33

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이

한반도에 주는 시사점

- 부동산 사유화를 중심으로 -

최천운*(통일준비위원회 기획연구부)

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 이론적 배경 및 현황 분석

Ⅲ. 독일 신탁청의 역할 및 사유화 정책 결과 분석

Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

핵심 주제어 : 통일독일, 신탁청, 사유화, 체제전환, 북한

JEL분류기호 :

I. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

과거 1980년대 말부터 구소련을 중심으로 시작된 사회주의체제 붕괴는 동유럽을 포함한 사회

주의권 전반에 걸쳐 큰 변화를 가져왔다. 이는 특히 경제적인 측면에서 두드러지게 나타났는데,

계획경제의 한계를 인식한 기존 사회주의 국가들은 경제체제의 변혁, 즉 체제전환을 위한 다양

한 방법을 시도하였고, 그 핵심적 수단으로써 대대적인 사유화 정책을 추진하였다.

이는 동유럽국가 뿐만 아니라 아시아 국가들에도 이어져 비록 국가마다 형태의 차이는 있지

만, 현재까지도 사유화가 진행되는 발단이 되었다. 특히 북한을 비롯한 사회주의체제를 유지하

는 아시아국가들에게 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.

* 통일준비위원회 기획연구부 경제분과 전문관(choicheonwoon@daum.net)

유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도34

동유럽의 체제전환국 중 독일은 통일과정에서 동독의 국영기업을 포함한 일체의 국유재산을

신탁청(Treuhandanstalt)1)에 귀속시켜 관리하고 동 기관을 통하여 사유화(또는 민영화) 정책을

추진하였다. 이러한 동독 공기업의 사유화(또는 민영화) 추진노력은 사회주의권 민영화의 대표

적인 사례로 주목을 받았다.2) 신탁청의 사례는 이후 현재까지 전세계에서 유일한 분단국가로

남아있는 한반도에 주요한 케이스로 인식되어 많은 연구들이 현재까지 이어지고 있다.

그간 논의되던 남북한 통일의 방식에 있어서도 최근에는 남북의 합의가 전제된 경제통합에

초점이 맞춰지고 있다. 본 연구에서는 신탁청에 관한 연구를 수행함에 있어 기존의 연구들과 그

맥락을 같이 하나, 저자의 독일 연방재무부 방문을 통해 신탁청 활동 당시의 실무담당자를 통해

얻은 신탁청의 사유화 업무와 관련한 실무자료 해석 및 연구를 통해 한반도에 주는 시사점을

검토해 보고자 한다.

2. 연구의 방법 및 범위

본 연구에서는 우선, 체제전환의 개념과 체제전환국들의 현황을 분석함으로써 부동산 사유화

정책상의 시사점을 검토하였다. 다음으로 독일의 신탁청의 역할을 통일 이전과 이후로 나누어

비교함으로써 통일준비과정에서 북한 내 해당 기구 설치에의 필요성 및 적용가능성을 모색하였

다.

본 연구의 범위는 공간적 범위와 시간적 범위로 나눌 수 있다. 먼저 공간적 범위로는 체제전

환을 이행한 독일, 헝가리, 러시아 그리고 북한이다. 시간적 범위로는 구소련의 붕괴 시점인

1980년대 말부터 2015년 현재까지이다. 이를 위한 이론적 탐구는 국내외의 학술지 게재 논문과

단행본 서적을 주로 검토하였고, 각종 통계도 참고하였다. 이에 인터넷에 공개된 관련 전자문헌

과 정보 등도 보조적으로 활용하였다. 특히 독일 현지 전문가와의 인터뷰(체제전환국 3개국 10

개 국유재산 사유화 관련 기관을 대상으로 2012.7.1~7일, 약 일주일 간 실시)를 통해 최근 경

향을 반영하고자 하였다.

Ⅱ. 이론적 배경 및 현황 분석

1. 체제전환과 사유화 이론

1) 체제전환

체제전환이라 함은 어느 한 체제를 구성하는 개별적인 특징들이 다른 특징들에 의해 대체됨

으로써 구질서를 새로운 질서로 바뀌게 만드는 모든 대체 행위를 말한다고 할 수 있다.3)

1) 동독의 모드로우(Modrow) 정권 당시, 인민회의가 1990년 3월 1일 제정한 “사유기업의 설립 및 운영과 기업

참여에 관한 법률”(Gesetz über Gründung und Tätigkeit privater Unternehmen und über

Unternehmensbeteiligungen)에 의해 설립한 한시적 독립행정기관인 Trehandanstalt(약칭 Treuhand ;

THA)는 “트로이한트”, “신탁관리공사”(박성훈:1993), “신탁공사”(박상봉:1995) 또는 “신탁청”(김영탁:1997)

등 다양한 이름으로 번역되어 사용되나 본 연구에서는 “신탁청”이라는 용어로 통일하고자 한다. 그 이유는 독

일의 경우 신탁법 및 관련 법령에 의해 신속한 민영화를 목표로 신탁청의 권한을 무제한적으로 부여하고 있

기 때문에 “청”이라는 번역이 그 취지에 더 적합하다고 판단되기 때문이다.

2) 김명준, 1998, “동독 공기업 민영화정책에 관한 연구”, 서울대, p.1

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이 한반도에 주는 시사점 35

즉 체제전환국(Transition countries)이란 계획경제(Planned Economy)에서 시장경제(Market

based Economy)로 이행(transition)하는 가정에 있는 국가들을 통칭한다고 볼 수 있다.4)

<표 1> 체제전환국 분류

자료 : 이동소(2011)의 자료를 바탕으로 아시아 국가들을 추가함.

오삼교(1998)는 체제전환국의 유형을 크게 네 가지로 분류하고 있다.

첫째, 개혁 선도그룹으로서 중부유럽(헝가리, 폴란드, 체코), 발틱국가(에스토니아, 리트비아,

리투아니아), 슬로베니아 등은 자유주의 시장개혁에 선도적 입장을 보여 서구 수준에 가까운 국

가들이다.

둘째, 과도적 개혁그룹으로서 러시아, 발칸국가(알바니아, 루마니아, 불가리아, 구 유고국가),

코카서스국가(아르메니아, 그루지아, 아제르바이잔), 우크라이나, 몰도바, 카자흐스탄, 키르지스탄

등은 개혁의 열의는 없으나, 개혁의 대세에 추종하는 국가들이다.

셋째, 개혁 지체그룹으로서 벨라루스, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄, 타지키스탄 등은 개혁의

수준이 낮아서 구체제의 지배력이 압도적인 국가들이다.

마지막으로 사회주의 고수그룹으로서 중국, 베트남, 캄보디아, 쿠바, 라오스, 북한은 사회주의

를 유지하면서 시장경제의 장점을 선택적으로 활용하려는 국가들이다.5)

2) 사유화 이론

사유화는 경제통합의 핵심적인 수단으로 국가계획과 통제에 의해 운영되던 경제를 개인의 창

의성과 기업활동을 경쟁이라는 제도를 통해 운영함으로써 자원의 효율적인 활용을 기본목적으

로 하고 있다. 동서독 통일과 더불어 사유화 작업이 추진된다는 얘기는 다시 말해 과거의 사회

주의 계획경제 하에서의 경제활동이 그 효율적인 면에서 서독이 지향했던 시장경제에 못 미쳤

다는 것을 의미하며 바로 이런 관점에서부터 사유화 작업에 대한 이론적 설명이 가능한 것이다.

박상봉은(1994) 원래 Privatisierung 이라는 의미는 공기업을 개인에게 처분하는 것으로 민영

3) 김경량, 1997, “구동독지역 농업구조개편·농지사유화와 시사점”, 통일경제, Vol.29: 117-137.

4) 최천운, 2015, “통일한국의 부동산사유화 정책방향 연구”, 국토계획, Vol.50. No.1: 73-87.

5) 오삼교, 1998, “체제전환국의 유형과 특성”, 통일경제, Vol.2: 78-93.

유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도36

화라는 표현이 적절한 면이 있지만, 동독 흡수 과정에서 신탁청(트로이한트)이 수행하는 작업은

단순히 국가에 속해 있던 재산을 민간 투자자에게 이양시키는 단순한 민영화 작업이 아니라 민

영화 작업을 통해 사회주의 계획경제에 종지부를 찍고 사유재산권을 사회에 제도화시키므로 자

본주의 시장경제체제로의 전환을 시도하는 역사적인 의미가 포함된 복잡하고 엄청난 규모의 국

가적 사업이라고 할 수 있다고 한다.

3) 민영화와 사유화

Privatization은 민간이 아닌 주체, 예를 들면 자국 혹은 외국 정부 등에 의하여 소유, 관리,

운영되던 조직 등을 민간 주체에 일부 혹은 전부 이영하는 것을 말한다. 주로 정부 부문에서 민

간으로 넘어오는 경우가 많고, 특히 정부가 운영하던 공기업의 경우가 주로 문제되는 경우가 많

다. 공기업의 민영화 이외에도 공공사업의 추진에 있어 민간 기업을 선정하여 전적으로 혹은 부

분적으로 맡기는 민자사업 등의 경우에도 넓은 의미에서의 민영화라고 보기도 한다. 국공유기업

의 소유권이 사적 영역으로 넘어가는 것(사유화, 私有化)과 경영만 민간에 맡기는 것(민영화,

民營化의 원래 의미)은 본래 전혀 다른 의미이기 때문에 둘다 민영화라고 부르는 것이 혼란을

주는 견해도 있다.6)

그러나 체제전환국에서 말하는 ‘민영화’란 국영기업이 국가에 의한 직접경영으로부터 다양한

소유형태의 사적 구조, 예를 들어 주식회사, 협동농장 및 동업기업으로 변환되는 것을 의미하는

반면, ‘사유화’란 민영화의 한 방식으로 소유권 중심의 개념으로 이해할 수 있다. “일반적으로

사유화된 기업이 민영화되지 않는 기업은 거의 없다”(황병덕, 1994, pp.192-193 각주30). 신탁

청의 ‘민영화’는 극히 일부를 제외하고 대부분 ‘사유화’되었기 때문에 ‘사유화’란 개념을 주로 사

용해도 문제는 없다고 본다(송태수, 2001, p.384, 각주 7).

2. 선행연구 검토

본 연구수행을 위해 체제전환과 사유화 연구사례를 검토한 결과, 먼저 조영조(2003)는 한국은

유럽연합 또는 독일통일 사례를 연구하여 절충하는 방안 마련이 필요하고 서독이 동독을 지원

하는 것이 당연하다는 역사적 인식에서 비롯하여 통일을 사전에 체계적으로 준비하는 것이 필

요하며 한반도는 빠른 시일 내에 통일을 달성하는 것이 필요하다고 주장한다.

남북한 통일의 경우 매각을 통한 신속한 사유화의 구조조정이 바람직하다는 주장(강석준,

1999)이 있으나, 신탁청은 ‘사회주의로부터 자본주의로의 체제전환’ 과제를 수행한 후, 해체와

함께 2,750억 마르크(약 412조원)라는 천문학적인 부채를 남겼다는 문제를 안고 있다는 주장도

있다(이봉기, 1997).

특히 부동산 사유화와 관련하여서는 주로 체제전환국의 중심에 있는 러시아의 사례가 대표적

으로 연구된 바 있다. 토지와 관련하여서는 주로 농지와 관련된 연구로서, 체제전환국 농업생산

성 결정요인을 분석하여 농업개혁 방향에 대한 시사점을 도출하였다. 이동소(2011)는 토지개혁

과정에서 몰수된 토지에 대해 원소유권자에게 반환하고 정책의 일관성을 보장하며 개별국가의

초기조건을 고려하여 정책을 입안해야 한다고 주장한다. 김경량은(1997)은 농업구조개혁 관련

업무처리를 위해 독일 토지이용관리회사(BVVG)와 같은 사유화 전담기구 설치가 필요하고, 주

요 업무는 토지 및 생산수단의 사유화조치 업무와 관련된 갈등, 분쟁의 중재 및 조정(동구권 국

6) 엔하위키 미러(https://mirror.enha.kr/wiki/%EB%AF%BC%EC%98%81%ED%99%94 15-04-26)

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이 한반도에 주는 시사점 37

가의 바우처 교부방식 참조)이 바람직하다고 한다.

대표적인 계획경제의 중심인 동시에 체제전환의 출발점이 되었던 러시아의 경우 토지사유화

는 기존 농장의 토지를 지분으로 하여 평등한 무상분배를 추구하였는데, 이는 자칫 부의 편중으

로 이어질 것을 우려하는 주장도 있었다(조영관, 2006).

특히 주택사유화와 관련하여 장덕준(2003)은 러시아가 경제개혁 프로그램의 일환으로서 시행

한 주택부문 사유화는 구소련시기에 대부분 국가소유로 되어 있었던 주택부문에 대한 보조금을

줄임으로써 정부의 과도한 재정 부담을 경감시키기 위해 실시되었고, 국가의 관여를 줄임으로써

‘온정주의적 국가’의 성격을 상당히 약화시키는 결과를 초래했다고 주장하기도 한다.

3. 체제전환국의 사유화 현황

1) 토지 사유화

체제전환국의 토지 사유화는 로마법 체계를 갖춘 유럽국가들의 부동산제도상의 특징이 반영

된 측면이 있다. 유럽 대부분의 국가들은 로마법상의 “지상물은 토지에 따른다(superficies solo

cedit).”는 원칙을 기초로 하고 있다.7)

즉 로마법에서는 원칙적으로 건물을 토지의 구성부분으로 파악하고 있는데8), 토지사유화의

방식은 크게 토지의 반환(반환, 보상), 분배(유상, 무상), 매각(매각, 임대, 임대 후 매각)으로 분

류된다.9)

헝가리와 루마니아의 경우 반환방식과 분배방식이 혼합된 토지사유화 방식을 추진하였다. 특

히 원소유권자에게 토지를 반환하는 동시에 사회적 평등을 위해 공장노동자에게 무상으로 토지

를 분배하였는데, 헝가리는 집단농장의 1/3을 원소유권자에게 반환 1/3을 보상증권 매각, 1/3을

농장노동자에게 분배하는 방식을 취했다. 루마니아는 전체 경작지의 80%를 원소유권자에게 반

환하였고, 부분적으로 현물토지를 분배하였으며 새로운 토지법을 제정하여 개인 간 토지거래의

자유를 보장하는 등 토지 사유화 정책을 추진하였다.

<표 2> 체제전환국의 토지 사유화 방식

자료 : Lerman(2002)

7) 최재훈(2011, p.54), 정민호(2009, p.62), 네이버지식백과 등 참조

8) 이에 반해 우리 민법의 유럽의 여러 나라, 특히 독일·프랑스 양국의 민법전을 계수하였음에도 불구하고, 건물

과 토지를 별개의 독립한 존재로 파악(관습법상 법정지상권의 성립)하는 독특한 법체계를 구성하고 있다.

9) 반환방식은 원소유권자에게 토지를 반환하는 것을 말하고, 반환이 불가능할 경우 그에 대한 보상이 이루어진다.

분배방식은 토지를 농장노동자에게 분배하는 것이고, 매각은 일종의 유상분배로 볼 수 있으나, 농장노동자에

한정하지 않고 다른 농민이나 농업기업이 토지를 경작하기를 원할 때, 국가로부터 매각받거나 임대받아 경작한다.

유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도38

구분사적

소유권점

사유화

방식점 배분전략 점

소유권

이전가능성점 총점

CIS

아르메니아 전부 2 분배 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

그루지아 전부 2 분배 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

아제르바이잔 전부 2 분배 2 현물토지/증권 3 매도/매입,임대 2 8.5

러시아 전부 2 분배 2 증권 2 임대 1 6.7

우크라이나 전부 2 분배 2 증권 2 임대 1 6.7

키르기스스탄 전부 2 분배/전환 2 증권 2 Moratorium 0 5.4

카자흐스탄 가족농 1 없음 2 증권 2 사용권 1 5.4

타지키스탄 없음 0 없음 0 증권 2 사용권 1 2.5

투르크메니스탄 전부 2 없음 1 임대 1 없음 0 4.0

우즈베키스탄 없음 0 없음 0 임대 1 없음 0 0.6

벨로루시 가족농 1 없음 0 없음 0 없음 0 1.3

CEE

루마니아 전부 2 반환+분배 3 현물토지 4 매도/매입,임대 2 10.0

헝가리 전부 2 반환+분배 3 현물토지 4 매도/매입,임대 2 10.0

폴란드 전부 2 국영지매각 1 현물토지 4 매도/매입,임대 3 9.6

불가리아 전부 2 반환 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

에스토니아 전부 2 반환 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

라트비아 전부 2 반환 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

리투아니아 전부 2 반환 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

체코 전부 2 반환 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

알바니아 전부 2 분배 2 현물토지 4 매도/매입,임대 2 9.2

폴란드는 원소유자에게 토지를 반환하는 대신 매각방식을 택하였다. 이는 2차 세계대전 이후

토지개혁을 통해 대부분의 토지를 소규모 농장소유자에게 분배하였기 때문이다.10)

개인농장이 대부분의 토지를 차지하고 있었기 때문에 반환방식을 택할 현실적인 이유가 없었

으므로 국영농장으로 국유화된 토지의 20%를 경매와 매각을 통해 사유화하였다.

<표 3> 체제전환국의 토지개혁 지수

자료 : Lerman et al(2002, p.81)

10) 최재훈, 2011, “관습법상의 법정지상권에 관한 연구”, 동아대학교 법무대학원 석사학위논문.

39

․ ․ ․

․․ ․

․

․ ․ ․

불가리아는「농지의 소유 및 이용에 관한 법률(농지 소유법)」을 통해 집단농장 체제 이전의

원소유권자나 그의 상속인에게 토지를 반환하였다.

슬로베니아는 토지개혁 당시 사적 개인농장이 토지의 83%를 차지하고 있어, 국영농장의 중·

동부 유럽(CEE; Central Eastern Europe) 국가와 달리 국영농장의 토지를 매각하지 않고 반환

하였다.

독립국가연합(CIS; Commonwealth of Independent States)에서 토지사유화가 분배위주로 추

진된 것은 토지가 법적으로 이미 국가 소유였기 때문으로 볼 수 있는데, 이와 달리 CEE 국가

의 경우 토지는 대부분 법적으로 사적 소유로 되어 있었다는 차이를 가진다.

Lerman(2002)은 체제전환국의 토지소유권의 사유화 정책 효과 비교를 사유화 방식, 배분전

략, 소유권 이전 가능성을 고려하여 지수화하였다. 구체적으로 사적소유권(0~2점), 사유화방식

(0~2점), 배분전략(0~4점), 소유권 이전 가능성(0~2점)으로 구성하였다.11)

<표 4> 러시아 및 중·동구 유럽 주요국의 사유화 원칙 및 방식

자료 : 최이섭 외(2012, p.55)

표3에 따르면, CEE 국가 중 시장체제로서의 토지사유화가 잘 이행된 국가는 루마니아와 헝

가리(10.0)이고, 폴란드(9.6), 불가리아, 라트비아, 리투아니아, 체코, 슬로바키아, 알바니아(9.2)

순이었다. CEE 국가는 대체적으로 토지사유화가 상당 부분 진행된 상황이고, CIS 국가는 아르

메니아, 아제르바이잔, 그루지아(8.5)가 높은 점수를 받았다. 토지 사유화 방식에 따른 체제전환

국의 농업 효율성12)은 ‘반환방식’을 채택 시 평균 농업 효율성 보다 높게 나타났다.

2) 주택 사유화

체제이행과정에 대응방식에 따라 주택개혁의 의미와 정책이 국가마다 다르게 나타났다. 예컨

대 동구권 국가들은 정치적으로 사회주의체제에 대한 명목적 반발과 서구세계의 원조, 경제적으

로 구제도의 비효율성과 누적된 불만, 사회적으로 개인적인 복지 증진 등에 대한 욕망이 급진적

11) 높은 점수를 나타낼수록 토지정책에서 시장속성이 잘 나타난다고 볼 수 있다.

12) 이동소(2011)는 체제전환국의 농업 효율성과 결정 요인을 분석하기 위해 FAO(국제연합 식량농업기구)와

UN의 통계자료를 활용하여 확률 프론티어 함수값을 추정하였고, 본 연구에서도 이 결과값을 참고하였다.

유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도40

시장경제로의 이전을 부추기는 결과를 낳았다.

국가별 여건 및 유형에 따라 사유화의 원칙과 방식 등에서 차이를 보이고 있으나, 많은 국가들

에서 나타나는 공통적인 문제는 계획경제체제 하에서 국가가 주민들의 주택문제를 효과적으로

해결하지 못했다는 것이다. 정책은 주로 이행과정에서 과도하게 높은 국가개입의 비율을 낮추고

재정부담을 줄이는 것과 임대료 상승 방식, 주택 관련 제도 정착 문제 등에 집중되었다. 독일의

경우 주택사유화의 완료, 임대료의 폭발적인 상승 유도 및 지원, 기존 주택의 개보수 등을 위주

로 하는 정책을 시행하였다.

3) 사유화 기관

사유화 작업은 크게 두 가지 형태 속에서 이루어지고 있는데, 판매를 통한 사유화 형태와 무

상분배의 형태가 그것이다.

판매를 통한 사유화 모델은 또한 누가 이 작업에 주체가 되어 사유화 작업을 추진해나갈 것

인가에 따라 국가별 차이가 나타나고 있다. 일반적으로 판매를 통한 사유화 작업은 국가가 주체

가 되어 사유화 작업을 담당할 중앙기관을 설립하여 국가재산에 대한 판매를 추진해나가는 것

과 다른 한편으로는 국가가 사유화 작업을 담당할 몇몇 민간 기관을 선정하여 국가 소유의 기

업이나 재산을 판매하도록 하는 것이다.

이 두 가지 서로 다른 판매조직에는 몇 가지 중요한 차이가 드러나게 되는 데 우선 국가가

주체가 되는 모델은 독일의 트로이한트가 대표적이라고 할 수 있다. 이 트로이한트라고 하는 특

수 관청이 국가로부터 사유화에 대한 위임을 받아 일률적이고 신속하게 일을 처리할 수 있다는

장점을 갖고 있는 반면, 사유화 추진과정에서 여러 가지 문제점들 또한 드러내고 있는 것을 우

리는 독일의 사유화과정을 통해 경험하게 되는 것이다. 그리고 이러한 부작용의 상당 부분이 트

로이한트라고 하는 조직이 경쟁을 배제한 독점상황에 기인하고 있기 때문이라고 많은 학자들은

주장하고 있기도 하다.

이와 같은 동독의 트로이한트 모델을 전폭적으로 수용하고 있는 나라는 불가리아이며 이에

따라 불가리아 정부는 지난해 12월 국영 사유화 관리청 설립에 관한 건을 각료회의를 통해 승

인한 바 있다. 불가리아 정부는 독일의 트로이한트와 동일한 국영 사유화관리청을 설립해 국가

주도로 시장경제 체제의 발판을 마련하는데 심혈을 기울여 왔다. <알렉산더 보슈코프> 사유화

관리청 장관은 국민에게 사유화 증서를 분배하여 국가재산을 민간에게 이양시키는 방법은 불가

리아 실정에 적합지 않다고 주장하고 이에 따라 불가리아 사유화 관리청은 올해 국가 소유 기

업의 10∼20%를 사유화시킬 계획이며 일차적으로 기계공업, 금속 가공업, 식료품업 등이 그 대

상에 오르고 있다. 국내자본의 부족으로 불가리아는 특히 사유화 과정 속에서 외국인의 자본을

유치하고자 노력하고 있어 이에 걸맞는 외국인투자법도 이미 마련한 바 있다.

동독과 불가리아가 판매를 통한 사유화를 강력히 추진하고 있는 반면 구소련을 비롯한 대부

분의 동구 사회주의 국가들은 판매를 통한 사유화작업 이외에 “사유화증서”를 무상 또는 소액

의 상징적 가격을 매겨 시민들에게 분배하여 국가재산을 민간에게 이양하는 방법도 겸용하고

있는 것이 일반적이다. 그 중에서도 체코슬로바키아는 소위 “증서 사유화

(kupon-Privatisierung)"라고 하는 무상분배를 통한 사유화방안을 가장 효과적으로 이용하는 나

라로 평가할 수 있다.13)

13) 박상봉(1994: 60)

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이 한반도에 주는 시사점 41

<표 5> 체제전환국의 주요 사유화 전담기구 현황

자료 : 저자 작성

4) 동남아시아의 토지 사용권

현재 북한을 비롯한 동남아 사회주의 국가들에서는 토지 소유권은 불인정하고 토지 사용권을

인정하고 있다. 사회주의 체제를 고수하는 대표적인 국가인 중국은 이미 알려진 바와 같이 토지

에 대한 사적 소유를 허용하지 않는다. 중국에서 도시토지는 국유이며, 농촌토지는 집체 소유이

다. 집체(集體)란 촌민위원회와 같이 행정구역의 주민들로 구성된 단위를 말한다. 집체 소유의

토지는 원칙적으로 용도 변경 및 소유권 처분이 불가능하며, 국유토지는 지방정부의 재량으로

택지와 공장 등 건설용지로 투입될 수 있다.14)

토지 사용권 제도는 사회주의를 고수하고 있는 대부분의 아시아 국가들이 현행 제도로 채택

하고 있는 실정이며, 자본주의 사회에서 토지 사용권과 병존하고 있는 소유권 제도와 큰 차이가

없다고 봐도 무방할 것이다. 왜냐하면 토지 일부에 대해서는 영구사용권을 인정하고, 일반적으

로 소유권의 특징인 상속권이나 담보설정도 제한이 없기 때문에 시장자본주의 사회에서 인식하

고 있는 토지소유권의 개념과 큰 차이가 없다고 할 수 있다. 따라서 사회주의 국가에서 전면 내

지는 부분적으로 도입하고 있는 시장경제체제의 도입도 체제전환 과정으로 볼 수 있다고 판단

된다.

Ⅲ. 독일 신탁청의 역할 및 사유화 정책 결과 분석

1. 트로이한트안스탈트(Treuhandanstalt: THA)

1) 설립 배경, 조직 및 임무

트로이한트안스탈트는 한국어로 신탁관리청으로 번역할 수 있는데, 그 동독의 최고 실렵자

<에리히 호네커(Erich Honecker)>가 실권된 후 과도정부를 이끌던 <한스 모드로우(Hans

Modrow)>에 의해서 역사적 변화의 소용돌이 속에서 동독의 인민재산을 관리할 목적으로 1990

년 3월 1일 설립되었으며 설립 당시만 해도 동독 재산을 시장경제 체제로 편입시킨다는 의도는

전혀 찾아볼 수 없었다. 실제로 그 당시 트로이한트에 관련되었던 누구도 이 조직이 오늘날에

의미하고 있는 신탁관리청으로 변화될 것을 상상도 하지 못했으며 원하지도 않았다. 그때까지만

14) 최필수 외(2013: 20)

유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도42

해도 동독 사회주의 통일당 (SED Sozialistische Einheitspartei Deutschlands) 요원뿐만 아니라

트로이한트의 핵심참모들도 사회주의 계획경제가 자본주의 시장경제와의 보이지 않는 치열한

체제 싸움에서 패했다고 할지라도 동독의 체제를 40여년간 유지시켜 왔던 사회주의 체제 하의

인민재산까지는 포기할 수 없다는 입장이었으며 공산당 핵심간부들이 자리를 옮겨 트로이한트

에 대한 관리를 감당하고 있었다.15)

모드로우의 후임으로 통일 작업을 완수하고 구 동독의 마지막 수상이 되었던 <로타 데메지아

(Lothar de Maiziere)> 수상도 이러한 구 동독 공산세력을 약화시키지 못하고 상당수의 사통당

핵심세력을 트로이한트 관리자로 임명할 수밖에 없었던 것이다.

그 후 동독 주민들의 저항이 더욱 거세어지고 다른 한편으로는 화폐통합과 경제사회 통합이

서독과 체결됨에 따라 동독의 체제가 서독의 시장경제 체제에 흡수될 수밖에 없다는 사실이 점

점 현실화되고 트로이한트의 임무도 점점 이러한 방향 속에서 구체화되기 시작하였으며 구세력

의 저항과 불만도 고조되기 시작하였다. 이러한 과정 속에서 신탁청에 대한 서독 정부의 영향력

이 증가하게 되었고 그 결과로 데메지아 수상은 인민회의를 소집하여 다음과 같은 임무를 확정

하게 된다.

첫째, 국가가 그동안 개입해 온 기업활동은 사유화 작업을 통해 중지

둘째, 국가의 지원에 의존해 온 기업 경쟁력의 자체 확보하지만 이러한 임무 규정도 형식적인

차원에 그쳤으며 형식적인 역할에 만족하려던 트로이한트는 <데트레프 카르스텐 로베더(Detlev

Karstan Rohwedder)>가 청장으로 발탁됨으로 근본적인 변화가 일어나기 시작하였다. <헬무트

슈미트(Helmut Schmidt)> 내각 때부터 경제분야에 깊숙이 관여해왔으며 특히 오랜 기업가로서

의 활동을 통해 부실기업을 정상화시키는 데 탁월한 능력을 발휘하기도 했던 로베더는 “신속한

민영화(schnelle Privatisierung)", "철저한 기업정상화(entschlossene Sanierung)", "신중한 기업폐

쇄(behutsame Stillegung"의 세 가지 원칙을 내걸고 트로이한트를 이끌었으며 1991년 4월 1일

동독 안전부 요원(독일 정부의 공식발표는 적군파에 의해서 사살되었다는 것이지만 일반인들은

이 암살사건에 구 동독 슈타지가 깊숙이 관련되어 있다고 믿고 있다)과 적군파에 의해서 암살

될 때까지 체제 통합의 가장 핵심적인 국가 재산에 대한 사유화 작업을 단호하게 그리고 구체

적으로 추진하였다.16)

통일 이후 기존 동독의 신탁청은 ‘국유재산의 사유화 및 재편성에 관한 법률(이하 ’신탁법‘으

로 칭함)(1990.6.17. 제정)을 통해 사유화의 목적이 명시된다17). 구체적으로 신탁법(‘90.6.17)의

목적은 우선 사유화를 통해 국가의 기업적 활동을 가능한 신속하고 광범위하게 복원시키고, 둘

째 가능한 한 다수기업의 경쟁력을 창출함으로써 고용기회의 보장 및 신규창출을 기하며, 셋째

토지를 경제적 목적에 부합되도록 제공하는 것이다. 이 밖에 국유재산의 현황 및 수익성에 따르

고, 경제의 구조조정과 국가예산의 정상화를 위해 국유재산을 우선적으로 이용한 후 1990년 7

월 2일 화폐교환에 의해 감소된 예금액에 대해 그에 상응하는 국유재산에 대한 지분증권을 예

금자에게 부여할 수 있게 하기 위한 것이다.

2) 사유화 결과

동독의 토지는 우선적으로 구소유권자에게 반환되었으며, 미확인 토지와 국가소유 토지는 신

15) 박상봉(1994: 23)

16) 전게서, p.24

17) 독일 신탁청, 2012,『통독 이후 신탁청 관련 자료집』, p.1

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이 한반도에 주는 시사점 43

탁청으로 귀속되었다. 이미 알려진 바와 같이 통일 당시 동독토지의 약 70%가 이미 개인 소유

였기 때문에 사유화 정책에서 원소유권자 반환은 자연스러웠으나, 이로 인한 행정비용 및 소송

증가, 개발지연 등의 문제점이 발생하기도 하였다.

동독의 국가 소유 주택의 경우 지방자치단체 및 신탁청으로 귀속 후 사유화되었는데, 통일 당

시 동독의 국영·조합주택 수는 개인주택보다 많았다.18)

그리고 신탁청이 관리하는 주택은 대부분 중소형기업 소속으로, 신탁청 자회사인 신탁부동산

회사 주도로 사유화가 이루어졌다. 특히 세입자에게 매입 우선권을 부여했으나, 세입자의 자본

력 부족으로 제3자 매입이 주도하는 결과가 나타났다.19)

<표 6> 동독 주택사유화 실적(’95년 기준)

(단위 : 호, %)

주 : 괄호는 주택수 대비 비율이며, 세입자 매각실적의 괄호는 사유화실적 대비 비율임.

자료 : 유도진(1998)

3) 업무 분화

동독의 국유부동산 사유화는 재산청, 신탁청, TLG, BVVG, 지자체 등이 관할하였다. 재산청

은 재산법을 근거로 몰수기업(기업·부동산)을 전담하며 원상회복주의 및 투자우선 정책을 전개

하였고, 기업(업무용 부동산)을 전담한 신탁청은 신탁법을 근거로 Voucher가 아닌 현금결제에

의한 개별협상 방식을 채택하였다.

비업무용 부동산·재정재산을 전담한 TLG 역시 신탁법을 근거로 비업무용 부동산과 재정재산

은 당해 기업·행정기관과 분리시켜 일괄 매각하였다.

농지·산지를 전담한 BVVG는 재산법을 바탕으로 농업구조조정과 연계하여 사유화를 추진하였

는데(협동농장 해체→자영농 장려), 3단계 사유화(장·단기 임대→기존 경작인 등에 우선 매각→

일반 매각), 경자유전원칙 등을 견지하였고, 주택을 전담한 지자체(일부는 TLG)는 주택업체의

舊 주택건설 채무를 한정적으로 인수하였다.

18) 주택비중(’89) : 국영·조합주택 59%, 개인주택 41%

19) 주택 사유화 시, 동독주민의 재정자립도를 고려해 주택구입 자금을 한시적으로 지원(’91~’94년)하였다.

유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도44

<표 7> 통독정부의 부문별 토지 사유화 기구·내용·근거법령

· ·

→

·

·

·· ·

·

·

·

· ·

· · ·

→

→

→

·

→

㎡

·

·

·

··

자료 : 신종갑(1998, p.24)

특히 신탁청 활동 초기에는 내부에 별도의 토지 사유화 전담기관이 존재하지 않았다. 매입토

지가 매각되지 않는 예상치 못한 상황이 발생하자 경제적 부담이 가중되었고 1991년 이후 특별

자회사의 형태로 토지 사유화를 전담하는 기관을 설립하여 사유화를 진행하게 되었다.

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이 한반도에 주는 시사점 45

<그림 1> 신탁청의 부동산 사유화 업무조직 분화도

자료 : 독일 연방재무부 방문을 통한 실무자 면담 후 부동산부문을 중심으로 연구자 작성

Ⅳ. 결론

1. 결론 및 시사점

트로이한트는 동독의 에곤 크렌츠(Egon Krenz) 총서기 하에서 과도정부를 이끌던 한스 모드

로우(Hans Modrow)에 의해서 1990년 3월 1일에 설립되었다. 역사적 변화라고 하는 소용돌이

속에서 동독의 인민재산을 관리한다는 목적으로 설립되었지만, 설립 당시만 해도 동독의 재산을

시장경제체제로 편입시킨다는 의도는 전혀 찾아볼 수 없었다. 그러나 통일 이후 연방재무성에

공법기관으로 소속되고 신탁청은 그 기능과 역할이 확대되어 구동독에 산재되어 있던 대부분의

국유재산을 사유화하는데 견인차 역할을 하게 되었다.

결과적으로 독일의 트로이한트는 짧은 기간 내에 기업, 부동산, 임야, 토지, 소·도매상 등 한

국가 전체의 재산을 민간에게 이양한 전 세계적으로 볼 때 메가급의 프로젝트였다. 프로젝트의

양·질적 규모로 보아 사유화 자체만으로도 국가적 사업이지만 이 사업과 관련된 정치, 경제, 사

회적 영향력은 국가의 운명을 좌우할 만큼 큰 일이었다.

앞서 살펴본 독일이 걸어온 통일 25년의 역사는 성공적인 통일을 설계하는 우리에게 매우 중

요한 의미가 될 수 있다. 무엇보다 통일 이전에 동독 내에 설립하였던 사유화 기관인 신탁청의

역할과 한시적 업무 이후 세분화하여 현재까지도 사유화 작업은 세분화하여 추진하고 있는 점

은 통일 로드맵 작성에서 시사하는 바가 크다.

첫째, 최근 부분적인 경제개방을 이루고 있는 북한지역에서 국유재산이 차지하는 비중은 절대

적이라고 할 수 있는 상황에서, 이 국유재산을 효율적으로 관리할 수 있는 기관의 설립은 반드

시 필요하다. 현재는 국가계획위원회, 재정성, 중앙은행에서 각 분야별로 국유재산을 관리20)하

고 있지만, 이는 독일의 신탁청처럼 전담기관의 개념이 아니라 편의상, 기능상의 구분일 뿐으로,

20) 통일부 북한정보포털(http://nkinfo.unikorea.go.kr/nkp/overview/nkOverview.do?sumryMenuId=PO006)

15.4.27 참조

유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도46

전담기구는 향후에 그 필요성이 더욱 막중할 것으로 예상된다.

둘째, 독일 신탁청의 사유화 작업은 한시적으로 ’90-’94년에 걸쳐 이루어졌지만, 부동산 등

세부 분야에 대해서는 후속기관을 설립하여 현재까지도 후속 작업이 이루어지고 있는 상황이다.

따라서 한반도 통일에 있어서는 통일 이전 사유화 및 국유재산 관리기관을 설립하되 분야별로

세분화하여 단계적이면서도 종합적인 접근을 통해 통일의 경제적 충격을 최소화하는 노력이 필

요하다.

3. 연구의 한계

본 연구는 통일정책에 대한 새로운 사실 내지는 분석을 하기 보다 기존에 알려진 사실을 근

거로 하여 현재와 관점에서 분석·재해석을 하여 통일 한국을 설계하는데 주력하였다. 특히 독일

신탁청의 사례는 이미 수많은 연구결과들이 공통된 해석을 하고 있으므로 본 연구에서는 기존

연구에서 많이 알려지지 않았던 통독 이전에 설립된 역사적 근거와 현재까지 사유화 작업이 이

루어지고 있는 독일 연방재무부를 방문하여 얻은 실무자료집 등을 통한 현장답사 결과를 위주

로 분석하였다는 한계를 가진다. 통일 이전에 사회주의국가에서 자체적인 필요에 따라 국유재산

관리효율화를 위한 전담기구 설립 필요성에 대한 문제제기는 중요하며, 향후 최근 경향을 반영

한 사회주의 국가 내 국유재산 전담기구의 구체적인 설립방안이 모색될 필요가 있다.

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이 한반도에 주는 시사점

최 천 운

통일준비위원회 경제분과 전문관

과거 1980년대 말부터 구소련을 중심으로 시작된 사회주의체제의 붕괴는 동유

럽을 포함한 사회주의권 전반에 걸쳐 큰 변화를 가져왔다. 이는 특히 경제적인 측면

에서 두드러지게 나타났는데, 계획경제의 한계를 인식한 기존 사회주의 국가들은

경제체제의 변혁, 즉 체제전환을 위한 다양한 방법을 시도하였고, 그 핵심적 수단으

로써 대대적인 사유화 정책을 추진하였다.

동유럽의 체제전환국 중 독일은 통일과정에서 동독의 국영기업을 포함한 일체의

국유재산을 신탁청에 귀속시켜 관리하고 동 기관을 사유화 통해 사유화 정책을

추진하였다.

본 연구에서는 신탁청에 관한 연구를 수행함에 있어 기존의 연구들과 그 맥락을

같이 하나, 신탁청의 통일 전후의 역할을 구체적으로 검토하여 한반도에 주는 시사

점을 도출하고자 한다.

핵심주제어 : 독일통일, 신탁청, 체제전환, 사유화, 북한

통독 과정에서의 신탁청 사유화 정책이 한반도에 주는 시사점 47

참고문헌

강석준, 1999, “구동독 사유화의 정책적 시사점”,『통일경제』, 제50권, pp.60-81

김경량, 1997, “구동독지역 농업구조개편·농지사유화와 시사점”,『통일경제』, 제29권,

pp.117-137

김명준, 1998, “동독 공기업 민영화정책에 관한 연구”, 서울대학교 박사학위논문

김영탁, 1997,『독일통일과 동독의 재건과정』, 서울: 한울아카데미출판사

독일 신탁청, 2012,『통독 이후 신탁청 관련 자료집』, Edited by 최천운. 한국자산관리

공사, 2012

박상봉, 2004,『남북경제통합론』, 서울: ㈜나남출판사

박상봉, 1995,『한국의 통일정책 무엇이 문제인가』, 서울: 시아출판사

박상봉, 1994,『독일통일의 주역 트로이한트와 한반도 통일』, 서울: 혜화출판사

박성훈, 1993, “남북한의 통일에 비추어 본 독일 신탁관리공사의 역할과 의미”, 대외경제

정책연구소 연구보고서

송태수, 2001, “통독 과정에서 신탁청에 의한 사유화 정책과 그 대안”,『한국정치학회

보』, 제34권 제4호, pp.379-396

신종갑, 1998, “사회주의 국가의 토지사유화와 통일한국의 토지문제”, 한국토지공사 연구

보고서

오삼교, 1998, “체제전환국의 유형과 특성”,『통일경제』, 제2권, pp.78-93

이동소, 2011, “체제전환국 농업생산성 결정요인 분석”, 서울대학교 석사학위논문

이봉기, 1997, “독일 신탁관리청의 구동독 국영기업 사유화전략 연구”『통일연구논총』,

제6권 제1호, pp.243-281

장덕준, 2003, “러시아의 주택 사유화와 주택개혁의 전개”,『중소연구』, 제97권,

pp.123-164

정민호, 2009, “관습법상 법정지상권에 관한 연구”, 강원대학교 석사학위논문

조영관, 2006, “러시아 토지 사유화의 전개과정-토지법을 중심으로”,『슬라보학보』, 제

21권 제1호, pp.299-323

조영조, 2003, “한반도 통일문제에 대한 독일통일 교훈”,『수은해외경제』, 제22권 제5

호, pp.91-94

최이섭·조동호, 2011, “통일 후 북한지역 자산관리 방안 연구”, 서울: 한국자산관리공사

최재훈, 2010, “관습법상의 법정지상권에 관한 연구”, 강원대학교 석사학위논문, p.54

최천운, 2015, “통일한국의 부동산사유화 정책방향 연구”,『국토계획』, 제50권 제1호,

pp.73-87

최필수·조성찬, 2013, “중국 토지공급체계의 변화와 개혁과제”, 대외경제정책연구원, 연구

자료, p.20

황병덕, 1994,『분단극복의 경험과 한반도 통일 Ⅰ : 독일 베트남 예멘의 통일 사례 연

구』, 서울: 한울아카데미 출판사

엔하위키 미러(https://mirror.enha.kr/wiki/%EB%AF%BC%EC%98%81%ED%99%94%

15-04-26)

Lerman, Z., C. Csaki and G. Feder, 2002. Land Policies and Evolving Farm

Structures in Transition Countries, Washington, DC., World Bank.

통일부(http://nkinfo.unikorea.go.kr/nkp/overview/nkOverview.do?sumryMenuId=PO006

15.4.27)