Embed Size (px)
Citation preview
EVROPSKA KOMISIJA
DOKUMENT O ODPRTIH VPRAŠANJIH
Ocenjevanje državne pomoči za filmsko produkcijo in produkcijo drugih avdiovizualnih del
Ta dokument ne predstavlja uradnega stališča Evropske komisije. Je orodje za proučitev mnenj zainteresiranih strani. Predlogi v tem dokumentu ne vplivajo na obliko in vsebino kakršnega koli drugega morebitnega predloga Evropske komisije.
SL 1 SL
OCENJEVANJE DRŽAVNE POMOČI ZA FILMSKO PRODUKCIJO IN PRODUKCIJO DRUGIH
AVDIOVIZUALNIH DEL
1. UVOD IN NAMEN
(1) Avdiovizualna dela, zlasti filmi, imajo pomembno vlogo pri oblikovanju evropskih identitet. Izražajo kulturno raznolikost različnih tradicij in zgodovin držav članic in regij EU1. Avdiovizualna dela so tako gospodarska dobrina, saj zagotavljajo pomembne možnosti za vzpostavljanje blaginje in odpiranje novih delovnih mest, kot kulturna dobrina, saj se v njih naša družba zrcali, pomagajo pa tudi pri njenem oblikovanju.
(2) Znotraj EGP za vsako pomoč, ki jo javni organ dodeli podjetjem ter lahko izkrivi konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami EU, veljajo pravila EU o državni pomoči. To praviloma vključuje javno podporo avdiovizualnim delom.
(3) Evropska komisija je leta 2001 sprejela Sporočilo, s katerim je določila merila za ocenjevanje državne pomoči za podporo filmski produkciji in produkciji avdiovizualnih del (Sporočilo o kinematografiji)2. Veljavnost teh meril je bila podaljšana v letih 2004, 2007 in 2009.
(4) V podaljšanju veljavnosti leta 20093 je bilo napovedano, da bodo, ko bo veljavnost starih pravil potekla, najpozneje 31. decembra 2012 začela veljati nova pravila o državni pomoči za kinematografska in druga avdiovizualna dela. Poudarjeno je bilo tudi, da je Komisija izvedla obsežno študijo o gospodarskih in kulturnih učinkih obveznosti teritorializacije porabe iz shem podpore filmski industriji. V izsledkih je bilo poudarjeno, da je treba dodatno razmisliti, preden se predlaga sprememba obstoječega merila za državno pomoč iz Sporočila o kinematografiji iz leta 2001 v zvezi z obveznostjo teritorializacije porabe, ki bo združljiva s temeljnimi načeli Pogodbe.
(5) Komisija je obenem izjavila, da „so se od Sporočila o kinematografiji iz leta 2001 pojavile nove težnje, ki bodo zahtevale določeno izpopolnitev meril [za oceno državnih pomoči] v ustreznem času. Te težnje vključujejo podporo tudi drugim vidikom in ne samo filmski in televizijski produkciji (kot sta filmska distribucija in digitalna projekcija), več regionalnih shem podpore filmski industriji ter konkurenco med nekaterimi državami članicami pri uporabi državnih pomoči za privabljanje vhodnih naložb velikih (zlasti ameriških) podjetij za filmsko produkcijo“.
1 Kakor navaja Unescova Konvencija o varovanju in spodbujanju raznolikosti kulturnih izrazov (2005).2 Sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o
nekaterih pravnih vidikih v zvezi s kinematografskimi in drugimi avdiovizualnimi deli, COM(2001) 0534 konč. (UL C 43, 16.2.2002, str. 6–17).
3 Sporočilo Komisije o merilih za oceno državnih pomoči iz Sporočila Komisije o nekaterih pravnih vidikih v zvezi s kinematografskimi in drugimi avdiovizualnimi deli (Sporočilo o kinematografiji) z dne 26. septembra 2001, UL C 31, 7.2.2009, str. 1.
SL 2 SL
(6) Za nadaljevanje dela v zvezi s tem in drugimi vprašanji, ki so se zadnje čase pojavila v praksi, bi morala Komisija končati pregled Sporočila do leta 2012 in pri tem upoštevati te spremembe.
(7) V tem dokumentu o odprtih vprašanjih se poskuša opredeliti kontekst za filmsko produkcijo in produkcijo avdiovizualnih del v prihodnosti ter določiti področja za razmislek in navesti morebitne usmeritve glede prihodnjih pravil za vsako s tem povezano državno pomočjo. Komisija se bo odločala na podlagi pripomb k dokumentu o odprtih vprašanjih, ki bodo poslane v trimesečnem posvetovalnem obdobju z zaključkom 30. september 2011.
(8) Vsi prispevki bodo objavljeni, po možnosti kot povzetki, razen če se avtor ne bo strinjal z javnim razkritjem svoje identitete. V tem primeru bo njegov prispevek lahko objavljen v anonimni obliki. V nasprotnem primeru prispevek ne bo niti objavljen niti upoštevan.
(9) Organizacije morajo za posredovanje informacij o svojih ciljih, financiranju in strukturah Evropski komisiji in širši javnosti uporabljati Register zastopnikov interesov4. Prispevki organizacij, ki niso registrirane, se bodo obravnavali kot prispevki posameznikov.
(10) Prispevki k posvetovanju in vse z njimi povezane poizvedbe morajo vsebovati sklicno številko HT.2950, poslane pa morajo biti po elektronski pošti na naslov: [email protected].
2. OKVIR
2.1. Evropski avdiovizualni sektor
(11) Ocenjuje se, da države članice EU na leto namenijo 2,3 milijarde EUR v podporo filmski produkciji: 1,3 milijarde EUR v obliki nepovratne pomoči in ugodnih posojil ter 1 milijardo EUR v obliki davčnih spodbud5. Približno 80 % teh sredstev je namenjenih filmski produkciji.
(12) EU je postala eden največjih filmskih producentov na svetu: v EU je bilo leta 2009 produciranih 1 168 igranih filmov (v primerjavi s 677 filmi, produciranimi v ZDA, in 456 filmi, produciranimi na Kitajskem)6. Glavne države, ki namenjajo podporo filmski produkciji, so Francija, Združeno kraljestvo, Nemčija, Italija in Španija.
(13) Evropska filmska produkcija večinoma prejema pomoč. Ti filmi imajo pogosto celo na svojih nacionalnih trgih majhen tržni delež. Filmi, ki so jih producirali ali financirali večji ameriški distributerji, v povprečju iztržijo okoli 70 %
4 www.ec.europa.eu/transparency/regrin 5 Študija o gospodarskih in kulturnih vplivih klavzul o teritorializaciji v shemah državne pomoci za
filmsko in avdiovizulano produkcijo, predvsem na koprodukcijo, iz leta 2008 in popravek.6 Evropski avdiovizualni observatorij – Focus 2010 .
SL 3 SL
prihodkov od prodaje vstopnic v kinodvoranah v EU7. Tržni delež ZDA je v nekaterih državah članicah in na trgu hišnega kina celo višji.
(14) Vzrok, da evropska dela ne krožijo, je velika razdrobljenost evropskega avdiovizualnega sektorja, ki ga sestavlja veliko število malih in srednjih podjetij (MSP). Leta 2007 je bilo v Franciji več kot 600 podjetij za filmsko produkcijo, v Združenem kraljestvu 400 in v Nemčiji 200.
(15) Ta podjetja pogosto producirajo le malo filmov, lahko pa se celo ustanovijo samo za produkcijo enega projekta. Za razvoj avdiovizualnih projektov je na voljo le omejena podpora. Zato producenti težko pridobijo zadostno vnaprejšnjo komercialno podporo, da bi lahko sestavili finančni paket, potreben za nadaljevanje produkcijskih projektov. Zaradi velikega tveganja, ki je povezano z njihovim poslovanjem in projekti, ter opaženega pomanjkanja donosnosti sektorja se je povečala njihova odvisnost od državne pomoči.
(16) Državna pomoč za filmsko produkcijo in produkcijo avdiovizualnih del pogosto vsebuje obveznosti teritorializacije porabe, kar lahko nehote prispeva k razdrobljenosti sektorja.
(17) Vendar bi lahko imela podpora, namenjena v glavnem filmski produkciji, za posledico nadpovprečno produkcijo v primerjavi z ostalimi tradicionalnimi distribucijskimi kanali (npr. kino, predhodno posneti nosilci zapisa, televizija). Program Komisije MEDIA in nekatere države članice podpirajo distribucijo in promocijo evropskih filmov prek tradicionalnih in novih platform.
(18) Državna pomoč za dejavnosti zunaj področja produkcije ni obravnavana v Sporočilu o kinematografiji, vendar jo je odobrila Komisija neposredno na podlagi člena 107 PDEU.
2.2. Veljavna merila za oceno državnih pomoči
(19) Zdaj veljavno Sporočilo o kinematografiji navaja utemeljitev in posebna merila, na podlagi katerih se ocenjuje državna pomoč za filmsko produkcijo in produkcijo avdiovizualnih del v skladu z izjemo v zvezi s kulturo iz člena 107(3)(d) PDEU. Navesti je treba zlasti naslednja štiri merila:
• Pomoč je namenjena „kulturnemu proizvodu“. Države članice morajo poskrbeti, da ima produkcija, za katero se prejme pomoč, kulturno vsebino na podlagi preverljivih nacionalnih meril (v skladu z uporabo načela subsidiarnosti).
• Producentu je treba omogočiti, da vsaj 20 % proračuna filma porabi v drugih državah članicah. Zato se lahko upravičencu naloži, naj do 80 % proračuna za produkcijo filma ali televizijskih del, za katere se prejme pomoč, porabi v državi članici, ki dodeli pomoč (teritorializacija).
7 Glej opombo EU je postala eden največjih filmskih producentov na svetu: v EU je bilo leta 2009produciranih 1 168 igranih filmov (v primerjavi s 677 filmi, produciranimi v ZDA, in 456 filmi,produciranimi na Kitajskem)6. Glavne države, ki namenjajo podporo filmski produkciji, so Francija,Združeno kraljestvo, Nemčija, Italija in Španija..
SL 4 SL
• Intenzivnost pomoči mora biti načeloma omejena na 50 % proračuna za produkcijo. Zahtevni in nizkoproračunski filmi so iz te omejitve izvzeti.
• Država članica pomoči za filmsko produkcijo ne bi smela nameniti posameznim filmskim dejavnostim (npr. postprodukciji), da se zagotovi nevtralen spodbujevalni učinek pomoči ter da pomoč ne bi ščitila samo teh posameznih dejavnosti v državi članici, ki dodeli pomoč.
3. OBRAVNAVANA VPRAŠANJA
3.1. Ali so potrebne spremembe?
(20) Pri pregledu učinkovitosti veljavnega sporočila je Komisija izpostavila več pomembnih vprašanj, za katera meni, da jih je treba proučiti. Komisija jih v obravnava pod to točko , hkrati pa zainteresiranim stranem zastavlja sklop vprašanj.
3.2. Zakaj financiramo filme?
(21) Odkar je bil leta 2005 sprejet Akcijski načrt Komisije o državnih pomočeh, imajo pravila Komisije o državni pomoči skupno strukturo, ki se začne z ugotavljanjem cilja, ki naj bi ga dosegla predlagana pomoč. Vsi ukrepi pomoči, s katerimi naj bi se navedeni cilj dosegel, morajo biti potrebni, sorazmerni in učinkoviti.
(22) Države članice se strinjajo, da so javne subvencije pomembne za ohranjanje evropske filmske produkcije. Če upoštevamo, da je bilo v Evropi v preteklih letih subvencioniranih več kot 1 000 igranih filmov letno, od katerih jih je bilo le nekaj predvajanih zunaj države, v kateri so bili narejeni, je pomembno proučiti, ali se javna sredstva porabljajo, kolikor je mogoče učinkovito.
(23) Glede na to, ali se film financira na mednarodni, nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, mora imeti vsak filmski sklad svoja merila za izbor in cilje. Na podlagi priglasitev državnih pomoči, ki jih prejema Komisija, je mogoče sklepati, da evropski filmski skladi na nacionalni, regionalni in lokalni ravni nimajo skupnega cilja ali strategije. Čeprav je to znak kulturne raznolikosti in neodvisnosti, njihovo financiranje v skladu z načelom subsidiarnosti zaradi tega ne bi smelo biti protislovno.
(24) O evropskem avdiovizualnem sektorju je javno dostopnih le malo primerljivih in celovitih podatkov. To ovira učinkovito in racionalno odločanje javnih akterjev.
(25) Države članice na primer zbirajo podatke o prodaji vstopnic v kinodvoranah, vendar večina prihodkov in dobička za filme trenutno prihaja iz drugih virov, med katerimi je denimo prodaja DVD-jev. Veliko evropskih filmov ne predvajajo v kinodvoranah. Podrobni proračuni za produkcijo filma so poslovne skrivnosti, tudi če so filmi financirani iz javnih sredstev. Obstaja
SL 5 SL
premalo strukturne statistike podjetij, da bi se lahko bolje ocenili gospodarski pomen sektorja in trendi znotraj njega.
(26) Evropski avdiovizualni sektor je na ključni prelomnici. Zaradi potrebe po konsolidaciji javnih financ po finančni in gospodarski krizi je več držav članic že zmanjšalo svoje proračune za filmsko produkcijo. Tudi nekaterim organom, ki financirajo filme, se je grozilo z ukinitvijo.
(27) Večja jasnost pri opredeljevanju ciljev, ki jih imajo države članice pri podpori evropskim filmom, bi tudi pomagala pri oceni, ali dosega pomoč vidne rezultate glede na cilje.
(28) Poleg tega bi večja jasnost tudi pomagala Komisiji pri oblikovanju skupnih pravil o državni pomoči v tem sektorju. Kot izhodišče za razmislek bi lahko uporabili cilje, ki so že opredeljeni v veliko shemah financiranja, na primer povečanje izbire za gledalce, pridobivanje gledalcev za evropske filme, zagotavljanje kulturne raznolikosti vsebin ter spodbujanje inovacij, odprtosti in kreativnosti.
Kako bi morali opredeliti cilj državne pomoči za filmsko produkcijo in produkcijo avdiovizualnih del?
Kako bi lahko ugotovili, ali je ta cilj dosežen?
3.3. Kako naj bi se nadzorovala subvencijska tekma, s katero se skuša privabiti večje filmske produkcije?
(29) Kakor je omenjeno v odstavku 5, je Komisija leta 2009 ugotovila, da si nekatere države članice konkurirajo „pri uporabi državnih pomoči za privabljanje vhodnih naložb velikih (zlasti ameriških) podjetij za filmsko produkcijo“ (t. i. subvencijska tekma), kar je težnja, zaradi katere bi bilo treba podrobneje opredeliti nekatera merila za oceno državnih pomoči. Ta težnja se je od takrat nadaljevala.
(30) Mednarodna podjetja za filmsko produkcijo, ki imajo svoj sedež večinoma v ZDA, delujejo globalno in lahko izbirajo med veliko različnimi lokacijami. Zelo uspešne in druge večje mednarodne produkcije so izjemno mobilne.
(31) Če ima država primeren in velik filmski studio, si prizadeva te produkcije privabiti na svojo lokacijo, pri tem pa doseči kar največjo donosnost z izbiro lokalnih storitvenih podjetij za filmsko produkcijo, igralcev, snemalne ekipe, prostorov in vrste pomožnih storitev. Zelo uspešne mednarodne produkcije („blockbusters“) ponavadi privabljajo z davčnimi spodbudami in drugimi ukrepi, s katerimi se olajša produkcija teh mednarodnih igranih filmov in televizijskih programov na posameznih ozemljih. Posledica tega so intenzivna dogovarjanja med mednarodnimi producenti in lokalno skupnostjo8.
(32) Pri velikih filmskih produkcijah, ki jih financirajo ZDA, znaša proračun za produkcijo povprečno 65 milijonov USD (46 milijonov EUR), pri čemer
8 The Film Studio – Film production in the global economy („Filmski studio – filmska produkcija v globalnem gospodarstvu“), 2005, avtorja Ben Goldsmith & Tom O’Regan.
SL 6 SL
najdražji filmi stanejo več kot 200 milijonov USD (141 milijonov EUR)9. To je večkratnik običajnih evropskih proračunov za produkcijo. Čeprav subvencije lahko privabijo te visokoproračunske filme v Evropo in preprečijo, da niso narejeni drugje, po drugi strani izkrivljajo konkurenco med evropskimi lokacijami za filmsko produkcijo. V teh primerih se ne postavlja vprašanje, ali bo film narejen, temveč samo, kje bo narejen.
(33) Če ta uporaba javnih subvencij dejansko povzroča tekmovanje z ostalimi državami članicami, je to škodljivo tako za sektor kot tudi za evropske davkoplačevalce. To pri oblikovanju prvotnih pravil o državnih pomočeh za spodbujanje evropske kinematografske kulture ni bilo predvideno. Prav preprečevanje tekmovanja s subvencijami pa je eden od ciljev določb o državnih pomočeh iz Pogodbe.
(34) Največja dovoljena intenzivnost pomoči na podlagi obstoječih pravil, ki znaša 50 %, omogoča, da se za omenjene filmske produkcije dodelijo zelo visoki zneski. Z ekonomskega vidika bi lahko trdili, da s podporo takšnim produkcijam posredno podpiramo evropske filmske storitve in da lahko pride do pomembnih prenosov znanja za evropsko filmsko industrijo ter se zagotovijo dodatne koristi (npr. turizem). Vendar lahko dobički v zvezi s takšnimi produkcijami ostajajo večinoma zunaj EU in zato nujno ne prispevajo k dolgoročni trajnostni naravnanosti sektorja. Poleg tega komercialni filmi, ki jih financirajo in distribuirajo veliki ameriški studii, ne bi smeli imeti težav z dostopanjem do zasebnega financiranja, kot jih imajo njihovi evropski konkurenti. Zato ni samoumevno, da je takšna pomoč res potrebna.
(35) To subvencijsko tekmo se skuša odpraviti z dajanjem večjega poudarka merilu, da mora biti film „kulturni proizvod“. Kot primer lahko navedemo britansko davčno spodbudo za filme10, v okviru katere je bil britanski preizkus kulturnih vsebin filmov oblikovan tako, da filmi brez kulturnih vsebin ne bi mogli dobiti pomoči. Podoben pristop je nato uporabilo več drugih držav članic. Ta pristop temelji na merilih v zvezi s kulturo pri shemah za podporo manjših filmov, ki jih je Komisija v preteklosti že odobrila.
(36) Vendar dosedanje izkušnje Komisije kažejo, da merila iz Sporočila o kinematografiji niso primerna za preprečevanje shem, katerih namen je konkuriranje pri naložbah iz tujine. Poleg tega je bil sistematični natančni pregled kulturnih razmer za države članice sporen, zlasti ker na podlagi načela subsidiarnosti Komisija ne more presojati nacionalne opredelitve pojma „kultura“. Ker merila niso bila oblikovana za tovrstno podporo, se z njimi ne more preprečevati subvencijske vojne.
(37) Težko je opredeliti standardna pravila, s katerimi bi lahko preprečili ali vsaj omejili izkrivljanje, ki ga povzroča pomoč večjim tujim produkcijam. Ena možnost bi bila omejitev pomoči za eno produkcijo na določen znesek, pri čemer se predvideva, da filmi z zelo velikimi proračuni lahko pridobijo potrebno komercialno predfinanciranje. Druga možnosti bi bilo vztrajanje pri določilu, da se vsa pomoč, ali vsaj pomoč nad tem pragom, odobri pod
9 Vir: http://www.the-numbers.com/glossary.php. Menjalni tečaj: 1 EUR : 1,42 USD na dan 7. aprila 2011.
10 Zadeva SA.19919 (ex-N461/05) – Britanske davčne spodbude za filme.
SL 7 SL
pogojem, da se ponovno investira ali povrne, če je filmska produkcija dobičkonosna.
Kako bi lahko Komisija najučinkoviteje nadzorovala to subvencijsko tekmo?
3.4. Katere dejavnosti razen produkcije naj se vključijo v področje uporabe sporočila in katera merila državne pomoči so ustrezna za takšne dejavnosti?
(38) Kakor je navedeno v odstavku 5, je Komisija leta 2009 ugotovila, da je treba „podporo tudi drugim vidikom in ne samo filmski in televizijski produkciji (kot sta filmska distribucija in digitalna projekcija)“ obravnavati kot težnjo, zaradi katere bi bilo treba podrobneje opredeliti nekatera merila za oceno državnih pomoči.
(39) Nekatere države članice ponujajo podporo za dejavnosti zunaj področja filmske produkcije in produkcije avdiovizualnih del, vključno s pisanjem scenarijev, razvojem, distribucijo in promocijo filmov, filmskimi festivali, usposabljanjem, razvojem filmske kulture ter ohranjanjem in arhiviranjem filmov. Čeprav teh vrst pomoči Sporočilo o kinematografiji ne zajema, se Komisija v primeru, ko podpora presega prag de minimis11, sklicuje na merila iz Sporočila o kinematografiji, da bi ocenila nujnost, sorazmernost in primernost pomoči.
(40) Lahko se izkaže za primerno, da se področje uporabe Sporočila o kinematografiji razširi na vse vidike od zasnove zgodbe do predvajanja gledalcem, kot sta razvoj in distribucija filmov. Poleg tega bi lahko Sporočilo zajemalo podporo za promocijske in distribucijske platforme, kot so filmski festivali, video na zahtevo, digitalna projekcija in podeželski kinematografi. S tem bi se lahko izognili spodbujanju dobave avdiovizualnih vsebin, ne da bi bilo zagotovljeno, da se zadevna distribucija in promocija takšnih vsebin ujema s povpraševanjem. Tako bi se povečala tudi pravna varnost v zvezi s podporo takšnim dejavnostim na podlagi člena 107(3)(d) PDEU, če so te dejavnosti povezane s filmi, ki so upravičeni do pomoči kot kulturni proizvodi. S tem bi lahko zagotovili gledanost navedenih filmov.
Katere dejavnike bi bilo treba upoštevati pri merilih za oceno državne pomoči pri dejavnostih zunaj področja produkcije?
(41) Komisija je septembra 2010 sprejela Sporočilo o priložnostih in izzivih evropske kinematografije v digitalni dobi12. V Sporočilu je navedeno, da so bile na podlagi člena 107(3)(d) PDEU odobrene subvencije kinematografom, ki predvajajo določen delež evropskih ali umetniških filmov, na podlagi člena 107(3)(c) PDEU pa državna pomoč manjšim kinematografom in kinematografom na oddaljenih območjih. Poleg tega je verjetno, da bodo subvencije posameznim kinematografom zajete v področju uporabe Uredbe de minimis. Sheme javne podpore za opremo za digitalno predvajanje bi morale temeljiti na načelu tehnološke nevtralnosti.
11 Uredba Komisije (ES) 1998/2006 .12 http://ec.europa.eu/culture/media/programme/overview/consultations/docs/COMM_PDF_COM_2010_
0487_F_SL_COMMUNICATION.pdf.
SL 8 SL
Kako naj se v prihodnjih pravilih o pomoči kinematografom uredi njihov prehod na digitalno predvajanje?
3.5. Kako velik naj bi bil obseg izdelkov, ki naj bi jih podprli?
(42) Glede na tehnološke spremembe od leta 2001 bi bilo treba morda znova premisliti, kakšno naj bi bilo avdiovizualno delo, upravičeno do pomoči v skladu s Sporočilom o kinematografiji. „Avdiovizualna dela“ so v svoji opredelitvi v merilih državne pomoči iz veljavnega sporočila o kinematografiji omejena na filme in televizijsko produkcijo.
(43) Vendar danes obstajajo tudi nove vrste avdiovizualnih del, kot so „kombinirani mediji“13. Nekatere države članice menijo, da bi bilo treba različne vrste avdiovizualnih del, zlasti interaktivna dela, kot so video igre, ocenjevati z istimi merili kot filmske in televizijske produkcije. Vendar se ti sektorji razlikujejo od sektorja filmske in televizijske produkcije, zato bi lahko bilo primerno, da zanje veljajo druga merila za oceno državnih pomoči.
Ali bi bilo treba obseg Sporočila, ki zdaj zajema filmsko in televizijsko produkcijo, razširiti še na druge vrste avdiovizualnih projektov? Če je temu tako, kako naj bo opredeljen „avdiovizualni projekt“?
3.6. Kolikšna naj bo največja intenzivnost pomoči?
(44) Največje intenzivnosti pomoči, kot jih določa Sporočilo o kinematografiji, je zadevni sektor sprejel. V praksi Komisije se je izkazalo, da je treba pojasniti, da se največja intenzivnost pomoči nanaša na celotno državno pomoč, ki se dodeli posamezni produkciji, ne glede na to, ali izhaja iz druge sheme pomoči ali druge države članice.
Ali naj veljavna največja skupna intenzivnost pomoči ostane enaka kot je zdaj, tj. 50 % proračuna za produkcijo, razen za zahtevne in nizkoproračunske filme, pri katerih je lahko višja?
Ali bi bilo ustrezno določiti najvišjo skupno intenzivnost pomoči v višini 50 % celotnega proračuna za projekt, če bi Sporočilo zajemalo tudi dejavnosti zunaj področja produkcije (pisanje scenarijev, razvoj, predprodukcija, glavnina snemanja, postprodukcija, distribucija, promocija in stroški trženja)?
Ali bi bilo ustrezno spodbujati čezmejno sodelovanje z dopuščanjem večje skupne intenzivnosti pomoči (denimo 60 %) za filmske projekte, ki vključujejo dejavnosti v več kot eni državi članici, vključno s koprodukcijami?
Če bi bile v Sporočilu zajete tudi druge vrste avdiovizualnih projektov, kolikšna naj bo ustrezna največja skupna intenzivnost pomoči?
3.7. V kolikšni meri je upravičen pogoj vezanosti na ozemlje?
(45) Kar zadeva podporo produkciji avdiovizualnih del, pogoj vezanosti na ozemlje iz obstoječega sporočila državam članicam dopušča, da določijo, da se do 80 %
13 Filmski projekti, ki vključujejo kombinirane medije, so zgodbe, ki zajemajo film, televizijo, splet, mobilne naprave in igre. Glej zadevo SA.31720 – Francija: Pomoč za nove medijske projekte.
SL 9 SL
proračuna za produkcijo subvencionirane filmske produkcije porabi v državi članici, ki ponuja pomoč14. Vendar to ni povsem v skladu s temeljnimi načeli notranjega trga, s katerimi je zagotovljen prosti pretok blaga, oseb in storitev. Zato za druge vrste podpore, omenjene v oddelku 3.4, ne morejo veljati pogoji vezanosti na ozemlje.
(46) Merilo ne pojasnjuje, kako bi bilo treba ravnati pri koprodukcijah. Komisija v svoji praksi merilo razlaga v smislu, da je pomoč omejena na 80 % zneska, ki ga prispeva koproducent k skupnemu proračunu za produkcijo.
(47) Študija o pogoju vezanosti na ozemlje iz leta 200815 je pokazala, da se v shemah za podporo filmov nalaga veliko različnih pogojev vezanosti na ozemlje. Študija razlikuje med eksplicitnimi in implicitnimi pogoji vezanosti na ozemlje, Zaradi števila in zapletenosti teh pogojev lahko pride do navzkrižij med pravili, ki jih uporabljajo različne sheme, s katerimi se lahko financira isti film, povzročajo pa tudi pravno negotovost. Ta pravni položaj se je izkazal za težavnega in dragega, ne samo za filmske producente, ampak tudi za politike in organe za financiranje filmov, ki si želijo doseči usklajeni pristop.
(48) Študija je pokazala, da je imela avdiovizualna industrija v državah članicah z višjimi obveznostmi teritorializacije večji promet16. Poleg tega se zdi, da so stroški filmske produkcije višji v tistih državah, ki uveljavljajo pogoje vezanosti na ozemlje, kot pa v tistih, ki jih ne.
(49) Pri koprodukcijah se je v študiji pokazalo, da lahko pogoji vezanosti na ozemlje povzročijo nekatere težave, zaradi katerih so te lahko manj učinkovite. Študija tudi ugotavlja, da bi bilo lahko v primeru, da možnosti nalaganja eksplicitnih pogojev vezanosti na ozemlje ne bi bilo več, več implicitnih pogojev vezanosti na ozemlje, kar bi povzročilo manjšo preglednost za filmske producente.
(50) V Sporočilu o kinematografiji iz leta 2001 je navedeno da so lahko nekateri pogoji vezanosti na ozemlje „potrebni za zagotovitev neprekinjene prisotnosti spretnosti in strokovnega znanja, ki je potrebno za kulturno ustvarjanje. Ti pogoji morajo biti omejeni na najmanjšo možno stopnjo, s katero je mogoče spodbujati kulturne cilje.“ Danes je v evropskem avdiovizualnem sektorju razširjena uporaba tehnik digitalne produkcije. S temi tehnikami se zmanjšuje potreba po tem, da bi bilo treba za kulturno ustvarjanje imeti na voljo vse strokovno znanje in izkušnje na istem ozemlju.
(51) Položaj velike razdrobljenosti evropskega filmskega sektorja, ki je eden od razlogov, zaradi katerega je ta že dolgo v podrejenem konkurenčnem položaju,
14 Na primer, če država članica ponuja 500 000 EUR za filmsko produkcijo v vrednosti 3 milijone EUR, lahko kot pogoj za dodelitev pomoči določi, da se do 2,4 milijona EUR proračuna za produkcijo porabi v državi članici. Treba je opozoriti, da nekatere države članice svoje obveznosti teritorializacije izražajo v odstotkih zneska pomoči (na primer, da je treba 150 % zneska pomoči porabiti v državi članici – kar bi v zgornjem primeru pomenilo 750 000 EUR).
15 Glej opombo Ocenjuje se, da države članice EU na leto namenijo 2,3 milijarde EUR v podporo filmskiprodukciji: 1,3 milijarde EUR v obliki nepovratne pomoči in ugodnih posojil ter 1 milijardo EUR vobliki davčnih spodbud5. Približno 80 % teh sredstev je namenjenih filmski produkciji..
16 Vendar ni jasno, ali so višje ravni prometa na prebivalca posledica večje stopnje teritorializacije, ali pa je politični interes za teritorializacijo posledica večjega pomena avdiovizualnega sektorja v državah, v katerih je ta sektor sorazmerno velik.
SL 10 SL
še otežujejo pogoji vezanosti na ozemlje. Vendar je glavni razlog za to, da so filmski producenti v preteklosti pogoje vezanosti na ozemlje podpirali, ker so menili, da bodo zaradi tega organi za financiranje spodbudili ministrstva za finance, da bi za filme dovoljevala višje zneske financiranja.
(52) Če bi za države članice postavili omejitev, da lahko pogoje vezanosti na ozemlje naložijo samo za 100 % zneska pomoči, bi to lahko odpravilo pravne pomisleke, hkrati pa bi se ohranila spodbuda po podpori filmske produkcije17. Hkrati bi bila s tem omogočena promocija kulturnih ciljev. Poleg tega bi to lahko sektor bolj združilo in povečalo njegovo trajnostno naravnanost.
Ali naj se državam članicam dovoli, da naložijo pogoje vezanosti na ozemlje za pomoč avdiovizualnim projektom? Če je to ustrezno, ali bi bilo pošteno omejiti to pomoč na 100 % zneska pomoči ali obstaja ustreznejše merilo?
3.8. Ali digitalna revolucija vpliva na pravila o državni pomoči?
(53) Zahtevne nove tehnologije in spremembe v vedenju potrošnikov, ki so pred 15 leti korenito spremenile glasbeni sektor, prihajajo v avdiovizualni sektor18. Obstajajo tudi novi ustvarjalni koncepti, kot so „kombinirani mediji“19, ki jih preizkuša mlajša generacija filmskih ustvarjalcev.
(54) Obstoječe strukture in poslovni modeli povzročajo prekomerno proizvodnjo evropskih filmov v primerjavi s povpraševanjem za takšne filme, ki se pokriva prek tradicionalne distribucije. Zato je morda primerno, da Evropa prouči inovativne alternativne možnosti, kot so internet ter tehnike digitalne produkcije in distribucije. Treba je omeniti, da večina neodvisnih filmskih ustvarjalcev, ki uspešno uporabljajo te alternativne pristope, prihaja iz ZDA.
(55) Vprašanje je, ali se posebna pravila o državni pomoči v avdiovizualnem sektorju lahko prilagodijo tej situaciji oziroma ali bi se morala prilagoditi? Izkušnje nove generacije filmskih ustvarjalcev kažejo, da bi bila določena vrsta podpore primerna. To bi lahko vključevalo pomoč pri razvoju in produkciji, zagotavljanje orodij za trženje in usposabljanja na področju tehnik privabljanja gledalcev.
Ali naj se za podporo filmski produkciji postavijo pogoji za spodbujanje neoviranega prehoda v digitalno produkcijo, kot sta izdelava digitalnega izvirnika in obveznost, da se dela, ki se financirajo iz javnih sredstev, izdajo pod licenco Priznanje avtorstva – Deljenje pod enakimi pogoji („Creative Commons Attribution-ShareAlike“20).
Ali naj podpora za distribucijo zajema distribucijo za vse platforme (npr. ne samo za predvajanje v kinematografih)?17 V primeru iz opombe 14, v katerem država članica ponuja pomoč v višini 500 000 EUR za filmsko
produkcijo v vrednosti 3 milijone EUR, bi to pomenilo, da bi država članica lahko vztrajala, da se kot pogoj za dodelitev pomoči do 500 000 EUR proračuna za produkcijo porabi v državi članici.
18 Glej nedavno poročilo „Digital revolution: engaging audiences“, pripravljeno za Cine-Regio.19 Glej opombo Vendar danes obstajajo tudi nove vrste avdiovizualnih del, kot so „kombinirani mediji“13.
Nekatere države članice menijo, da bi bilo treba različne vrste avdiovizualnih del, zlasti interaktivnadela, kot so video igre, ocenjevati z istimi merili kot filmske in televizijske produkcije. Vendar se tisektorji razlikujejo od sektorja filmske in televizijske produkcije, zato bi lahko bilo primerno, da zanjeveljajo druga merila za oceno državnih pomoči..
20 http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/ .
SL 11 SL
(56) Pod določenimi pogoji bi bilo ustrezno podpreti produkcijo v tehniki 3D, digitalno postprodukcijo in digitalno kinematografijo. Lahko se zgodi, da bo v tem prehodnem obdobju treba podpreti inovativne poslovne modele, zagotoviti svetovanje, usposabljanje in izhodiščni kapital ter podporo arhiviranju, vključno z vzpostavitvijo zbirk podatkov in digitalizacijo starih, analognih vsebin.
(57) Glede na visok odstotek MSP v evropskem avdiovizualnem sektorju bi bilo morda primerno uporabiti druga veljavna pravila o državni pomoči. Kar zadeva predpise, Uredba o splošnih skupinskih izjemah21 že omogoča, da nekaterih vrst javne podpore za MSP, tvegani kapital, raziskave, razvoj, inovacije in usposabljanje ni treba priglasiti. Sprejeta so tudi posebna pravila za podporo raziskavam, razvoju in inovacijam22, za rizični kapital23 in usposabljanje24. Ta pravila bi morala državam članicam omogočiti, da inovativnim avdiovizualnim podjetjem in posameznikom pomagajo pri preizkušanju novih poslovnih modelov in/ali novih filmskih tehnik.
Ker večina evropskih filmov prejema javno podporo, bi lahko bilo koristno, da bi razvili filmsko kulturo/pismenost in zagotovili, da se filmi, za katere je bila dodeljena pomoč, zaščitijo za prihodnje generacije. To se lahko doseže tako, da se financiranje filmov pogoji s tem, da se jih shrani in da na voljo za kulturne/izobraževalne namene. Ali naj se v novem sporočilu k temu pozove države članice, še zlasti, če znaša javna podpora več kot 50 % proračuna filma?
Ali bi morala Komisija v novo sporočilo vključiti dodatna pravila o državni pomoči za podporo pobudam, namenjenim spodbujanju podjetij, da izkoristijo digitalno revolucijo?
3.9. Ali je treba obravnavati še kakšno drugo vprašanje?
(58) Morda obstajajo še kakšna druga vprašanja o državni pomoči za evropski avdiovizualni sektor, ki še niso bila obravnavana.
Ali lahko navedete še kakšna vprašanja, ki naj bi jih Komisija proučila v novem sporočilu?
4. PRIHODNOST
(59) Pravila o državni pomoči, ki bodo nasledila zdaj veljavno sporočilo o kinematografiji, bodo morala zajemati predpise, prilagojene hitrim spremembam preferenc potrošnikov in hitremu tehnološkemu razvoju. Enako velja za podporo, ki jo bo od leta 2013 naprej zagotavljal naslednik sedanjega programa Komisije MEDIA.
(60) Poleg financiranja ustvarjanja in distribucije filmske produkcije in produkcije avdiovizualnih del bo podpora verjetno še naprej potrebna za spodbujanje gledalcev k gledanju filmov (npr. prek filmskih festivalov) in se aktivno udejstvovali na filmskem področju ter sodelovali s filmskimi ustvarjalci, zlasti ko gre za mlajše občinstvo in prikazovanje redkih filmov.
21 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008R0800:SL:NOT . 22 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006XC1230(01):SL:NOT . 23 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010XC1207(02):SL:NOT . 24 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0811(01):SL:NOT .
SL 12 SL
(61) To finančno podporo lahko javne uprave še dopolnijo z ukrepi, ki niso finančnega značaja, da bi se kar najbolj izkoristil učinek vseh razpoložljivih državnih pomoči. Med potencialnimi regulativnimi vprašanji lahko omenimo digitalne pravice, zahteve glede vsebine25, omrežno nevtralnost26, umetne ovire med gledalci in filmi, ki si jih ti želijo ogledati (postopen začetek predvajanja filmov27 („release windows“) in licence, vezane na ozemlja), ter pomoč pri reševanju konfliktov med različnimi akterji.
25 Člen 16 Direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah (2010/13/EU) od izdajateljev televizijskega programa zahteva, naj rezervirajo za evropska dela večinski delež svojega oddajnega časa. Poleg tega je v členu 17 navedena še zahteva, naj izdajatelji televizijskih programov vsaj 10 % svojega oddajnega časa ali programskega proračuna rezervirajo za neodvisne evropske produkcije. V novem členu 13 je določeno tudi, da bi morale avdiovizualne medijske storitve na zahtevo spodbujati produkcijo in dostop do evropskih del.
26 Razprava o omrežni nevtralnosti se nanaša v glavnem na to, kako najbolje ohraniti odprtost spleta in zagotoviti, da lahko še naprej zagotavlja visokokakovostne storitve za vse in omogoča razcvet inovacij.
27 Pri tradicionalnem urniku dajanja filmov na trg imajo različni distribucijski kanali na voljo ekskluzivna obdobja („windows“), ki jih lahko izkoristijo za trženje filma. Med distribucijske kanale na primer sodijo kinematografi, DVD-ji, plačljivi televizijski programi in nekodirana televizija. V skladu s členom 8 Direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah morajo države članice zagotoviti, da ponudniki medijskih storitev pod njihovo pristojnostjo ne prenašajo kinematografskih del zunaj terminov, dogovorjenih z imetniki pravic.
SL 13 SL
