Diritto degli enti locali e Diritto degli enti locali e regionaliregionali

L’EVOLUZIONE DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI L’EVOLUZIONE DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI NEGLI ENTI LOCALI ITALIANINEGLI ENTI LOCALI ITALIANI

Antonio Merenda

LA COSTITUZIONE DEL 1948LA COSTITUZIONE DEL 1948

Il principio di parallelismo tra le funzioni Il principio di parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni amministrativelegislative e le funzioni amministrative

o Funzioni degli enti locali estranee alle Funzioni degli enti locali estranee alle competenze legislative e amministrative delle competenze legislative e amministrative delle Regioni: le funzioni proprie (ex art.128 Cost.)Regioni: le funzioni proprie (ex art.128 Cost.)

o Funzioni esercitate dagli enti locali in materie Funzioni esercitate dagli enti locali in materie regionali (delega) o diretta attribuzione del regionali (delega) o diretta attribuzione del legislatore statle (ex art 118 Cost)legislatore statle (ex art 118 Cost)

o Compiti del Comune per servizi di competenza Compiti del Comune per servizi di competenza statale (art.5 e art.97 Cost.)statale (art.5 e art.97 Cost.)

IL DPR 616 DEL 1977IL DPR 616 DEL 1977

o Attua la possibilità di attribuire direttamente agli Attua la possibilità di attribuire direttamente agli enti locali le “funzioni amministrative di interesse enti locali le “funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale” nell’ambito delle materie esclusivamente locale” nell’ambito delle materie regionali regionali

o Ridefinizione dell’ambito delle attività locali, Ridefinizione dell’ambito delle attività locali, secondo un articolazione “per settori organici” : secondo un articolazione “per settori organici” : servizi sociali, sviluppo economico, assetto servizi sociali, sviluppo economico, assetto ed utilizzazione del territorioed utilizzazione del territorio

LA LEGGE 142 DEL 1990LA LEGGE 142 DEL 1990o Esercizio delle funzioni (e servizi) in forma coordinata Esercizio delle funzioni (e servizi) in forma coordinata

che non presuppongono alcuna struttura giuridica ed che non presuppongono alcuna struttura giuridica ed organizzativa stabile e dotata di una distinta organizzativa stabile e dotata di una distinta personalità giuridicapersonalità giuridica

o A tale scopo vengono individuati strumentiA tale scopo vengono individuati strumentio contraddistinti da caratteri di contraddistinti da caratteri di flessibilità flessibilità e di e di

adattabilitàadattabilità alle concrete esigenze in loco alle concrete esigenze in loco (superamento della rigidità del consorzio) quali:(superamento della rigidità del consorzio) quali:

> LE CONVENZIONI: rapporti orizzontali tra enti locali > LE CONVENZIONI: rapporti orizzontali tra enti locali tendenzialmente di pari livello (carattere funzionale)tendenzialmente di pari livello (carattere funzionale)

> GLI ACCORDI DI PROGRAMMA: rapporti verticali tra > GLI ACCORDI DI PROGRAMMA: rapporti verticali tra enti di diverso livello (autocoordinamento tra sogg enti di diverso livello (autocoordinamento tra sogg diversdivers

IL FEDERALISMO IL FEDERALISMO AMMINISTRATIVO DEL 1997AMMINISTRATIVO DEL 1997

o Ricomprensione dei concetti di Ricomprensione dei concetti di trasferimento,delega o attribuzione i un unico trasferimento,delega o attribuzione i un unico concetto di “conferimento di funzioni” concetto di “conferimento di funzioni” (l.59,1997,art.1, comma 1)(l.59,1997,art.1, comma 1)

o Riferimento del suddetto conferimento a “tutte le Riferimento del suddetto conferimento a “tutte le funzioni e compiti amministrativi relativi alla cura funzioni e compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità” (l.59,1997,art.1,comma delle rispettive comunità” (l.59,1997,art.1,comma 2) godendo di potestà normativa in ordine alla 2) godendo di potestà normativa in ordine alla “disciplina dell’organizzazione e svolgimento” “disciplina dell’organizzazione e svolgimento” delle stesse da parte di qualunque organo o delle stesse da parte di qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale o perifericaamministrazione dello Stato, centrale o periferica

IL FEDERALISMO IL FEDERALISMO AMMINISTRATIVO DEL 1997AMMINISTRATIVO DEL 1997

o I principi fondamentali del conferimento sono: I principi fondamentali del conferimento sono: sussidiarietà, cooperazione, responsabilità sussidiarietà, cooperazione, responsabilità e unicità e unicità dell’amministrazionedell’amministrazione, adeguatezza, , adeguatezza, differenziazione, copertura finanziaria, differenziazione, copertura finanziaria, autonomia autonomia organizzativa e regolamentareorganizzativa e regolamentare

IL D.LGS. 112 DEL 1998IL D.LGS. 112 DEL 1998o Richiamo agli assetti delle competenze locali Richiamo agli assetti delle competenze locali

(DPR 616,1997) nei principali “settori organici”:(DPR 616,1997) nei principali “settori organici”: Sviluppo economico e attività produttiveSviluppo economico e attività produttive

(vale a dire commercio, artigianato, industria e (vale a dire commercio, artigianato, industria e sportello per le attività produttive, energia, sportello per le attività produttive, energia, turismo, agricoltura, mercato del lavoroturismo, agricoltura, mercato del lavoro

Territorio,ambiente e infrastrutture Territorio,ambiente e infrastrutture (urbanistica, ambiente, viabilità, acquedotti, (urbanistica, ambiente, viabilità, acquedotti, lavori pubblici, trasporti e circolazione stradale, lavori pubblici, trasporti e circolazione stradale, protezione civile, catasto)protezione civile, catasto)

Servizi alla persona e alla comunità Servizi alla persona e alla comunità (tutela (tutela della salute, servizi sociali, istruzione e assistenza della salute, servizi sociali, istruzione e assistenza scolastica, polizia locale, beni e attività culturali)scolastica, polizia locale, beni e attività culturali)

LA RIFORMA COSTITUZIONALE LA RIFORMA COSTITUZIONALE DEL 2001DEL 2001

o Superamento del concetto di parallelismo delle Superamento del concetto di parallelismo delle funzioni amministrative e legislative in capo alle funzioni amministrative e legislative in capo alle Regioni, di Regioni, di delega delega e e utilizzazione di uffici utilizzazione di uffici la la parte delle Regioni nei confronti degli enti locali parte delle Regioni nei confronti degli enti locali di “funzioni di interesse locale” (competenza di “funzioni di interesse locale” (competenza statale trasversale) attribuite direttamente dalla statale trasversale) attribuite direttamente dalla legge statale: costituzionalmente,dunque, la legge statale: costituzionalmente,dunque, la distribuzione delle funzioni amministrative distribuzione delle funzioni amministrative fa capo in via prioritaria ai Comuni.fa capo in via prioritaria ai Comuni.

o Il principio che sorregge e guida tale Il principio che sorregge e guida tale impostazione è quelli di impostazione è quelli di sussidiarietà, sussidiarietà, a sua a sua volta connesso e modulato dai principi di volta connesso e modulato dai principi di adeguatezza e differenziazione adeguatezza e differenziazione (art.118 Cost.)(art.118 Cost.)

LE FUNZIONI NELLA LEGGE 131 LE FUNZIONI NELLA LEGGE 131 DEL 2003DEL 2003

o Nel definireNel definire una serie di elementi di attuazione della una serie di elementi di attuazione della riforma costituzionale del Titolo V, la legge 131 ha riforma costituzionale del Titolo V, la legge 131 ha delegato al Governo il compito di individuare le delegato al Governo il compito di individuare le funzioni funzioni fondamentali fondamentali “in modo da prevedere […] la titolarità di “in modo da prevedere […] la titolarità di funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente” per ciascun livello di governo locale.ciascun tipo di ente” per ciascun livello di governo locale.

In sostanza, il principio di sussidiarietà induce il In sostanza, il principio di sussidiarietà induce il legislatore delegato a partire dal basso, nell’allocazione, legislatore delegato a partire dal basso, nell’allocazione, ma valutando realisticamente le diversità delle situazioni ma valutando realisticamente le diversità delle situazioni e la idoneità di ciascun livello a reggere la gestione di e la idoneità di ciascun livello a reggere la gestione di una funzione. Tenendo conto, per di più, sia dei livelli di una funzione. Tenendo conto, per di più, sia dei livelli di gestione associata tra Comuni che del principio di leale gestione associata tra Comuni che del principio di leale collaborazione tra i vari livelli di governo (art.120, Cost.)collaborazione tra i vari livelli di governo (art.120, Cost.)

LE FUNZIONI NELLA LEGGE 131 LE FUNZIONI NELLA LEGGE 131 DEL 2003DEL 2003

o Tali funzioni devono essere individuate, in base ai Tali funzioni devono essere individuate, in base ai criteri di delega, valutando primariamente:criteri di delega, valutando primariamente:

- le caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente - le caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente (TIPICITA’)(TIPICITA’);;

- la natura essenziale e imprescindibile delle funzioni - la natura essenziale e imprescindibile delle funzioni

rispetto alle esigenze di funzionamento rispetto alle esigenze di funzionamento dell’ente,nonché ai bisogni primari della comunità dell’ente,nonché ai bisogni primari della comunità (ESSENZIALITA’);(ESSENZIALITA’);

- le funzioni già radicate storicamente nell’esperienza - le funzioni già radicate storicamente nell’esperienza di Comuni e Province (STORICITA’);di Comuni e Province (STORICITA’);

I SERVIZI PUBBLICI LOCALII SERVIZI PUBBLICI LOCALI

o Risale agli inizi del ‘900 la prima disciplina Risale agli inizi del ‘900 la prima disciplina (“legge Giolitti” del 1903) degli interventi degli (“legge Giolitti” del 1903) degli interventi degli enti locali nell’ambito dei servizi a rilevanza enti locali nell’ambito dei servizi a rilevanza economica e sociale. Una disciplina che si economica e sociale. Una disciplina che si legittimava (e disciplinava) sottoponendo a legittimava (e disciplinava) sottoponendo a vincoli e controlli il fenomeno della vincoli e controlli il fenomeno della municipalizzazione che si era diffuso municipalizzazione che si era diffuso spontaneamenrte… spontaneamenrte…

IL TESTO UNICO N.2578 DEL IL TESTO UNICO N.2578 DEL 1925 E IL DPR N.902 DEL 19861925 E IL DPR N.902 DEL 1986

o Di regola, alla gestione dei servizi assunti Di regola, alla gestione dei servizi assunti direttamente, l’ente locale provvedeva mediante direttamente, l’ente locale provvedeva mediante aziende specialiaziende speciali, che, pur prive di personalità , che, pur prive di personalità giuridica disponevano di una propria autonomia giuridica disponevano di una propria autonomia amministrativa, e della “capacità di compiere tutti i amministrativa, e della “capacità di compiere tutti i negozi giuridici necessari per il raggiungimento del negozi giuridici necessari per il raggiungimento del loro fine e di stare in giudizio per le azioni che ne loro fine e di stare in giudizio per le azioni che ne conseguono”conseguono”

o Del resto, all’amministrazione di pubblici servizi Del resto, all’amministrazione di pubblici servizi Comuni e Province potevano comunque provvedere, Comuni e Province potevano comunque provvedere, senza dar luogo ad aziende speciali, mediante senza dar luogo ad aziende speciali, mediante gestione diretta “in economia”, concessione a gestione diretta “in economia”, concessione a privati privati e più tardi (1986) e più tardi (1986) società a partecipazione società a partecipazione azionaria azionaria degli stessi enti localidegli stessi enti locali

IL TESTO UNICO N.2578 DEL IL TESTO UNICO N.2578 DEL 1925 E IL DPR N.902 DEL 19861925 E IL DPR N.902 DEL 1986

o In sostanza, tutta la disciplina dell’organizzazione In sostanza, tutta la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento dell’azienda si basava su un e del funzionamento dell’azienda si basava su un bilanciamento tra spazi di autonomia tecnica e bilanciamento tra spazi di autonomia tecnica e amministrativa ed elementi di solido raccordo con amministrativa ed elementi di solido raccordo con gli organi di governo del Comune (fino agli anni gli organi di governo del Comune (fino agli anni 80?)80?)

I SERVIZI LOCALI NELLA LEGGE I SERVIZI LOCALI NELLA LEGGE 142 DEL 1990 142 DEL 1990

IL PRINCIPIO: IL PRINCIPIO:

Comuni e province provvedono, nell’ambito delle Comuni e province provvedono, nell’ambito delle proprie competenze, alla gestione di proprie competenze, alla gestione di servizi servizi pubblicipubblici che abbiano per oggetto la produzione che abbiano per oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali fini sociali e a promuovere lo e a promuovere lo sviluppo economico e civilesviluppo economico e civile delle comunità locali delle comunità locali

I SERVIZI LOCALI NELLA LEGGE I SERVIZI LOCALI NELLA LEGGE 142 DEL 1990142 DEL 1990

LE FORME DI GESTIONE DEI SERVIZI (ribadite nel LE FORME DI GESTIONE DEI SERVIZI (ribadite nel t.u.del 2000, art.113):t.u.del 2000, art.113):

• gestione in economiagestione in economia• in concessione a terziin concessione a terzi• a mezzo di azienda speciale a mezzo di azienda speciale • a mezzo di istituzionea mezzo di istituzione• a mezzo di società per azioni o a responsabilità a mezzo di società per azioni o a responsabilità

limitata a prevalente capitale pubblico localelimitata a prevalente capitale pubblico locale• a mezzo di società per azioni senza il vincolo a mezzo di società per azioni senza il vincolo

della proprietà pubblica maggioritariadella proprietà pubblica maggioritaria

IL TESTO UNICO DEL 2000IL TESTO UNICO DEL 2000

o Disciplina specifica che, oltre al riordino, ha Disciplina specifica che, oltre al riordino, ha badato a promuovere il miglioramento della badato a promuovere il miglioramento della qualità dei servizi pubblici locali, assicurare la qualità dei servizi pubblici locali, assicurare la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, anche tramite le loro associazioni, partecipazione, anche tramite le loro associazioni, alle procedure di valutazione e definizione degli alle procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi standard qualitativi

o A questi scopi sono preposte le c.d. A questi scopi sono preposte le c.d. carte dei carte dei serviziservizi adottate nel quadro di atti di indirizzo e adottate nel quadro di atti di indirizzo e coordinamento mediante intesa con la coordinamento mediante intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali)locali)

L’ARTICOLO 35 DELLA LEGGE L’ARTICOLO 35 DELLA LEGGE 448 DEL 2001448 DEL 2001

o Nella finanziaria del 2002 fu recepita la Nella finanziaria del 2002 fu recepita la sollecitazione dell’Unione Europea basata sulla sollecitazione dell’Unione Europea basata sulla ditinzione tra:ditinzione tra:

Servizi non industriali Servizi non industriali per i quali rimaneva per i quali rimaneva inalterata la gamma di forme di gestione previste inalterata la gamma di forme di gestione previste dalla l.142 del1990 ex art.22 nonchè dal testo dalla l.142 del1990 ex art.22 nonchè dal testo unico del 2000 ex art.113 unico del 2000 ex art.113

Servizi industriali Servizi industriali per i quali questa gamma si per i quali questa gamma si restringeva sulla base di una distinzione tra:restringeva sulla base di una distinzione tra:

- PROPRIETA’ DELLE RETI E DEGLI IMPIANTI - PROPRIETA’ DELLE RETI E DEGLI IMPIANTI (possibilità di conferimento a società a (possibilità di conferimento a società a partecipazione maggioritaria degli enti locali)partecipazione maggioritaria degli enti locali)

L’ARTICOLO 35 DELLA LEGGE L’ARTICOLO 35 DELLA LEGGE 448 DEL 2001448 DEL 2001

-- Per la GESTIONE DELLE RETI STESSE, si manteneva Per la GESTIONE DELLE RETI STESSE, si manteneva la possibilità di scelta tra gara e afidamento diretto la possibilità di scelta tra gara e afidamento diretto a società di capitali a partecipazione maggioritaria a società di capitali a partecipazione maggioritaria degli enti localidegli enti locali

- Per l’EROGAZIONE DEL SERVIZIO, si ammetteva - Per l’EROGAZIONE DEL SERVIZIO, si ammetteva soltanto l’affidamento a società di capitali, scelte soltanto l’affidamento a società di capitali, scelte tramite prcedure di evidenza pubblica con tramite prcedure di evidenza pubblica con esclusione di quelle titolari (anche all’estero) di esclusione di quelle titolari (anche all’estero) di affidamenti direttiaffidamenti diretti

Restava insoluto, al contempo il problema dei Restava insoluto, al contempo il problema dei

termini di cessazione delle precedenti concessioni e termini di cessazione delle precedenti concessioni e dell’individuazione degli stessi servizi industriali!!!dell’individuazione degli stessi servizi industriali!!!

IL RIPENSAMENTO NEL IL RIPENSAMENTO NEL DECRETO LEGGE 269 DEL DECRETO LEGGE 269 DEL

20032003o Viene sostituita la distinzione tra servizi Viene sostituita la distinzione tra servizi

industrali e non con quella tra industrali e non con quella tra servizi servizi economici economici (servizio a carico dell’utente)(servizio a carico dell’utente) e e non economici non economici privilegiando, ora, non privilegiando, ora, non tanto la liberalizzazione dei servizi, quanto tanto la liberalizzazione dei servizi, quanto la la scelta degli enti locali…scelta degli enti locali…

IL RIPENSAMENTO NEL IL RIPENSAMENTO NEL DECRETO LEGGE 269 DEL DECRETO LEGGE 269 DEL

20032003o Per i primi si prevede il cnferimento del servizio a:Per i primi si prevede il cnferimento del servizio a:

- SOCIETA’ DI CAPITALI, individuate a mezzo di gare - SOCIETA’ DI CAPITALI, individuate a mezzo di gare con procedura ad evidenza pubblicacon procedura ad evidenza pubblica

- SOCIETA’ A CAPITALE MISTO PUBBLICO-PRIVATO, - SOCIETA’ A CAPITALE MISTO PUBBLICO-PRIVATO, nelle quali il socio privato scelto con gare tramite nelle quali il socio privato scelto con gare tramite p.e.p.p.e.p.

- SOCIETA’ A CAPITALE INTERAMENTE PUBBLICO a - SOCIETA’ A CAPITALE INTERAMENTE PUBBLICO a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della società realizzi la parte più importante della propria attività con gli enti che la controllanopropria attività con gli enti che la controllano

IL RIPENSAMENTO NEL IL RIPENSAMENTO NEL DECRETO LEGGE 269 DEL DECRETO LEGGE 269 DEL

20032003o Per i secondi si è circoscritto l’affidamento diretto Per i secondi si è circoscritto l’affidamento diretto

a società partecipate da enti locali alle medesime a società partecipate da enti locali alle medesime circostanze di controllo analogo a quello sui circostanze di controllo analogo a quello sui propri servizi e dell’attività prevalente per gli enti propri servizi e dell’attività prevalente per gli enti partecipantipartecipanti

I SERVIZI LOCALI DOPO LA I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004SENTENZA 272 DEL 2004

Gli assetti ora descritti sono stati oggetto dell’esame della Gli assetti ora descritti sono stati oggetto dell’esame della Corte costituzionale, che ne ha vagliato la conformità al Corte costituzionale, che ne ha vagliato la conformità al Titolo V della Costituzione nella sentenza 272 del 2004 Titolo V della Costituzione nella sentenza 272 del 2004 ricostruendo il ricostruendo il quadro delle competenze quadro delle competenze in questi termini:in questi termini:

o per i servizi a rilevanza economicaper i servizi a rilevanza economica

- la legislazione statale non può,in linea di massima, - la legislazione statale non può,in linea di massima, intervenire per stabilire i “livelli essenziali” (art.117,c.2) non intervenire per stabilire i “livelli essenziali” (art.117,c.2) non trattandosi di diritti civili e sociali trattandosi di diritti civili e sociali

- non può neppure intervenire per stabilire “funzioni - non può neppure intervenire per stabilire “funzioni fondamentali di Comuni, Province..” (art.cit.,lett p), non fondamentali di Comuni, Province..” (art.cit.,lett p), non potendosi considerare la gestione di questi servizi potendosi considerare la gestione di questi servizi “esplicazione di una funzione propria e indefettibile dell’ente “esplicazione di una funzione propria e indefettibile dell’ente locale”locale”

I SERVIZI LOCALI DOPO LA I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004SENTENZA 272 DEL 2004

o per i servizi a rilevanza economicaper i servizi a rilevanza economica

- la legislazione statale non può,in linea di massima, - la legislazione statale non può,in linea di massima, intervenire per stabilire i “livelli essenziali” (art.117,c.2) non intervenire per stabilire i “livelli essenziali” (art.117,c.2) non trattandosi di diritti civili e sociali (mentre per i servizi privi trattandosi di diritti civili e sociali (mentre per i servizi privi di tale rilevanza la legislazione statale può stabilire” i livelli di tale rilevanza la legislazione statale può stabilire” i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civi e sociali”essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civi e sociali”

- non può neppure intervenire per stabilire “funzioni - non può neppure intervenire per stabilire “funzioni fondamentali di Comuni, Province..” (art.cit.,lett p), non fondamentali di Comuni, Province..” (art.cit.,lett p), non potendosi considerare la gestione di questi servizi potendosi considerare la gestione di questi servizi “esplicazione di una funzione propria e indefettibile “esplicazione di una funzione propria e indefettibile dell’ente locale”dell’ente locale”

I SERVIZI LOCALI DOPO LA I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004SENTENZA 272 DEL 2004

- può,invece, dettare norme a “tutela della - può,invece, dettare norme a “tutela della concorrenza” limitandosi a disposizioni di concorrenza” limitandosi a disposizioni di carattere generale su modalità di gestione e carattere generale su modalità di gestione e affidamento dei servizi (a differenza dei servizi affidamento dei servizi (a differenza dei servizi privi di rilevanza economica)privi di rilevanza economica)

- queste disposizioni devono comunque rispettare - queste disposizioni devono comunque rispettare criteri di proporzionalità e adeguatezza rispetto criteri di proporzionalità e adeguatezza rispetto agi obiettivi perseguiti (la concorrenza è una agi obiettivi perseguiti (la concorrenza è una materia trasversale che può tocare anche materia trasversale che può tocare anche competenze Regionali o concorrenti)competenze Regionali o concorrenti)

I SERVIZI LOCALI DOPO LA I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004SENTENZA 272 DEL 2004

o Per i servizi privi di rilevanza economica si Per i servizi privi di rilevanza economica si configura, dunque, un significativo “spazio per configura, dunque, un significativo “spazio per una specifica ed adeguata disciplina regionale ed una specifica ed adeguata disciplina regionale ed anche locale” che non può essere legittimamente anche locale” che non può essere legittimamente compresso. Assumono, così, un rilievo centrale le compresso. Assumono, così, un rilievo centrale le discipline stabilite dalle leggi regionali stabilite da discipline stabilite dalle leggi regionali stabilite da statuti e regolamenti regionalistatuti e regolamenti regionali