Upload
donald
View
57
Download
0
Embed Size (px)
DESCRIPTION
Dezvoltarea capacit ăților pentru bugetare bazată pe performanță în Republica Moldova Atelier de lucru la nivel înalt pentru responsabili politici şi înalţi funcţionari guvernamentali Juraj Rencko , consultant internaţional şi lider de echipă - PowerPoint PPT Presentation
Citation preview
Dezvoltarea capacităților pentru bugetare bazată pe performanță în Republica Moldova
Atelier de lucru la nivel înalt pentru responsabili politici şi
înalţi funcţionari guvernamentali
Juraj Rencko, consultant internaţional şi lider de echipă
Proiect susținut de Programul Slovak Aid „Finanțele Publice pentru Dezvoltare”, finanțat de Ministerul Finanțelor al Republicii Slovace și implementat în comun cu Centrul Regional PNUD Bratislava în cooperare cu Oficiul de Țară PNUD în Moldova
1
Veniturile și cheltuielile publice, împrumuturile publice
EU 15
2
Cheltuieli
venit
Structura cheltuielilor publice
3
Motivele esențiale pentru reforme în domeniul cheltuielilor publice în OCDE
• Devastarea impactului deficitului și datoriilor publice asupra mediului macro-economic;
• Presiunile publicului pentru îmbunătățirea calității și extinderea serviciilor publice;
• Eforturi pentru evitarea „presiunii fiscale “; • Îmbătrânirea populației;• Globalizare.
4
De ce este importantă orientarea spre rezultate?
Resursele sunt limitate atât în sectorul privat cât și în cel public.
•Sectorul privat – piaţă, competitivitate, faliment
•Sectorul public – „gaură neagră“, fără testarea pieţei
Câteva exemple de potențial „stres fiscal“
6
Obligație Directă (sigură) Dacă se produce un anumit eveniment
Explicită Obligația Guvernului este recunoscută prin lege sau contract
Finanțarea în viitor a asistenței medicale (deficitul Fondului de Sănătate)
Viitoarele prestații publice de pensii în cadrul noii scheme de contribuții continue (deficite tranzitorii post-reformă)
Viitoarea rețea de protecție socială Vitoarele salarii și beneficii ale angajaților
publici Împrumuturi suverane (împrumuturile
contractate și hârtiile de valoare emise de guvernul central)
Obligațiile agențiilor care beneficiază de garanțiile Statului, cum ar fi Banca de Stat pentru Dezvoltare, EXIM Bank, Compania de Asigurare Export-Import, Fondul Pensii de Rezervă pentru acoperirea garanțiilor de pensii, Fondul de Asigurare a Depozitelor, Fondul de Asigurare a Creditelor, Fundașia pentru Garanția Creditelor Rurale și Biroul Regimului de Piață Agricolă
Garanțiile de mediu și alte obligații ale Agenției de Privatizări
Garanția de pensii în cadrul noii scheme de pensii
Garanții de stat emise entităților publice și private și autorităților locale
Garanții pentru investiții private (concesiuni) ImplicităO obligație ”morală” a guvernului care reflectă în principal așteptările publicului și presiunile din partea grupurilor de interese
Costul politicilor menite să asigure respectarea cerințelor UE
Cerințe de finanțare a forțelor armate aferente calității de membru NATO
Obligațiile băncilor mari și cu influență politică (Postabank) și ale întreprindelor (Căi ferate)
Obligațiile autorităților locale de a oferi servicii esențiale
Acordarea de indemnizații angajaților care și-au pierdut locurile de muncă la fostele întreprinderi de stat
Asigurări financiare pentru concesiuni dacă veniturile nu sunt suficiente pentru a acoperi achitarea datoriei
Asistență de dezvoltare pentru regiuni afectate (sprijin companiilor mari)
Iertarea datoriilor și viitoarele necesități de investiții în cadrul programelor de susținere a fondului de locuințe
Protecția în cadrul sistemului ”crawling-peg” din partea Băncii Naționale
Obiectivele de bază ale procesului de management al cheltuielilor publice
7
Disciplina fiscală agregatăCâteva practici bugetare problematice
• Bugetare nerealistă• Bugetare ascunsă• Bugetare evazivă• Bugetare repetitivă• Bugetare pe baza fondului de casă (cashbox)• Bugetare amânată
8
Eficiență de alocareCâteva practici problematice
• Bugetare pe termen scurt
• Planificare evazivă
• Priorități distorsionate
• Bugetare de enclavă
9
Diferențe de bază între bugetare "tradiționale" și modernă
tradițional
• Pe termen scurt• Bazata pe intrari/resurse• Abordarea “de jos in sus”• Centralizată• Abordare incrementala• Practici netransparente
modernă
• Pe termen mediu• Bazată pe performanță• Abordarea “de sus in jos”• Descentralizată• Bazata pe priorități• Proceduri transparente
Cadrul de cheltuieli pe termen mediu bugetarea de sus - jos
• Limitele generale de cheltuieli generale compatibile cu previziunile macroeconomice și cadrul macro-fiscal
• Estimarea impactului politicilor actuale asupra bugetului următor (de referință)
• Identificarea, pe sectoare, a economiilor posibile• Decizia pe sectoare privind intensificarea
activităților în conformitate cu prioritățile guvernului (EIF/estimarea costurilor)
11
Legătura dintre Strategii și BugetCadrul de cheltuieli pe termen mediu
Bugetul de bază
13
Efectul nasului de cămilă
Proverb arab
“Dacă vezi nasul cămilei în cort, fii sigur că imediat îi
vei vedea și corpul."
14
15
Conceptul liniei de baza
16
Principii/proces de evaluare a impactului fiscal
• Impactul fiscal ar trebui să fie obiectiv• Toate părțile potențial afectate ar trebui să
aibă posibilitatea de a estima impactul fiscal.• Timp suficient pentru evaluarea impactului
fiscal trebuie să fie parte a procesului de formulare a politicilor
• Este necesară o evaluare finală de către Ministerul Finanțelor
17
Ce este estimarea costurilor și cine are nevoie de ea?
• EIF se realizează prin estimarea costurilor
Costul a ceva este prețul tuturor bunurilor, serviciilor și manoperei și ponderea costurilor capitale consumate necesare pentru a produce ceva care să devină produs sau serviciu
18
Diferite provocări în estimarea costurilor cu care se confruntă
diferite ministere• Transport și comunicații - evaluarea materialelor, mașinăriei și a forței de muncă
necesare pentru a construi un kilometru de drum pe diferite tipuri de teren. Aproape o treime din cheltuieli sunt reprezentate de capital, în timp ce restul este în mare parte pentru întreținerea infrastructurii existente de transport și de comunicații.
• Educație - evaluarea numărului de elevi într-un an academic și a necesitățilorpentru profesori, cărți, clădiri și alte tipuri de sprijin
• Muncă, Protecție Socială și Familie - estimarea nivelului de sărăcie și șomaj și a necesității pentru diferite forme de prestații sociale, lîn mărime care ar corespunde criteriilor sociale minime.
• Afaceri interne – angajează un număr mare de personal, comparativ cu alte ministere, cu un buget salarial care constituie aproape jumătate din totalul cheltuielilor anuale. Pe lângă estimarea costurilor aferente personalului suplimentar pentru a îndeplini noi obiective, ministerul trebuie să estimeze și costurile capitale ale echipamentelor și transportului necesare pentru servicii moderne de pompieri și poliție
19
Elementele cadrului macro – fiscal
20
Prognozare macro-economică Politica fiscală
Bugetul de bazăPrograme noi/priorități bugetare
Economii
Limita pe sector în baza politicilor/standardelor
Total cheltuieli = venituri + împrumuturi
Conceptul de bugetare pe programe – Introducere
succintă
21
Corelarea planificărilor și bugetuluiIntrări (resurse)
Programul
Ieșiri
Numărul profesorilor, numărul școlilor
Numărul studenților
Abilități de elevi, studenți
• Salarii• Bunuri și servicii• Subvenții și transferuri• Rata dobânzii• Cheltuieli de capital• Rambursare principală
Rezultate (performanță)
Nor
me
și r
egul
i, le
gi ș
i reg
ulam
ente
, ip
otez
e, p
olit
ici,
stra
tegi
i
Formarea programului
Programul 1
Sub-programul
1.1.
activitate 1.1.002
activitate 1.1.001
activitate 1.1.003
Sub-programul
1.2
Activitate
1.2.001activitate 1.2.002
Scop
Obiective
aferente Rezultatelor
Obiective aferenteProdusului
Implementarea programului / Activităţi
Contribuţii- Umane
- Materiale
Impact
Produs
RezultatIndicatori de rezultateIndicatori de eficiență
Indicatori de produse
Cadrul logic se bazează pe compatibilitatea abordărilor de sus în jos şi de jos în sus
Abordarea de sus în jos se aplică la elaborarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei)Abordarea de jos în sus reprezintă implementarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei)
Legătura dintre CCTM şi Bugetarea pe programe
Legătura dintre Strategii și BugetCadrul de cheltuieli pe termen mediu
6 faze ale ciclului bugetar
Revizuirea politicii (6)
Planificare strategică (1)
Pregătirea bugetului (2)
Executarea bugetului (3)
Contabilitate și raportare (4)
Audit extern (5)
Ce reprezintă monitorizarea?Ce reprezintă monitorizarea?
• Evaluare de rutină a activităților în desfășurare
• Colectarea sistematică de date pentru indicatori specifici
• Instrument de corectare a devierilor în implementarea programului
• Instrument de gestiune a programului care furnizează surse de informații pentru evaluare
28
De ce să monitorizăm?De ce să monitorizăm?• Pentru a monitoriza progresul către
obiectivele stabilite• Pentru a identifica ceea ce merge bine și ceea
ce nu merge conform planurilor• Pentru a oferi informații despre gradul de
progres • Pentru a corecta rapid devierile în cadrul
implementării programului • Pentru a furniza intrări (input) pentru evaluare
29
Ce reprezintă evaluarea?Ce reprezintă evaluarea?
• Instrument de măsurare a succesului programului
• Compararea rezultatelor reale cu cele scontate
Definiția UE• Analiza intervențiilor în baza rezultatelor,
impactului și necesităților pe care acestea sunt menite să le satisfacă
30
BP prevede faptul că Guvernul indică în documentele bugetare obiectivele de bază, acţiunile şi costurile prin utilizarea indicatorilor de performanţă (pentru măsurare) şi obiectivelor (pentru reflectarea intenţiilor guvernamentale)
Guvernul trebuie să răspundă la 3 întrebări:
31
Ce beneficii implică Bugetarea pe programe?
Bugetarea pe programe are drept scop:
Bugetarea pe programe crește eficiența surselor bugetare alocate
Bugetarea pe programe permite o flexibilitate înaltă în alocarea resurselor bugetare:•Accent redus pe intrări •Oferă posibilitatea de a distribui resursele între subiecții clasificației economice
34
BP contribuie la creșterea gradului de responsabilitate
Guvernul trebuie să răspundă la 3
întrebări:
„pedeapsa“ vs. învăţare
Experiența internațională în bugetarea bazată pe
programe
35
Cum a început bugetarea pe
programe?• Sistemul numit „Sistem de planificare, programare și bugetare“ (SPPB) a fost
implementat pentru prima dată în anii 60 ai secolului trecut în sectorul apărării în SUA, cu obiectivul principal de intensificare a controlului asupra cheltuielilor în creștere pentru apărare și alte programe costisitoare.
În anii 80, acest sistem a fost introdus în ONU și câteva alte organizații internaționale. În același timp, în anii 80, guvernul din Noua Zeelandă a implementat cu succes
bugetarea bazată pe rezultate.• În anii 90, această cale a fost urmată de multe țări din OCDE, recent toate țările
dezvoltate și multe țări în curs de dezvoltare fie au implementat sau sunt în proces de implementare a bugetării pe programe.
• Nu există nicio abordare unificată – există bugetare orientată pe rezultate, bugetare pe programe, bugetare bazată pe rezultate etc.
Bugetarea pe programe este folosită în lumea
întreagă, dar în modalitate diferită, cu
specific național
37
Care sunt deosebirile esențiale
• Abordarea centralizată vs. descentralizată• Numărul de nivele de clasificație a
programelor• Nivelul de detalii în prezentarea bugetului în
Parlament• Orientare asupra rezultatelor vs. produselor• Calitatea procesului de monitorizare și
evaluare
38
Caracteristici comune
• Libertatea mai mare de ministerele de resort
• Probleme cu indicatori de performanță
• Părțile interesate implicarea
• Dreptul de proprietate asupra programelor de
• Classifiction Programul acoperă toate fondurile publice
39
Abordări speciale
• Cheltuieli de recenzii (UK, Danemarca, Olanda)
• De patru ani buget bazat pe acordul de coaliție (Austria)
• Acordurile de servicii publice (UK, Danemarca,Suedia)
40
Țările folosesc BP pentru a se concentra supra rezultatelor de buget
pentru a demonstra că autoritățile își realizează
munca 41
Câteva exemple
42
RomâniaSuediaOlandaSloveniaTexas
43
România folosește anexa cu clasificarea programelor pentru
elaborarea bugetului național
44
Suedia folosește metodologii de programe care
accentuează managementul organizațional și
performanța
45
Olanda a început această practică în anii 1990 și continuă să o perfecționeze. În această
țară accentul se pune pe monitorizare și evaluare
46
Slovenia a început abordarea la program cu o listă de 200 programe
definită de Ministerul Finanțelor
47
Probabil cel mai bun exemplu de bugetare pe programe este în statul
Texas din SUA
48
Bugetul statului Texas:• Ciclu bugetar de 2 ani
• Planificare extensivă a programului cu monitorizare și evaluare în anul 1
• Rezultate detaliate și noi obiective de performanță în textul legii bugetului în anul 2
49
Țineți minte:
Toate sistemele de programe sunt diferite și se bazează pe cultura finanțelor publice și structura instituțională a țărilor în care sunt implementate 50
Lecții însușite și provocări în implementarea BBP
51
ProgramProgramele nu sunt doar ele nu sunt doar tehnicetehnice
• Mulți specialiști în domeniul finanțelor publice consideră bugetarea pe programe (BP) o activitate pur tehnică
• Aceasta este o greșeală răspândită
• Bugetele bazate pe rezultate au fost concepute pentru a fi folosite de către autorii de politici și conducători
52
Date pentru manageri• Scopurile, obiectivele și rezultatele
necesare pentru sistemul de programe sunt instrumente de management
• Acestea oferă liderilor de politici și funcționarilor de rang superior posibilitatea de a – Dirija și– Evalua
cheltuielile. 53
Programele se referă la rezultate
Nici un alt sistem de bugetare nu vă poate spune în mod sistematic ce a fost/va fi achiziționat cu banii din buget:
•Rate mai bune de gradare
•Noi sisteme de date
•Kilometri de drumuri noi
•Reducerea criminalității54
Programele apără deciziile• Datele despre rezultate pot ajuta liderii și
managerii să explice orice decizie de cheltuieli
• Indicatorii non-financiari de programe pot indica valvaloarea banilor cheltuițioarea banilor cheltuiți
55
Sprijin bazat pe rezultate• Datele despre Program pot fi folosite
pentru a justifica menținereamenținerea, , creștereacreșterea sau sau reducreducereaerea activităților autorităților
56
57
1. Liderii nu se folosesc de oportunitatea utilizării a cel puțin câtorva rezultate ale programului în luarea deciziilor de alocare.
58
2. Personalul nu vrea să efectueze activități suplimentare necesare pentru definirea și
trasarea rezultatelor, în special în cazul în care liderii nu folosesc datele pentru a lua decizii
59
3. BP implică necesitatea personalului responsabil de buget și manageri de resort care să colaboreze într-o modalitate nouă, care încă nu este stabilită sau înțeleasă.Managerii de resort trebuie să definească rezultatele. Acest lucru poate fi o sursă de conflict.
60
4. Factorul fricii: - Unii membri ai personalului încearcă să evite BP. Ei sunt competenți în bugete bazate pe resurse. Lor le este frică de schimbări.- Personalul financiar ar putea avea senzația că va pierde puterea în cazul trecerii la BP.
61
5. Confuzie sau dezacord cu definițiile/procedurile de bază:
-Ce este un scop vs. un obiectiv?-Când trebuie prezentate
documentele?-Ce anume se are în vedere prin
cuvântul “rezultat”? -Cum se va stabilieficacitatea?
62
6. Sistemul informațional nu poate oferi date fiabile despre
rezultate.
63
8. Schimbări referitoare la lideri
- Noul lider consideră BP o inițiativă a liderului precedent
- Transferul Directorului responsabil de buget sau al managerilor-cheie
- Persoanele nou numite nu înțeleg BP64
9. Timpul conduce la erodarea BP- ritmul instituțional încetinește
(starea de oboseală a BP) înainte de implementarea completă
65
10. BP este adesea o prioritate a liderilor pe care
ceilalți nu o prea împărtășesc• Persoanele care nu susțin BP nu se opun în
mod deschis, dar ritmul eforturilor lor pentru implementarea BP este lent. Ei:– Solicită în permanență explicații– Se scuză mai degrabă decât să acționeze– Limitează sau amână instruirile necesare– Oferă resurse BP inadecvate
66
Este necesar:Să faceți o declarație publică
precum că rezultatele vor fi luate în considerație în următorul exercițiu
bugetar
67
Nu trebuie:
Să creați așteptarea că rezultatele BP vor determina alocațiunile în mod strict – lăsați spațiu pentru
negocieri și raționament.
68
Așteptarea finalizării pregătirilor Așteptarea finalizării pregătirilor perfecte înainte de implementarea perfecte înainte de implementarea bugetării bazate pe performanță bugetării bazate pe performanță doar va crește șansele de eșecdoar va crește șansele de eșec..
69
Concentrați atenția organizației Concentrați atenția organizației dvs. asupra rezultatelor ACUMdvs. asupra rezultatelor ACUM
70
Pentru mai multe informații despre Programul Finanțele Publice pentru
Dezvoltare accesați
http://publicfinance.undp.sk/en/
Vă mulțumim!
71