10).

Referindu-ne la agrementele tehnice – pentru noi produse, procedee şi echipamente – trebuie să menţionăm că ele stabilesc aptitudinea de utilizare, condiţiile de fabricaţie, de transport, de depozitare, de punere în operă şi de întreţinere a acestora (Legea nr. 10/1995, art 12). Ori de câte ori avem de-a face cu materiale performante este indispensabilă preconizarea unor tehnologii specifice de punere a lor în operă, operaţiuni care, îndeplinite corect, asigură , pe toată durata de existenţă a construcţiei a cerinţelor esenţiale: rezistenţă mecanică şi stabilitate; securitate la incendiu; igienă, sănătate şi mediu; siguranţă în exploatare; protecţie împotriva zgomotului: economie de energie şi izolare termică (Legea nr. 10/1995, art. 5).

Recepţia construcţiilor constituie certificarea realizării acestora pe baza examinării lor nemijlocite, în conformitate cu documentaşia de execuţie şi cu documentele cuprinse în cartea tehnică a construcţiei. Cartea tehnică a construcţiei (Legea 10/1995, art. 17) cuprinde documentaţia de execuţie şi documente privitoare la realizarea şi exploatarea acesteia. Ea se întocmeşte prin grija investitorului (dezvoltatorului) şi se predă proprietarului construcţiei, care are obligaţia să o păstreze şi să o completeze la zi; prevederile din cartea tehnică a construcţiei referitoare la exploatare sunt obligatorii pentru proprietar şi utilizator. Aceeaşi reglementare prevede obligativitatea efectuării recepţiei în prezenţa investitorului, beneficiarului, proiectantului şi executantului (respectiv a reprezentanţilor de specialitate legal desemnaţi de aceştia). Evident, este momentul bilanţului şi al constatărilor finale. În situaţia în care beneficiarul nu a putut, din diverse motive, să se informeze despre anumite aspecte legate de construcţia propriu-zisă, de tehnologiile utilizate, despre lucrările ascunse (cele care nu mai pot, în respectivul stadiu, să mai fie evaluate vizual, dar la recepţia cărora

                                                            

28 Marcajul de conformitate este simbolul care se aplică de producător...pe un produs, pe o placă de marcaj ataşată, pe ambalajul şi/sau pe documentele însoţitoare şi care are semnificaţia conformităţii produsului cu toate cerinţele esenţiale prevăzute în reglementările tehnice aplicabile. CE semnifică marcajul european de conformitate

  91

există obligaţia de a se încheia procese verbale constatatoare, care pot fi prezentate beneficiarului), precum şi despre alte chestiuni – de anvergură sau de detaliu, - poate să întreprindă acest demers în această fază a lucrurilor, fiind îndreptăţit să manifeste orice obiecţiuni, nemulţumiri şi, de asemenea, să solicite remedierile cuvenite.

Atunci când lucrările sunt corespunzătoare, după încheierea proceselor verbale de recepţie finală, beneficiarului îi incumbă o serie de obligaţii (nu numai morale, ci şi legale) de întreţinere şi exploatare corespunzătoare a imobilului (locuinţei).

S-a afirmat, în literatura de specialitate, privitor la contractul de consumaţie, că este doar o instituţie legală, un instrument juridic obiectiv, nu un acord de voinţe în sensul dreptului civil. Definiţia pe care i-a dat-o legiuitorul român presupune încheierea unor operaţiuni juridice concrete, prin care consumatorul să cumpere, să dobândească, să utilizeze sau să consume produse sau servicii. Consumatorul va avea aceste posibilităţi numai dacă încheie nu un contract de consumaţie în sine, ci în mod concret, o vindere, un împrumut, o închiriere etc. Aceste contracte sunt operaţiunile juridice de fond, cărora dreptul de consumaţie le asigură un ambalaj juridic de factură normativă şi imperativă: în acest fel contractul de fond este dublat normativ de contractul de consumaţie. Atunci când se pune problema unei vânzări (de consumaţie), aceasta va fi supusă regimului juridic special al contractului de vânzare-cumpărare, dar părţile vor fi ţinute să reţină şi să aplice şi normele imperative ale dreptului consumaţiei. Obedienţa juridică faţă de dreptul consumatorului este impusă legal, în mod absolut şi inexorabil (Vasilescu, 2006, p. 49).

Aspectele analizate prezintă o importanţă aparte în practica încheierii contractelor (în special a celor care au ca obiect tranzacţiile imobiliare) din următorii ani, în condiţiile în care publicul larg, din ce în ce mai bine informat, va fi în măsură să utilizeze cu abilitate şi cu eficienţă (sporită, comparativ cu perioada actuală) toate mijloacele juridice existente pentru a-şi reclama şi apăra drepturile în faţa grupurilor de „profesionişti” din diferite domenii de activitate care încă deţin o oarecare supremaţie pe piaţa producţiei şi serviciilor. Concluzii Multiplicarea şi diversificarea aspectelor vieţii, datorate, incontestabil, cuceririlor ştiinţei şi tehnicii, au permis atingerea unor parametri de „funcţionare” a societăţii contemporane imposibil de ignorat (dacă nu de apreciat). Cadrul natural a fost modificat, în ultimele decenii, de o manieră mai mult decât semnificativă. Mediul „artificial”, creat în cadrul acestor „grefe” succesive prezintă, la ora aceasta, o configurare aparte, care va fi supusă, în continuare, unor modificări care trebuie să se alinieze noilor cerinţe, corelate (la rândul lor) cu posibilităţile naturii (şi ele puternic schimbate!), cu rezilienţa ei, cu capacitatea ei de „suportabilitate”.

În condiţiile în care indicatorul amprentă ecologică capătă tot mai multă atenţie şi este din ce în ce mai agreat în lume, tinzând să înlocuiască PIB-ul ( ca şi măsură a gradului de dezvoltare a unei ţări), fenomenele asociate urbanizării accelerate ocupă locuri din ce în ce mai importante în ierarhia preocupărilor administraţiilor publice de la toate nivelurile, de peste tot. Modalităţile de utilizare cât mai eficientă nu doar a terenurilor, ci şi a resurselor naturale şi umane, vor constitui obiective prioritare în situaţia – deja anticipată de specialişti – de creştere a populaţiei globului şi a sporirii cerinţelor de hrană şi confort aferente modificărilor care au loc în toate domeniile existenţei şi activităţilor umane.

  92

Dacă, la începuturile sale, urbanismul a avut ca şi scopuri principale oferirea de adăpost (punându-se accentul pe funcţiunea de locuire) şi apărarea (construirea zidurilor, fortificaţiilor ca şi elemente de delimitare a spaţiului ocupat de om de cel aferent naturii), la ora actuală acesta, ca ştiinţă, ca disciplină şi preocupare „de sinteză” (a geografiei, sociologiei, construcţiilor, economiei, sănătăţii, protecţiei mediului etc.), el are obiective, principii, organizare şi metode de lucru specifice, numeroase şi complexe, trebuind să răspundă unor deziderate, imperative şi nevoi aproape imposibil de enumerat.

Administraţiile poblice de pretutindeni se confruntă cu tot ceea ce ţine de configurarea, structurarea, utilizarea şi controlul spaţiului pe care îl gestionează astfel încât cetăţenii – pe care îi reprezintă şi care constituie „ţinta” preocupărilor lor – să fie satisfăcuţi într-o cât mai mare măsură de eficienţa măsurilor instituite şi aplicate în ceea ce priveşte : construcţiile (indiferent de natura lor), infrastructura, edificiile speciale, serviciile publice etc., de a căror calitate, mod de funcţionare sau prestaţie depinde, în ultimă instanţă, calitatea vieţii individului.

Atingerea unui nivel corespunzător al calităţii vieţii este condiţionată nu numai de oferirea unor condiţii de locuire sau de desfăşurare a unei activităţi la un anumit standard, ci şi de posibilitatea de a avea acces la un mediu sănătos, care să se constituie într-un cadru propice de afirmare a valorii umane pentru indivizi – consideraţi ca entităţi separate sau apreciaţi ca şi membri ai comunităţilor.

Este foarte adevărată afirmaţia potrivit căreia din orice meserie poţi face artă; urbanismul, de la începuturile sale, a fost mai mult artă, dar acum, mai mult ca niciodată, are şi şansa şi posibilitatea de a atinge cote nebănuite ale consacrării ca „suveran” peste numeroase domenii de creaţie şi activitate, putând influenţa remarcabil tot ceea ce ţine de „starea de bine” a cetăţeanului secolului XXI.

  93

BIBLIOGRAFIE 1. Alexandru, I., Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, București: Editura Lumina

Lex, 1999. 2. Andriessen, J. E., R. F. van Esch, ”Globalization Discussion Not 9301”, 1993, Ministerie van

Economische Zaken den Haag. 3. Barna, B., Politica regională şi dezvoltarea teritoriului, Timișoara: Fundaţia Diaspora, 2003. 4. Belliot, M., Un Congrès mondial de l’urbanism offensif, în “Revue Urbanisme” nr.350/2006. 5. Benedek, J., „Teorii de localizare şi dinamizarea lor”, 1995, Studia UBB, Geographia,1-2. 6. Bennett, R. B., Decentralization, Local Government and Markets, Clarendon Press, Oxford, 1990. 7. Daniciuc, R., Popa, C., Boiangiu, C., „Dezvoltarea zonelor metropolitane - cheia atragerii

fondurilor europene”, 1993, Romania Liberă, 23 mai. 8. Deleanu, I., Instituţii şi proceduri constituţionale, vol.I, Arad: Servo-Sat, 1998. 9. Duțu, M., Dreptul urbanisului, București : Edtura Universul Juridic, 2009. 10. Forman, M., Mooney J., Learning to lead - A Primer on Economic Development Strategies,

Washington State Community, Trade and Economic Development Dubuque, Kendall/Hunt, 1999. 11. Goicovici, J., Dreptul consumației, Cluj-Napoca : Editura Sfera Juridică, 2006. 12. Gusti D., Enciclopedia României, Vol. IV, Bucureşti, 1939. 13. Gusti G., Forme noi de aşezare, Bucureşti: Editura Tehnică, 1974. 14. Hall, P., The City of Theory, fragment din Cities of Tomorrow : An Intellectual History of Urban

Planning and design in the Twentieth Century, în The City Reader, Third Edition, Edited by Richard T. LeGates and Frederic Stout, Edit. “Routledge – Tylor & Francis Group”, London and New York, 2003.

15. Haumont, F., Droit européen de l’amenagement du territoire et de l’urbanisme, Bruxelles: Editura Bruylant, 2007.

16. Ianoş, I., Humeanu, J. B., Teoria sistemelor de aşezări umane, Bucureşti: Editura Tehnică, 2002. 17. Ianoş, I., Oraşele şi organizarea spaţiului geografic, Bucureşti: Editura Academiei, 1987. 18. Jadot, B., (coordonator), La participation du public au processus de decision en matiere

d’environnement et d’urbanism, Bruxelles: Editura Bruylant, 2005. 19. Joint UNDP (United Nations Development Program) – Guvernul Germaniei, Decentralization: A

sampling of definitions, disponibil online la adresa www.undp.org/eo/documents/decentralization_working_report.PDF.

20. Laufer, R.,Burlaud, A., „Management public. Gestion et légitimité, 1980, Dalloz, Paris. 21. Lazăr, D.T., Inceu A.M., Finanţe şi bugete publice, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2003. 22. Lăzărescu, C., Urbanismul în România, București: Editura Tehnică, 1977. 23. Lyons, T. S., Hamlin R. E., Creating an Economic Development Action Plan – A Guide for

Development Professionals, Praeger Publishers, 1991. 24. Madanipour, A., Social Exclusion and Space (fragment din Social Exclusion in European Cities:

Processes, Experiences and Responses -1998), în The City Reader. 25. Millon Delsol, C., Statul subsidiar, EFES, Cluj-Napoca, 2000. 26. Minea, E.M., Amenajarea Teritoriului. Urbanism, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2003.

  94

27. Minea, E.M., Închirierea și interpretarea contractelor de asigurare, București: Editura C.H. Beck, 2006.

28. Minea, E.M., Politici urbane: rolul complex al proiectantului în planificarea urbană, în “Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative”, nr.3 (15), 2005.

29. Moor, P., La coordination: la solution des problèmes et les problèmes de la solution (Raport de sinteză prezentat la Colocviul bienal al Asociaţiei Internaţionale de Drept al Urbanismului (AIDRU), care a avut loc la Geneva-Lausanne în 23-25 septembrie 2005), publicat în volumul “LES CAHIERS DU GRIDAUH” – LE CONTENU DES PLANS D’URBANISME ET D’AMENAGEMENT DANS LES PAYS d’EUROPE DE l’OUEST, nr.15/2006.

30. Mosher, F., “American Public Administration: Past, Present and future”, 1984, Alabama University Press.

31. Negulescu, P., Tratat de Drept Administrativ Român, Bucureşti, 1903-1904. 32. Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, București: Editura All Beck, 2003. 33. Page, E. C., Central and Local Government Relations, SAGE Publications, 1989. 34. Pennink, C., Parteneriat public privat în dezvoltare urbană. Management și Dezvoltare Urbană,

Chisinau, 2004. 35. Petrescu, O.N., Semnificația mitică a spațiului în literatura ibero-americană și engleză a secolului

XX, teză de doctorat, UBB Cluj-Napoca, 2006. 36. Petrescu, R. N., Drept administrativ,. Cluj-Napoca: Editura Accent, 2004. 37. Plăcintescu, D., Nădejde, Ş., Bădilă A., „Zona Metropolitană Bucureşti - Ghid de informare

pentru autorităţile publice locale”, 2006, Asociaţia Alma-Ro. 38. Pop, Iosif, „Zona metropolitană Bucureşti – un proiect prea ademenitor”, 2005, nr. 36 (699),

Adevårul economic, 14 - 20 septembrie – secţiunea Afaceri. 39. Popa, E., Autonomia locală în România, București: Editura All Beck, 1999. 40. Popescu, C., „Contribuţii teoretice privind relaţia dintre industrie şi organizarea spaţiului”,

Geographia, 1-2, Studia Universitatis Babeş – Bolyai. 41. Popescu, Gh., Dezvoltarea economică în profil teritorial a României 1900-1985, Cluj-Napoca:

Editura Sincron, 1994. 42. Racoviceanu, S., Managementul urban şi competitivitatea oraşelor, în volumul „Management și

guvernare urbană”, Chișinău, 2004. 43. Saint-Alary, R., Saint-Alary Houin, C., Droit de la construction, Paris: Editura Dalloz, 2006. 44. Soler-Couteaux, P., Droit de l’urbanisme, Paris: Editura Dalloz, 2008. 45. Surd, V. Geografia aşezărilor, Cluj-Napoca: Editura Presa Universitară Clujeană, 2003. 46. Țarălungă, N., Forme de control privind folosirea terenului urban, în volumul Management și

guvernare urbană, Chişinău, 2004. 47. Vasilescu, P., (coord.), Consumerismul contractual. Repere pentru o teorie generala a contractelor

de consum, Cluj-Napoca: Editura Sfera Juridica, 2006. 48. Vântu, I.G., Începuturi de legislaţie urbanistică în România, București: Institutul de Arte Grafice

„Marvan” SAR, 1939.

RESURSE JURIDICE 1. Colecţiunea de Legi şi regulamente, Tom XVIII din 5-30 septembrie 1940.

  95

2. HOTĂRÂRE Nr. 772 din 14 iulie 2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională, Monitorul Oficial Nr. 671 din 27 iulie 2005.

3. Legea Nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România, Monitorul Oficial Nr. 577 din 29 iunie 2004.

4. Monitorul Oficial nr. 82 din 1 februarie 2002. 5. Legea nr. 575 din 22 octombrie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului

naţional – Secţiunea a V-a –Zone de risc natural, Monitorul Oficial nr. 726 din 14 noiembrie, Bucureşti.

6. Legea nr. 351 din 14 mai 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional – Secţiunea a IV-a – Reţeaua de localităţi, Monitorul Oficial nr. 408 din 24 iulie, Bucureşti.

7. Monitorul Oficial nr. 187 din 14 august 1938. 8. Monitorul Oficial nr. 170 din 3 august 1929.

RESURSE INSTITUȚIONALE 1. Comisia Europeană - „Rapport regulier 2004 sur les progres realises par la Roumanie sur la

voie de l`adhesion”. 2. Consiliul Naţional pentru Statistică, „Statistica teritorială 2000”. 3. Document de Poziţie al României, Capitolul 21, „Politică Regională şi Coordonarea

Instrumentelor Structurale”. 4. Institutul Naţional de Statistică, „Anuarul Statistic al României 2000”, Bucureşti. 5. Ministerul Dezvoltării şi Prognozei, „Planul Naţional de Dezvoltare 2002-2005”, Bucureşti,

2002.

RESURSE WEB 1. http://www.mai.gov.ro 2. http://www.mie.ro 3. http://www.mt.ro 4. http://www.worldbank.org 5. http://www.eurometrex.org