Devoir Europe

La PAC

Politique Agricole Commune

Année 2007/2008

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Sommaire Page

INTRODUCTION 3 I. L’Europe et l’agriculture avant la PAC 4

A. Traité de Paris - 1951 4-5 B. Traité de Rome - 1957 6-7

II. Création de la PAC et application 8 A. Mise en place de la PAC 8-12 B. L’impacte de la PAC dans L’UE 12-15

III. Les réformes de la PAC 16 A. Une histoire qui a plusieurs années 16-24 B. Et qui continu de nos jours 24-25

CONCLUSION 26-27

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INTRODUCTION

Dans les années qui ont suivi la guerre, la pénurie alimentaire menaçait .Il fallait accroître la

production agricole. C’est alors qu’est née la Politique Agricole Commune (PAC) en 1962. La

Politique Agricole Commune est un système de régulation et de subvention mis en place par

la communauté Européenne pour augmenter les rendements agricoles tout en maintenant les

revenus des exploitants. Les objectifs assignés à la PAC par le traité de Rome visaient à

accroître la productivité pour garantir les approvisionnements, à stabiliser les marchés, ainsi

qu’à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole et des prix convenables au

consommateur. Les évolutions successives de la PAC (réforme des quotas de production,

réorientation des aides agricoles…) témoignent aussi de la prise en compte de nouvelles

préoccupations, comme le développement rural ou la sécurité alimentaire, ainsi que du besoin

de s’adapter au marché élargi. Aujourd’hui la PAC représente près de la moitié du budget de

l’Union européenne et de nouvelles propositions de réforme par la Commission européenne

sont en discussion au Conseil et au Parlement européen (découplage des aides de la

production, conditionnalité des aides au respect des normes environnementales et sanitaires,

instauration d’un système d’audit agricole, etc.).

En effet, les agriculteurs des nouveaux pays entrants ne bénéficieront qu’à partir de 2013 du

niveau d’aides directes allouées aux agriculteurs des 15 Etats membres actuels. A partir de

2004, un échelonnement progressif aura lieu avec des aménagements possibles (compléter les

aides européennes par des paiements nationaux jusqu’à un certain seuil maximum).

De cet fait, à l'aube de l'an 2000, la question en ce qui concerne la PAC n'est plus : " faut-il la

réformer ? ", mais : " jusqu'où cette réforme ira-t-elle ?

L'analyse détaillée des différents enjeux auxquels l'agriculture Européenne doit faire face,

montre en effet l'importance des mutations Européennes et Internationales au sein desquelles

la PAC doit évoluer. Le monde agricole est, chaque jour, soumis à une demande toujours plus

grande d'adaptation, de qualité, de respect de l'environnement, de préservation des territoires

et de développement de l'emploi en zone rurale. Ces défis exigent des réponses. Il appartient à

l'agriculture Européenne de les fournir.

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I. L’Europe et l’agriculture avant la PAC A) Traité de Paris – 1951

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les pays européens se trouvent dans une situation de pénurie alimentaire. Il leur faut reconstruire un secteur agricole structurellement déficitaire. Après de longues négociations, et sur insistance de la France, ils choisissent de le faire dans le cadre de la Communauté économique européenne récemment créée.

Il existait déjà dans les six pays fondateurs de la Communauté européenne, des politiques agricoles nationales, non coordonnées. Cela s’explique par la nature de la production agricole qui ne peut pas être laissée totalement soumise au libre jeu du marché. Il y a en effet trop d’aléas, liés à de multiples facteurs : aléas climatiques, multiplicité des intervenants, délais entre la prise de décision et les effets sur le marché, difficulté de stockage de certains produits…, qui affectent la production ainsi que la consommation. Cela se traduit par des fluctuations très importantes des niveaux de production, et par conséquent des variations de prix parfois insupportables, tant par les producteurs que par les consommateurs.

Signé à Paris le 18 avril 1951, le Traité de Paris instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) a été conclu pour 50 ans. Par ce traité, les six pays signataires, la République Fédérale d'Allemagne, la France, l'Italie et les trois pays du Bénelux (Belgique, Luxembourg, Pays-Bas) mettent en œuvre une forme de coopération internationale entièrement nouvelle. Ce traité est considéré comme l'un des actes fondateur de l'Union européenne. La proposition de sa création, annoncée par Robert Schuman (lors de son discours le 9 mai 1950 : journée de l'Europe), alors ministre des affaires étrangères français, fut très rapidement acceptée par tous les pays qui ratifièrent le traité en moins d'un an. Constituant la principale richesse des pays occidentaux, l'acier avait joué un rôle important dans la Seconde Guerre mondiale (fabrication des armes). Le projet consiste à mettre en commun la production et la consommation de l'acier et du charbon entre la France et l'Allemagne pour ensuite créer une organisation européenne ouverte aux autres pays d'Europe. Ce projet a notamment un but politique, car en signant cette alliance quelques années après la fin de guerre, les deux pays font alors preuve de leur coopération et donc de leur réconciliation au moins économique. Derrière l'aspect purement économique, la volonté est de réunir les anciens ennemis encore meurtris par la Seconde Guerre mondiale, en contrôlant les productions de charbon et d'acier qui sont à la base de l'industrie de guerre.

a) Un marché unique du charbon et de l'acier Le plan Schuman, accepté d'emblée par l'Allemagne, mais aussi par l'Italie, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, est soumis à une négociation aboutissant le 18 avril 1951 à la signature, à Paris, du Traité sur la Communauté européenne du charbon et de l'acier. L'ensemble des ratifications obtenues, le traité entre en vigueur le 15 juillet 1952. Un marché commun du charbon et de l'acier est instauré, qui implique la suppression des droits de douane et des restrictions quantitatives à la libre circulation des produits, l'interdiction des mesures discriminatoires et des subventions ou aides accordées par les Etats. Le marché est dominé par le principe de libre concurrence, mais la Communauté contrôle son approvisionnement régulier et la fixation des prix au plus bas niveau. La réalisation du marché unique est progressive : une période préparatoire est prévue pour la mise en place des institutions, et est suivie d'une période de transition pour que les industries

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nationales s'adaptent aux conditions nouvelles. Le Marché commun est ouvert le 10 février 1953 pour le charbon, le minerai de fer et la ferraille, et le 1er mai 1953 pour l'acier.

b) La supranationalité comme principe dominant Le pouvoir supranational est confié à une Haute Autorité, institution indépendante des gouvernements nationaux, présidée par Jean Monnet. Ses décisions sont exécutoires dans les différents Etats membres et peuvent faire l'objet de recours juridictionnels. Exécutif collégial, la Haute Autorité se compose de 9 membres désignés pour 6 ans. Elle dispose d’un pouvoir important de décision et a pour mission d'assurer :

- la modernisation de la production et l'amélioration de sa qualité - la fourniture du charbon et de l'acier à des conditions identiques sur les marchés des

différents pays membres - le développement de l'exportation commune vers les autres pays - l'amélioration des conditions de travail dans les industries concernées.

Le financement de la CECA est indépendant des Etats. Les "ressources propres" proviennent d'un prélèvement direct sur les entreprises charbonnières et sidérurgiques. Le principe de libre-concurrence, tout en permettant aux États de garder un contrôle sur leur approvisionnement, permettant le maintien des prix au plus bas niveau possible, est adopté. La mise en place du traité s'est faite en plusieurs étapes. Les deux principales sont :

• la création de la Haute Autorité présidée initialement par Jean Monnet, dont le siège était à Luxembourg ;

• la mise en place d'une période d'adaptation pour les industries nationales.

c) Les réalisations de la CECA

Stimulés par la création de la CECA, les échanges s'intensifient et la production est modernisée, atténuant la pénurie de charbon, doublant la production de l'acier et stabilisant l'approvisionnement en fer et ferrailles ; ce dans de meilleures conditions de concurrence et en contrôlant les ententes. Par ailleurs, la CECA consent aux entreprises des prêts de modernisation. A la fin des années 1950, elle n’est cependant pas épargnée par la crise charbonnière, liée à la montée des hydrocarbures. Il n'en reste pas moins que la CECA a été un tremplin pour l'élargissement du cadre communautaire à d'autres secteurs économiques avec la création, en 1957, de la Communauté économique européenne et de l'Euratom. Elle a ainsi posé les bases de coopération entre les Etats au niveau supranational. En 1965, les institutions de la CECA ont fusionné avec celles de la Communauté économique européenne et l'Euratom en une Commission et un Conseil uniques. Lorsque le Traité de Paris est arrivé à expiration le 23 juillet 2002, les domaines du charbon et de l'acier ont été intégrés dans l'Union européenne.

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B) Le Traité de ROME - 1957

a) Fondements Le 25 mars 1957, l'Allemagne, la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas signent à Rome deux traités :

- le premier crée la Communauté économique européenne (CEE);

- le second crée la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom).

Ces deux traités sont entrés en vigueur le 14 janvier 1958. Les nouvelles Communautés sont alors apparues comme un facteur de renforcement économique pour les Etats membres. La CEE a pour mission, par l’établissement d’un marché commun et le rapprochement progressif des politiques économiques des États membres, de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques dans l’ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie, et des relations plus étroites entre les États qu’elle réunit.

Prenant pour base le Traité CECA , le Traité de Rome élargit le champ de la coopération supranationale et relance ainsi la construction européenne, ralentie par l'échec, en 1954, du projet politique de Communauté européenne de défense (CED). Le domaine économique, moins sujet aux résistances nationales, apparaît comme un champ consensuel de coopération.

b) La libre circulation et les politiques communes Le Marché commun implique une union douanière entre les Etats membres, c'est-à-dire l'élimination des droits de douane et des contingents pour les marchandises qu'ils échangent, ainsi que l'établissement d'une politique commerciale et d'un tarif douanier communs à l'égard des Etats tiers. Une période de transition de 12 ans est prévue. Le Marché étant fondé sur le principe de la libre concurrence, le traité interdit les ententes entre entreprises, ainsi que les aides d'Etat (à l'exception de celles à caractère social). Outre la libre circulation des marchandises, le Marché unique prévoit également "l'abolition, entre les Etats membres, des obstacles à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux". Son fonctionnement rend nécessaire le rapprochement des législations nationales et l'élaboration de politiques communes. Le traité prévoit l'instauration de politiques communes non seulement dans le domaine du commerce et de la concurrence, mais dans ceux du transport et de l'agriculture également. Les départements (DOM) et territoires d'outre-mer (PTOM) sont associés au Marché commun dans le but d'accroître les échanges et de poursuivre en commun l'effort de développement économique et social.

c) L'application du Traité et ses modifications Les effets du démantèlement douanier et de la suppression des restrictions quantitatives des échanges pendant la période de transition (1958-1970) sont spectaculaires : le commerce intracommunautaire est multiplié par 6, tandis que les échanges de la CEE avec les pays tiers sont multipliés par 3. Le PNB moyen progresse de 70%. Mais des obstacles sous forme de réglementations diverses continuent à peser sur la libre circulation. La signature de l'Acte Unique européen, en 1986, fixe l'achèvement du marché intérieur au 1er janvier 1993.

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Avec le Traité de Maastricht signé en 1992, l'Union européenne est créée : la coopération européenne est renforcée dans de nouveaux domaines politiques et la décision est prise d'adopter une monnaie unique. Le Traité d'Amsterdam (1999) et le Traité de Nice (2001) vont ensuite prolonger l'évolution de l'Union et chercher à adapter son système institutionnel en perspective des élargissements à venir.

d) La P.A.C. dans le traité de ROME La mise en place d'une politique agricole commune est un des piliers du Traité de Rome et de la construction communautaire. Dans une Europe dévastée par la guerre et sortant de la pénurie alimentaire, l'objectif était à la fois de garantir l'autosuffisance de la Communauté et d'offrir de nouveaux débouchés aux agriculteurs. Depuis sa création, la PAC a connu de nombreuses réorientations. L'objectif principal vise aujourd'hui à garantir une agriculture européenne compétitive, respectueuse de l'environnement et soucieuse des attentes du consommateur. Si le Traité de Rome s'intéresse essentiellement à la libre circulation des marchandises, il n'ignore pas le secteur agricole, qui pèse d'un poids important dans l'économie européenne de l'époque. Premier producteur des Six, soucieuse d'écouler ses productions auprès de ses partenaires, la France a insisté lors des négociations sur le Traité instituant la Communauté économique européenne pour que celui prévoie la mise en place d'une politique commune spécifique pour l'agriculture. En se référant aux principes posés par le Traité de 1957, le Hollandais Sicco Mansholt et le Français Edgar Pisani ont défini le fonctionnement pratique de cette politique lors de la conférence de Stresa qui s'est tenue du 3 au 12 juillet 1958. Sur ces bases, de longues négociations ont abouti à l'adoption des principaux textes d'application si bien que la PAC est véritablement entrée en vigueur en juillet 1962. La PAC repose alors essentiellement sur le financement de l'effort de production des agriculteurs et sur des organisations communes de marché (OCM).

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II. CREATION DE LA PAC ET SON APPLICATION DANS L’UE

A) Mise en place de la PAC

Avec la signature de la traite de Rome le 25 mars 1957, la communauté économique

européenne regroupant la Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Allemagne, vit le

jour. Les objectifs du traité de Rome consistait a crée une union douanière, c'est-à-dire une

zone de libre échange dotée d’un tarif extérieur commun. Ainsi devait être assurée entre les

états membres. La libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des

capitaux. A cela un certain nombre de politiques communes telles que la politique agricole,

des transports, des relations commerciales extérieures, les politiques fiscales et sociales

devraient s’ajouter et être mises en œuvre.

Du point de vue économique, l’union européenne a traversé plusieurs étapes de la zone de

libre échange, de l’union douanière, du marche commun et du marché unique, de l’union

monétaire pour s’aventurer de plus en plus vers l’union politique a part entière comme les

récents résultats du projet de constitution en témoignent. Dans cette construction européenne,

la PAC constitue l’angle pour des raisons économiques et politiques. La regroupement des

économies a la fin d’une deuxième guerre mondiale destructrice, semblait l’une des voies les

plus sures a suivre pour assurer la paix et la stabilité et redonner la prospérité au continent

européen .l’exclusion de l’agriculture du marché commun aurait crée un grave déséquilibre

dans l’économie de la communauté et entre ces pays ayant les agricultures les plus susceptible

de développement, comme les pays bas, la France et l’Allemagne. Le fait de vouloir assurer

l’indépendance alimentaire des six pays fondateurs qui venaient de sortir d’une grave pénurie

alimentaire et où l’agriculture apparaissait comme un secteur essentiel était un élément

déterminant la création de la politique agricole commune.

Le premier point fut la préparation de la PAC comme l’avait envisagée le Traité de Rome.

Afin de ressortir les grandes lignes de la politique agricole commune, les directives établies

par le traité comportaient deux phases préparatoires.

- une conférence des états membres pour procéder a la confrontation des politiques

agricoles nationales.

- un plan propose par la commission.

La politique agricole commune et l’organisation commune des marchés agricoles devaient

être réalisées à la fin des périodes transitoires.

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La conférence a eu lieu à Stresa en juillet 1958. Elle est considérée comme la première étape

fondamentale de la construction de la PAC. Le sujet de discussion était le degré d’ouverture

du marché communautaire naissant. La conférence allait bien au delà d’une simple

organisation des marchés en demandant la prise en compte des conditions de production, le

soutien des régions les moins favorisées et en encourageant une harmonisation des

législations sociales. Elle créait les fondements d’une politique plus ambitieuse et futuriste sur

la ligne tracée. La politique agricole commune serait un effet d’enchaînement sur la création

d’une Europe unie selon Robert Schumann.

Sur la base des résultats de la conférence de Stresa, les organisations communes de marchés

furent progressivement mises en place dans les différents secteurs de production.

a) LES OBJECTIFS ET LES PRINCIPES DE LA PAC

Les objectifs de la PAC ont tout d’abord été :

*d’accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès techniques, en assurant

le développement relationnel de la production agricole ainsi qu’un emploi optimum des

facteurs de production, notamment de la main d’œuvre.

*d’assurer ainsi un niveau de vie équitable a la population agricole, notamment par le

relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture.

*de stabiliser les marchés

*de garantir la sécurité des approvisionnements

*d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

Ces objectifs sont à la fois économiques et sociaux. En doctrine il est courant de les regrouper

en deux rubriques : les objectifs à dominante économiques et sociale. Des objectifs qui

veulent sauvegarder les inserts des agriculteurs et des consommateurs. Des objectifs qui

veulent assurer un revenu équitable a la population agricole et a des prix raisonnables pour les

consommateurs. Il n’est donc pas facile de les concilier, ni de les poursuivre tous en même

temps. Ces objectifs ne sont pas de simples normes programmatiques mais des obligations

juridiques. La doctrine interprète la jurisprudence de la CJCE en distinguant deux phases à

propos objectifs de la PAC.

- Le court terme ou tout choix est couvert par le large pouvoir d’appréciation laissé aux

institutions et soumis à un pouvoir limité de révision de la CJCE.

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- Sur le long terme la CJCE aurait plutôt considère l’existence d’une priorité implicite

entre les objectifs, par exemple le soutien du revenu des agriculteurs par rapport a

l’augmentation de la productivité agricole.

Dans d’autres arrêts, la priorité était plus mise sur la stabilisation de marchés, la CJCE a

reconnu la priorité des intérêts des producteurs sur ceux des consommateurs ou des

exportations sur les importations. Apres avoir parlé de la priorité sur les autres objectifs, celle

de la garantie d’un niveau de vie équitable aux agriculteurs ou celui de la stabilité des

marchés, la CJCE a juste après ressortit le principe que les institutions doivent opérer une

conciliation des divers objectifs de l’article 39 qui ne permet pas d’isoler l’un de ces objectifs

au point de rendre impossible la réalisation d’autres buts.

Dans la pratique, la substance du titre II du Traité n’a jamais été modifiée depuis son

élaboration. Les objectifs de la PAC n’ont jamais été modifiés, puisque leur formulation se

révèle suffisamment flexible pour couvrir les nombreuses reformes qui ont parfois introduit

des changements importants dans la politique agricole commune depuis la conférence de

Stresa de 1958. Cela est la cause qui fait que les objectifs n’ont pas changé depuis plus de

quarante ans. Le but de la politique agricole commune selon le CE est d’accroître la

productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant le

développement relationnel de la production agricole ainsi qu’un emploi optimum des facteurs

de production, notamment la main d’œuvre. Cet objectif a vraiment été atteint en ce qui

concerne l’accroissement du rendement physique pour les productions végétales et animales

ainsi que le progrès de la productivité du travail. La directive concernant la modernisation des

exploitations agricoles ainsi que d’autres interventions structurelles de l’année septante ont

également contribué à ce progrès. Toutefois il ne faut pas oublier que les accroissements de

productivité induits par la mise en œuvre de la politique agricole commune ont également

crée des problèmes au sein de la réalisation d’autres objectifs car les excédents des années

quatre-vingt ont obligé la communauté a introduire d’autres mesures pour y pallier et rétablir

les équilibres des marchés. Un autre de ces objectifs qui est d’une importance colossale pour

la politique agricole est celui d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole,

notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture.

Mais le traité ne définit pas ce qu’il faut entendre par un niveau de vie équitable. Le problème

des revenus agricole est très varié.

Les différences constatées d’une année a l’autre, on remarque les différences de revenu entre

les états membres, entre régions de la communauté, entre exploitations de même taille a

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l’intérieur d’un même état membre et entre exploitations a orientation identique mais de taille

différente. Les revenus des personnes travaillant dans l’agriculture sont également influencés

par des éléments non directement liés aux activités de production agricole comme par

exemple l’influence de la fiscalité et de la parafiscalité, de même que celle des régimes de

sécurité sociale. L’aspect purement économique est dépassé par l’aspect social.

L’objectif de stabilité des marchés occupe une grande place dans la politique agricole

commune. Cette dernière a mis en place des prix de soutien assortis de mécanisme

d’intervention pour certains produits tout en préservant l’agriculture de la communauté des

fluctuations du marché international par un jeu de prélèvement variables. Elle a assuré ainsi la

stabilité du marché en période normale, par une politique d’étalement de l’offre, d’écoulement

des surplus ou d’accroissement de l’offre. En période de crise la PAC a eu recours a des

actions drastiques qui sont allée de l’interdiction d’importation ou d’exportation jusqu’au

retrait du marché d’une partie de la production ou même a la réduction des facteurs de

production. Tous ces outils ont permis d’amortir les fluctuations en garantissant ainsi un

revenu équitable aux agriculteurs et en même temps, des prix raisonnables dans les livraisons

aux consommateurs.

La CE donne à la politique agricole commune le but de garantir la sécurité des

approvisionnements, mais il ne précise pas les instruments destinés à garantir cette sécurité.

Cependant, on pourrait mentionner comme instruments un accroissement du degré d’auto-

approvisionnement, une politique intensive de stockage ou une politique stable d’importation

a court ou long terme. Cet objectif a été fortement recadré par les obligations internationales

souscrites par la communauté dans le cadre de l’OMC et la volonté d’ouvrir la communauté

aux échanges internationaux.

Pour ce qui est de l’objectif d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux

consommateurs, le traité n’a la n’ont plus définit ce qu’il faut entendre par prix raisonnables.

La CJCE a donné l’indication suivante : les termes prix raisonnables sont a apprécier dans la

perspective d’une politique agricole telle que prévue au traité et ne sauraient s’identifier avec

les prix les plus bas possibles. En effet, le niveau de vie des agriculteurs doit être amélioré

surtout dans la réduction des coûts et non par l’augmentation des prix.

A coté de ces objectifs, le traité a identifié aussi d’autres buts à poursuivre a travers la PAC.

Le CE énonce que l’objectif du développement harmonieux du commerce mondial doit être

atteint principalement par la mise en œuvre de deux instruments : la suppression progressive

des restrictions aux échanges internationaux et la réduction des barrières douanières. Par

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conséquent, la politique commerciale et la politique agricole commune risquent parfois

d’entrer en conflit. Il est donc nécessaire de rechercher dans quelle mesure les buts de l’article

de la CE et les objectifs ont pu être conciliés.

La PAC doit également tenir compte du rapport direct qui existe entre l’agriculture et les

problèmes de la protection et de l’amélioration de l’environnement. Les agriculteurs

remplissent déjà, par leurs activités, des fonctions utiles d’entretien des sols et des paysages

qui viennent d’être renforcées par la dernière réforme de la PAC à travers la conditionnalité

des aides sans oublier le rôle que joue la politique structurelle.

Comme mentionné, d’autres considérations sont donc devenues prioritaires : la maîtrise de la

production, le soutien du revenu des agriculteurs, la politique d’aide au développement des

structures agricoles, la protection du monde rural et de l’environnement, la santé humaine et

animale. A titre d’exemple de cette évolution sans changement de la PAC, on peut citer un

objectif comme celui de l’accroissement de la productivité. A l’origine il visait

l’augmentation de la production pour faire face aux déficits, aujourd’hui il inclut dans sa

notion aussi celle de ne pas désertifier les campagnes et celle de respecter l’environnement.

La notion de développement durable couvre ces éléments. Le caractère durable de

l’agriculture et de l’environnement est devenu un des objectifs politiques majeurs de la PAC

actuelle. Cet objectif exige des agriculteurs qu’ils réfléchissent à l’incidence de leurs activités

sur l’avenir de l’agriculture et à la façon dont leurs méthodes façonnent l’environnement.

Tous ces principes et objectifs ont fait preuve de légèreté et de flexibilité, ils ont su se prêter

à différentes interprétations et s’adapter aux différentes situations. En outre, ces objectifs ne

sont pas statiques et exhaustifs. Le CJCE n’a pas hésité a élargir le champ d’application de la

PAC en y intégrant des exigences d’intérêt général telles que la protection des consommateurs

ou de la santé publique qui seront seulement par la suite pris en compte par le législateur

communautaire dans le traité et qui vont bien plus loin que le simple objectif prévu par le

Traité de Rome.

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B) L’IMPACT DE LA PAC DANS L’UNION EUROPEENNE

a) LE FINANCEMENT DE LA PAC

La PAC est actuellement financé par le fonds européen d’orientation et de garantit agricole

(FEOGA) qui représente une part substantiel du budget communautaire.

La section Orientation qui contribue au reformes agricole structurelle et au développement

des zones rurales en réalisent des investissement dans de nouveaux équipements et les

nouvelles technologies et fait partie des fonds a finalité structurelle chargé de promouvoir le

développement régional et d’atténuer les disparité régionales en Europe. De ce fait il participe

au financement des projets d’intérêts collectifs.

La section Garantie qui finance les dépenses afférentes a l’organisme commun des marchés.

Elle de loin la plus importante et figure parmi les dépenses obligatoire du budget

communautaire. Cette séparation n’est plus nette parce que le financement des mesures de

développement rural par la section Garantie ou Orientation du FEOGA dépend actuellement à

la fois du type de mesure et de l’endroit ou celle-ci est mise en œuvre. Depuis le conseil

Européen de bruxellois en 1988 devant le coût croissant du FEOGA –garantie, les dépenses

de garantit agricole sont soumises a des règles strictes : maîtrises des dépenses agricole dans

une limites fixer par la ligne directrice agricoles qui couvrent les sous rubriques de politique

agricole commune. Leur progression ne doit pas excéder 74% du taux de croissance annuel du

PNB communautaire. Le montant et la répartition des dépenses agricoles sont décidés par le

conseil été le parlement Européen dans le cadre de la procédure budgétaire général. Ce sont

des dépenses obligatoires c'est-à-dire que la commission doit dégager les crédits nécessaires

au fonctionnement de la PAC. Tandis que l’année budgétaire pour le budget de l’union

Européenne court du 01 janvier au 31 décembre de l’année civile, pour la FEOGA l’exercice

financier couvre la période du 16 octobre au 15 octobre de l’année suivante.

L’administration des fonds s’organise dans le cadre d’une coopération entre la commission et

les états membres. Elle est assurée par le comité du FEOGA composé des représentants des

états membres et de la commission. Le comité fonctionne selon la procédure des gestions en

conformité à la règle de comitologie. Le comité est également consulté pour l’évaluation

prévisionnelle des crédits et sur les projets de rapport concernant le fond et à transmettre au

conseil.

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Sur le plan national, les états membres désignent les services et les organismes habilités ont

payé les dépenses. Les organismes payeur sont des services ou organisme agréer des états

membres qui offrent suffisamment de garantit pour que l’éligibilité des demandes et leur

conformités avec les règles communautaire soient contrôlé avant l’ordonnancement du

paiement, et que les paiements effectués soient compatible de manière exactes et exhaustive,

et enfin que les documents requis soient présenté dans les délai et sous la forme prévu par les

règles communautaires.

Quasiment la totalité des dépenses sont effectués par les organismes payeurs des états

membres.

b) LES AVANTAGES DE LA PAC

Le Parlement européen a récemment mis en ligne un rapport adopté le 29 mars 2007 et

dressant le bilan de la politique agricole commune, trois ans après l’entrée de 10 nouveaux

pays (République tchèque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne,

République slovaque et Slovénie).

Le rapport conclut que tous les Etats membres ont globalement tiré bénéfice de

l’élargissement. L’abolition des frontières a permis aux Quinze d’accroître leur part de

marché dans les nouveaux pays, les 10 nouveaux Etats membres ont vu leurs prix stabilisés

dans plusieurs secteurs (céréales, betterave et bœuf notamment) et les revenus agricoles ont

augmenté (surtout en Pologne, en Lettonie, Lituanie et République tchèque). Les députés

soulignent cependant que le « bas niveau » des aides directes versées aux nouveaux pays crée

des « conditions de concurrence inégales » au sein de l’Union.

Dans la perspective de l’élargissement, et par crainte du poids financier que pourrait

constituer le soutien de la PAC aux agriculteurs des nouveaux pays, il a été décidé de ne leur

appliquer que progressivement le système des aides directes. Aussi, dès leur adhésion, ceux-ci

n’ont perçu que 25% du niveau applicable dans l’UE. Ils n’obtiendront la totalité des sommes

versées normalement aux agriculteurs qu’en 2013.

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c) LES POINTS FAIBLES DE LA PAC

Le système profitait essentiellement aux grandes exploitations car les aides étaient en majeure

partie liées à la production, engendrant par ailleurs une surproduction. Dans les pays qui ont

rendu publics les bénéficiaires de la PAC, il apparaît que les principaux étaient des gros

exploitants. En Angleterre, la compagnie anglaise de sucre Tâte & Lyle avec 177 millions

d’euros en 2003-2004 et la reine d’Angleterre avec 592 000 euros font partie avec d’autres

des principaux bénéficiaires ; en Belgique, ce sont le Crédit agricole, Nestlé, Campina et

BASF. En France, "70% des petits agriculteurs ont reçu 17% des subventions totales..., tandis

que 60% de ces subventions sont allées aux 15% d’entreprises agricoles françaises les plus

prospères".

C’est en 2013 qu’adviendra par ailleurs un autre pan de la réforme de la PAC. Celui-ci résulte

des négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) conclues par la 6ème

conférence ministérielle en décembre 2005. Les subventions à l’exportation de produits

agricoles européens seront supprimées progressivement.

L’accord conclu à Hong-Kong prévoit une élimination des aides à l’exportation au 1er janvier

2014 ; ce qui correspond au cadre budgétaire européen. Les négociateurs se sont accordés

jusqu’au 30 avril 2006 pour s’entendre sur le calendrier de suppression des aides. Le système

actuel des aides à l’exportation est critiqué au niveau international par les Etats-Unis et les

pays du Sud en raison de la chute des prix mondiaux qu’il induit. La critique émane

également de certains pays européens comme l’Angleterre en raison du coût budgétaire d’une

telle politique. En 2005, le budget destiné à la PAC représentait en effet 46 % des dépenses

annuelles de l’Union, soit environ 50 milliards d’euros par an.

Par ailleurs, l’Union européenne laisse son marché agricole ouvert aux pays les moins

avancés (PMA), sans taxer les marchandises importées et sans restriction de quantité. Les

réformes de la PAC font donc tendre le secteur agricole vers un secteur économique banal,

ouvert à la concurrence. Cette nouvelle orientation nécessite des aménagements et de

nouveaux outils que prévoit la loi d’orientation agricole de janvier 2006.

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III. Les réformes de la PAC

A. Une histoire commencée il y a plusieurs années

Les modifications relatives à la PAC étaient diverses et variées ; c’est pour cette raison qu’en

1984, des actions telles que des quotas laitier on été décidées. En 1988, des mesures en faveur

du reboisement, de la protection de certaines zones fragiles en matière d’environnement, de la

diversification de l’agriculture et d’incitation pour la mise en jachère de terres cultivées ont

été mise en place.

Malheureusement, ces mesures correctrices n’ont pas permis d’améliorer la situation de

l’Europe, principalement à cause :

- Du déséquilibre de certains marchés : Pour la viande bovine et les céréales favorisant

de forts excédents.

- L’accroissement important de dépenses pour le budget communautaire : Les dépenses

du FEOGA (Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole) on augmentées en 15 ans 5

fois plus vite que la richesse communautaire. Respectivement, le FEOGA à été

multiplié par 2,5 alors que le PIB Européen augmentait seulement de 50%.

- L’érosion des revenus agricoles : Pendant ce temps là les revenus agricoles stagnaient

avec une tendance à la baisse.

1) La réforme de 1992

a. Les principes

C’est en février en voyant l’évolution de la PAC, que la commission européenne à décidé de

la PAC. Le 21 mai 1992, le conseil des ministres parvenait à un accord qui fut concrétisé le 30

juin 1992 par l’acceptation des premiers règlements communautaires.

Les trois principales innovations étaient les suivantes :

- Une baisse importante des prix des produits agricoles : Pour rendre les produits

européens plus compétitifs sur les marchés intérieurs et extérieurs.

- Des primes : qui n’étaient plus en rapport avec les quantités produites.

- Une maîtrise de la production : Grace à la limitation de l’utilisation des moyens de

production (Gel des terres, charges des animaux à l’hectare de surfaces fourragère…)

et d’une réglementation plus drastiques, telles que les quotas.

Suite à ces modifications importantes, les modalités du soutien Européen au secteur agricole

se sont vues bouleversées, n’étant plus assurées essentiellement par une politique de prix,

mais aussi sur des aides directes aux producteurs (compensations, primes…).

17

Parallèlement, des mesures de protection de l’environnement ont favorisé la cessation

d’activités de certaines catégories d’agriculteurs âgés et a développé des forets ou centres de

loisirs.

• Dans la pratique :

Un gel des terres permet l’accès aux paiements compensatoires des baisses de prix. Les

grands producteurs de céréales, d’oléagineux, de protéagineux et des graines de lin peuvent

bénéficier de ces aides à condition de retirer de la culture 15% de leurs terres de 1993 à 1994.

Les petits producteurs par contre ont droit à un régime simplifié. Les paiements

compensatoires sont effectués à l’hectare et régionalisés en fonction des rendements constatés

au cours de la période 1986 à 1987 et 1990 à 1991.

Ces limitations peuvent être contournées à condition que la production ait un but non

alimentaire (biocarburants…).

La politique de prix : elle se voit régulée par l’intermédiaire d’une baisse significative des

prix, étalée sur trois ans. Corrélativement à la suppression des prélèvements de

« coresponsabilité », dont le but était de faire participer les producteurs au coût de

l’écoulement des excédents.

LA BAISSE DU PRIX DES CÉRÉALES DÉCIDÉE EN 1992

Source : Commission, DGVI graph1

18

b. Les résultats Une maîtrise relative des productions :

Les opérations de régulation de la production (gel des terres conditionnant l’accès aux

paiements compensatoires) se sont avérées efficaces principalement entre 1993 et 1995.

La superficie céréalière a diminué, entre 1992 et 1994, de 13 % au Royaume-Uni et au

Danemark, de 12 % en France, de 10 % en Espagne, de 6 % en Grèce et en Italie, de 3 % en

Allemagne.

ÉVOLUTION DES SURFACES CULTIVÉES EN FRANCE EN CÉRÉA LES ET OLÉOPROTEAGINEUX (en millions d'hectares)

France 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 (au 1.10.97)

Total blé tendre 4652 4652 4290 4340 4516 4769 4850

Total blé dur 495 425 223 234 230 270 267

Total orge 1750 1802 1622 1405 1387 1530 1684

Total maïs 1767 1873 1849 1663 1650 1729 1801

Maïs fourrage 1664 1521 1486 1475 1556 1578 1539

Total Colza 731 665 550 671 864 875 988

Tournesol 1070 979 786 986 963 891 875

Soja 66 43 57 100 102 86 97

Pois et protéagineux 667 700 727 664 559 531 618

Source : Ministère de l'agriculture Même si nous remarquons une relative stabilisation de la production en Europe de 1991 à

1995, cette dernière est revue à la hausse en 1996, ce secteur ayant bénéficié d'une évolution

mondiale favorable, dont la Communauté n'a d'ailleurs pas tiré tout le parti (les exportations

de céréales observées vers les pays-tiers ont baissé de 33 % sur la période). Comme nous

pouvons le voir sur les tableaux ci-dessous.

19

UTILISATION DES CÉRÉALES EUROPÉENNES (en milliers de tonnes)

1992/1993 1997/1998 Évolution

Production Européenne de céréales, dont : Blé Orges Maïs Blé dur

179

79

47

31 9

204

88

52

39 7

+14%

+12%

+10%

+24%

-23%

Destination des céréales Européennes : Alimentation animale intérieure Autres utilisations intérieures Exportations pays tiers

84

62

37

106

68

65

+26 %

+9 %

-33 %

Évolution des stocks de céréales : dont : Stocks d'intervention

40

33,5

36

13,1

-9 %

-61 %

Source : ONIC, Service de l'information économique, avril 1998

Ces chiffres montrent certaines difficultés de gestion de la PAC. En effet, on remarque une

augmentation de la production de la plupart des céréales entre 1993 et 1997. Cependant, cette

augmentation ne se répercute pas sur l’exportation, pire l’exportation diminue pour atteindre

-33%.

Heureusement, la demande intérieure s’est vu augmenter ce qui a permis une légère baisse des

stocks.

L’objectif de 1992 visant la maitrise de la production n’a donc été que partiellement rempli

� Une reconquête partielle du marché de l'alimentation animale

Le volume de céréales Européennes utilisé pour l'alimentation animale est passé de

84 millions de tonnes en 1992 à 106 millions en 1997, soit une augmentation de 26 %.

20

Cette augmentation est liée :

- d'une part, à un facteur indépendant de la PAC : la progression globale du volume d'aliments

du bétail consommés (+4 millions de tonnes environ) ;

- d'autre part, à un accroissement (d'environ 8 %) de la part des céréales dans l'ensemble des

matières premières de l'alimentation animale, lui-même lié à une amélioration de la

compétitivité prix des céréales par rapport aux produits de substitution des céréales, riches en

énergie (manioc, Corn Gluten Feed) ou en protéines (tourteaux de soja...).

Une dépendance protéique qui subsiste

Cette évolution favorable n'a cependant pas réglé l'ensemble des questions qui se posent en

matière de nutrition animale. D'après les données fournies par le syndicat national des

21

industriels de la nutrition animale, l'alimentation animale est, en moyenne, principalement,

composée des éléments suivants :

- Céréales, à 42 % (blé 26 %, maïs 10 %, orge 5%) ;

- Tourteaux d'oléagineux, à 24 % qui apportent les protéines indispensables, (soja 15 %, colza

et tournesol 7 %) ;

- Graines protéagineuses (7,5 %) et oléagineuses (2,6 %) ;

Cependant, s’il est presque égal à 100% pour les céréales ou le son, il est en revanche

particulièrement faible pour :

- Les sous-produits de la filière maïs (Corn gluten feed, taux de couverture de 20 %) ;

- les tourteaux d'oléagineux (le taux de couverture est de 16 % seulement).

Rappelons que les oléagineux représentent a peu près la moitié des protéines végétales qui

sont utilisées dans l’alimentation du bétail (fourrage en vert exclu). La PAC est donc loin de

permettre à l’Europe de se suffire à elle même en couvrant que 30% de ses besoins agraires.

� Une amélioration des revenus agricoles

Une tendance positive... Il est indéniable que les revenus en France dus à l’agriculture se sont nettement améliorés depuis la réforme de 1992. D’après le bilan du ministère de l’agriculture, les agriculteurs français on vu leurs revenu brut s’élever en moyenne à + 16,5% entre 1991 et 1995 L’ensemble des secteurs étroitement lié à la PAC ont, quand à eux, vu leur revenu augmenter d’un peu plus de 7% +1 % d'effet net des ressources [aides moins baisse des prix] ; +4,9 % pour la réduction du prix des consommations intermédiaires ; +1,5 % de réduction des autres charges. L’évolution des revenus agricoles en France à donc évolue de la manière suivante :

22

ÉVOLUTION DU REVENU AGRICOLE FRANÇAIS (en %)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

(prévisionnel)

-1,6 -7,6 +0,5 +13,6 +11,3 +2,1 +7

Source : Ministère de l'agriculture ...due en grande partie à la réduction du nombre d'exploitations agricoles La réduction du nombre d’exploitations a fortement favorisé l’augmentation observée des revenus moyens. D'après les renseignements communiqués par le ministère de l'agriculture, en France, l’agriculture à ressentie une baisse annuelle moyenne de 2,4 % par an entre 1979 et 1988, puis de 4,7 % par an entre 1988 et 1993 et un taux annuel de diminution du nombre d'exploitants agricoles entre 1993 et 1995 a été de 4,2 %. Des défauts qui persistent Si les revenus se son vu en moyenne augmenter, il existe de fortes disparités quand à la redistribution de cette richesse, au niveau du type d’exploitations, de productions, des régions et même au niveau des Etats membres. En France, des grandes exploitations ont par exemple bénéficié d’une augmentation supérieure à la moyenne nationale.

ÉVOLUTION DU REVENU MOYEN PAR SECTEURS EN FRANCE

(exploitation à temps complet en termes réels) en % Grandes cultures Bovins lait Bovins viande

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997 (1)

-0,9

-1,3

+8,2

+6,9

+15,4

+2,9

+13

-6,1

+8,6

+15,6

+6,2

+0,8

-8,1 0

+4,7

+6,9

+8

+19,9

+3,5

+6,5

+5 (2)

(1) Chiffres prévisionnels Source : SCEES

(2) Devrait être revu en légère baisse

23

En France, pays qui dispose de 26 % de la surface en céréales et oléo-protéagineux

communautaire, la recomposition des soutiens à l'agriculture qui a suivi la réforme de 1992 a

été particulièrement marquée. D'après une étude de juillet 1997 du ministère de l'agriculture,

entre 1991 et 1995, les subventions d'exploitation reçues par la branche agriculture française

sont passées de 13 à 49 milliards de francs, soit de 21 à 68 % du total des concours bruts à

l'agriculture productive. Dans le même temps, le soutien du marché baissait de 25 milliards de

francs, les aides directes représentant en 1995, en moyenne française, 109.000 francs par

exploitation.

De plus, ces aides ont été caractérisées par :

- une augmentation des subventions avec la dimension économique de l'exploitation : les

principaux soutiens directs étant liés à la taille du cheptel et aux surfaces cultivées, leur

montant moyen augmente avec la taille des exploitations ;

- une concentration sur certains secteurs : les céréales et oléo-protéagineux ont concentré le

tiers du total des aides directes, les grandes cultures herbivores 13 %, le secteur des bovins-

viande 11 % ;

- une concentration sur certaines exploitations : l'étude montrait que, même au sein des

céréaliers, les disparités étaient importantes puisque 8 % des producteurs percevaient en 1995

plus de 500 000 F d'aides annuelles alors que 35 % avaient moins de 150 000 F.

Ajoutons que, d'après la même étude, sans aide, près de la moitié des céréaliers et des

éleveurs bovins, viandes et ovins-caprins n'auraient pas de revenu.

24

2) La réforme de 2006

Le 17 mai 2006, les instances européennes ont signé l'accord sur le cadre budgétaire 2007-

2013. 43% de l'enveloppe globale seront consacrés à la rubrique "conservation et gestion des

ressources naturelles", qui inclut la PAC. Cette dernière sera dotée de 362,855 milliards

d'euros (42% du total) dont 81% pour les aides directes et 19% pour le développement rural

Prévu par la réforme de 2003, le mécanisme de la modulation organise le transfert de

financements des aides directes à la production agricole vers le développement rural (le « 2e

pilier » de la PAC).

Portant initialement sur 5% des aides à la production, la modulation pourra atteindre 20% à

compter de 2008.

Ce mécanisme doit permettre de renforcer les programmes de développement rural,

insuffisamment dotés dans le cadre des perspectives financières arrêtées pour la période 2007-

2013.

B) Et qui continu des nos jours

La PAC aujourd’hui

La commission européenne a proposé une vaste révision de la PAC. L’objectif est d’adapter la

PAC à la flambée des cours mondiaux du secteur. A titre d’exemples, le cours du blé à la

cotation de Chicago s’est envolé de 58% en un an. Celui du maïs, coté à Paris, de plus de

27%. L’explosion de la demande dans les pays émergents est à l’origine de cette hausse des

prix. Elle a remis au goût du jour le besoin de produire plus, après des décennies de

restrictions au sein de l’Union européenne.

Il s’agirait donc, à présent, de débrider la production. A priori, de quoi satisfaire les

agriculteurs. De fait, les suggestions qui consistent à lever les freins promettent d’être

favorablement accueillies par les gouvernements européens. Bruxelles propose ainsi

d'appliquer tout de suite la levée des quotas de production laitiers. En vigueur depuis vingt

ans, leur disparition n'est pour l'instant programmée qu’en 2015. Cette levée se justifie dès

lors que s’envolent les tarifs du beurre, du fromage ou du yaourt. Autre instrument de

limitation des volumes sur la sellette : la mise obligatoire des terres en jachère. L’obligation

avait déjà été exceptionnellement levée pour la campagne 2007-2008. La commission

envisage son abolition définitive.

25

Reste que les autres mesures préconisées par Bruxelles s’avèrent plus délicates à faire

accepter. La rupture du lien systématique entre le niveau des aides versées aux agriculteurs et

les quantités produites. La France a maintenu ce lien à un niveau élevé dans l’élevage et le

secteur céréalier. Cette fois, elle est clairement visée. Les résistances à ce projet risquent fort

de venir de sa part. Autre proposition sensible : la suppression des prix garantis par l’Union

européenne à ses exploitants « pour la plupart des céréales », en raison des prix

particulièrement élevés du marché.

Enfin, Bruxelles suggère de réduire les aides individuelles les plus élevées versées aux

grosses exploitations lorsqu’elles dépassent « 100.000 euros par an ». La commission risque

cette fois de mécontenter la Grande-Bretagne et l’Allemagne, où ces exploitations se

concentrent.

26

CONCLUSION

Le traité de Paris en 1951 fut l’une des premières réactions à la sortie de la Seconde Guerre

Mondiale, lors de ce Traité, les pays signataires décidèrent de limiter les échanges de charbon

et d’acier avec la mise la place de la CECA. La CECA a été un tremplin pour l'élargissement

du cadre communautaire à d'autres secteurs économiques avec la création, en 1957, de la

Communauté économique européenne et de l'Euratom.

Si le traité de Rome est signé le 25 mars 1957, si la conférence de Stresa se termine en juillet

58, il faut attendre 1968 pour que l’ensemble du marché unique agricole soit en place. Cette

longue période est le résultat de la fermeté de la France qui accepte la création d’un marché

commun industriel à la condition de pouvoir imposer une politique agricole européenne basée

sur des prix garantis, laissant très peu de place à des mesures structurelles.

Confrontée à un coût important de cette modernisation rapide d’après-guerre, la France choisit

de s’orienter vers une vaste politique structurelle à l’échelle nationale (loi de 1960 complétée

en 1962), et elle renvoie les mesures de soutien à l’échelle européenne.

Les 3 principes fixés par le traité de Rome sont : - prix intérieurs garantis - protection aux frontières - préférence communautaire

Le système du « prélèvement » à l’importation a été adopté en 1960, suivi en 1962 par le

mécanisme de restitution à l’exportation, puis en 1964 par les premiers prix garantis (prix

d‘intervention). Le FEOGA, alimenté à 45% par le prélèvement et à 55% par une contribution

des Etats, est crée en 1964 pour les financer.

Même si des crises n’ont pu être évitées (Financement du FEOGA, crises franco-allemandes,

concessions vis à vis des Etats-Unis sur les oléagineux…) la PAC est un succès. Les objectifs

fixés en 1957 sont rapidement atteints : le système s’auto finance (beaucoup de prélèvement

et peu de restitution) et les productions augmentent rapidement (+5%/an en céréales, viande

bovine et production laitière).L’autosuffisance des 6 pays est atteinte dès 1970.

La création de la PAC ainsi que sa mise en place à beaucoup apporter a l’union européenne

dans ce qui est de moderniser l’agriculture. Elle a permis a cette dernière d’accroître la

productivité de l’agriculture, d’assurer un niveau de vie équitable a la population agricole, de

stabilisé les marchés, de garantir la sécurité des approvisionnements ainsi que d’assurer des

prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

27

Mais tous ces besoins de l’agriculture engendre après tous des coûts très important qui

représente plus de la moitié du budget de l’union européenne, cependant la politique agricole

commune est l’un des projets de l’UE qui est vraiment une réussite a part entière même si

cette dernière nécessite quand même quelques changements.

Suite à la réforme de 1992, la production de céréales s’est vu maîtrisée jusqu’en 1996 où elle

a été revue à la hausse. Heureusement, cette hausse à été compensée par la demande interne

des éleveurs, permettant ainsi une légère baisse du stockage de produits agraires dans l’UE,

conséquence directe de la diminution des installations agricoles acceptées en contrepartie

d’aides financières. Malheureusement, ces aides ont favorisé l’expansion des plus grosses au

dépend des plus petites possédant moins de superficie. Cette situation injuste justifie donc la

mise en place d’une réforme en 2006 puis en 2007 permettant une répartition plus juste de ces

aides agraires.

La PAC est un excellent moyen pour permettre à l’Europe de satisfaire à une grande parie de

ses besoins agricoles. Cependant, elle doit être réformée pour éviter les injustices et mieux

répartir les centres d’activités en fonction des besoins de l’union Européenne.