-
Descentralizareaelement de baz al reformei administraiei publice
din Romnia
Tudor Pendiuc i Mariana Boncea, Primria Piteti, Arge, Romnia
O cerin major a reformei romneti pe drumul integrrii Romniei n
UE a fost i este eficientizarea i modernizarea administraiei
publice.
Creterea calitii serviciilor publice prestate ctre comunitate se
poate realiza n primul rnd prin oferirea acestora de ctre
autoritatea cea mai apropiat de cetean. De aceea, descentralizarea
reprezint un element de baz al reformei administraiei publice n
Romnia, aciune care duce la ntrirea puterii i rolului autoritilor
administraiei publice locale n gestionarea serviciilor publice.
Dei declanat mai trziu dect era necesar, descentralizarea n
Romnia a fcut, n ultimii ani, pai importani ca ritm i coninut.
Astfel, dup anul 2000 a existat o mai mare deschidere a
autoritilor centrale, ca mpreun cu autoritile administraiei publice
locale, s identifice soluii care s permit continuarea procesului
descentralizrii i eliminarea problemelor i neajunsurilor aprute pe
parcursul acestui proces.
n anul 2004, prin Legea Cadru privind descentralizarea nr.
339/2004 au fost stabilite att principiile pe baza crora se desfoar
procesul descentralizrii ct i regulile dup care se continu
descentralizarea.
Cum finanarea responsabilitilor este foarte important,
descentralizarea financiar a fost i este o component major a
procesului de descentralizare.
n acest sens au fost emise o serie de reglementri cum ar fi:
Legea nr. 189/1998 privind finanele publice locale, nlocuit n anul
2003 de OUG nr.
45/2003 prin care se stabilesc principiile i procedurile privind
finanarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice,
responsabilitile, competenele i rspunderile administraiei publice
locale, n ceea ce privete finanele publice locale i criteriile n
baza crora se repartizeaz sumele de echilibrare a bugetelor
locale;
Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal Pe parcursul derulrii
procesului de descentralizare n Romnia au aprut o serie de
probleme i neajunsuri cum ar fi: instabilitatea cadrului
legislativ; lipsa transparenei i predictibilitii transferurilor de
la bugetul statului pentru
echilibrarea bugetelor locale dar i a transferurilor
interadministrative; nedefinirea clar a responsabilitilor
transferate autoritilor locale; atribuirea de responsabiliti fr
alocarea resurselor adecvate; transferul de responsabiliti fr a se
acorda i competena; Continuarea procesului de descentralizare
ntr-un ritm mult mai susinut ca pn
acum i ntr-o form mult mai concret i realist este condiia cea
mai important pentru reuita deplin a reformei n administraia public
din Romnia.
Improving efficiency and modernizing the public administration
was and still is a major requirement of the Romanian reform with a
view to Romanias EU accession.
The quality of the public services provided to the community can
be improved primarily by means of their provision by the authority
that is closest to the citizen. Therefore, decentralization
represents a key element of the Romanian public administration
reform, leading to reinforcing the power and role of local
authorities in managing public services.
Though launched later than it should have, in recent years
decentralization in Romania has took important steps in point of
pace and contents.
Thus, as of 2000 central authorities have become more
responsive, so that, together with the local authorities, they
identified solutions to enable the further development of the
process of
-
decentralization and the removal of the problems and failings,
which occurred throughout this process.
The 2004 Framework Law nr. 339/2004 regarding decentralization
established both the principles on which the process of
decentralization is based and the rules by which decentralization
is to be carried forward.
As the funding of responsibilities is very important, financial
decentralization was and still is a major component of the
decentralization process.
A number of regulations have been issued for this purpose,
including: Law nr. 189/1998 regarding local public finances,
replaced in 2003 by the Government
Ordinance nr. 45/2003 which establishes the principles and
procedures regarding the financing, employment and use of public
funds, the responsibilities, competences and accountability of the
local government, in relation to the local public finances and the
criteria underlying the distribution of the local budget balancing
grants.
Law nr. 571/2003 regarding the Fiscal Code Throughout the
process of decentralization in Romania a number of problems and
shortcomings have occurred, including:
the unstable character of the legal framework; the lack of
transparency and predictability of transfers from the state budget
for balancing
the local budgets, but also of inter-administrative transfers
the lack of a clear definition of the responsibilities being
transferred to local authorities; assigning responsibilities
without granting the adequate resources; a transfer of
responsibilities without granting the required competences. The
further development of the decentralization process at a more rapid
pace and in a more
concrete and realistic manner is the major prerequisite for the
full success of the administrative reform in Romania.
O cerin major a reformei romneti pe drumul integrrii Romiei n
Uniunea European a fost i este eficientizarea i modernizarea
adiministraiei publice, care prin rolul pe care l ndeplinete poate
s impun societii un anumit ritm i standard de dezvoltare.
Creterea calitii serviciilor publice prestate comunitii se poate
realiza n primul rnd prin oferirea acestor servicii de ctre
autoritatea cea mai apropiat de cetean, respectiv de ctre
administraia public local.
De aceea, descentralizarea este un element de baz al reformei
administraiei publice n Romnia, aciune care duce la ntrirea puterii
i rolului autoritilor administraiei publice locale n gestionarea
serviciilor publice.
Prin descentralizare se urmrete de fapt creterea calitii
serviciilor publice oferite cetenilor, lucru ce se poate realiza
prin responsabilizarea i eficientizarea administraiei publice
locale, aleii locali primind autoritatea i resursele cu care s poat
lua decizii n privina furnizrii de servicii publice.
Descentralizarea reprezint procesul prin care se transfer
responsabiliti i competene de la nivelul administraiei centrale la
nivelul administraiei publice locale n ceea ce privete soluionarea
i gestionarea, n numele i interesul colectivitii, a treburilor
publice.
n literatura de specialitate sunt recunoscute cteva criterii
care ar trebui s stea la baza descentralizrii i anume:
Eficiena alocrii resurselor generale ale societii ctre o
administraie responsabil. Serviciile publice furnizate de ctre
administraia public trebuie s satisfac nevoile i preferinele
cetenilor care sunt de fapt i contribuabili la bugetul local i la
bugetul statului. Responsabilitatea trebuie nsoti i de ncredinarea
de resurse care s permit oferirea eficient a serviciilor
publice;
-
Echitatea serviciilor furnizarea echitabil a serviciilor publice
ctre ceteni, indiferent de zona n care locuiesc;
Pstrarea stabiliii macroeconomice i promovarea creterii
economice. Descentralizarea este un proces continuu i de durat care
presupune crearea unui cadru stabil i coerent pentru furnizarea i
finanarea serviciilor publice locale. Dei generic prin termenul de
descentralizare se nelege transfer de autoritate i resurse ctre
nivelurile inferioare ale administraiei, n literatura de
specialitate se regsesc o serie de definiii care prezint trei forme
diferite de descentralizare respectiv deconcentrare, delegare i
devoluie.
1. Deconcentrarea reprezint procesul prin care se transfer
responsabiliti de la nivelul aparatului central al Guvernului ctre
serviciile sale teritoriale. Se poate spune c deconcentrarea este o
slab descentralizare. Deconcentrarea reprezint o etap intermediar
menit s pregteasc, de cele mai multe ori, calea decentralizrii.
Deconcentrarea poate fi:
- deconcentrare cu autoritate ceea ce nseamn c ageniile sau
birourile teritoriale ale ministerelor sunt abilitate s ia decizii
n mod independent;
- deconcentrarea fr autoritate nseamn c orice decizie trebuie
aprobat de autoritile centrale.
2. Delegarea este o form mai evoluat dect deconcentarea i
presupune c autoritile administraiei publice locale administreaz
anumite funcii care n mod oficial sunt tot ale statului. n aceast
situaie, administraia public local se supune controlului
administraiei centrale, care trebuie s asigure i resursele
financiare.
3. Devoluia reprezint transferul de autoritate din punct de
vedere al elaborrii deciziilor, al managementului financiar i
general ctre autoritile autonome alese. n domeniile n care se
transfer competenele, statul intervine doar prin reglementri cu
caracter general. n Romnia procesul de descentralizare n
administraia public a nceput n anul 1991 prin adoptarea Legii
administraiei publice locale nr. 69. Abia n anul 1994 n cadrul
acestui proces a aprut a doua lege foarte important, Legea
impozitelor i taxelor locale nr. 27, continund c:
- Legea finanelor publice locale nr. 189/1998 care a reprezentat
un pas important n reforma de descentralizare financiar;
- Legea privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia nr. 213/1998; - Legea privind regimul concesiunilor nr.
219/1998; - Legea privind reorganizarea regiilor autonome nr.
103/1998 i Legea transformrii
regiilor autonome n societatea comun nr. 44/1998 . Dup cum se
poate observa, procesul de descentralizare n administraia public a
nceput mult mai trziu dect era necesar i n prima sa parte s-a
derulat destul de lent. ns dup anul 2000 s-au fcut pai importani ca
ritm i coninut existnd o mai mare deschidere din partea autoritilor
centrale ca mpreun cu autoritile publice locale s identifice soluii
care s permit continuarea procesului descentralizrii i eliminarea
problemelor i neajunsurilor aprute pe parcursul acestui proces. O
parte din reglementrile legale enumerate mai sus au fost modificate
i completate sau au fost emise noi reglementri care s creeze un
cadru legal i instituional mai concret i mai eficient al
descentralizrii:
Legea 215/2001 privind administraia public local care a nlocuit
Legea nr. 69/1991 i prin care sunt stabilite principiile organizrii
i funcionrii administraiei publice locale, precum i responsabiliti
i competene ale acesteia.
O prevedere important n aceast reglementare este cea de la art.
7 unde se precizeaz c Autoritile publice centrale nu pot stabili
sau impune nici un fel de responsabiliti
-
autoritilor administraiei publice locale n procesul de
descentralizare a unor servicii publice ori al crerii de noi
servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare
corespunzatoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti
Legea privind Codul fiscal nr. 571/2003 act normativ prin care
sunt stabilite i impozitele i taxele locale dar i competentele, i
responsabilitile autoritilor administraiei publice locale n acest
domeniu;
Ordonana de urgen nr. 5/2003 privind finanele publice local;.
Legea cadru, nr. 339/2004 privind descentralizea prin care se
stabilesc principiile
fundamentale, regulile generale i cadrul instituional pentru
desfurarea procesului de descentralizare n Romnia.
Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare
n Romnia, potrivit Legii cadru nr. 339/2004 sunt:
- Principiul subsidiaritii - acest principiu presupune ca
responsabilitatea s fie ncredinat nivelului administraiei publice
aflate cel mai aproape de cetean, care o poate administra efectiv i
n plus, o poate ndeplini n condiii de eficien i eficacitate,
asigurnd obinerea unor economii majore n furnizarea serviciului
respectiv;
- Egalitatea cetenilor n faa autoritilor administraiei publice
locale; - Garantarea calitii serviciilor publice oferite cetenilor
de ctre autoritile
administraiei publice, indiferent de locul de reziden al
acestora. Potrivit prevederilor acestei legi, procesul
descentralizrii n Romnia se va desfura dup urmtoarele reguli:
descentralizarea competenelor de la nivel central la nivel local
se face etapizat; etapele procesului de descentralizare sunt
prevzute n Strategia Guvernului
Romniei, pentru accelerarea reformei n administraia public; se
vor creea structuri tehnice specifice pentru realizarea i
monitorizarea fiecrei
etape din cadrul procesului de descentralizare; stabilirea
msurilor n cadrul fiecrei etape a procesului de descentralizare se
va
face dup analiza rezultatelor etapei anterioare. Analizele si
rezultatele se vor discuta public la nivelul autoritilor
administraiei publice locale i al structurilor asociative ale
acestora implicate n procesul de descentralizare;
se vor realiza faze-pilot pentru implementarea deciziilor cu
privire la descentralizarea unor responsabiliti;
rezultatele fiecrei msuri luate n procesul de descentralizare se
va monitoriza pe baza unui sistem de indicatori de performan
elaborat de structurile tehnice specifice aprobate prin hotrre a
Guvernului.
Descentralizarea financiar Cum finanarea responsabilitilor este
foarte important, descentralizarea financiar a fost i este o
component major a procesului de descentralizare. Principiile de
baz, general acceptate n studiile realizate pe plan mondial n
domeniul alocrii surselor de venit ctre administraiile publice
locale sunt:
Corelarea veniturilor n raport cu responsabilitile, principiu
care trebuie s asigure venituri suficiente pentru realizarea
responsabilitilor (cheltuielilor) transferate;
Echitatea veniturilor transferate variaz direct proporional cu
nevoile financiare i invers proporional cu capacitatea
financiar;
Obiectivitatea - alocarea de fonduri trebuie s se bazeze pe
factori obiectivi pe care autoritatea responsabil nu i poate
influena n mod individual;
-
Stimularea eficient a sistemului de venituri transferate
administraiei publice locale n vederea realizrii de ctre
administraia public local respectiv a unui management
performant;
Predictibilitatea - sistemul de venituri trebuie s fie stabilit
astfel nct s permit administraiei publice locale realizarea de
prognoze pe 5 ani;
Asigurarea ndeplinirii obiectivelor administraiei centrale n
calitate de finanator n cazul utilizrii unor transferuri
condiionate pentru responsabiliti ncredinate administraiei publice
locale;
Autonomia, ceea ce asigur administraiei publice locale
independena i flexibilitate n stabilirea prioritilor.
n contextul actualei etape de nfptuire a reformei administraiei
publice, cerina creterii rolului autoritilor publice locale n
rezolvarea treburilor publice a impus modificarea i completarea
cadrului de reglementare privind autonomia decizionala, patrimonial
i financiar a acestui nivel al administraiei publice. Legea
finanelor publice locale nr. 189/1998 a fost nlocuit n anul 2003
prin adoptarea unei noi reglementri respectiv prin Ordonana de
urgen nr. 45.privind finanele publice locale. Trebuie precizat c
aceast reglementare care a fost realizat de ctre administraia
central prin consultarea structurilor asociative ale administraiei
publice locale, reuindu-se o abordare ntr-o manier mai clar, mai
transparent i mai concret a descentralizrii financiare. n acest
context ordonana reglementeaz:
- Principiile, cadrul general i procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice
locale;
- Responsabilitile, competentele i rspunderile autoritilor
locale i ale instituiilor publice n ceea ce privete finanele
publice locale;
- Criteriile de repartizare pe judee a sumelor de echilibrare
pentru bugetele locale dar i criterii pentru repartizarea sumelor
de echilibrare de la nivelul judeului la cel al localitii.
De asemenea, Legea nr. 27/1994 privind impozitele i taxele
locale a fost nlocuit n anul 2002 prin Ordonana nr. 36 privind
impozitele i taxele locale, reglementare care a fost nlocuit la
rndul ei ntr-un timp relativ scurt prin adoptarea Codului fiscal,
cod prin care sunt reglementate att impozitele i taxele ce se fac
venit al bugetului de stat ct i impozitele i taxele locale.
Consiliile locale sunt competente s-i stabileasc n limitele legii,
nivelul impozitelor i taxelor locale, cele mai importante fiind
impozitele pe proprietate. Scopul noii legislaii este acela de a
ntri autonomia financiar local prin stabilirea de noi
responsabiliti i competene autoritilor locale i prin creterea
controlului local asupra veniturilor, cheltuielilor i construciei
bugetului local n condiii de eficien i transparen. Accelerarea
implementrii i realizrii descentralizrii financiare impune ca:
- Procesul de descentralizare s aib n vedere toate cele 3 nivele
ale administraiei, respectiv central, judeean i local, iar
responsabilitile acestora s fie clar i bine definite pentru a
elimina suprapunerile i neconcordanele;
- Autoritile administraiei centrale s defineasc toate
responsabilitile pe care intenioneaz s le transfere autoritilor
locale i, totodat, s stabilieasc i sursele financiare din care
urmeaz s se finaneze aceste responsabiliti;
- Bugetele locale s fie echilibrate astfel nct s confere
autonomie real administraiei locale;
- n descentralizarea fiscal, administraia central s asigure
flexibilitate dar i transparen;
-
- Administraia central s aib capacitatea de monitorizare i
evaluare a descentralizrii. Ea trebuie s dea exemplu i s aib
iniiativ n probleme cum ar fi: un sistem uniform de conturi, reguli
de audiere, cerine pentru contractarea mprumuturilor, instituirea
unor criterii clare i transparente de transfer a unor fonduri de la
bugetul de stat ctre bugetele locale;
- Administraia central s respecte regulile pe care le face.
Acestea ar determina eliminarea unora dintre problemele ntmpinate
pn acum n procesul de descentralizare:
Instabilitatea cadrului legislativ; Lipsa transparenei i
predictibilitii transferurilor de la bugetul statului pentru
echilibrarea bugetelor locale dar i a transferurilor
interadministrative; Nedefinirea clar a responsabilitilor
transferate autoritilor locale; Atribuirea de responsabiliti fr
alocarea resurselor adecvate; Transferul de responsabiliti fr a se
acorda i competena.
Pentru administraia public local n etapa actual, procesul de
descentralizare prezint att avantaje ct i minusuri. Astfel, dintre
avantajele descentralizrii enumerm:
- Fundamentarea, pentru prima dat a proiectelor bugetelor locale
potrivit procedurilor i gradului de independen oferite de Legea
finanelor publice locale;
- Stabilirea impozitelor i taxelor locale ntr-un mod adecvat.
Impozitele dobndesc caracter de contribuii, fiind ntoarse
contribuabilului sub forma diferitelor servicii publice prestate de
administraia local;
- Creeaz posibilitatea ca autoritile administraiei publice
locale s-i organizeze propriile servicii fiscale i ofer capacitatea
de a exercita complet i eficient toate componentele i
responsabilitile descentralizate privind stabilirea, constatarea,
ncasarea, controlul i urmrirea impozitelor i taxelor locale;
- Corelarea resurselor financiare de atras cu elemente
patrimoniale ale comunitilor locale, precum i cu nevoia de
reorganizare i de mbuntire a managementului i calitii serviciilor
publice oferite populaiei;
- Corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regional,
precum i cu politicile sectoriale, n special n domenii ca: nvmnt,
asisten social, cultur.
Cteva minusuri ale acestui proces de descentralizare aprute la
nivelul administraiilor sunt:
- Lipsa de predictibilitate a veniturilor; - Modificri ale unor
categorii de cheltuieli ce cad n sarcina administraiei locale,
fr asigurarea resurselor aferente (problema proteciei sociale,
investiiile n nvmnt);
- Gradul ridicat de dependen fa de legile anuale ale bugetului
de stat; - Imposibilitatea de a controla anumite taxe i impozite
locale de o mare nsemnatate
pentru bugetul local, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe
venit; - Dei finaneaz anumite activiti autoritile publice locale nu
au competene n
ceea ce privete numirea i eliberarea conductorilor instituiilor
respective (ex. nvmnt preuniversitar).
Totui, se pune ntrebarea: de ce este nevoie de descentralizare ?
Pentru a realiza: 1. mai bun guvernare, prin faptul c procesul de
descentralizare duce la ntrirea
democraiei prin participarea public i prin plurarism politic.
Participarea ceteneasc (fie prin participarea n procesul de luare
de decizii locale, fie prin monitorizarea furnizrii serviciilor
publice) duce implicit la creterea rspunderii administraiei
publice;
-
2. beneficii economice care presupun mbuntairea sistemului de
alocare a resurselor i eficiena administraiei, prin prisma
principiului subsidiaritii, adic prin transferul de responsabiliti
la nivelul administrativ cel mai potrivit s asigure performana
maxim. n plus, un sistem descentralizat este benefic pentru c poate
atrage la nivel local mai multe resurse.
Deci, descentralizarea este un proces de dezvoltare
organizaional, un proces de tranziie de la un tip de sistem spre
unul fundamental diferit, totul realizat n vederea creterii calitii
serviciilor oferite comunitii. Cu toate c au fost multe probleme,
trebuie totui recunoscut c procesul de descentralizate n Romnia a
fcut pai importani, decisivi. Atingerea obiectivelor economiei de
pia, angajarea Romniei pe drumul ireversibil al democraiei, al
integrrii n structurile Uniunii Europene, impune continuarea
accelerat, pn la finalizare, a aciunii de descentralizare, inclusiv
a celei financiare. Continuarea procesului de descentralizare
ntr-un ritm mult mai susinut ca pn acum i ntr-o form mult mai
concret i realist este condiia cea mai important pentru reuita
deplin a reformei n administraia public din Romnia. O importan
deosebit n aceast direcie o au autoritile administraiei publice
locale, care prin activitatea practic, prin acumularea de experien
intern i internaional n domeniu, prin managementul realizat,
trebuie s fie principalul actor n acest proces. O dat cu ncheierea
negocierilor de aderare, Romnia va intra ntr-o nou etap, cea n care
va trebui s-i consolideze instituiile i reglementrile asumate prin
acquis-ul comunitar, societatea romneasc trebuind n acelai timp s-i
pstreze identitatea naional.
