1

Det fria valets och marknadsstyrningens effekter på skolans likvärdighet

Lärarförbundet 2010

Sten Svensson

2

Innehållsförteckning

Metod……………………………………………………………………………………………………….Sidan 4.

Avsnitt 1 – Bakgrund och definitioner …………………………………………………….Sidan 4.

Likvärdighet - ett glidande begrepp………………………………………………………………………...Sidan 5.

Marknadsstyrning och valfrihet – bakgrund och definitioner……….. …………………………………...Sidan 12.

Begreppet valfrihet……………………………..………………………………………………………….Sidan 14.

Avsnitt 2 – Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, fristående huvudmän och profession……………………………………………………………………………………………..Sidan 15.

Professionens ansvar och uppgifter enligt ansvarspropositionen………………………………………….Sidan 16. De fristående skolornas uppgifter och ansvar……………………………………………………………..Sidan 17. Utvecklingen sedan ansvarsfördelningen lades fast i början på 90-talet………………………………….Sidan 18.

Kommunens roll och ansvar oklar………………………………………………………………………...Sidan 19. Ansvaret för skolan på den statliga nivån…………………………………………………………………Sidan 20.

Utvecklingen av professionens ansvar…………………………………………………………………….Sidan 23. Ansvarsfördelningen i den nya skollagen…………………………………………………………………Sidan 24. Avsnitt 3 – Förändringar i skola och samhälle som påverkat skolans likvärdighet………………………………………………………………………… ………………..Sidan 25. Kommunaliseringen av lärar- och skoledartjänsterna 1991……………………………………………….Sidan 26. Borttagandet av det riktade statsbidraget till skolan i kommunerna 1992………………………………...Sidan 27. Liten behovsstyrd resursfördelning…………………………….………………………………………….Sidan 28.

Övergången till målstyrning……………………………………………………………………………….Sidan 28. Drastiskt höjda krav på eleverna ………………………………………………………………………….Sidan 29. Nytt mål- och kunskapsrelaterat betygssystem 1997……………………………………………………...Sidan 30. Lärarutbildningarna förändrades 1988 och 2001………………………………………………………….Sidan 31.

Eleverna arbetar allt mer individuellt………………………………………………………………..…….Sidan 32.

Ekonomisk kris i samhället under 90-talet ………………………………………………………………. Sidan 32.

Mycket stora elevkullar i grundskolan från 1995 till 2003………………………………………………..Sidan 33.

Bostadssegregationen……………………………………………………………………………………...Sidan 33.

Nedrustningen av fritidshemmen………………………………………………………………………….Sidan 34.

Utbygganden av förskolan………………………………………………………………………………...Sidan 34.

Höjd utbildningsnivå hos befolkningen…………………………………………………………………...Sidan 35.

3

Avsnitt 4 – Besluten om det fria valet av kommunal skola, det fria valet av en fristående skola och systemet med skolpeng…………………………………………...Sidan 35.

Avsnitt 5 – Effekter av det fria valet och marknadsstyrningen…………………Sidan 40.

Kvaliteten inom skolväsendet……………………………………………………………………………..Sidan 40.

Pedagogisk utveckling…………………………………………………………………………………….Sidan 48.

Skolans kostnadseffektivitet………………………………………………………………………………Sidan 51.

Engagemang, inflytande och lyhördhet…………………………………………………………………...Sidan 56.

Driftsformer för fristående skolor och framväxten av skolbolag och koncerner………………………….Sidan 57.

Det fria valet och segregationen…………………………………………………………………………..Sidan 62.

Skolval och marknadsföring ……………………………………………………………………………...Sidan 71.

Vinst i fristående skolor………………………………………………………………………………...…Sidan 74.

Konfessionella skolor……………………………………………………………………………………...Sidan 80.

Oseriösa skolhuvudmän och konkurser…………………………………………………………………...Sidan 82.

Effekter av valfrihet och marknadsstyrning för skolledare och lärare ……………………………………Sidan 82.

Fackliga konsekvenser av framväxten av en privat skolsektor……………………………………………Sidan 85.

Avsnitt 6 – Övriga frågor kring det fria valet och marknadsstyrning…………………………………………………………………………………..Sidan 87. Skolverkets/Skolinspektionens tillståndsgivning………………………………………………………….Sidan 87. Offentliga bidrag till fristående skolor ……………………………………………………………………Sidan 88.

Entreprenad inom utbildningssektorn…………………………………………………………………..…Sidan 91.

Avknoppning och utförsäljning av offentlig verksamhet…………………………………………………Sidan 93. Utmanarrätt eller utmaningsrätt …………………………………………………………………………..Sidan 95.

Avsnitt 7 – Likvärdighetsfrågor i övriga skolformer………………………………..Sidan 96.

Avsnitt 8 – Internationell översikt…………………………………………………………Sidan 103. Avsnitt 9 – Sammanfattning och diskussion kring utredningens huvudfråga – skolans likvärdighet……………………………………………………………………………..Sidan 105.

Orsaker till att likvärdigheten har förändrats ……………………………………………………………Sidan 108.

Marknadsstyrningens effekter……………………………………………………………………………Sidan 109.

Valfrihetens och marknadsstyrningens påverkan på skolan………………………………………….….Sidan 111. Avsnitt 10 – Professionens perspektiv på en likvärdig skola……………...……Sidan 115. Referenser………………………………………………………………………………………………..Sidan 118.

4

Intervjuförteckning…………………………………………………………………………………….…Sidan 122. Bilaga…………………………………………………………………………………………………….Sidan 124.

Metod Denna utredning är en sammanställning av fakta och statistik som finns inom utredningens olika områden, i forskning, i rapporter från skolmyndigheter och i studier från andra organisationer. Därutöver är närmare 50 personer intervjuade. Det är personer som har stor kunskap om utredningens frågor som forskare, utredare, skolchefer, skoltjänstemän i kommuner, skolledare, chefer för fristående skolbolag, fackliga förtroendemän, fackliga ombudsmän och både centrala och lokala skolpolitiker.

Med dessa skriftliga och muntliga källor som grund har en bild växt fram över hur det fria valet och marknadsstyrningen har påverkat skolans likvärdighet. Målsättningen har varit att göra en bred kartläggning av alla de effekter som det fria valet och marknadsstyrningen har haft på skolan och dess anställda, för att bland dessa särskilt urskilja effekterna på likvärdigheten. Särskilt har förändringar för professionen analyserats och en diskussion förs om professionens förhållande till likvärdighetsbegreppet.

Utöver det fria valet och marknadsstyrningen är det en rad andra politiska beslut och förändringar i skola och samhälle som har påverkat skolans likvärdighet, och utredningen har också en översiktlig genomgång av dessa i avsikt att skilja ut dess påverkan på likvärdigheten från den som det fria valet och marknadsstyrningen har haft.

Det område som utredningen täcker är mycket omfattande och ambitionen har varit att vara så heltäckande och allsidig som möjligt. Men eftersom området är mycket stort har det blivit nödvändigt med begränsningar och dessutom finns det säkerligen både fakta och effekter som denna utredning har missat. I arbetet har jag haft mycket god hjälp av Jan Gladh, Ann-Christine Larsson, Ulla Persson och Anna Weigelt, processägare, ombudsmän och utredare på Lärarförbundet med stor sakkunskap inom utredningens olika delområden.

Avsnitt 1

Bakgrund och definitioner Enligt skollagen ska hela det svenska utbildningsväsendet vara likvärdigt. ”Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag.” Skollagen kapitel 1 paragraf 8. 2010 års skollag. ”Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.” Skollagen kapitel 1 paragraf 9. Huvuduppdraget för denna utredning är att analysera de effekter som det fria valet och marknadsstyrningen har haft på skolans likvärdighet. Begreppet skola är emellertid ett mycket omfattande begrepp som rymmer många olika skolformer. Begränsar man det till den definition som skollagen har blir det något mindre. ”Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal

5

vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer.” Skolagen 2 kap. 1 paragraf. Inom skolväsendets olika skolformer har likvärdighetsbegreppet delvis olika innehåll. Inom förskolan är det andra betoningar av likvärdigheten som gäller än inom gymnasieskolan till exempel. Inom grundskolan, som är en obligatorisk skolform, ställs det särskilda krav på likvärdighet som inte gäller för de frivilliga skolformerna. I en skolform där alla är tvungna att gå har samhället påtagit sig ett särskilt ansvar för att alla ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Grundskolan är dessutom av avgörande betydelse för individens fortsatta studier och för inträdet på arbetsmarknaden. Även för utredningens andra fråga, att analysera det fria valets och marknadsstyrningens effekter, skiljer det sig mycket åt mellan skolformerna. Debatten om det fria valet av skola har i stor utsträckning handlat om grund- och gymnasieskolan. Det förekommer fritt val och marknadsstyrning även i andra skolformer men i mindre omfattning. Det återspeglas också i de utredningar, skrifter, rapporter och avhandlingar som behandlar det fria valet av skola, marknadsstyrningen och skolans likvärdighet. Till mycket stor del handlar det om grundskolan och i viss mån gymnasieskolan och det finns få rapporter som behandlar likvärdighetsfrågor i de andra skolformerna.

Denna utredning har därför koncentrerat analysen till den obligatoriska grundskolan och i första hand sett på effekterna för denna skolform. I några fall går utredningen även in på frågor och effekter i andra skolformer, men analyser och slutsatser berör grundskolan om det inte uttryckligen står något annat. För övriga skolformer finns en översiktlig beskrivning över de frågor som är aktuella kring likvärdighet, fritt val och marknadsstyrning.

Likvärdighet – ett glidande begrepp Orden likvärdig och likvärdighet har i skolsammanhang en mycket hög positiv ladding och orden används ofta när olika skolpolitiska företrädare ska legitimera sina ståndpunkter. I stort sett alla säger sig vilja ha en likvärdig skola men vad orden verkligen betyder, det är ofta oklart. En skola som utmärks av likvärdighet kan vara en sak för en skoldebattör och något helt annat för en annan. Likvärdighet är dessutom ett begrepp som varierar över tid; begreppet tolkas olika vid olika tidpunkter och vad denna utredning har kunnat finna har ordet ingen vedertagen definition. Likvärdighet en ordförklaring Likvärdig och likvärdighet är ord som ofta används tillsammans med, eller som synonymer till, ord som jämlikhet, jämställdhet och likställdhet. Särskilt vanligt är att orden likvärdighet och jämlikhet används som synonymer. I Skolverkets antologi ”Likvärdighet i skolan”, 1995, gör Axel Carlberg en definition av ordet likvärdighet. När han avgränsar betydelsen gentemot andra ord som används i liknande sammanhang, till exempel jämlikhet och likhet inför lagen, skriver han:

”’Likvärdighet’ däremot kommer att brukas i en trängre bemärkelse för att avse likheten och jämlikheten i frågor rörande människovärdet. Med andra ord kommer jag

6

att använda ’likvärdighet’ som ett begrepp liktydigt med människors lika och fundamentala värde.” Likvärdighet i skolan. Skolverket 1995. Sidan 10.

Likvärdighet tangerar således ordet jämlikhet och avser alla människors lika värde.

Likvärdighet – en bakgrund

Likvärdighet kan härledas till demokratibegreppets kärna, uppfattningen om alla människors lika värde. En uppfattning och en tanke som finns i många kulturer sedan mycket lång tid men som kom att växa sig stark under upplysningstiden i Europa. Alla människors lika värde infördes också som en del i FN:s deklarationer om de mänskliga rättigheterna 1948. I Sverige blev tanken om alla människors lika värde en av de bärande idéerna i slutet av 1800-talet, då folkrörelserna och flera politiska partier tog upp kampen för demokrati och för mänskliga fri- och rättigheter, vilket så småningom har lett fram till dagens demokrati.

I arbetet med att bygga ett demokratiskt samhälle har skolan varit en viktig del. Om ett samhälle ska bli verkligt demokratiskt krävs det en skola som ger alla medborgare goda kunskaper och som ger dem möjligheter att delta i samhällslivet.

I avhandlingen ”Kampen för och mot en demokratisk skola”, 1988, skriver Åke Isling om skolans betydelse för demokratin:

”Skolan som en demokratisk och demokratiserande institution måste följaktligen ha som angelägnaste uppgift just att åt alla ge lika politiska resurser – så långt dessa beror av utbildningen.” Kampen för och mot en demokratisk skola. Isling 1988. Sidan 34.

När Isling sätter upp de mål som han anser att skolan i ett demokratiskt samhälle ska ha, anger han som första punkt:

”En skola som ger alla ungdomar en god utbildning, oavsett bostadsort, ekonomi, social miljö, ras, språk, kön, tro/livsåskådning och samhällssyn. Detta utgör grunden för lika tillgång till politiska resurser.” Kampen för och mot en demokratisk skola. Isling 1988. Sidan 34.

Här ligger själva kärnan i skolans likvärdighetsbegrepp. Skolan ska vara utformad så att den skapar jämlikhet i livschanser för alla. Det ska vara individens egen förmåga, begåvning och prestation istället för den sociala bakgrunden, etnicitet eller kön som avgör livschansen.

Striden om en likvärdig skola Bakgrunden till att likvärdigheten slås fast i skollagen är den långa strid som fördes om den svenska skolpolitiken och som handlade just om skolans likvärdighet. Under 1800-talet var det svenska utbildningssystemet starkt uppdelat. Samhällets eliter hade särskilda utbildningar av hög kvalitet medan de breda befolkningslagren i bästa fall hade en grundläggande utbildning i folkskolan. I slutet av 1800-talet arbetade liberalerna, med Fridtjuv Berg i spetsen, tillsammans med socialdemokraterna för att få ett mer likvärdigt utbildningssystem. Huvudargumenten i deras kritik mot dåtidens skola var just den bristande likvärdigheten. Diskussionens vågor böljade fram och åter och det var först efter andra världskriget slut som det blev en majoritet i riksdagen för att lämna det gamla uppdelade skolsystemet. Skolkommissionen, som tillsattes 1946, presenterade 1948 ett enhälligt principbetänkande där

7

man föreslår att Sverige ska införa ett mer likvärdigt skolsystem. Skolkommissionens huvudargument var att skolan skulle medverka i bygget av det demokratiska samhället. För det krävdes såväl goda kunskaper i skolans olika ämnen som en utbildning som gjorde att medborgarna kunde delta i samhällslivet. ”Skolans främsta uppgift blir att fostra demokratiska människor.” SOU 1948:27. Sidan 1.

Erfarenheterna från 30-talet och det andra världskriget visade på vikten av att samhällets olika befolkningsgrupper möts och det mötet skulle bland annat kunna ske i en sammanhållen skola.

De samhällsekonomiska aspekterna var ett annat viktigt argument. Efterkrigstidens samhälle och näringsliv krävde att en betydligt större andel av befolkningen fick en mer kvalificerad utbildning än vad det gamla systemet förmådde ge. Den obligatoriska utbildningen behövde förlängas och det behövdes kunskaper i engelska. Skolkommissionen pekade också på landsbygdens krav på rättvisa utbildningsmöjligheter. Det fanns även pedagogiska motiv för en skolreform. Man kritiserade ålderdomliga undervisningsformer och hämtade inspiration från reformpedagogerna främst i USA. Tanken var att i ett likvärdigt skolsystem ges alla medborgare en chans att utvecklas efter sina förutsättningar och det bidrar till att hela samhället utvecklas på ett positivt sätt.

Men tiden var inte mogen att fatta beslutet direkt, utan det blev först en försöksverksamhet med den så kallade enhetsskolan, som kom att vara i drygt tio år. Under tiden fortsatte debatten mellan dem som var för en uppdelad skola och dem som ville ha en grundskola för alla. De som ville behålla det gamla systemet motarbetade i det längsta reformen och när det inte gick försökte man istället föra över så mycket som möjligt av uppdelningen till den nya grundskolan. Därför blev beslutet om grundskolan delvis en kompromiss. I alla huvuddrag var det en skola som präglades av sammanhållenhet men den kom också att innehålla en rad uppdelningar i årskurs nio. De som skulle läsa vidare på gymnasieskola och universitet skulle gå i en teoretisk variant och de som skulle gå vidare till en yrkesutbildning eller direkt till arbetslivet, hade olika mer praktiskt inriktade alternativ. Men linjeuppdelningen det sista året blev inte långvarig. Redan efter några år visade det sig att merparten av eleverna valde de teoretiska alternativen och därför avskaffades uppdelningen i politisk enighet när LGR 69 beslutades. Likvärdighet genom enhetlig organisation När grundskolan infördes 1962 kan den beskrivas som en reaktion mot det gamla parallella skolsystemet med rötter i 1800-talet. Man ville efter år av politiska strider ha en likvärdig och demokratisk skola. Likvärdigheten manifesterades genom att skolan skulle organiseras på ett likformigt sätt över hela landet. Denna organisatoriska likvärdighet var som mest utvecklad åren kring 1980. Den kännetecknades då av:

• en näst intill helt sammanhållen grundskola för alla med få tillvalsmöjligheter, • den sammanhållna klassens princip, • förbud mot permanenta nivågrupperingar, • en strävan efter allsidig social sammansättning av klasserna, • ett till stor del enhetligt innehåll, styrt genom tim- och kursplaner, • inga återvändsgränder,

8

• en detaljerad statlig resursfördelning till varje skolklass, • detaljerade behörighets- och meritvärderingsbestämmelser för skolledare och lärare, • en restriktiv inställning till enskilda skolor.

I likvärdighetstanken låg också att alla skulle ha fria läromedel, fri skolskjuts och fri skolmat i grundskolan.

Stora skolpolitiska förändringar under 90-talet

Under 80-talet fick de offentliga verksamheterna inklusive skolan kritik för att de var svåra att påverka och att de centrala statliga lösningarna inte passade i alla kommuner. En våg av decentralisering svepte över landet. En rad försök med kommun- och stadsdelsnämnder samt ”frikommuner” genomfördes.

I kritiken mot den offentliga sektorn betonades individen framför kollektivet och debatten om valfrihet sköt fart. Marknadstänkande och en högre grad av ekonomiskt tänkande applicerades på de offentliga verksamheterna och avreglering var en tydlig trend.

Under 80-talet och början av 90-talet sker en ideologisk förflyttning i synen på skolan. Perspektivet flyttas från att skolan i stor utsträckning har varit en angelägenhet för samhället till att alltmer bli en angelägenhet för individen.

Under slutet av 80- och i början av 90-talet fattades en rad beslut som kom att få en avgörande inverkan på skolan:

• Kommunerna fick ett större ansvar för skolan och de fick det fulla ansvaret för lärar- och skoledartjänsterna.

• Beslutet om det fria valet av kommunal skola. • Beslutet om det fria valet av fristående skolor med det så kallade skolpengsystemet. • Övergång från riktade statsbidrag till ett generellt kommunbidrag. • Övergång från regelstyrning till högre grad av mål- och resultatstyrning. • Nya läroplaner och nytt målrelaterat betygssystem med fasta kunskapsnivåer att

uppnå.

När lärar- och skolledartjänsterna fördes över till kommunerna 1991 var det en huvudfråga om det var möjligt att behålla en likvärdig skola när kommunernas ansvar för skolan utökades.

I propositionen ”Ansvaret för skolan” 1990/91:18, satte dåvarande skolminister Göran Persson upp ett antal villkor för att garantera en nationell och likvärdig skola:

• Konkreta och tydliga mål i läroplanerna. • Skolans verksamhet ska utvärderas. (Skolverket fick uppgiften och resultatet blev den

Nationella utvärderingen.) • Ett specialdestinerat statsbidrag. • En nationell och likvärdig lärarutbildning av hög kvalitet plus en satsning på

fortbildning av lärarna. • Centralt fastställda behörighetsregler för lärare.

Det specialdestinerade statsbidraget till skolan togs bort av den borgerliga regeringen som tillträdde 1991 och ersattes av ett kommunbidrag med mycket stor frihet att använda pengarna efter lokala beslut. Det beslutet öppnade för en variation av resurserna till skolan. När socialdemokraterna återtog regeringsmakten 1994 ändrades inte kommunbidraget.

9

De centrala behörighetsreglerna fanns kvar i skollagen men den andel som anställs som lärare och som saknar lärarutbildning, har ökat mycket kraftigt under 90-talet och början på 2000-talet. De senaste åren har utvecklingen vänt och nu ökar andelen behöriga lärare.

De förändringar som genomfördes i början av 90-talet innebar att beslutsmakt flyttades från staten till kommunerna och professionen, och till föräldrar och elever.

Sammanhållet och enhetligt har blivit variation, mångfald och valfrihet

Dagens svenska grundskola ser mycket olika ut beroende på vilken kommun man studerar. I många kommuner är det inga större skillnader i skolans organisation jämfört med hur det såg ut för 20 år sedan medan det är mycket stora skillnader i andra. I främst storstadsregionerna och i större kommuner har man lämnat den enhetliga skolorganisationen och ersatt den med en rikt varierad. Där är det ord som mångfald, variation, profilering och valfrihet som gäller. Drygt 10 procent av eleverna i grundskolan går i dag i en fristående skola.

Det fria valet gör att kommunala och fristående skolor försöker locka till sig elever genom att utmärka sig på något sätt och marknadsföring har blivit en del av skolans vardag. Man har också lämnat regelstyrningen till förmån för en högre grad av mål- och resultatstyrning. I dagens skolsystem betonas målen som ska nås, men hur man når målen, det är upp till skolans olika huvudmän och professionen att besluta.

Man kan tänka sig en linje med 1980 års grundskola på ena ytterkanten och med dagens skola på den andra.

1980 års grundskola 2010 års grundskola

Organisatorisk likhet i alla skolor Organisatorisk frihet – alla skolor olika

Staten beslutar om elevens skolplats Fritt val av skola

Riktade statsbidrag Statsbidrag i en ”säck” till kommunerna

En allsidig social sammansättning av eleverna eftersträvas

Elevernas och föräldrarnas val styr elevsammansättningen

Regelstyrning Mål- och resultatstyrning tillsammans med regler

En skola styrd av politiker och profession En delvis marknadsstyrd skola

Vad gäller punkten mål- och resultatstyrning så är de mål som fastställs i skollag, läroplaner, kursplaner och betygskriterier beslutade av politiker i riksdag och regering. Med punkten marknadsstyrd skola avses att elevers och föräldrars val av studieplats styr skolans organisation och resurser.

Likvärdighetsbegreppets olika betydelse

Tomas Englund, professor i pedagogik vid Örebro universitet, har i antologin ”Vadå likvärdighet? Studier i utbildningspolitisk språkanvändning”, 2008, beskrivit hur likvärdighetsbegreppet har förändrats över tid.

Under 1960- och 70-talen har begreppet en relativt omfattande innebörd och associeras med enhetlighet, jämlikhet och fostran till en gemensam referensram. Genom kompensatoriska

10

insatser skulle alla ges samma möjligheter att nå ett likartat resultat. Skolan betraktades som en samhällsutvecklande kraft med en central uppgift att verka för ökad jämlikhet mellan olika grupper i samhället.

Under slutet av 80-talet och början av 90-talet utvecklas en kamp om likvärdighetsbegreppet och successivt gavs det olika och delvis motstridiga betydelser. Begreppet kom nu även att betyda valfrihet, föräldrarätt och profilering medan den gamla betydelsen försvagades. Det bästa sättet att nå likvärdighet var genom att ge individen möjlighet att utvecklas efter sina förutsättningar. Att välja skola är centralt i denna tolkning av likvärdighetsbegreppet och skolan blir ett redskap för individen att utvecklas.

Under slutet av 90-talet och under 2000-talet har likvärdighetsbegreppet alltmer kommit att betyda måluppnående och kvalitet. Genom att mäta skolans utbildningsresultat kan man avgöra likvärdigheten och därmed ökar också statens behov av uppföljningar och kontroll.

I den ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna som i dag gäller för skolan, fastställer staten målen medan kommunerna har ansvaret för att målen nås. Hur det ska gå till att nå målen eller varför målen ska nås, berörs inte på den nationella nivån utan det är en lokal fråga. Det betyder att frågorna om hur skolan ska organiseras och vilken tolkning av likvärdighetsbegreppet som ska gälla inte diskuteras på riksnivå numera utan det är en diskussion för den kommunala nivån.

Ann Quennerstedt, lektor vid Örebro universitet, har i antologin ”Vadå likvärdighet? Studier i utbildningspolitisk språkanvändning”, 2008, beskrivit hur det har utvecklats olika kommunala strategier kring tolkningen av likvärdighetsbegreppet. Hon har studerat två landsbygdskommuner och två storstadskommuner, en av varje är socialdemokratiskt respektive borgerligt styrd.

Enligt Quennerstedt förs en kamp om likvärdighetens innebörd i kommunerna och de politiska skiljelinjerna mellan 60- och 70-talens respektive 90-talets olika tolkningar av likvärdighetsbegreppet finns kvar.

De båda landsortskommunerna fokuserar på resultatansvaret och det överordnade målet är att förbättra måluppfyllelsen precis som i den nationella skolpolitiken. Det finns inga uttalade politiska eller ideologiska dimensioner på skolpolitiken utan den framstår i det närmaste som värdebefriad.

I den socialdemokratiskt styrda storstadskommunen däremot lever tolkningen av likvärdighetsbegreppet från 60-och 70-talen kvar. Man strävar efter en kommunal skola av hög kvalitet som alla vill gå i. Det ska inte finnas hög- eller lågstatusskolor utan alla skolor ska vara bra och man behovsstyr resurser till skolor och elever med de största behoven. Hos den politiska majoriteten råder en skeptisk inställning till fristående skolor som det finns få av i kommunen.

I den borgerligt styrda storstadskommunen är det 90-talets tolkning av likvärdigheten som gäller. Där är valfriheten grundprincip och en väl utvecklad valfrihet ses som en förutsättning för att uppnå en likvärdig utbildning. Alla ska kunna välja den skola som passar den enskilda familjen bäst. Genom konkurrens ska skolornas kvalitet stärkas. Genom att resultaten är offentliga kommer skolor med dåliga resultat att tvingas till utveckling och förbättring om de inte ska gå under.

Hur stora skillnader kan det vara i ett likvärdigt skolsystem? Det har funnits skillnader mellan skolor och mellan elever från det att grundskolan infördes

11

men på senare år har skillnaderna ökat. ”Tillsammans med övriga nordiska länder brukar svensk grundskola beskrivas som likvärdig med små variationer mellan skolor. Men Sverige ligger inte längre i topp i Norden. En rad studier visar att skolornas elevsammansättning har blivit mer homogen, dvs elever med likartad bakgrund samlas på samma skola i högre utsträckning. Det har även blivit större resultatskillnader mellan olika skolor och mellan olika elevgrupper, framför allt utifrån social bakgrund.” Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Skolverket 2009. Sidan 47. Skolverket har diskuterat frågan om hur stora skillnaderna får vara i ett utbildningssystem som kallas likvärdigt. De ser svårigheterna med att fastställa detta och hänvisar frågan till politikerna. ”Hur stora variationer kan ett utbildningsväsende uppvisa utan att likvärdigheten ifrågasätts? Detta är en politisk fråga och en fråga för det offentliga samtalet.” ”Likvärdigheten – ett delat ansvar” Skolverket.1996. Sidan 10. Likvärdighet – Skolverkets definition

I den förändrade skolpolitiska verklighet som visats ovan har Skolverket en beskrivning av vad som utmärker en likvärdig skola.

I skriften ”Vad händer med likvärdigheten i svensk skola?”, 2006, delar Skolverket upp begreppet likvärdighet i tre delar.

Lika tillgång till utbildning ”Lika tillgång till utbildning innebär att det är huvudmännens skyldighet att utforma utbildningen så att ingen hindras att få del i den, och kan också innebära att vissa elever måste stödjas särskilt. ” Likvärdig utbildning ”Likvärdig utbildning innebär inte likformig i betydelsen likadan. Tvärtom skall det, inom de ramar statsmakterna ger finnas utrymme för organisation och anpassning av undervisningen till behov hos olika elever och vid olika skolor.”

Utbildningens lika värde ”Slutligen innebär utbildningens lika värde utbildningens värde inför vidare studier, samhällsliv, medborgarskap och yrkesliv. Häri ligger att överföra värden, traditioner, språk och kunskap från en generation till nästa. Likvärdigheten är relaterad till individen men också förankrad i kollektiva krav.” Vad händer med likvärdigheten i svensk skola? Skolverket 2006. Sidorna 7 och 8.

Skolverket fortsätter sin analys av likvärdigheten. ”Som framgått är innebörden av likvärdig utbildning inte samma sak som att utbildningen skall vara lika. Därmed inrymmer begreppet likvärdighet möjligheten för ett skolsystem att erbjuda både valfrihet och fristående skolor i någon mening. Det är således inte resurstilldelningen eller pedagogiken ute på skolorna som nödvändigtvis måste vara lika. Tvärtom är en av grundidéerna med valfrihet att öka mångfald och variation i utbildningssystemet.

12

Men bara så länge alla elever ges samma möjligheter att nå de nationellt uppställda kunskaps- och värdegrundsmålen. Därmed bör utbildningen, även om den är olika, hålla samma kvalitet. Om kvaliteten på utbildningen inte är jämförbar (likvärdig) mellan olika skolor/regioner kommer elever inte heller att ges samma möjlighet att nå målen.” (Vad händer med likvärdigheten i svensk skola?) Skolverket 2006.sidan 8. Med detta synsätt kan ett likvärdigt skolsystem således innehålla både valfrihet och fristående skolor så länge alla elever ges en utbildning av god kvalitet och har lika möjligheter att nå de nationellt uppställda kunskaps- och värdegrundsmålen. Sammanfattning och definition av begreppet likvärdig

Att definiera likvärdigheten i svensk skola är en vansklig uppgift. I dag innehåller begreppet en rad motstridiga politiska dimensioner och det är synnerligen tolkningsbart, vilket visats ovan.

Att ett så centralt begrepp som likvärdighet har så olika betydelse beror dels på att det inte finns någon allmänt fastställd definition och dels på att alla olika skolpolitiska läger vill utnyttja den positiva klang som begreppet har.

Men för den skolpolitiska diskussionen är det problematiskt att begreppet inte har en någorlunda entydig definition. Debatten blir förvirrad om begreppet har olika betydelse beroende på vem som talar. För att få klarhet måste man välja huvudinriktning för begreppet.

I denna utredning definieras likvärdig som att det ska vara så små skillnader som möjligt i måluppfyllelse mellan elever, skolor och kommuner. Det ska också vara små skillnader i måluppfyllelse mellan elever med olika socioekonomisk bakgrund, mellan elever med utländsk och svensk bakgrund och mellan pojkar och flickor. Skolan har en kompensatorisk roll, att sträva efter att ta tillvara det bästa hos alla elever och motverka skillnader mellan skolor och elever.

En utveckling som går mot ökade skillnader i ovanstående avseenden beskrivs som en försvagning av likvärdigheten och en utveckling som minskar skillnaderna beskrivs som en förstärkning av likvärdigheten

Marknadsstyrning och valfrihet – bakgrund och definitioner På en ideal och helt fri marknad råder konkurrens på lika villkor. Där har alla parter tillgång till en god information och där råder också en fri prisbildning. Då kan de bästa varorna och tjänsterna, i förhållande till sitt pris, konkurrera ut de som inte håller lika god kvalitet. På sikt ska en fri marknad leda till såväl höjd kvalitet som lägre priser. Konkurrensen skapar ett omvandlingstryck som höjer kvaliteten på varor och tjänster i förhållande till priset. Ovanstående tankar är allmänt accepterade, men det är viktigt att poängtera att de gäller när det är ideala marknadsförutsättningar. I verkligheten är det mer komplicerat och det är sällan som alla villkor för en fri marknad är uppfyllda. Tankarna på att marknadsstyra den offentliga sektorn och skolan kan härledas till den amerikanska ekonomen Milton Friedman, som redan 1955 presenterade ett förslag där föräldrar skulle tilldelades statliga checkar för att kunna välja skola. Det skulle göra det

13

möjligt för privata skolor att verka på samma villkor som de offentliga. Friedman ansåg att ett statligt eller offentligt monopol på sociala tjänster, som skola eller vård, kränker det individuella självbestämmandet. Dessutom fråntas individen möjligheten att påverka verksamheten. På en fri marknad är producenterna lyhörda för konsumenternas önskemål och det leder till högre kvalitet. Genom det fria valet och marknadsstyrningen kunde det offentliga monopolet på utbildning brytas, menade Milton Friedman. Under 80-talet vidareutvecklades idéerna av två amerikanska statsvetare, John Chubb och Terry Moe. De hävdade att de offentliga skolorna i USA hade en generellt lägre kvalitetsnivå än de privata och att det berodde på att den statliga byråkratin hade en hämmande effekt på det pedagogiska nytänkandet. Chubb och Moe föreslår att man skapar skolmarknader med ett checksystem till föräldrar som gör att de kan välja skola. Den fria konkurrensen ska gynna de skolor som har högre kvalitet och som tillämpar ny pedagogik. De skolor som har dålig kvalitet kommer däremot att tappa elever och resurser. På sikt leder denna marknadsdynamik till att kvaliteten höjs i hela utbildningssystemet och till att dåliga skolor tvingas till nedläggning. (Fakta hämtade från ”Välfärdsstaten nya ansikte” Rothstein och Blomqvist, 2001). Sannolikt hämtade den dåvarande borgerliga regeringen idéerna från Friedman, Chubb och Moe när de införde den modell som de presenterade i propositionen ”Valfrihet och fristående skolor”. 1991/92:95. Det blev då möjligt att fritt välja både en kommunal och en fristående skola. Ett system som kallades skolpeng och som motsvarade Friedmans skolcheck infördes. Kommunerna skulle betala 85 procent av elevernas genomsnittskostnad till den fristående skola som eleven och dess föräldrar hade valt. Den svenska modellen för marknadsstyrning av skolan innebär att föräldrar och elever kan välja en kommunal eller en fristående skola. Den summa pengar som en normalelev kostar hemkommunen följer då med eleven till den valda skolan. Man kan säga att föräldrar och elev har tillgång till en fiktiv ”check” som betalar skolgången i den valda skolan. De har inga pengar i handen men de förfogar över ett värde som motsvarar vad elevens plats kostar. Värdet av den så kallade ”skolpengen” fastställs av elevens hemkommun. Med denna modell sker ingen priskonkurrens utan priset på en utbildningsplats fastställs av kommunen. Istället för en priskonkurrens är det skolans kvalitet på utbildningen som ska locka elever. Denna modell för marknadsstyrning brukar kallas kundvalsmodell. Beroende på hur bidragssystem och regelverk utformas får man en starkare eller svagare marknadsstyrning. Med förmånliga ekonomiska bidrag och regelverk ökar marknadseffekten medan motsatsen ger svagare effekt. Inom entreprenadsystemet, som främst används inom vuxenutbildningen, används en annan form av marknadsstyrning som brukar kallas beställarmodell. I den modellen sker det en kommunal upphandling av utbildning och den entreprenör som klarar de uppställda kvalitetskraven till lägsta pris, får uppdraget. Med denna modell sätts pris och kostnader i fokus och en priskonkurrens sker. I allmänhet har eleverna inget fritt val utan de blir tilldelade en plats. Upphandlingen görs om regelbundet vartannat eller vart tredje år. Kundvalsmodellen har ingen prispress inbyggd vilket däremot beställarmodellen har. Det leder till att de båda modellerna får helt olika effekter på de marknader där de används. Kundvals- och beställarmodellerna är exempel på vad som brukar kallas kvasimarknader.

14

Kvasi betyder ofullständig eller skenbar. Dessa marknader är politiskt konstruerade för att efterlikna en vanlig fri marknad men de fungerar inte fullt ut som en verklig marknad. Ytterligare en fråga som påverkar marknadsstyrningen är att det är staten som ger tillstånd till etableringen av fristående grund- och gymnasieskolor skolor i en kommun. Utöver de ekonomiska och organisatoriska marknadsaspekter som beskrivits ovan har det skett en omvandling av den offentliga sektorn, inklusive skolan, med inspiration från privata företag. Exempel är införandet av mål- och resultatstyrning, kund- eller brukarorientering och olika former av beställar- och utförarorganisationer. Definition av marknadsstyrning enligt kundvalsmodellen Elever och föräldrar agerar som kunder på en marknad där de förfogar över ekonomiska resurser att ”köpa” elevens studieplats. Utbildning och kunskap ses som en vara som produceras och säljs enligt marknadens principer och en kvalitetskonkurrens ska ske. Det är inte kommunen som beslutar vilken skola elever ska gå i utan det gör föräldrar och elever. Genom sina val styr de vilka skolor som ska få elever och de resurser som följer med. Resurserna styr vilka skolor som ska finnas och vilka som ska läggas ner och på så sätt styr marknaden skolans organisation i kommunen. I kundvalsmodellen sker ingen priskonkurrens. Men skolan är bara delvis marknadsstyrd, skollag, läroplaner etcetera styr andra delar av skolans verksamhet genom att ange de ramar, och de villkor, som skolan har att verka inom. Definition av marknadsstyrning enligt beställarmodell I beställarmodellen sker det en upphandling av utbildning som kommunen håller i. Den entreprenör som klarar de uppställda kvalitetskraven till lägsta pris, får uppdraget. I denna modell finns en priskonkurrens, däremot finns det i allmänhet inget fritt val för eleverna utan de blir tilldelade en plats. Upphandlingen görs om regelbundet vartannat eller vart tredje år. Även i beställarmodellen är skolan delvis marknadsstyrd, skollag, läroplaner etcetera styr andra delar av skolans verksamhet genom att ange de ramar, och de villkor, som skolan har att verka inom. Begreppet valfrihet Begreppet valfrihet är också ett begrepp som används på olika sätt. Från början avsågs möjligheten att välja inom skolan. Under en viss del av skoltiden finns det ett antal valalternativ för eleverna. Från och med 1991 infördes möjligheten att välja en annan kommunal skola än den närmaste i hemkommunen. Från och med 1992 blev det även möjligt att välja en fristående skola. Definition av valfrihet I denna utredning används valfrihet i betydelsen frihet att välja annan kommunal skola både i den egna och i andra kommuner samt frihet att välja en fristående skola.

15

Avsnitt 2

Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, fristående huvudmän och profession I grundlagen finns det kommunala självstyret reglerat som en grundprincip men det finns frågor som ska vara likvärdiga i hela landet och därför krävs det även en statlig styrning av kommunerna, som i skolpolitiken till exempel. I Ansvarspropositionen 1990/91:18 beskriver dåvarande skolminister Göran Persson den ansvarsfördelning som ska gälla mellan staten, kommunerna och professionen efter besluten om kommunernas utökade ansvar för skolan.

• Staten ska ange mål och riktlinjer. • I skollagen anges de grundläggande målen för utbildningen; grundläggande

demokratiska värderingar, aktning för varje människas egenvärde och respekt för den gemensamma miljön.

• Mål och riktlinjer anges i läroplaner för de olika skolformerna. • Läroplaner ska primärt riktas till lärare och skolledare men också till huvudmannen. • Kommunerna ska ansvara för att verksamheten genomförs enligt de beslut som

riksdag och regering fattar. • Kommunerna ska ha stor frihet att organisera verksamheten och vara skyldiga att

använda lärare utbildade för den undervisning de ska bedriva. • Kommunerna är skyldiga att ge lärare fortbildning. • Ett nytt riktat statsbidrag till skolan föreslogs. Kommunerna fördelar resurser till

skolan. (Det ersattes 1993 av generellt kommunbidrag.) • Kommunerna ska erbjuda alla barn, ungdomar och vuxna en utbildning inom

kommunen eller efter överenskommelse i en annan kommun. • Ett system för uppföljning och utvärdering skapas, som ska ge riksdag och regering en

samlad bild av skolverksamheten. • Den statliga skoladministrationen förändras. (Skolverket ersätter Skolöverstyrelsen)

I propositionen beskrivs att staten ska styra genom att sätta upp målen och att skolhuvudmännen ska genomföra verksamheten så att målen nås. Målen ska vara tydliga och staten ska inte ange hur målen ska nås.

I propositionens motivtext beskrivs kommunernas uppgifter mer utförligt.

”Kommunerna svarar vidare för en ändamålsenlig organisation av skolverksamheten och för att det finns lokaler, utrustning och läromedel samt personal för olika uppgifter i skolan. Fortbildning av personalen är ett kommunalt ansvar.

Kommunerna skall se till att skolan får de resurser som behövs för att skolverksamheten skall uppnå nationella mål och uppfylla nationella riktlinjer. Det är en fråga för politikerna i kommunen och ytterst väljarna vad skolverksamheten därutöver får kosta.

Kommunerna och deras politiska ledning har det samlade ansvaret för genomförandet och utvecklingen av skolverksamheten. De ansvarar också för att verksamheten följs och utvärderas.” Ansvarspropositionen 1990/91:18 Sidan 22.

I propositionen läggs stor vikt vid att varje kommun ska anta en skolplan.

16

”Skolplanen får en central roll i framtiden. I skolplanen som skall fastställas av kommunfullmäktige, skall anges hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas.” Ansvarspropositionen 1990/91:18 . Sidan 40.

I skolplanen skulle således kommunen lägga fast sina politiska mål för skolan inom de ramar som de nationella målen anger. Det är inte bara staten som ska sätta upp mål utan det ska även kommunerna göra.

I ansvarspropositionen står det ingenting om de fristående skolornas uppgifter och ansvar. Anledningen är att det i början av 90-talet fanns mycket få privata skolhuvudmän och att man ansåg att de var en mycket marginell företeelse. När propositionen nämner huvudmännen skriver de att det nästan uteslutande är kommuner. Man såg helt enkelt inget behov av att särskilt lägga fast de fristående huvudmännens ansvar och roll inom skolväsendet.

Detsamma gäller för den proposition om fristående skolor 1992/93:230 som den borgerliga regeringen med Beatrice Ask som skolminister, ansvarade för. Där beskrivs de fristående skolorna som att de finns i en begränsad omfattning och som ett komplement till den utbildning som kommunen står för. Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och professionen ska ligga fast och de fristående skolornas ansvar berörs inte i propositionen.

Professionens ansvar och uppgifter enligt ansvarspropositionen Fram till 90-talet var skolledarna och lärarna relativt detaljerat styrda genom skollag, skolförordningar, läroplaner och kursplaner. Läroplanerna var betydligt mer detaljerade än dagens. Kursplanerna reglerade varje ämnes innehåll och de kompletterades med råd och anvisningar om vad undervisningen skulle innehålla och hur den skulle genomföras.

Men i och med att kommunerna fick driftansvaret för skolan, fick också professionen, skolledare och lärare ett utökat ansvar.

”Lärare och skolledare är de som närmast skall ansvara för att verksamheten i skolan genomförs enligt läroplanerna och att utbildningen bedrivs i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Läroplanerna skall därför primärt rikta sig till dem. Härigenom kommer deras professionella ansvar att framgå tydligare. Lärarna skall också kunna utveckla verksamheten i skolan på ett mera självständigt och ansvarsfullt sätt.” Ansvarspropositionen 1990/91:18 . Sidan 21.

Det poängterades särskilt att beslutsrätten inte skulle fastna hos politikerna i kommunen.

”Det är angeläget att decentraliseringen av beslutanderätten och det förändrade ansvarstagandet inte gör halt vid kommungränsen eller hos politikerna. Det är i själva skolverksamheten som det tydligt framgår vilka åtgärder som måste vidtas och vilka prioriteringar som bör göras för att skolan ska bli bättre. ” Ansvarspropositionen 1990/91:18 . Sidan 22.

”Ett större lokalt ansvarstagande ser jag som en nödvändighet eftersom det är min övertygelse att kraften i skolans utveckling nu måste sökas i klassrummen och i den enskilda skolan. Det är lärarnas och skolledarnas erfarenheter och professionalism som måste tas tillvara.” Ansvarspropositionen 1990/91:18 . Sidan 23.

17

Det är professionen som får ansvaret för den dagliga verksamheten i skolan. Rektor har ett övergripande ansvar för hela verksamheten i skolan och lärarna har ansvaret för hur undervisningen organiseras, planeras och genomförs.

Professionen skulle också fastställa en skolplan på varje skola där verksamhetens mål skulle läggas fast. Professionen fick därmed även ett uppdrag att formulera mål för verksamheten.

Sveriges Kommuner och Landsting har varit kritiska till den ansvarsfördelning som riksdagen lagt fast för skolan. De har pekat på det kommunala självbestämmandet och menat att ansvarsfördelningen i skolan är en inskränkning. De har särskilt velat styra skolledarnas arbete och slippa den statliga regleringen. SKL:s syn är att skolledare ska fungera efter samma regler som andra kommunala chefer.

De fristående skolornas uppgifter och ansvar De fristående skolorna omnämns som sagts ovan inte särskilt i ansvarspropositionen. De har fram till och med 2010 haft ett uppdrag som varit indirekt reglerat i den förra skollagens nionde kapitel i det avsnitt som handlar om de krav som gällde för att få tillstånd att driva en fristående skola.

En fristående skola blev godkänd om den bedrev en utbildning som gav kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan eller de andra skolformerna förmedlade. En fristående skola skulle även i övrigt svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Därutöver fanns krav på att det skulle vara minst 20 elever i skolan, och från och med 2003 infördes kravet att de skulle anställa behöriga lärare.

I rapporten ”Skolor som alla andra. Med fristående skolor i systemet 1991–2004” sammanfattar Skolverket den situation som de fristående skolorna har haft. ”Sammanfattningsvis kan sägas att de fristående skolorna har ett större friutrymme att organisera sin verksamhet än de kommunala. Verksamheten ska dock svara mot andan och innehållet i motsvarande kommunala utbildning. Förändringarna över tid har lett till att de fristående skolornas villkor kommit att likna de kommunala alltmer.” Skolor som alla andra. Med fristående skolor i systemet 1991 – 2004. Skolverket 2005. Sidan 13.

Skillnaderna har främst gällt läroplaner, kursplaner, timplaner, betyg och fritidshem. Detta friutrymme innebär att fristående skolor har kunnat organisera sin undervisning på ett annorlunda sätt och till lägre kostnad. De har kunnat minska ner på timplanen och ge eleverna färre lektioner. De har heller inte varit tvungna att ha skolhälsovård, studie- och yrkesvägledare eller att förlägga till exempel slöjdundervisningen under hela läsåret utan kunnat koncentrationsläsa under någon vecka. En del har använt sig av friutrymmet till att arbeta efter egna styrdokument eller så har de gjort anpassningar av nationella läroplaner och kursplaner. Det finns även internationella skolor som använt tysk, fransk, engelsk eller andra internationella läroplaner. De flesta har dock följt nationella läroplaner och kursplaner.

I och med att riksdagen har antagit en ny skollag under 2010 är ovanstående ändrat. I den nya skollagen är bestämmelserna för de fristående skolorna i stort sett desamma som för de kommunala. Kravet på att en fristående skola ska ha minst 20 elever är också borttaget.

18

En fristående skola har dock inget övergripande ansvar för skolans organisation och de behöver inte bereda plats för alla elever på samma sätt som kommunen. De behöver heller inte ha fritidshem och de har inget uppföljningsansvar för ungdomar.

Utvecklingen sedan ansvarsfördelningen lades fast i början på 90-talet Sedan ansvarsfördelningen lades fast har de fristående skolorna växt, både i antal skolor och i antal elever. Det som var en marginell företeelse i början på 90-talet är i dag en betydande andel av skolsektorn. I landet som helhet var det 2009 cirka 10 procent av eleverna i grundskolan som gick i en fristående skola. I storstadsregionerna gick cirka 15–20 procent av eleverna i grundskolan i en fristående skola. Den kommun som har flest elever i en fristående grundskola är Upplands Väsby som har knappt 40 procent av eleverna och en majoritet av skolorna i privat regi.

I gymnasieskolan är siffrorna ungefär de dubbla. Riksgenomsnittet ligger på knappt 22 procent och i några små kommuner går alla elever, 100 procent, i en fristående gymnasieskola. Av de kommuner som har ett större antal elever är det Österåker som ligger högst. Av deras 743 gymnasieelever går drygt 70 procent i en fristående skola.

En annan förändring som skett är att systemet med det fria valet och skolpengen har medfört att det inte längre är staten eller kommunen som bestämmer om elevens skolplacering, och de därmed tillhörande resurserna, utan det gör föräldrar och elever. I kommuner med ett utbrett val av skola och där det finns många fristående skolor har en skolmarknad uppstått som styr skolans organisation och resurser. Nya fristående skolor startar med kort varsel och det är mycket svårt för en rektor i en kommunal skola att veta hur många elever det är när skolan startar på hösten, eftersom eleverna kan byta skola från en dag till en annan. Detsamma gäller för kommunen som helhet, osäkerheten är stor och kommunen kan inte planera skolorganisationen utan får inrikta sig på att anpassa sig efter vad som händer med de fristående skolorna. De kommunala skolorna har minskat i antal elever och de fristående har ökat. Det finns en tydlig rörelse från förorterna in till städernas centrala delar. Eleverna flyttar från kommunala förortskolor in till kommunala och fristående skolor som ligger mer centralt. Den rörelsen är starkast i gymnasieskolan där flera kommunala förortsgymnasier har lagts ner. Men samma tendens finns även i grundskolan; det fria valet i grundskolan i Stockholm till exempel, har skapat en rörelse från förorterna in mot centrum både till kommunala och fristående skolor. Den trenden gäller även för fristående skolor belägna i förorter som i flera fall har svårigheter att få elever till alla elevplatser. Genom systemet med skolpeng och den statliga tillståndsgivningen, har de fristående skolorna en egen fil vid sidan om den kommunala skolorganisationen. Uppfylls de villkor som staten anger får de sitt tillstånd och kommunen är skyldig att betala skolpengen. Ju större andel fristående skolor det är i en kommun desto mer beskuren blir det kommunpolitiska och kommundemokratiska inflytandet över skolans organisation och resursfördelning. Det finns en gräns då man inte längre kan beskriva skolan som kommunalt organiserad, utan det är marknadens efterfrågan i form av elevers och föräldrars val som styr.

19

Utöver bilden ovan har ytterligare en faktor tillkommit under 2000-talet nämligen framväxten av skolbolag och skolkoncerner. När besluten togs i början på 90-talet förutspåddes föräldrakooperativ, skolor med alternativ pedagogik och nedläggningshotade glesbygdsskolor, huvudmän som dominerades av en person, en stiftelse eller en ideell förening och som drev en enstaka skola. Så såg det också ut under början av 90-talet men ganska snart började en del skolbolag växa genom uppköp och genom att starta nya skolor.

I dag är det fem stora koncerner som dominerar den privata utbildningssektorn. Tillsammans har de cirka 55 000 elever och de kontrollerar 20 procent av marknaden för fristående grundskolor och 30 procent för fristående gymnasieskolor. Tre av de största utbildningskoncernerna ägs av riskkapitalbolag varav två är danska. Under 2000-talet har koncernerna växt mycket snabbt genom att dels starta nya skolor och dels genom uppköp.

Uppkomsten av skolkoncerner har medfört en rad konsekvenser som man inte förutsåg eller diskuterade när besluten om de fristående skolorna togs i början på 90-talet. En skolkoncern kan flytta sina pengar inom koncernen. Har en skola i en kommun ekonomiska problem kan företagsledningen flytta pengar från en annan skola i en kommun där ekonomin är stark.

Tre av skolkoncernerna har cirka 10 000 elever vardera och en har cirka 20 000 inom grund- och gymnasieskola. Det är bara större kommuner som har elevtal i den storleksordningen. Koncernerna omsätter vardera närmare en miljard kronor per år. Genom uppkomsten av stora skolkoncerner har en kommun fått en ny part att förhålla sig till. En part med helt andra ekonomiska och personella resurser än en enskild fristående skola. Friskoleproducenterna har växt fram som ett ny part inom utbildningssektorn.

När ansvarsfördelningen beslutades i början av 90-talet var det i princip tre parter staten, kommunerna och professionen. Nu har en fjärde part etablerat sig, den privata utbildningssektorn, som i storstadsregionerna kontrollerar 15–20 procent av grundskolan och 30–40 procent av gymnasieskolan. I den privata utbildningssektorn är det ett antal koncerner som har en dominerande ställning. Det är en helt ny och icke förutsedd situation som har uppstått. Kommunens roll och ansvar oklar En effekt som uppstått sedan ansvarsfördelningen lades fast är att i en del kommuner har det uppenbart varit oklart vilket ansvar kommunen har för skolan.

I en del kommuner har det förts en debatt om att alla grundskolor i en kommun skulle kunna vara fristående. I Mullsjö kommun till exempel, övervägde man för några år sedan att låta ett skolbolag ta över alla grundskolor. Kommunen kontaktade ett av de större skolföretagen och det var först när kommunledningen fick klart för sig att det stred mot skollagen som planerna stoppades.

Även i Stockholm diskuterades inför valet 2006 förslag om att alla grundskolor i stadsdelarna Bromma och Älvsjö skulle avknoppas och bli fristående skolor, men inte heller de förslagen förverkligades.

I Stockholm beslöt man också att den nya stadsdelen Hammarby Sjöstad inte skulle ha någon kommunal skola utan att det räckte med att den fristående Vittraskolan skötte grundskolan i stadsdelen. Efter det har man dock varit tvungen att bygga kommunala skolor eftersom efterfrågan på skolplatser har varit mycket stor.

20

Sedan 90-talet har också modellen med avknoppning av kommunal verksamhet varit vanlig i flera kommuner. Det började i förskolan och kom sedan även att gälla grund- och gymnasieskolor. Avknoppning sågs som en snabb och bra metod att privatisera en stor del av den kommunala verksamheten. I flera kommuner såldes förskolor och skolor mycket billigt, långt under marknadsvärdet och man riktade försäljningen till utvalda enskilda personer. Efter att flera fall av avknoppning har överklagats och man har konstaterat att det skett på ett sätt som bröt mot gällande lagstiftning, har avknoppningen i stort sett upphört.

Ett annat exempel på att det kommunala ansvaret för skolan är oklart är föreställningen om att kommunen är en skolhuvudman som vilken som helst, och att kommunen konkurrerar med privata skolhuvudmän på lika villkor på en marknad.

En kommun är dock inte vilken huvudman som helst utan den har ett särskilt ansvar för skolväsendet som är betydligt mer omfattande än vad de fristående huvudmännen har och detta särskilda ansvar kan de inte överlåta till fristående huvudmän.

Utöver de mer allmänt formulerade uppgifterna i ansvarspropositionen – att ansvara för skolans organisation, resurser och ansvaret för att målen nås – har en kommun ett mer specificerat ansvar.

Kommunen ska se till att alla barn har en skola av bra kvalitet att gå i. För de minsta barnen ska skolan ligga i närheten av hemmet medan de lite äldre eleverna klarar en längre skolväg. Det kräver en organisation och en planering av skolan som sträcker sig över flera år

Hur skolan övergripande ska planeras och organiseras samt hur resurserna ska fördelas är en uppgift för en politiskt vald nämnd, som ska finnas i varje kommun.

Det är också kommunen som ansvarar för att skolplikten upprätthålls. En kommun kan inte säga nej till en elev som knackar på skolporten utan tvärtom, kommunen har en skyldighet att ta hand om alla elever. Det gäller också om en fristående skola skulle gå i konkurs, kommunen har en skyldighet att ta hand om eleverna.

Kommunen har också ett ansvar för de elever som har problem av olika slag och som är frånvarande från skolan. Kommunen har dessutom ett uppföljningsansvar för ungdomar upp till och med 20 års ålder. Slutligen är kommunen också skyldig att organisera fritidshemsverksamhet i anslutning till skolan.

Man kan således dela upp skolans uppgifter i en samhällelig/organisatorisk myndighetsdel som stat och kommun ansvarar för och en begränsad del som innebär att utföra vissa delar av skoluppdraget. Det begränsade utföraruppdraget kan läggas ut på en fristående skola. Man kan beskriva det som att de fristående skolorna är ett komplement till den kommunala skolorganisationen. Ansvaret för skolan på den statliga nivån På den statliga nivån har det inte varit några större diskussioner eller oklarheter kring den fastlagda ansvarsfördelningen. Det är allmänt accepterat att staten ska styra skolan genom skollag, läroplaner, kursplaner, betygssystem med mera. Det har heller inte varit någon nämnvärd diskussion om hur decentraliseringen, det fria valet och marknadsstyrningen har påverkat skolan i kommunerna. Ingen ordentlig utvärdering av 90-talsreformerna har skett utan diskussionen har huvudsakligen handlat om att kommunerna inte sköter sina uppgifter ordentligt. Diskussionen har varit fokuserad på skolans resultat.

21

Under slutet av 90-talet och i början av 2000-talet visade det sig att styrsystemet inte alltid fungerade som man tänkt sig. Många kommuner förmådde inte leva upp till de statliga mål som fanns för skolan bland annat beroende på att kraven på eleverna skärptes mycket kraftigt, vilket medförde ökade krav på kommunerna och på professionen. När skolan fick kritik för att målen inte nåddes ökade trycket på den dåvarande socialdemokratiska regeringen att den måste åtgärda de påtalade problemen. Skolminister Ingegerd Wärnersson införde ett riktat statsbidrag till skolan i syfte att öka personaltätheten, de så kallade ”Wärnerssonpengarna”. Detsamma gäller för de så kallade ”Baylanpengarna” som var avsedda för riktade insatser till utsatta förortsskolor. Båda är exempel på ökad statlig styrning. När Tomas Östros tillträdde som ny skolminister var en av hans första åtgärder att stärka den statliga tillsynen över skolan. Skolverket fick 2003 uppgiften att bygga upp en statlig skolinspektion som skulle inspektera varje skola var sjätte år. Staten återtog därmed en del av sin styrning genom en tydligare uppföljning av att målen uppnåddes. Samtidigt inrättades Myndigheten för skolutveckling med uppgiften att stödja kommunerna i deras arbete med att nå målen. Tanken var att tillsyn och inspektion skulle ligga i en myndighet och utveckling och stöd i en annan. När staten lämnade över beslutsmakt till kommunerna och professionen i början av 90-talet och samtidigt införde målstyrningen och det nya betygssystemet, skedde det utan någon ordentlig plan för genomförandet, utan någon fortbildning och utan att några särskilda resurser avsattes. Resultatet blev att lärare och skolledare fick stora problem med att tolka målen och arbeta fram lokala betygskriterier till exempel. På våren 2006 tillsatte den socialdemokratiska regeringen en utredning med uppgiften att se över grundskolans mål. I utredningen ”Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem.” som kom 2007, kritiserade utredaren Leif Davidsson de statliga styrdokumenten hårt för att vara otydliga och ”flummiga”. Även Skolverket fick hård kritik för att de inte givit lärare och skolledare tillräckligt stöd vid implementeringen av styrdokumenten. ”Min analys av orsakerna till att dagens system för mål- och resultatstyrning inte slagit igenom visar att det finns brister på alla nivåer i skolsystemet. Målsystemet som sådant uppfattas som för komplicerat. Läroplanen och framför allt kursplanerna har blivit för abstrakta, vilket medfört att lärare som skall tolka och tillämpa styrdokumenten har haft uppenbara svårigheter. Statens insatser för att ”hjälpa” systemet har varit bristfälliga – framför allt saknas vägledande underlag i form av kommentarer och referensmaterial för skolledare och lärare. När de senaste kursplanerna började gälla fr.o.m. hösten 2000 gjordes inga implementeringsinsatser mer än med trycksaker och Skolverkets webb”. Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem. 2007. Sidan 16. Davidsson föreslår följaktligen att staten måste bli tydligare i sin målstyrning. Det behövs tydligare mål i läroplaner och kursplaner med kommentarer och betygsföreskrifter. Det behövs mål i fler årskurser och nationella prov i svenska och matematik i år 3, och i svenska, matematik och engelska i år 6 och 9. Dessutom ska ett antal nationella prov samlas in för

22

nationell rätting. I huvudsak har Davidssons utredning blivit den borgerliga regeringens politik och det innebär att staten kommer att stärka sin styrning över skolan när alla förslag har blivit genomförda. När den borgerliga regeringen, med Jan Björklund som skolminister, tillträdde 2006 tog de ytterligare steg i att öka den statliga styrningen. Från och med 2008 delades Skolverket i två delar, en myndighet för skolinspektion och en för övriga skolverksuppgifter. Den nya Skolinspektionen fick uppgiften att göra dubbelt så många inspektioner som den gamla och dessutom strama upp formerna för inspektionerna. Samtidigt lades Myndigheten för skolutveckling ned. Budskapet var tydligt, staten ska skärpa sin styrning över skolan och perioden med stöd till kommunerna, som Skolverket och Myndigheten för skolutveckling till stor del ägnat sig åt, var över. Det hade då varit en strid om vilken metod som var effektivast för att nå de statliga målen, inspektion eller stöd till kommunerna. Fram till och med att Skolverket började med sina inspektioner var det stödlinjen som var den förhärskande. Under ett par år därefter var statens linje att stödja genom Myndigheten för Skolutveckling och samtidigt inspektera genom Skolverket. När den borgerliga regeringen tillträdde lades stödlinjen slutgiltigt ned och nu är det inspektionslinjen som dominerar. Den nya Skolinspektionen är kraftigt utbyggd och i den nya skollagen får staten utökade sanktionsmöjligheter att sätta in mot både kommunala och fristående huvudmän som inte sköter sig. ”Mindre allvarliga överträdelser kan leda till en anmärkning, och därefter blir sanktionerna allt kraftigare. De fyra första stegen är lika för offentliga och enskilda huvudmän. Vid det femte steget skiljer sig sanktionerna åt för olika huvudmän beroende på skillnader i regelverken. Det femte steget innebär statliga tvångsingripanden mot kommunala huvudmän, respektive återkallelse av godkännandet som huvudman för en fristående förskola eller skola.” Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet Prop. 2009/10:165. Sidan 546. Den möjlighet som funnits fram till och med 2010 att överklaga ett beslut av Skolinspektionen och på så sätt kunna fortsätta verksamheten fram till dess att beslutet är prövat och vunnit laga kraft, ska inte längre vara möjlig vid särskilt allvarliga missförhållanden. Under 2000-talet har det således skett en successiv utveckling där staten har stärkt sitt grepp över skolan genom:

• En kraftigt utbyggd skolinspektion som dessutom kommer att få utökade sanktionsmöjligheter att sätta in mot huvudmän som inte sköter sig.

• Tydligare mål för fler årskurser i läroplaner och kursplaner med kommentarer.

• Tidigare betyg och betyg i fler steg samt föreskrifter för betygen.

• Nationella prov i svenska och matematik i år 3, och i svenska, matematik och engelska i

år 6 och 9. Dessutom ska ett antal nationella prov samlas in för central rätting.

23

Utvecklingen av professionens ansvar Som visats ovan ger Ansvarspropositionen professionen ett utökat ansvar för att organisera, planera och utföra den dagliga undervisningen i skolan. Hur detta har fungerat i praktiken och om det verkligen också har blivit något reellt ökat ansvar råder det delade meningar om. En del forskare hävdar att professionen har fått ett utökat ansvar för utbildningens innehåll och genomförande och att yrket håller på att utvecklas till att bli en verklig profession medan andra är mer tveksamma. Det finns även forskare som menar att lärarna har deprofessionaliserats genom de neddragningar som skedde under 90-talet och de förändringar som skett av arbetstiderna vilket gjort yrket mer bundet. Även utvecklingen inom flera fristående skolbolag visar på en tendens att läraryrket har blivit mer styrt. I en intervju för denna utredning 2010 menar Carola Aili, lektor vid högskolan i Kristianstad, att det finns tendenser som går åt båda hållen. Det som har stärkt professionen är framför allt att en egen forskningsbas har börjat byggas upp. Skolledare och lärare ser sig som företrädare för ett yrke som är i ständig förändring och där det gäller att noga följa utvecklingen och forskningen. Den gamla synen, att man fick sin lärarutbildning och sedan skulle den tillämpas under hela yrkestiden, finns inte längre kvar. Alla nya lärare blir behöriga att söka en forskarutbildning och en hel del kommuner understödjer skolforskningen på olika sätt.

Det som talar mot en utveckling av professionen är att skolledare och lärare har blivit allt mer uppbundna av olika centralt fastställda arbetsuppgifter och att de saknar tid till utveckling och forskning. Hade det funnits en väl utbyggd forskningsbas skulle initiativ till att utveckla och förbättra skolans verksamhet kunnat komma från professionen. Nu styrs utvecklingen av att staten lägger på professionen uppgifter ovanifrån. Den ökade statliga detaljstyrningen motverkar en utveckling där professionen får ett ökat utrymme att själv avgöra och besluta hur målen ska nås.

En liknande beskrivning över läraryrkets utveckling har Ingrid Carlgren, professor vid Stockholms universitet, i skriften ”Den forskande läraren” Stiftelsen SAF. 2009. Under 90-talet fick lärarna en ökad kontroll över verksamhetens utformning och uppläggning men efterhand har den statliga kontrollen över lärarnas arbete åter ökat.

”För närvarande tycks det som om den inre professionella styrningen är svagare än den yttre, ′ inspektörs′-styrningen.” Den forskande läraren” Stiftelsen SAF. 2009. Sidan 10.

Lärarförbundet har tagit fasta på den möjlighet som låg i decentraliseringen att lärarna skulle få ett utökat ansvar, och förbundet har tagit flera initiativ för att utveckla yrkesfrågorna och professionen. Det gäller till exempel ”Lärarna lyfter Sverige” där förbundet gjorde en kraftfull satsning på att utveckla yrkesfrågorna. Det gäller även de yrkesetiska riktlinjer som arbetats fram tillsamman med Lärarnas Riksförbund och inrättandet av ett yrkesetiskt råd. Andra exempel är utgivandet av Pedagogiska magasinet, arbetet för en lärarlegitimation och satsningen på forskningsfrågor.

De flesta kommuner har tillämpat ansvarsfördelningen mellan profession och politiker så som ansvarspropositionen anger. Politikerna har i allmänhet lämnat över frågorna om att sköta undervisningen och den dagliga verksamheten till lärare och skolledare. Men det finns kommuner där det har uppstått problem när politiker har velat lägga fast en särskild pedagogisk inriktning eller velat detaljstyra verksamheten.

24

Bland de fristående skolorna finns det också exempel där ansvarsfördelningen mellan huvudman och profession är oklar. I skolkoncernen Kunskapsskolan till exempel råder det en centralstyrd undervisningsmodell med centralt planerade ”lektioner” som lärarna ska följa. Genom den modellen minskas planeringstiden för varje enskild lärare och den tiden läggs istället tillsammans med eleverna. Minskad planeringstid växlas till mer elevtid vilket ger såväl mer tid för undervisning som tid för sociala kontakter mellan lärare och elever. Avigsidan är att lärarens frihet att själv bestämma över undervisningens planering, upplägg och metodval minskar. Nya lärare upplever modellen som ett stöd i arbetet medan andra inte kan tänka sig att arbeta på det sättet. Det problemet löser Kunskapskolan genom att vara mycket noga vid sin rekrytering av lärare, de anställer bara lärare som accepterar modellen. Det finns även andra skolbolag som har andra varianter på centralstyrd undervisning. I denna fråga är det fullt klart att det som var menat som en decentralisering till professionen, har i några av skolbolagen, blivit en centralisering.

Professionens roll att fastställa en skolplan med mål för verksamheten vid egna skolan har heller inte fungerat så som man angav i ansvarspropositionen. I den nya skollagen är därför skolplanen borta och i praktiken har den varit borta sedan flera år. Det kan uppfattas som att idén med skolplan var mindre lyckad och att den aldrig har fungerat, men man kan också se det som att staten minskar professionens ansvar genom att ta bort uppgiften att sätta mål.

Kritiken mot skolan för att många elever inte når målen och för att det är en fallande tendens i resultatutvecklingen, har inte bara riktats mot kommunerna utan även i viss mån mot professionen. Statens ökade styrning är ett uttryck för denna kritik. Kritik mot professionens sätt att sköta sina uppgifter finns även från Skolinspektionen, till exempel i rapporten ”Arbetar skolor systematiskt för att förbättra elevernas resultat?” Skolinspektionens rapport 2010:10.

Det är främst skolledarna som utpekats som ansvariga för att målen inte nås. De är i en utsatt position mellan staten och kommunerna och mellan kommunerna och lärarna. De ska ta ansvar för att de statliga målen nås samtidigt som kommunerna inte har skjutit till de nödvändiga resurserna. Den hårda konkurrenssituationen som har uppstått i och med det fria valet och systemet med skolpeng har ytterligare komplicerat arbetet för skolledare.

Utvecklingen sedan 90-talet har inneburit att staten har återtagit en del av sin styrning över skolan vilket har medfört fler arbetsuppgifter och en ökad detaljstyrning för lärare och skolledare. Samtidigt har det fria valet medfört en ny situation för främst skolledarna där marknaden styr över skolans organisation och resurser.

För professionen har utvecklingen varit både positiv och negativ. Till det positiva hör att en forskningsbas har börjat växa fram och till det negativa hör att det finns tendenser till att yrket detaljstyrs hårdare.

Ansvarsfördelningen i den nya skollagen I den skollag som antogs av riksdagen sommaren 2010 slås det tydligt fast att den ansvarsfördelning som antogs i början på 90-talet ligger fast. Staten anger målen och det är huvudmän och profession som ansvarar för att de nås. Hos huvudmännen är det professionen som ansvarar för den dagliga verksamheten och undervisningens planering och genomförande. Men det finns också en del nyheter och förtydliganden. Nytt är att förskolan och de fristående skolorna omfattas av ansvarsfördelningen och att professionens ansvar även gäller för enskilda huvudmän.

25

I den nya skollagen är det också så lika skyldigheter och villkor som möjligt mellan offentliga och privata huvudmän. De fristående skolornas möjligheter att organisera sin verksamhet på ett friare sätt, som gällt med den gamla skollagen, förändras därmed. Det kommer att i stort sett bli samma regler som de kommunala skolorna arbetar efter. En annan nyhet är att den kommunala skolplanen avskaffas. Regeringen anser att den kommunala skolplanen har haft en diffus ställning och tar därför bort den. När den kommunala skolplanen infördes av Göran Persson 1991 var den tänkt som ett viktigt dokument där kommunen skulle lägga fast sin skolpolitik inom de ramar som staten anger. Men i praktiken har de förändringar som skett av den statliga styrningen inneburit att den kommunala skolplanen inte har haft någon större funktion under de senaste 10 åren. Att skolplanen tas bort beskriver Ann Quennerstedt, lektor vid Örebro universitet, som en bekräftelse på den redan förda politiken där kommunerna har reduceras från att ha haft en aktiv roll i skolpolitiken, där de skulle formulera och lägga fast egna mål, till en mer passiv roll att kontrollera att de statliga målen uppfylls. Staten har reducerat kommunernas ansvar för skolan till ett resultatansvar. (Intervju med Quennerstedt för denna utredning 2010.)

Avsnitt 3

Förändringar i skola och samhälle som påverkat skolans likvärdighet Ett första problem om man ska kunna avgöra hur skolans likvärdighet har förändrats av det fria valet och marknadsstyrningen är att avgöra hur det såg ut innan reformerna genomfördes. I vilken utsträckning var skolan likvärdig då? Hur såg det ut? Det finns få undersökningar som beskriver hur det såg ut före 1990 i fråga om likvärdighet. Det är fullt klart att skolan tog ett rejält kliv mot en ökad likvärdighet när grundskolan infördes men som Arnman och Jönsson har visat i boken ”Segregation och svensk skola”, 1985, så fanns det problem med likvärdigheten även under 70-talet. Den svenska skolan har aldrig varit helt likvärdig.

Ett andra problem är att avgränsa effekterna av just valfrihetsreformerna från alla andra förändringar som skett i skola och samhälle sedan början av 90-talet. Utöver besluten om valfrihet och marknadsstyrning har det nämligen skett en rad samhällsförändringar som har påverkat skolan och som därmed också kan ha påverkat skolans likvärdighet.

”Flera reformer genomfördes vid 1990-talets början som sammantaget kan beskrivas som inledningen till ett systemskifte för skolans del. En stark gemensam nämnare var decentralisering. En beskrivning av utvecklingen under 90-talet är att det svenska skolsystemet på kort tid förändrades från ett av västvärldens mest centraliserade system till ett av de mest avreglerade. ” Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Skolverket 2009 sidan 14.

I det inledande avsnittet där likvärdighetsbegreppet definierades, beskrivs att 90-talets olika skolpolitiska beslut innebar en omläggning i synen på likvärdighet från en organisatoriskt enhetlig skola till en rikt varierad. Många av dessa förändringar medförde större skillnader mellan kommunerna och skolorna. Man lämnade de centrala lösningarna till förmån för lokala beslut. Tanken var att de som bäst kände de lokala förhållandena skulle fatta besluten och det

26

skulle leda till bättre kvalitet och ett mer effektivt resursutnyttjande. Konsekvensen av den politiken är att skolorna blir mer olika.

Kommunaliseringen av lärar- och skoledartjänsterna 1991 När det dubbla huvudmannaskapet avskaffades och kommunerna fick det fulla ansvaret för lärar- och skolledartjänsterna var ambitionen att likvärdigheten inte skulle försämras, men det var många som befarade att det skulle uppstå skillnader om kommunerna fritt fick besluta i tjänstefrågorna. Därför skulle staten även i fortsättningen besluta om de behörighetsregler som skulle gälla för lärar- och skolledartjänster i kommunerna. Det statliga systemet med meritvärdering avskaffades och ersattes med en paragraf i skollagen om att kommunerna var skyldiga att anställa lärare med föreskriven utbildning, om sådana fanns att tillgå. Undantag kunde göras om det fanns särskilda skäl med hänsyn till eleverna. I praktiken blev det många undantag. Många kommuner gjorde mycket vida tolkningar av lagtexten och andelen med lärarutbildning i grundskolan minskade från 94 procent 1990/91 till som lägst 80 procent läsåret 2002/03. Därefter har andelen lärarutbildade i kommunerna ökat till 87 procent läsåret 2009/10. Det var framför allt under åren 1997 till 2003 som andelen obehöriga växte i den svenska grundskolan. Då var den akuta ekonomiska krisen över och många behöriga lärare i grund- och gymnasieskola gick över till att undervisa i vuxenutbildningen i ”Kunskapslyftet”.

Till en början omfattades inte de fristående skolorna av behörighetsbestämmelserna i skollagen och följden blev att andelen med lärarutbildning var låg. Från och med 2003 ändrades bestämmelserna och det blev samma bestämmelser för alla huvudmän. Läsåret 2008/09 hade knappt 67 procent av lärarna i de fristående grundskolorna en pedagogisk högskoleutbildning, vilket är cirka 20 procentenheter lägre än i kommunala grundskolor. Efter lagändringen 2003 har de fristående skolorna ökat från 61,8 till 66,9 procent 2009.

I rapporten ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola?” Skolverket 2009, finns en genomgång över den forskning som finns kring lärarnas kompetens. Bilden är tydlig, lärarkompetensen är den enskilda faktor som har störst betydelse för elevers resultat.

”De studier som redovisats kring betydelsen av variationen mellan lärare visar att minst 10–15 procent av variationen i elevernas resultat kan hänföras till skillnader mellan lärare, och sannolikt är siffran högre än så. Att variationen i lärarkompetens utgör en kraftfull påverkansfaktor på elevernas resultat är ställt bortom allt tvivel.” Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Gustafsson och Myrberg. Skolverket 2009. Sidan 191.

De studier som undersökt den formella lärarkompetensens effekter, vilket avser de kunskaper och kompetenser som erhålls på en lärarutbildning, visar på blandade resultat. Det finns undersökningar som inte visar på någon nämnvärd effekt och det finns de som visar på en kraftig effekt. Till stor del kan de skiftande resultaten förklaras av att metodproblemen för denna sorts undersökningar är betydande. Det finns också flera studier som visar på vikten av ämnesdidaktisk kompetens för elevernas resultat. Ämneskunskaper är nödvändiga men ovanpå det måste det också finnas ämnesdidaktiska kunskaper hos läraren.

Eva Myrberg har i avhandlingen ”Fristående skolor i Sverige – effekter på 9–10-åriga elevers läsförmåga” ,2006, visat på vikten av att eleverna har formellt lärarutbildade lärare när det gäller läsinlärning under de första skolåren.

27

”Resultatet visar att lärares utbildning är av stor betydelse och dessutom av lika stor betydelse för alla elever oavsett skolform. Lärares effektivitet är starkt beroende av att de har formell och adekvat lärarutbildning.” Fristående skolor i Sverige – effekter på 9–10-åriga elevers läsförmåga. Myrberg 2006. Studie 3. Sidan 64.

Även Skolverket har i rapporten ”Lusten och möjligheten – om lärarens betydelse, arbetssituation och förutsättningar”, 2006, visat på positiva samband i svenska och engelska, men inte för matematik, i den fördjupade analysen av den nationella utvärderingen 2003.

Christian Andersson har i en rapport ”Lärartäthet, lärarkvalitet och arbetsmarknaden för lärare”, Institutet för arbetsmarknadspolitiks utvärdering, 2007, visat på tydliga positiva effekter av andelen behöriga lärare på elevernas resultat.

Således visar flera studier att utbildade lärare är mer kompetenta för sin uppgift än de som saknar lärarutbildning. Det gäller för både ämneskunskaper och didaktiska kunskaper. De elever som får en lärare som inte har tillräckliga kunskaper för yrket får inte samma kvalitet på sin utbildning som de som har välutbildade och kompetenta lärare.

Borttagandet av det riktade statsbidraget till skolan i kommunerna 1992 När Göran Persson presenterade propositionen ”Ansvaret för skolan” 1990, där kommunerna fick huvudmannaskapet för skolan, var en av fem punkter att det skulle finnas ett specialdestinerat statsbidrag till skolan. Det nya sektorsbidraget skulle vara en förenklad form av det gamla statsbidraget och det hade inte längre någon detaljerad uppdelning av resursslagen. Statens ekonomiska ansvar för skolan låg kvar på cirka 50 procent av kostnaderna, samma som på den statliga tiden.

Men sektorsbidraget till skolan blev inte långvarigt. När den nya borgerliga regeringen tillträdde 1991 ersattas det riktade sektorsbidraget av ett kommunbidrag med mycket stor frihet för kommunerna att fördela resurserna mellan de olika sektorerna i kommunen. Pengarna är inte längre bundna till skolan utan kommunen avgör hur de ska använda statsbidraget. När Socialdemokraterna återkom i regeringsställning 1994 ändrade de inte på kommunbidraget.

Hur påverkades resursfördelningen till skolan av att det riktade statsbidraget togs bort? Skolverket har i rapporten ”Resursfördelningar utifrån förutsättningar och behov”, 2009, visat att det är stora variationer mellan kommunernas resurser till skolan. Cirka 35 procent av dessa variationer har att göra med karaktären på kommunerna. Det gäller om det är glesbyggd eller tätort eller hur stor andel av invånarna som har utländsk bakgrund till exempel, det vill säga strukturella faktorer som kommunerna inte kan påverka. Resten, 65 procent, beror på olika kommunala beslut. Men det fanns skillnader mellan kommunerna även innan statsbidraget ändrades. Frågan är vad som hände när kommunerna fick det fulla ansvaret? Ahlin och Mörk visar i rapporten ”Vad hände med resurserna när den svenska skolan decentraliserades?” 2005, att reformerna i början på 90-talet inte medförde några ökade skillnader mellan kommunerna fram till 1995. Men det finns också studier som visar på ökade skillnader. Fredriksson och Öckert har i rapporten ”Resources and student achievement – evidence from a Swedisch policy reform”, 2007, visat att det har uppstått ökade skillnader mellan kommunerna när det riktade

28

statsbidraget övergick till ett kommunbidrag. Samma resultat har Björklund med flera visat i rapporten ”Education, ecuality and efficiency – an analysis of Swedish school reforms during the 1990s”, 2004. De visar på ökade skillnader i lärartäthet i kommunerna efter 1993. Kommunerna har olika organisationer och de gör olika bedömningar av hur mycket de ska satsa på skolan. Det skiljer i lärartäthet och det har betydelse för elevernas resultat. I rapporten ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola?” 2009, har Skolverket en sammanställning över forskningen kring lärarresurs och elevresultat. Skolverket visar på tydliga effekter främst för elever i de tidiga skolåren, för elever som får lite stöd i hemmet och för elever med invandrarbakgrund. Forskningen visar också att effekterna avtar med åldern på eleverna.

Förutom att det skiljer i lärartäthet finns det också andra skillnader som påverkar skolans kvalitet. En del kommuner inrättar forskartjänster och lektorat och har särskilda utvecklingsenheter. Det är satsningar som tyvärr inte alla kommuner gör och konsekvensen blir att skillnaderna ökar ytterligare.

Liten behovsstyrd resursfördelning Skolverket har visat att grundskolans resurser fördelas i stort sett lika per elev och i många kommuner sker ingen behovsstyrning alls.

”Den andel av resurserna som fördelas efter behov – endera utifrån generella kriterier eller efter individuell behovsbedömning – är oftast relativt liten. I nio av tio kommuner när det gäller förskola och i sex av tio kommuner när det gäller grundskola fördelas högst tio procent av resurserna efter dessa principer.” Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov? Skolverket 2009. En tänkbar förklaring är att i kommuner med flera fristående skolor är det svårt att korrekt beräkna storleken på elevkostnaderna och i en del fall har det lett till tvister som fått lösas i kammarrätten. Dessa tvistefrågor undviker man till stor del om man tillämpar en resursfördelning som är lika per elev. Övergången till målstyrning Övergången från en regelstyrd skola till en högre grad av målstyrning skedde i flera steg under 80-talet och början av 90-talet. Ett avgörande steg togs när kommunerna fick det fulla huvudmannaskapet för skolan 1991. Enligt propositionen ”Om ansvaret för skolan” 1990/91:18 var syftet att få en klarare ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Staten lägger fast målen och kommunerna ansvarar för att verksamheten genomförs enligt riksdagens och regeringens riktlinjer och för att målen nås. Kommunerna skulle få stor frihet att organisera skolverksamheten för att på olika sätt nå målen och hur det skulle ske skulle anges i kommunens skolplan. På varje skola skulle det också finnas en lokal skolplan där professionen lade fast skolans mål. För att följa upp hur kommunerna skötte sin ökade frihet behövdes en statlig utvärdering. Den uppgiften fick det nystartade Skolverket. De genomförde de nationella utvärderingarna och olika riktade uppföljningar. De nya läroplanerna som infördes 1994 var en del i övergången till målstyrning. Genom att fastställa ett någorlunda begränsat antal tydliga mål, riktade till olika befattningshavare i skolan, var staten tydlig i sitt ansvar. Men hur målen ska nås det är

29

huvudmännens och professionens ansvar. Leif Davidsson, som ansvarat för utredningen ”Tydliga mål och kunskapskrav” SOU 2007:28, anser att med dagens modell läggs ansvaret för att målen nås till stor del hos professionen – skolledare och lärare. Det är de som blir ansvariga om målen inte nås och om skillnaderna mellan elever och skolor ökar. ”Ju mindre staten styr i kursplanerna desto större ansvar läggs på lärarna att välja innehåll och arbetssätt, ju mindre staten styr desto mer läggs frågan om likvärdighet i knäet på lärarna. Det senare innebär att risken att eleverna inte får en likvärdig utbildning ökar. Likvärdigheten blir därför en fråga om lärarnas yrkesutbildning och förmåga att tolka mer öppna kursplaner. Dagens kursplaner med förhållandevis öppna mål och ofta i avsaknad av ämnesinnehåll lämnar ett stort ansvar till lärarna. Givet dagens situation med bland annat många lärare utan lärarutbildning och brister i lärarutbildningen bedömer jag att dagens kursplaner inte ger tillräcklig styrning för en likvärdig skola.” Tydliga mål och kunskapskrav. SOU 2007:28 sidan 191. Att svara på frågan hur målstyrningen har påverkat likvärdigheten är mycket svårt. Sannolikt har den ökade lokala friheten som målstyrningen fört med sig, i någon mån påverkat likvärdigheten i skolan. Att alla huvudmän inte förmår leva upp till de mål som staten har fastställs syns i många av de inspektionsrapporter som Skolverket och Skolinspektionen har publicerat, där det ofta är brister i likvärdigheten som påtalas. Men det mesta talar för att effekterna som kan härledas till målstyrningens införande är relativt små. Drastiskt höjda krav på eleverna När den nya läroplanen och det målrelaterade betygssystemet, med fastställda kunskapskrav att nå upp till för att bli godkänd, infördes i mitten av 90-talet skärptes kraven på eleverna. Tanken var att alla ska kunna nå målen för godkänd i grundskolans alla ämnen. Dessutom ska det vara möjligt att nå de högre ställda målen. Det är en drastisk höjning av ambitionsnivån jämfört med tidigare då det räckte med att vara närvarande för att få det lägsta betyget. Systemet innebär i princip att betyget ”icke godkänd” numera delas ut i grundskolan. Följden av de skärpta kraven har blivit att en stor grupp elever inte klarar kraven. I dag är det cirka 25 procent av eleverna i grundskolan som inte når målen utan blir underkända i minst ett ämne och det är cirka 10 procent som inte klarar kraven för tillträde till gymnasieskolans nationella program. Jämfört med det relativa betygssystemet är det en kraftig höjning av antalet elever som inte klarar de uppställda kraven. Mellan 1993 och 1997 var det 6 procent av en årskull som gick på det individuella programmet i gymnasieskolan. Efter att det målrelaterade betygssystemet infördes har andelen varierat mellan 8 och 10 procent. Björklund, Fredriksson, Gustafsson och Öckert visar i rapporten ”Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknadseffekter: Vad säger forskningen?”, 2010, att examensfrekvensen i gymnasieskolan har sjunkit på både de yrkesinriktade och de studieförberedande programmen. Skillnaden är särskilt stor för elever med låga betyg från grundskolan. Huvudförklaringen är enligt rapportförfattarna övergången från ett relativt betygssystem till ett mål- och kunskapsrelaterat.

Ett skolsystem där 25 procent av en årskull inte når målen, har problem med likvärdigheten. Man kan också uttrycka det som att 10 procent av en årskull stängs ute från fortsatta studier i

30

gymnasieskolans nationella program. Tio procent av en årskull är cirka 10 000 elever. På tio år betyder det att 100 000 unga människor får allvarliga problem med inträdet på arbetsmarknaden eftersom det i princip krävs en genomgången gymnasieskola för ett arbete i dag. Nytt mål- och kunskapsrelaterat betygssystem 1997 Övergången från det relativa betygssystemet till det mål- och kunskapsrelaterade 1997 var en mycket stor förändring som genomfördes snabbt och med mycket begränsade möjligheter för lärare och skolledare att ordentligt lära sig systemets funktionssätt. I det relativa betygssystemet skulle eleverna placeras efter en normalfördelningskurva där det var fastställda procentsatser för de olika betygen. Det betygssystemet sa inget om elevernas kunskaper utan det högsta betyget 5, till exempel, angav endast att eleven tillhörde de 7 procent i landet som hade det högsta betyget i det ämnet. Det relativa betygssystemet går därför inte att använda till att mäta elevernas kunskapsutveckling. Däremot går det att använda till att beskriva skillnader mellan olika grupper av elever. I det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet däremot finns det fastställda mål och betygskriterier för de olika ämnena i år 9. Betyg ges första gången på hösten i år 8 och därefter varje termin. För slutbetyget på våren i år 9 finns centralt fastställda mål och betygskriterier. För terminsbetygen ska kriterierna fastställas lokalt. Slutbetyget i årskurs 9 stöds av nationella prov i svenska, engelska och matematik.

En likvärdig och rättvis betygsättning är en förutsättning för att betyg ska vara jämförbara och visa vad eleverna har för kunskaper. Jan Eric Gustafsson, professor vid Göteborgs universitet har i rapporten ”Lika rättigheter likvärdig utbildning”, 2006, ställt upp ett antal krav som han anser krävs för att betygen ska vara rättvisa och likvärdiga. ”I likvärdighetsbegreppet ligger att en lärare inte på ett systematiskt sätt ska sätta högre eller lägre betyg vid en viss nivå av kunskaper och färdigheter än vad andra lärare gör. Inte heller ska det föreligga några systematiska skillnader mellan skolor och kommuner i grad av generositet vid betygsättningen. I likvärdighetsbegreppet ligger också att betygen ska vara jämförbara över tid; ett betyg från ett visst år ska ha samma innebörd i termer av kunskaper och färdigheter som ett betyg i samma ämne eller kurs satt ett annat år.” Lika rättigheter likvärdig utbildning” Skolverket 2006. Sidan 26. Det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet har kritiserats för att inte vara likvärdigt. När Skolverket genomförde en kvalitetsgranskning 2000 och 2001 för att se om det var en rättvis och likvärdig betygssättning fann de betydande brister. Även Jörgen Tholin har påvisat brister i skolornas sätt att hantera de lokala målen och kriterierna i avhandlingen ”Att kunna klara sig i ökänd natur”, 2003. Han visar att det är mycket stora skillnader mellan skolornas bedömningar av vad eleverna ska kunna.

Riksrevisionen genomförde en granskning av betygssystemet, ”Riksrevisionens styrelses redogörelse (2004/05:RRS4)”, 2004, och även de fann att det hade allvarliga brister vad gäller likvärdigheten. De skillnader som de fann mellan olika skolors betygssättning kunde inte förklaras med motsvarande variation i kunskaper.

31

I rapporten ”Provbetyg – Slutbetyg – Likvärdig bedömning”, 2007, har Skolverket undersökt sambandet mellan de nationella proven och slutbetyg i grundskolans årskurs 9 under åren 1998–2006. Vad gäller frågan om betygen är likvärdiga säger rapporten:

”Ett huvudresultat är att det är stora skillnader mellan hur skolor (och kommuner) sätter betyg i förhållande till de nationella proven. Även om det finns ett stort antal skolor som har liknande nettoavvikelser är det sammantaget ändå så pass stora skillnader att det är svårt att hävda att det finns en nationell likvärdig betygssättning.” Provbetyg – Slutbetyg – Likvärdig bedömning. Skolverket 2007. Sidan 64.

I avhandlingen ”Kriterierelaterade mätningar för utbildningsutvärdering och urval”, 2005, har Christina Wikström analyserat betygen från samtliga avgångselever i gymnasieskolan. Hennes resultat visar att små skolor och fristående skolor är något mer generösa i sin betygssättning än övriga. Dessutom har betygssättningen blivit mer generös över tiden.

Att sätta betyg är en myndighetsutövning som kan få livsavgörande konsekvenser eftersom de fungerar som en entrébiljett till fortsatta studier. De elever som valt en skola som sätter för höga betyg kommer in på en attraktiv utbildning medan elever som valt en skola som sätter rätt betyg kan bli utan studieplats.

Den borgerliga regeringen och riksdagen har beslutat om en rad förändringar av betygssystemet som kommer att genomföras de närmaste åren. Det ska bli tydligare mål, fler centrala betygskriterier och fler nationella prov i fler ämnen och där en del dessutom ska rättas centralt.

Lärarutbildningarna förändrades 1988 och 2001 Att en bra lärarutbildning är av största vikt för likvärdigheten i skolan påpekades av Göran Persson 1990 när kommunerna fick ett utökat ansvar för skolan. En nationell och likvärdig lärarutbildning av hög kvalitet plus en satsning på fortbildning av lärarna var en av fem punkter som skulle garantera likvärdigheten i skolan.

Den lärarutbildning som infördes 1988 innebar att man lämnade de gamla klass- och ämneslärarutbildningarna för ett system där alla blev ämneslärare i ett antal ämnen med inriktning mot elever i de tidigare eller de senare årskurserna. Utbildningen förlängdes och den innebar en satsning på ämneskunskaper jämfört med de tidigare lärarutbildningarna. Särskilt gäller det jämfört med de tidigare låg- och mellanstadielärarutbildningarna.

Tanken var att de nya lärarkategorierna också skulle motsvaras av en förändrad organisation av skolorna i kommunerna. Den nya lärarutbildningen krävde att tjänsterna utformades efter de ämnen de nya lärarna hade i utbildningen. Men i skolan fortsatte den gamla klasslärarorganisationen att gälla i årskurserna 1–6 och följden blev att de som utbildat sig till ämneslärare för de tidigare åren ofta fick klasslärartjänster.

I en debattartikel i Uppsala Nya tidning, som polemiserar mot det förslag till ny lärarutbildning som presenterades 2009, pekar Alf Johansson, jurist vid Skolinspektionen och Gerhard Eriksson undervisningsråd vid Skolinspektionen, på problemet.

”Den stadieindelade grundskolan är fortfarande den dominerande organisationsformen i landets skolor, trots att stadierna försvann 1994. De flesta skolorna har valt att behålla klasslärarsystemet i de tidigare årskurserna, vilket resulterar i att många grundskollärare undervisar i ämnen där de saknar föreskriven ämnesutbildning. Skälen tycks vara dels traditionen, dels att yngre elever anses må bättre av att ha så få lärare

32

som möjligt. Den synen stöds ofta av skolpersonal och föräldrar. Ämnesundervisning anses inte lika viktig i årskurserna 1-6 som den är i årskurserna 7–9.” Uppsala Nya tidning den 3/3 2009.

I början av 90-talet införde den borgerliga regeringen med Per Unckel som utbildningsminister, ytterligare en variant av lärarutbildning där de som hade läst adekvata ämnen på universitetet blev behöriga lärare genom en ettårig lärarutbildning.

Den lärarutbildning som infördes 2001 innebar fortsatta satsningar på lärarnas ämneskunskaper och tanken var också att tydligare än tidigare väva ihop ämneskunskaperna med pedagogik och didaktik till en helhet. 2001 års lärarutbildningsreform innebar också att alla lärarkategorier fick en gemensam kärna av lärarkunskaper.

Lärarutbildningarna har utsatts för hård kritik under senare år. Två utvärderingar har i skarpa ordalag påtalat olika kvalitetsbrister. Kritiken har främst riktat in sig mot den jämförelsevis svaga forskningsanknytningen och att det är för få disputerade lärare som undervisar. Dessutom har kritik riktats mot att det varit för lite utbildningstid inom vissa moment inom det allmänna utbildningsområdet. Det gäller till exempel utbildning i betyg och bedömning, konflikthantering och utbildning i föräldrakontakter. Ämnesundervisningen däremot har fått relativt lite kritik även om undantag har funnits på enskilda högskolor. Sammantaget har de båda lärarutbildningsreformerna inneburit att lärarnas ämneskompetens har höjts rejält jämfört med tidigare utbildningar, särskilt för de lärare som undervisar i de tidiga åren i grundskolan. Men utvärderingarna visar också att det främst behövs en rejäl stärkning av forskningsanknytningen.

Eleverna arbetar allt mer individuellt I rapporten ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola?” skiljer Skolverket på individualisering och individuellt arbete. Med individualisering avses att läraren anpassar innehåll och arbetssätt till elevernas olika förutsättningar och behov, och det är positivt för inlärningen. Med individuellt arbete menas att eleverna får arbeta på egen hand och det är inte positivt för elevernas kunskapsutveckling. Skolverket visar också att elevernas individuella arbete har ökat i skolan.

Att eleverna ska ta ett större ansvar för sitt eget arbete och att läraren ska ge eleverna ett större utrymme för att arbeta självständigt uppmuntras i LPO 94:s mål och riktlinjer. Att lärarna har anammat den modellen är helt enligt statens intentioner. Det arbetssättet har inneburit att skillnaderna mellan eleverna har ökat i grundskolan och är en delförklaring till de fallande elevresultaten. Elever med starkt stöd hemifrån klarar sig bättre och elever med svagt stöd klarar sig sämre. Den kompensatoriska roll som en lärare har för elever som har svagt eller inget stöd hemifrån har minskat i betydelse med det ökade individuella arbetet och det kan ha påverkat skolans likvärdighet.

Ekonomisk kris i samhället under 90-talet Sveriges mycket djupa ekonomiska kris, som startade i början av 90-talet och vars verkningar varade i flera år, hade mycket stora effekter på skolans verksamhet. Staten och kommunerna förlorade en stor del av sina intäkter samtidigt som kostnaderna för arbetslöshet och socialtjänst ökade. Statsbidragen till kommunerna skars ned mycket kraftigt under krisåren.

33

Följden blev stora nedskärningar inom alla samhällssektorer och eftersom skolan är den största verksamheten i kommunerna kom en stor del av sparbetingen att drabba skolan.

I Skolverkets statistik syns det att lärartätheten i grundskolan sjönk från 9,1 lärare per 100 elever 1990 till 7,5 läsåret 97/98, en minskning med närmare 20 procent. Därefter har lärartätheten långsamt stigit och läsåret 2009/10 var siffran 8,2. Tilläggas ska att förutom den ekonomiska krisen har även de stora elevkullarna under perioden påverkat lärartätheten.

De största nedskärningarna gjordes på svenska som andra språk, modersmålsundervisningen och på specialundervisningen. Skolverket har, i rapporten ”Vad påverkar resultaten i svensk skola”, 2009, visat att lärartäthet och klasstorlek har betydelse för elevernas resultat. Särskilt yngre elever och elever i behov av särskilt stöd påverkas negativt när lärarna blir färre.

Nedskärningarna gjordes inte bara på undervisningen utan även elevhälsa, elevvård och andra stödfunktioner för eleverna minskade. Nedskärningarna gjordes inte heller lika över landet utan beroende på näringslivets struktur drabbades en del kommuner hårdare än andra av den ekonomiska krisen. Nedskärningarna har medfört ökade skillnader mellan kommuner, mellan skolor och mellan elever. Utan tvekan har 90-talets nedskärningar påverkat skolans likvärdighet för de kullar som gick i grund- och gymnasieskola från mitten av 90-talet fram till några år in på 2000-talet. Dessutom förde den ekonomiska krisen med sig en ökad arbetslöshet och att fler barnfamiljer fick ekonomiska problem vilket ytterligare försvårade för de barn som drabbades.

Mycket stora elevkullar i grundskolan från 1995 till 2003 Runt 1991 var antalet elever i grundskolan som lägst samtidigt som 1991 års barnkull var den största på mycket länge. Därefter föll födelsetalen samtidigt som antalet elever i grundskolan ökade fram till läsåret 2002/03, då kurvan återigen började dala. Eftersom det skiljer drygt 25 procent mellan de största och de minsta kullarna ställer det stora krav på skolans organisation.

När elevkullarna ökar klarar de flesta kommuner inte av att skjuta till mer resurser utan effekterna blir ofta desamma som vid nedskärningar, det vill säga minskad lärartäthet. Man fyller klasserna maximalt och minskar på grupptimmar, specialundervisning med mera. Följden blir att en del elever blir utan det stöd som de skulle kunnat få om de hade fötts i en mindre årskull.

Under 90-talet sammanföll de stora elevkullarna med den ekonomiska krisen varför den samlade effekten blev mycket stor och lärartätheten i grundskolan föll med cirka 20 procent.

Om inte samhället skjuter till resurser i proportion till elevkullarna riskerar skolans likvärdighet påverkas. De elever som föds i en stor årskull får inte samma förutsättningar som de som föds i en liten.

Bostadssegregationen Med bostadssegregation avses att hushållen bor geografiskt uppdelade efter inkomst, etnisk bakgrund, utbildning etc. Bostadssegregationen har ökat i Sverige sedan 1990-talet och många bostadsområden har blivit alltmer uppdelade efter invånarnas ekonomiska bärkraft, utbildningstidens längd och andelen med utländsk bakgrund. Det gäller främst i de större städerna men en liknande utveckling finns i många kommuner.

34

Under 90-talet ökade flyktinginvandringen till Sverige som en följd av krigen i det forna Jugoslavien och under 2000-talet har många flyktingar kommit från bland annat Somalia och Irak. De nyanlända flyktingarna har ökat andelen invånare med utländsk bakgrund i redan invandrartäta förorter.

Stockholmsregionen till exempel, har haft en kraftigt ökad boendesegregation i flera stadsdelar. I genomsnitt har de invandrartäta stadsdelarna ökat andelen invånare med utländsk bakgrund från 58 till 73 procent från 1997 till 2008. Jämför man med Stockholm som helhet ökade andelen med utländsk bakgrund från 22 till 28 procent under samma period.

Dessa bostadsområden är ofta så kallade genomgångsområden där de inflyttade bor en kort tid i avvaktan på en annan bostad. Det medför att elevomsättningen är stor, eller mycket stor, i många områden. Bostadssegregationen får dock inte alltid totalt genomslag i skolorna. Kommunala skolor har ofta upptagningsområden där det finns elever med olika bakgrund från olika bostadsområden vilket gör att sammansättningen i skolan kan bli mer integrerad.

Inom gruppen ”Barn med utländsk bakgrund” finns ytterligare en grad av segregation.

”Barn med utländsk bakgrund som bor i de invandrartätaste områden kommer ofta från land i Afrika, Asien eller Europa utom EU25, medan barn med utländsk bakgrund som bor i svenskdominerade områden oftare kommer från Norden eller EU25.” Rosén. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Skolverket. Sidan 95.

En SCB-rapport ”Barn, boendesegregation och skolresultat”, 2007, visar på sambandet mellan bostadssegregationen och risken att inte bli godkänd i grundskolans kärnämnen. De som bor i ett område med hög andel barn med utländsk bakgrund löper större risk att bli underkända i ett eller flera kärnämnen och därmed inte bli behöriga att söka till gymnasieskolans nationella program. Bostadssegregationen påverkar elevernas möjlighet att lyckas i skolan. Alla ges inte lika förutsättningar i skolan och därmed påverkas likvärdigheten. Nedrustningen av fritidshemmen Det finns ingen verksamhet inom skolan som har skurits ner så mycket som fritidshemmen. Även efter det att andra verksamheter tillfördes nya resurser efter 90-talskrisen fortsatte nedskärningarna för fritidshemmen. Varje år har Skolverket kommit med nya rapporter om att antalet elever per lärare har fortsatt att öka. Denna nedrustning har allvarligt påverkat möjligheterna att bedriva en pedagogisk verksamhet med kvalitet. Eftersom fritidshemmen bland annat har en mycket viktig kompensatorisk funktion för de elever som inte har resursstarka föräldrar har nedrustningen påverkat likvärdigheten. Nedrustningen av fritidshemmen har bidragit till att skillnaderna mellan elever, vad gäller att nå skolans mål, har ökat.

Utbyggnaden av förskolan Många av de förändringar som skedde under 90-talet har påverkat skolans likvärdighet till det sämre i olika grad. Men det finns några reformer som har stärkt likvärdigheten. Utbyggnaden av förskolan och dess stärkta roll inom utbildningssystemet med tillkomsten av en läroplan, har stärkt likvärdigheten. Särskilt viktig är förskolan för barn som har föräldrar med kortare skolbakgrund och barn med invandrade föräldrar. Förskolans bidrag till den kompensatoriska roll som skolan ska ha är betydande. Dessutom bidrar en förskola av bra kvalitet till att eleverna presterar bättre även i de skolformer som barnen kommer till efter förskolan.

35

”I såväl nationell som internationell forskning har man fastställt ett positivt samband mellan daghem/lekskola/förskola av god kvalitet och senare skolprestationer.” Rosén. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Skolverket. Sidan 109.

Höjd utbildningsnivå hos befolkningen Satsningarna på treåriga yrkesinriktade program med behörighet till högskolan, satsningen på komvux och utbyggnaden av högskolan både i antal studieorter och i antal studieplatser, har höjt befolkningens utbildningsnivå och stärkt likvärdigheten. Eftersom många av dem som har en högre utbildningsnivå också är föräldrar, påverkar det även resultaten i skolan i positiv riktning.

”En analys av populationsdata där förändringar i föräldrars utbildningsnivå jämförs mellan elever födda från 1972 till 1982 visar att ökningen i utbildningsnivå sannolikt bidragit till en genomsnittlig prestationshöjning med 2,9 percentiler.” Rosén. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Skolverket. Sidan 112.

Avsnitt 4 Besluten om det fria valet av kommunal skola, det fria valet av en fristående skola och systemet med skolpeng Under 80-talet var de fristående skolorna få och de fick ett begränsat stöd från det offentliga. För att godkännas krävdes att de hade erfarenheter som kunde överföras till den offentliga skolan. Detta krav var emellertid svårt att uppfylla och därför ändrades det i slutet av 80-talet till att det räckte med att en fristående skola hade en alternativ pedagogik och alternativ inriktning för att bli godkänd och kunna få statsbidrag. Det räckte med att skolan hade en prägel som i något avseende avvek från grundskolan. Den förändringen innebar att de fristående skolornas möjligheter att få statsbidrag förbättrades. Det var främst moderaterna som drev frågan om valfrihet. De såg valfriheten som en grundläggande rättighet i samhället. Det är föräldrarna och inte staten som ska ha bestämmanderätten när det gäller val av förskola och skola. Detta budskap återfinns i flera motioner från 1982 och framåt. Moderaterna motionerade också flera gånger under 80-talet om att statsbidraget till de fristående skolorna skulle ändras. De ville ha ett generellt statsbidrag till alla fristående skolor. Det skulle underlätta att nya fristående skolor startades som då kunde utgöra ett alternativ till de kommunala. Moderaterna ansåg att ett generellt statsbidrag till alla fristående skolor skulle medföra en verklig valfrihet för alla, inte bara för barn till de välsituerade som det då gällande systemet innebar. Det systemet gjorde det nödvändigt med skolavgifter i de fristående skolorna som bara de välbärgade hade råd med. De motionerade därför 1986 om ett skolpengssystem där statsbidragen skulle följa eleven till den skola som eleven valt. Frågan om statsbidrag till de fristående skolorna var avgörande för att få till stånd en nyetablering av fristående skolor, menade moderaterna. Men dessutom innebär systemet med en skolpeng som följer eleven till den valda skolan, att det blir möjligt att skapa en marknad med konkurrens mellan olika skolor om eleverna och

36

deras resurser. Den konkurrensen gäller då mellan alla skolor, såväl fristående som kommunala. Under 80-talet var kritiken hård mot den offentliga sektorn och den socialdemokratiska regeringen svarade på kritiken genom att försöka förnya den offentliga sektorn inklusive skolan. För att möta främst den moderata kritiken valde den socialdemokratiska regeringen och skolminister Bengt Göransson att införa begreppet valfrihet som ett led i förnyelsen av skolan. ”Ett viktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn är strävan att öka valfriheten så att den offentliga verksamheten kan tillgodose skiftande medborgarkrav och tillvarata de utvecklingsmöjligheter som öppnar sig om man är beredd att pröva alternativa verksamhetsformer och arbetssätt.” Proposition om skolans utveckling och styrning.1988/89:4. Hittills hade valfriheten begränsats till att gälla olika kurser inom en skolan. Nu utökades den till att också gälla val av en annan kommunal skola. ”Elevers och föräldrars önskemål om val av skola skall så långt detta är praktiskt och ekonomiskt möjligt tillgodoses. Det bör ankomma på kommunen att avgöra formerna för hur val av skola skall ske.” Proposition om skolans utveckling och styrning.1988/89:4. I propositionen slås det fast att närhetsprincipen ska gälla. De elever som bor i skolans närhet ska i första hand beredas plats. I den mån det finns ytterligare plats kan andra elever börja på skolan. De skolor som kunde bli aktuella för det fria valet var de skolor som profilerade sig på något sätt. ”Om det i en kommun – i enlighet med vad jag tidigare föreslagit – anordnas skolor med pedagogisk profilering eller skolor med profilering inom olika ämnesområden blir det naturligt att i framtiden i större utsträckning än i dag tillgodose elevers och föräldrars önskemål om att få välja en viss skola.” Proposition om skolans utveckling och styrning. 1988/89:4. Genom att de kommunala skolorna stimulerades till att skapa olika pedagogiska profiler och inriktningar skulle det offentliga skolsystemet möta den efterfrågan som fanns på pedagogiska alternativ. Profileringen ansågs vara av stort värde för eleverna och deras engagemang i skolarbetet samtidigt som det gav ett utökat utrymme för skolledare och lärare att utveckla skolan och dess pedagogik. Men det fria valet av en kommunal skola var begränsat till den kommun där eleven var bosatt. Under 1991, strax före regeringsskiftet, genomförde den socialdemokratiska regeringen ytterligare en förändring som kom att få betydelse för de fristående skolornas ställning. Det nya Skolverket skulle i fortsättningen godkänna de fristående skolornas ansökningar. Tidigare hade det varit länsskolnämnderna som godkände. Man centraliserade besluten om godkännande och om staten godkänt en fristående skola blev det kommunen som fick betala. Den ordningen har gällt sedan dess. När den borgerliga regeringen tillträdde 1991 under ledning av Carl Bildt och med Beatrice

37

Ask som skolminister proklamerade de i regeringsförklaringen att ett systemskifte skulle ske och att skolpolitikens mål var att åstadkomma största möjliga valfrihet. ”Målet är att åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. Denna frihet bör innebära möjlighet att välja mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor men också att välja skola inom det kommunala skolväsendet och att välja också en skola i annan kommun.” Proposition om valfrihet och fristående skolor, 1991/92:95. Valfriheten i sig blev ett mål för skolpolitiken. Men i propositionen har Beatrice Ask även med ett antal andra motiv till varför valfriheten och bättre förutsättningar för de fristående skolorna infördes.

• Hon förutspådde ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar och en större lyhördhet för elevers och föräldrars önskemål hos skolor och kommuner.

• Det skulle växa fram en mångfald av olika profiler och pedagogiska metoder. Det

skulle bli fler skolor med en särskild pedagogik eller som har en konfessionell inriktning.

• En stimulerande tävlan mellan olika skolor med olika inriktning och olika

ägandeformer skulle bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet.

• Det var föräldrakooperativ, speciella ämnesprofiler eller nedläggningshotade glesbygdsskolor som skulle få en chans under nytt huvudmannaskap.

• Det fria valet skull också skapa bättre incitament för kostnadseffektivitet och en mer

effektiv resursanvändning inom det samlade skolväsendet. För att genomföra detta lade Ask fram en rad olika förslag, bland annat det om skolpeng. Samma kostnad som kommunen hade för en elev skulle föras över till den valda fristående skolan med ett avdrag på 15 procent för kommunens skolpliktskostnader.

Även kraven för att en fristående skola skulle bli godkänd ändrades och det behövde inte längre var något som avvek från den kommunala skolan. I övrigt fick de en betydligt friare ställning än de kommunala skolorna och det som styrde var formuleringarna i skollagen om vad som krävdes för att en fristående skola skulle godkännas.

”En fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan, särskolan respektive specialskolan skall förmedla, skall godkännas om

1. skolan i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet.” 1985 års skollag 9 kapitel, paragraf 2.

Vad som inte står i propositionen är att det skapas en skolmarknad men när Skolverket ska beskriva vad som hände använder de just begreppet marknad.

”Valfrihetsreformen och det skolpengssystem som var kopplat till reformen syftade till att skapa en marknad på skolområdet genom att föräldrar och elever gavs möjlighet att välja skola, vilket i sin tur innebar att skolor och kommuner utsattes för konkurrens. Konkurrens var ett honnörsord och marknadsmekanismen uppfattades som en

38

drivkraft för skolutveckling.” Valfriheten och dess effekter inom skolområdet.” Skolverket 2003. Sidan 16. 1994 återkom socialdemokraterna i regeringsställning och Ylva Johansson blev skolminister. Hon började med att sänka bidragsnivån i skolpengen till 75 procent och tillsatte därefter den parlamentariska ”Friskolekommittén” i början av 1995. Syftet var att samlat och grundligt behandla alla frågor kring fristående skolor. Proposition 1994/95:157. Ylva Johansson återupptog också arbetet med brukarinflytandet. Det var en modell för medborgarinflytande som kom under 80-talet och den var ett sätt att försöka vitalisera den offentliga sektorn och få in de berörda brukarnas synpunkter och åsikter för att kunna utveckla och förbättra verksamheten. Under 80- och 90-talen var den socialdemokratiska skolpolitiken präglad av brukartankar och man gjorde olika försöksverksamheter med brukarinflytande. Det handlade till exempel om att samarbeta med hemmen genom olika råd när det gäller grundskolan och att eleverna ska vara med och påverka verksamheten i gymnasieskolan i olika råd.

Samtidigt som brukarmodellen tas upp är det tydligt att den socialdemokratiska regeringen har en förändrad och mer positiv syn på de fristående skolorna. ”Fristående skolor har sedan länge en plats i svenskt skolväsende. De är en del av det totala utbildningsutbudet. Fristående skolor är olika och bidrar till en mångfald inom skolväsendet.” Proposition. 1995/96:200. Ylva Johansson ansåg att man kan kombinera brukarmodellens inflytande med det fria valet. ”Ett positivt inslag i de fristående skolornas verksamhet är det ofta stora föräldraengagemanget. Föräldrarnas engagemang behövs i skolan. Föräldrarnas medverkan kan bidra till att utveckla skolans kvalitet i vid bemärkelse.” ”Rätten att välja skola står dock inte i motsats till ett fördjupat inflytande. Tvärtom. Möjligheten att välja kan stärka brukarnas krav på inflytande inte minst därför att det i sig stärker föräldrars och elevers ställning i skolan.” Proposition. 1995/96:200. När friskolereformen har verkat ett antal år och det har varit en snabb tillväxt av fristående skolor är det är mycket tydligt att det fria valet är uppskattat bland breda befolkningsgrupper. Det är ett nytt läge som har inträffat och den gamla synen på de fristående skolorna som funnits inom socialdemokratin är inte längre gångbar. Dessutom hade inte den socialdemokratiska regeringen någon egen parlamentarisk majoritet eftersom miljöpartiet röstar med de borgerliga i frågor som rör fristående skolor.

De farhågor som socialdemokraterna hade haft om att valfrihet och likvärdighet till viss del är två oförenliga begrepp, löstes genom att hävda att båda är viktiga och att det går att förena dem. Likvärdigheten krävde emellertid en utökad kontroll av skolans kvalitet för att garantera att det inte uppstod oacceptabla skillnader mellan skolor. Därför kom en satsning på uppföljning och utvärdering.

1998 tillträder Ingegerd Wärnersson som skolminister samtidigt som tillväxten av de fristående skolorna var snabb. Det började då också komma rapporter om att det bildades skolaktiebolag och en del av dem redovisade höga vinster. Samtidigt började en del kommuner att ombilda kommunala skolor till fristående och det fanns kommuner som ville

39

privatisera alla sina kommunala skolor. Wärnersson slog då fast att det måste vara en balans mellan de fristående och de kommunala skolorna i en kommun. Det får inte finnas enbart fristående skolor att välja på.

2002 lägger Wärnersson fram propositionen ”Fristående skolor” 2001/02:35. Där föreslås att de fristående skolorna ska ha samma krav på att använda behöriga lärare som de kommunala, vilket också riksdagen beslutade.

I början av 2000-talet och särskilt inför valet 2006 var frågan om avknoppning livligt diskuterad. Avknoppning innebär att en kommun eller ett landsting låter anställda ta över verksamheter som tidigare utförts av kommunens/landstingets egna förvaltning. Som skäl för avknoppningen brukar anges att man vill skapa mångfald, konkurrens och valfrihet samt att ge de anställda en möjlighet att driva förskolor och skolor

Det är främst de borgerliga partierna under ledning av moderaterna som drivit frågan om avknoppning. Med avknoppning ger man marknaden ytterligare stimulanser, ekonomiskt och på annat sätt, för att anställda ska ta över kommunal verksamhet. Man skyndar helt enkelt på en privatisering som inte går fort nog, enligt avknoppningsanhängarna. Det mest kända exemplet är Tibble gymnasieskola i Täby.

När den borgerliga regeringen tillträdde på hösten 2006 fick folkpartiet hand om skolpolitiken och Jan Björklund blev skolminister. Den borgerliga alliansen presenterade ett omfattande skolpolitiskt program i 143 punkter under namnet ”Mer kunskap – en modern utbildningspolitik ”som i stort sett har genomförts.

Vad gällde de fristående skolorna skriver Alliansen:

”Vi accepterar inte den negativa särbehandling som de fristående skolorna idag utsätts för och kommer därför att sträva efter en större likvärdighet när det gäller tillsyn och finansiering.” Mer kunskap – en modern utbildningspolitik. Sidan 28.

Alliansen vill ha lika villkor för kommunala och fristående skolor.

Den borgerliga regeringen har också infört en etableringsfrihet för fristående förskolor vilket innebär att de privata förskolor som uppfyller kraven ska godkännas och få bidrag från kommunen.

I en punkt i det skolpolitiska programmet skriver Alliansen att vuxenutbildning bör kunna bedrivs i fristående form precis som grundskola och gymnasieskola. Även vuxna skulle få möjlighet att välja skola. En utredning tillsattes under ledning av moderata riksdagsmannen Mats Gerdau och ett förslag presenterades "Frivux – Valfrihet i vuxenutbildningen" SOU 2008:17. Men Jan Björklund sade nej till förslaget med motiveringen att det var kostnadsdrivande och att det skulle ske så många andra förändringar inom komvux att en omstrukturering av verksamheten skulle riskera att försämra kvaliteten.

Avsnitt 5

Effekter av valfriheten och marknadsstyrningen När dåvarande skolminister Beatrice Ask presenterade propositionen om valfrihet och fristående skolor, lyfte hon fram ett antal motiv till varför valfriheten och bättre förutsättningar för de fristående skolorna infördes. Hon förutspådde bland annat höjd kvalitet,

40

effektivare resursanvändning, en pedagogisk utveckling och framväxten av byskolor och föräldrakooperativ. I nedanstående avsnitt görs en genomgång av dessa förväntade effekter av valfriheten. Dessutom redovisas andra effekter av valfriheten och marknadsstyrningen.

Kvaliteten inom skolväsendet ”Jag tror också att en stimulerande tävlan mellan olika skolor, med olika inriktning och olika ägandeformer, i sin tur kan bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet.” Beatrice Ask i proposition 1991/92:95 om valfrihet och fristående skolor.

Med kvalitet avses i allmänhet de resultat och kunskaper som eleverna uppnår i förhållande till målen och med höjd kvalitet avses att elevernas kunskaper och måluppfyllelse ska öka. Men det är mycket svårt att korrekt och någorlunda heltäckande mäta vad eleverna lär sig. Skolans mål är komplexa och innehåller en hel del moment som är svåra att mäta på ett tillförlitligt och jämförbart sätt. Dessutom förändras målen och det gör jämförelser över tid problematiska. De studier där man kan mäta förändringar över tid är få och avser mycket begränsade delar av skolans mål. Ser man på de internationella jämförande studierna så finns samma svårigheter att mäta kunskapsutvecklingen och dessutom tillkommer att det finns skillnader i de olika ländernas läro- och kursplaner som ytterligare försvårar jämförelser.

Utgångsläget inför skolreformerna på 90-talet

När det gäller elevernas kunskapsnivåer var utgångsläget relativt gott i början på 90-talet. När valfrihetsreformerna infördes låg de svenska eleverna högt eller mycket högt i de jämförande internationella studierna. Med undantag för matematiken låg de svenska eleverna i den absoluta världstoppen. Efter en omfattande fortbildningsinsats för lärarna höjdes resultaten även i matematik till en nivå väl över det internationella medelvärdet 1995.

I studien ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola” har Skolverket analyserat de internationella kunskapstesterna som genomfördes före 1995 för att få en korrekt jämförelse med dagens studier. De svenska deltagande eleverna var i de flesta fall yngre än de flesta andra deltagande ländernas elever och därför var deras resultat bättre än vad som redovisats tidigare.

”Dessa nya analyser pekar på att resultaten i svensk grundskola vid 1990-talets början var synnerligen goda, och att nedgången därför varit ännu mer dramatisk än tidigare analyser visat. Sveriges försämrade resultat har enligt denna analys skett från en internationell toppnivå.” Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Skolverket 2009. Sidan 16. Betyg och kunskapsutveckling

De gamla relativa betygen säger ingenting om elevernas faktiska kunskapsutveckling, utan fördelar endast eleverna efter en normalfördelningskurva. Däremot kan man göra jämförelser mellan grupper av elever i det betygssystemet.

Det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet är knutet till bestämda kunskapskrav och borde därför vara lämpligt för att bedöma elevernas kunskapsutveckling. Betygen återspeglar dock bara en begränsad del av skolans mål.

41

Sedan det nya systemet infördes har det skett en kraftig ökning av det genomsnittliga meritvärdet. Det skulle man kunna tolka som att elevernas kunskaper ökat. 1997/98 var det genomsnittliga meritvärdet 201,2 och 2008/09 var det 209,6. Det högsta möjliga meritvärdet är 320 poäng.

Källa: Skolverket.

Hösten 2009 presenterade Skolverket en omfattande genomgång över forskningsläget vad gäller elevernas resultatutveckling sedan början på 1990-talet i rapporten ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola?” I rapporten medverkar en rad olika forskare som står för olika avsnitt.

I delapporten ”Resultatförändringar i svensk grundskola” skriven av Jan Eric Gustafsson och Kajsa Yang-Hansen har man jämfört betygsutvecklingen genom att använda ett sammanfattat mått baserat på betygen i 16 ämnen. De finner att en betydande ökning av medeltalet har skett sedan 1997 och att skillnaderna ökat mellan elever vars föräldrar har högre respektive lägre utbildning samt att skillnaderna mellan könen har ökat.

Gustafsson och Yang-Hansen är skeptiska till att de höjda betygen har inneburit att elevernas kunskaper har förbättrats på motsvarande sätt. De pekar på att skillnaderna i utveckling för de olika ämnena är orimligt stora och dessutom oförklarliga. De ämnen som haft den snabbaste höjningen av betygen är de som inte har något nationellt prov att stämma av mot, främst idrott, slöjd, bild och hemkunskap men även SO- och NO-ämnen har ökat kraftigt. Gustafsson och Yang-Hansens huvudförklaring till förändringarna är att det uppstått en betygsinflation och de slår fast att de nya betygen inte går att använda för att mäta elevernas kunskapsutveckling över tid.

Nationella utvärderingen

Den nationella utvärderingen för årskurs 9 visar att det skett en nedgång i matematikresultaten mellan åren 1992 och 2003 och att det finns en tendens till att skillnaderna mellan hög- och lågpresterande har ökat. I biologi finns ingen säkerställd förändring medan det i fysik finns en viss nedgång. I kemi har det skett en tydlig försämring. I svenska visar provet i läsförmåga på en nedgång medan uppsatsproven inte visar på någon skillnad. I engelska är underlaget så begränsat att det inte går att dra några bestämda slutsatser.

175 180 185 190 195 200 205 210 215 220 225

Flickor

Totalt

Pojkar

42

Skolverket konstaterar i ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola?”, 2009, att resultatbilden i den nationella utvärderingen är oförenlig med betygsutvecklingen med undantag för matematik där både betygen och proven visar på försämrade resultat.

Resultat i de internationella jämförande studierna från 1995 och framåt

När det gäller de jämförande internationella studierna är trenden för de svenska elevernas kunskaper klart fallande. Resultaten för matematik i Timms 2003 visade på en dramatisk nedgång som innebar att eleverna i årskurs 8 presterade på en lägre nivå än eleverna i årskurs 7 gjorde 1995. Även PISA har mätt matematikkunskaperna för 15-åringar 2000, 2003 och 2006. Resultaten ligger strax över medelvärdet men trenden är fallande.

I naturvetenskap i grundskolans tidiga år har resultaten sjunkit från toppnivåer 1970 och 1984 till internationell medelnivå. Samma bild gäller för de senare åren med undantag för 1995 då resultaten var mycket goda. I PISA får man något bättre resultat än i Timms men även här är trenden fallande. I läsförståelse i de tidiga åren har de svenska eleverna mycket goda resultat i samtliga undersökningar men det finns en tendens till nedgång efter år 2000. I december 2009 presenterades TIMMS Advanced 2008 som har undersökt kunskaperna i matematik och fysik i gymnasieskolans sista år. De svenska elevernas kunskaper har försämrats kraftigt sedan motsvarande studie 1995. Andelen elever som inte nådde upp till medelnivå i matematik har nästan fördubblats. Jämför man resultaten i de nationella utvärderingarna och i de jämförande internationella studierna med betygsutvecklingen framstår en stor skillnad. Den generella uppgång som betygen visar motsvaras inte av någon faktisk kunskapsutveckling utan snarare av en nedgång i flera ämnen. Jämförelser mellan kommunala och fristående skolor En betygseffekt som har uppstått är att det skiljer mellan elever i fristående skolor och kommunala. Jämför man det genomsnittliga meritvärdet för eleverna åk 9 i fristående och kommunala grundskolor finner man att de fristående ligger avsevärt högre. Läsåret 2008/09 hade eleverna i de fristående 228,2 poäng jämfört med 207,4 i de kommunala.

Genomsnittligt meritvärde för elever i år 9 uppdelat per huvudman

185 190 195 200 205 210 215 220 225 230 235

Fristående

Alla skolor

Kommun

43

Källa: Skolverket.

Skillnader finns också mellan fristående skolor och kommunala i andelen elever som är behöriga att söka till gymnasieskolans nationella program.

Andelen behöriga till gymnasieskolan i procent, kommunal och fristående huvudman.

Källa: Skolverket.

I avhandlingen ”Grades and grade assignment: effects of student and school characteristics. ” 2008 av Alli Klapp Lekholm, visas att dessa skillnader förklaras till stor del av att det är ett socioekonomiskt positivt urval av elever i de fristående skolorna. De som väljer en fristående skola har gjort ett aktivt val och det är förhållandevis fler skolintresserade föräldrar med högskoleutbildning och det påverkar elevernas studieresultat. Det finns även flera andra rapporter som visar att resultatskillnaderna mellan elever i fristående och kommunala skolor förklaras av föräldrarnas utbildningsnivå. Även de så kallade kamrateffekterna påverkar de fristående skolornas resultat positivt.

I en rapport ”Konkurrens bildar skola – en ESO-rapport om friskolornas betydelse för de kommunala skolorna.”, 2001, har ekonomerna Fredrik Bergström och Mikael Sandström undersökt hur skolan påverkats av det fria valet. De har använt medelbetygen i årskurs 9 åren 1993–1997 samt provsvar från 30 000 elever i årskurs 9 läsåret 97/98 som underlag för statistiska analyser.

I sammanfattningen skriver de: ”En övergripande slutsats är att det inte finns något som talar för att friskolor utgör något hot mot utbildningen i den kommunala grundskolan. Slutsatsen baseras på resultat från andra studier samt på vår egen studie. I stället tycks konkurrensens positiva effekter vara större än de negativa. Särskilt intressant är att även de barn som går i den kommunala skolan gynnas av att fler elever går i friskola, tack vare de positiva konkurrenseffekterna.” Konkurrens bildar skola – en ESO-rapport om friskolornas betydelse för de kommunala skolorna. Sidan 99. Bergströms och Sandströms rapport väckte stor uppmärksamhet när den presenterades och en omfattande diskussion uppstod. Sören Wibe, nationalekonom kritiserade rapportens slutsatser i en artikel i Ekonomisk Debatt nr 3. 2002. Wibes argument är att Bergström och Sandströms

85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

Fristående

Totalt

Kommun

44

rapport innehåller flera allvarliga metodfel som gör att den inte håller att dra några slutsatser ifrån.

Efter att rapporten publicerats har Bergström och Sandström sett över och justerat sina beräkningar, men de vidhåller sin huvudtes. Förekomsten av fristående skolor leder till bättre resultat även i kommunala skolor. Vid en intervju med Fredrik Bergström våren 2010 för denna utredning väljer han dock att mer betona att de fristående skolorna inte har någon negativ inverkan på de kommunala skolorna. Det är rapportens huvudresultat, säger han.

År 2003 publicerade Välfärdpolitiska rådet en rapport ”Den svenska skolan – effektiv och jämlik?” skriven av nationalekonomerna Anders Björklund, Per-Anders Edin, Peter Fredriksson och Alan B. Kruger. Vad gäller elevernas resultat skriver de:

”Sammanfattningsvis har vi inte funnit någon evidens för att elever skadas av konkurrens från fristående skolor. Vi har heller inte funnit evidens för att konkurrens från friskolor leder till stora förbättringar av elevers studieprestationer.” Den svenska skolan – effektiv och jämlik. Sidan 107.

De finner även att elever i fristående skolor har bättre resultat än elever i kommunala skolor.

”Genomgående finner vi också att elever i fristående skolor har bättre studieresultat än elever i offentliga skolor. Som vi betonade tidigare kan detta vara en effekt av att fler högpresterande elever har sorterats in i de fristående skolorna.” Den svenska skolan – effektiv och jämlik. Sidan 107.

Mikael Lindahl, docent i nationalekonomi vid Uppsala universitet har undersökt hur etableringen av fristående skolor påverkar elevers resultat vad gäller betygen i årskurs nio. Han har också undersökt om det finns någon effekt på betygen i gymnasiet och även om det påverkar benägenheten att välja universitetsutbildning. Vid en intervju för denna utredning hösten 2009, redovisar Lindahl sina resultat. Han finner små effekter på betygen i årskurs 9, att det inte finns någon effekt på gymnasiebetygen och att de ej påverkar benägenheten att studera på högskolan.

Eva Myrberg har undersökt elevernas läsförmåga i avhandlingen ”Fristående skolor i Sverige – effekter på 9–10-åriga elevers läsförmåga”, 2006. I avhandlingen presenteras tre delstudier som använt data från den internationella lässtudien PIRLS 2001. Myrberg visar att elever i de fristående skolorna läser bättre än elever i de kommunala skolorna och att det beror på föräldrarnas högre utbildningsgrad. Myrberg visar också på vikten av att de lärare som undervisar i läsning har formell lärarutbildning.

Både föräldrarnas och lärarnas utbildning har således stor betydelse för elevernas läsförmåga. Dessa effekter tar i viss mån ut varandra eftersom det är fler välutbildade föräldrar i de fristående skolorna och fler lärarutbildade lärare i de kommunala skolorna.

Svenskt Näringslivs rapport ”Friskolorna räddare i nöden” innehåller en studie ”Påverkar förekomst av friskolor betygen i grundskolan?” Tegle, Jansson & partners AB. 2010. Denna studie har samma slutsats som Bergström och Sandström, att förekomsten av fristående skolor har en viss positiv effekt på det samlade meritvärdet även för eleverna i de kommunala skolorna. Tegle med flera har även använt det nationella provet i matematik som underlag och också där finner de ett positivt samband. Detta resultat är dock något mera osäkert, skriver de, eftersom bortfallet är stort och systematiskt. De avslutar också med en generell brasklapp. ”Det finns också en viss osäkerhet i den statistiska metodiken som gör att man inte skall

45

dra för stora växlar på de kvantitativa (procentmässiga) effekterna.” Påverkar förekomst av friskolor betygen i grundskolan?” Tegle, Jansson & partners AB. 2010. Sidan 13.

Skillnader mellan elever och mellan skolor

I en rapport ”Flum? Nej segregation. En rapport om skolans tyngsta problem.”, 2005, har Anne-Marie Lindgren undersökt elevernas betygsutveckling.

Rapporten visar att det genomsnittliga meritvärdet för betygen i årskurs 9 har ökat åren 1998–2004. Samtidigt har andelen som klarar att bli godkända i alla ämnen och andelen som klarar kraven för att bli behöriga till att söka till gymnasieskolans nationella program, minskat.

Rapporten visar att den grupp som når de bästa resultaten har fått högre betyg medan de sjunker för de svagaste eleverna.

I rapporten detaljstuderas de kommunala skolorna i de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. Betygsresultaten har stigit i skolor som ligger i socialt gynnade områden och legat still eller sjunkit i socialt missgynnade områden. Tydligast syns den utveckling i Göteborg och Malmö.

Även efter 2004 har skillnaderna ökat mellan eleverna med de högsta och de med de lägsta meritvärdena.

Delar man upp eleverna efter föräldrarnas utbildningsbakgrund ser man även där ökade skillnader.

Genomsnittligt meritvärde elever i grundskolan år 9 efter föräldrarnas utbildningsbakgrund

Läsår 05/06 Läsår 06/07 Läsår 07/08 Läsår 08/09

Eftergymnasial utbildning 229,3 229,5 231,2 231,4

Gymnasial utbildning 191,7 192,3 193,5 193,9

Förgymnasial utbildning 165,1 164,4 162,6 159,4

Källa.Skolverket.

Elever vars föräldrar har gymnasial eller eftergymnasial utbildning ökar sakta sina meritpoäng medan elever med förgymnasial utbildning har minskat sina meritpoäng från 165 till 159 på fyra år. Dessa skillnader mellan elever med olika utbildningsbakgrund hos föräldrarna har ökat sedan läsåret 1997/98 då det nuvarande betygssystemet infördes.

I stort sett samma bild får man om man ser på utvecklingen över andelen i procent som är behöriga till gymnasieskolan. Elever med välutbildade föräldrar ligger still medan det blir allt färre elever som har lågutbildade föräldrar som klarar att bli behöriga till gymnasieskolan. Läsåret 2005/06 var det drygt 70 procent av eleverna med lågutbildade föräldrar som var behöriga till gymnasieskolan och läsåret 2008/09 hade det minskat till 64 procent. En minskning med drygt 6 procentenheter på fyra år.

46

Andel i procent som är behöriga till gymnasieskolan uppdelat efter föräldrarnas utbildningsbakgrund

Läsår 05/06 Läsår 06/07 Läsår 07/08 Läsår 08/09

Eftergymnasial utbildning 95,5 95,4 95,3 95,1

Gymnasial utbildning 87 86,4 86 86,1

Förgymnasial utbildning 70,2 68,5 66,9 64

Källa. Skolverket.

Även Skolverket har redovisat ökade skillnader mellan skolor och mellan elever i flera rapporter. I skriften ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola” från 2009, visar Gustafsson och Yang-Hansen att skillnaderna mellan kommuner och mellan skolor var relativt konstanta fram till 1992 men därefter har de ökat fram till 2007. De största skillnaderna har uppstått mellan skolor. Gustafsson och Yang-Hansen förklarar de ökade skillnaderna med att kommunerna fick ökad beslutsrätt och med att skolpengen medförde en ökad valfrihet både till kommunala och fristående skolor.

I boken ”Den orättvisa skolan” av Fölster, Morin och Renstig, 2009, visar författarna att andelen ej godkända elever i kommunerna har ökat från 20,3 procent 1998 till 23,4 procent 2008. Den andel kommuner där upp till 25 procent av eleverna hade ofullständiga betyg har ökat från 22 procent till 43, nästan en fördubbling. Andelen kommuner där upp till 10 procent av eleverna inte är behöriga till gymnasieskolan har ökat från 32 procent till 58.

Skillnader pojkar – flickor

Även skillnaderna i betyg mellan pojkar och flickor har ökat sedan 1998. I rapporten ”Vad påverkar resultaten i svensk grundskola”, 2009, visar Skolverket att de ökade skillnaderna gäller för de flesta ämnen med undantag för engelska där skillnaderna har minskat. I idrott och hälsa, hemkunskap och musik har ingen förändring skett.

Driver det fria valet och konkurrensen mellan skolorna fram högre betyg? Det har diskuterats om skolorna sätter högre betyg än de borde på grund av att det är en positiv konkurrensfaktor att visa upp höga betygssiffror. Den underliggande tanken är att höga betyg visar på en skola med undervisning av hög kvalitet. Särskilt de fristående skolorna har pekats ut som de som sätter för höga betyg. Skolverket har undersökt frågan i rapporten ”Provbetyg – Slutbetyg - Likvärdig bedömning? En statistisk analys av sambandet mellan nationella prov och slutbetyg i grundskolan, 1998–2006.” Skolverket 2007. Skolverket finner inget stöd för påståenden att skolor som är mer konkurrensutsatta skulle sätta högre betyg men de vill undersöka denna fråga ytterligare. De finner heller inget stöd för att fristående skolor sätter för höga betyg i större grad än kommunala. I rapporten ”Likvärdig betygsättning i gymnasieskolan” 2009 kommer Skolverket fram till att det inte är några skillnader mellan kommunala som fristående gymnasieskolor. Det förekommer både för höga och för låga betyg i förhållande till kursproven hos alla huvudmän.

47

Internationella erfarenheter av fria val och skolresultat Ser man till de internationella studier som undersökt resultatutvecklingen i de länder som infört fritt val av skola finner man ingen entydig bild. Det finns studier som visar på positiva resultat och det finns studier som visar på motsatsen. Dessa studier är också svåra att direkt jämföra med svenska förhållanden då valfrihetsmodellerna ser olika ut i de olika länderna och det inte alltid är jämförbara elevunderlag i studierna. Det finns emellertid en gemensam nämnare för elevresultaten i de olika länderna. De flesta studier visar att eleverna i de privata skolorna generellt sett har bättre resultat. I boken ”Välfärdsstatens nya ansikte” skriven av Bo Rothstein och Paula Blomqvist 2001, gör de en översikt över de internationella studierna och finner att de privata skolorna har bättre resultat än de offentliga och att det huvudsakligen beror på att de har ett positivt urval av elever.

”Generellt sett uppvisar privata skolor emellertid inte bättre resultat än offentliga när den socioekonomiska elevsammansättningen är lika.” Välfärdsstatens nya ansikte. Bo Rothstein och Paula Blomqvist 2001. sidan 96.

Danmark har sedan närmare 100 år ett system med friskolor som liknar det svenska. I antologin ”Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet.”, 2007, beskriver Simon Calmar Andersen och Sören Serritzlew erfarenheterna från de danska friskolorna. Författarna har jämfört resultatutvecklingen i form av betyg i de kommunala och de fristående skolorna och de finner ingen effekt av konkurrensen från friskolorna.

Sammanfattning: Elevernas resultat

Den positiva resultatutveckling man förväntade sig i hela skolsystemet när det fria valet och marknadsstyrningen infördes har uteblivit. Skolverket och forskare är mycket tydliga i denna fråga, elevernas kunskapsresultat har fallit i flera ämnen och det gäller för alla elevgrupper, duktiga såväl som svaga.

Det finns flera orsaker till utvecklingen. Skolverket pekar på lärarnas stora betydelse för elevernas resultat. Andelen obehöriga lärare ökade med 15 procent under 90-talet och början på 2000-talet. Därefter har det blivit färre obehöriga igen. Skolverket pekar också på att de förändrade arbetssätten i skolan, där eleverna alltmer arbetar på egen hand, har betydelse. Andra orsaker är de omfattande nedskärningarna under 90-talet och att den behovsstyrda resursfördelningen har minskat. Övergången från det relativa till det mål och resultatorienterade betygssystemet har inneburit att det har skapats en grupp elever som inte blir godkända i grundskolan och som därmed riskerar att få en sämre motivation för studier och som får problem med fortsatta studier och inträdet på arbetsmarknaden. Sammantaget har en rad förändringar inträffat som särskilt drabbat de elever som haft de största problemen i skolan. Skolans kompensatoriska insatser har försvagats sedan början av 90-talet.

En annan tydlig trend är att resultatskillnaderna mellan skolor och mellan olika elevgrupper har blivit mer markanta sedan början av 90-talet. Det gäller både om man mäter med betyg och i de studier som mäter ”fasta” kunskaper. Även här är det flera orsaker som påverkar. Den ökade boendesegregationen och det fria valet är huvudförklaringar.

En tredje tydlig trend är att eleverna i de fristående skolorna har bättre resultat än elever i de kommunala skolorna och det förklaras huvudsakligen av ett positivt elevurval. De elever som presterar bättre resultat och som har ett mer omfattande stöd från hemmet, och mer välutbildade föräldrar, har i större utsträckning selekterats till de fristående skolorna.

48

Hur har det fria valet av skola och marknadsstyrningen påverkat utvecklingen när det gäller elevernas resultat? De flesta rapporter visar på små och försumbara effekter. Men det finns ett par rapporter som visar på positiva effekter på elevernas resultat i kommuner med många fristående skolor. Problemet med dessa studier är att de inte har mätt elevernas faktiska kunskapsutveckling eftersom de huvudsakligen har använt betyg som underlag. Resultaten kan lika väl vara en effekt av den betygsinflation som skett. Det går helt enkelt inte att använda betygen till att mäta förändringar i elevernas kunskapsutveckling. De studier som även använt resultaten i de nationella proven har svaga statistiska underlag varför resultaten är osäkra.

Denna utrednings antagande är att de effekter som det fria valet och marknadsstyrningen har på elevernas reslutat kan gå åt två håll. Den konkurrens som är om eleverna har tvingat alla skolor att förbättra och utveckla sin verksamhet så att de blir mer attraktiva på skolmarknaden. Denna konkurrens verkar för bättre resultat och en kvalitetshöjning.

Å andra sidan har det fria valet samtidigt en segregerande effekt, och segregerande skolsystem presterar generellt sett sämre resultat än icke segregerande. De ökade skillnader som uppstått mellan skolor och mellan elever verkar i sänkande riktning för elevresultaten sett över hela landet. Dessa båda tendenser kan ta ut varandra och slutresultatet blir att när det gäller elevernas resultatutveckling, totalt sett, har det fria valet inga nämnvärda effekter. När det gäller enskilda skolor och elever däremot har det fria valet stor betydelse. Det bidrar till ökade skillnader i elevernas resultatutveckling.

Pedagogisk utveckling

”Flertalet av de fristående skolor som finns i dag har startats för att de arbetar med en viss pedagogik eller har en konfessionell inriktning. Den nu förestående reformen kommer med stor säkerhet att öka antalet skolor med sådana inriktningar.” ”En ökad mångfald på skolans område gör också att flera intresseinriktningar kan tillgodoses. Skolan kommer att utvecklas längs skilda linjer, vilket sammantaget ger en större utvecklingsmässig bredd såväl i olika ämnen som beträffande pedagogiska metoder.” Valfrihet och fristående skolor, proposition 1991/92:95, Har utvecklingen gått mot pedagogisk förnyelse i form av ökad mångfald när det gäller utbildningsvägar, innehåll, organisation och pedagogiska lösningar?

Skolverket har genomfört en enkät till landets kommuner och kommun-/stadsdelar. ”Valfriheten och dess effekter inom skolområdet”, 2003. Där svarar något fler än hälften att valfriheten har gynnat pedagogisk utveckling. Konkurrensen uppfattas som en drivkraft till förändring framför allt i kommuner där många elever väljer skola. Skolan blir mer kundorienterad och marknadsmedveten. Många kommuner menar också att möjligheterna att välja skola har lett till ökade krav på pedagogisk förnyelse i form av profileringar och mångfald. Samtidigt har valmöjligheterna försämrat förutsättningarna för de skolor som tappar elever. Det finns också exempel på skolor som framhåller att de betonar traditionella undervisningsformer. I studien ”Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004.” redovisar Skolverket en sammanställning av sina rapporter. I en enkät till skolchefer eller motsvarande 2004, svarar de på frågan om konkurrensen från de fristående skolorna har bidragit till pedagogisk utveckling i kommunens grundskolor. 34 procent svarar ”inte alls” och 45 procent

49

”i mycket liten grad”. Lägger man samman dessa båda svarsalternativ blir det 79 procent som anser att det inte varit någon nämnvärd pedagogisk utveckling på grund av konkurrensen från de fristående skolorna. Det är endast 18 procent som svarat att konkurrensen bidragit till pedagogisk utveckling.

Den höga andelen som inte har sett någon pedagogisk utveckling beror sannolikt på att det i många kommuner inte fanns någon konkurrens från de fristående skolorna. I de kommuner som har fler än 10 procent av elever i de fristående skolorna är det 35 procent som svarar ”i ganska” och ”i mycket hög grad”.

I denna utrednings intervjuer med skolchefer, rektorer och andra med erfarenhet av dessa frågor framträder en tydlig bild. Skolorna, både kommunala och fristående, har utan tvekan fått en konkurrens som inte fanns tidigare. Kampen om eleverna och därmed resurserna har blivit en kamp om överlevnad för många skolor. Det har påverkat skolornas utbud av kurser, inriktningar och profiler. Tydligast syns detta i gymnasieskolan men det är mycket vanligt även i grundskolan. Börje Ehrstrand, rektor på Rinkebyskolan beskriver vad som hänt. ”Vi är tvungna att profilera skolan för att få elever. Det gick inte ens 40 procent av eleverna till gymnasiet 1989. Nu går 70 procent till de nationella programmen och alla går till gymnasiet. Det är en viss skillnad och det har varit en utmaning som vi har tagit tillsammans. Det var en tuff utmaning. Så visst har det skett en utveckling. Vi har anpassat oss mer till barnens önskemål och behov. Så var det inte 1989 för då var det rakt över likadant.” Börje Ehrstrand, intervju för denna utredning. 2010.

En grundskola kan ha en profil som är gemensam för hela skolan till exempel språkprofil och som omfattar alla elever. Profilering kan också innebära att bara en eller några klasser är profilerade, till exempel musikklasser En skola kan också ha flera profiler eller inriktningar. Det kan vara kunskapsinriktade profiler som Naturvetenskap, Språk och IT och/eller idrotts- och kulturprofiler som Fotboll, Musik, Dans, Ridning etc. Det är vanligt att en skola har ett par olika profiler och detta är en klar och positiv effekt av den ökande konkurrensen. I studien ”Valfrihet, integration och segregation i Stockholms grundskolor”, 2007, av Nihad Bunar och Jenny Kallstenius finns en sammanställning över stockholmsskolornas profiler. Profil/inriktning Kommunala skolor Fristående skolor Totalt

Språk 24 19 43

Ma/No 21 2 23

Idrott 21 1 22

Särskild pedagogik 2 15 17

Religion/etnisk 0 6 6

Internationell 0 5 5

Estetisk 47 7 54

Uppgifterna avser antal grundskolor med vald profil/inriktning i Stockholm 2005. Det är 45 procent av de kommunala skolorna som har en profil jämfört med 75 procent av de fristående.

50

Ett exempel på en egen form av pedagogik är Kunskapsskolan. De har en centralt fastlagd organisationsform för sin undervisning i alla sina skolor. Kunskapskolan har en stark betoning på en individuellt anpassad undervisning med personlig handledning för varje elev. Eleverna ska planera sin egen utbildning men får mycket stöd och handledning av lärarna. Lärarna har tillgång till centralt planerade arbetspass som alla lärare inom koncernen använder. Arbetet med att planera de gemensamma arbetspassen sker på den interna webb-portalen för Kunskapsskolan. Grundtankarna i Kunskapskolans modell arbetades fram på en kommunal skola i Norrköping och därefter har konceptet vidareutvecklats inom koncernen. Lärarna har mycket tid med eleverna och det ger fördelar utöver den rena kunskapsinhämtningen att det blir en mycket god social kontakt mellan lärare och elever.

Ylva Ståhle har i avhandlingen ”Pedagogiken i tiden” 2006, studerat Kunskapskolan. Ståhle beskriver Kunskapsskolan som att den tagit upp många tankar från reformpedagogerna och kombinerat dem med ett antal av dagens pedagogiska idéer och dessutom lagt till en hel del marknadsbegrepp. Ståhle beskriver att Kunskapsskolan betonar undervisningsformerna före innehållet i undervisningen och att eleverna arbetar mycket individuellt medan lärarna är hårt styrda. Skolverket har kritiserat Kunskapsskolan för deras modell där de har de praktiskt-estetiska ämnena samlade till ett par veckor under terminen. Det finns även flera andra liknande exempel på pedagogiska innovationer som vuxit fram som ett resultat av konkurrensen.

Vad gäller den förmodade utvecklingen – att fler skolor skulle ha en särskild pedagogisk inriktning av typen Waldorf eller liknande – så har den inte inträffat. De pedagogiska alternativen av typen Waldorf, Montessori eller liknande, har en stabil andel av den fristående skolmarknaden men de har inte haft någon större tillväxt. De konfessionella skolorna har inte heller de haft någon nämnvärd tillväxt utan de har behållit sin procentandel. De flesta av dem har dessutom en vanlig traditionell pedagogik.

De som växer är de allmänt inriktade skolorna. Enligt Skolinspektionens statistik är det idag cirka 84 procent av de fristående skolorna som har en allmän inriktning, 9 procent är konfessionella, knappt 6 procent är Waldorfskolor, de internationella uppgår till 1 procent och 0,4 procent är riksinternat.

Att skolans pedagogik har relativt liten betydelse för skolvalet syns i Stockholms förorter. Nihad Bunar, forskare vid Stockholms universitet Sociologiska institutionen, har studerat det fria valet i Stockholm och han beskriver konkurrenssituationen för kommunala skolorna i de mångkulturella förorterna.

”När eleverna väljer bort en skola och säger att det var en jättebra skola med duktiga lärare, då frågar man sig varför de väljer bort skolor som de tycker är bra? Svaret är att de inte väljer bort dem av pedagogiska skäl utan av helt andra orsaker som inte har med skolans verksamhet att göra.” Nihad Bunar, intervju för denna utredning 2009.

Det är det svenska språket och skolans status som är intressant att välja. De mångkulturella skolorna i förorterna kan inte konkurrera med skolor som har en majoritet svenska elever. De kan inte heller konkurrera med konfessionella skolor. Lite tillspetsat kan man säga att det inte spelar någon roll hur bra de än är pedagogiskt, de kommer att bli bortvalda ändå.

51

Internationella erfarenheter av pedagogisk utveckling och fritt val av skola

Den internationella bilden är mångfacetterad och det finns exempel på pedagogiskt nytänkande men det är skolor med traditionell pedagogik som har blivit den dominerande trenden.

”När det gäller vilken typ av skola föräldrarna föredrar visar erfarenheterna att det är äldre skolor med disciplinerad skolmiljö och med traditionell pedagogisk inriktning som är attraktivast.” Rothstein och Blomqvist Välfärdsstatens nya ansikte.2001. Sidan 86.

Detsamma gäller undervisningens innehåll.

”När det gäller undervisningen innehåll visar de flesta studier som hittills gjorts att valfrihet och konkurrens inom skolan skapar incitament att satsa på en relativt traditionell inriktning snarare än pedagogisk förnyelse.” Rothstein och Blomqvist Välfärdsstatens nya ansikte.2001. Sidan 96.

Sammanfattning: Pedagogisk utveckling

Utvecklingen av pedagogiken sedan det fria valet infördes går således längs olika linjer. Det har blivit en större mångfald av profiler, kurser och inriktningar inom det svenska skolsystemet. Det är utan tvekan konkurrenssituationen som medfört denna utveckling.

Men den förväntade utvecklingen av nya pedagogiska alternativ är svårare att finna, det är framför allt den traditionella pedagogiken som vuxit. Det finns olika grupper av föräldrar och elever som väljer skola av ideologiska och pedagogiska skäl. Dessa grupper har inte växt nämnvärt sedan 90-talet utan skolor som utgör ett pedagogiskt alternativ har legat kvar på samma andel.

Orsakerna är säkerligen flera men förmodligen avviker inte Sverige från det internationella mönstret. Det som är attraktivt på skolmarknaden är vanliga skolor som satsar på kunskaper och som har traditionell pedagogik.

Skolans kostnadseffektivitet ”Med större valfrihet och mer utrymme för en skolas profil skapas också bättre incitament för kostnadseffektivitet. Nya och effektivare arbetsmetoder kan prövas och vinna spridning. Därmed torde ett större inslag av fristående skolor också på sikt kunna bidra till en mer effektiv resursanvändning inom det samlade skolväsendet.” Proposition 1991/92:95 om valfrihet och fristående skolor. De ekonomiska argumenten var tunga inför valfrihetsreformerna. Hela den offentliga sektorn kritiserades hårt för sin ineffektivitet och marknadsekonomerna menade att om man inför olika former av marknadsstyrning skulle det leda till ett mer effektivt resursutnyttjande och till sänkta kostnader. Skolverket reder ut tankegångarna.

”Konkurrens som drivkraft för en skolverksamhet till lägre kostnader är ett av argumenten för de fristående skolorna. Enligt nationalekonomisk teori leder imperfekt konkurrens (t.ex. monopol) bland annat till onödigt höga kostnader för producenterna. Detta på grund av ett ineffektivt utnyttjande av resurser, låg rationaliseringstakt etc. Utifrån denna teori bör ett ökat marknadsinslag och därmed högre konkurrens, leda till

52

lägre kostnader för att producera en given kvalitet.” Skolor som Alla andra? Skolverket 2004. Sidan 56.

Förhoppningarna var stora att genom konkurrensen skulle resurserna användas effektivare.

I rapporten ”Konkurrens mellan skolor – för barnens skull”, 2001 skriver Fredrik Bergström och Mikael Sandström:

”Det finns anledning att misstänka att konkurrens på utbildningsmarknaden också skulle innebära ett större inslag av experimenterande, vilket i sin tur skulle kunna bidra till en bättre ekonomisk utveckling i stort.” Sidan14.

Men det har varit svårt att visa att marknadsstyrningen av skolan har medfört en effektivare resursanvändning och lägre kostnader. Tvärtom, de flesta studier som är gjorda i Sverige talar för att kostnaderna ökar.

När man studerar kostnadsutvecklingen för skolan ska man vara medveten om de problem som finns med att göra jämförelser och att studera utveckling över tid. Det beror på att det finns en inflation som kan beräknas på olika sätt, att den officiella statistiken har förändrats vid flera tillfällen och att kommunernas sätt att beräkna kostnader inte är jämförbara fullt ut. Det finns en rad olika metoder för internprissättning och det gäller särskilt lokalhyror.

Tittar man på kostnadsutvecklingen totalt är bilden relativt tydlig. Kostnaden per elev har stigit sedan valfrihetsreformerna och marknadsstyrningen infördes. Under 90-talet föll kostnaderna kraftigt på grund av den ekonomiska krisen. Kommunerna och skolan fick ta ett stort ansvar för att sanera statens finanser och statsbidragen skars ned kraftigt. Men under 2000-talet har resurserna till skolan återställts.

I rapporten ”Valfriheten och dess effekter inom skolområdet”, Skolverket 2003, redovisas en enkät till landets kommuner och kommun-/stadsdelar. Skolverket finner inget stöd för att det fria valet och marknadsstyrningen har lett till en effektivare resursanvändning eller sänkta kostnader.

”Det finns inte mycket som tyder på att valfrihet medför effektivare resursanvändning. I nästan hälften av kommunerna anser man att valfrihet snarare medfört ökade kostnader. Reell valfrihet förutsätter överetablering vilket inte är kostnadseffektivt.” Valfriheten och dess effekter inom skolområdet. Skolverket 2003. Sidan 15.

I en annan studie ”Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004.” redovisar Skolverket en sammanställning av sina rapporter. Bilden är densamma:

”Enligt studierna om valfrihet har kostnadseffektiviteten till följd av fristående skolors etablering uteblivit och de fristående skolorna har istället bidragit till merkostnader för kommunerna.” Valfriheten och dess effekter inom skolområdet. Skolverket 2003. Sidan 22.

I en enkät från Skolverket till kommunernas skolchefer eller motsvarande 2004 är det 56 procent som har svarat att fristående skolors etablering har lett till bestående kostnadsökningar i ganska (22 %) eller mycket hög grad (34 %). I kommuner med låg andel elever i fristående skolor är det färre som svarar att de fått bestående kostnadsökningar. Sammanlagt är det 90 procent som bedömer att de fått kostnadsökningar i varierande grad. Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004. Skolverket 2005. Sidan 43.

53

På frågan om fristående skolor har bidragit till en överkapacitet, ej utnyttjade resurser i den kommunala skolan, svarar 44 procent att det stämmer i ganska eller mycket hög grad. 55 procent svarar ganska liten grad eller inte alls.

Det är i gruppen som har många elever i fristående skolor som svarar att de har överkapacitet.

Det är också 41 kommuner som svarar att de har haft en fristående skola som startat när kommunen har planerat en nedläggning av en kommunal skola. Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004. Skolverket 2005.

Skolverket har även gjort en analys av skolkostnaderna åren 1995–2002 där flera metoder användes. Studien redovisas i rapporten ”Skolor som alla andra”, 2004.

”Studien visar att den genomsnittliga elevkostnaden blir högre för kommunerna i de tre storstadsregionerna ju större andel elever som går i fristående skolor. För de övriga kommunerna går sambandet åt motsatt hål. I dessa kommuner har en ökning av andelen elever i fristående grundskolor lett till en minskning i kostnaden per elev och år.” Skolor som alla andra” 2004. Sidan 59.

Det finns en studie som inte finner att de fristående skolorna är kostnadsdrivande, ”Den svenska skolan – effektiv och jämlik?”, Välfärdpolitiska rådets rapport 2003. Där redovisar Björklund med flera en studie där resultatet är att de fristående skolorna inte påverkar kostnaderna vare sig uppåt eller nedåt.

”Enligt vår enkla känslighetsanalys finns det inget stöd för att de fristående skolorna driver upp skolkostnaderna per elev. Samtidigt finns det heller inget stöd för att konkurrensen mellan skolorna skulle minska skolkostnaderna.” Sidan 100.

I antologin ”Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet.”, 2007, beskriver Jesper Antelius två studier som, med i princip samma datamaterial som underlag, kommer fram till två helt olika resultat. Dels den ovan nämnda ”Den svenska skolan effektiv och jämlik?” av Björklund med flera, 2003, som inte finner något samband mellan andelen elever i fristående skolor och kostnader. Dels en LO-studie ”Valfrihetens pris”, 2003, av Fransson och Wennemo som visar att den ökande andelen elever i fristående skolor leder till kraftigt ökade kostnader. Antelius gör egna beräkningar på underlaget och i slutsatserna skriver han att: ”Resultaten visar att kommuner med hög andel elever i fristående grundskolor har en högre genomsnittlig kostnad per elev.” Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet. 2007. Sidan 73 I kommuner med få elever däremot har det inneburit lägre kostnader. Samma resultat som Skolverket har kommit fram till. Det är dock relativt måttliga kostnadsökningar som både Skolverket och Antelius redovisar.

Att det blir lägre kostnader i kommuner med få elever i fristående skolor kan förklaras med att grundskolan har haft en period av växande elevkullar under de år som studierna avser. I de kommuner som haft få fristående skolor har de kunnat suga upp dessa något större elevkullar och den kommunala skolorganisationen har inte behövt expandera.

Internationella erfarenheter av kostnadsutvecklingen

En internationell översikt visar en i stort sett entydig bild – kostnaderna ökar.

54

”En tillväxt av en offentligt finansierad privat skolsektor medför dock att skolsystemet som helhet tenderar att bli dyrare.” Välfärdsstatens nya ansikte. Rothstein Blomqvist 2001 sidan 94.

Sammanfattning: Kostnadseffektivitet

Varför har det inte blivit sänkta kostnader när skolan delvis blivit marknadsstyrd och utsatt för konkurrens så som marknadsförespråkarna har förutspått? Effektiviseringar och kostnadssänkningar sker ju på snart sagt alla andra marknader, varför händer inte samma sak i skolan? En huvudtanke är att det fria valet ska skapa nya och effektivare arbetsmetoder som ska bidra till en mer effektiv resursanvändning. På en perfekt fungerande konkurrensutsatt marknad blir ny förbättrad produktionsteknologi snabbt ”allmänt” känd och kan utnyttjas av samtliga producenter. Alla producenter använder därför alltid den billigaste produktionsmetoden och kostnaderna sjunker. Men inom skolbranschen finns få exempel på att konkurrensen har skapat nya och effektivare arbetsmetoder eller organisationsformer. Att kunna avgöra kvaliteten på en tjänst som utbildning är dessutom mycket svårt och många föräldrar väljer istället skola efter det rykte och den status som skolan har, och det är inte alltid detsamma som att undervisningen håller högsta kvalitet.

En annan anledning till att kostnaderna inte har sjunkit är att det inte finns någon fri prisbildning och inte någon priskonkurrens på skolmarknaden så som det gör på en vanlig marknad. Om det skulle gälla för skolmarknaden skulle de olika skolorna kunna erbjuda utbildningsplatser till olika pris. Den som erbjuder den bästa utbildningen till det lägsta priset skulle då få många elever och kunna konkurrera ut dem som har sämre erbjudanden. Föräldrar och elever skulle kunna värdera priset i förhållande till kvaliteten och sedan köpa sin utbildning.

Men så fungerar inte skolbranschen, den är ingen vanlig marknad utan en politiskt konstruerad så kallad kvasimarknad. Föräldrarna har inga pengar i handen som de handlar skolplats för utan pengarna finns hos kommunen som också bestämmer nivån på skolpengen.

Det fria valet av skola och systemet med skolpeng innebär att skolan till viss del är marknadsstyrd men skolan är också politiskt styrd med politiska mål att uppnå. Politikerna i kommunen fördelar resurser till skolan i form av anslag och grundtanken är att anslaget ska förbrukas under året. Man kan säga att anslagets storlek uttrycker en politisk ambition från politikernas sida. I ett sådant anslagssystem finns inga incitament att hålla nere kostnaderna utan pengarna ska förbrukas. Både de kommunala och de fristående skolorna har ett gemensamt intresse att hålla uppe nivån på skolpengen och helst ska bidraget öka. Mer resurser ger större möjligheter att nå målen, vilket alla vill. Det finns en bred enighet i Sverige om att det är viktigt att satsa på skolan. Det som skiljer är huvudsakligen gradskillnader, vissa partier vill satsa mer andra mindre, men alla anser att skolan är en av samhällets prioriterade sektorer.

Det som istället påverkar skolans resurser är i huvudsak de ekonomiska konjunkturerna och kommunernas skatteintäkter. I goda tider tillförs skolan mer resurser och i dåliga tider skärs de ner. En annan faktor som påverkar skolans resurser är elevkullarnas storlek. Vid stora elevkullarna ökar inte alltid resurserna i relation till elevtalen.

55

För de fristående skolorna gäller samma mål som för de kommunala skolorna och det finns inget de kan göra i sin verksamhet som påverkar elevpengens storlek. Det finns bara ett samband, ju större kostnader kommunen har för skolan desto större blir skolpengen och desto bättre är det för de fristående skolorna. Deras motiv till att hålla nere kostnaderna och effektivisera sin verksamhet är att det ökar den fristående skolans vinst. Det kan säkert vara bra för den fristående skolan men det påverkar inte skolpengens storlek och det sänker inte samhällets skolkostnader.

En annan orsak till de ökade kostnaderna är att kommunen har mist sin möjlighet att planera skolorganisationens storlek. Det är staten som godkänner de fristående skolorna och nya skolor startar med kort varsel. Det är mycket svårt för en rektor i en kommunal skola att veta hur många elever han har när skolan startar på hösten eftersom eleverna kan byta skola från en dag till en annan. Detsamma gäller för kommunen som helhet, osäkerheten är stor och kommunen kan inte planera skolorganisationen utan får inrikta sig på att anpassa sig efter vad som händer med de fristående skolorna. Konsekvensen är att kommunen ofta står med för stor kostym, både vad gäller lokaler och personal, vilket kostar pengar.

Ytterligare en orsak till att kostnaderna ökar är att för att det ska finnas en verklig valfrihet måste det finnas ett antal platser att välja mellan. Valfrihet kräver helt enkelt en något större skolorganisation än om kommunen ensam kan fylla sina skolor och klasser optimalt. I de kommuner som har många fristående skolor finns det marginaler i form av lediga elevplatser både i de fristående och kommunala skolorna, särskilt i de skolor som tappar elever. Denna överkapacitet varierar över tid och den påverkas också av elevkullarnas storlek. Vid gymnasieintagningen hösten 2010 i Göteborgsregionen var antalet elevplatser cirka 10 procent fler än de antagna eleverna. Det är också vanligt att eleverna gör felval och väljer en ny skola under gymnasietiden. I många fall leder det till att de måste gå ett år extra och ibland till och med två år extra. 2009 var det 10 procent av gymnasieskolans elever som gick minst ett år extra.

Det finns också flera exempel på små skolor i glesbygden där kommunen föreslagit nedläggning av ekonomiska skäl men där föräldragrupper istället har startat en fristående skola och på så sätt behållit skolan i byn. Även denna möjlighet är kostnadsdrivande.

Ett annat förhållande som skiljer skolmarknaden från en vanlig marknad är att när några elever väljer en annan skola så påverkar det inte bara deras egna utbildningsvillkor utan det påverkar även dem som blir kvar i den gamla skolan. Det beror på att eleverna fungerar tillsammans i ett komplicerat nätverk av relationer och kulturer. Om en grupp elever försvinner blir det därför ny sammansättning på den grupp som blir kvar. Och elevsammansättningen på en skola har en rad konsekvenser, pedagogiska, kulturella och sociala, men även ekonomiska.

Skolverkets statistik och flera rapporter visar att det fria valet innebär att de fristående skolorna får en större andel elever med goda förutsättningar och de kommunala får färre. Det sker en positiv selektion av elever till de fristående skolorna. Det medför att den kommunala skolan får höjda kostnader per elev eftersom de har en större andel elever som behöver extra stöd i olika former. Den höjda kommunala kostnaden för eleverna påverkar skolpengens storlek vilket gör att även de fristående skolorna får höjd ersättning. Man kan säga att de vinner dubbelt genom att de har färre elever med problem och därmed lägre kostnader samtidigt som de får höjd ersättning.

56

Det kan också vara så att en kommun vill göra en satsning på sina skolor för att möta konkurrensen från de fristående skolorna. Effekten blir då att ersättningen höjs till de fristående skolorna genom systemet med skolpeng.

Sådana samband finns inte på en vanlig marknad. Om Volvo till exempel satsar resurser på att höja kvaliteten på sina bilar, behöver de inte betala motsvarande ersättning till Saab så att de också kan höja kvaliteten på sina bilar. Eller om Volvo får problem i sin bilproduktion som de måste satsa resurser på för att åtgärda, inte heller då behöver de ge Saab motsvarande ersättning per bil.

Slutligen har det dykt upp en ny kostnad, marknadsföringen. Skolans pengar går numera även till att marknadsföra skolorna och det bidrar till att kostnaderna ökar.

Engagemang, inflytande och lyhördhet ”Valet kan stimulera ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar och en större lyhördhet för elevers och föräldrars önskemål hos skolor och kommuner. En sådan utveckling gynnar hela skolverksamheten. ”Propositionen valfrihet och fristående skolor, proposition 1991/92:95. Under 80- och 90-talen fanns en kritik mot den offentliga sektorn och skolan för att den var svår att komma till tals med och att den var svår att påverka. För att möta den kritiken och för att försöka finna former för ett ökat medborgarinflytande tog den socialdemokratiska regeringen initiativet till en rad försök med ett så kallat ”brukarinflytande” inom olika offentliga verksamheter. I skolan gjordes försök med olika skolråd där föräldrar gavs beslutsmakt i ett antal frågor. Det fanns också en försöksverksamhet där elever på gymnasieskolan gavs en viss makt inom olika beslutande organ. Gemensamt för dessa försök var att det var representanter för föräldrar och elever som utsågs att sitta i de olika församlingarna. Förebilden var den representativa demokratin där valda personer representerar ett kollektiv – föräldrar eller elever – i den aktuella skolan. Efter det att systemet med det fria valet och marknadsstyrningen av skolan infördes har försöksverksamheten med det formaliserade kollektiva föräldrainflytandet till stor del försvunnit från den kommunala skolan.

I systemet med det fria valet är inflytandet individuellt. Det är det egna barnets skolgång eller elevens egen skolgång det handlar om. Föräldrar och elever är kunder som kan välja skola på samma sätt som man väljer en annan tjänst eller vara. Detta inflytande kan medföra att skolan blir mer benägen att lyssna till föräldrars och elevers synpunkter samtidigt som det kan ge ett utrymme för påtryckningar. Om skolan inte lyssnar på föräldrars och elevers synpunkter flyttar de till en annan skola.

Frågan är om kund- och konsumentinflytandet också innebär att föräldrar engagerar sig mer i skolans verksamhet. I de fristående skolor som drivs av föräldrakooperativ eller andra former av föräldrasammanslutningar, är det utan tvekan så. Där finns ett engagemang för, och ett inflytande över, skolan som är grundläggande för hela skolans existens. Utan det föräldraengagemanget skulle skolan i många fall inte finnas. Ett annat faktum är att de fristående skolorna ofta är små. Det kan vara lättare att få kontakt och inflytande i en liten skola än i en större.

I rapporten ”Valfriheten och dess effekter inom skolområdet”, Skolverket 2003, utreds om valfriheten har medfört ett ökat inflytande och engagemang. I rapportens föräldraenkät svarar den grupp som aktivt gjort ett skolval till en fristående skola att skolan är mer lyhörd. I den

57

gruppen svarar 6 av 10 att skolan är ”Mycket lyhörd” vilket är påtagligt fler än i hela föräldragruppen. Endast 15 procent av dem som inte har gjort ett skolval bedömer skolan som mycket lyhörd. Det är också i högre grad föräldrar som är engagerade i sina barns skolgång som aktivt väljer skola.

I samma rapport redovisas även hur kommunerna ser på föräldrarnas inflytande och där svarar två tredjedelar att de ser en ökad lyhördhet från kommunens/kommundelens sida. Den ökade konkurrensen har påverkat lyhördheten positivt.

”Blotta existensen av möjligheten att välja och byta skola anses ställa större krav på tydlighet i både kommunala och fristående skolor vilket bl.a. leder till att skolor måste förmedla och förankra sin verksamhet hos föräldrar/elever. I fallstudien anger hälften av kommunerna att det finns ett ökat intresse från skolornas sida för att få med sig föräldrar i skolans arbete.” Valfriheten och dess effekter inom skolområdet” Skolverket 2003. Sidan 116.

Skolverket konstaterar att skolval förefaller att sätta en press på skolor, skoltjänstemän och politiker och att det gör dem mer lyhörda för vad föräldrarna tycker. Internationella erfarenheter av inflytande och valfrihet De internationella studier som finns kring valfrihet och inflytande och som är sammanställda i ”Välfärdsstatens nya ansikte”, Rothstein och Blomkvist 2001, tyder på att föräldrar primärt inte väljer skola för att få ett större inflytande eller få tillgång till olika beslutsprocesser på skolan. De anger istället skolans elevsammansättning, att det är ordning och reda på skolan och att skolan satsat på kunskaper, som de viktigaste skälen till skolvalet. Inflytandet verkar vara begränsat till att barnet kommer in på en viss skola.

Sammanfattning: Engagemang, inflytande och delaktighet Utan tvekan har föräldrar fått ett ökat inflytande i och med det fria valet av skola. De har fått ett individuellt kund- och konsumentinflytande. Elevernas skolpeng är hårdvaluta och den skola som lyckas attrahera elever får därmed ekonomiska förutsättningar att utveckla skolan. Det har medfört en hård konkurrens om eleverna och en ökad benägenhet på skolorna att vara mer lyhörda. Samtidigt finns en tendens att inflytandet har övergått från att vara ett kollektivt inflytande till att bli ett individuellt. Driftsformer för fristående skolor och framväxten av skolbolag och koncerner ”De fristående skolorna kommer att bli viktiga komplement till det offentliga skolväsendet. Flertalet av de fristående skolor som finns i dag har startats för att de arbetar med en viss pedagogik eller har en konfessionell inriktning. Den nu förestående reformen kommer med stor säkerhet att öka antalet skolor med sådana inriktningar. Men jag hyser också en förhoppning att reformen skall starta en utveckling även av fristående skolor med andra profiler. Det kan handla om föräldrakooperativ, speciella ämnesprofiler eller nedläggningshotade glesbygdsskolor som kan få en ny chans under nytt huvudmannaskap.” Propositionen valfrihet och fristående skolor, proposition 1991/92:95.

58

När besluten om det fria valet och systemet med skolpeng togs var det små enskilda huvudmän som lyftes fram. Det var enskilda personer, lärare, skolledare, föräldragrupper och andra med kunskaper om skolan som startade de första fristående skolorna i början av 90-talet. Driftsformen kunde vara en stiftelse, en ideell förening eller en ekonomisk förening. Att skolor skulle starta som aktiebolag eller att det skulle kunna uppstå skolbolag som äger flera skolor, det var ingen fråga som diskuterades. Men att driva skolor i form av aktiebolag blev snabbt allt vanligare. Ganska snart började de framgångsrika skolaktiebolagen både starta nya skolor och köpa upp andra och skolbolag med flera skolor uppstod. Runt sekelskiftet hade några av skolbolagen vuxit rejält och idag är aktiebolagsformen dominerande bland de fristående skolorna. Form av huvudman för fristående grund- och gymnasieskolor 2008 Aktiebolag 64% Ideell förening 11% Ekonomisk förening 11% Stiftelse 11% Enskild firma 2% Handelsbolag 1% Övriga 1%. Källa. Skolverket. Aktiebolag innebär inget personligt ekonomiskt ansvar utan aktieägarna riskerar enbart investerat aktiekapital. Företaget företräds av styrelse och VD och verksamheten regleras i aktiebolagslagen. I ett handelsbolag har delägarna (minst två) ett personligt och solidariskt ansvar för bolagets skulder. Det finns inga krav på kapital för att starta ett handelsbolag Bolagsmännen företräder firman. En ekonomisk förening måste ha minst tre medlemmar och bildas för att medlemmarna ska ha ekonomisk nytta av verksamheten. Ägarna löper inte något personligt ansvar utan riskerar enbart betald medlemsavgift och annat investerat kapital. En speciell typ av ekonomisk förening är så kallade ideella föreningar. Man skiljer på ideella föreningar som syftar till att främja medlemmarnas ekonomiska intresse och föreningar som har annat syfte. De förstnämnda arbetar till exempel genom att ge juridisk hjälp och bedriva opinionsbildning (till exempel fackföreningar). Den andra typen av ideella föreningar är sådana som bedriver till exempel kooperativ som driver skolor och förskolor. En stiftelse är en typ av juridisk person som till skillnad från föreningar och bolag inte har vare sig medlemmar eller ägare. Stiftelsen styrs av en stiftelseurkund som reglerar hur stiftelsens tillgångar får användas. Stiftelsen ska ledas av en styrelse eller en förvaltare. Enskild firma innebär att ägaren som privatperson driver rörelsen och därmed också är personligen ansvarig för att avtal hålls och skulder betalas. Företaget måste registreras hos Bolagsverket för att få delta vid offentliga upphandlingar eller om företaget behöver tillstånd för att driva viss verksamhet.

59

Bland skolbolagen är det några som har varit mer framgångsrika än andra och de har vuxit mycket snabbt under 2000-talet. I dag, 2010, är det fem stora skolkoncerner som dominerar den privata utbildningsbranschen.

Koncern Antal skolor Antal elever Antal

anställda Omsättning 2009

Resultat 2009

Academedia 100 grund, gymnasier och vuxen.

21 000 grund- och gymnasiet 24 000 vuxen

2 500 2,1 miljard 144 miljoner

John Bauer 28 gymnasier 11 500 930 1,1 miljard -26 miljoner Pysslingen 75 förskolor

23 grund 11 000 1 900 1 miljard 19 miljoner

Kunskapskolan 23 grund och 9 gymnasier

10 000 800 0,7 miljard 19 miljoner

Baggium 41 gymnasier 7 vuxen

5 000 600 0,4 miljard 15 miljoner

Källa. Företagens hemsidor och årsredovisningar. Siffrorna över antal skolor, elever och antal anställda är från augusti 2010.

Dessa fem koncerner kontrollerar drygt 20 procent av marknaden för fristående grundskolor och drygt 30 procent av marknaden för fristående gymnasieskolor och de har cirka 25 procent av den totala friskolebranschen. Tillsammans har de cirka 55 000 elever i grund- och gymnasieskola och drygt 24 000 elever inom vuxenutbildningen. Tre av de stora koncernerna ägs numera av riskkapitalbolag och av dem är två utlandsägda. John Bauer Organization och Pysslingen ägs av danska riskkapitalbolag. Kunskapsskolan har ett svenskt investmentbolag som en delägare. Riskkapitalbolag har som affärsidé att köpa upp etablerade företag med en kombination av fondkapital och lånade pengar. Efter 4–5 år säljs eller börsnoteras bolagen och ägarna kan hämta hem vinsten. Orsaken till att riskkapitalbolag köper upp skolkoncernerna förklaras av tidningen Affärsvärlden. ”På mindre än ett år har alltså två av Sveriges fyra största friskolekoncerner flyttat till riskkapitalbolagens portföljer. Orsaken är inte svår att förstå. Verksamheten är konjunkturokänslig och förutsägbar. Kapitalbindningen är minimal (skolorna får pengar i förskott av kommunerna varje månad). När börsnoterade (och därmed mer transparenta) Academedia startar ett nytt gymnasium räknar bolaget med att gå jämnt upp redan år två. År tre ger skolan ett positivt resultat. Det finns inget som talar för att de andra koncernerna skulle ha sämre förutsättningar.” Affärsvärlden 09-09-18 Vilka branscher kan konkurrera med det? Konjunkturokänslighet, minimal kapitalbindning och pengarna i förskott. Det finns således säkra vinster att hämta inom skolsektorn. Det är också den bild som Statistiska Centralbyrån SCB, ger i ett pressmeddelande från september 2009 med rubriken ”God avkastning för privata företag inom vård, skola och omsorg”. ”De privata företagen inom vård, skola och omsorg visar mycket god avkastning. Avkastningen på det totala kapitalet år 2007 låg på 19 procent för sjukvårdsföretagen, 16 procent för utbildnings- och 14 procent för omsorgsföretagen. För samtliga privata företag, utom de finansiella, ligger den genomsnittliga avkastningen på 10 procent.” Statistiska Centralbyrån. 2009. Pressmeddelande.

60

Att det finns ett utrymme för vinster inom fristående skolor visas i avsnittet om vinst längre fram i denna utredning. Skillnader i åtaganden mellan fristående och kommunala skolor samt lägre lärartäthet i de fristående till exempel, har skapat ett utrymme för vinst inom friskolesektorn. Men naturligtvis finns det gränser för hur stora vinster det kan bli. ”Det går inte att pressa ut obegränsat med pengar ur en skola utan att kvaliteten försämras. Och som i andra lågmarginalbranscher blir volym viktigt. Går det att pressa kostnader med stora upphandlingar och gemensamma inköp är chansen större att vinstmarginalen är både god och långsiktigt hållbar. Flera ägare framhåller också att storleken i sig gör att pedagogiska innovationer kan tillämpas på en hel koncern om de visat sig fungera väl i en av skolorna. Stora koncerner kan också kostnadseffektivt utveckla internetstödd undervisning, något som väntas växa kraftigt de kommande åren. Men det finns också en annan fördel med storleken. Finansiella muskler behövs för att hålla ut, till och med att expandera, när tiderna är dåliga och elevunderlaget sjunker. Som nu.” Affärsvärlden 09-09-18. Koncernerna har således stordriftsfördelar och de har ”finansiella muskler” i form av kapitalstarka ägare som gör att de kommer att fortsätta att köpa upp skolor som de bedömer är långsiktigt lönsamma. Den stora elevminskning som väntar inom gymnasieskolan kommer sannolikt att gynna de stora koncernerna. Att antalet elever i gymnasieskolan blir cirka 25 procent mindre medför att det som mest blir cirka 7 miljarder kronor per år mindre att konkurrera om de kommande åren. ”Resultatet blir stenhård konkurrens om gymnasieeleverna. De stora friskolekoncernerna kommer i allt högre utsträckning att konkurrera med varandra. Men de som ligger illa till är snarare enskilda skolor och koncerner med bara några få enheter. Även kommunerna hamnar i en svår sits när elevkullarna krymper. De måste tillhandahålla undervisning enligt lagen – även om friskolorna snor en allt större del av eleverna. Friskoleföretagen måste visserligen ta emot alla behöriga elever, men startar självklart inte verksamheter i områden som upplevs som ofördelaktiga. Kommunerna har inte den möjligheten.” Affärsvärlden 09-09-18 Mycket talar för att en stor del av elevminskningen kommer att slå mot de kommunala skolorna. De har hittills inte klarat konkurrensen från de fristående och den trenden lär fortsätta. Men det blir förmodligen också en hel del fristående gymnasieskolor som ägs av enskilda som kommer att få ekonomiska problem och en del kan komma att få lockande erbjudanden från koncernerna de kommande åren. Koncentrationen till koncernerna kommer sannolikt att fortsätta. ”Marknadsledaren Academedias vd Marcus Strömberg tror inte att det blir någon utslagning hos ”kvalitetsaktörerna”, som han uttrycker sig. Och själv räknar han med att öppna 10–15 nya skolor varje år, mestadels gymnasier. – Att vi har 10 procent av gymnasieeleverna ett antal år in i framtiden är inte orimligt. 10 procent är ingen utmanande marknadsandel för en ledande aktör när man tänker på saken. Egentligen är det ganska lite, säger han när han träffar Affärsvärlden.” Affärsvärlden 09-09-18. Under sommaren 2010 köpte det svenska riskkapitalbolaget EQT aktiemajoriteten i Academedia för 2 miljarder kronor. De hade då vunnit en strid med det amerikanska

61

riskkapitalbolaget Providence som också ville köpa Academedia. Efter köpet deklarerade den nya ägaren att de förväntade sig en avkastning på cirka 25 procent på satsat kapital. Det innebär en vinst på cirka 500 miljoner kronor. Tillsammans gjorde de fyra största koncernerna en vinst på 250 miljoner kronor 2008. Ska avkastningskravet på 500 miljoner kunna uppfyllas krävs det att Academedia växer rejält och det kan ske genom att starta nya skolor och genom förvärv av befintliga skolbolag. Före EQT:s uppköp hade Academica planer på att starta 15 nya skolor i Sverige under 2010. De stora skolkoncernerna tror inte att ett politiskt maktskifte innebär någon avgörande förändring. ”Den krassa omvärldsanalysen är att den politiska risken är liten – oavsett vem som vinner valet. Ingen regering vågar förbjuda vinstdrivande skolkoncerner med tiotusentals elever, som för det mesta är rätt så nöjda. De vinstdrivande skolorna har blivit en etablerad del av samhället, utvecklingen går inte att vända, resonerar branschen.” Affärsvärlden 09-09-18. En av koncernerna, Kunskapsskolan, har planer på att expandera utomlands. I en intervju i Dagens nyheter i augusti 2009 säger Peje Emilsson, huvudägare i Kunskapsskolan, att de ska starta två skolor i Storbritannien under 2010 och att de för samtal med en rad amerikanska delstater samt Indien om att starta skolor. Expansionen sker bland annat med de vinster som genererats i Sverige.

”Det här kan bli en framtida svensk exportindustri. Själva basen för utlandssatsningen är de vinster vi nu gör. Men skolorna i England finansieras av den Brittiska staten.” Dagens nyheter 2009 08 22.

Även Academica, som är den största skolkoncernen, planerar att inom 3 till 5 år expandera utomlands. Det säger verkställande direktören Marcus Strömberg, till Lärarnas tidning, nr 3 2010.

Internationella erfarenheter

I andra länder är det vanligt med olika former av begränsningar för privata skolhuvudmän. I de flesta länder är det inte tillåtet för skolor på grund- och gymnasienivå att ta ut vinst. En modell är att de privata skolor som är helt finansierade med elevavgifter får ta ut vinst medan de som får offentliga bidrag inte får ta ut vinst. Det förekommer också begränsningar över vilka huvudmän som får driva skolor. I en del länder får skolor bara drivas av organisationer vars syfte inte är att gå med vinst, till exempel ideella föreningar, kyrkor och stiftelser. Det förekommer också begränsningar angående hur många skolor en privat huvudman får driva.

Sammanfattning: Driftsformer

När besluten om de fristående skolorna togs i början på 90-talet såg man en utveckling av ett småskaligt och decentraliserat alternativ till den offentliga skolan. Dessa små skolor har också etablerats men de är inte utmärkande för skolbranschen i dag. Det är istället skolbolagen som dominerar och på senare år har det även bildats stora skolkoncerner, större än de flesta kommuner och de växer snabbt. Det som var menat som en decentralisering och en småskalighet har i många fall blivit en centraliserad stordrift. Dessa stora skolbolag har blivit en ny part inom utbildningssektorn med egna producentintressen.

62

Till skillnad från de flesta andra länder finns det inga begränsningar för de svenska skolbolagen utan de följer samma regler som gäller för aktiebolag i allmänhet. Det har medfört en snabb tillväxt av aktiebolagsskolorna och till att skolkoncerner har bildats.

Baggium startade 1999 och Kunskapsskolan 2000 och de är i dag 10 år senare två av de största koncernerna. Academedias stora tillväxt har skett efter 2004 när de började köpa upp andra skolföretag.

Inom koncernerna kan en kommuns skolresurser flyttas till en annan kommun och förberedelser pågår om att starta skolor utomlands med vinster som bland annat genererats i det svenska skolpengsystemet.

Det tredje steget i denna utveckling är att riskkapitalbolag köper upp de svenska skolkoncernerna. Riskkapitalbolagen är inte primärt intresserade av att bedriva utbildning utan deras affärsidé är att köpa välfungerande företag för att sedan sälja dem med god vinst efter ett antal år. De svenska skol- och utbildningsföretagen har därmed blivit en handelsvara.

Den svenska skolbranschen omsätter stora summor varje år och det finns mycket goda möjligheter för aktiebolagen att göra stora vinster. Branschen är konjunkturokänslig, företagen behöver satsa minimalt med egna pengar och med det rådande bidragssystemet får man dessutom pengar i förskott.

Skolbolag och skolkoncerner har resurser och kunskaper som små enskilda fristående skolor inte kan mäta sig med. Den överetablering som syns inom gymnasieskolan i storstadsregionerna kommer sannolikt att vara gynnsam för skolkoncernerna och de kommer att fortsätta att ta marknadsandelar. På längre sikt kan en oligopolsituation växa fram, det vill säga att ett fåtal koncerner dominerar och kontrollerar den privata skolmarknaden.

Det fria valet och segregationen Utöver de effekter man förväntade sig efter besluten om det fria valet av skola och systemet med skolpeng, har det även uppstått andra effekter i skolan sedan 90-talets början. Den ökande skolsegregationen är en sådan effekt.

Med skolsegregation avses att eleverna fördelas på olika skolor efter grupptillhörighet. De grunder för uppdelning som forskare brukar undersöka när det gäller skolsegregation är etnisk, socioekonomisk, eller prestationsmässig segregation.

Med etnisk segregation menas en rumslig åtskillnad mellan elever som tillhör olika kulturer, folkgrupper och religioner. Socioekonomisk segregation innebär att skiljelinjen går mellan elever vars föräldrar tillhör olika social- inkomst- eller yrkesgrupper. En prestationsmässig segregering innebär att skiljelinjen går mellan elever med hög och låg prestationsförmåga. Flera av dessa olika segregationsformer samverkar ofta.

En ofrivillig segregation är ett större problem än en frivillig. Ett bostadsområde som domineras av välutbildade svenska invånare med goda inkomster definieras inte som ett segregerat område vilket däremot områden som domineras av invånare med invandrarbakgrund och med låg skolutbildning gör.

Skolsegregationen är ofta komplicerad att beskriva beroende på att de olika segregationsgrunderna både kan samverka och motverka varandra. Det finns skolor som har en hög andel elever med utländsk bakgrund och som ligger högt resultatmässigt. Dessa elevers föräldrar har då i regel en hög utbildningsbakgrund och en stark social och ekonomisk

63

ställning, de kommer ofta från de nordiska länderna, från Västeuropa och från USA. På andra skolor däremot finns det etniska grupper där en stor del av elevernas föräldrar har en låg, eller saknar en grundläggande, skolutbildning.

När svenska elever flyttar från invandrartäta områden bidrar det till en ökad etnisk segregation i den skolan de lämnar. När elever med utländsk bakgrund, som har bra betyg och som har högutbildade föräldrar, flyttar till en skola med övervägande svenska elever bidrar det till en minskad etnisk segregation i den skola de flyttar till. Samtidigt ökar den socioekonomiska och den prestationsmässiga segregationen i den skola som dessa elever lämnar.

Det innebär att det fria valet samtidigt kan både öka och minska segregationen. Man måste således se på alla sidorna av segregationen, den socioekonomiska tillsammans med den etniska och den prestationsmässiga, för att få en bild av den totala segregationen.

Det kan också finnas segregation inom en skola utan att det finns någon segregation på skolnivå, om eleverna sorteras till olika klasser och grupper efter ovanstående grunder.

Genom det fria valet av skola sker en segregation då olika grupper i samhället, religiösa och etniska, väljer olika fristående skolor för sina barn. Det finns skolor för kristna, islamska, finska och franska barn etcetera. Utöver det kan man i Skolverkets statistik se att det sker en socioekonomisk segregation genom att det i högre grad är barn till välutbildade som väljer en fristående grundskola.

Föräldrars utbildningsnivå. Procentandel elever i kommunala respektive fristående grundskolor 2008 Utbildning Kommunala grundskolor Fristående grundskolor

Förgymnasial utbildning 5,0 3,0

Gymnasial utbildning 53,1 39,5

Eftergymnasial utbildning 39,7 54,5

Båda föräldrars utbildning okänd

2,2 3,0

Källa: Skolverkets lägesbedömning 2009. Föräldrarnas utbildningsbakgrund är en av de starkaste faktorerna bakom elevers skolprestationer. Föräldrarnas utbildningsnivå Genomsnittlig meritpoäng år 9 2008/09 Förgymnasial utbildning 159,4 Gymnasial utbildning 193,9 Eftergymnasial utbildning 231,4 Ju högre utbildning föräldrarna har desto bättre presterar deras barn. Skillnaden mellan förgymnasial och eftergymnasial utbildning hos föräldrarna är 72 meritpoäng. Utöver ovanstående statistik har Skolverket publicerat en rad rapporter genom åren som visar på att valfriheten leder till skolsegregation. I studien ”Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004” har Skolverket gjort en sammanställning av sina rapporter om fristående skolor under de aktuella åren.

64

”Flera av valfrihetsstudierna visar på segregerande tendenser avseende elevernas sociokulturella, prestationsmässiga och etniska bakgrund.” Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004. Sidan 22. Även de rapporter som berör det fria valet och som Skolverket publicerat efter 2004 visar på en ökad segregation. Det gäller till exempel i rapporten ”Vad händer med likvärdigheten i svensk skola?” från 2006 där Skolverket analyserar de så kallade kamrat- och skoleffekterna och visar att de förstärker segregationen. Utöver Skolverkets olika rapporter finns en rad andra studier som visar på att det fria valet leder till en ökad skolsegregation. I Välfärdpolitiska rådets rapport ”Den svenska skolan – effektiv och jämlik?”, Björklund med flera 2003, behandlas bland annat frågan om segregation. I sammanfattningen skriver författarna att: ”För det första finns det tecken på att expansionen av fristående skolor har bidragit till ökad segregation. Utrikes födda barn och barn till högutbildade föräldrar är mer benägna att gå i fristående skolor.” Den svenska skolan – effektiv och jämlik? Björklund med flera 2003. Sidan 108.

Mikael Lindahl, docent i nationalekonomi vid Uppsala universitet, har gjort en studie över hur etableringen av fristående skolor påverkar elevers resultat vad gäller betygen i årskurs nio. Även han finner en tendens till segregation.

”Vi har funnit en viss segregering och sortering. Det verkar vara så att om man ökar friskoletableringen i kommunen så är det vissa typer av elever som flödar till friskolorna. Det är elever med föräldrar som är högutbildade och elever som har föräldrar som är invandrare. Det är inte elever som normalt sett associeras med höga prestationer utan det kommer från båda hållen. Men det är ganska små skillnader.” Mikael Lindahl. Intervju för denna utredning 2009.

Jan-Erik Gustafsson, professor vid Göteborgs universitet, har i rapporten ”Lika rättigheter lika utbildning?”, 2006, undersökt skolsegregationen med utgångspunkt i utländsk bakgrund, utbildningsbakgrund och betyg. Gustafsson finner att skolsegregationen ökat, mätt som skillnad mellan skolor, från 1992 och fram till 2002. Den största ökningen gäller för utländsk bakgrund. Gustafsson pekar på att skolsegregationen i stor utsträckning är ett storstadsfenomen. Det är där som boendesegregationen är tydligast och det är där som det fria valet omfattas av flest elever.

Men det finns ett undantag bland rapporterna som behandlar frågan om segregation. I antologin ”Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet”. Red Anders Lindblom. 2007, redovisas en studie där Lindblom och Almgren hävdar att valfriheten inte påverkar den socioekonomiska segregationen.

”Tabellen tyder vidare på att valfriheten inte har någon påtaglig effekt på den socioekonomiska skolsegregationen. Den effekt vi kan notera i tabellen är faktiskt att valfriheten har minskat den socioekonomiska segregationen, men skillnaden är så liten att vi inte vill fästa större betydelse vid den. Vi vågar dock hävda att inget tyder på att valfriheten 2004 ökar den socioekonomiska segregationen i någon större utsträckning.” Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet. Lindblom med flera. 2007. Sidan 103.

65

Lindblom och Almgren pekar istället ut den ökade boendesegregationen som orsak till den ökande skolsegregationen. Men Lindbloms och Almgrens slutsatser får mothugg. I samma antologi kommenterar Jan-Erik Gustafsson studiens resultat.

”Men som framgått av mina kommentarer till Studie 1 ställer jag mig tveksam till en slutsats som skulle innebära att valfriheten avförs som en bidragande orsak till skolsegregationen. Jag menar att man kan tolka det faktum att omfattningen av skolsegregationen mellan 1990 och 2004 har ökat ungefär 30% mer än omfattningen av boendesegregationen som ett uttryck för att skolsegregationen påverkats av något mer än bostadssegregationen. En rimlig tolkning är då att det är de valfrihetsreformer som genomfördes under 1990-talets första hälft som utgör denna påverkansfaktor.” Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet. Lindblom med flera. 2007. Sidan 125.

Bo Malmberg vid Stockholms universitet arbetar tillsammans med Eva Andersson och John Östh vid Uppsala universitet, med en studie där de undersöker hur det fria skolvalet påverkar de ökade skillnader som uppstått mellan skolor. De använder PISA-studierna i årskurs nio åren 2000, 2003 och 2006 som underlag för studien.

De jämför resultatet från den skola som eleverna har valt med den skola eleverna skulle ha gått i om de inte hade valt, det vill säga den skola som ligger närmast bostaden. Resultaten som Eva Andersson redovisar i en intervju för denna utredning, visar att skillnaderna mellan skolorna ökar. Elever med bättre resultat samlats på vissa skolor medan andra skolor har en motsatt utveckling. En trolig förklaring är det fria skolvalet. Det är skolsegregationen, inklusive det fria valet, snarare än boendesegregationen som förklarar skillnader i betygsresultat mellan skolor, menar Andersson.

Även Jan-Eric Gustafsson vid Göteborgs universitet pekar på det fria valet som en viktig anledning till den ökade segregationen i skolan.

”Jag tycker att man får väldigt solida belägg för att vi har kraftfulla mekanismer som håller på att transformera det svenska skolsystemet och att detta är väldigt tidsmässigt relaterat till införandet av valfrihetsprinciperna och ökningen av de fristående skolorna. Vi ser tydliga skutt i utvecklingen. Vore det en fråga om bara boendesegregationens förändringar, vilket vi har, de finns, så skulle man inte se de skutten utan då skulle det vara en smygande långsam förändring. Det tycker jag ger tydligt stöd för att valen har stor betydelse.” Jan-Eric Gustafsson. Intervju för denna utredning 2010.

Med Lindbloms och Almgrens rapport som ett enstaka undantag är bilden i övrigt samstämd, det har skett en ökad skolsegregation och det fria valet av skola är tillsammans med den ökande boendesegregationen två huvudförklaringar.

En annan aspekt på segregation i skolan är att föräldrarnas inkomst får allt större betydelse för elevernas betyg. I rapporten ”Rika barn lära bäst? Om klyftorna i den svenska skolan” från 2010 visar Lärarnas Riksförbund att föräldrarnas nettoinkomst påverkar betygen i grundskolan. Ju högre nettoinkomst desto bättre betyg. Studien som är gjord av Statistiska Centralbyrån, SCB, visar också att en mycket tydlig ökning av inkomstens betydelse har skett sedan början av 90-talet fram till 2010.

66

Kan det fria valet bryta upp bostadssegregationen?

När det fria valet av skola infördes i Sverige var ett av argumenten att det skulle bryta boendesegregationen. Det fria valet ger de elever, som inte har möjlighet att flytta från ett segregerat bostadsområde, möjligheten att byta skola och på det sättet komma ifrån en segregerad skola.

Nihad Bunar och Jenny Kallstenius vid Stockholms universitet har undersökt effekterna av det fria valet i Stockholms grundskolor. Vid en intervju för denna utredning 2009, poängterar de att det är alla sorters elever som väljer en annan skola, men det finns några tydliga mönster. Det är främst elever som har högutbildade föräldrar som dels gör ett eget val av en annan skola överhuvudtaget och som dels väljer fristående skolor. Dessutom har många av de elever som byter skola höga betyg. Vad gäller den etniska bakgrunden är det vanligare att elever med svensk, nordisk eller västeuropeisk bakgrund aktivt väljer skola.

Bunar och Kallstenius har särskilt studerat eleverna från de mångkulturella förorterna som väljer en annan skola. De beskriver en utveckling där eleverna söker sig från sin skola i förorten till en annan kommunal skola i ett grannområde, till en fristående konfessionell skola eller till innerstadens kommunala skolor. Men det är få elever från de mångkulturella förorterna som går i innerstadens fristående skolor.

Motiven som föräldrarna främst anger för att byta skola är att det finns fler svenska elever på de valda skolorna och att det svenska språket är viktigt. Det handlar också om att få svenska kamrater och ett annat socialt nätverk. I de mångkulturella förorterna bor det få svenskar. Där är det svårare att lära sig rikssvenska, att få svenska kamrater och att lära sig hur det svenska samhället fungerar.

De skolor som förlorar elever till andra kommunala skolor, till konfessionella och andra fristående skolor förlorar pengar, rykte och status. Det dåliga ryktet upplevs ofta som ett större problem än ekonomin.

De skolor i innerstaden dit eleverna från förorterna kommer förändras även de genom att de får en ny elevsammansättning. Från att ha varit en skola som främst haft svenska medelklasselever från studievana hem får den nu ta emot elever som i många fall har föräldrar som inte vet vad som förväntas av dem. Det i sin tur leder till att andra elever flyttar till fristående skolor i centrum. Kallstenius beskriver en rörelse där elever från en mångkulturell förortskola flyttar till en kommunal innerstadskola och därifrån flyttar de svenska eleverna till en fristående skola i innerstaden.

Bunar poängterar att de elever som valt en innerstadsskola i många fall har fått en bättre skolsituation. Han kallar dem vinnare i systemet med valfrihet.

Bunar och Kallstenius beskriver att bostadssegregationen i Stockholm har ökat relativt kraftigt på senare år och att ovanpå den tillkommer en skolsegregation genom det fria valet.

Även Jan-Eric Gustafsson menar vid en intervju för denna utredning 2010, att det fria skolvalet förstärker skolsegregationen och det faktum att en grupp elever kan ta sig från en segregerad förortsskola till en innerstadsskola ändrar inte den totala bilden av en ökad segregation.

På individnivå kan man ta sig från ett bostadssegregerat område till en annan skola. För just den eleven är skolvalet positivt men på samhällsnivå ökar segregationen. Det som händer är att elever med välutbildade föräldrar och med goda studiemöjligheter samt bra betyg, flyttar

67

från förortsskolorna till innerstadens kommunala och fristående skolor. I förortsskolan sjunker då andelen elever som har välutbildade föräldrar och andelen elever med goda studieförutsättningar. Kvar blir ett negativt urval jämfört med om alla i bostadsområdet skulle gått kvar i skolan.

I innerstadsskolorna händer motsatsen, de får studiemotiverade elever med välutbildade föräldrar. Totalt för alla skolor blir effekten att den socioekonomiska och prestationsmässiga segregationen ökar. Däremot kan den etniska segregationen minska genom det fria valet. Elever med utländsk bakgrund kan byta skola från en etniskt segregerad förortsskola till en skola med många etniskt svenska elever. Men som Kallstenius visar ovan kan det i sin tur sätta igång en rörelse bland de svenska eleverna från en kommunal innerstadsskola till en fristående innerstadsskola.

Kamrat- och skoleffekter samt osynlig segregation

En faktor som diskuteras i samband med skolsegregation är de så kallade ”kamrateffekterna” eller ”skoleffekterna”. Den avser de effekter, positiva som negativa, som uppstår på grund av elevsammansättningen i en skola. I en skola med en positiv kamrateffekt bidrar ett antal gynnsamma faktorer till en höjning av resultaten. Det gäller till exempel föräldrarnas utbildningsbakgrund och om det finns en positiv inställning till studier bland eleverna. Eleverna på dessa skolor har oftast en optimistisk framtidssyn, de vet att de får arbete och de kan ofta välja vad de vill göra som vuxna.

På en skola med negativa kamrateffekter finns en negativ inställning till studier och stödet från föräldrarna är svagt. Eleverna tror att det blir svårt eller omöjligt att få ett arbete. Många föräldrar är arbetslösa och de kamrater som slutat skolan är i många fall också arbetslösa. Kriminalitet och skolk är vanligt. Motivationen för att arbeta i skolan påverkas av omgivningen och av framtidsutsikterna.

Skolverkets rapport ”Morgondagens medborgare, svenska 14-åringars kunskaper, värderingar och deltagande i internationell belysning.”, 2009, har undersökt kamrateffekten. Resultaten visar att om en elev går i en klass där de flesta andra eleverna har högutbildade föräldrar så ökar sannolikheten för ett gott provresultat. Även motsatsen gäller. Om en elev går i en klass med många lågutbildade föräldrar, ökar risken att få låga poäng. En annan svensk studie av kamrateffekter ”Teachers, family and friends: essays in economics of education”, Sund 2007, visar att kamrateffekter är betydelsefulla; de missgynnar svagpresterande och gynnar högpresterande elever. Det finns även flera internationella studier som visar på betydelsefulla kamrateffekter både på individ- och skolnivå. Sammantaget kan man säga att de andra eleverna på skolan är den kanske viktigaste faktorn för en elevs studieframgång. Skolverket använder även begreppet osynlig segregation. Med det menas det positiva urval av elever som sker genom det fria valet men där det inte finns några mätbara faktorer som går att visa med siffror. Det kan gälla en rad personliga egenskaper, förmågor och kunskaper hos elever och föräldrar som initiativförmåga, social förmåga, utvecklingsförmåga, intresse för skolan, intresse för samhället och liknande. Det är föräldrar och elever med dessa egenskaper, som inte mäts i någon officiell statisktik och som därmed är osynliga, som i högre grad väljer skola och det bidrar till den ökade skolsegregationen, enligt Skolverket.

68

Segregation, differentiering och tidig uppdelning av eleverna sänker skolans resultat

I de internationella jämförande studierna ligger de länder som har ett sammanhållet skolsystem bättre till än de som har ett uppdelat.

En studie ”Does Educational Tracking Affect Performance and Inequality?, Hanushek och Wössman, 2006, som har utgått från de internationella undersökningarna PIRLS, TIMSS och PISA, visar att tidig uppdelning leder till lägre genomsnittliga prestationer. Resultatspridningen ökar från år 4 till år 8. De negativa effekterna fanns för alla elever men den största effekten fanns för lågpresterande elever. En studie av Eva Andersson, John Östh och Bo Malmberg, 2009, har använt materialet i PISA-studierna och jämfört ländernas samlade resultat med hur stora skillnader det är mellan skolorna. De får ett tydligt samband.

Skalan till vänster anger det samlade resultatet i PISA-studierna 2000–2006. Skalan i botten anger skillnader mellan skolor. Den blå pricken längst upp till vänster är Finland som utmärks av ett högt resultat och små resultatskillnader mellan skolor. Längst ner till höger är de länder som har låga resultat och samtidigt stora skillnader mellan skolorna. Sverige ligger ovanför det svarta strecket en bit till vänster om mitten. Strecket anger sambandet, att ju större skillnader det är mellan skolorna desto sämre resultat.

69

Nedbrutet per ämne ser man den svenska rörelseriktningen. I alla delproverna faller resultaten samtidigt som skillnaderna mellan skolorna ökar. De svenska elevernas resultat ligger fortfarande strax över genomsnittsnivån men är fallande. Detsamma gäller skillnaderna mellan skolor, de är mindre än genomsnittet i OECD/PISA men utvecklingen går mot ökade skillnader.

Här finns en koppling till det fria valet av skola eftersom det tillsammans med den ökande boendesegregationen leder till att skillnaderna mellan skolorna ökar. Mellan åren 2000 och 2006 fördubblades antalet elever i fristående grundskolor.

Det finns också en hel del forskning över hur olika former av nivågruppering har påverkat elevernas resultat. Det finns enstaka studier som visar på svaga positiva effekter för främst de bäst presterande eleverna, men i stort sett samtliga rapporter visar på tydliga negativa effekter för de svagaste eleverna. Det medför att genomsnittsprestationerna sjunker.

Det finns flera orsaker till varför ökade skillnader mellan skolor leder till sämre resultat. Ett skäl är att genom det fria valet samlas välmotiverade elever med välutbildade föräldrar som kan stötta sina barns skolarbete. På andra skolor sker en motsatt utveckling. Där blir det fler föräldrar utan studietraditioner och som har ett svagare engagemang för skolan och sina barns skolarbete. Andelen problemelever ökar och svårigheterna för lärarna att få till stånd en god undervisning med lugn och ro i klassrummet ökar. Blir andelen omotiverade elever med svagt

70

eller inget stöd hemifrån för stort blir det mycket svårt eller till och med omöjligt att bedriva en god undervisning. Dessutom tillkommer kamrateffekter och dåliga framtidsutsikter som sänker studiemotivationen. För att en undervisning ska fungera väl krävs en sammansättning av elever med olika socioekonomisk bakgrund.

Den negativa effekt som uppstår i de skolor som förlorar elever är större än den positiva effekt som kan uppstå i de skolor som elever flyttar till. Det är en förklaring till att det samlade resultatet blir negativt. Men i Sverige är det flera studier som även visar att de elever som har de bästa resultaten har en nedåtgående tendens.

Andra orsaker är att i uppdelade skolsystem är drivkraften till att utveckla skolan inte lika stark. Uppstår det problem i ett uppdelat skolsystem är det oftast fel på eleven och lösningen är att flytta på eleven. I ett sammanhållet skolsystem finns oftast inte alternativet att eleven ska bort. Istället måste skolan fråga sig vad den ska göra för att eleven ska kunna fungera bättre och nå målen. Man strävar i högre grad efter att anpassa undervisningen efter elevens förutsättningar istället för att flytta på eleven. I differentierade system riskerar lågpresterande elever att stämplas på ett negativt sätt och att få ett sämre självförtroende.

Det samband som PISA-studierna visar mellan ökande skolskillnader och fallande elevresultat är dock relativt svagt och det är ingen huvudförklaring till de fallande elevresultaten totalt sett men sannolikt är det en delförklaring.

Internationella erfarenheter av skolval och segregation

Rothstein och Blomqvist har i boken ”Välfärdsstatens nya ansikte”, 2001, sammanställt de internationella erfarenheter som finns om sambandet mellan ett fritt skolval och segregation fram till början av 2000-talet.

”De internationella erfarenheterna av marknadsstyrning inom skolan visar tydligt att ökande segregation kan bli en oönskad bieffekt av valfriheten.”

”Den dominerande tendensen när det gäller vilka som utnyttjar rätten att välja skola är att det i första hand är medborgare som har relativt hög social status.” Välfärdsstatens nya ansikte. Rothstein och Blomqvist. Sidan 107.

Sammanfattning: Skolsegregation

Det pågår en mycket tydlig utveckling mot ökade skillnader i den svenska grundskolan. I storstadsregionerna och i de större städerna ökar skillnaderna mellan elever och skolor. Den socioekonomiska och den prestationsmässiga segregationen mätt i form av betyg ökar medan bilden för den etniska segregationen är mer splittrad.

Flera forskare pekar ut boendesegregationen som huvudanledning till den ökande skolsegregationen. Men det finns också forskare som menar att det fria skolvalet spelar en större roll än vad man tidigare har sett. Andersson, Malmberg och Östh menar att den ökade skolsegregationen inklusive det fria skolvalet förklarar de ökade skillnaderna i betygsresultat mellan skolor, snarare än boendesegregationen.

Även Jan-Eric Gustafsson vid Göteborgs universitet menar att det fria skolvalet kan ha en större betydelse än vad som hittills framkommit. De tydliga hopp som syns i utvecklingen och som skett efter valfrihetsreformernas införande talar för att det fria valet av skola har en kraftig påverkan. Bostadssegregationen sker långsamt och inte i språng.

71

Att det fria valet inte har någon nämnvärd påverkan på skolsegregationen, så som Lindblom och Almgren kommer fram till i sin studie, motsägs av den statistik som finns. Skolverket visar att det är ett positivt urval av elever till de fristående skolorna vad gäller föräldrarnas utbildningsbakgrund. Andelen elever med högskoleutbildade föräldrar var 55 procent i de fristående skolorna och 40 procent i de kommunala år 2009. Det är svårt att hävda att det inte visar på en skolsegregation.

Det faktum att en del elever kan flytta från en segregerad skola i en förort till en skola i innerstaden bryter inte heller upp den socioekonomiska och kunskapsmässiga segregationen, däremot kan den påverka den etniska positivt. Det samlade resultatet är att det fria valet bidrar till att skolsegregationen ökar.

Skolverket sammanfattar vilka grupper i samhället som gynnas av valfriheten.

”Valfriheten är ett samhälleligt projekt för i första hand de välutbildade som bor i storstäder, förortskommuner och stora städer. Där finns valmöjligheterna som i högre grad utnyttjas av högutbildade. Många föräldrar uppger dock att valfriheten leder till icke önskvärda effekter, t.ex. kvalitetsskillnader mellan skolor, uppkomst en av elitskolor och olika typer av segregation. Förvaltningschefernas svar pekar åt samma håll, särskilt de som företräder storstäder, förortskommuner och stora städer redovisar liknande bedömningar. Slutligen visar också de två fallstudierna en tydlig tendens att skolorna blivit mer segregerade med avseende på elevers etnicitet och prestationer.” Valfriheten och dess effekter inom skolområdet. Skolverket 2003. Sidan 12. Det finns flera orsaker bakom den ökade segregationen i skolan men huvudförklaringar är bostadssegregationen och det fria valet.

Skolval och marknadsföring I rapporten ”Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004” Skolverket 2005, redovisas ett par enkäter där de frågat föräldrar om deras motiv till att välja skola. De viktigaste skälen till att välja en fristående skola var:

• att skolorna var små, • att det fanns en känsla av närhet mellan elever, lärare och ledning, • att eleverna blev sedda som individer, • att elevens kamrater gick på skolan, • skolans pedagogiska inriktning och profil även om den inte var avgörande.

Det fanns även en del som svarade att valet berodde på missnöje med den kommunala skolan.

Ungefär samma bild redovisas i Friskolornas Riksförbunds ”Föräldraundersökning”, 2003.

En studie ”Barn mellan arv och framtid – Konfessionella, etniska och språkligt inriktade skolor i ett segregationsperspektiv” Skolverket, 1997, visar att de som valde en fristående konfessionell skola hade två huvudskäl. För det första ansågs inte den kommunala skolan duga. För det andra svarade de som hade valt en muslimsk eller arabisk skola att de gjort det för att få en trygg och säker skolmiljö. De ville också att barnen skulle få kunskaper om sitt ursprung och sin kultur. Den kommunala skolan kunde inte ge en korrekt bild av islam och där fanns också brister vad gäller disciplinen. Nihad Bunar har samma resultat i sin forskning. De som väljer en konfessionell skola anger religionen och den egna kulturen som den avgörande faktorn.

72

En faktor som har stor betydelse för skolvalet är var skolan är placerad. Skolor som ligger centralt är mer populära än skolor i förorten. Det finns en tydlig rörelse från förorten in till stadens mer centrala delar och det gäller både till kommunala och fristående skolor. Däremot är det ytterst få elever som åker från innerstaden till en förortsskola. Kunskapsskolan har startat ett par skolor i Stockholmsförorter och de har samma problem med att få tillräckligt med elever som kommunala förortskolor har. På gymnasiesidan är det mycket tydligt att det är de centralt placerade skolorna som får de flesta eleverna.

För att elever och föräldrar ska kunna välja skola på bästa sätt krävs att de har tillgång till en så god information som möjligt. Men en skola med en flerårig utbildning är en mycket komplicerad organisation och den låter sig inte så enkelt beskrivas. Jämförande uppgifter finns att få på Skolverkets hemsida ”Utbildningsinfo.se”. Där finns basfakta om antal elever, antal behöriga till nationellt program, genomsnittligt meritvärde, antal lärare per 100 elever, antal lärare med pedagogisk examen och resultat i nationella prov. Skolans siffror kan jämföras med riket som helhet och det går också att jämföra skolorna med varandra. För fristående skolor kan man också läsa Skolverkets/Skolinspektionens inspektionsrapporter om sådana finns. Det finns även andra hemsidor med liknande uppgifter men de har hämtat sina uppgifter huvudsakligen från Skolverket. Många kommuner har även uppgifter om de skolor som ligger inom respektive kommun. När eleverna ska välja skola ställs de inför en svår valsituation. I flera regioner är utbudet oöverskådligt stort, särskilt gäller det för gymnasievalet, och många föräldrar och elever tycker att det är svårt att välja.

Att det fria valet är komplicerat syns också i att det har blivit vanligare att eleverna på gymnasieskolan byter skola eller program. Av de elever som gick i årskurs 3 år 2009 hade 17 600 eller 15 procent bytt skola eller utbildningsinnehåll under gymnasietiden. Då är de elever som bytt till individuella programmet inte medräknade. Dessutom var det 9 100 elever som gick ett fjärde år och 1 200 som gick ett femte. Sammanlagt är det närmare 10 procent som går minst ett extra år i gymnasieskolan enligt rapporten ”Konkurrensen om eleverna.” Skolverket 2010.

Den forskning som finns och de rapporter som Skolverket har över vad det är som gör att elever och föräldrar väljer en viss skola visar att skolas rykte är en mycket viktig faktor för skolvalet. ”Fallstudierna bekräftar också att särskilt i en kommun med förhållandevis många valmöjligheter är ryktesspridningen stor och skolor kan lätt hamna i en situation där ett positivt rykte skapar ett mycket stort efterfrågetryck.” Valfriheten och dess effekter inom skolområdet” Skolverket 2003. Sidan 111. Motsatsen gäller också. Om en skola får sitt rykte förstört genom att något negativt inträffar kan det drastiskt påverka skolans möjligheter att rekrytera elever för lång tid. I värsta fall kan en skola tvingas till nedläggning. Att ha hög status och ett gott rykte är således avgörande för en skola i dagens konkurrenssituation. De skolor som har hög status behöver inte satsa så mycket kraft och resurser på att marknadsföra sig som andra skolor måste göra.

73

De vanligaste marknadsföringsåtgärderna är olika former av ”Öppet hus”, utskick, trycksaker, utbildningsmässor och annonser i dagspress samt på annonstavlor. Det är också vanligt att gymnasieskolor besöker grundskolor för att värva elever. Det förekommer också att gymnasieskolor erbjuder elever en bärbar dator, gymkort, körlektioner, eller fria resor. Man värvar också elever genom att framhålla att skolan har nöjda elever, en särskild anda, god gemenskap, ett rikt kulturutbud och en attraktiv studiemiljö. Kommunala skolor framhåller ofta att de har behöriga lärare medan det är vanligare att fristående framhåller att de arbetar efter en särskild undervisningsmetod. Det är få skolor som framhåller höga snittbetyg eller geografiskt läge i den utåtriktade marknadsföringen. Dessa uppgifter finns däremot vanligen på respektive skolas hemsida. Att skolorna lockar med förmåner som inte hör till skolans primära uppgifter som datorer, körlektioner och gymkort har varit omdiskuterat. Branschorganisationen Friskolornas Riksförbund och Sveriges Kommuner och Landsting har tillsammans fastställt ett underlag för hur marknadsföringen ska gå till.

”Erbjudanden till eleverna om till exempel resor, IT-utrustning och liknande bör därför i hög grad ha ett samband med studiernas uppläggning, genomförande och resultat. Till exempel bör erbjudande om körkort vara kopplat till utbildningens inriktning som en naturlig del av en kompetensprofil.” Marknadsföring av gymnasieutbildning – ett underlag till skolhuvudmän. Friskolornas Riksförbund och Sveriges Kommuner och Landsting. 2007. Även regeringen har uppmärksammat denna fråga och givit Skolverket i uppdrag att arbeta fram riktlinjer för skolornas marknadsföring. Att skolorna lockar med datorer och annat kan bero på att det är komplicerat att marknadsföra en skolas utbildning. Det är svårt att visa en skolas undervisningskvalitet och när den ska beskrivas görs det på ungefär samma sätt av alla skolor. I marknadsföringen är alla skolor bra skolor. Men att värva elever är livsavgörande för skolan och kan man inte visa på den unika kvaliteten på utbildningen får det bli något annat som lockar elever och det är då som datorer och gym-kort plockas fram. Ett annat omdiskuterat inslag i marknadsföringen är att skolorna använder eleverna. De får vara ambassadörer för sin skola och värva nya elever. Marknadsföringen kostar en hel del pengar, men det finns inte någon rikstäckande statistik. Tomas Kroksmark, professor i pedagogik vid högskolan i Jönköping, beräknar reklamkostnaderna i grund- och gymnasieskola till cirka en miljard kronor per år. Med ledning av kostnaderna per elev i Jönköpings län har han gjort en beräkning för hela landet och fått summan en miljard kronor. I rapporten ”Konkurrensen om eleverna” från 2010 har Skolverket frågat kommunerna om konkurrensen på gymnasieskolan leder till högre kostnader. Där svarar 75 procent att kostnaderna ökar. I de kommuner som har ökade kostnader är det främst marknadsföringen som lyfts fram som exempel på ökade kostnader.

74

Internationella erfarenheter om motiv till skolval Rothstein och Blomkvist har i boken ”Välfärdsstatens nya ansikte”. 2001 en översikt över vad den internationella forskningen säger om vilka föräldrar som väljer en privat skola och varför de väljer.

Ett starkt skäl för att byta skola är att föräldrarna vill att deras barn ska komma till en skola som har bättre kunskapsresultat. Även status är mycket viktigt. Föräldrarna strävar från ett område och en skola med låg social status till en skola med högre status. Man byter upp sig socioekonomiskt.

”Mycket tyder på att det inte är skolans kvalitetsvariabler som avgör valet utan det är skolans socioekonomiska elevsammansättning som vägleder föräldrarnas val.” Välfärdsstatens nya ansikte”. 2001 Sidan 86.

Det är ofta äldre skolor med disciplinerad skolmiljö och traditionell pedagogisk inriktning som är attraktivast. Rothstein och Blomkvist visar också att det är svårt att få tillgång till information om en skolas undervisningskvalitet. Bristen på information leder till att föräldrarna litar till en skolas elevsammansättning och ”rykte”.

I Nederländer har man funnit en tendens till ”white flight”. Barn med inhemskt ursprung lämnar skolor när det blir för många elever med utomeuropeisk bakgrund. Samma rörelse märks i USA.

Religiösa grupper väljer i första hand skola efter religion. Därför ser valmönstren annorlunda ut i konfessionella skolor. Vinst i fristående skolor

Vinst: ”Det positiva resultat som uppstår om intäkterna är större än kostnaderna”. Nationalencyklopedin.

Frågan om det ska vara möjligt att ta ut vinst från fristående skolor har varit en stor diskussionsfråga de senaste åren. Lärarförbundets uppfattning i vinstfrågan finns i kongressbeslutet från 2007. ”Ägares vinstintresse får aldrig gå före elevens behov.” Den skola vi vill skapa – Lärarförbundets program för yrke och villkor.” Kongressen 2007 sidan 15.

Kritikerna har en liknande hållning som Lärarförbundet. Om det blir pengar över i verksamheten ska den användas till elevernas undervisning eller gå tillbaka till kommunen och den ska inte gå till vinst till ägarna. Det faktum att de fristående skolorna helt finansieras med skattemedel är också ett argument som framhållits. Skattepengar ska användas till det som de är avsedda för, anser motståndarna till vinst. Vinstmotståndarna pekar också på kvalitetsfrågorna. Genom att vinst tas ut försvinner pengar som kunde använts till att höja kvaliteten på skolans verksamhet.

Anhängarna av vinst säger att det inte finns något som säger att kvaliteten blir lidande om en fristående skola får ta ut vinst, utan dålig kvalitet finns i bolag som går med förlust.

Friskolornas Riksförbund och Almega har givit ut en skrift ”Vinst inom friskolan. Därför behövs den och så skapas den”. De pekar på ett antal faktorer som gör att fristående skolor kan få ett överskott och en vinst:

75

• en effektiv ledning och administration av verksamheten, • att använda lokalerna effektivare än de kommunala skolorna, • att inte ha dyra specialsalar, • att ha lägre kostnader för skolmat och läromedel, • att ha lägre kostnader för personalen.

I broschyren förklarar de hur en lägre personaltäthet kan skapa vinster. ”Här kan man genom schemaläggning och nya former av undervisning skapa stora vinster. Ekonomiska såväl som pedagogiska. Att arbetet både för lärare och elever blir mer omväxlande är ytterligare en positiv effekt.,” Vinst inom friskolan. Därför behövs den och så skapas den. Friskolornas Riksförbund och Almega. Samma uppfattning har Åsa Gustafsson, skolchef för Kunskapsskolan Kista i en intervju i Dagens Nyheter.

”Vi har färre anställda men lägger ändå lika mycket tid på eleverna. Det är så vi gör vinst”. Åsa Gustafsson, skolchef för Kunskapsskolan Kista. Dagens Nyheter 2009 08 22.

Färre anställda gäller i huvudsak lärare och färre lärare per elev ger en marginal som kan användas till vinst. Enligt Skolverket hade de fristående grundskolorna 7,6 lärare per 100 elever och de kommunala 8,3. I gymnasieskolan hade de fristående skolorna 7,1 lärare per 100 elever och de kommunala 8, 4. Siffrorna avser läsåret 2009/10. Lägst lärartäthet i grundskolan har de fristående skolorna med allmän inriktning. De har 7,3 lärare per 100 elever och det är i den gruppen som de flesta bolagsskolor finns. Fristående skolor med konfessionell eller Waldorf-inriktning ligger över de kommunala skolorna i lärartäthet.

Även andelen behöriga lärare är mindre i de fristående skolorna vilket också medför möjligheter till lägre kostnader. Läsåret 2009/10 hade de fristående grundskolorna 67 procent behöriga lärare och de kommunala 87 procent. I gymnasieskolan hade de fristående 54 procent behöriga lärare och de kommunala 78 procent. Den lagändring som trädde i kraft 2003 och där det numera gäller samma krav som i kommunala skolor på att anställa behöriga lärare har medfört en relativt långsam höjning; de fristående har höjt andelen med pedagogisk högskoleexamen från 62 till 67 procent i grundskolan och från 51 till 54 procent i gymnasieskolan.

Slutligen har de fristående skolorna hittills haft ett friutrymme genom att de inte varit låsta vid timplanerna och det har gått att skapa en vinst genom att inte lägga ut timplanens alla timmar. Det förekommer främst inom gymnasieskolor och konfessionella skolor men det är relativt ovanligt.

Hur påverkar dessa skillnader verksamhetens kvalitet? Både kritiker och anhängare av vinst åberopar kvaliteten som argument för respektive ståndpunkt.

Låt oss ta det punkt för punkt och börja med ledning och administration. Här kan de fristående skolorna ligga ett steg före de kommunala vad gäller att ha en kostnadseffektiv administration och det kan skapa ett ekonomiskt utrymme. Å andra sidan har de fristående skolorna högre rektorstäthet. Varje rektor i en fristående grundskola har 14 lärare under sig mot 21 i de kommunala grundskolorna. Källa: Skolverkets jämförelsetal för skolhuvudmän 2008.

Vad gäller lokalerna är det mer komplicerat. Även om det finns fristående skolor som har mycket fina lokaler med en mycket god arbetsmiljö så finns det också exempel på motsatsen.

76

Det finns skolor med lokaler som inte är lämpliga för undervisning. Det gäller även för kommunerna men sannolikt i något mindre grad. Enligt Skolverkets databas ”Jämförelsetal för skolhuvudmän” hade de kommunala grundskolorna 18 kvadratmeter per elev under 2008 mot 10 för de fristående. En avsevärd skillnad. Ser man till kostnaderna var det däremot relativt små skillnader, 2008 hade de kommunala grundskolorna en lokalkostnad på 16 100 kronor per elev och de fristående hade 15 800. De fristående skolorna betalar 1570 kronor per kvadratmeter medan kommunerna betalar 890 kronor. Det högre kvadratmeterpriset för de fristående skolorna beror på att de huvudsakligen finns i storstadsregionerna och i större kommuner där lokalkostnaderna är högre.

I de skolor som inte har specialsalar för idrott, slöjd och hemkunskap till exempel, riskeras kvaliteten på undervisningen. Det är svårt att leva upp till kursplanernas krav på undervisning om det inte finns utrustade salar att tillgå. Argumentet att det går lika bra att hyra in sig i gym och andra anläggningar, håller inte. Det blir en begränsad undervisning som då går att genomföra. Dessutom gäller det enbart idrottsämnet. Det finns få lokaler för slöjd och hemkunskap att hyra på stan utan då gäller det att en närliggande kommunal skola har lediga specialsalar att hyra ut.

Vad gäller skolmaten satsar de fristående skolorna mer pengar per elev. 2008 kostade skolmåltiderna 5 700 kr i de fristående skolorna mot 4 900 kr i de kommunala. Detsamma gäller för läromedel. I Skolverkets statistik finns en gemensam redovisning för läromedel, utrustning och skolbibliotek. 2008 satsade de fristående 4 100 kr per elev jämfört med 3 000 kr för de kommunala grundskolorna. En klar fördel för de fristående skolorna således om man ska se till kvaliteten. Men Friskolornas Riksförbund och Almega räknade upp både skolmat och läromedel som områden där de fristående skolorna kan skapa vinstmarginaler vilket då inte stämmer enligt den redovisning de fristående skolorna lämnar till Skolverket.

För skolbiblioteken finns också en annan bild. I en enkät som Kulturrådet gjorde till i stort sett samtliga skolor under 2008 är det 73 procent av de kommunala grundskolorna som har tillgång till ett skolbibliotek eller folkbibliotek vid den egna skolenheten mot 29 procent för de fristående skolorna. Källa: Kulturrådet. Skolbibliotek 2008. Kulturen i siffror 2009:1.

I den samlade redovisningen ”Läromedel, utrustning och skolbibliotek” från Skolverket är det således inte skolbiblioteken som de fristående skolorna satsar på. Att läromedel och utrustning ligger över de kommunala skolorna kan istället bero på att många fristående skolor är nystartade och att de dessutom satsar extra på utrustning och läromedel.

Det finns även andra faktorer som påverkar kvaliteten i verksamheten. Det skiljer åt i antalet studie- och yrkesvägledare per elev. 2009 hade de kommunala grundskolorna 0,20 studie- och yrkesvägledare per 100 elever mot 0,11 för de fristående. De kommunala studie- och yrkesvägledarna är dessutom mer välutbildade, där har 68 procent behörighet mot 30 procent i de fristående. Det skiljer också i kostnader för elevvård. 2008 kostade elevvården 2 050 kr per elev i en kommunal grundskola mot 1 370 kr. i en fristående.

När det gäller lärartäthet har de fristående skolorna i genomsnitt 0,7 lärare färre per 100 elever än kommunala grundskolor och det påverkar rimligen kvaliteten på undervisningen. Till viss del kan de fristående skolorna kompensera det genom att lärarna får undervisa mer eller att de har mer tid för eleverna.

77

Skillnader mellan kommunala och fristående skolor

Kommunal skola Fristående skola

Antal lärare per 100 elever

8,3 7,6

Andel behöriga lärare 87 procent 67 procent

Antal lärare per rektor 21 14

Antal kvadratmeter per elev 18 10

Tillgång till specialsalar Så gott som alltid En del skolor saknar

Läromedel, utrustning och

skolbibliotek kronor per elev

3000 kronor 4100 kronor

Tillgång till skolbibliotek 73 procent 29 procent

Antal studie- och

yrkesvägledare per 100 elever.

0,2 0,11

Andel behöriga studie- och

yrkesvägledare

68 procent 30 procent

Elevvård kronor per elev

2050 kronor 1370 kronor

Skolmat kronor per elev 4900 kronor 5700 kronor

Källa. Skolverket 2008 och 2009 och Kulturrådet. Skolbibliotek 2008. Kulturen i siffror 2009:1.

Bryter man ner lärartätheten på olika ägarformer finner man att det finns ett klart samband mellan lärartäthet, vinst och ägarform. Den ägarform som har de tydligaste vinstkraven, aktiebolag ligger klart lägst i antal lärare per 100 elever. Även ekonomiska föreningar har vanligen krav på att verksamheten ska gå med vinst och de ligger också lågt i antal lärare per 100 elever.

Antal lärare per 100 elever uppdelat per form av huvudman

Antal elever Aktiebolag Ekonomisk förening

Stiftelse Ideel

förening

Kommunala skolor

25 och fler 7,5 7,8 9,0 9,6 8,1

50 och fler 7,2 7,7 8,6 8,9 8,0

100 och fler 6,8 7,3 8,0 8,6 7,9

78

Källa. Skolverkets databaser Siris och Fristående skolor 2009/10. (Observera att denna tabell är uppdelad efter antal elever per skola. Genomsnittet för alla fristående skolor låg på 7,6 och för alla kommunala skolor 8,3 under 2009/10.)

De driftsformer som däremot inte har vinstkrav, stiftelser och ideella föreningar, har klart fler lärare per 100 elever.

Jämför man däremot en kommunal grundskola med en fristående stiftelseskola eller en fristående skola som drivs av en ideell förening finner man att de fristående skolorna med dessa ägarformer har en högre lärartäthet.

Jämför man med några av de stora skolbolagens skolor finner man att de dels har relativt många elever per skola och dels att de ligger lågt i lärartäthet. Kunskapsskolan har i genomsnitt 324 elever per skola och en lärartäthet på 5,9 lärare per 100 elever. Vittraskolorna har i genomsnitt 234 elever och en lärartäthet på 5,6 lärare per 100 elever. Båda dessa koncerner ligger således cirka en lärartjänst lägre per 100 elever än genomsnittet för aktiebolagsskolor. (Resursskolor och liknande med ett fåtal elever är ej medräknade.)

Slutsatsen är att det är förekomsten av vinst som sänker lärartätheten och att flera av de stora koncernbolagen ligger extra lågt i lärartäthet.

I genomsnitt kostar en lärartjänst i grundskolan närmare 500 000 kr i lön och personalkostnader per år. Om man jämför en genomsnittlig fristående skola med 150 elever och med en lärartäthet på 7,6 lärare per 100 elever med en lika stor kommunal skola med en lärartäthet på 8,3 lärare per 100 elever, blir skillnaden en lärare mindre och i pengar betyder det cirka 500 000 kr.

Om man jämför en genomsnittlig Kunskapsskola med 324 elever och en lärartäthet på 5,9 med en lika stor kommunal skola med en lärartäthet på 7,9, (fler än 100 elever) blir det 19, 1 lärare i Kunskapsskolan och 25, 6 lärare i den kommunala skolan. En skillnaden på cirka 6,5 lärartjänster. Omräknat till pengar betyder det cirka 3,2 miljoner kronor per år. För en normalstor Vittraskola betyder skillnaden i lärartäthet jämfört med en lika stor kommunal skola cirka 5,4 lärartjänster eller ungefär 2,7 miljoner kronor.

Att en fristående skola kan ge vinst är även det ett motiv för att starta eller att förvärva en fristående skola. Friskolornas Riksförbund och Almega pekar på att den som investerar i ett företag vill ha betalt för sitt arbete och för de investeringar som krävs innan skolan kommer igång.

”Drivkraften att göra vinst, som finns i alla företag, är en av de grundläggande faktorer som behövs för att göra saker på nya, effektivare och bättre sätt. Detta gäller även skolan.” Vinst inom friskolan. Därför behövs den och så skapas den. Friskolornas Riksförbund och Almega. Vinstintresset styr även var fristående skolor ska etablera sig. När tidningen Affärsvärden ska beskriva vad som kommer att hända i gymnasieskolan de kommande åren när elevtalen sjunker, pekar de på att de fristående skolorna kan välja vilka elever och vilka områden de ska satsa på.

”Även kommunerna hamnar i en svår sits när elevkullarna krymper. De måste tillhandahålla undervisning enligt lagen – även om friskolorna snor en allt större del av eleverna. Friskoleföretagen måste visserligen ta emot alla behöriga elever, men startar

79

självklart inte verksamheter i områden som upplevs som ofördelaktiga. Kommunerna har inte den möjligheten.” Affärsvärlden 2009 09 18. De stora koncernerna har huvudsakligen valt storstadsområdena och större städer för sina skolor och i dessa kommuner har de valt områden där de har bäst möjligheter att få elever och därmed en vinst. Att fylla skolans alla elevplatser är den säkraste källan till en god ekonomi för en fristående skola. Koncernerna väljer därför oftast säkra geografiska placeringar i socialt stabila områden i eller nära centrum där de vet att ett stabilt elevunderlag finns. Det finns undantag och skolbolag som har skolor i förorter men de har oftast samma problem som kommunala skolor att få tillräckligt med elever. Ett aktiebolag ska gå med vinst enligt aktiebolagslagen. Styrelsen och den verkställande direktören ska alltid verka för aktiebolagets bästa och ska se till att verksamheten sköts enligt de regler som finns i bland annat aktiebolagslagen. Om verksamheten inte går ihop ekonomiskt finns regler för hur bolaget ska agera. Det kan handla om att ägarna får skjuta till nya pengar eller i värsta fall att företaget får läggas ner. Här kan det uppstå en konflikt mellan aktiebolagets krav på ekonomiskt överskott och de mål som samhället har för skolverksamheten och som också gäller i fristående skolor. För att få ett positivt ekonomiskt resultat kan skolan tvingas organisera verksamheten på ett sådant sätt att elevernas rätt till en undervisning enligt skollag och läroplaner inte uppfylls. Den kontrollen ska skötas av Skolinspektionen. Om de vid en inspektion ser att det finns risk att bolagets vinstkrav går före elevernas rätt till en god utbildning ska de agera. Problem med detta torde bara uppstå när det handlar om oseriösa skolhuvudmän. Sammanfattning: Vinst

Sverige är ett av få länder som tillåter vinst i offentligt finansierade skolor på grund- och gymnasienivå. Vinsten påverkar verksamhetens inriktning och kvalitet på en rad olika sätt och i flera avseenden till det sämre. Det gäller till exempel lärartätheten där de skolor som ska redovisa vinst ligger klart lägre. Det finns också skillnader mellan fristående och kommunala skolor när det gäller andel behöriga lärare, tillgång till specialsalar, skolbibliotek och i tillgången till studie- och yrkesvägledare.

En fråga är om vinsten skapar något särskilt värde för skolan och eleverna som inte går att få på annat sätt? Finns det något som görs i de fristående skolorna som inte görs i kommunala skolor? Denna utredning har inte kunnat finna någon sådan särskild vinstfördel utan allt det som görs inom vinstdrivna skolor kan också göras i offentliga.

Det kommunala systemet med anslagsekonomi leder till att pengarna ska förbrukas under året. Uppföljningen av om det var klokt använda pengar existerar nästan inte i en kommunal skola utan man lägger det gångna året bakom sig och planerar efter de resurser man får för det kommande året.

Kommunerna ska gå med 2 procent i överskott per år och genom det kravet kan man säga att även en kommunal skola ska gå med vinst. Utöver det finns ett särskilt problem i ett antal kommuner som använder kommunala bolag till att flytta resurser inom en kommun. Särskilt gäller det kommunernas fastighetsbolag som kan användas för att dränera skolan på resurser.

De fristående skolorna har organiserat sin verksamhet på ett annat sätt än kommunerna och där kan kommunerna lära av de fristående skolorna, det finns goda lösningar att ta efter. De

80

fristående skolbolagens sätt att organisera det administrativa arbetet kan vara ett sådant exempel där kommunerna kan hämta inspiration.

Men det finns också en risk att de dåliga exemplen får efterföljd. De fristående skolorna har använt det faktum att vare sig lärartäthet eller lokaler är reglerade i skollagen eller på annat sätt, till att dra ner på dessa kostnader. Där den kommunala skolan tagit det för självklart att de ska ha en slöjdsal om de ska bedriva undervisning i slöjd, är det inte alltid lika självklart i en fristående skola. Eftersom dessa frågor inte heller är reglerade i den nya skollagen, kan de fristående skolornas sätt att organisera undervisningen spridas till kommunerna med en kvalitetssänkning som följd.

Den nya skollagen gör att skillnaderna i villkor mellan de kommunala och de fristående skolorna i princip upphör. Det har även införts ett nytt bidragssystem till fristående skolor. Det medför att marginalerna för vinst kommer att minska något. Men beträffande de faktorer som är avgörande för vinsten, främst lärartäthet och lokaler, finns inga förändringar vare sig i skollag eller i bidragsbestämmelser.

En annan fråga som diskuterats är varför vinstmöjligheten ska begränsas för dem som driver skolor. ”Samtidigt måste man då fråga sig om det ska vara tillåtet att göra vinst för den som säljer möbler till skolor? Eller mediciner till sjukvården? Även detta finansieras av skattemedel. Varför begränsa vinsten enbart för företaget som driver själva kärnverksamheten?” Vinst inom friskolan. Därför behövs den och så skapas den. För skolans kärnverksamhet, utbildningen, finns en rad politiska mål beslutade av riksdagen. Frågan är om vinsten kan medföra oönskade och negativa effekter som kommer i konflikt med de mål samhället har ställt upp för skolan. Leder vinsten och marknadsstyrningen till en annan skola än den som samhället strävar efter i de politiskt beslutade målsättningarna? Är det rätt att ta ut vinst i en fristående skola om inte alla elever i den fristående skolan har nått målen? Är det rätt att ta ut vinster om inte alla elever i kommunen får det stöd som de behöver för att nå målen? Är inte syftet med undervisningsresursen att alla eleverna ska nå målen? För möbler däremot finns inga uttalade politiska mål och vinst på möbler påverkar knappast skolans möjligheter att nå målen. Därför är frågan om vinst på möbler ointressant även om de köps in av skattemedel. Ingen ifrågasätter att det ska gå att göra vinst på möbler.

Konfessionella skolor

En effekt av det fria valet är framväxten av de konfessionella skolorna. Medan fristående skolor i allmänhet har ett relativt stort stöd hos föräldrar och allmänhet, har flera av de konfessionella skolorna fått hård kritik. Under 2003 granskade TV-programmet ”Dokument inifrån” nio fristående konfessionella skolor och fann allvarliga missförhållanden hos flera. Även efter 2003 har det riktats kritik mot flera olika konfessionella fristående skolor.

Argument som kritiker till konfessionella skolor tagit upp är att risken för segregation ökar och att det förekommer en fostran av eleverna som bygger på ickedemokratiska värderingar. Kritikerna vill inte att skattepengar ska gå till denna verksamhet. De pekar också på att det är föräldrarnas val, inte barnens.

81

Anhängarna framhåller att det är en demokratisk rättighet att välja den skola som de anser är bäst för sina barn. De hänvisar också till FN:s deklarationer om de mänskliga rättigheterna och till Europakonventionen.

Att det finns en skeptisk och tveksam inställning hos allmänheten till konfessionella skolor syns i en enkät som Dagens Nyheter genomförde i mars 2010. De frågade drygt 1 000 svenskar om de ansåg att det ska vara tillåtet eller förbjudet för kyrkor och andra religiösa grupper att driva grundskolor. Då svarar 46 procent att det skulle vara förbjudet, 40 procent svarade tillåtet och14 procent var osäkra.

Efter att TV-programmet ”Dokument inifrån” hade avslöjat allvarliga missförhållanden under 2003 gjorde Skolverket en riktad inspektion i de aktuella skolorna samt i ytterligare några konfessionella skolor. Resultatet av inspektionerna finns i rapporten ”Inspektion av fristående skolor med konfessionell inriktning eller motsvarande.” Skolverket 2004.

Vid inspektionen fann Skolverket brister i verksamheten hos samtliga skolor. Hos två tredjedelar var bristerna så allvarliga att skolorna fick förelägganden. Det innebär att om inte bristerna rättas till kan tillståndet dras in. Det kan jämföras med att cirka 55 procent av skolorna får förelägganden vid Skolverkets ordinarie inspektioner. Av de nio skolor som förekom i programmet har Skolverket dragit in tillståndet för två.

Skolverket fann inga indikationer på att allsidigheten och sakligheten i undervisningen skulle ha åsidosatts, men några skolor hade måldokument som gav sådana farhågor. De fann heller inga belägg för att eleverna hade farit illa på skolorna.

Ett problem som Skolverket tyckte var allvarligt var att de upplevde att själva inspektionen försvårades. Från olika håll ifrågasattes om Skolverket kunde samtala med eleverna utan föräldrarnas medgivande och utan närvaro av vuxna från skolan.

Ett annat problem var att flera av skolorna var små med nära relationer mellan huvudman, skolledning, lärare, föräldrar och elever. På flera skolor arbetade föräldrar på skolan som rektor, lärare eller satt i styrelsen. På några av de minsta skolorna kom en stor del av eleverna från några få familjer. På några skolor var rektorn också företrädare för huvudmannen.

”I inspektionerna har flera exempel framkommit på försök från föräldrar att påverka de professionella i skolan att bedriva en verksamhet som knappats skulle vara förenlig med de allmänna mål och den värdegrund som skolan ska svara mot. Det finns i sådana situationer en risk att skolan för att få nöjda föräldrar tillmötesgår sådana krav. När det gäller en liten skola kan det dessutom handla om skolans överlevnad.” Inspektion av fristående skolor med konfessionell inriktning eller motsvarande. Skolverket 2004. Sidan 4.

Skolverket pekar också på att i flera av de inspekterade skolorna hade ledningen begränsade kunskaper om vilka krav som ställs på fristående skolor.

”Några skolor med kristen profil har i sin ambition att få lärare med kristen grundsyn inte sökt efter lärare annat än i kristen press.” Inspektion av fristående skolor med konfessionell inriktning eller motsvarande. Skolverket 2004. Sidan 4.

Andra brister som påpekas är att det är tveksamt om eleverna ges förutsättningar att nå målen i de praktiskt-estetiska och de naturorienterade ämnena. På flera av skolorna hade man minskat timtalen i dessa ämnen för att ge mer tid till skolans profilämnen, kristendom, judendom, islam eller arabiska.

82

Med den nya skollagen kommer en rad förändringar att ske för fristående skolor som kommer att påverka de konfessionella skolornas sätt att organisera sin verksamhet. På lektionstid ska undervisningen vara allsidig och saklig och följa skollag och läroplaner. Det får inte förekomma konfessionella inslag eller religiösa riter. Morgonandakt och bordsbön, till exempel, är frivilliga och ska ligga utanför undervisningstiden. Det blir inte heller tillåtet att minska på timmar i timplanen för att öka egna profilämnen som till exempel kristendom. Dessa timmar ska ligga utanför ordinarie timplan och vara frivilliga. Med de förändringarna och en skarpare skolinspektion ska den samhällstödda och betalda undervisningen ske på ett sätt likvärdigt med den offentliga skolan.

Oseriösa skolhuvudmän och konkurser

Systemet med fristående skolor innebär att skolor kan gå i konkurs. Hittills har det varit relativt ovanligt. Det första halvåret 2009 var det åtta skolkonkurser vilket var en fördubbling jämfört med samma period 2008. Men mycket talar för att den snabba ökningen av antalet fristående skolor i kombination med elevtalsminskningar i gymnasieskolan kan leda till fler konkurser de kommande åren. De flesta nedläggningar av fristående skolor och förskolor sker under ordnade former där skadeverkningarna för elever och samhället är små eller obefintliga. Men det har förekommit undantag där oseriösa skolhuvudmän har misskött skolor och där elever och personal kommer i kläm. Det händer att även kommunala skolledare missköter sig i arbetet men då blir skadeverkningarna mindre. Det beror på att i en kommun finns det chefer ovanför en rektor som kan se om något oegentligt sker och som kan sätta stopp i ett tidigt skede. Det finns också kommunala ekonomiavdelningar etcetera som gör att ekonomiskt fiffel lättare upptäcks. En kommunal rektor kan inte strunta i att betala in skatter, arbetsgivaravgifter och lokalhyror till exempel. Det finns också en öppenhet och insyn i den kommunala verksamheten som gör att det är svårare för oseriösa personer att missköta verksamheten. En kommun kan dessutom inte gå i konkurs. I en fristående skola som drivs i aktiebolagsform finns en styrelse som ska följa upp hur den ansvarige verkställande chefen sköter verksamheten och där finns en liknande kontrollmöjlighet som i en kommun. Men i de fall där oseriösa personer har drivit fristående skolor har styrelsens kontrollfunktion inte fungerat. I och med den nya skollagen som antogs 2010 blir tillsynen skarpare än den varit hittills och det kommer den att ytterligare minska de problem som finns med oseriösa skolhuvudmän.

Effekter av valfrihet och marknadsstyrning för skolledare och lärare Att skolledares och lärares yrkesroll skulle kunna påverkas av det fria valet och av marknadsstyrningen var ingen fråga som diskuterades inför besluten på 90-talet. I den mån någon tänkte på dessa frågor förutsattes att det fria valet inte skulle ha någon nämnvärd effekt, och marknadsstyrningen diskuterades inte överhuvudtaget. Men det har uppstått effekter och yrkesrollen har påverkats. Lisbeth Lundahl, professor i Pedagogik vid Umeå universitet, ansvarar för ett

83

forskningsprojekt som undersöker vad som händer i gymnasieskolan när den blir konkurrensutsatt. Det gäller hur skolans inre arbete påverkas och hur lärare och skolledare påverkas av konkurrensen. Vid en intervju för denna utredning understryker Lisbeth Lundahl att det är alla skolor som påverkas. Det fria valet och konkurrensen om eleverna gäller alla skolor, kommunala som fristående. I forskningsprojektet ser de tydliga tendenser till att yrkesrollerna förändras. Lundahl anser att den grupp som kanske har fått de största förändringarna är studie- och yrkesvägledarna. De har fått ett tryck på sig att vara marknadsförare samtidigt som de har kvar sin gamla yrkesroll att vara objektiva och sakliga. I det spänningsfältet ställs de inför många etiska konflikter och dilemman. Även skolledarnas yrkesroll har förändrats kraftigt. Det fria valet har skapat en konkurrenssituation där varje elev representerar en summa pengar. Om en skola tappar många elever kan skolans existens hotas. Det fria valet har skapat ett mycket hårt tryck på skolledarna att se till att skolan inte tappar elever utan helst ska de öka. Ulf Lundström, doktor i Pedagogik vid Umeå universitet, som leder ett delprojekt inom Lundahls projekt beskriver i en intervju för denna utredning att konkurrensen är olika på olika orter och det kan också skilja mellan olika program inom en kommun. En skola kan vara ganska oberörd men de kan ha ett program som är konkurrensutsatt beroende på att det finns en fristående skola som konkurrerar om eleverna på detta program. Lundström beskriver även hur lärarprofessionen blir påverkad och förändrad av konkurrensen. Han menar att lärarnas handlingsfrihet minskar genom att makt förs över från läraren till marknaden. Lundström använder uttrycket ”Det är kunden som har rätt” för att visa maktförskjutningen. Han pekar också på tendenser till att det blir det som är lätt att mäta som kommer att styra inriktningen på skolans verksamhet. Alla skolor vill hamna högt i olika rankingsystem för att kunna hävda sig i konkurrensen. Lundström ser tendenser till att konkurrensen påverkar lärarens yrkesroll till att bli mer lik en lönearbetare. Lundahl gör liknelsen med en småföretagare. Det finns en tendens till att skolledares och lärares yrkesroll alltmer liknar den roll en delägare i ett småföretag har, där alla medarbetare ska slå vakt om skolans goda rykte, elevtillströmning och resultat. Den marknadsutsatta företagarrollen har förts över till offentliga skolledare och lärare som ovanpå den gamla rollen har fått en ny.

Lundahl visar också att det har tillkommit nya arbetsuppgifter för lärarna. De får konstruera nya kurser och program för att hävda skolan i konkurrensen. Det är också vanligt att lärare engageras som ambassadörer vid ”Öppet hus” och liknande arrangemang. Lärarna har fått en ny uppgift att marknadsföra skolan.

Att bli marknadsförare av skolan är ingen roll som lärarna har accepterat utan protester. När det fria valet var nytt förekom det att lärare struntade i den uppgiften men i och med att konkurrensen har hårdnat har lärarna accepterat den nya arbetsuppgiften. Lärarna inser att skolans existens kan äventyras om skolan förlorar många elever och de accepterar att vara marknadsförare för att inte riskera jobbet.

Anders Fredriksson, doktorand vid Samhällsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet forskar på vilka effekter marknadsstyrda skolor har på läraryrket. I en intervju för

84

denna utredning beskriver han att lärare som arbetar på vinstdrivande friskolor är i betydligt större utsträckning marknadsorienterade än lärare på kommunala skolor.

Ett annat resultat från Fredrikssons forskning är att det har blivit vanligt att lärarna beskriver eleverna som kunder. Att läraren ser eleven som en kund påverkar förhållandet lärare elev. Lundström ovan använder uttrycket ”det är kunden som har rätt” för att visa den förändring som skett. Utvecklingen har gått från att läraren har ett offentligt tjänstemannaperspektiv på eleven, till ett marknadsperspektiv där eleven dessutom är en kund. Båda synsätten används samtidigt. Det kan innebära att läraren blir mer lyhörd och intresserad av hur eleven utvecklas och hur det går att nå målen. Å andra sidan kan läraren bli mer utsatt för, och villig att böja sig för, olika påtryckningar. Om elevens och föräldrarnas intressen inte tillgodoses kan de välja en annan skola.

En annan fråga där det skiljer mellan offentligt och privat anställda är yttrandefriheten. Den grundlagsskyddade yttrandefriheten och meddelarskyddet omfattar offentligt anställda. En arbetsgivare inom den offentliga sektorn får inte ingripa mot en anställd i strid med grundlagsbestämmelser om yttrandefrihet. En kommunalt anställd har rätt att offentligt kritisera sin arbetsgivare till exempel genom att delta i protestmöten. Hos offentliga arbetsgivare får lojaliteten som följer av anställningsavtalet vika för yttrandefriheten. Justitieombudsmannen (JO) har i en mängd beslut kritiserat kommuner som har agerat mot anställda som uttalat sig kritiskt eller deltagit i protester mot politiska beslut. Inget hindrar en kommunalt anställd att själv, utan att först ha tagit kontakt med sin arbetsgivare, anmäla missförhållanden hos kommunen till en tillsynsmyndighet.

Hos en privat arbetsgivare är ordningen den omvända. Här får yttrandefriheten vika för lojaliteten mot arbetsgivaren. Att en privat anställd offentligt uttalar kritik mot arbetsgivaren kan leda till ingripanden från arbetsgivarens sida. Orsaken till den omvända ordningen är att grundlagarna formellt endast gäller i förhållande till det offentliga, det vill säga staten, kommuner och landsting. Innan en privat anställd vänder sig till en tillsynsmyndighet och anmäler missförhållanden hos arbetsgivaren måste hon/han först ha vänt sig till arbetsgivaren och försökt att på det sättet komma till rätta med missförhållandena för att inte riskera ingripande från arbetsgivaren.

Frågan om privatanställda lärares yttrandefrihet kommer att ingå i den utredning som tillsatts om att lärare ska ha en skyldighet att anmäla missförhållanden vid en skola, en så kallad ”Lex Sara” för skolan. Om den utredningen föreslår att lärare ska ha en anmälningsplikt kommer det att påverka de privatanställda lärarnas yttranderätt.

Anders Fredriksson har även undersökt hur lärarna ställer sig till att kontakta media. Han finner att det är små skillnaderna mellan fristående och kommunala skolor. En majoritet även på de kommunala skolorna uppger att de inte skulle kontakta media. Det förefaller som om den privata lagstiftningen i praktiken har tagit över yttrandefrihetslagstiftningen även för de kommunanställda.

Sammanfattning: Effekter för skolledare och lärare

Det fria valet och marknadsstyrningen av skolan påverkar skolledarnas och lärarnas yrkesroll. Den nya arbetsuppgiften marknadsföring av skolan påverkar lärarrollen från att ha varit en offentlig tjänsteman till att också bli en marknadsförare där det har blivit vanligt att elever och föräldrar även ses som kunder. Den enskilda skolans framtid, och arbetet för lärarna, hänger på om skolan är attraktiv för eleverna och då gäller det att framställa skolan i positiv dager.

85

Det gäller även om läraren vet att allt kanske inte står helt rätt till på skolan. Här kan lärare ställas inför yrkesetiska dilemman.

Lärarnas marknadsföringsuppgifter kan dessutom komma i konflikt med yttrandefrihetslagstiftningen om det finns missförhållanden på en skola. Lärare som arbetar hos privata skolhuvudmän får inte offentliggöra eventuella missförhållanden eftersom den grundlagsfästa yttrandefriheten inte gäller i privat verksamhet. Den ”tystnadsplikt” som gäller i den privata sektorn har dessutom spridit sig till den offentliga, och många kommunanställda lärare väljer idag hellre att hålla tyst än att ge offentlighet åt missförhållanden. En tystnad som drabbar de elever som utsätts för missförhållanden och väljare som inte får reda på hur den offentligt finansierade skolan fungerar.

Sammantaget är det en mer komplicerad skolledar- och lärarroll som gäller idag. Förutom de traditionella uppgifterna har det tillkommit nya som ett resultat av att skolan är konkurrensutsatt och verkar på en marknad. Det har uppstått en blandning av den traditionella skolledar- och lärarrollen till att även få uppgifter som mer liknar den som en företagare har som ska värna om sitt företag ”skolan” i en hård konkurrenssituation. Rektor blir både en offentlig tjänsteman och en företagsledare på samma gång.

Fackliga konsekvenser av framväxten av en privat skolsektor När besluten fattades om de fristående skolorna var de flesta lärare och skolledare offentligt anställda i stat, kommuner och landsting. De privatanställda lärarna fanns främst inom förskolan och i olika former av vuxenutbildning. Men sedan 90-talet har utvecklingen varit snabb och idag finns det cirka 35 000 privatanställda lärare och skolledare inom skolväsendet. De anställda upplever generellt sett de privata arbetsgivarna som positiva. Lärarna trivs bättre än på kommunala skolor och de känner en större delaktighet. Källa. Friskolorna bäst i klassen. Svenskt näringsliv. 2006.

En viktig facklig fråga gäller kollektivavtalen. Ett kollektivavtal är ett skriftligt avtal mellan arbetsgivare och anställdas fackliga organisationer som reglerar lön och anställningsvillkor. Kollektivavtalet anger en lägsta nivå för vad som ska gälla. De ekonomiskt största förmånerna i kollektivavtalen är tjänstepension och försäkringar. Enligt TCO uppgår värdet i ett kollektivavtal till cirka 80 000 kronor per år i genomsnitt för en tjänsteman. För en anställd som råkar ut för en olycka kan det handla om betydligt större belopp.

Alla offentliganställda lärare har kollektivavtal, men bland de privata arbetsgivarna har det däremot inte alltid varit en självklarhet. Under de senaste 10 åren har dock de flesta stora privata arbetsgivare tecknat kollektivavtal och arbete pågår med de kvarvarande. De större arbetsgivarna är oftast med i en arbetsgivarorganisation och de har goda kunskaper om arbetsmarknadens regelverk. Idag har drygt 80 procent av de större arbetsgivarna kollektivavtal. De fackliga problem som finns kring kollektivavtal finns huvudsakligen hos de små arbetsgivarna. De har ibland dåliga kunskaper om arbetsmarknadens regler och de är inte alltid med i en arbetsgivarorganisation.

De kollektivavtal som är tecknade på den privata arbetsmarknaden är i flera fall annorlunda utformade än de kommunala och statliga. De skillnader som finns rör främst arbetstiderna där det är vanligare med semesteranställning och 40-timmarsvecka hos privata arbetsgivare, men de flesta skolorna har ferieanställning.

86

En annan skillnad för den fackliga organisationen är att det finns få avtal som reglerar den fackliga förtroendemannens ställning och tiden för det fackliga arbete som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Ett sådant avtal är ett komplement till medbestämmandelagen, MBL, som bland annat innehåller ett regelverk för hur arbetsgivare ska sköta förhandlingar och information till de fackliga organisationerna. Inom stat och kommun finns, utöver MBL, ett avtal som bland annat reglerar tiden för det fackliga arbetet.

En förväntad effekt av att det växt fram en privat utbildningssektor var att det skulle uppstå en konkurrens om lärarna som skulle bidra till att lönerna höjdes. Rapporten ”Leder skolkonkurrens till högre lärarlöner? – En studie av de svenska friskolereformen” 2010, av Lena Hensvik, visar att den ökade konkurrensen har lett till högre löner för nya lärare och lärare i matematik och naturvetenskap samt till lärare inom yrkesinriktade ämnen inom vård och omsorg. För dessa lärare som arbetar i områden med många fristående skolor betyder konkurrensen cirka 2 procent högre lön eller cirka 400 kr i månaden.

Lärarförbundet har däremot inte funnit någon nämnvärd effekt vad gäller lönenivåerna på grund av att det numera finns en konkurrens om lärarna. De effekter som Hensvik har funnit uppstod främst under 90-talet när den centrala regleringen av lönerna upphörde. Det innebar att de lärargrupper där det var brist fick ett tryck uppåt på lönerna. Inte heller de chefer för friskolebolagen Kunskapsskolan och Baggium som är intervjuade för denna utredning, har sett någon nämnvärd konkurrenseffekt på lärarnas löner. Dessa båda koncerner har ungefär samma löneläge som de kommunala arbetsgivarna.

Andra skillnader mellan offentliganställda och privatanställda är att den fackliga organisationsgraden är lägre inom privata skolsektorn. Drygt 90 procent av de offentliganställda lärarna är med i en facklig organisation medan den är klart lägre för de privatanställda. Det finns flera anledningar till den lägre organisationsgraden bland privatanställda lärare. Ett skäl är att lärarna är yngre och de har generellt sett en lägre organisationsgrad. Ett annat skäl är att det är fler obehöriga lärare hos de privata arbetsgivarna och även det drar ner organisationsgraden. De privata arbetsgivarna i grund- och gymnasieskola har enligt den ovan nämnda rapporten av Hensvik dessutom rekryterat lärare från andra sektorer än skolan i högre grad än offentliga arbetsgivare och även det kan påverka den fackliga organisationsgraden. Inom skolan har det traditionellt varit en kultur att nästan alla är med i facket. Inom andra sektorer av arbetslivet har denna kultur inte varit lika stark.

För den fackliga organisationen har organisationsgraden stor betydelse. Den är avgörande för den legitimitet som facket har att företräda medlemmarna och den är avgörande för den fackliga styrkan. Genom det arbete som Lärarförbundet har dragit igång sedan ett antal år stiger den fackliga organisationsgraden för lärare hos de privata arbetsgivarna. För Lärarförbundet är det samma fackliga frågor, i första hand löner och arbetstider, som är aktuella hos både de offentliga och de privata arbetsgivarna.

87

Avsnitt 6 Övriga frågor kring fritt val och marknadsstyrning Skolverkets/Skolinspektionens tillståndsgivning Huvudregeln vid Skolinspektionens behandling av en ansökan är att undersöka om en skola uppfyller de villkor som finns. Det är huvudmannens förutsättningar att bedriva skolverksamheten på ett stabilt och varaktigt sätt som prövas vid ansökan enligt reglerna i skollagen. I den tidigare skollagen räckte det om en fristående skola gav kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarade mot de kunskaper och färdigheter respektive skolform gav, för att de skulle godkännas. De skulle också leva upp till de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet.

Med den nya skollagen gäller i princip samma regler som för kommunala skolor. Det finns dock ett undantag. Om verksamheten innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen kan Skolinspektionen säga nej till en ansökan.

Denna bestämmelse har funnits även i den gamla skollagen och den har ett stort tolkningsutrymme. Till en början var det ovanligt att en ansökan fick nej med hänvisning till denna bestämmelse, men på senare år har det blivit vanligare. När Skolinspektionen summerar besluten över 2008 år ansökningar skriver de:

”Om en etablering medför risk för kommunen att tvingas lägga ner motsvarande nationella utbildning eller en inriktning på ett program bedöms det som påtagligt negativa följder för kommunens skolväsende. Detta för att eleverna i kommunen även fortsättningsvis ska ha möjlighet att välja ett kommunalt alternativ.” Skolinspektionen pressmeddelande 22 april 2009. I boken ”Vadå likvärdighet” Guadalupe Francia, 2008, listas de argument som kommunerna anför när de säger nej till en ansökan från en fristående skola. Det är två argument som är vanligast:

• negativa effekter på den kommunala ekonomin, • förväntat minskat elevunderlag de kommande åren.

Andra argument är:

• fristående skolors svårigheter att rekrytera behörig personal, • en befarad försämring av utbildningskvaliteten på kommunal nivå, • oro för en ökad segregation och • ett befarat hot mot demokratin.

De argument som Skolverket anför för sitt godkännande är:

• att kommunen inte har kunnat visa att öppnandet av en fristående skola får långsiktigt negativa effekter på den kommunala ekonomin,

• att den fristående skolan uppfyller fastställda villkor.

Andra argument som Skolverket har använt vid godkännande är att kommunen inte motsätter sig etableringen och att fristående skolor inte är orsaken till segregation av någon grupp i

88

kommunen. Skolverket har även godkänt skolor som inte uppfyller villkoret att ha minst 20 elever medan kommunen kräver att alla villkor ska vara uppfyllda. I den nya skollagen är kravet på att en fristående skola ska ha minst 20 elever borttaget.

Francias sammanställning visar att Skolverket har godkänt de flesta ansökningar. (Sammanställningen är gjord innan Skolinspektionen tog över tillståndsgivningen 2009.)

Att det finns ett undantag i tillståndsgivningen, om verksamheten innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen, visar att lagstiftarna sätter det offentliga skolväsendet före en fristående skola och väljer att skydda den kommunala skolan om etableringen av en fristående skola innebär påtagligt negativa följder. I den nuvarande tillämpningen går gränsen vid om kommunen måste lägga ner motsvarande nationella utbildning eller inriktning. Det ska finnas ett kommunalt alternativ. Offentliga bidrag till fristående skolor Grund- och gymnasieskola – bakgrund

Innan reformen om de fristående skolorna genomfördes 1992 fanns det 77 godkända privata skolor på grundskolenivå i Sverige. De hade en genomsnittlig elevkostnad som var 40 procent lägre än genomsnittet för en kommunal grundskola. De privata skolorna hade lägre löner, billigare lokaler, lägre administrativa kostnader och dessutom ställde föräldrarna upp och arbetade ideellt för att hålla nere kostnaderna.

Skolorna finansierades till drygt 50 procent av offentliga bidrag, 30 procent kom från elevavgifter och resten var bidrag, gåvor och sponsormedel. Det var cirka 75 procent av skolorna som tog ut elevavgifter och dessa varierade från 8 000 kr till 43 000 kr per elev och år. Bidragen från kommunerna varierade från en ersättning som täckte mat och läromedel till full kostnadstäckning.

När beslutet om de fristående skolorna och systemet med skolpeng fattades 1992 ändrades förutsättningarna radikalt. Alla godkända fristående skolor fick rätt till bidrag från den kommun där de var verksamma. Bidraget var på 85 procent av kostnaden per elev på motsvarande stadium i grundskolan. Från och med 1994 infördes ett motsvarande system även för gymnasieskolan.

Det var staten via Skolverket som godkände en fristående skola och kraven var att de skulle bedriva en verksamhet som väsentligen motsvarade den som den kommunala skolan bedrev. För gymnasieskolan fanns också ett krav att det inte fick uppstå påtagligt negativa konsekvenser för den kommun där den fristående skolan var belägen. De fristående skolorna hade till en början även rätt att ta ut elevavgifter.

Vid regeringsskiftet 1994 sänktes bidragsnivån från 85 till 75 procent av genomsnittkostanden i kommunen med motivet att de fristående skolorna inte hade samma åtaganden som de kommunala skolorna.

1997 ändrades bidragen till de fristående skolorna och de reglerna har gällt fram till och med 2009. Då beslöts att de fristående skolorna skulle få resurser enligt samma grunder som kommunens egna skolor och att det skulle vara så lika ekonomiska förutsättningar som möjligt mellan kommunala och fristående skolor. Då förbjöds också de fristående skolorna att ta ut elevavgifter. De bestämmelser som gällt för gymnasieskolan, att det inte fick innebära

89

påtagliga negativa konsekvenser för skolväsendet i kommunen, kom nu att gälla även för grundskolan.

För gymnasieskolan gällde att elevens hemkommun och den fristående skolan skulle komma överens om bidraget. Om det inte gick att enas gällde en riksprislista som grundades på statistik från alla kommuner som hade respektive program.

För fristående särskolor både på grund- och gymnasienivå infördes samma regelverk som för övriga fristående skolor.

1997 infördes även rätten för en kommuninvånare att överklaga ett beslut om kommunbidrag.

En av de frågor som diskuterats kring de fristående skolornas bidrag är hur stor den så kallade skolpliktkostnaden är. Kommunen har en skyldighet att ta hand om alla elever och måste också ha en beredskap för de elever som kan bli utan skolplats vid en konkurs. Det åtagandet kostar pengar och eftersom de fristående skolorna inte har detta åtagande och denna kostnad ska de heller inte ha samma ersättning, anser kommunerna. Andra frågor som diskuterats är hur lokalkostnader och momsen ska beräknas. Det har även varit diskussioner om tolkningar av riksprislistan på gymnasieskolan.

Ett antal tvister mellan fristående skolor och kommuner har gått till Kammarätten för avgörande. De fristående skolorna anser att de inte har fått rätt nivå på bidragen från kommunen. När domstolarna har dömt till friskolornas fördel har kommunerna haft otydliga beslutsunderlag, använt olika beräkningsmodeller för de kommunala och de fristående skolorna eller använt schabloner istället för faktiska kostnader. En prövning i kammarrätt, länsrätt etcetera är en process som med överklaganden kan ta flera år och fram till ett nytt beslut vunnit laga kraft gäller det gamla.

Förskola – bakgrund

I samband med att riksdagen fattade ett beslut om vårdnadsbidrag 1993 infördes också en etableringsfrihet för enskilda förskolor och fritidshem. Dessa skulle få en ersättning som inte oskäligt fick avvika från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet.

Innan beslutet om etableringsfrihet hann träda i kraft revs det upp av den nytillträdda socialdemokratiska regeringen 1994 och ersattes med en möjlighet för kommunen att efter egen bedömning kunna lämna bidrag till enskilda förskolor och till fritidshem. Bidragets storlek borde vara detsamma som gällde för kommunens egna verksamheter.

I samband med regeringsskiftet 2006 återinförde den borgerliga regeringen återigen etableringsfriheten för förskolor och fritidshem förutsatt att de uppfyller vissa kvalitetskrav. Det är kommunen som beslutar om tillstånd och dessa beslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär.

Etableringsfriheten innebär att kommunen är skyldig att lämna bidrag till en godkänd enskild verksamhet som är öppen för alla barn som har rätt till förskola eller skolbarnsomsorg. Det finns dock ett par undantag. Om verksamheten skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter eller om verksamheten är av speciell karaktär kan kommunen säga nej. Detsamma gäller om verksamheten tar ut oskäliga avgifter eller om den har påtagligt negativa effekter för motsvarande verksamhet i kommunen.

90

Regler för fristående förskoleklasser.

1998 fördes sexårsverksamheten över från socialtjänsten till skollagen och bildade en egen skolform, förskoleklassen. Det finns två varianter i regelverket för fristående för förskoleklasser.

1. Fristående förskoleklasser som bedrivs i enskild regi. 2. Fristående förskoleklasser som är en del av en fristående grundskola.

I det första fallet är det kommunen som godkänner förskoleklassen utifrån de krav som anges i skollagen. Bidrag kan lämnas men kommunen är inte skyldig att betala. Om bidrag ges ska de inte oskäligt avvika från kommunens egen kostnad för elev i förskoleklass.

I det andra fallet är det fristående skolor som redan är godkända av Skolverket eller numera Skolinspektionen. Om de ansöker om att starta förskoleklass är det staten som godkänner och ger tillstånd. Kriterierna är anpassade till dem som gäller för att bedriva en fristående grundskola och detsamma gäller för bidragen.

Nya bidragsregler från och med 2010

Från och med 2010 gäller att alla skolformer får bidrag enligt samma regler. Bidraget ska beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av samma slag.

Bidraget består av ett grund- och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet avser kostnader som normalt ingår i all undervisningsverksamhet. Tilläggsbeloppet avser enskild elev i behov av särskilt stöd eller stöd till modersmålsundervisning.

I grundbeloppet ska ingå ersättning för:

• undervisning (pedagogiska verksamheter och omsorg i förskolan), • utrustning och läromedel, • elevvård (gäller inte i förskolan), • måltider, • administration mervärdesskatt och • lokalkostnader.

Kommunerna ska redovisa de budgeterade kostnaderna för kommande kalenderår. Riksprislistan för de nationella programmen i gymnasieskolan finns kvar med tillägg att det ska finnas schablonbelopp även för de individuella programmen. Momsen ska kompenseras med 6 procent. De faktiska lokalkostnaderna ska betalas såvida de inte är oskäliga.

Nytt är också att om en kommun under pågående budgetår skjuter till ytterligare resurser till de kommunala skolorna måste fristående skolor få motsvarande tillskott. Även motsatsen ska gälla enligt regeringen. Om en kommun minskar resurserna till den egna verksamheten under pågående budgetår, så kan kommunen även minska bidragen till fristående skolor. Beslut om bidrag får överklagas till förvaltningsdomstol. Det innebär att den som är part i målet, den fristående skolan, kan överklaga ett beslut. Hittills har det varit en kommuninvånare som haft rätten att överklaga. I fortsättningen ska också rätten prova beslutet i sak, om det är rätt nivå på bidraget. I det nuvarande systemet är det bara en formell laglighetsprövning som görs.

91

Konsekvenser av de nya reglerna

Att alla skolformer får samma regelverk kommer säkert att innebära en hel del problem till att börja med. Skillnaderna för främst förskolan är relativt stora. För grund- och gymnasieskola är däremot systemet ganska likt det som gällt hittills.

Med detta system får de fristående skolorna samma ersättning per elev som de kommunala skolorna. Grundtanken är att de utför samma uppdrag och därför ska ersättningen vara lika. Det är elevens behov som ska vara avgörande.

Enligt utredningen ska de kostnader som kommunen har men som inte de fristående skolorna har, ligga kommuncentralt och inte ingå i den beräkning som avser grund- och tilläggsbelopp. Det gäller till exempel för de så kallade skolpliktskostnaderna som en kommun har, de ska tas undan av kommunen innan beräkningen av skolpengen sker.

Även om det blir en del förenklingar och några förtydliganden med dessa nya regler kommer förmodligen debatten om skolpliktskostnader att fortsätta. Sannolikt blir det även i fortsättningen en del överklaganden från fristående skolor som anser att de fått för låga bidrag.

Det nya sättet att beräkna riksprislistan på gymnasieskolan medförde omfattande sänkningar av bidragen och på grund av att detta besked kom sent fick den gamla listan förlängas i ett halvår. Skolverket har föreslagit en ny justerad riksprislista som ska gälla från och med 1 juli 2010. Den nya riksprislistan är i genomsnitt 6 procent lägre än den prislista som gällde 2009.

Entreprenad inom utbildningssektorn Den nya skollagen har en definition av entreprenad: ”Med entreprenad avses i detta sammanhang att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap uppdrar åt en enskild fysisk eller juridisk person att för kommunens, landstingets eller den enskilde huvudmannens räkning utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen.” Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet Prop. 2009/10:165. Sidan 508. Inom utbildningsväsendet har det hittills gällt vuxenutbildning och undervisning i gymnasieskolans karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil. Vid en entreprenad är det huvudmannen som beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Den myndighetsutövning som får överlämnas vid entreprenad är främst lärares betygssättning. Huvudmannen ska försäkra sig om att undervisningen håller erforderlig kvalitet och genomförs i enlighet med de nationella styrdokumenten för skolformen. Därutöver har Skolinspektionen tillsyn över entreprenadverksamheten. I den Nationella kvalitetsgranskningen 2000, undersökte Skolverket hur entreprenadsystemet fungerade och publicerade en rapport ”Utbildning på entreprenad” 2000. De motiv som kommunerna då anförde för att lägga utbildningar på entreprenad var främst att konkurrensen skulle ge en ökad kvalitet, att det skulle bli ett ökat utbud av utbildningar och att en pedagogisk utveckling skulle komma till stånd som skulle leda till bättre resultat. Man förväntar sig också lägre kostnader. Ytterligare ett argument var att det fanns en ovisshet om

92

vuxenutbildningens framtida dimensionering. Skolverket konstaterade att det förekom entreprenader i strid med lagstiftningen. Kommuner hade lagt ut även kärnämnen och icke tillåtna karaktärsämnen på gymnasieskolan samt anordnat yrkesutbildning för vuxna på en arbetsplats. Skolverkets utvärdering visar att det finns såväl fördelar som nackdelar med entreprenadsystemet. En del kommuner har använt sig av utbildning på entreprenad för att målmedvetet höja utbildningens kvalitet och för att skapa ett större utbildningsutbud. De brister Skolverket finner finns främst i ledningen och styrningen av utbildningen. Det saknas ofta syfte och strategi för kommunernas utbildning på entreprenad. Skolverket skriver också att långsiktighet och kontinuitet motverkas av korta avtalsperioder. De pekar också på den svåra uppgift som en rektor har vid en entreprenad. Ansvarsområdets storlek gör det omöjligt för en rektor att hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet, så som skollagen kräver. Skolverket menar också att det ibland är entreprenörers kurspaket som styr det utbud som finns När Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund gjorde en utredning ”Entreprenad inom gymnasieskola och vuxenutbildning”, 2005, om hur entreprenadsystemet fungerade var erfarenheterna genomgående negativa. I rapporten konstateras att upphandlingskompetensen var mycket varierande och att det ofta saknades uppföljningar och utvärderingar från kommunernas sida. Entreprenaden låg ofta utanför de kommunala uppföljningssystem som finns. I rapporten pekas på kvalitetsrisker som ligger i entreprenadsystemet. Det beror huvudsakligen på att det hittills inte har varit krav på att använda behöriga lärare. Det faktum att upphandlingarna görs om med jämna mellanrum och nya entreprenörer anlitas gör också att undervisningen organiseras om och eleverna får inte den kontinuitet som krävs. Rapporten pekar även på risken för att en entreprenör kan gå i konkurs. En viktig skillnad jämfört med systemet med skolpeng, som gäller för fristående skolor, är att det sker en klar priskonkurrens i entreprenadsystemet. I en upphandling ska det anbud antas som klarar de uppställda kvalitetskraven till lägst pris. Det medför att det finns en tydlig prispress neråt vid entreprenadupphandlingar. Det är också ett av de motiv som kommunerna anför för att lägga ut utbildning på entreprenad, de vill sänka kostnaderna. För en arbetsgivare som anordnar utbildning är lärarkostnaderna den enskilt största kostnaden och ska kostnaderna pressas nedåt är risken mycket stor att det sker på bekostnad av lärarnas anställningsvillkor. Det är också de erfarenheter som finns från andra sektorer där verksamhet lagts ut på entreprenad, kostnadspressen går ut över personalen och dess anställningsvillkor. I den nya skollagen får även huvudmannen för en fristående gymnasieskola rätt att lägga ut utbildningar på entreprenad på samma sätt som en kommunal huvudman har kunnat enligt förra skollagen. Det gäller undervisning i gymnasieskolans karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil. Det blir däremot ingen utökning till att entreprenad även ska bli möjlig för kärnämnen, men den dispensmöjlighet som har funnits att även lägga ut teoretiska ämnen inom gymnasieskolan blir kvar. Nytt är också att fristående grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor kan lägga ut modersmålsundervisningen på entreprenad.

93

Dagens undantag, att det har varit möjligt att bedriva undervisningen inom entreprenad med anställda utan lärarutbildning, tas bort från skollagen. Det ska inte längre vara möjligt att få en tillsvidareanställning som lärare inom entreprenadutbildningar om man saknar lärarutbildning. Alla elever ska ha rätt till utbildade lärare oavsett om huvudmannen själv anordnar eller köper in utbildningen. Avknoppning och utförsäljning av offentlig verksamhet Avknoppning innebär att en kommun eller ett landsting låter anställda ta över verksamheter som tidigare utförts av kommunens/landstingets egna förvaltning. Som skäl för avknoppningen brukar anges att man vill skapa mångfald, konkurrens och valfrihet. Ett annat skäl är att politikerna vill uppmuntra den egna personalen att ta över en kommunal verksamhet.

Avknoppning började främst inom förskolan på 90-talet då flera kommuner knoppade av en stor andel av sina förskolor till privat regi. Inför valet 2006 var frågan om avknoppning högaktuell och i många kommuner drevs frågan mycket aktivt av flera borgerliga partier. De såg avknoppning som ett sätt att ta ytterligare steg i privatiseringen av offentlig verksamhet. Med avknoppning ger man marknaden ytterligare stimulanser genom olika politiska beslut för att privata aktörer ska ta över kommunal verksamhet. På en gång kan större delen av en kommuns förskolor och skolor, till exempel, bli privatiserade. De fristående skolorna skulle då inte bara vara ett komplement till de kommunala utan de skulle även kunna ersätta dem.

Avknoppning är inget juridiskt begrepp och det finns inga regler för hur det ska gå till. Lagstiftningen har inte förutsett att en kommun aktivt verkar för att en befintlig kommunal skola omvandlas till en fristående. Men det finns heller inget som säger att det är olagligt.

För grund- och gymnasieskolor gäller skollagens regler där det är staten som beslutar om tillståndet för en fristående skola och det innebär att entreprenad inte är möjligt. Kommunen kan inte besluta om vilken person eller vilket företag som ska få möjligheten att driva en avknoppad skola. Det finns heller inga regler som säger att en elev har rätt att få fullfölja sin utbildning vid en viss fristående skola utan det avgör den aktuella huvudmannen. Avtal där kommunen utser vem som ska ta över, och som reglerar intag av elever etcetera, är därför inte giltiga. Eftersom det inte är fråga om entreprenad eller upphandling gäller inte heller lagen om offentlig upphandling. Däremot kan en överlåtelse av varumärke, hyresavtal, etcetera, enligt vanliga marknadsmässiga regler göras. Kommunen kan inte heller ge bidrag eller stöd till en fristående skola utöver vad som anges i skollagstiftningen. Om det sker betraktas det som ett otillbörligt stöd till en enskild, enligt kommunallagen.

För annan kommunal verksamhet, som till exempel förskolor, gäller andra regler. Där är det inte staten som beslutar om ny huvudman utan kommunen kan själv utse vilka som får ta över verksamheten. De anställda får då i uppdrag av kommunen att driva verksamheten som egna företagare, med bidrag från kommunen för enskild verksamhet. Det är kommunen som är huvudman för verksamheten och kommunen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning, kvalitet, uppföljning och kontroll. Dessutom gäller lagen om offentlig upphandling. Därutöver gäller EG-rätten att en stat eller kommun inte får ge fördelaktiga villkor som gynnar enskilda företag och som snedvrider konkurrensen.

För alla skolformer gäller att om en ny arbetsgivare tar över verksamheten finns det regler som innebär att de anställda har rätt att få fortsatt anställning hos den nya arbetsgivaren enligt Lagen om anställningsskydd (LAS) och enligt EU-rätt.

94

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, har utrett frågan om avknoppning och publicerat tre olika dokument: ”Överlåtelse av kommunal skolverksamhet och gemenskapsrättens regler om statligt stöd”, 2008, ”Kommunala åtgärder för att främja uppkomsten av ett enskilt huvudmannaskap inom skolan – skolrättslig bedömning”, 2008 och ”Kommunala åtgärder för att främja uppkomsten av ett privat huvudmannaskap inom skolan, kommunalrättslig bedömning”, 2008. SKL rekommenderar kommunerna att besluta om riktlinjer för att se till att avknoppningen lever upp till lagstiftningens krav. Kommunen får inte gynna särskilda grupper, till exempel personalen i en skola. Det ska också ske en marknadsmässig värdering av lokaler och övriga tillgångar som ska överlåtas inklusive goodwillvärdet. Det bästa sättet är att ta in anbud från flera intressenter. Kommunen bör villkora att friskoleintressenten måste få ett godkännande av Skolverket för att det avtal som upprättas ska gälla.

Det som sker i praktiken är att en kommun beslutar om att lägga ner en skola. Därefter kan det nybildade bolaget som består av före detta anställda ansöka om ett godkännande hos Skolinspektionen. Får de ett godkännande kan kommunen sedan besluta att de får hyra eller köpa skolans lokaler.

Det mest kända exemplet på avknoppning är Tibble gymnasieskola i Täby. Den moderata majoriteten i Täby valde att knoppa av, det vill säga sälja skolan till en anställd rektor. Priset avsåg i princip endast de begagnade inventarierna och var lågt, cirka 9 miljoner kronor.

Beslutet överklagades först till länsrätten som gav kommunen rätt och sedan till kammarrätten som fällde kommunen. Kammarrätten anser att värdet på den avknoppade gymnasieskolan är högre än de 9 miljoner som de nya ägarna betalade för inventarier och utrustning. Försäljningen har inte skett till marknadspris och det innebär att kommunen lämnat ett ”individuellt riktat stöd” till Tibble Fristående Gymnasium, det bolag som nu driver skolan. Att på det sättet gynna en enskild verksamhet är ett brott mot kommunallagen, menade Kammarrätten. Kammarrätten kritiserade också att kommunen handplockade dem som skulle förvärva verksamheten, vilket inte är tillåtet.

Förfarandet med avknoppning kritiserades också av flera av de stora utbildningskoncernerna eftersom de ansåg att det inte var konkurrens på lika villkor. Även Friskolornas riksförbund är mycket kritiska till avknoppning och menar att på det sätt som det genomförs snedvrider det konkurrensen. Frågan om Tibblegymnasiet har också gått till EG-domstolen som ett brott mot reglerna för statsstöd inom EU, men deras ställningstagande är inte klart.

Täby kommun har valt att inte rätta sig efter kammarättens dom. De hävdar att det inte går att upphäva de civilrättsliga avtal som är upprättade mellan kommunen och skolan. Hållningen från Täby kommun visar på en brist i kommunallagen, det finns för närvarande inga möjligheter att tvinga en kommun som fattat beslut som strider mot kommunallagen att rätta det beslutet. Täby kommun har blivit kritiserad av JO för sitt agerande i denna fråga.

Under hösten 2009 meddelade ägaren till Tibble Fristående Gymnasium att bolaget ska betala 6.6 miljoner kronor i efterskott för det marknadsmässiga goodwillvärde skolan hade vid avknoppningen. Det är följden av en frivillig överenskommelse mellan skolbolaget och kommunen. Värderingen är gjord av en oberoende instans och förhoppningen är att EG-domstolen ska lägga ner målet eftersom rätt marknadsvärde nu har betalats för skolan.

Att avknoppning blev populärt i främst borgerligt styrda kommuner beror troligen på att det var en snabb metod att privatisera en avsevärd del av kommunens verksamhet. Skulle man

95

låta marknadskrafterna sköta etableringen av fristående skolor skulle det ta avsevärt längre tid att få samma antal fristående skolor.

I Upplands Väsby kommun, som efter valet 2006 privatiserade hälften av sina grundskolor och en större del av förskolorna, var just snabbheten huvudskälet enligt Kent Hjalmarsson moderat politiker och ordförande i utbildningsnämnden. Den politiska majoriteten hade mandatperioden på sig och det gällde att agera snabbt. På ett år ökade antalet elever som går i fristående grundskolor från 10 till 40 procent.

Vid avknoppningarna har kommunerna ofta sålt sina skolor till mycket låga priser. Skolans varumärke, att skolan har ett gott rykte, att den är etablerad i området, att den har en stabil elevstock, att lärarna är bra och att skolan är omtyckt av elever och föräldrar, det har inte värderats överhuvudtaget.

För personalen kan det givetvis vara intressant att få ta över en förskola till exempel och driva den efter egna idéer. En skolas ”varumärke” är dessutom till stor del lärarnas och skolledarnas förtjänst. Det är lärare och skolledare som genom sitt arbete har byggt upp skolans verksamhet och som skapat det värde som den kan ha på en marknad. På det sätt som avknoppningen har skett i de flesta fall har lärarna dock inte varit tillfrågade utan kommunen har vänt sig enbart till skolledare och andra chefer.

Efter diskussionen kring Tibbleskolan i Täby och efter de rättsprocesser som varit eller pågår har avknoppningarna stannat av. Det är inte bara avvaktan på EG-domen som gör att det har avstannat utan i och med att rättsläget har klarnat är inte intresset för avknoppningar lika stort. Att ta rätt betalt och att även värdera skolans ”marknadsvärde” är säkerligen inga större problem men frågan är om intresset att ta över blir lika stort om priset blir mycket högre. Det kan även uppfattas som problem att kommunen är tvungen att vända sig till hela marknaden med en intresseförfrågan vid en avknoppning och inte bara till de aktuella skolledarna så som oftast skett hittills.

Utmanarrätt eller utmaningsrätt En modell för att lägga ut kommunal verksamhet på privata anordnare och som kallas utmanarrätt eller utmaningsrätt har använts i ett tjugotal kommuner på senare år. Idén drivs aktivt av Svenskt Näringsliv och syftet med utmaningsrätten är att pröva om verksamheter som bedrivs av kommunen kan bedrivas bättre och till lägre kostnader. Enligt Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, innebär utmaningsrätten att en person kan anmäla till kommunen att han/hon vill driva en viss kommunal verksamhet i privat regi. Om kommunen är intresserad ska det först prövas om det är tillåtet att lägga ut den utmanade verksamheten på entreprenad så att den utförs av en privat anordnare för kommunens räkning. Myndighetsutövning får inte läggas ut på entreprenad om det inte finns särskilt stöd för detta i speciallagstiftningen. Strategiska ledningsfunktioner och vad som enligt lag eller förordning måste utföras av kommunen/landstinget kan inte heller utmanas. Grund- och gymnasieskola får till exempel inte utmanas och läggas ut på entreprenad genom detta förfaringssätt. Om kommunen beslutar att verksamhet ska utmanas måste detta göras enligt gällande regler. Det handlar då om en entreprenad, lagen om offentlig upphandling gäller och kommunen får inte gynna en enskild. Kommunen får inte heller sälja kommunal egendom till ett pris som ligger under det marknaden erbjuder. Då ska även verksamhetens varumärke, att den är etablerad och har en stabil kundkrets till exempel, värderas.

96

Den som har utmanat verksamheten har inga garantier om att få uppdraget utan han eller hon kommer att konkurrera med andra anbudsgivare på samma villkor. Även om verksamheten upphandlas och drivs av ett privat företag är kommunen huvudman för verksamheten och har enligt kommunallagen ett ansvar för att kontrollera och följa upp verksamheten. Utmaningsrätten påminner mycket om avknoppning där det ofta är anställda chefer som framför förslag om att de är intresserade av att ta över en kommunal verksamhet. Skillnaden här är att det även kan vara personer och företag utifrån som är intresserade av att ta över verksamheten och driva den som en entreprenad.

Precis som med avknoppning finns det inga skrivningar i någon lagtext som ger stöd för en utmaningsrätt eller reglerar hur en utmaning ska gå till och därför har det gjorts på olika sätt i kommunerna. Kommunerna måste följa de regler som gäller enligt kommunallagen, Lagen om offentlig upphandling och EU-direktiv. Någon egentlig rätt för utmanare att ta över en viss verksamhet finns inte.

Avsnitt 7 Likvärdighetsfrågor i övriga skolformer I denna utredning definieras likvärdig som att det ska vara så små skillnader som möjligt i måluppfyllelse mellan elever, skolor och kommuner. Det ska också vara små skillnader i måluppfyllelse mellan elever med olika socioekonomisk bakgrund, mellan elever med utländsk och svensk bakgrund och mellan pojkar och flickor. Skolan har en kompensatorisk roll, att sträva efter att ta tillvara det bästa hos alla elever och motverka skillnader mellan skolor och elever.

Utredningen har koncentrerats till grundskolan men skollagens krav på likvärdighet gäller i alla skolformer i skolväsendet. Nedan följer en kort sammanställning av frågor som rör likvärdighet i de övriga större skolformer som ingår i skolväsendet. Det finns också ett fritt val av skola, marknadsstyrning och konkurrens om barn och elever i flera av de olika skolformerna och även det belyses. Man kan se några tendenser som går igen i flera skolformer. Det är skillnader mellan kommuner och mellan skolor inom samma kommun vad gäller hur mycket kommunerna satsar i resurser i form av lärartäthet och utbildade lärare. Elever som har en stark socioekonomisk bakgrund når målen i högre grad än elever som har en svag socioekonomisk bakgrund. Detsamma gäller för de elever som har invandrarbakgrund, de ligger ett steg efter när det gäller att nå målen. Det skiljer även mellan olika huvudmän. De kommunala skolorna ligger generellt sett högre i lärartäthet med något undantag. Detsamma gäller andelen behöriga lärare, de kommunala huvudmännen ligger högre än fristående och enskilda huvudmän. De effekter av fritt val och marknadsstyrning som denna utredning visar för grundskolan gäller i viss utsträckning även för de andra skolformer inom skolväsendet som har fritt val och som är marknadsstyrda. Styrkan av effekterna varierar dock efter hur omfattande det fria valet är och hur bidragssystem och regelverk är utformade.

97

Förskolan I rapporten "Förskola i brytningstid", 2004, skriver Skolverket att barngruppernas storlek ökade under 90-talet men att de har stabiliserats på en, historiskt sett, hög nivå under 2000-talet. Skolverket pekar på att det är stora skillnader mellan olika kommuner och att barngrupperna är större i storstadsområden och i större städer. De största skillnaderna finns dock mellan förskolor i samma kommun. Faktorer som förskolornas upptagningsområde, pedagogiska ambitioner och personalens kompetens har oftast liten betydelse vid resursfördelningen.

Samtidigt visar Skolverket att upptagningsområdet har stor betydelse för hur de olika förskolorna lyckas med sitt uppdrag. I områden där föräldrarna har högre utbildningsnivå och inkomst har förskolorna ofta bättre förutsättningar och lyckas oftast genomföra sitt uppdrag med större framgång än förskolor i områden där föräldrarna har låg utbildningsnivå och inkomst. Högresursområden har också lättare att rekrytera utbildad personal och de har en lägre andel barn i behov av särskilt stöd. Det är relativt ovanligt med behovsstyrning av resurserna och med tanke på målet om en likvärdig förskola är det oroväckande, menar Skolverket. I rapporten ”Fem år med maxtaxa. Uppföljning av reformen Maxtaxa och allmän förskola m.m.” 2007, visar Skolverket att reformen har bidragit till att skillnaderna mellan kommunerna har minskat. Förskolan har blivit mer tillgänglig för alla barn oavsett föräldrarnas sysselsättning eller socioekonomiska bakgrund.

Inom förskolan finns en konkurrens om barnen. Privatiseringen startade under 80-talet och till att börja med var det många personal- och föräldrakooperativ som bildades. På senare år är det bolagen som allt mer tar över och under 2008 gick de bolagsdrivna förskolor om föräldrakooperativen som den vanligaste enskilda driftsformen. I flera kommuner har man knoppat av stor andel av kommunens förskolor. De bolag som tagit över verksamheten har i flera fall fått köpa till låga priser. I Stockholm till exempel, har priset endast avsett de begagnade inventarierna och man har inte tagit betalt för förskolornas ”varumärke” eller det faktum att den nya ägaren fick överta alla de föräldrar som hade sina barn i förskolorna. De nybildade förskolebolagen har kunnat ta ut höga vinster. Dagens eko har sammanställt årsredovisningarna för de 25 förskolor som sålts av Stockholm stad sedan valet 2006. Dessa 25 förskolor finns i 10 bolag och det samlade försäljningspriset var på knappt 3 miljoner kronor. En liten förskola kostade 50 000–60 000 kronor och den största kostade drygt 800 000 kronor. Redan det första året gjorde 9 av de 10 bolagen en samlad vinst på över 10 miljoner kronor före skatt. (Sveriges Radio P1. 2010 05 06.) I Stockholm går cirka 35 procent av förskolebarnen i en enskilt driven förskola. När kommunen inspekterade verksamheten i de enskilda förskolorna från juli 2009 fram till april 2010 fick 14 enskilda förskolor allvarlig kritik och 2 fick tillstånden indragna. De kritseras för låg personaltäthet, torftig miljö och bristande säkerhet.

De privata förskolorna får samma ersättning per barn som en kommunalt driven förskola. Vinsten skapas till stor del genom en lägre personaltäthet. En annan förklaring är att de har låg andel utbildade förskollärare med lägre löner. Stockholm har ett genomsnitt på 43 procent

98

utbildade förskollärare och de inspekterade skolorna ovan hade från 0 till 22 procent utbildade förskollärare.

Ytterligare en tänkbar förklaring till de höga vinsterna är att de enskilda förskolorna kan vara utan kollektivavtal. Det kan ge en arbetsgivare 70–80 000 kronor lägre kostnader i snitt per anställd och år. Det går också att kortsiktigt ta ut vinst genom att inte sköta underhåll av lokaler och utrustning.

Fakta om förskolan

• 2009 gick knappt 19 procent av alla barn i förskolan i en enskild förskola. De flesta enskilda förskolor finns i storstadsområdena. I förortskommunerna går 30 procent av barnen i en enskild förskola.

• De kommunala förskolorna har fler utbildade förskollärare än de enskilda. 2009 hade 56

procent av personalen i kommunala förskolor en pedagogisk högskoleutbildning mot 43 procent i enskilda förskolor.

• Det är däremot ingen skillnad i lärartäthet utan det går 5,3 barn per årsarbetare både i

kommunal och enskild förskola.

• Även andelen barn med annat modersmål som får modersmålsstöd är lägre i enskilda förskolor än i kommunala.

• Kostnaderna per inskrivet barn varierar från cirka 95 000 kronor till 200 000 kronor

2006.

Källa. ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning, Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov? Skolverket 2009 samt statistik från Skolverkets hemsida.

Förskoleklass

Förskoleklassen infördes 1998 som en egen skolform i det offentliga skolväsendet. Det är samma läroplan, Lpo 94, som gäller både för det obligatoriska skolväsendet och förskoleklassen. Förskoleklassen är en frivillig skolform men nästan alla sexåringar, 95 procent, deltar. Av dessa gick drygt 8 procent i en fristående eller enskild förskoleklass. Personaltätheten i förskoleklassen låg till en början högre än i grundskolan men under 2000-talet har den minskat till en betydligt lägre nivå än i grundskolan. 2009 var det 6,3 lärare per 100 barn i förskoleklassen jämfört med 8,4 i grundskolan. I fristående och enskilda förskoleklasser är det 7,5 lärare per 100 elever. I kommunala förskoleklasser är 83 procent av lärarna behöriga och i fristående är 65 procent behöriga. Det finns en konkurrens om eleverna i förskoleklassen. Det finns någon enstaka enskild förskoleklass (totalt 71 elever i hela Sverige 2009/10) men de allra flesta ingår som en del av en fristående grundskola. Föräldrarna väljer förskoleklass och grundskola i ett ”paket”. Källa: ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och

99

vuxenutbildning.” samt statistik från Skolverkets hemsida. Fritidshem

Fritidshemmet är en frivillig verksamhet för skolbarn 6–12 år där allt fler barn går. Enligt ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning.” ökar både antalet och andelen 6–12 åringar som går i fritidshem. Andelen har ökat från 64 procent år 2000 till 80 procent 2008.

Ett stort problem i fritidshemmen är de ständigt växande barngrupperna. 2008 var det i genomsnitt nästan 35 barn per grupp. Det kan jämföras med de första åren under 90-talet då det var cirka18 barn i grupperna. Samtidigt som barngrupperna blir större minskar personaltätheten. 2008 var det i genomsnitt 20,5 barn per årsarbetare. Det är stora skillnader mellan kommunerna. Ydre och Övertorneo hade högst personaltäthet med 10,6 barn per anställd och Malå hade lägst personaltäthet med 40,4 barn. Kommunernas kostnader per inskrivet barn i kommunalt fritidshem varierar mellan 18 800 kronor per fritidshemsplats och 54 600 kronor 2008. Skolverket visar också att det är en mycket stor variation i gruppstorlekar, personaltäthet och i personalens utbildning inom kommunerna. Det skiljer också i användandet av de allmänna råden. De är starkt kopplade till om personalen har utbildning och eftersom tillgången på utbildade fritidspedagoger är låg på många håll blir det en likvärdighetsfråga, menar Skolverket. En annan likvärdighetsfråga som Skolverket pekar på är att även barn till arbetslösa och föräldralediga ska ges möjlighet att delta i fritidshemmens verksamhet. I dag är det stora skillnader mellan kommunerna. Fakta om fritidshem

• Andelen av barnen i fritidshem som går på fritidshem i enskild regi har legat på cirka 9 procent i genomsnitt de senaste åren.

• Nästan en femtedel, 18 procent, av alla inskrivna barn i storstädernas och

förortskommunernas fritidshem gick i ett enskilt fritidshem 2009.

• I kommunala fritidshem hade drygt 61 procent i personalen pedagogisk högskoleutbildning mot 37 procent i enskilda fritidshem under 2009.

• Det var 20,6 barn per anställd i kommunala fritidshem och 24,0 barn i enskilda

fritidshem 2009. Källa: ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning.” samt statistik från Skolverkets hemsida.

100

Obligatoriska särskolan Efter en period under 90-talet och början av 2000-talet då antalet elever i särskolan ökade sker nu en minskning. Sedan läsåret 2003/04 har antalet elever minskat från 14 900 till 12 700 elever under 2009/10. Även andelen elever i den obligatoriska särskolan minskar i förhållande till samtliga elever i den obligatoriska skolan, men fortfarande ligger andelen över den nivå som gällde i början av 90-talet. Ett särskilt problem är att det sker felaktiga placeringar av elever i särskola. När Skolinspektionen granskade Örebro kommun visade det sig att 3 av 12 elever i en särskola var felplacerade. Fakta om särskolan

• Det är cirka 20 procent av eleverna som är integrerade i grundskolan och denna andel har legat relativt stabilt sedan 1993. Det är dock stora skillnader mellan kommunerna.

• Cirka 4 procent av eleverna i obligatoriska särskolan går i fristående särskolor.

• I de kommunala särskolorna var 87 procent av lärarna behöriga mot 50 procent i de

fristående under 2009/10.

• Lärartätheten i de kommunala särskolorna låg på 27 lärare per 100 elever jämfört med 35 i de fristående.

Källa: ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning.” samt statistik från Skolverkets hemsida. Det finns ett antal friskolor som har specialiserat sig på att driva särskolor och därmed finns ett fritt val och marknadseffekter även inom särskolan. Gymnasieskola I genomsnitt får 76 procent av eleverna i gymnasieskolan ett slutbetyg inom fem år. För dem som börjar på nationella program är andelen 83 procent. Motsvarande andel för specialutformade program är 85 procent. Minst andel, 24 procent, har elever som börjat på individuella program. Av de elever som börjat i en fristående gymnasieskola får 80 procent ett slutbetyg inom fem år. Generellt har elever med svensk bakgrund betydligt högre genomströmning än elever med utländsk bakgrund. Drygt var tionde av de elever som påbörjade en gymnasieutbildning hösten 2007 hade bytt studieväg hösten 2008 (exklusive individuella program). Det var något fler elever som bytte studieväg på de kommunala skolorna jämfört med elever i fristående skolor. Elever med utländsk bakgrund byter i större utsträckning utbildning än elever med svensk bakgrund. Tio procent av eleverna avslutar sina gymnasiestudier i förtid. Bland elever med utländsk bakgrund var det 12 procent som gjorde avbrott eller tog studieuppehåll. Det kan jämföras med drygt 5 procent för elever med svensk bakgrund. År 2000 ändrade Stockholms kommun intagningen till gymnasieskolan från närhetsprincipen till betygsprincipen. Ett av argumenten för förändringen var att Stockholm var en segregerad

101

stad med stora skillnader i inkomster och utbildningsnivå mellan stadsdelarna. Intentionerna med reformen var att minska segregationen . I studien ”Vad innebär införandet av fritt skolval i Stockholm för segregeringen i skolan?”, 2005, har Martin Söderström och Roope Uusitalo undersökt vilka effekter de förändrade antagningsreglerna fick. De visar att betygsintagningen har ökat segregeringen i de tre undersökta dimensionerna betyg, etnisk bakgrund och socioekonomisk bakgrund. De visar även att boendesegregationen ökar i Stockholm men att den är en relativt långsam process jämfört med den hastiga förändring som skett i och med de ändrade antagningsreglerna. I sina slutsatser skriver rapportförfattarna: ”Antagningsreformen 2000 övergav närhetsprincipen och all antagning beror nu endast på elevens grundskolebetyg. Detta gynnade de med bra betyg, då deras valmöjligheter blev fler när de inte längre fanns några förtursregler. Förlorare var de som inte längre kunde gå på den skola som ligger närmast där de bor eftersom de blev utkonkurrerade av elever som bor längre bort.” Vad innebär införandet av fritt skolval i Stockholm för segregeringen i skolan? Söderström Uusitalo. 2005. Sidan 11.

Fakta om gymnasieskolan

• Lärartätheten är lägre i fristående skolor än i kommunala skolor, 6,8 i jämförelse med 8,2.

• I kommunala skolor har 78 procent en pedagogiska högskoleexamen, jämfört med 54

procent i fristående skolor under 2009/10. • I fristående skolor är det 900 elever per studie- och yrkesvägledare medan det i

kommunala skolor är 400 elever.

• Under läsåret 2008/09 fanns totalt 945 gymnasieskolor, vilket är 25 procent fler än läsåret 2003/04. Ökningen består huvudsakligen av fristående skolor som under 2008/09 var 414 stycken och utgjorde 44 procent av landets gymnasieskolor.

• 2009/10 var det knappt 22 procent av eleverna som gick i fristående gymnasieskola.

Källa. ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning.” samt statistik från Skolverkets hemsida. Gymnasieskolan är förmodligen den skolform där konkurrensen om eleverna är som hårdast. Tillväxten av fristående gymnasieskolor har varit snabb särskilt i storstadsregionerna och det finns en klar risk för en överetablering. Det är också inom gymnasieskolan som marknadsföringen har varit som hårdast och där skolorna har lockat elever med datorer och annat. Under 2009 minskade antalet ansökningar om att starta nya fristående gymnasieskolor något men under 2010 har ansökningarna återigen blivit fler. En ny trend är att det är en större geografisk spridning i ansökningarna. Det är fler ansökningar från medelstora städer och fler utanför Stockholmsområdet. Under 2008 avslogs samtliga 15 ansökningar om avknoppningar.

102

Gymnasiesärskolan Antalet elever i gymnasiesärskolan har ökat från 6 700 läsåret 2003/04 till 9 412 läsåret 2009/010. En halv procent av eleverna går i en fristående gymnasiesärskola. 81 procent av de kommunala lärarna var behöriga jämfört med 51 procent i de fristående. Det gick 23 lärare per 100 elever i de kommunala gymnasiesärskolorna mot 20,5 i de fristående. Källa: ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning.” samt statistik från Skolverkets hemsida. Kommunal vuxenutbildning Antalet studerande i komvux har minskat kraftigt. Kalenderåret 2004 var det 247 000 elever inskrivna i komvux och 2008 var det 177 000. Under 2009 skedde en ökning till 187 000 elever. Av de studerande deltog 80 procent i den gymnasiala vuxenutbildningen och 19 procent i den grundläggande vuxenutbildningen. Andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning låg på 76,3 procent 2009. Lärartätheten var 4 lärare per 100 studerande. När en kommun lägger ut en komvux- eller SFI-utbildning till en upphandling ska det anbud antas som klarar de uppställda kvalitetskraven till lägst pris. Det innebär att det sker en priskonkurrens i entreprenadsystemet. Det i sin tur medför en tydlig prispress neråt vid entreprenadupphandlingar. Det fria valet gäller för kommunen som väljer uppdragstagare, däremot finns det i allmänhet inget fritt val för de studerande. Entreprenadsystemet medför en press på anställningsvillkor och bidrar till en otryggare anställning i och med att uppdragen avslutas efter ett par år då nya anbud tas in. Läsåret 2007/08 upphandlades närmare en tredjedel, 29 procent, av den kommunala vuxenutbildningen från andra utbildningsanordnare. 31 procent av den gymnasiala och drygt 15 procent av den grundläggande vuxenutbildningen bedrevs av annan utbildningsanordnare än kommunen. Hur stor andel som läggs ut på entreprenad varierar. I några kommuner, till exempel Nacka, Danderyd, Knivsta och Avesta ligger all undervisning på entreprenad medan andra kommuner knappast har något alls utlagt. Göteborg, med 73 procent utlagt, är den storstad som har den största andelen upphandlad utbildning. Källa: ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning.” samt statistik från Skolverkets hemsida. Svenskundervisning för invandrare Antalet studerande i sfi-undervisning har ökat kraftigt. 2003/04 var det knappt 47 000 elever och 2008/09 var det 84 000.

103

Under 2008 bedrevs drygt 70 procent av undervisningen i kommunal regi och knappt 30 procent bedrevs på entreprenad. Det är stora skillnader mellan kommunerna i andelen upphandlad utbildning. I Malmö är drygt hälften, i Stockholm är närmare 70 procent och i Göteborg är över 80 procent upphandlad. Samtidigt är det många kommuner som bedriver all utbildning i egen regi. 74 procent av de kommunala lärarna är behöriga jämfört med 56 procent i de upphandlade utbildningarna. Precis som i komvux sker det en prispress neråt och anställningstryggheten kan påverkas vid entreprenadupphandlingar. Det fria valet gäller för kommunen som väljer uppdragstagare, däremot finns det i allmänhet inget fritt val för de studerande. Källa: ”Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning.” samt statistik från Skolverkets hemsida.

Avsnitt 8

Internationell översikt Att skolan ska vara likvärdig är främst en fråga i de Nordiska länderna men även OECD arbetar aktivt med likvärdighetsfrågorna. De publicerar regelbundet rapporter där likvärdighetsfrågor inom OECD-länderna belyses .

Inom EU är det främst avbrotten inom gymnasieskolan som diskuteras och det pågår ett arbete för att minska dem. Avbrotten är betydligt vanligare i socioekonomiskt svagare grupper och genom att minska avbrotten kan gymnasieskolan bli mer likvärdig.

I flertalet av de demokratiska länder har inte diskussion om skolans likvärdighet någon framträdande roll. Många länder har ett uppdelat skolsystem och att det ska vara likvärdigt är ingen stor fråga. Däremot diskuteras olika former av diskriminering inom utbildningen i många internationella sammanhang.

När det gäller förhållandet mellan offentlig och privat utbildning pekar Education international (EI), lärarnas internationella fackliga organisation, på att i många länder går utvecklingen mot att de offentliga skolorna rustas ner och de privata gynnas. EI ser med oro på den ökade privatisering och kommersialisering av utbildningen som sker, särskilt i de länder där den offentligt finansierade utbildningen redan tidigare har en svag ställning, och de verkar för en offentlig skola av god kvalitet öppen för alla. Skolan ska vara avgiftsfri och alla, oberoende av social eller etnisk bakgrund, ska ha lika tillträde, hävdar EI, som alltid sätter rätten till utbildning för alla i främsta rummet. EI förordar socialt blandade skolor där alla barn lär sig leva tillsammans, och de är kritiska till skolsystem där olika grupper isoleras från varandra.

Skolverket har i skriften ”Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder”, 2008, översiktligt beskrivit hur det ser ut i ett antal västliga demokratiers skolsystem vad gäller det fria valet och förekomsten av privata och fristående skolor. Bilden är mycket splittrad och beroende på den historiska bakgrunden ser de olika ländernas skolsystem mycket olika ut. I samtliga undersökta länder finns motsvarigheten till fristående skolor och privatskolor. Ofta finns också parallellt förekommande äldre former som kan vara i hög grad privatfinansierade och nyare former som är offentligt finansierade. Det finns också någon form av tillsynssystem

104

som omfattar fristående och privata skolor. Land Antal elever i privata eller

”fristående” grundskolor Övrigt

Australien 25–30 procent

Danmark 13 procent

England 7 procent i independent och

25 procent i voluntary schools

Independent är privat finansierade.

Voluntary får statsbidrag.

Finland 2 procent

Frankrike 15 procent Det finns två slags privatskolor. Den största gruppen får statsbidrag men det finns också helt privata skolor.

Italien 8 procent Det finns två slags privatskolor. Den ena gruppen får statsbidrag och den andra är helt privat.

Island 1 procent

Nederländerna 65-70 procent En lång historisk tradition med katolska eller protestantiska skolor som får samma ekonomiska villkor som offentliga skolor.

Norge 2 procent

Polen 2 procent Kyrkor är ofta huvudmän.

Spanien Cirka 33 procent Två modeller, en med statsbidrag och en som är privat finansierade.

Skottland 4 procent

Sverige 10 procent

Tyskland 6 procent

Österrike 12 procent

Källor: ”Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder” Skolverket 2008 och ”Tio EU-länders utbildningssystem. En översiktlig bild.” Skolverket 2007. En del länder har ett uttryckligt förbud i lagstiftningen mot vinst. I andra länder kan det vara

105

tillåtet med vinst i privatskolor som drivs helt med privata medel medan offentligt finansierade fristående skolor inte får ta ut vinst. Det skiljer också om en skolhuvudman får bestå av juridiska personer, fysiska personer eller aktiebolag. Tankar om valfrihet, resultatkrav och decentralisering finns i många länder men med olika styrka och i olika varianter. Valfrihetsmodeller som liknar dem vi har i Sverige finns främst i USA, Australien, Nya Zeeland och i länderna i Västeuropa. Utvecklingen går mot att fler elever går i privat drivna skolor. Ökningen har varit snabb i Australien och Sverige till exempel, medan det har stått relativt stilla i andra länder. Det finns dock inget land där en minskning har skett.

Avsnitt 9

Sammanfattning och diskussion kring utredningens huvudfråga, skolans likvärdighet Denna utrednings huvudfråga är att ”inom ramen för vårt nationella och internationella samarbete analysera marknadsstyrningens och valfrihetens effekter för skolans likvärdighet.” Den skola vi vill skapa – Lärarförbundets program för yrke och villkor sidan 29.

I sammanfattningen nedan kommer fokus att först ligga på utredningens huvudfråga, likvärdigheten i allmänhet, för att därefter övergå till att diskutera likvärdigheten i förhållande till professionens perspektiv.

Sedan det fria valet infördes för tjugo år sedan har det skett en lång rad förändringar i det svenska samhället och i den svenska skolan. Att i den mängd förändringar som skett urskilja just marknadsstyrningens och valfrihetens effekter är mycket komplicerat.

Det är också komplicerat att göra jämförelser bakåt i tiden. Det finns få studier som visar hur det såg ut med den svenska skolans likvärdighet innan valfriheten och marknadsstyrningen infördes. En studie ”Segregation och svensk skola” gjord av Arnman och Jönsson 1985, visar att det fanns problem med likvärdigheten i den svenska skolan även före reformerna på 90-talet. I och med införandet av grundskolan blev skolan mer likvärdig men det fanns kvar problem orsakade av boendesegregation och genom att eleverna delades upp efter socialgrupper inom skolan.

Skolväsendet i Sverige är i dag mycket omfattande med en stor mängd barn, elever och vuxna från förskola till vuxenutbildning. Dessutom ser det väldigt olika ut inom de olika skolformerna. Valfriheten och marknadsstyrningen har fått olika effekter inom olika skolformer, inom olika årskurser i grundskolan, mellan olika program i gymnasieskolan och inom de olika kommunerna. Det kan se ut på ett sätt i en kommun och på ett helt annat i andra kommuner. Det är svårt att dra generella slutsatser, verkligheten är mångfacetterad.

I detta stora utbud har denna utredning koncentrerat analysen till grundskolan och i första hand sett på effekterna för denna skolform. Grundskolan är den enda obligatoriska skolformen och de studier som finns kring utredningens frågor handlar oftast om grundskolan. I några fall går utredningen även in på frågor och effekter i andra skolformer. Men slutsatserna nedan berör i huvudsak grundskolan om det inte uttryckligen står något annat.

106

Likvärdig – ett mångtydigt begrepp

Som visats i det inledande kapitlet är begreppet likvärdig synnerligen oklart. Det tolkas och används på en rad olika sätt och en del av tolkningarna är helt motstridiga.

Tomas Englund, har i ”Vadå likvärdighet? Studier i utbildningspolitisk språkanvändning”, 2008, visat att begreppet likvärdig numera har tre huvudsakliga betydelser. Först den ursprungliga där skolan betraktas som en samhällsutvecklande kraft med en central uppgift att verka för ökad jämlikhet mellan olika grupper i samhället och där målsättningen är att minska skillnader mellan skolor och elever.

Under slutet av 80-talet och början av 90-talet kom likvärdighet även att betyda valfrihet, föräldrarätt och profilering. Att välja skola är centralt i denna tolkning av likvärdighetsbegreppet och skolan blir ett redskap för individen att utvecklas.

Under slutet av 90-talet och under 2000-talet har likvärdighetsbegreppet alltmer kommit att betyda måluppnående, resultat och kvalitet. Genom att granska skolans utbildningsresultat kan man avgöra likvärdigheten och skolans resultat kommer i fokus.

På den rikspolitiska nivån är begreppet likvärdig därmed på väg att tömmas på innehåll. Det är ett ord som lyfts fram i högtidstalen och i skollagens portalparagrafer men eftersom det kan betyda olika saker har begreppet inte någon större praktisk betydelse för den verkliga skolpolitiken. Lite tillspetsat kan man säga att oavsett hur skolpolitiken utformas syftar den till en likvärdig skola. På den centrala nivån är likvärdighet därför inget begrepp som diskuteras eller definieras.

Lokalt däremot finns likvärdighetsbegreppet kvar i den politiska diskussionen och tolkningen och tillämpningen har betydelse för hur skolpolitiken utformas. Det har Ann Quennerstedt visat i sin avhandling ”Kommunen – en part i utbildningspolitiken, 2006”. De tre olika tolkningarna ovan tillämpas i olika kommuner. I en kommun kan det vara den ursprungliga betydelsen som gäller för den politiska majoriteten, i en annan är det det fria valet som främjas och i ytterligare andra kommuner är det strävan att uppnå målen som står i fokus.

Definition av begreppet likvärdig i denna utredning

I denna utredning definieras likvärdig som att det ska vara så små skillnader som möjligt i måluppfyllelse mellan elever, skolor och kommuner. Det ska också vara små skillnader i måluppfyllelse mellan elever med olika socioekonomisk bakgrund, mellan elever med utländsk och svensk bakgrund och mellan pojkar och flickor. Skolan har en kompensatorisk roll, att sträva efter att ta tillvara det bästa hos alla elever och motverka skillnader mellan skolor och elever.

Likvärdighet, decentralisering och marknadsstyrning

Jon Pierre, professor vid Göteborgs universitet, diskuterar i boken ”Skolan som politisk organisation”, 2008, bland annat frågan om likvärdighetsmålet kan nås i en decentraliserad skola. Är inte likvärdighet och decentralisering i princip två oförenliga begrepp? I ett centraliserat skolsystem kan det vara ett mål att skapa en likvärdig skola i landets alla kommuner men i ett decentraliserat system kommer det att uppstå skillnader och likvärdighetsmålet blir därmed svårt att nå.

Lägg sedan till det fria valet och systemet med skolpeng och frågeställningen blir än mer komplicerad. Går det att förena likvärdighet med det fria valet av skola och att skolan delvis

107

är marknadsstyrd? Leder inte den fria konkurrensen om eleverna till att det uppstår skillnader mellan skolor? De framgångsrika skolorna får fler elever och mer resurser och de stärks medan de som förlorar elever får en motsatt utveckling.

Ett kort svar på dessa frågor är att decentraliseringen, det fria valet och marknadsstyrningen av skolan sammantaget gör att målet om en likvärdig skola blir svårare att nå. Syftet med dessa reformer var att man lokalt skulle finna bättre lösningar och att marknadskrafterna skulle driva fram en bättre skola än den gamla centralstyrda. De centrala lösningarna övergavs för att man ansåg att det behövdes olika lösningar i olika kommuner allt efter hur problemen såg ut. Man hoppades också på marknadskrafternas förmåga att både sänka kostnader och höja kvaliteten. Dessutom såg man demokratiska vinster i och med att besluten flyttades närmare dem som var berörda av dem. En rad fördelar således, att det också medförde ökade skillnader mellan kommuner och skolor, det var en bieffekt som man var medveten om när besluten togs.

Sedan 1985 har målet om en likvärdig skola legat fast i skollagen och det står även i den nya som antogs 2010. Men som visats ovan har begreppet likvärdig anpassats och definierats om för att passa den aktuella skolpolitiken. Det har gått att fortsätta att använda detta positiva begrepp och genom det legitimera även en ny skolpolitik. Även efter decentraliseringen och valfrihetsreformerna ska skolan vara likvärdig.

Stor uppslutning kring att skolan ska vara likvärdig

Att likvärdighetsbegreppet är kvar som ett centralt begrepp i den svenska skolpolitiken beror på den positiva laddning som begreppet har. I stort sett alla är ense om att den svenska skolan ska vara likvärdig. En orsak till den stora uppslutningen är att ett skolsystem som kännetecknas av små skillnader mellan skolor och mellan elever presterar bättre resultat än skolsystem som uppvisar stora skillnader. Ett skolsystem där man lyckas väl med de svagaste eleverna men också med dem som har de bästa förutsättningarna, är bra för eleverna, för föräldrarna, för professionen och för samhället. Som visats ovan finns det ett samband mellan ett lands skillnader mellan skolor och elevernas resultat, ju mindre skillnader desto bättre resultat.

En annan orsak till uppslutningen kring en likvärdig skola är att det var en intensiv skolpolitisk strid under nästan hela 1900-talet för och mot en urvalsskola. Den striden handlade till stor del om just skolans likvärdighet och den vanns av dem som vill ha ett sammanhållet skolsystem. I och med beslutet om grundskolan skulle det för första gången bli en likvärdig skola i Sverige. Skolan blev en del av det demokratiska välfärdssamhället. Därmed blev också begreppet likvärdig ett av den svenska skolpolitikens grundpelare. Utvecklingen av likvärdigheten sedan 90-talet Den svenska skolan har aldrig varit helt likvärdig men i de internationella jämförande studierna, som genomfördes fram till 90-talet, har Sverige varit ett av de länder som uppvisat minst skillnader mellan skolor tillsammans med de övriga nordiska länderna.

Men i och med de förändringar som skett i samhället och i skolpolitiken därefter, är den trend som innebar minskade skillnader bruten. Som visats i avsnitten ovan om skolans resultat och om skolans segregation ökar skillnaderna mellan kommuner, skolor och elever i grundskolan.

Jan-Eric Gustafsson, professor vid Göteborgs universitet, beskriver i en intervju för denna utredning, utvecklingen som att det går utför med likvärdigheten. Variationerna mellan

108

kommuner har ökat och variationerna mellan skolor har ökat kraftigt sedan början på 90-talet. Det har blivit ökade gruppskillnader mellan elever med olika social bakgrunden och kön.

Även Skolverket har samma bild. I en rad rapporter har de pekat på en utveckling där skillnaderna mellan skolor och elever ökar. I rapporten ”Valfriheten och dess effekter inom skolområdet.”, 2003, beskriver de en tydlig uppdelning av skolor, i ”goda hallon” och ”sura citroner”. Skolverket skriver att skolsystemet har blivit mer differentierat och de pekar på risken för att ett nytt parallellskolesystem byggs upp.

Orsaker till att likvärdigheten har förändrats Att likvärdigheten har utvecklats mot större skillnader har många orsaker. En del av förklaringarna ligger i de samhällsförändringar som skett. Skolan är en del av samhället och om det sker förändringar får det effekter i skolan. Under de 20 år som gått sedan besluten togs i början av 90-talet har samhället utvecklats mycket snabbt inom en rad områden. Samhällsförändringar som påverkat skolans likvärdighet

• Samhället och arbetsmarknaden har förändrats genom den påverkan som sker i och med globaliseringen och det ökande internationella utbytet av varor och tjänster. Den svenska politiken måste i högre grad anpassas efter internationella förhållanden.

• Utvecklingen på arbetsmarknaden går mot att allt fler arbeten kräver längre utbildning och de mer okvalificerade arbetena blir färre. Arbetsmarknadens krav på en välutbildad arbetskraft har ökat och därmed har även kraven på skolan ökat.

• Under den djupa ekonomiska krisen under 90-talet ökade arbetslösheten och andelen som behövde stöd av socialtjänsten. Resurserna till skolan skars ner kraftigt vilket i första hand drabbade elever i behov av särskilt stöd.

• Den ökande boendesegregationen är en viktig orsak till den ökade segrationen i skolan. Den flyktinginvandring som varit sedan 90-talet har ökat på andelen invånare med utländsk bakgrund i redan invandrartäta förorter i många städer och samhället har inte alltid förmått kompensera eleverna i dessa förorter fullt ut.

Förändringar i skolan som påverkat likvärdigheten

Det har även skett många och stora förändringar inom skolan och i skolpolitiken som har påverkat likvärdigheten.

• Kommunernas övertagande av ansvaret för lärar- och skolledartjänsterna har medfört att andelen obehöriga lärare har ökat. Alla elever har inte alltid fått undervisning av den kvalitet som de har haft rätt till.

• Avvecklingen av det riktade statsbidraget till skolan har bidragit till att skillnader mellan kommuner har uppstått i lärartäthet och klasstorlek.

• De kursplaner och det betygssystem som infördes i mitten av 90-talet innebar drastiskt höja krav på eleverna.

• I det nuvarande mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet har det uppstått stora skillnader i betygssättningen mellan skolor och kommuner. Dessutom är betygen inte jämförbara över tid och det finns en betygsinflation.

• Systemet med betygsintagning till gymnasieskolan, som införts i en rad kommuner, har segregerande effekter.

109

• Elevernas individuella arbete har ökat. Att det gemensamma lärarledda arbetet har minskat och att elevernas eget arbete har ökat innebär att elever med svagt stöd hemifrån klarar sig sämre.

• Nedrustningen av fritidshemmen har försämrat möjligheterna för fritidspedagogerna att bedriva en pedagogisk verksamhet med kvalitet.

• De stora elevkullarna som passerat grund- och gymnasieskola har fått mindre resurser per elev än de mer normalstora kullarna.

• Det fria valet och marknadsstyrningen av skolan har medfört att eleverna i högre grad än tidigare sorteras till olika skolor efter föräldrarnas utbildningsbakgrund och inkomst, efter föräldrarnas pedagogiska eller religiösa övertygelse eller efter betyg när det gäller gymnasieskolan. Elevsammansättningen på skolorna har blivit mer homogen mätt i socioekonomiska och kunskapsmässiga termer och det har medfört att skillnaderna mellan elever och skolor har ökat.

Men det finns också några faktorer som stärkt skolans likvärdighet.

• Förskolans starkare roll i utbildningssystemet. Förskolan har en större betydelse för barn med lågutbildade föräldrar. Flera forskarrapporter visar också på förskolans positiva effekter för senare framgångar i skola och arbetsliv

• Gymnasieskolans yrkesinriktade program förlängdes från två till tre år under 90-talet och de gav grundläggande behörighet till högskolan. Andelen av en årskull som kunde söka till högskolan ökade.

• Satsningen på vuxenutbildningen under 90-talet bidrog till att fler vuxna höjde sin utbildningsnivå.

• Utbyggnaden av högskolan på fler orter och med fler utbildningsplatser har inneburit att fler studerar på högskolan i dag.

• Sammantaget har medborgarnas utbildningsnivå höjts sedan 90-talet. Det är fler som har gymnasieutbildning och högskoleutbildning och det påverkar resultaten för deras barn positivt.

De positiva faktorerna har dock inte förmått vända huvudtrenden som innebär en försvagning av skolans likvärdighet.

Marknadsstyrningens effekter Syftet med att använda marknadsstyrning av skolan var att den fria konkurrensen skulle skapa drivkrafter som innebar en positiv utveckling för skolan. Elevernas resultat skulle bli bättre, resurserna skulle användas mer effektivt och det skulle ske en pedagogisk utveckling av nya metoder och arbetsformer. Men som visats i ovanstående kapitel har utvecklingen i flera avseenden gått åt andra håll än vad som förutsades. En förklaring är att det har hänt många andra saker inom samhälle och skola som tillsammans med marknadsstyrningen har påverkat utvecklingen. Att i detta komplicerade nätverk av faktorer särskilja just marknadseffekterna är mycket svårt. Det kan finnas positiva såväl som negativa marknadseffekter som har dränkts i allt annat som har hänt. Men det går att se en del tydliga drag av just marknadseffekter om man delar upp frågan i de olika områden som man avsåg att marknadskrafterna skulle påverka. Att marknadsstyrningen inte haft den förväntade effekten på skolans kostnadsutveckling beror helt enkelt på att det inte finns några marknadskrafter inkopplade i skolpengssystemet. Skolpengen fastställs genom politiska beslut och det finns ingen fri prisbildning eller

110

priskonkurrens. De mekanismer som verkar kring skolpengen är istället kostnadsdrivande. Det fria valet kräver en större skolorganisation med fler elevplatser. Inom gymnasieskolan till exempel finns i dag en klar överetablering. Det har också lett till omställningskostnader för lokaler och personal i kommunerna. Däremot påverkar nivån på skolpengen marknadsstyrningen av skolan, ju högre nivå desto större intresse från marknaden. Man kan se en tydlig effekt av marknadsstyrning när det gäller att locka elever till skolorna. Grundtanken är att skolorna ska konkurrera med kvaliteten på sin kärnprodukt, undervisning, men den är svår att beskriva på ett allsidigt sätt. Marknadsföringsinsatserna inriktas istället därför ofta på att locka med annat som datorer och körkort. De skolor som har ett gott rykte och hög status får elever utan större marknadsföringsinsatser. Tydliga marknadseffekter syns även när det gäller utvecklingen av olika skolprofiler. Genom profilerna knyter skolan an till elevernas intressen och det bidrar till en bättre kunskapsutveckling. Det man är intresserad av lär man sig mer om. Det är därför sannolikt att det sker en fördjupning av kunskaperna i dessa ämnen. Marknadskrafterna har således bidragit till en höjning av kvaliteten på undervisningen i denna del och bidragit till att en pedagogisk utveckling har skett Å andra sidan har det fria valet också medfört att det är skolor som betonar vanlig pedagogik med goda kunskaper och ordning och reda, som visat sig vara konkurrenskraftiga. Marknadsstyrningen bidrar i dessa fall till att det bestående konserveras. Marknaden styr också skolans organisation. Det är inte längre staten eller kommunerna som bestämmer vilken skola eleven ska gå i utan det gör föräldrar och elever genom sitt fria val. Marknadsstyrningen påverkar även skolsegregationen. Genom det fria valet ger man dem som har kunskaper, resurser och höga betyg en fördel och det är de resursstarka grupperna i samhället som i högre grad använder sig av systemet. Det har medfört ökande skillnader mellan skolor och mellan elever. Ser man på elevernas resultat så är det en fallande trend. Vad gäller marknadsstyrningens ansvar för resultatutvecklingen så verkar de både positivt och negativt. Samtidigt som skolprofileringen till exempel har många positiva effekter är den skolsegregation som marknadsstyrningen också leder till, negativ för elevernas kunskapsutveckling. Framväxten av skolbolag och skolkoncerner är även det en tydlig effekt av marknadsstyrningen. På alla marknader är det ett antal företag som är mer framgångsrika än andra och som växer snabbare och på sikt uppstår det storföretag och koncerner. Här är skolsektorn inget undantag. De framgångsrika företagen satsar på det som är lönsamt. De etablerar sig i kommuner och i stadsdelar där de ser att de har större möjligheter att fylla elevplatserna och gå med vinst. Sammantaget har således marknadsstyrningen haft ungefär den effekt man kan förvänta sig. Den har fungerat och den har haft såväl positiva som negativa effekter men det har inte alltid inträffat det som förutsades på 90-talet.

111

Valfrihetens och marknadsstyrningens påverkan på skolan Nedan sker en kort sammanfattning av de olika effekter som valfrihet och marknadsstyrningen har haft på eleverna, lärarna, skolan, kommunen och samhället. För mer utförliga beskrivningar och källhänvisningar hänvisas till de avsnitt ovan där varje delfråga behandlas. Elever, föräldrar och personal nöjda med det fria valet Alla enkäter visar att såväl elever som föräldrar är positiva till det fria valet och att de oftast har en positiv inställning till den skola de har valt. Även personalen är positiv till de fristående skolorna. Skolverkets undersökningar visar att elevernas trivsel, engagemang och inflytande har ökat sedan 90-talet. Å andra sidan finns också en ökad stress, särskilt hos flickor. Kortare beslutsvägar inom fristående skolor De anställda i fristående skolor vittnar allmänt om att det är kortare beslutsvägar. Det kommunpolitiska systemet upplevs som tungrott och långsamt och det är enklare och går fortare i privata företag. De anställda känner ofta en högre grad av delaktighet.

Fler profiler och lokala programvarianter Det har blivit en större mångfald av kurser, profiler och inriktningar inom det svenska skolsystemet. Det är utan tvekan den nya konkurrenssituationen som medfört denna utveckling. Varje skola måste bemöda sig om att ha ett intressant utbud av olika kurser för att kunna locka elever. I grunden en positiv utveckling som har berikat skolan och elevernas kunskaper. Inom gymnasieskolan finns dock avarter i det stora utbudet av lokala kurser som inte alltid håller tillräcklig kvalitet. Det är emellertid ett problem som minskar i och med den nya gymnasieskolan. Fristående skolor kan fylla tomrum Det finns flera exempel på fristående skolor som fyller tomrum inom skolvärlden. Det finns en rad olika nischer och utrymmen som den kommunala skolan inte har lyckats särskilt väl med. Ett exempel är Baggiumkoncernen som har koncentrerat sig på yrkesutbildningar i gymnasieskolan. De har utvecklat en utbildningsmodell som varit framgångsrik för elever som annars hade riskerat att hamna utanför skolsystemet. Det finns även andra exempel på fristående skolor som specialiserat sig på elever i behov av särskilt stöd och som också bedrivit en framgångsrik utbildning. Engagemang och inflytande har ökat Möjligheten att välja och byta skola ställer krav på tydlighet i både kommunala och fristående skolor vilket bland annat leder till att skolor måste förmedla och förankra sin verksamhet hos föräldrar och elever. Det innebär att det finns ett ökat intresse från skolornas sida för att få med sig föräldrar i skolans arbete.

112

Större skillnader mellan elever och mellan skolor – en ökad skolsegregation Det är större skillnader mellan skolor och mellan elever idag än vad det var i början av 90-talet. Eleverna delas upp på olika skolor efter kunskaper, betyg, socioekonomisk bakgrund och efter religiösa tillhörigheter. Skolsegregationen har ökat. Ökade kostnader Det fria valet och systemet med skolpeng är kostnadsdrivande. Det fria valet kräver en större skolorganisation med fler elevplatser och svårigheterna att planera skolorganisationen leder till kommunala avvecklings- och omställningskostnader. Elevernas resultat

Resultaten, mätt i form av prestationer i nationella utvärderingen och de internationella jämförande studierna, har en fallande trend. Det fria valet och marknadsstyrningen verkar i både positiv och negativ riktning när det gäller elevernas resultat. Å ena sida har konkurrensen en stärkande effekt. Konkurrensen om eleverna har tvingat alla skolor att förbättra och utveckla sin verksamhet och det stärker kvaliteten. Å andra sidan har det fria valet samtidigt en segregerande effekt och segregerade skolsystem presterar generellt sett sämre resultat än icke segregerade. Sannolikt tar dessa båda tendenser ut varandra och slutresultatet blir att det fria valet och marknadsstyrningen inte har några nämnvärda effekter sett på den samlade resultatutvecklingen. När det gäller enskilda skolor och elever däremot har det fria valet stor betydelse, det bidrar till ökade skillnader i elevernas resultat.

Skolan har blivit en marknad Genom det fria valet av skola och systemet med skolpeng har skolan blivit en marknad där det är marknadskrafter som styr. Det är inte längre staten eller kommunerna som bestämmer vilken skola eleven ska gå i utan det gör föräldrar och elever. Det innebär att i kommuner där många väljer en annan skola än den närmaste är det marknaden som styr över skolans organisation och resurstilldelning. Vilka skolor som får många elever, och mycket resurser, och vilka som får få, det avgörs av marknaden. Det har inneburit en rörelse från förorternas skolor in mot skolor i centrum av storstäderna och det har inneburit att eleverna har gått från kommunala skolorna till fristående. Marknadsstyrningen innebär att fristående skolor etableras där de har störst chans att få elever och fylla sina skolor och det är i stor utsträckning i storstädernas centrala delar eller i stabila områden runt centrum.

Marknadsföring ny arbetsuppgift för skolan och lärarna I dag måste en skola marknadsföra sig för att locka elever. Det sker genom hemsidor, trycksaker, öppet hus, mässor och reklam. Marknadsföringen kostar pengar och den har kritiserats för att vara osaklig. Skolorna lockar inte alltid med sin kärnprodukt – utbildningen – utan det är vanligt med marknadsföring som lockar med datorer, körkort och annat. Lärare, skolledare och studie- och yrkesvägledare har fått en ny arbetsuppgift, de ska vara marknadsförare av skolan. Där läraren tidigare skulle vara en allsidig och objektiv offentlig tjänsteman ska hon nu även marknadsföra den egna skolan. Och marknadsföring och korrekt

113

information är inte alltid samma sak. Skolan ska marknadsföras även om läraren vet att budskapet inte är helt korrekt. Marknadsföringen påverkar lärarrollen till att påminna om den som en delägare i ett företag har, läraren ska slå vakt om skolans goda rykte och elevtillströmning.

Elever och föräldrar har blivit kunder

I dag är elever och föräldrar kunder på en skolmarknad. Kundförhållandet påverkar verksamheten både positivt och negativt. Skolan blir å ena sidan mer lyhörd samtidigt som det öppnar för påtryckningar. I och med att konkurrensen om eleverna är hård kan kunden hota med att flytta om inte skolan går med på föräldrars och elevers krav.

Framväxten av skolbolag och skolkoncerner

Inför besluten på 90-talet förutspåddes en utveckling mot småskalighet och lokala byskolor drivna av personalkooperativ eller ideella föreningar. Det har i dag blivit stora aktiebolag och skolkoncerner som kontrollerar en allt större del av friskolesektorn. Flera av skolkoncernerna ägs helt eller delvis av riskkapitalbolag varav ett par är utländska. Framväxten av stora bolag och koncerner har medfört att en ny part, friskoleproducenterna, har växt fram inom utbildningssektorn. I flera av de stora skolkoncernerna finns tydliga tendenser till centralstyrning. Varje skola ska följa den centralt fastlagda modellen för hur arbetet ska organiseras och hur undervisningen ska bedrivas. Lärarrollen utvecklas från ett läge där läraren bestämmer helt över undervisningens planering och genomförande till en roll som mer består av att utföra redan planerade arbetsuppgifter.

Möjlighet till vinst påverkar verksamhetens inriktning och kvalitet Sedan 90-talet är det möjligt att göra vinst på att driva en skola som är offentligt finansierad och vinsten påverkar verksamhetens kvalitet på en rad olika sätt. Det gäller till exempel lärartäthet, andel behöriga lärare och tillgången till specialsalar och skolbibliotek. De fristående skolor som drivs i vinstsyfte, aktiebolag och ekonomiska föreningar, ligger klart lägre i lärartäthet än skolor som drivs som stiftelser och ideella föreningar. Vinsten påverkar också var skolor etablerar sig och det elevunderlag som skolan har. Att riskkapitalbolag har börjat köpa upp skolkoncerner beror på att de ser möjligheter att göra säkra vinster. De har som affärsidé att köpa framgångsrika företag för att sedan sälja dem med vinst efter ett antal år, och deras primära intresse är inte utbildning. Sverige är ett av få länder som tillåter vinst i offentligt finansierade skolor på grund- och gymnasienivå.

Oseriösa skolhuvudmän I och med det fria valet av skola och systemet med skolpeng har skolsektorn även lockat till sig några oseriösa skolhuvudmän. De är få men innan de avslöjas kan de ställa till skada för de elever som går på skolan och som inte alltid får den utbildning de har rätt till. Den nya skollagen och en skarpare skolinspektion kommer att ställa hårdare krav på skolhuvudmännen vilket gör att problemen kommer att minska. Konkurser I och med systemet med fristående skolor kan en skola gå i konkurs. Det är ovanligt men när det sker riskerar elever och anställda att komma i kläm.

114

Yttrandefriheten inskränks En viktig del i en demokrati är offentlighet, öppenhet och yttrandefrihet. För att väljarna ska kunna avgöra hur den offentliga verksamheten sköts måste de få insyn. Det sker bland annat genom att de offentligt anställda har en grundlagsskyddad rätt att ge offentlighet om förhållanden på till exempel en skola och arbetsgivaren får inte efterforska vem som spridit uppgifterna. Hos en privat arbetsgivare, som en fristående skola till exempel, gäller inte det utan den anställde kan riskera sin anställning om han eller hon berättar om missförhållanden. Den privaträttsliga regleringen har i praktiken även spridit sig till kommunala skolor. I dag är det allt färre offentliganställda som vågar ge offentlighet åt missförhållanden på sin arbetsplats, trots att de har en grundlagskyddad yttrandefrihet. Utredningen om att anställda i skolan ska bli skyldiga att anmäla missförhållanden på sin arbetsplats, en så kallad ”Lex Sara” inom skolan kommer att behandla frågan om de anställdas yttrandefrihet. Kommunerna har begränsade möjligheter att styra skolans organisation

I kommuner som har många fristående skolor och ett omfattande val av skola har kommunen begränsade möjligheter att styra över skolans organisation och resursfördelning. I dessa kommuner får man istället i högre grad anpassa skolorganisationen till vad som händer efter elevernas och föräldrarnas val av skola. En växande andel av skolan ställs utanför den kommundemokratiska processen och marknaden tar över styrningen av skolans organisation och resursfördelning.

Sammanfattning av valfrihetens och marknadsstyrningens effekter på skolans likvärdighet

Summeras effekterna av valfrihet och marknadsstyrning inom skolan är det som synes en rad såväl positiva som negativa effekter som har uppstått. De skolpolitiska reformerna under 90-talet har påverkat skolan på det sätt som man antog att de skulle göra när besluten togs. Men reformerna har också fått en rad oväntade och nya effekter och det är ingen överdrift att påstå att det svenska skolsystemet är förändrat i grunden.

Det fria valet och marknadsstyrningen har genom systemet med skolpeng bidragit till att det uppstår skillnader mellan skolor. De skolor som är framgångsrika får fler elever och därmed ökade resurser. De kan därmed satsa mer på skolan och på undervisningen. De skolor som tappar elever får en motsatt utveckling, de förlorar resurser och får mindre möjligheter att satsa på undervisningen.

Hur stor andel av den försvagade likvärdigheten som valfriheten och marknadsstyrningen står för är omöjligt att svara på. Som visats ovan är det en rad förändringar i samhälle och skola som har påverkat likvärdigheten. En del av de olika faktorerna har haft större påverkan andra har haft mindre.

Det är i dag cirka 10 procent av grundskolans elever som går i en fristående skola och 90 procent som går i en kommunal skola. Den lilla friskoleandelen kan inte ha särskilt stor påverkan på den stora andelen elever som går i den kommunala skolan, menar en del. Men man kan inte begränsa effekterna till de 10 procent som har valt en fristående skola. Deras val påverkar även de skolor som de lämnar. Försvinner 10 procent från de kommunala skolorna blir det en helt annan elevsammansättning i de skolor de lämnar.

115

Det fria valet av skola handlar dessutom inte bara om de fristående skolorna utan det gäller även de kommunala. Om det är 10 procent som väljer en fristående skola kan det vara lika många som väljer en annan kommunal skola, men någon rikstäckande statistik finns inte. Som ett exempel på hur omfattande det fria valet är kan man se på Stockholm, där var det cirka 20 procent som valde en fristående skola och 30 procent som valde en annan kommunal skola under 2009. Sammanlagt valde varannan stockholmselev en annan grundskola än den närmaste kommunala.

Svaret på denna utrednings huvudfråga är således att det är en hel rad faktorer som medverkar till att likvärdigheten i grundskolan har utvecklats mot ökade skillnader mellan skolor och mellan elever. Hur stor andel de olika förklaringsgrunderna har eller att lägga fast marknadsstyrningens och valfrihetens andel i utvecklingen, är inte möjligt. Valfrihet och marknadsstyrning är två mycket betydelsefulla faktorer bland flera andra som påverkat skolan i riktning mot ökade skillnader.

Dessutom har det uppstått en rad andra effekter för skolan och för professionen, orsakade av det fria valet och marknadsstyrningen, som har förändrat det svenska skolsystemet i grunden.

Avsnitt 10 Professionens perspektiv på en likvärdig skola Som visats ovan kan en likvärdig skola och en decentraliserad skola vara delvis oförenliga En decentralisering riskerar att leda till att ökade skillnader mellan skolor och mellan elever uppstår och därmed riskeras skolans likvärdighet. Samtidigt finns det klara fördelar med decentraliseringen. Lokalt kan man fatta beslut grundade på ett bättre underlag än vad man kan göra centralt för alla landets skolor. Genom decentraliseringen gavs också professionen nya möjligheter att ta ett utökat ansvar för verksamheten och att kunna utveckla yrket till att bli en verklig profession. Decentraliseringen innebar att staten lämnade över beslutsmakt till kommunerna men även till professionen. Skolledare och lärare fick utökade befogenheter att fatta beslut i en rad frågor som tidigare legat hos staten. Men övergången från stat till kommun var kantad av svårigheter. Skolledare och lärare fick en rad nya uppgifter. Övergång från regelstyrning till målstyrning innebar att mål skulle formuleras som alla elever skulle kunna nå. Det innebar en ny kunskapssyn och ovanpå kom ett nytt betygssystem. Kommunerna hade inte alltid beredskap och kunskaper att fullt ut axla det nya ansvaret och skolledare och lärare lämnades därför i stor utsträckning ensamma att lösa de frågor som uppstod. I kommunen fanns ingen som kunde svara på frågor och på det nybildade Skolverket ville man inte svara utan hänvisade till kommunerna. På Skolverket var man mycket tydlig med att man inte skulle bli som den gamla Skolöverstyrelsen som kritiserades hårt för sin detaljstyrning. Ninni Wahlström har i avhandlingen ”Om det förändrade ansvaret för skolan”, 2002, beskrivit vad som hände. ”Omställningen kan snarast beskrivas så att först ålades kommunerna ansvaret och därefter inleddes en ′trial-and-error′-period när kommunerna skulle utarbeta lokala styrsystem för ansvaret av skolan.” ”Om det förändrade ansvaret för skolan” 2002. Sidan 230.

116

Dessutom sammanföll decentraliseringen med den ekonomiska krisen och nedskärningar inom skolan. Skolledare och lärare fick ett utökat ansvar och nya uppgifter men inga resurser. I utredningen ”Tydliga mål och kunskapskrav. SOU 2007:28” beskriver Leif Davidsson en utveckling där det är lärarna som fått ta ett stort ansvar för de brister som finns i dagens styrsystem. I början av 2000-talet växer det fram en begynnande insikt om att decentraliseringen även har nackdelar och att det fanns kvalitetsbrister i skolan och att staten behövde stärka sitt grepp. De så kallade Wärnerssonpengarna, riktade statsbidrag avsedda bland annat för att förstärka skolan med fler lärartjänster, är ett exempel. Den skolinspektion som Tomas Östros inrättade är ett annat. Från ett läge i början av 90-talet när staten i princip nästan abdikerade från sitt ansvar för skolan så återtar staten sin styrning steg för steg och skärper sin kontroll från slutet av 90-talet och framåt. När den borgerliga alliansregeringen tillträder 2006 accelererar denna utveckling och Jan Björklund genomför en rad åtgärder som stärker den statliga styrningen av skolan.

• En kraftigt utbyggd och skarpare skolinspektion. • Fler och tidigare nationella prov. • Centralt rättade nationella prov. • En ny betygsskala med fler centrala betygskriterier. • Tydligare mål i läroplaner och kursplaner. • En ny skollag med mer regelstyrning och lika villkor mellan fristående och

kommunala skolor. • Lärarlegitimation. • En ny lärarutbildning.

Bakgrunden till den ökade statliga styrningen är att skolans resultat anses vara för dåliga och huvudansvaret för det läggs på kommunerna. Den ökade statliga styrningen innebär att kommunerna förlorar en del av det ansvar som de har haft för skolan. En utveckling som delvis är självförvållad genom att kommunerna inte alltid har lyckats att ta det ansvar för skolan som de fick i början på 90-talet. Men kritiken kan också vändas mot staten. De otydliga målen och att 90-talets betygssystem slarvades fram är ett par exempel. Resultatskillnaderna beror också delvis på statliga beslut, som etableringen av fristående skolor, där kommunerna har haft marginella möjligheter att påverka utvecklingen. Kommunerna har ett mycket stort ansvar för utvecklingen inom skolan men de får också ta ansvar för de brister som staten är skyldig till. Till bilden hör att det även finns en viss kritik från statens sida mot professionens sätt att sköta sina uppgifter inom skolan. Flera av dessa nya statliga insatser kommer att påverka skolans likvärdighet så att skillnaderna minskar. Skolinspektionen har effekt på huvudmän som inte sköter sina uppgifter. Den nya skollagen ger dessutom en möjlighet att stänga en verksamhet direkt om det råder mycket allvarliga missförhållanden. Det nya mer centralstyrda betygssystemet kommer också att medverka till en mer rättvis betygssättning. Den starkaste effekten på likvärdigheten har förmodligen den nya skollagen med i stort sett lika villkor mellan fristående och kommunala skolor. Det friutrymme som de fristående skolorna har haft kommer till stora delar att upphöra och det är ett mycket viktigt steg mot en mer likvärdig skola. Detsamma gäller för den lärarlegitimation som ska införas. Det blir skärpta krav på huvudmännen att anställa behöriga lärare och det kommer att medverka till att

117

likvärdigheten stärks. Regeringen har även satsat på kompetensutveckling av lärarna och på en särskild läs- och skrivsatsning under de första åren i grundskolan. Det är insatser som är positiva ur likvärdighetssynpunkt. Men regeringen har dessutom fattat en antal beslut som motverkar likvärdigheten. • Språktillval ger högre meritpoäng vid ansökan till gymnasieskolan • Hårdare krav på att komma in på gymnasieskolans studieförberedande program. • Elitklasser inrättas i grund- och gymnasieskola. • De yrkesförberedande programmen på gymnasieskolan ska inte ge högskolebehörighet

längre. • Nya antagningsregler till högskolan gör att elever måste välja rätt kurs redan i

grundskolan för att få maximala meritpoäng. Dessutom missgynnas studenter med äldre gymnasiebetyg.

• Resurserna till komvux har skurits ned. • Möjligheterna att komplettera på komvux för att komma in på högskola har reducerats. Regeringens politik går ut på att belöna dem som snabbt och effektivt genomför en utbildning och sedan börjar arbeta. De elever som är osäkra på sitt yrkesval och som kanske behöver pröva sig fram missgynnas och det innebär att elever som kommer från studieovana hem har sämre möjligheter att få en utbildning efter sina förutsättningar. Summerar man den borgerliga alliansregeringens skolpolitik finner man således reformer som verkar både för och mot en ökad likvärdighet. Det primära syftet med den ökade statliga styrningen är dock inte att skolan ska bli mer likvärdig utan regeringens fokus ligger på att förbättra skolans resultat. Att det också medför att likvärdigheten ökar i en del avseenden, det är effekter man får på köpet. Konsekvenserna för professionen är att den statliga detaljstyrningen ökar. Staten litar inte fullt på vare sig kommunerna eller professionen och då är det ökad statlig styrning som gäller. En styrning som dessutom ökar mängden arbetsuppgifter och arbetsbörda, för såväl skolledare som lärare. För att nå det överordnade målet om bättre resultat blir det legitimt för staten att detaljstyra. För professionen är den ökade statliga styrningen därför inte alltid positiv även om den också i vissa delar leder till en ökad likvärdighet. Lärarförbundet och dess föregångare har alltid stött målsättningen om en likvärdig skola. Ett skolsystem där det är stora skillnader mellan skolorna – där de samhällsgrupper som är välutbildade och som har god ekonomi, har en mycket bra skola medan de svagare grupperna har en skola av sämre kvalitet – skapar problem i samhället. Särskilt för ett relativt litet land som Sverige är det viktigt att ta tillvara alla elevers förutsättningar att lära. Utan aktiva insatser för en ökad likvärdighet kommer barn med samma förutsättningar att lära att få olika möjligheter till utbildning och det blir de svaga grupperna i samhället som drabbas. Ett annat skäl är att en likvärdig skola har givit bättre resultat för eleverna. De demokratiska argumenten har också vägt tungt för de fackliga företrädarna. Ett demokratiskt samhälle kräver att alla har lika tillgång till en grundläggande utbildning. Det har även funnits rent fackliga skäl för stödet till likvärdigheten. Lärarförbundet och dess föregångare har arbetat för att alla skolor ska vara bra arbetsplatser för såväl lärare som elever. Med ökade skillnader mellan skolor riskeras arbetsmiljön i en del skolor. Det finns således en rad starka skäl att verka för att skolan ska vara likvärdig. Men att uppnå

118

en ökad likvärdighet genom att staten detaljstyr och kontrollerar profession och skolhuvudmän är ingen önskvärd framtid. Utvecklingen bör istället gå i en riktning där professionens möjligheter att själva påverka utvecklingen inom skolan ökar. Det kräver en välutbildad profession med en stark forskningsbas som tillämpar de vetenskapliga rönen och som kan ta initiativ till att utveckla och förbättra verksamheten. Det i sin tur leder till bättre resultat för eleverna än om staten ska detaljstyra och kontrollera. Ett exempel på det är Finland, där det vare sig finns läroplaner eller en skolinspektion utan en välutbildad profession med en stark forskningsbas har ett stort förtroende att utforma och utveckla verksamheten. Ett motsatt exempel är England där den massiva satsningen på skolinspektioner inte kan påvisa några nämnvärda resultatförbättringar för eleverna. En stark och fri profession ger bättre resultat för eleverna än en detaljstyrd och kontrollerad. Referenser Affärsvärlden. 2009 09 18.

Andersson Christian. Lärartäthet, lärarkvalitet och arbetsmarknaden för lärare. 2007. Institutet för arbetsmarknadspolitiks utvärdering.

Ahlin och Mörk. Vad hände med resurserna när den svenska skolan decentraliserades? 2007. Institutet för arbetsmarknadspolitiks utvärdering.

Allians för Sverige. Mer kunskap – en modern utbildningspolitik. 2006.

Antelius Jesper. Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet. 2007.Institutet för framtidsstudier.

Arnman och Jönsson. Segregation och svensk skola. 1985. Studentlitteratur.

Bergström och Sandström. Konkurrens mellan skolor – för barnens skull. 2001. Handelns utredningsinstitut.

Bergström och Prochazka. Utbildning som bransch. Årtal ej angivet.

Björklund, Edin, Fredriksson och Kruger. Den svenska skolan – effektiv och jämlik? 2003. SNS välfärdspolitiska råd.

Björklund med flera. Education, ecuality and efficiency – an analysis of Swedish school reforms during the 1990s. 2004. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering.

Björklund, Fredriksson, Gustafsson och Öckert. Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknadseffekter: vad säger forskningen? 2010. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering.

Bunar Nihad och Kallstenius Jenny. Valfrihet, integration och segregation i Stockholms grundskolor. 2007. Utbildningsförvaltningen Stockholm.

Bunar Nihad. När marknaden kom till förorten. 2009. Studentlitteratur.

Bunar Nihad Skolan mitt i förorten. 2001. Brutus Östlings förlag Symposium.

Carlberg Axel. Likvärdighet i skolan. Skolverket 1995.

Carlgren Ingrid. Den forskande läraren” Stiftelsen SAF. 2009.

Dagens Nyheter. 2003 05 31, 2009 08 17 och 2009 08 22.

Davidsson Leif. Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. SOU 2007:28.

Englund Tomas, red. Vadå likvärdighet? Studier i utbildningspolitisk språkanvändning. 2008. Daidalos förlag.

119

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Konkurrens bildar skola – en ESO-rapport om friskolornas betydelse för de kommunala skolorna. 2001. Finansdepartementet.

Education international. Annual report 2007.

Education international. Education international 5th world congress. Ouality education: Present and future. Resolution on the defence and development of public education. The strategic role of educators.

Fransson Anna och Wennemo Irene. Valfrihetens pris. 2003. LO.

Francia Guadalupe. Vadå likvärdighet? Studier i utbildningspolitisk språkanvändning. 2008. Daidalos förlag.

Fredriksson och Öckert. Resources and student achievement – evidence from a Swedisch policy reform. 2007. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering.

Friskolornas Riksförbund och Sveriges Kommuner och Landsting. Marknadsföring av gymnasieutbildning – ett underlag till skolhuvudmän. Friskolornas Riksförbund och Sveriges Kommuner och Landsting. 2007. Friskolornas Riksförbund och Almega. Vinst inom friskolan. Därför behövs den och så skapas den. Årtal ej angivet. Friskolornas Riksförbund. Föräldraundersökning. 2003. Friskolornas Riksförbund. Etiska förhållningssätt för friskolor. 2010.

Friskolornas Riksförbund. Engagemang och entreprenörskap. Årtal ej angivet.

Fölster, Morin och Renstig. Den orättvisa skolan. 2009. Hjalmarson och Högberg. Gustafsson Jan-Erik. Lika rättigheter lika utbildning? 2006. Rädda Barnen. Hanushek och Wössman. Does Educational Tracking Affect Performance and Inequality? 2006. Hensvik Lena. Leder skolkonkurrens till högre lärarlöner? – En studie av den svenska friskolereformen. 2010. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering.

Isling Åke. Kampen för och mot en demokratisk skola. 1980. Sober förlag.

Isling Åke. Det pedagogiska arvet. Kampen för och mot en demokratisk skola 2. 1988. Sober förlag.

Kulturrådet. Skolbibliotek 2008. Kulturen i siffror 2009. 2009.

Lekholm Alli Klapp. Grades and grade assignment: effects of student and school characteristics. 2008.

Lind Daniel. Mellan Dröm och verklighet – frihet och livschanser i framtidens Sverige. 2009. Premiss förlag.

Lindgren Anne-Marie. Flum? Nej segregation. En rapport om skolans tyngsta problem. 2005. Tankesmedjan Idé & Tendens.

Lindgren Anne-Marie. Ta tillbaka demokratin! En genomgång av effekterna av privatiseringar inom tre sektorer. 2008, Arbetarrörelsens tankesmedja.

Lindgren Anne-Marie. Friskolor – bättre eller bara segregerande? 2010. Arbetarrörelsens tankesmedja.

Lindblom Anders, red. Friskolorna och framtiden – segregation, kostnader och effektivitet. 2007. Institutet för framtidsstudier.

Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund. Entreprenad inom gymnasieskola och vuxenutbildning – rapport från samverkansrådet arbetsgrupp. 2005.

Lärarförbundet. Den skola vi vill skapa – Lärarförbundets program för yrke och villkor. 2007.

Lärarförbundet. I privat regi, om juridik, politik och medlemsservice. 2007.

120

Lärarförbundet. Utbildning på entreprenad – värt att veta för dig som anställd. 2004. Lärarnas Riksförbund. Rika barn lära bäst? 2010.

Lärarnas tidning. 2010 nr 3.

Läroplan för grundskolan. LGR 62. 1962. Skolöverstyrelsen.

Läroplan för grundskolan. LGR 69. 1969. Skolöverstyrelsen.

Läroplan för grundskolan. LGR 80. 1980. Liber utbildningsförlaget.

Läroplan för de obligatoriska skolformerna. LPO 94. 1994. Skolverket.

Andersson Eva, Malmberg Bo och Östh John. Increasing School segregation in Sweden – a result of white flight? 2009. Uppsala universitet.

Marklund Sixten. Från reform till reform. 1980. Liber utbildningsförlaget.

Myrberg Eva. Fristående skolor i Sverige – effekter på 9–10-åriga elevers läsförmåga. 2006. Göteborgs universitet.

Olofsson Jonas. Krisen i skolan 2010. Borea förlag.

Pierre Jon. Skolan som politisk organisation. 2007. Gleerups.

Proposition till Riksdagen. Proposition om skolans utveckling och styrning. 1988/89:4. Proposition till Riksdagen. Ansvaret för skolan. 1990/91:18.

Proposition till Riksdagen. Valfrihet i skolan. 1992/93:230.

Proposition till Riksdagen. Proposition om valfrihet och fristående skolor. 1991/92:95. Proposition till Riksdagen. Ändring av bidragsbestämmelserna för fristående skolor godkända för vanlig skolplikt m.m. 1994/95:157.

Proposition till Riksdagen. Fristående skolor m.m. 1995/96:200.

Proposition till Riksdagen. Offentliga bidrag på lika villkor. 2008/09:171. Proposition till Riksdagen. Fristående skolor. 2001/02:35. Proposition till Riksdagen. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 2009/10:165. Rothstein och Blomqvist. Välfärdsstatens nya ansikte. 2001. Agora förlag.

Statens offentliga utredningar. Skolkommissionen SOU 1948:27.

Statens offentliga utredningar. Skollag för kvalitet och likvärdighet. SOU 2002:21. Statens offentliga utredningar. Bidrag på lika villkor. SOU 2008:8. Statens offentliga utredningar. Frivux – Valfrihet i vuxenutbildningen. SOU 2008:17. Skolverket. Likvärdigheten – ett delat ansvar. 1996 Skolverket. Barn mellan arv och framtid Konfessionella, etniska och språkligt inriktade skolor i ett segregationsperspektiv. 1997. Skolverket. Samhällspolitiska effekter av ökad valfrihet inom skolektorn. 1998.

Skolverket. Utbildning på entreprenad. 2000.

121

Skolverket. Likvärdighet i en skola för alla. 2002. Skolverket. Betygsättning i fristående skolor. 2002. Skolverket. Kartläggning av elever i fristående skolor. Årtal??? Skolverket. Fristående skolor – internationell forskning 1985–2000. 2002. Skolverket. Valfriheten och dess effekter inom skolområdet. 2003.

Skolverket. Den nationella utvärderingen 2003. 2003.

Skolverket. Inspektion av fristående skolor med konfessionell inriktning eller motsvarande. 2004.

Skolverket. Valfriheten och dess effekter inom skolområdet. 2003.

Skolverket. Förskola i brytningstid. 2004. Skolverket. Vad koster de fristående grundskolorna? 2004. Skolverket. Inspektion av fristående skolor med konfessionell inriktning eller motsvarande. 2004.

Skolverket. Skolor som alla andra – med fristående skolor i systemet 1991–2004. 2005.

Skolverket. Vad händer med likvärdigheten i svensk skola? 2006.

Skolverket. Lusten och möjligheten – om lärarens betydelse, arbetssituation och förutsättningar. 2006.

Skolverket. Lika rättigheter likvärdig utbildning. 2006.

Skolverket. Fem år med maxtaxa. Uppföljning av reformen Maxtaxa och allmän förskola m.m. 2007.

Skolverket. Provbetyg – Slutbetyg –Likvärdig bedömning. 2007.

Skolverket. Tio EU-länders utbildningssystem. En översiktlig bild. 2007. Skolverket. Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder. 2008.

Skolverket. Resursfördelningar utifrån förutsättningar och behov. 2009.

Skolverket. Likvärdig betygsättning i gymnasieskolan. 2009.

Skolverket. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? 2009. Skolverket. Skolverkets lägesbedömning 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning. 2009.

Skolverket. Morgondagens medborgare, svenska 14-åringars kunskaper, värderingar och deltagande i internationell belysning. 2009. Skolverket. En beskrivning av slutbetygen i Grundskolan 2009. 2009.

Skolverket. Likvärdig betygsättning i gymnasieskolan. 2009.

Skolverket. Konkurrensen om eleverna. 2010.

Skolverket. Jämförelsetal för skolhuvudmän. Databas.

Skolverket. Siris. Databas.

Skolverket. Fristående skolor. Databas.

122

Skolverket. Salsa. Databas.

Statistiska Centralbyrån. 2009. Pressmeddelande september. Statistiska Centralbyrån. Barn, boendesegregation och skolresultat. 2007. Stenlås Niklas. En kår i kläm – läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier. 2009. ESO-rapport. Ståhle Ylva. Pedagogiken i tiden. 2006. HLS förlag. Sund. Teachers, family and friends: essays in economics of education. 2007.

Svenskt näringsliv. Friskolorna är bäst i klassen. 2006.

Svenskt näringsliv. Hur används skolans resurser? Del 1 och 2. 2009.

Svenskt näringsliv. Friskolorna räddare i nöden? 2010.

Sveriges Kommuner och Landsting. Överlåtelse av kommunal skolverksamhet och gemenskapsrättens regler om statligt stöd. 2008. Sveriges Kommuner och Landsting. Kommunala åtgärder för att främja uppkomsten av ett enskilt huvudmannaskap inom skolan – skolrättslig bedömning. 2008. Sveriges Kommuner och Landsting. Kommunala åtgärder för att främja uppkomsten av ett privat huvudmannaskap inom skolan, kommunalrättslig bedömning. 2008. Söderström Martin och Uusitalo Roope. Vad innebär införandet av fritt skolval i Stockholm för segregeringen i skolan? 2005. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering.

TCO. Fakta om kollektivavtal. TCO:s hemsida.

Timbro. Allmänheten om kvalitet, påverkan och tillgänglighet inom välfärden. 2009.

Tholin Jörgen. Att kunna klara sig i ökänd natur. 2003.

Wahlström Ninni. Om det förändrade ansvaret för skolan. 2002. Örebro universitet.

Von Greif Camilo. Lika skola med olika resurser. 2009. ESO-rapport.

Wibe Sören. Ekonomisk Debatt nr 3. 2002.

Wikström Christina. Kriterierelaterade mätningar för utbildningsutvärdering och urval. 2005.

Intervjuförteckning Aili Carola. Lektor. Högskolan Kristianstad.

Andersson Eva. Forskarassistent. Uppsala universitet.

Bergström Fredrik. Ekonom. Utredare.

Bunar Nihad. Docent. Stockholms universitet.

Brandell Elisabeth. Rektor Frestaskolan. Upplands Väsby. Dinamarca Rossana. Riksdagsledamot. Vänsterpartiet.

Edman Håkan. Chef för grundskolan. Stockholm.

Ehrstrand Börje. Rektor Rinkebyskolan. Stockholm.

123

Englund Tomas. Professor. Örebro universitet.

Forsman Fredrik. Utredare. Utbildningsdepartementet.

Fredriksson Anders. Doktorand. Göteborgs universitet.

Forum Claus. Koncernchef. Baggium AB.

Gerdau Mats. Riksdagledamot. Moderaterna.

Granlund Marie. Riksdagledamot. Socialdemokraterna.

Gustafsson Jan-Erik. Professor. Göteborgs universitet.

Hjalmarsson Kent. Moderaterna. Ordförande i utbildningsnämnden. Upplands Väsby.

Hjelte Niklas. Ombudsman. Lärarförbundets regionkontor Göteborg.

Höper Sven. Chef gymnasieskolan. Göteborg.

Järvsén Peter. Rektor Samskolan. Göteborg.

Kallstenius Jenny. Doktorand. Stockholms universitet.

Lagergren Bengt. Rektor Lövgärdesskolan. Göteborg.

Ledin Per. VD. Kunskapsskolan AB.

Lindblad Sverker. Professor. Göteborgs universitet.

Lindahl Mikael. Docent. Uppsala universitet.

Lindgren Anne-Marie. Utredningschef. Arbetarrörelsens tankesmedja.

Lundahl Lisbeth. Professor. Umeå universitet.

Lundström Ulf. Filosofie doktor. Umeå universitet.

Myrberg Eva. Filosofie doktor. Göteborgs universitet.

Norström Kent. Rektor och områdeschef Väsby skola. Upplands Väsby.

Ohlsson Lena M. Undervisningsråd. Skolverket.

Pertoft Mats. Riksdagsledamot. Miljöpartiet.

Rendling Gudrun. Förbundsjurist. Friskolornas Riksförbund.

Rosell Christer. Rektor Fyrisskolan. Uppsala.

Silversten Annelie. Ordförande. Lärarförbundet Upplands Väsby.

Stawström Carl-Gustaf. Kanslichef. Friskolornas Riksförbund.

Storm Dan-Ola. Facklig förtroendeman. Lärarförbundet Uppsala.

Ståhle Ylva. Lektor. Stockholms universitet.

Söderberg Anne. Gruppchef stadskansliet. Göteborg.

Söderberg Inger. Rektor. Ekebygymnasiet. Uppsala.

Thorslund Per. Chef för avdelningen för enskilt driven och fristående verksamhet. Stockholm.

Tjernberg Gunilla. Riksdagsledamot. Kristdemokraterna.

124

Quennerstedt Ann. Lektor. Örebro universitet.

Wetell Christian. Rektor Kunskapsskolan. Enskede.

Östberg Bertil. Statssekreterare. Utbildningsdepartementet.

Bilaga1

Utredningsdirektiv Lärarförbundets kongress 2007 beslöt att:

”Vi ska inom ramen för vårt nationella och internationella samarbete analysera marknadsstyrningens och valfrihetens effekter för skolans likvärdighet.” (Den skola vi vill skapa – Lärarförbundets program för yrke och villkor. Sidan 29.)

Det finns ytterligare ett kongressbeslut som tangerar dessa frågor.

”Ägares vinstintresse får aldrig gå före elevens behov. Skollagen och övriga bestämmelser ska gälla lika för alla huvudmän.” (Sidan 15.)

Tolkning och begränsning av uppdraget

I det svenska skolsystemet råder numera valfrihet. Föräldrar och elever kan i betydande omfattning välja skola. Utbildning har därmed blivit en tjänst som bjuds ut på en marknad och det innebär att marknadskrafterna påverkar och styr skolans utbildning och organisation.

Utredningens uppdrag är att undersöka vilka effekter en valfri och marknadsstyrd skola har på likvärdigheten.

Begreppet likvärdighet är mångtydigt och det används på olika sätt. I utredningen ska begreppet likvärdighet analyseras och en definition ska om möjligt fastställas. Detsamma gäller för begreppen valfrihet och marknadsstyrning.

Andra frågor som ska belysas är vad som står om en likvärdig skola i den nu gällande skollagen och i det nya skollagsförslaget. Finns det skillnader och om det gör det ska de analyseras och konsekvensbeskrivas.

Vidare krävs en analys av vad som krävs för att ett skolsystem ska vara likvärdigt. Finns det några kriterier som går att fastställa?

Utredningen ska beskriva hur utvecklingen har gått sedan valfriheten och marknadsstyrningen infördes. Vilka utvecklingslinjer kan man se, vilka faktorer är det som påverkar utvecklingen och vad beror på det fria valet och marknadsstyrningen?

Utredningen ska även beskriva de effekter som valfrihet och marknadsstyrning fått för föräldrar, elever, skolhuvudmän, skolledare, lärare och fackliga organisationer.

Där ingår att belysa frågor som till exempel elevströmmar, segregation, betygssystem, ekonomi, skolans organisation och facklig organisationsgrad.

Framväxten av olika bolagsformer inom skolans värld och hur aktiebolagslagen och kommunallagen förhåller sig till varandra ska belysas. Entreprenader och utmaningsrätten ska också kartläggas och utredas. Slutligen ska en internationell översikt göras.

Uppdraget ska slutredovisas till förbundsstyrelsen i september 2010.

125