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RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DAS ENTIDADES PBLICASAnotaes de Jurisprudncia

Carla Amado Gomes e Tiago Serro (coord.)

DIREITO DA

RESPONSABILIDADE CIVIL

EXTRACONTRATUAL DAS ENTIDADES PBLICAS

Anotaes de Jurisprudncia

Carla Amado Gomes

Tiago Serro (coordenadores)

Edio:

www.icjp.pt

Outubro de 2013

ISBN: 978-989-97834-6-1

Alameda da Universidade

1649-014 Lisboa

e-mail: [email protected]

RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DAS ENTIDADES PBLICAS

- Anotaes de Jurisprudncia

3

NDICE:

Nota de apresentao

Carla Amado Gomes e Tiago Serro

Responsabilidade por ato da funo legislativa decorrente da Lei do

Oramento de Estado e mbito da jurisdio administrativa

Anotao ao Acrdo do STA de 14 de Fevereiro de 2013 (proc. 01173/12)

Alexandra Leito

A deciso do procedimento em prazo razovel: uma nova responsabilidade

administrativa

Anotao ao Acrdo do TCA-Sul, de 11 de Abril de 2013 (proc. 07084/11)

Carla Amado Gomes

Responsabilidade contratual de um estabelecimento integrado no Servio

Nacional de Sade

Anotao ao Acrdo do TCA-Norte, de 30 de Novembro de 2012

(proc. 01425/04.8BEBRG)

Cludia Monge

A efetivao do direito de regresso pelo Estado e a interveno de

terceiros: alguns tpicos de reflexo

Anotao ao Acrdo do STA, de 28 de Maro de 2012 (proc. 01090/11)

Diana Ettner

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

4

Tudo ao molho e f. Na jurisdio administrativa - pluralidade de sujeitos

pblicos e privados e competncia dos tribunais administrativos em aco

de responsabilidade civil pblica

Anotao ao acrdo do STA, de 3 de Maro de 2010 (proc. 0278/09)

Francisco Paes Marques

Diligncia Processual e RRCEEP: a quanto obrigas?

Anotao ao Acrdo do TCA-Sul, de 14 de Dezembro de 2011

(proc. 07175/11)

Manuel da Silva Gomes

Um caso de arrependimento da Administrao antes da celebrao do

contrato

Anotao ao Acrdo do TCA-Sul, de 18 de Outubro de 2012

(proc. 02459/07)

Marco Caldeira

Presuno de culpa de autarquia local por omisso de dever de vigilncia

Anotao ao Acrdo do STA, de 23 de Fevereiro de 2012 (proc. 01008/11)

Mariana Melo Egdio

Consentimento informado, causalidade e nus da prova em

responsabilidade hospitalar

Anotao ao Acrdo do STA, de 9 de Maio de 2012 (proc. 093/12)

Miguel Assis Raimundo



5

Do requisito da ilegalidade em matria de responsabilidade aquiliana das

instituies da Unio Europeia - o acrdo Bergaderm

Anotao ao Acrdo do TJUE, de 4 de Julho de 2000 (proc. C-352/98 P)

Miguel Marques de Carvalho

Indemnizao por facto lcito na funo jurisdicional

Anotao ao Acrdo do TCA-Sul, de 12/06/2012 (proc. 07144/11)

Paulo Dias Neves

Administrao da justia morosa: la storia continua

Anotao ao acrdo do STA, de 15 de Maio de 2013 (proc. 0144/13)

Ricardo Pedro

A caraterizao legal da especialidade e anormalidade dos prejuzos

Anotao ao Acrdo do STA, de 9 de Fevereiro de 2012 (proc. 0678/11)

Sandra Guerreiro

Responsabilidade Civil Extracontratual de Concessionrios de Obras

Pblicas e Jurisdio Administrativa

Anotao ao Acrdo do Tribunal de Conflitos, de 20 de Janeiro de 2010

(proc. 025/09)

Tiago Serro


6



7

Nota de apresentao

A problemtica da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das

demais entidades pblicas assume, nos dias de hoje, uma inegvel e

crescente importncia terica e prtica.

A prova inequvoca da aludida relevncia prtica encontra-se, entre ns,

na numerosa jurisprudncia existente sobre o tema, proferida, sobretudo, no

contexto aplicativo do Decreto-Lei 48.051, de 21 de Novembro de 1967. Ao

abrigo do novo quadro legal, aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de

Dezembro, os acrdos conhecidos so, para j, em muito menor nmero,

mas expectvel que, com o decorrer do tempo, aumentem

quantitativamente e em termos temticos.

A presente publicao constitui um contributo para a anlise de diversos

arestos proferidos, justamente, no domnio da responsabilidade civil

extracontratual pblica. As anotaes dos diversos autores convidados

para o efeito incidem, na sua esmagadora maioria, sobre decises judiciais

que convocam directamente o regime jurdico de responsabilidade civil

extracontratual que, a breve trecho, completar seis anos de vigncia. Foi

preocupao primordial da equipa coordenadora assegurar a variedade

de matrias objecto de tratamento analtico, bem como a pluralidade de

perspectivas adoptadas, perante um leque de novas e muitas vezes

complexas solues legais com as quais os tribunais tm sido confrontados.

Espera-se que este projecto sirva de impulso para que, de futuro, a

jurisprudncia em matria de responsabilidade civil extracontratual pblica

continue a ser objecto de um dilogo aberto por parte de todos os que

revelem interesse por este tema. Pela nossa parte, fica o compromisso de

que no deixaremos de acompanhar, de modo atento, essa fonte de

direito, dada a riqueza problemtica que a mesma encerra.


8

A ordem de publicao das anotaes obedece ordem alfabtica do

primeiro nome dos autores. Deu-se liberdade aos anotadores quanto

redaco do texto, conformemente ou no ao Acordo Ortogrfico.

Lisboa, Setembro de 2013

Os coordenadores,

Carla Amado Gomes

Tiago Serro



9

Responsabilidade por ato da funo legislativa

decorrente da Lei do Oramento de Estado

e mbito da jurisdio administrativa

Anotao ao Acrdo do STA de 14 de fevereiro de 2013, proc. 01173/12

Consultar o acrdo aqui*

Alexandra Leito

Professora auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

1. A deciso do Supremo Tribunal Administrativo que agora se comenta,

proferida em sede de recurso de revista, versa sobre duas questes

fundamentais: uma, de natureza substantiva, prende-se com a delimitao

da responsabilidade extracontratual por atos da funo legislativa, e a

segunda, processual, tem a ver com a competncia dos tribunais

administrativos para dirimir litgios da decorrentes.

No caso sub judice, o Municpio da Horta interps um recurso de revista

para o Supremo Tribunal Administrativo que este aceitou (e, a meu ver,

bem) ao abrigo do disposto no artigo 150.1 do Cdigo de Processo nos

*http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/23fb70b3948fc2c6

80257b280058710c?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1 Agradeo Professora Doutora Carla Amado Gomes e ao Dr. Tiago Serro,

organizadores da presente obra, o convite para colaborar na sua elaborao. 1 O nmero 1 deste preceito determina que [D]as decises proferidas em 2.

instncia pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista

para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciao de

uma questo que, pela sua relevncia jurdica ou social, se revista de importncia

fundamental ou quando a admisso do recurso seja claramente necessria para

uma melhor aplicao do direito.


10

Tribunais Administrativos (CPTA)2 por acrdo datado de 6 de dezembro de

2012, proferido no mesmo Processo n. 01173/12 da deciso do Tribunal

Central Administrativo Sul que negou provimento ao recurso jurisdicional

interposto da sentena do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada

atravs da qual este Tribunal absolveu da instncia o Estado portugus.

Estava em causa uma ao de responsabilidade civil extracontratual por

ato da funo legislativa nos termos do artigo 15. da Lei n. 67/2007, de 31

de dezembro3, que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil

Extracontratual do Estado (RRCEE) decorrente da no inscrio nas Leis do

Oramento de Estado para 2009, 2010 e 2011 das despesas inerentes

transferncia para os municpios da participao varivel de 5% do IRS

determinada pela Lei das Finanas Locais4. Invoca o Recorrente que, por

essa razo, a Lei do Oramento de Estado violou a Constituio e a Lei de

Enquadramento Oramental5, preenchendo os pressupostos da

responsabilidade extracontratual do Estado por ato da funo legislativa tal

como est consagrada no artigo 15. do RRCEE.

Contudo, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada absolveu a

entidade demandada da instncia no despacho saneador por considerar

que a competncia para dirimir o litgio no cabe jurisdio

administrativa, luz do disposto na alnea a) do nmero 2 do artigo 4. do

Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)6, que determina que

2 Aprovado pela Lei n. 15/2002, de 22 de fevereiro, alterada pelas Leis n. 4-

A/2003, de 19 de fevereiro, n. 52/2008, de 28 de agosto, e n. 63/2011, de 14 de

dezembro. 3 Com a redao dada pela Lei n. 31/2008, de 17 de julho. 4 Aprovada pela Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, com as alteraes introduzidas

pelas Leis n. 67-A/2007, de 31 de dezembro, n. 44/2008, de 27 de agosto, n. 64-

A/2008, de 31 de dezembro, n. 3-B/2010, de 28 de abril, n. 55-A/2010, de 31 de

dezembro, n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e n. 60-B/2012, de 31 de dezembro. 5 Aprovada pela Lei n. 91/2001, de 28 de agosto, com as alteraes introduzidas

pela Lei Orgnica n. 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n. 23/2003, de 2 de julho,

n. 48/2004, de 24 de agosto, n. 48/2012, de 19 de outubro, n. 22/2011, de 20 de

maio, n. 52/2011, de 13 de outubro, e n. 37/2013, de 14 de junho. 6 Aprovado pela Lei n. 13/2002, de 19 de fevereiro, alterada pelas Leis n. 4-

A/2003, de 19 de fevereiro, n. 107-D/2003, de 31 de dezembro, n. 1/2008, de 14 de

janeiro, n. 2/2008, de 14 de janeiro, n. 26/2008, de 27 de junho, n. 52/2008, de 28



11

[E]st nomeadamente excluda do mbito da jurisdio administrativa e

fiscal a apreciao de litgios que tenham por objeto a impugnao de

atos praticados no exerccio da funo poltica e legislativa.

Ora, como bem salienta o Recorrente, o que est em causa na presente

ao comum no a impugnao (em via principal) da Lei do Oramento

de Estado, cujo conhecimento est, obviamente, subtrado do mbito da

jurisdio administrativa, mas sim a efetivao da responsabilidade civil por

esse ato legislativo, nos termos do n. 1 do artigo 15. do RRCEE, valendo,

para tanto, uma apreciao incidental da inconstitucionalidade ou

ilegalidade de norma jurdica ou sobre a sua desconformidade com

conveno internacional, tal como resulta do n. 2 do mesmo preceito.

Sendo assim, cabe aos tribunais administrativo conhecer esta ao, ao

abrigo do disposto na alnea g) do nmero 1 do artigo 4. do ETAF, que

comete queles tribunais as [Q]uestes em que, nos termos da lei, haja

lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de

direito pblico, incluindo a resultante do exerccio da funo jurisdicional e

da funo legislativa.

Esta , alis, a nica soluo consentnea com o disposto no nmero 3

do artigo 212. da Constituio que delimita o mbito da jurisdio

administrativa em funo do conceito de relao jurdica administrativa.

Adiantando, desde j, que acompanho a posio do Tribunal quer no

que respeita admisso do recurso de revista, quer quanto procedncia do

recurso, no deixaria, contudo, de tecer algumas consideraes que se

desenvolvero em torno de trs problemas:

(i) Natureza do ato de inscrio de verbas na Lei do Oramento de

Estado;

de agosto, n. 59/2008, de 11 de setembro, n. 166/2009, de 31 de julho, n. 55-

A/2010, de 31 de dezembro, e n. 20/2012, de 14 de maio.


12

(ii) Delimitao, para efeitos da determinao da competncia dos

tribunais administrativos, entre a efetivao da responsabilidade por atos

da funo legislativa e a apreciao da validade dos mesmos;

(iii) Possibilidade de aplicao do regime da responsabilidade civil nas

situaes em que o lesado uma entidade pblica e no um particular.

2. Quanto primeira questo, coloca-se o problema de saber se, em

concreto, o ato de inscrio de determinada(s) verba(s) na Lei do

Oramento de Estado um ato legislativo, poltico ou administrativo.

No se pretende voltar aqui at porque extrapolaria largamente o

mbito da presente anotao vexata quaestio da natureza jurdica da

lei do oramento e da sua eventual qualificao apenas como lei em

sentido formal e no material, hoje ultrapassada7.

Refira-se apenas que, apesar da diversidade de contedos da Lei do

Oramento, que incluem a inscrio concreta de verbas desagregadas por

departamentos e servios, esta no deixa de ser, formal e materialmente,

uma lei, com carter normativo, ideia que, alis, subjaz reserva

parlamentar de aprovao do Oramento8.

Neste mesmo sentido milita o critrio de distino entre as funes

poltica e legislativa e a funo administrativa, assente no facto de aquelas

terem natureza primria e visarem a realizao de escolhas entre interesses

essenciais da coletividade9, tenham ou no carter normativo.

7 V. GOMES CANOTILHO, A Lei do Oramento na teoria da lei, Coimbra, 1979,

pgs. 7 e seguintes e, mais recentemente, GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA,

Constituio da Repblica Portuguesa anotada, volume I, Coimbra, 2007, pg.

1120. V. ainda TIAGO DUARTE, A lei por detrs do oramento, Coimbra, 2007, pgs.

295 e seguintes. 8 V. GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA, op. cit., volume I, pg. 1110. 9 V. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, Direito

Administrativo Geral, Tomo I, 2. Edio, Lisboa, 2006, pg. 40.



13

Como salienta MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, no caso da Lei do

Oramento, pode mesmo prescindir-se do elemento normativo, atendendo

ao carter sui generis do ato legislativo oramental10.

A natureza legislativa da Lei do Oramento coloca fundadas dvidas

quanto ao alcance da vinculao s obrigaes decorrentes de lei e de

contrato, nos termos do nmero 2 do artigo 105. da Constituio.

Efetivamente, se se entender que a Lei do Oramento tem de respeitar

as obrigaes constantes de todas as leis em vigor no ordenamento jurdico

isso cria uma relao de prevalncia entre estas ltimas e a primeira, ao

arrepio das regras sobre relaes entre atos normativos estabelecidas no

artigo 112. da Constituio. Esta soluo seria, aparentemente,

contraditria com a natureza materialmente legislativa da Lei do

Oramento, razo pela qual alguns Autores, como TIAGO DUARTE,

consideram que a Lei do Oramento pode derrogar ou suspender as leis

anteriores que imponham despesas, no as oramentando para

determinado ano11.

Mas esta posio no unnime. Pelo contrrio, pode entender-se, com

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, que admitir que a falta de dotao

oramental para satisfazer obrigaes decorrentes de lei implica uma

suspenso ou derrogao desta ltima seria uma subverso da relao de

subordinao imposta pelo nmero 2 do artigo 105. da Constituio.

A questo no se afigura simples.

Por um lado, no me parece que a subordinao da Lei do Oramento

a leis anteriores ponha em causa a sua natureza materialmente legislativa,

porquanto existem outras relaes de preferncia e prevalncia entre atos

legislativos sem que a natureza destes seja posta em causa.

10 V. MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, O poltico e o normativo, in Cadernos de

Justia Administrativa, n. 90, 2011, pg. 42. 11 V. ANTNIO LOBO XAVIER, O oramento como lei, in Boletim de Cincias

Econmicas, volume XXXV, 1992, pgs. 75 a 77, e TIAGO DUARTE, op. cit., pg. 234.


14

Mas, por outro lado, a sujeio da Lei do Oramento a diplomas

legislativos aprovados por decreto-lei e a contratos celebrados pelo

Governo pode pr em causa a prpria reserva parlamentar de aprovao

do oramento, limitando para alm do aceitvel os poderes da Assembleia

da Repblica. No pode, contudo, deixar de se salientar que este

argumento ultrapassvel, pelo menos quanto subordinao lei, pela

possibilidade que sempre assiste ao rgo parlamentar de, num primeiro

momento, revogar a lei que impe obrigaes e, num segundo momento,

aprovar a Lei do Oramento ou faz-lo at nesta mesma lei, atravs dos

designados cavaleiros oramentais.

Foi exatamente este o entendimento do Tribunal Constitucional, no seu

Acrdo n. 358/9212, a propsito da Lei das Finanas Locais, quando

concluiu que tendo-se por constitucionalmente legtimo que a Lei do

Oramento altere a Lei das Finanas Locais (fonte legal das obrigaes a

que alude o n 2 do art 108 da Constituio), desnecessrio se torna

apurar se as regras atinentes frmula de clculo do FEF revestiriam

efetivamente, no plano substantivo, a natureza de verdadeiras e prprias

obrigaes de origem legal ( i., situaes passivas de crdito), para efeitos

de aplicao do referido artigo da Constituio, ou seja, se as autarquias

locais so titulares ativos de uma obrigao de pagamento do Estado

decorrente da frmula legal do FEF (e se a contribuio financeira imposta

ao Estado pela Lei das Finanas Locais integra o conceito constitucional de

"obrigao decorrente de lei"), ou se, pelo contrrio, as autarquias tm

apenas direito a uma transferncia financeira anual, sem que em tal direito

se compreenda, ao mesmo ttulo, a observncia da concreta frmula de

clculo contida na Lei n 1/87 e ora alterada pela Lei n 2/92, no

declarando a inconstitucionalidade da norma com esse fundamento.

12 Proferido em 11 de novembro de 1992, no mbito do Processo n. 120/92.



15

Esta soluo pressupe, naturalmente, que a Lei das Finanas Locais no

seja qualificada como lei de valor reforada, na linha do que o Tribunal

Constitucional entendeu no aresto acima citado.

Refira-se que neste Acrdo n. 358/92 o Tribunal Constitucional discutiu

se a Lei do Oramento pode alterar a Lei das Finanas Locais no que se

refere frmula do clculo do Fundo de Equilbrio Financeiro, tendo

concludo positivamente, pelos argumentos acima sumariamente expostos,

situao que se afigura bem diferente daquela em que, sem proceder a

qualquer alterao da Lei das Finanas Locais, a Lei do Oramento pura e

simplesmente omita a inscrio das verbas a transferir para os municpios.

Neste caso, tambm me parece que no se trata de uma suspenso

implcita da Lei das Finanas Locais, pelo que a Lei do Oramento de

Estado seria inconstitucional por violao do disposto no nmero 2 do artigo

105. da Constituio.

Existe, contudo, um aspeto comum s duas situaes e que se prende

com a existncia de eventual responsabilidade civil extracontratual do

Estado por ato da funo legislativa (a Lei do Oramento), quer esta

decorra diretamente da sua inconstitucionalidade por violao do disposto

no nmero 2 do artigo 105. da Constituio, quer por violao do princpio

da tutela da confiana.

De facto, mesmo admitindo que a Lei do Oramento pode alterar ou

revogar legislao anterior que crie obrigaes de realizao da despesa,

haver lugar a responsabilidade civil do Estado quando da decorra uma

violao da proteo da confiana dos potenciais beneficiados, sejam

entidades pblicas ou particulares13.

13 J anteriormente defendi soluo semelhante, por entender que a vinculao

s obrigaes legais s pode ser afastada se essa legislao for revogada e sempre

ponderando os direitos e expectativas legtimas dos sujeitos afetados. V.

ALEXANDRA LEITO, Os poderes do Executivo em matria oramental, relatrio de

mestrado, indito, 1997, pg. 122.


16

Por isso mesmo, o Tribunal Constitucional declarou a

inconstitucionalidade da Lei do Oramento por violao do princpio da

confiana quando so postos em causa direitos que resultam de (outras)

leis, designadamente, nos Acrdos n. 303/9014 e n. 187/201315.

No acompanho, por isso, TIAGO DUARTE quando afirma que a tutela da

confiana no deve operar, enquanto fundamentadora de um desvalor

constitucional, no caso de determinada lei ter sido aprovada sem que

tenho ocorrido ainda a aceitao oramental da mesma16.

Alis, a ser assim, as obrigaes decorrentes da lei e

consequentemente os direitos correlativos a essas obrigaes teriam uma

proteo muitssimo menor do que as que resultam de contratos celebrados

pela Administrao Pblica.

Daqui se conclui que a natureza formal e materialmente legislativa da Lei

do Oramento, que aqui se reafirma, no afasta a imposio de o

oramento proceder cobertura das despesas resultantes de leis anteriores,

apesar de, quando estas no tenham valor reforado, as poder revogar

expressamente e sempre sem prejuzo da responsabilidade civil por ato da

funo legislativa.

3. A determinao do mbito da jurisdio administrativa em matria de

responsabilidade civil do Estado por ato da funo legislativa passa pela

distino clara entre as aes (administrativas comuns) de efetivao dessa

responsabilidade e as aes de impugnao de atos legislativos. Do cotejo

da alnea g) do nmero 1 e do nmero 2 do artigo 4. do ETAF resulta que os

tribunais administrativos so competentes para conhecer das primeiras

aes mas no das segundas.

14 De 21de novembro de 1990, proferido no mbito do Processo n. 129/89. 15 De 5 de maio de 2013, proferido no mbito dos Processos apensados n. 2/2013,

n. 5/2013, n. 8/2013 e n. 11/2013. 16 V. TIAGO DUARTE, op. cit., pg. 241.



17

A delimitao do objeto destes dois tipos de aes nem sempre se

afigura clara, como, alis, ficou patente no processo sub judice, atendendo

s decises tomadas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada

e pelo Tribunal Central Administrativo Sul, que o Supremo Tribunal

Administrativo revogou.

Efetivamente, o nmero 1 do artigo 15. do RRCEE estabelece que a

responsabilidade pelo exerccio da funo legislativa ocorre quando danos

anormais e no especiais17 - resultem da prtica de atos desconformes

com a Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou ato

legislativo de valor reforado, o que implica que o tribunal faa sempre um

juzo sobre essa desconformidade quando aprecia uma ao de

responsabilidade civil.

No entanto, esse juzo ocorre incidentalmente para efeitos de considerar

procedente ou improcedente o pedido indemnizatrio e no em via

principal.

Sendo assim, a disposio do artigo 15. do RRCEE no contraditria

com a delimitao do mbito da jurisdio administrativa tal como

traada pelo artigo 4. do ETAF, uma vez que o nmero 2 deste preceito

exclui daquele mbito apenas a apreciao de litgios que tenham por

objeto a impugnao direta e principal - de atos praticados no exerccio

da funo poltica e legislativa.

Se, pelo contrrio, o objeto da ao um pedido indemnizatrio

fundado na responsabilidade civil por ato da funo legislativa como

acontece no caso sub judice -, a competncia expressamente cometida

aos tribunais administrativos pela alnea g) do nmero 1 do artigo 4. do

ETAF.

17 Como nota CARLOS CADILHA, Regime da responsabilidade civil extracontratual

do Estado e demais entidades pblicas, Coimbra, 2008, pg. 274, a exigncia da

especialidade do dano, que se traduz na incidncia sobre um grupo particular de

cidados, seria contraditria com a circunstncia de as normas legais serem, por

via de regra, gerais e abstratas.


18

Alis, a apreciao incidental da constitucionalidade das normas um

poder-dever de qualquer tribunal, em sede de fiscalizao difusa da

constitucionalidade, nos termos do artigo 204. da Constituio. por isso

que o nmero 2 do artigo 15. do RRCEE equipara a deciso do tribunal que

se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurdica

ou sobre a sua desconformidade com conveno internacional, para

efeitos de responsabilidade civil, deciso de recusa de aplicao ou a

deciso de aplicao de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou

desconformidade com conveno internacional haja sido suscitada

durante o processo, consoante o caso18. Assim, existe recurso para o Tribunal

Constitucional de acordo com o disposto no artigo 280. da Constituio e

no nmero 1 do artigo 70. da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional.

Por outro lado, a distino entre apreciao direta e apreciao

incidental da validade de atos (legislativos e/ou administrativos) acolhida

no artigo 38. do CPTA quando admite, designadamente no domnio da

responsabilidade civil, que os tribunais conheam a ttulo incidental, da

ilegalidade de um ato administrativo que j no possa ser impugnado

(nmero 1), mas salientando que essa ao no pode ser utilizada para

obter o efeito que resultaria da anulao do ato inimpugnvel (nmero 2).

exatamente esta lgica que subjaz apreciao incidental da validade de

atos legislativos para efeitos de efetivao da responsabilidade do Estado.

18 Neste sentido v. CARLOS CADILHA, op. cit., pg. 275, e RUI MEDEIROS, A

responsabilidade civil pelo ilcito legislativo no quadro da reforma do Decreto-Lei n.

48.051, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 27, 2001, pg. 25. Contra pronuncia-se MARIA LCIA AMARAL, Responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo poltica e legislativa in Cadernos de Justia Administrativa, n. 40, 2003, pg. 45, por considerar que na ao indemnizatria o juiz efetua uma

qualificao jurdica dos factos, enquanto a fiscalizao difusa da

constitucionalidade envolve uma estrita questo de direito. Refira-se que, pelo

contrrio, quando estiver em causa uma omisso legislativa, o nmero 5 do artigo

15. exige uma prvia deciso do Tribunal Constitucional quanto verificao de

uma omisso inconstitucional, soluo que aplaudida por CARLOS CADILHA, op.

cit., pg. 295, e por MARIA LCIA AMARAL, op. cit., pg. 43, e criticada por RUI

MEDEIROS, op. cit., pg. 25, que considera inconstitucional por violao do artigo

22. da Constituio qualquer soluo que restrinja a obrigao de indemnizar aos

casos em que tenha havido prvia declarao de inconstitucionalidade com fora

obrigatria geral.



19

No que respeita concretamente Lei do Oramento de Estado,

defendi supra que a no inscrio de despesas que sejam impostas por lei

viola o disposto no nmero 2 do artigo 105. da Constituio, embora a

Assembleia da Repblica possa incluir na prpria Lei do Oramento normas

que alterem ou revogam essa legislao anterior.

Ora, a responsabilidade civil do Estado por ato da funo legislativa

pode existir em qualquer uma das duas situaes.

No primeiro caso, a Lei do Oramento viola a Constituio e a Lei de

Enquadramento Oramental por no cumprir as obrigaes decorrentes da

lei, preenchendo-se, assim, o pressuposto do nmero 1 do artigo 15. do

RRCEE.

No segundo caso, s haver responsabilidade se a alterao ou a

revogao da legislao anterior violar o princpio da proteo da

confiana legtima, acabando por, dessa forma, ser tambm desconforme

com a Constituio. Esta situao implica, assim, uma ponderao

valorativa muito mais complexa do que o caso anterior.

Alm destas duas situaes, poder-se-ia ainda discutir se pode haver

uma obrigao de indemnizar pelo sacrifcio, nos termos do artigo 16. do

RRCEE, quando um ato legislativo, apesar de vlido, impe encargos ou

causa prejuzos anormais e especiais a determinados sujeitos por razes de

interesse pblico. A maioria da doutrina pronuncia-se negativamente

quanto a esta possibilidade quer antes, quer depois da entrada em vigor do

RRCEE19, que, alis, no consagrou essa soluo, embora tambm no a

19 V. CARLOS CADILHA, op. cit., pg. 273 e MARIA LCIA AMARAL, op. cit., pg. 41.

Apesar de no se pronunciar expressamente sobre a questo, SRVULO CORREIA,

Da sede do regime de responsabilidade objetiva por danos causados por normas emitidas no desempenho da funo administrativa", in Revista da Ordem dos

Advogados, Lisboa, ano 61, n. 3, 2001, pgs. 1313 e seguintes, defendeu que os

regulamentos administrativos podem originar uma obrigao de indemnizao

pelo sacrifcio mesmo no quadro do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de novembro de

1967, mas f-lo por aproximao figura do ato administrativo, acentuando o


20

afaste expressamente. De facto, embora o artigo 15. seja claro quanto

limitao da responsabilidade apenas aos danos provocados por atos

legislativos ilcitos, o artigo 16. permitiria uma leitura mais abrangente que,

contudo, no parece ter sido inteno do legislador consagrar.

Em qualquer caso, a competncia para conhecer dos litgios emergentes

da responsabilidade civil por ato legislativo est sempre cometida aos

tribunais administrativos, nos termos da alnea g) do nmero 1 do artigo 4.

do ETAF, implicando uma apreciao incidental da validade do ato

legislativo que no se confunde com a impugnao direta do mesmo, esta

sim, subtrada do mbito da jurisdio administrativa pelo disposto no

nmero 2 do artigo 4. do mesmo diploma.

4. Finalmente, cumpre analisar se existem algumas especificidades

decorrentes do facto de o lesado ser um municpio, que pretende obter o

pagamento de uma indemnizao por parte do Estado, suscitando-se,

assim, um litgio interadministrativo.

No Parecer do Ministrio Pblico, que propugnou pela no admisso do

recurso de revista e pela sua improcedncia, referido, entre outros

argumentos, que [D]e resto, para que fosse aplicvel o n 1 do art 15

citado, ao caso vertente, invocada violao de normas constitucionais ou

de valor reforado teria que corresponder, cumulativamente, a

suscetibilidade de leso de posies jurdico-substantivas de interessados

particulares. () No caso vertente, apenas foram invocados danos para o

Municpio da Horta alis equivalentes ao montante da verba no

recebida.

Esta afirmao pe em causa o direito de um municpio a ser

indemnizado por danos produzidos na sua esfera jurdica por atos legislativos

(e, eventualmente, tambm atos da funo administrativa praticados por

facto de o regulamento, apesar de ter natureza normativa, se inscrever na funo

administrativa.



21

outras entidades pblicas) e, portanto, defende a sua ilegitimidade ativa

para intentar uma ao de responsabilidade contra o Estado.

No posso acompanhar este entendimento.

Em primeiro lugar, as relaes jurdicas interadministrativas (entre pessoas

coletivas pblicas ou entre rgos administrativos20) so relaes jurdicas

administrativas.

No cabe na economia do presente artigo analisar o conceito de

relao jurdica administrativa, mas de salientar que toda a doutrina

unnime em considerar que esta tanto pode estabelecer-se entre uma

entidade integrada na Administrao Pblica e um particular, como entre

duas entidades pblicas e at, em certos casos, entre dois particulares21.

O contedo desta relao jurdica pode ser muito diverso, incluindo

direitos e obrigaes para ambos os sujeitos, pblicos ou privados, e

constituir-se atravs de ato, de contrato (interadministrativo) ou resultar de

qualquer outro facto juridicamente relevante22.

Ora, o conhecimento dos eventuais litgios que ocorram no quadro

dessas relaes jurdicas so da competncia dos tribunais administrativos,

20 Sobre o conceito de pessoa coletiva pblica e sobre a existncia de relaes

jurdicas interorgnicas, v. ALEXANDRA LEITO, Contratos interadministrativos,

Coimbra, 2011, pgs. 29 e seguintes. 21 V., por todos, SRVULO CORREIA, As relaes jurdicas de prestao de

cuidados pelas Unidades de Sade do Servio Nacional de Sade, in Direito da Sade e da Biotica, obra coletiva, Lisboa, 1996, pg. 18, que define a relao

jurdica administrativa como o sistema complexo de situaes jurdicas ativas e passivas, interligadas em termos de reciprocidade, regidas pelo Direito

Administrativo e tituladas pela Administrao e por particulares ou apenas por

diversos plos finais de imputao pertencentes prpria Administrao. 22 Como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido,

Coimbra, 1996, pgs. 193 e 194, as relaes jurdicas administrativas so as concretas ligaes entre os privados e as autoridades administrativas (ou entre as

prprias autoridades administrativas), criadas por um qualquer facto (atuao da

Administrao Pblica ou do particular, contrato, evento natural, etc) juridicamente

relevante, e tendo por contedo direitos e deveres previstos na Constituio e nas

leis, ou decorrentes de contrato, ou de atuao unilateral da Administrao.


22

nos termos do nmero 3 do artigo 212. da Constituio, uma vez que se

inscrevem numa relao administrativa, critrio que a Lei Fundamental

erigiu como delimitador do mbito da jurisdio administrativa e fiscal.

A constituio de relaes jurdicas interadministrativas potenciadoras de

conflitos entre entidades pblicas , alis, uma decorrncia direta e

salutar da existncia de um pluralismo de interesses pblicos que se

repercute no modelo de organizao administrativa. A referncia a

interesses pblicos (no plural) pode traduzir duas realidades distintas: por

um lado, a diversidade de fins ou objetivos dentro de um interesse pblico

nacional e, por outro, a existncia de interesses pblicos de diferentes tipos

(nacionais, locais, associativos, entre outros).

Esta diversidade particularmente visvel relativamente s autarquias

locais, que prosseguem interesses pblicos prprios de uma coletividade

(nmero 2 do artigo 235. da Constituio) que muitas vezes colidem com o

interesse nacional, como, alis, normal num Estado democrtico e plural23.

No causa, assim, qualquer estranheza que uma autarquia local intente

uma ao contra o Estado, seja qual for o objeto da mesma e a natureza

do litgio.

verdade que o nmero 1 do artigo 15. do RRCEE estabelece que o

Estado responsvel pelos danos anormais causados aos direitos ou

interesses legalmente protegidos dos cidados por atos que, no exerccio

da funo poltico-legislativa, pratiquem em desconformidade com a

Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou ato legislativo

de valor reforado, o que parece limitar essa responsabilidade aos danos

provocados na esfera jurdica dos cidados.

23 GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa

anotada, volume II, Coimbra, 2010, pgs. 715 a 718, salientam que as autarquias

locais so dados orgnico-sociolgicos preexistentes prpria conformao constitucional da organizao do poder poltico, e tambm um pilar da organizao democrtico-constitucional do Estado.



23

No pode, contudo, deixar de se fazer uma interpretao extensiva

deste segmento da norma, equiparando queles no s as pessoas

coletivas privadas, como tambm as entidades pblicas que sejam lesadas

por um ato da funo legislativa. Em favor desta soluo milita o disposto

no nmero 2 do artigo 12. da Constituio, que, em matria de direitos

fundamentais, determina que as pessoas coletivas gozam dos direitos e

esto sujeitos aos deveres compatveis com a sua natureza. A doutrina tem

discutido se o preceituado nesta norma constitucional se aplica tambm s

pessoas coletivas pblicas. Na linha de GOMES CANOTILHO e VITAL

MOREIRA, parece-me que, a resposta positiva quando se trate de

defender os direitos e a autonomia das pessoas coletivas pblicas

infraestaduais, especialmente os entes exponenciais de interesses sociais

organizados, perante o Estado propriamente dito (pense-se, por exemplo,

no direito de um municpio, de uma regio autnoma ou de uma

Universidade face ao Estado)24.

Mas a verdade que mesmo Autores que recusam a possibilidade de as

entidades pblicas e, concretamente, as autarquias locais serem titulares

de direitos subjetivos, defendem que as mesmas tm legitimidade ativa

para intentar aes contra o Estado, incluindo aes de impugnao de

regulamentos e de atos administrativos e aes de efetivao da

responsabilidade civil, nos termos do artigo 22. da Constituio,

fundamentando essa legitimidade na violao de interesses legalmente

protegidos25.

24 V. GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA, op. cit., volume I, pg. 330. Contra

pronunciam-se JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa

Anotada, Tomo I, 2. Edio, Coimbra, 2010. 25 V. ANDR FOLQUE, A tutela administrativa nas relaes entre o Estado e os

municpios (condicionalismos constitucionais), Coimbra, 2004, pg. 405. Sem prejuzo

de, obviamente, concordar com esta posio no que respeita legitimidade ativa

dos municpios, no concordo com a respetiva fundamentao, desde logo

porque acompanho as crticas de VASCO PEREIRA DA SILVA, op. cit., Coimbra, 1996,

pgs. 281 e seguintes, distino entre direitos subjetivos e interesses legtimos,


24

Alis, este preceito, relativo responsabilidade das entidades pblicas,

no restringe o direito indemnizao por danos causados pela atuao

das entidades pblicas quando atuam no exerccio das suas funes aos

casos de violao de direitos, liberdades e garantias, antes alarga-o a todas

as situaes em que dessa atuao resultem prejuzos para outrem.

Sendo assim, no se vislumbra qualquer razo para afastar a

possibilidade de as autarquias locais intentarem aes de responsabilidade

civil por atos da funo legislativa contra o Estado, na linha do

entendimento do Supremo Tribunal Administrativo no acrdo em apreo e

noutros processos tambm relativos Lei do Oramento26.

Efetivamente, a vinculao do oramento s obrigaes legais e

contratuais um imperativo constitucional que decorre da prpria noo

de Estado de Direito democrtico, uma vez que o Estado no pode deixar

de honrar os compromissos assumidos perante os particulares ou outras

entidades pblicas27.

26 V., por exemplo, o Acrdo de 20 de junho de 2013, proferido no Processo n.

0798/12, in www.dgsi.pt. 27 Como j afirmei antes. V. ALEXANDRA LEITO, Os poderes, cit., pg. 118.



25

A deciso do procedimento em prazo razovel:

uma nova responsabilidade administrativa

Anotao ao Acrdo do TCA-Sul, de 11 de Abril de 2013 (proc. 07084/11)

Consultar o acrdo aqui*

Carla Amado Gomes

Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

O novo regime de responsabilidade civil extracontratual das entidades

publicas, aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro1 (de ora diante,

RRCEE) veio alterar sensivelmente no que mais directamente releva nesta

nota o modelo de responsabilizao das entidades encarregadas da

prossecuo de funes materialmente administrativas. As novidades (face

ao expressamente consagrado no anterior regime, de 1967) vieram, em

parte, acolher solues jurisprudencialmente construdas como a

imputao ao funcionamento anormal do servio e, em outra parte,

aprofundar o sentido do radical constitucional do instituto da

responsabilidade dos poderes pblicos (na funo administrativa) como a

opo da responsabilizao da pessoa colectiva por falta leve. A

impresso global do novo regime (mais uma vez: no tocante funo

administrativa) a de franca abertura possibilidade de ressarcimento de

*http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/23d30c25295e194

880257b50003d57e4?OpenDocument&Highlight=0,07084%2F11 1 Alterado pela Lei 38/2008, de 17 de Julho.


26

danos provocados pela mquina administrativa, com solues de claro

favorecimento dos lesados2.

O caso em anlise neste aresto no constitui propriamente um exemplo

de aplicao de alguma soluo inovatria do RRCEE desde logo, o

referencial jurdico ainda o do diploma anterior (porque os factos datam

de 2005). Trata-se de um pedido de indemnizao por facto ilcito, que

reside, segundo o autor, na demora excessiva de deciso de um

procedimento concursal sediado nos artigos 2 e 6 do DL 48.051. O que

chama a ateno neste acrdo reside na causa da leso: no se prende

com a emisso (ou omisso) de acto ou regulamento ilcitos, nem com a

prtica (ou omisso) de actos materiais ilegais, mas antes com o

desenvolvimento, alegadamente moroso em demasia, de um

procedimento administrativo, que gerou uma deciso lesiva, por tardia.

Esta hiptese de imputao no provocaria curiosidade se se tratasse da

prolaco de uma sentena: conhecida a jurisprudncia constante do

Tribunal de Estrasburgo sobre atraso na administrao da justia, com base

no direito a uma deciso em prazo razovel que se extrai do artigo 6/1 da

Conveno Europeia dos Direitos do Homem (=CEDH). Extrapolar esta

hiptese para um procedimento administrativo, todavia, merece referncia,

porque o que est em causa no um produto mas um processo, no

um acto mas um conjunto sequencial de diligncias, jurdicas e materiais

que deve obedecer a uma certa racionalidade e celeridade; enfim,

estamos perante um substracto dinmico sobre o qual recai um juzo de

adequao que pode legitimar responsabilizao por facto ilcito.

Tal como se sublinha no aresto, esta extrapolao no se faz sem rede:

o referencial primeiro a CEDH, que foi absorvida pela jurisprudncia do

2 Como j tivemos oportunidade de observar em textos anteriores: Carla AMADO

GOMES, A responsabilidade civil extracontratual da Administrao por facto ilcito:

reflexes avulsas sobre o novo regime da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, e A

responsabilidade administrativa pelo risco na Lei 67/2007, de 31 de Dezembro: uma

soluo arriscada? in Textos dispersos de Direitos da Responsabilidade civil

extracontratual da entidades pblicas, Lisboa, 2010, pp. 47 segs (esp. 60-61 ) e 83

segs (esp.103-111 ), respectivamente.



27

Tribunal de Justia da Unio e, depois pela Carta dos Direitos Fundamentais

da Unio Europeia (=CDFUE). O artigo 41 da CDFUE, sob a epgrafe Direito

boa administrao, absorveu e alargou o direito a um processo

equitativo, trazendo-o para o procedimento administrativo e esclarecendo

que uma das suas dimenses o direito a uma deciso em prazo razovel.

Conforme j tivemos oportunidade de assinalar anteriormente3, a

jurisprudncia j apontava nesse sentido. Desde o Acrdo Technishe

Universitt Mnchen, de 21 de Novembro de 1991 (caso C-269/90), que o

Tribunal do Luxemburgo vem realando a necessidade de observncia de

garantias procedimentais como a obrigao, para a instituio

competente, de examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os

elementos relevantes do caso em apreo, o direito do interessado a dar a

conhecer o seu ponto de vista, bem como o direito a uma fundamentao

suficiente da deciso (consid. 14). Este conjunto de princpios, que a

jurisprudncia mais tarde sintetizou sob a frmula de princpio da solicitude

(cfr. o Acrdo do Tribunal Geral, de 18 de Setembro de 1995, caso T-

167/94), afigura-se determinante em domnios de competncia

predominantemente discricionria e constitui a raiz da juridicizao do

princpio da boa administrao. A esta vertente veio depois acrescer o

reconhecimento de uma dimenso temporal da solicitude administrativa,

em claro paralelo com o artigo 6/1 da CEDH, numa sntese que

corresponde ao macro-conceito de boa administrao que hoje vemos

plasmado no artigo 41 da Carta4.

3 Carla AMADO GOMES, A boa administrao na reviso do CPA: depressa e

bem, in Direito & Poltica, n 4, 2012, pp. 142 segs. 4 J aplicado pelo Tribunal de Justia no Acrdo de 15 de Julho de 2004, caso C-

501/00, onde obtemperou que incumbia Comisso, de acordo com o princpio da boa administrao, adoptar uma deciso definitiva num prazo razovel a

contar da recepo das observaes do Estado-Membro em causa, das partes

interessadas e eventualmente dos outros Estados-Membros. Com efeito, uma

durao excessiva do procedimento de exame susceptvel de aumentar, para o

Estado em causa, a dificuldade de refutar os argumentos da Comisso e de violar

assim os seus direitos de defesa (consid. 52).


28

Este referencial da CDFUE, hoje plenamente vinculante por fora da

recepo operada pelo Tratado de Lisboa (em vigor desde Dezembro de

2009), constitui uma ncora firme do direito deciso administrativa em

prazo razovel, numa juridicizao que o transferiu de um plano da mera

gesto de eficincia para um patamar de eventual fonte de

responsabilizao por irrazoabilidade do tempo de deciso. Deve, no

entanto, sublinhar-se que, em 2004, o STA analisou um outro caso de

alegados danos provocados por violao do direito deciso em prazo

(procedimental razovel), utilizando apenas o artigo 6/1 da CEDH5 alm

dos artigos 2 e 6 do DL 48.051. O caso era mais complexo (e mais gritante:

um particular aguardou mais de 3 anos por uma deciso de licenciamento

de uma barragem de rega cuja construo seria apoiada por um

financiamento comunitrio), pois envolvia, alm da violao do citado

direito (que no foi dada por provada), alegadas afrontas ao princpio da

confiana e ao direito informao procedimental. O STA, apesar de ter

reconhecido haver zonas de penumbra na actuao administrativa em

causa, no ficou convencido de que a Administrao tivesse praticado

actos desnecessrios, com isso se desviando do padro de diligncia

tcnica exigvel e incorrendo em ilicitude geradora de responsabilidade,

tendo absolvido a R do pedido.

No aresto em apreo, to pouco se admitiu a violao do direito

deciso em prazo razovel mas a existncia deste direito no foi

contestada. O tribunal, alm dos artigos 2 e 6 do regime de 1967, dos

artigos 10, 57 e 58 do Cdigo do Procedimento Administrativo e de

disposies especificamente aplicveis relativas ao procedimento em

causa, invocou como reforo os artigos 6/1 da CEDH, 41/1 da CDFUE e 17

do Cdigo Europeu de Boa Conduta. Para a densificao do conceito de

prazo razovel, o TCA valeu-se da jurisprudncia do Tribunal de Estrasburgo

sobre o direito deciso judicial em prazo razovel, analisando

5 Acrdo do STA, I, de 2 de Maro de 2004, proc. 01531/03 (disponvel em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/19d8c4d2f14f9a5b

80256e4e004eacc2?OpenDocument&Highlight=0,01531%2F03%20)



29

detidamente o tempo transcorrido em cada fase procedimental, as

diligncias procedimentais, a complexidade do procedimento, a eficincia

dos servios e a conduta do lesado. O Tribunal concluiu que o facto de um

procedimento concursal para provimento de 123 tcnicos informticos de

grau 2 na carreira de informtica ter demorado quase um ano (mais

precisamente: 11 meses e 19 dias) a chegar ao seu termo no configura um

caso de violao do prazo razovel.

No tanto nossa inteno discutir aqui o acerto do juzo do TCA, mas

sobretudo iluminar a figura do atraso na deciso do procedimento como

possvel causa de imputao de responsabilidade Administrao por

facto ilcito; no entanto, no podemos deixar de nos impressionar com o

perodo de quase um ano transcorrido desde a abertura do concurso de

provimento at publicao da lista dos nomeados. certo que houve

reclamaes que tero atrasado a tomada de deciso em cerca de um

ms e meio, e que cada publicao em Dirio da Repblica leva cerca de

vinte dias (houve quatro) mas o jri ter precisado de mais de quatro meses

para elaborar a lista dos candidatos admitidos e excludos parece-nos,

muito francamente, um exagero. E mesmo sem olhar aos detalhes,

cumpre reconhecer que uma estrutura administrativa que se pretende

eficiente no se compagina com procedimentos concursais de provimento

de pessoal que demoram quase um ano a realizar-se

Num acrdo muito citado em tema de atraso na administrao da

justia (o acrdo de 9 de Outubro de 2008, proc. 0310/08)6, o STA apreciou

um caso em que a aco declarativa foi apresentada em 1995, a

subsequente execuo foi desencadeada em 1997 e, em 2001, os

autores/exequentes ainda no haviam logrado obter a plena execuo da

sentena. Esse atraso provocou-lhes danos morais, que imputaram

6 Sobre a responsabilidade do Estado por atraso na administrao da justia veja-

se, por ltimo, Ricardo PEDRO, Contributo para o estudo da responsabilidade civil

extracontratual do Estado por violao do direito a uma deciso em prazo razovel

ou sem dilaes indevidas, Lisboa, 2011.


30

demora excessiva do processo executivo. O STA percorreu cuidadosamente

cada trmite processual (uma metodologia identicamente seguida pelo

TCA, no acrdo sub judice) mas apontou a necessidade de se adoptar, na

determinao do prazo razovel, um critrio de razoabilidade, o que nos

remete para uma anlise global, de conjunto da situao processual dos

autos em que o demandante se queixa do atraso e no para os seus

pormenores e para os prazos de cada fase e momento processual.

Utilizando esta anlise do tempo global, o STA reconheceu razo aos

autores, sublinhando que (realados nossos):

por organizao deficiente dos servios em que pontuam dois

meses de demora da secretaria na abertura da concluso do

processo ao juiz aps esgotado o prazo para realizao da prova

pericial, e um ano em que os autos ficaram parados a aguardar

despacho do juiz, houve um atraso injustificado sensvel e que afectou

de modo claro o bom andamento do servio e contribuiu para um

atraso global, que por este motivo se deve considerar excessivo e

desrazovel, caracterizando-se assim o elemento de ilicitude.

A culpa resulta da ilicitude e do prprio facto de o servio no

funcionar de acordo com os standards de qualidade e eficincia que

so esperados e constituem uma obrigao do Estado de Direito

perante os cidados.

No tendo baseado a sua deciso no RRCEE (que apenas no incio do

ano entrara em vigor), o STA parece t-lo j como pano de fundo destas

consideraes: pense-se no artigo 12 do RRCEE7, que remete para o regime

da responsabilidade por facto da funo administrativa a responsabilizao

7 Sobre o artigo 12 do RRCEE, vejam-se: Carla AMADO GOMES, A

responsabilidade civil do Estado por actos praticados no mbito da funo

jurisdicional no quadro da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, in Textos dispersos de

Direitos da Responsabilidade civil extracontratual das entidades pblicas, Lisboa,

2010, pp. 217 segs; Carlos CADILHA, Regime da responsabilidade civil

extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, Anotado, 2 ed., Coimbra,

2011, pp. 236 segs (anotao ao artigo 12); Lus FBRICA, in Comentrio ao Regime

da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas,

Lisboa, 2013, pp. 319 segs (comentrio ao artigo 12).



31

do Estado-juiz em caso de violao do direito a uma deciso judicial em

prazo razovel, bem como no disposto no artigo 7/4 do RRCEE, que define

funcionamento anormal do servio como a violao de padres mdios

de resultado cuja observncia deveria ter levado os servios a agir de

forma a evitar danos. Ou seja, o atraso irrazovel e injustificado na

prolaco de uma deciso jurisdicional hoje claramente identificado com

um exemplo de culpa do servio judicial.

Voltando deciso que motiva esta nota, o atraso irrazovel e

injustificado na produo da deciso procedimental deve configurar,

paralelamente, um exemplo de funcionamento anormal do servio salvo

se se verificar, cristalinamente, incria manifesta de determinado(s)

agente(s), a qual afastar o anonimato da culpa e a destacar da

ilicitude objectiva. Por outras palavras, julgamos que os tribunais dispem

hoje de um mecanismo responsabilizante da morosidade administrativa que

entrelaar, em regra, o direito deciso em prazo razovel e o ttulo de

imputao anormal funcionamento do servio, nos termos do artigo 7/3

e 4 do RRCEE. Um prazo de deciso que, globalmente, ultrapasse os

cnones de eficincia, os padres mdios de resultado razoavelmente

exigveis de um servio, configura um facto ilcito e pode sustentar

demandas de responsabilidade dos particulares lesados, uma vez realizada

a prova do dano e do nexo de causalidade8.

Uma ltima nota para sublinhar que a responsabilizao por atraso

injustificado na emisso da deciso procedimental pressupe que o

legislador no tenha previsto qualquer forma de trmino ou extino do

8 Anote-se, por curiosidade que, em Itlia, com a adopo das carte di servizzi

(cartas de servios), desde 1994, os servios administrativos passaram a contar com

guias de conduta que estabelecem ndices de resultados de eficincia cuja

violao, mesmo que no geradora de qualquer dano (na verdade, pode at

gerar benefcio), implica a atribuio de uma quantia ao utente. Trata-se aqui, no

de responsabilizao, mas de punio, funcionando os utentes como fiscais do

bom cumprimento dos standards de actuao cfr. Oriol MIR PUIGPELAT, La responsabilidade patrimonial de la Administracin. Hacia un nuevo sistema, Madrid,

2002, pp. 267-270.


32

procedimento alm da deciso. O ponto que queremos ressaltar que

figuras como o deferimento tcito permitem ultrapassar situaes de inrcia

administrativa, colocando o destinatrio do acto a salvo de penalizaes

por atraso embora, normalmente e em contrapartida, onerem

excessivamente os interesses pblicos, colectivos e de terceiros, pela

ausncia de ponderao que, em regra, acarretam. J a fixao de prazos

de caducidade procedimental, quer relativos a procedimentos de iniciativa

oficiosa quer externa, resolvem o problema de raiz9 embora no evitem

pedidos indemnizatrios por violao do dever de decidir quando a

demora na actuao implique caducidade, em procedimentos de

iniciativa externa (maxime, se em domnios de vinculao legal prtica do

acto).

9 Sobre alguns problemas que a soluo da caducidade, parcialmente

consagrada no Projecto de reviso do Cdigo do Procedimento administrativo,

acarreta, Carla AMADO GOMES, O projecto de reviso do CPA: breves notas,

muito tpicas, entre a satisfao e o espanto, disponvel em

http://www.icjp.pt/sites/default/files/papers/cpa-fdul.pdf [ponto c)] e em curso

de publicao na RMP.



33

Responsabilidade contratual de um estabelecimento

integrado no Servio Nacional de Sade

Anotao ao Acrdo do TCA-Norte, de 30 de Novembro de 2012 (proc.

01425/04.8BEBRG)

Consultar o acrdo aqui *

Cludia Monge

Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,

Mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

Advogada

I. Sumrio do Acrdo; enquadramento

o seguinte o sumrio do Acrdo do Tribunal Central Administrativo do

Norte, de 30 de Novembro de 2012 (Processo n. 01425/04.8BEBRG),

conforme elaborado pelo Juiz Relator e que, por simplicidade e em sede de

enquadramento, assim se reproduz:

1. No domnio da prestao dos servios de sade mais adequado

realidade e conduz a solues mais justas, a aplicao do regime da

responsabilidade contratual do que o regime da responsabilidade

extracontratual, pois estamos perante uma situao de facto equivalente

*http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/6346f0d05b25c15

880257aca00629548?OpenDocument.


34

de um contrato de prestao de servios art. 1154. do Cdigo Civil e, por isso, a justificar a mesma proteo legal.

2. Aplica-se, por isso, neste domnio, a presuno de culpa a que alude

o artigo 799., n. 1, do Cdigo Civil, no caso de deficiente prestao do

cuidado de sade, cabendo ao hospital demandado, no caso, provar

que os seus funcionrios usaram de toda a diligncia e que s por

circunstncias imprevisveis, de caso fortuito ou de fora maior, uma

criana nasceu com leses cerebrais irreversveis, num parto por cesariana

que nenhum risco especial apresentava.

3. Ainda que se entendesse regular o caso o regime extracontratual,

sempre seria aplicvel a presuno de culpa estabelecida no n. 2 do

artigo 493. do Cdigo Civil, pois que uma interveno cirrgica de parto

por cesariana uma atividade perigosa quer por si mesma, por ser

invasiva do corpo da me e pela manipulao de um corpo

extremamente frgil como o da criana ao nascer, quer pelos meios

utilizados, instrumentos e substncias com potencialidade letal.

4. No tendo o hospital demandado feito a referida contraprova, deve

ressarcir o autor, representado pelos seus pais, pelos danos decorrentes da

situao de incapacidade a 100% para o trabalho e para qualquer

atividade, decorrente da paralisia cerebral de que ficou a padecer.

5. Dado que a vtima no manifesta sinais ou sintomas de sofrimento de

forma consciente e no ser seguro haver uma avaliao da imagem

personalizada, de acordo com o relatrio pericial, no se justifica atribuir

qualquer indemnizao a ttulo de danos morais.

6. O tribunal no est adstrito aos limites dos pedidos parciais

formulados pelo autor a ttulo de indemnizao por danos morais e danos

patrimoniais mas apenas ao montante global pedido, face ao disposto no

artigo 661. do Cdigo de Processo Civil.

7. A ttulo de danos emergentes justifica-se fixar, desde logo, nos termos

do disposto no n. 2 do artigo 564. do Cdigo Civil, uma parcela

indemnizatria, face necessidade de o autor ter at a fim da sua vida de

ser acompanhado por terceira pessoa, mostrando-se equitativa a este

ttulo, face a um perodo de vida expectvel de 70 anos e s especiais

qualidades exigveis a uma pessoa para fazer esse acompanhamento,

indemnizao de 200.000 (duzentos mil euros). 8. Ainda a este ttulo de danos emergentes deve ser fixada,

autonomamente, uma parcela indemnizatria pela perda total de

capacidade funcional.

9. Tendo em conta que em termos econmicos este prejuzo se revela,

por um lado, inferior ao prejuzo resultante da perda de capacidade de

trabalho mas, por outro lado, esta incapacidade se revelar por todo o

tempo previsvel de vida do lesado, 70 anos, entende-se equitativo fixar a

este ttulo o valor indemnizatrio parcelar de 125.000 (cento e vinte cinco mil euros).

A ttulo de lucros cessantes, pela incapacidade absoluta para o trabalho,

mostra-se equitativa a parcela indemnizatria de 125.000 (cento e vinte e cinco mil euros), tendo em conta o valor do salrio mnimo vigente em



35

2004, ano da propositura da ao, e um perodo provvel de vida ativa

de 50 anos.

Atento o Acrdo assim sumariado, so duas as questes juridicamente

controvertidas e com efeitos prticos importantes, em particular no que se

refere ao regime da prova, que gostaramos em especial de discutir: i) a

natureza contratual ou extracontratual da responsabilidade civil pela

prestao de cuidados de sade num estabelecimento pblico integrado

no Servio Nacional de Sade; ii) a qualificao da atividade como

perigosa para efeitos da aplicao do artigo 493. do Cdigo Civil.

A evidncia da importncia prtica das questes jurdicas assim

selecionadas para efeitos da presente anlise resulta do prprio acrdo e

do voto de vencido e projeto de deciso que o acompanha, de um dos

juzes do coletivo do Tribunal Central Administrativo do Norte. Para

comprovar a pertinncia das questes basta compulsar que, de acordo

com a deciso proferida: por se entender aplicvel o regime de

responsabilidade civil contratual e aplicvel o artigo 493. do Cdigo Civil e

consequentemente se afirmar invertido o nus da prova, se concluir que por

no fazer o Recorrente prova em contrrio como impunham estes regimes;

por no fazer prova de que os seus funcionrios usaram de toda a

diligncia e rigor tcnicos e que o evento danoso s ocorreu por caso

fortuito ou de fora maior, imprevisveis e inultrapassveis; e por entender

apurados todos os pressupostos da responsabilidade contratual (e tambm

extracontratual), o Tribunal nega provimento ao recurso e mantm a

deciso de recorrida de condenao no pagamento de uma

indemnizao no valor de 450.000 euros.

Ao passo que o voto de vencido sustenta o provimento do recurso e a

revogao da sentena recorrida por nele se concluir que AA, em

representao de seu filho menor PM. , no alegaram e obviamente no

provaram - o que era seu nus - n.1 do art. 487. do Cdigo Civil - qual a

causa concreta dos graves danos que o PM. apresentou aquando do


36

nascimento e que persistem e se entender que contrariamente, ao

entendimento veiculado na sentena recorrida, nosso entendimento que,

em situaes de responsabilidade extracontratual, diversamente se se

versasse responsabilidade contratual, por alegada responsabilidade civil por

alegada negligncia mdica em hospitais pblicos - como o caso dos

autos - no se verifica a inverso do nus da prova, pois que tal no resulta

de nenhuma norma jurdica, nem esta tese foi defendida em qualquer

deciso dos tribunais superiores, v.g, STA, pelo que afirma-se no voto de

vencido que no existindo esta inverso do nus da prova, no podemos -

pese embora a situao objetivada nos autos - concluir pela

responsabilidade do Hospital de S. Marcos, Ru/Recorrente nos autos,

inexistindo, assim, qualquer razo para a sua condenao em qualquer

montante indemnizatrio, pelo que fica prejudicado o conhecimento

atinente contabilizao dos danos10.

II. Da responsabilidade civil como contratual: Aplicao do regime da

responsabilidade civil contratual; do artigo 799. do Cdigo Civil em

especial;

Importa, em primeiro lugar, tomar nota dos elementos que compem a

construo feita no acrdo em anlise no sentido da aplicao do regime

da responsabilidade contratual.

Assim, discorre o acrdo, nos termos que de seguida se transcrevem,

que:

No domnio da prestao dos servios de sade, entre outros,

entendemos, contudo, ser mais adequado realidade e conduzir a

10 Cfr. pginas 32 e 33 do Acrdo em anotao, disponvel em

http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/6346f0d05b25c15

880257aca00629548?OpenDocument.



37

solues mais justas, a aplicao do regime da responsabilidade

contratual.

Isto sendo certo que o Tribunal apenas est adstrito matria de

facto articulada pelas partes, sendo plenamente livre no

enquadramento jurdico desses factos art. 567., do Cdigo de

Processo Civil.

No presente litgio, em que se discute a responsabilidade por danos

alegadamente causados por atos mdicos praticados num hospital

pblico, deve ter-se por referncia a disciplina jurdica da

responsabilidade contratual, mais concretamente da prestao de

servios, pois estamos perante uma situao de facto equivalente

de um contrato de prestao de servios art. 1154 do Cdigo Civil -

, e, por isso, a justificar a mesma proteo legal (vd. Figueiredo Dias e

Jorge Sinde Monteiro, A responsabilidade mdica em Portugal, no BMJ

332, p. 50, onde se referem as figuras das "relaes contratuais de

facto" e do "contrato de adeso" neste domnio). Designadamente, no

que diz respeito s regras de repartio do nus da prova, as quais, no

domnio da responsabilidade contratual, so mais favorveis ao credor

(lesado), existindo neste domnio presunes de culpa que a lei no

estabelece no domnio da responsabilidade extracontratual (vd. art.

799, n.1, do Cd. Civil; Figueiredo Dias e Jorge Sinde Monteiro, ob.

cit., p. 38 e segs.)

Faz mais sentido e justo que sejam os tcnicos que prestam os

cuidados de sade, neste caso o membros da equipa mdica que

procedeu ao parto, a provarem que agiram com zelo, precisamente

porque dominam ou suposto dominarem - os conhecimentos

tcnicos na sua rea de atuao, do que fazer recair o nus da prova

da falta de zelo sobre os pacientes que, na generalidade dos casos,

no tm conhecimentos tcnicos na rea da sade.

Para j no falar na natural inibio dos tcnicos da rea deporem

de forma desfavorvel aos seus colegas de profisso.

Alis, no estamos no caso concreto, em bom rigor, perante

responsabilidade emergente de atos de gesto pblica, uma vez que

na prestao de assistncia hospitalar, designadamente, no

acompanhamento e assistncia a um parto, no existem prerrogativas

de autoridade ou uma regulamentao de natureza pblica que

permita distinguir, como ato de gesto pblica, a assistncia prestada

por um hospital pblico e a assistncia prestada, como ato de gesto

privada, por um hospital particular.


38

Tratando-se de um ato de gesto privada sempre existiria

responsabilidade pelo risco, ou seja, independente de culpa, a onerar

o Ru, Hospital (), nos termos das disposies combinadas dos art.s

493. e 494., do Cdigo Civil.

De todo o modo, como se disse, estamos perante uma situao

contratual de facto e iremos tomar, por isso, como quadro jurdico de

referncia para o caso concreto, a responsabilidade contratual (e a

obrigao de indemnizar dela decorrente), prevista nos artigos 798. e

seguintes (e artigos 562. e seguintes), do Cdigo Civil.

Em sntese, da matria de direito assim tratada resultam os seguintes

argumentos utilizados pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, no

sentido da aplicao do regime da responsabilidade civil contratual ainda

que o estabelecimento de sade seja um estabelecimento de sade

pblico integrado no Servio Nacional de Sade (SNS): i) a situao de

facto, de prestao de cuidados de sade num estabelecimento integrado

no SNS, equivalente de um contrato de prestao de servios (artigo

1154. do Cdigo Civil) e, por isso, justifica a mesma proteo legal, o

mesmo dizer, em caso de incumprimento, a aplicao do regime previsto

nos artigos 798. e seguintes do Cdigo Civil, em especial o da inverso do

nus da prova fixado no artigo 799. do Cdigo Civil; ii) o regime da

responsabilidade civil contratual mais favorvel ao lesado; iii) justifica-se a

inverso porquanto o devedor tem mais meios, em razo dos especiais

conhecimentos tcnicos, para afastar a culpa do que tem o credor para

provar a culpa; iv) a prestao de assistncia hospitalar no exige

prerrogativas de autoridade ou uma regulamentao de natureza pblica

que permita distinguir, como acto de gesto pblica, a assistncia prestada

por um hospital pblico e a assistncia prestada, como acto de gesto

privada, por um hospital particular11.

11 Vide pginas 15 e 16 do Acrdo em anotao, disponvel em


880257aca00629548?OpenDocument



39

Concordamos com os trs primeiros argumentos empregues na defesa

da aplicao do regime da responsabilidade civil contratual e duvidamos

da necessidade, pertinncia e adequao do ltimo dos argumentos, sem

deixar, porm, de salientar que a ao ajuizada sob a aplicao do

Decreto-Lei n. 48051, de 21 de novembro de 1967, e no sob a aplicao

da Lei n. 67/2007, de 31 de dezembro.

Do ltimo dos argumentos enunciados afastamo-nos porquanto os atos

de prestao de cuidados de sade, ainda que materialmente iguais aos

realizados em estabelecimentos de sade privados, no deixam de ser, a

valer tal distino, atos de gesto pblica, pois so exercidos em

cumprimento da tarefa fundamental de servio pblico de sade, nos

termos dos artigos 9., alnea d), e 64.. n. 2, alnea a), da Constituio da

Repblica Portuguesa12 13.

12 Ainda que aplicveis os artigos 798. e seguintes do Cdigo Civil, a jurisdio

competente naturalmente a administrativa, atento o mbito do artigo 4., n. 2,

do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos. 13 Sobre a qualificao da atuao dos mdicos num estabelecimento pblico

de sade, vide Diogo Freitas do Amaral, Natureza da Responsabilidade Civil dos

Actos Mdicos Praticados em Estabelecimentos Pblicos de Sade, in Direito da

Sade e Biotica, Lisboa, 1991, pgina 128, quando afirma que: Os mdicos que

actuam ao servio de um estabelecimento pblico de sade no exercem uma

actividade materialmente distinta da dos mdicos que trabalham por conta prpria

ou para uma clnica privada; to pouco exercem poderes de autoridade pblica

sobre os doentes ou sobre quaisquer outros particulares. Assim, pelas duas primeiras

teorias (leia-se, a teoria da natureza material da atividade e a teoria dos poderes

de autoridade) que analismos os actos mdicos que envolveriam exerccio de

uma atividade de gesto privada. No entanto, luz da terceira teoria (leia-se, a

teoria do enquadramento institucional), no pode sofrer dvida que a actividade

mdica nos estabelecimentos pblicos de sade se insere num enquadramento

institucional de carcter pblico: ela constitui exerccio de uma funo pblica,

desenvolve-se sob a gide de normas de direito pblico, e condiciona os mdicos

em funo de deveres e restries especiais de carcter pblico.

foroso concluir que uma qualificao como ato de gesto pblica (se se quiser

hoje manter esta ciso e discusso, que, em face da Lei n. 67/2007, de 31 de

dezembro, no nos parece necessria ou especialmente frutuosa) no afasta a

possibilidade de aplicao de normas do Cdigo Civil, em particular dos artigos

798. e seguintes, em concurso, atento o concurso de ttulos de imputao, com o

regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades

pblicas vide, quanto a referncia neste mbito ao concurso de ttulos de imputao, Cludia Monge, A responsabilidade dos estabelecimentos hospitalares


40

Vejamos, pois, com maior desenvolvimento os trs primeiros argumentos

enunciados no acrdo sentido da aplicao do regime da

responsabilidade civil contratual.

No voto de vencido afirmado, quanto aplicao do regime da

responsabilidade contratual e inverso do nus da prova professada no

acrdo, que o certo que nenhuma norma ou diploma legal possibilita

este entendimento14. Ora, a norma legal que possibilita este entendimento

a integrao da situao de facto na previso do artigo 798. do Cdigo

Civil, sendo, consequentemente, aplicvel o artigo 799..

A prestao de cuidados de sade, seja num estabelecimento de sade

pblico ou num estabelecimento de sade privado, integra um feixe

comum de situaes jurdicas ativas e passivas15. As situaes jurdicas que

caraterizam a prestao de cuidados de sade enquanto tipo social e

integrados no Servio Nacional de Sade por atos de prestao de cuidados de

sade, in Novos temas da responsabilidade civil extracontratual das entidades

pblicas, e-book Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da

Universidade de Lisboa, coord. Professores Doutores Carla Amado Gomes e Miguel

Assis Raimundo, 2013, pginas 4 a 8 e 18 a 22.

Afastamo-nos, assim, da afirmao do Ilustre Professor Freitas do Amaral quando

assaca, como consequncia da qualificao da atuao do mdico num

estabelecimento de sade como ato de gesto pblica, quanto determinao

do direito aplicvel, que: dado que est em causa uma responsabilidade por

actos de gesto pblica, o direito substantivo aplicvel no o direito civil, mas sim

o direito pblico, sendo que a sede da matria , fundamentalmente, o Decreto-

Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967 (cfr. Diogo Freitas do Amaral, Natureza

da Responsabilidade Civil dos Actos Mdicos Praticados em Estabelecimentos

Pblicos de Sade, cit. , pgina 130), 14 Vide pgina 33 do Acrdo em anotao, disponvel em


880257aca00629548?OpenDocument. 15 Como temos vindo a sustentar, h um feixe comum que aplicvel a qualquer

prestao de cuidados de sade, ainda que o seu quadrante ou a sua ambincia

seja de direito pblico ou de direito privado (cfr. Cludia Monge, "Contributo para

o estudo do Direito da Sade: a prestao de cuidados de sade" (Tese de

Mestrado em Cincias Jurdico-Polticas, Faculdade de Direito da Universidade de

Lisboa 2002). Podemos, na verdade, identificar um feixe comum de direitos

subjetivos dos destinatrios da prestao de cuidados de sade,

independentemente do estatuto pblico ou privado do estabelecimento onde so

prestados os cuidados de sade, o que torna paradoxal a existncia de dois

regimes distintos e de um contencioso de responsabilidade civil dual (ibid., pgina

137).



41

impendem sobre os prestadores de cuidados de sade, sejam o

estabelecimento de sade pblico ou privado, so as mesmas: a prestao

de cuidados de sade adequados, de acordo com as leges artis e em

tempo til, o dever de informao, o dever de obter consentimento prvio

e esclarecido, o dever de sigilo, o dever de segurana,

Estas situaes jurdicas integram uma relao obrigacional complexa16 e

tm fonte legal e contratual e so deveres especficos e no deveres

genricos. Se so deveres especficos e no genricos, o regime de

responsabilidade civil obrigacional e no aquiliana17-18, devendo, assim,

em caso de violao dos deveres especficos, em caso de incumprimento,

ser aplicado o artigo 798. e no o artigo 483. do Cdigo Civil ou o Decreto-

Lei n. 48051, de 21 de novembro de 1967, ou a Lei n. 67/2007, de 31 de

dezembro.

Salienta-se que, como refere MENEZES LEITO, a diferena entre a

responsabilidade delitual e a responsabilidade obrigacional que,

enquanto a responsabilidade delitual surge como consequncia da

violao de direitos absolutos, que aparecem assim desligados de qualquer

relao inter-subjectiva previamente existente entre lesante e lesado, a

16 Cfr. da Autora, A responsabilidade dos estabelecimentos hospitalares integrados

no Servio Nacional de Sade por atos de prestao de cuidados de sade, cit.,,

pgina 2. 17 J, assim, o sustentmos, em A responsabilidade dos estabelecimentos

hospitalares integrados no Servio Nacional de Sade por atos de prestao de

cuidados de sade, in Novos temas da responsabilidade civil extracontratual das

entidades pblicas, e-book Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de

Direito da Universidade de Lisboa, coord. Professores Doutores Carla Amado Gomes

e Miguel Assis Raimundo, 2013 (disponvel em http://www.icjp.pt/publicacoes),

pgina 3, e em Le droit de la sant et la relation de soins, in Le droit de la sant et la

justice, colec. Sminaire d'actualit de droit mdical, Bibliothque de Droit de la

Sant et d'thique Mdicale (disponvel em http://www.bnds.fr). 18 No sentido da afirmao da responsabilidade civil por ato ou omisso do

mdico como obrigacional em virtude da incidncia de deveres especficos, vide

Pedro Romano Martinez, Responsabilidade Civil Por Acto ou Omisso do Mdico -

Responsabilidade Civil Mdica e Seguro de Responsabilidade Civil Profissional, in

Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Carlos Ferreira de Almeida, Vol. II,

Coimbra, 2011, pgina 479, e Direito das Obrigaes Programa 2010/2011,

Apontamentos, 3. ed., Lisboa, 2011, pgina 103.


42

responsabilidade obrigacional pressupe a existncia de uma relao inter-

subjectiva, que primariamente atribua ao lesado um direito a prestao,

surgindo como consequncia da violao de um dever emergente dessa

relao especfica19. Assim reconhecendo, afigura-se correto considerar a

responsabilidade emergente da prestao de cuidados de sade, seja qual

for o modelo e a natureza (pblica ou privada) de relao jurdica, como

obrigacional.

Como reconhece VELTEN, por referncia ao quadro jurdico alemo, o

fundamento de pretenso no mbito da responsabilidade mdica

contratual , segundo a opinio geral, a violao contratual positiva do

contrato de tratamento20.

A propsito da prevalncia da responsabilidade contratual, afirma

PEDRO ROMANO MARTINEZ que muito frequentemente, em caso de dano

causado por acto mdico discute-se acerca da existncia de uma relao

contratual entre o lesado e o autor da leso ou entre o primeiro e o hospital

onde o segundo labora e, nesse mbito, discute-se no s qual o tipo de

contrato, como a relao entre os trs vnculos (do paciente com o

mdico, entre este e a entidade hospitalar e entre o paciente e o

hospital)21. Quanto ao hospital, afirma PEDRO ROMANO MARTINEZ, que

tendo sido ajustado um contrato, a cuja formao preside a regra do

consensualismo (art. 219.), a responsabilidade pelo incumprimento

obrigacional, tratando-se de um contrato de prestao de servios

atpico, que segue o regime geral do mandato (art. 1156.), pelo que, se

durante a execuo do contrato foram causados danos ao paciente por

facto de terceiro (mdico contratado pelo hospital para a prtica de actos

19 Cfr. Lus Manuel Teles de Menezes Leito, Direito das Obrigaes, Volume I,

Introduo. Da constituio das obrigaes, 9. ed., Coimbra, 2010, pgina 294. 20 Cfr. Wolfram Velten, Der medizinische Standard im Arzthaftungsproze (Ein

Beitrag zu Umfang und Grenzen der Darlegungslast von Arzthtaftungsklgern

bezglich der Standards medizinischer Heilbehandlung), Hamburg, 2001, pgina 14. 21 Cfr. Pedro Romano Martinez, Direito das Obrigaes Programa 2010/2011,

Apontamentos, cit. , pgina 101. Cfr. Carlos Ferreira de Almeida, Os Contratos Civis

de Prestao de Servio Mdico, in Direito da Sade e Biotica, Lisboa, 1996, em

especial pgina 90.



43

mdicos), a responsabilidade do hospital obrigacional por facto de

terceiro22.

Entendemos assim que, mesmo num quadro de qualificao como o dos

autos, relativamente a uma relao jurdica administrativa, em que a

prestao de cuidados de sade realizada num estabelecimento pblico

de sade integrado no Servio Nacional de Sade, correto afirmar a

perspetiva contratual e a responsabilidade obrigacional23.

22 Cfr. Pedro Romano Martinez, Direito das Obrigaes Programa 2010/2011,

Apontamentos, cit. , pginas 101 e 102. Vide ainda Responsabilidade Civil Por Acto

ou Omisso do Mdico - Responsabilidade Civil Mdica e Seguro de

Responsabilidade Civil Profissional, cit. , pgina 464. 23 Cfr. Cludia Monge, A responsabilidade dos estabelecimentos hospitalares

integrados no Servio Nacional de Sade por atos de prestao de cuidados de

sade, cit., pgina 9.

Em sentido que favorece a afirmao do modelo contratual, atente-se que

FIGUEIREDO DIAS e SINDE MONTEIRO analisam, de iure condendo, a

responsabilidade contratual dos hospitais pblicos e vm concluir que o quadro do

contrato parece-nos o mais apropriado para vazar a relao, caracterizada por

uma ideia de confiana, entre o doente e a entidade prestadora dos servios de

sade e aludem s relaes contratuais de facto (faktische Schuldverhltnisse) e s relaes de massas (Massenverkehr), resultantes de um comportamento social tpico (Sozialtypisches Verhalten) (cfr. Jorge Figueiredo Dias/Jorge Sinde

Monteiro, Responsabilidade Mdica em Portugal, Boletim do Ministrio da Justia,

n. 332, 1984, pginas 48 e 49, nos termos tambm referidos no acrdo em

anlise).

Veja-se ainda Joo lvaro Dias, Procriao assistida e responsabilidade mdica,

Boletim da Faculdade de Direito, Studia Iuridica, 21, Coimbra, 1996, pginas 240 e

241, quando afirma que: a fim de enquadrar tal responsabilidade poder fazer-se

apelo quer ao instituto dos contratos de adeso quer figura das relaes

contratuais de facto (faktische Schuldverhltnisse) e mais especificamente s

relaes de massas (Massenverkehr) resultantes de um comportamento social tpico (Sozialtypisches Verhalten), sendo inegvel um fenmeno de massificao

no acesso aos servios mdicos das instituies e servios pblicos de sade,

qualquer das solues contrato de adeso ou relao contratual fctica tem potencialidades para retratar com fidelidade e rigor tcnico a relao que se

estabelece entre o doente e a instituio ou servio pblico de sade e prossegue

para afirmar que estando em causa a tutela de direitos to essenciais como o

direito sade, integridade fsica e vida, bem se compreende que, nos limites

do juridicamente admissvel, a qualificao das relaes contratuais poder

contribuir para a sua personalizao e, porque no diz-lo, para um sentido de

responsabilidade acrescida por parte dos mdicos que a desempenham funes.

Veja-se tambm M

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