정책아이디어이전의 기제에대한 탐색적연구s-space.snu.ac.kr/bitstream/10371/96177/1/4.%e1%84%8b%e1...정책아이디어이전의 기제에대한 탐색적연구: 유럽경제통화동맹

정책13 아이디어13 이전의13 기제에13 대한13

탐색적13 연구 유럽경제통화동맹 내13 사회적13 학습(EMU)

양오석｜한양대학교13 아태지역연구센터13 연구교수

폭넓게 보면 정치연구에 있어서 인지적 국면에 대한 연구는 전혀 배제된 분야가 아니었다 그럼에 도 불구하고 에 관련한 문헌들은 인지적 국면에 대한 연구가 적은 편이다 이에 이 글은 정치EMU 적 동학의 하나로 인지적 관점에서 에 관련한 아이디어가 무엇이었는지 누가 아이디어를 보유EMU 하였는지 그리고 아이디어를 전달하는 경로나 기제는 무엇이었는지에 대한 질문을 던지고 있다 하 지만 이 글은 아이디어와 정책결정 간 절대적 인과관계를 상정하지는 않는다 오히려 또 다른 유의 미한 변인들과의 연합으로 작용하는 아이디어의 동학에 대한 기본가정을 출발점으로 아이디어를 통한 정책이전의 기제를 탐색한다

주제어 유럽경제통화동맹 정책아이디어 정책이전 사회적13 학습 동형화 모방 인식론적13 공13 13 13 13 13 13 13

동체

국제지역연구13 권13 호13 여름13 16 2 200713 pp 101-13413 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13

102 양오석

들어가는13 말13 I

년대13 초13 탄생한13 유럽경제통화동맹은13 회원국들13 간13 경쟁하는13 정책아이1990

디어가13 수렴되어13 나타난13 정책이전1과정의13 산물로13 평가된다 이러한13 유럽경제

통화동맹의13 탄생13 동학을13 밝히는13 lsquo왜의13 문제(Why question)rsquo에13 대해13 학자들은13 다양한13 관점을13 제시하고13 있다 우선13 외생적13 관점에서13 와13 유로화의13 EMU

탄생은13 빠른13 기술변화를13 수반하는13 전지구화와13 그에13 따른13 자본이동성의13 증가

에13 의해13 고무된13 것으로13 이해된다 또한13 (McNamara 1998 Moravcsik 1998)

진화론적13 관점에서13 는13 유럽통화제도EMU(Economic and Monetary Union)

(EMS European Monetary System)2를13 계승하는13 다음13 단계를13 위한13 당연한13

결과물로서13 역사적인13 추세와13 사건에13 의한13 lsquo유사-예정된13 산출물

(quasi-preordained outcome)rsquo로13 비추어진다 그리고13 주(Jabko 1999 475)

로13 법학자들에13 의해13 채택되고13 있는13 제도주의적13 관점은13 유럽연합13 정책결정과

정에서13 일어나는13 전문위원회들의13 역할과13 그들의13 기술적13 전문지식이13 활용되

는13 경로에13 주목하고(Joerges and Neyer 1997 273- 나아가13 299) lsquo양면게임(two-level games)rsquo의13 논리에서13 개별13 회원국의13 중앙은행과13 정부13 간에13 작동하는13 상이하거나13 동일한13 정책선호에13 관심을13 둔다(Wolf and Zangl 1996

355- 마지막으로13 의13 탄생은13 년대를13 전후로13 반대입장에서13 393) EMU 1980

에13 대한13 지지로13 돌아선13 프랑스의13 태도변화나13 독일13 재통일문제와13 맞물리EMU

는13 강대국들13 간13 협상의13 결과물로13 풀이되기도13 한다(Garrett 1993 105-123)

유럽경제통화동맹의13 탄생13 동학을13 밝히는13 상기한13 합리주의와13 간결성의13 논

리에13 기반13 한13 전통적13 인과분석13 외에도13 정책이전의13 기제로서13 아이디어13 관점에13

주목하는13 연구노력들이13 있다 이들13 일련의13 연구는13 경제적13 아이디어와13 정치적13

1 정책이전은13 일반적으로13 필요한13 정책모델을13 외부로부터13 차용하는13 것을13 의미하며13 때로

는13 정책교환으로13 언급되기도13 한다 이13 글에서는13 정책형성과정에서13 나타나는13 경쟁하는13

아이디어들13 간의13 수렴현상에13 주목한다

2 년13 월13 일13 브뤼셀13 정상회담13 결의에13 따라13 년13 월13 일부터13 효력이13 발1978 12 5 EC 1979 3 31

생한13 통화협력제도EC

정책13 아이디어13 이전의13 기제에13 대한13 탐색적13 연구 103

신념의13 기능 인식론적13 공동체(Dyson 1994) (epistemic community)3의13 역할

(Radaelli 1995 159-183 Kapstein 1992 265-287 Verdun 1999 308-

정책선도주의 그리고13 아이디어의13 328) (Cram 1993 Verdun 1999 323)

수명주기(Marcussen 1999 383- 등을13 중심으로13 정책이전에13 관한13 인지411)

론적13 연구를13 진행하 다4 이들13 인지론적13 연구는13 정책이전13 과정을13 주도하는13

아이디어의13 역할을13 충분히13 다루지13 못하는13 합리주의적13 인과분석에13 대한13 보충

적13 설명을13 제시해13 준다

하지만13 아이디어에13 기반13 하는13 연구들조차13 특정13 아이디어를13 지닌13 행위자들13

간13 합의과정과13 갈등관계를13 보 던13 아이디어의13 내용을13 비교하거나13 학습과정

을13 주도한13 주체로서13 들로르13 위원회와13 같은13 인식론적13 공동체의13 기능을13 중심으

로13 의13 탄생을13 해석하는13 한계를13 보이고13 있다 따라서13 정책13 산물의13 동학EMU

에13 대한13 보충적13 설명을13 제공할13 뿐13 아이디어가13 이전되는13 기제 내지13 경로와13 ( )

기제가13 운 되는13 조건에13 대한13 연구는13 일천하다 더군다나13 국내13 사정은13 더더

욱13 미비하다 학술13 진흥원이13 제공하는13 자료와13 한국정치학회보 국제정치 985172 985173 985172논총 한국과13 국제정치 그리고13 국가전략 등13 국내13 정치과학13 분야의13 주 985173 985172 985173 985172 985173요13 학술지13 목록에13 따르면13 와13 유로화에13 대한13 소논문은13 약13 여13 편13 정도EMU 40

인데13 그13 가운데13 정책 아이디어13 이전기제에13 대해13 다루고13 있는13 글은13 한13 편도13 ( )

없다

이에13 이13 글의13 고찰만으로13 완전한13 설명을13 제공할13 수13 없음을13 인정하면서도13

이13 글은13 탄생13 과정에서13 나타난13 아이디어차원에서의13 정책이전의13 기제에13 EMU

초점을13 둔다5 문제는13 단순히13 행동과13 사건의13 귀결일13 뿐만13 아니라13 개념 EMU

과13 아이디어의13 해체에13 따른13 산물이었다 그리고13 그13 과정에는13 아이디어를13 통

한13 정책이전의13 기제가13 작용하고13 있었다 이13 글은13 탄생에서13 보여준13 아 EMU

이디어의13 역할에13 관한13 인과분석을13 시도하지13 않는다6 오히려13 이13 글은13 EMU

3 이는13 신념과13 지식을13 공유하는13 정책엘리트집단으로서13 수많은13 전문가들로13 하나의13 네트

워크를13 구성한다

4 그13 밖에도13 제도주의13 관점에서13 제도화의13 정도에13 따라13 달라지는13 정책이전의13 유형을13 고

찰하는13 연구도13 있다(Bulmer and Padgett 2004)

5 경쟁하는13 아이디어들이13 어떻게13 발생하 는가에13 대한13 퍼즐도13 흥미롭다 이는13 또13 다른13

소논문을13 요구한다 따라서13 이13 글에서는13 논외로13 하기로13 한다

104 양오석

탄생에서13 보여준13 아이디어를13 통한13 정책이전의13 기제와13 발생조건을13 탐색적으

로13 살펴본다

상기13 목적에13 상응하여13 우선13 장에서는13 아이디어의13 개념을13 재정립하고II

논의와13 관련된13 구체적인13 아이디어들을13 살펴보았다 이에13 병행하여13 EMU III

장에서는13 지배적인13 아이디어가13 확산13 또는13 이전되는13 정책아이디어의13 이전13 기

제로서13 사회적13 학습이13 발생하는13 조건과13 주체에13 대해13 살펴보았다 이는13 곧13 IV

장에서13 사회적13 학습의13 기제에13 대한13 고찰로13 이어진다 이러한13 일련의13 고찰은13

마지막13 장에13 이르러13 정책적13 함의와13 더욱13 세련된13 맥락에13 따른13 이해를13 위해13 앞

으로13 다루어야13 할13 몇13 가지13 미래연구주제를13 제시하는13 것으로13 이어진다

아이디어의13 개념13 재정립과13 관련13 정책담론13 13 13 II EMU

아이디어13 개념의13 재정립 정책담론으로서의13 아이디어13 1

이13 글에서는13 아이디어를13 캠벨 의13 정의에13 따른13 (Campbell 1998) lsquo정책아이디어rsquo 개념을13 외연적으로13 확대하여13 슈미트 가13 말하는13 (Schmidt 2002) lsquo정책담론(policy discourse)rsquo으로13 정의하고자13 한다7 캠벨은13 아이디어를13 lsquo핵심개념rsquo과13 lsquo주변개념rsquo으로13 양분한다 우선13 lsquo핵심13 개념rsquo으로는13 lsquo정책프로젝트rsquo를13 내세운다 정책프로젝트는13 행위자가13 정책행위의13 구체적인13 과정을13 도식화할13 수13 있

도록13 안내하는13 정책지침으로서13 차적인13 아이디어의13 내용을13 의미한다 이는13 1

전문적이고13 기술적인13 속성을13 가지며 가시적으로13 노출되는13 이론(Weir 1992)

으로서13 행위자의13 가치나13 태도를13 다스리는13 규범적13 기능보다는13 정책문제에13 대

한13 인과성을13 추론하는13 인지적13 기능과13 관련되어13 있다(Campbell 1998 385)

6 아이디어의13 역할에13 대한13 연구는13 이미13 일련의13 선행연구를13 통해13 한13 주류로13 자리13 잡고13

있다

7 슈미트 는13 담론연구의13 선도주자로서13 권위를13 인정받고13 있다 슈미트가13 (Schmidt 2002)

말하는13 담론 은13 캠벨의13 정책아이디어 와13 접목된다 따라서13 이들13 두13 학자의13 생각은13 lsquo rsquo lsquo rsquo

상호13 보충적이라고13 말할13 수13 있다


이에13 정책13 및13 제도변화의13 명분으로서13 해당13 문제를13 명확히13 하고 제도변화에13

대한13 현실적인13 사회적13 수요가13 존재함을13 확인한다 또한13 현행13 제도의13 비효율

성을13 지적하며13 정책논변과정에서13 전면에13 위치한다

한편13 아이디어의13 lsquo주변13 개념rsquo은13 lsquo정책패러다임rsquo lsquo정책사고의13 틀 또는13 정책(

프레이밍 policy framing)rsquo 그리고13 lsquo대중정서rsquo 등으로13 세분된다 lsquo정책패러다임rsquo은13 다양한13 정책대안13 가운데13 정책행위자가13 특정한13 대안을13 선택하도록13 유도하는13 인지적13 전제13 및13 가정13 그리고13 지식기반을13 의미한다 이러한13 정책패러다

임은13 정책논의의13 배후에13 위치함으로써13 잘13 드러나지13 않는13 속성을13 갖고13 있으

며 가치나13 태도에13 관한13 규범적13 기능은13 상대적으로13 소원하다 (Campbell

이에13 비해13 1998 385) lsquo정책사고의13 틀rsquo은13 행위자가13 정책프로젝트13 및13 대안을13 공공13 혹은13 정책대상13 집단에13 설명하고13 그13 효과성과13 정당성을13 설득하기13 위해13

사용하는13 수사적13 전략13 행위이다 따라서13 정책홍보자료13 (Campbell 1998 394)

등을13 통해13 정책논변과정에서13 전면에13 위치하게13 되고13 다분히13 규범적이고13 전략

적인13 속성을13 지니게13 된다 한편13 대중정서는13 정책행위자의13 정책(Brint 1994)

사고의13 틀에13 규범적13 맥락으로13 작용하는13 대중13 혹은13 정책대상13 집단이13 갖고13 있

는13 기본13 인식13 및13 가정을13 의미한다 이러한13 대중정서는13 정책결과나13 제도변화

에13 직접적인13 향을13 주기13 보다는13 대중정서에13 대한13 정책행위자의13 인식을13 통해13

정책결정에13 향을13 미친다(Campbell 1998 385) lt표13 1gt은13 이들13 개념을13 정

리한13 것이다

이러한13 정책아이디어의13 개념에13 기반13 하여13 궁극적으로13 이13 글이13 제시하는13

정책담론이란13 정책행위자들이13 정책프로그램을13 산출하고13 정당화하려는13 노력

가운데13 서로에게13 그리고13 대중에게13 언급한13 모든13 말들을13 일컫는다(Schmidt

정책담론은13 2002 210) ldquo정책프로그램의13 목표 목적 이념13 등에13 대한13 정책행

위자와13 정치행위자들이13 취한13 모든13 사고의13 총합이다 이들은13 적용할13 개념과13

규범을13 정의하고 해결해야13 할13 문제를13 확인하고 수반되는13 방법을13 설명하고

사용할13 정책수단을13 개발하고13 그리고13 주어진13 정책 역13 내에서13 정책토론의13 틀

을13 짠다 이로써13 결국13 행동지침으로13 사용된다 (Schmidt 2002 214)rdquo

106 양오석

표13 정책담론의13 관념적13 국면과13 개념의13 조작적13 정의lt 1gt13

기본속성

개념의

기능 차원( )

정책논변과정에서13 전면에13 드러나는13 개념13

및13 행위

정책논변과정에서13 배후에13 놓인

기본인식13 및13 가정

관

념

국

면

인지 기능( )

차원

정책프로젝트lt gt

행위자가13 정책행위의13 구체적인13 과정을13

도식화할13 수13 있도록13 안내하는13

정책지침으로서의13 아이디어13 내용

도입ltEMU vs ECU gt

견인전략13 대관전략lt vs gt

정책패러다임lt gt

다양한13 정책대안13 가운데13 정책행위자가13

특정13 대안을13 선택하게끔13 하는13 인지적13

전제와13 가정

거시경제정책목표와13 환율안정화lt gt

규범 기능( )

차원

정책사고의13 틀lt gt

대중이나13 정책대상집단에게13 설명하고13

정책의13 정당성을13 설득하기13 위해13

사용하는13 행위자의13 수사적13 전략행위

유럽주의13 글로벌주의lt vs gt

대중정서lt gt

정책행위자의13 정책사고의13 틀에13 규범적13

맥락으로13 작용하는13 대중이나13

정책대상집단의13 기본인식과13 가정

유럽통합회의론13 유럽통합찬성론lt vs gt

자료 이13 표는13 캠벨 과13 슈미트 에서13 제시된13 내용을13 필자 (Campbell 1998 385) (Schmidt 2002 218)가13 재구성한13 것임

를13 후원하는13 정책담론2 EMU 8

유럽연합수준에서13 이루어지는13 와13 단일통화프로그램을13 후원하는13 정책EMU

담론은13 다시13 세부적으로13 lsquo비 토적13 요소rsquo와13 lsquo 토적13 요소rsquo로13 세분된다(Gofas

우선13 거시경제정책목표와13 환율안정화문제 와13 2001) (Gofas 2001 15) EMU

유럽통화단위(ECU European Currency Unit)9의13 도입13 중13 양자택일의13 문제

그리고13 견인전략 과13 대관전략 등13 (locomotive strategy) (coronation strategy)

제도화를13 위한13 구체적인13 전략의13 선택문제13 등이13 비 토적13 요소로13 경쟁하고13 있

8 사안에13 있어서13 대중정서는13 유럽통합회의론과13 유럽통합찬성론13 간13 대립구도를13 EMU

보이고13 있었다 이13 글에서는13 정책프로젝트 정책패러다임13 그리고13 정책사고의13 틀에13 관

심을13 두는13 관계로13 대중정서에13 대한13 더13 이상의13 논의는13 생략하기로13 한다

9 년13 유럽통화제도의13 발족과13 더불어13 탄생한13 유럽공동체를13 위한13 유럽통화체제13 바스1979

켓13 통화단위 유럽통화협력기금에13 금과13 달러13 준비금의13 를13 예탁함으로써13 도입된13 20

명목상의13 통화이자13 일종의13 복합통화 중심환율결정의13 기준으로13 사용되었고13 외 EMS

환시장13 개입과13 신용13 제공시의13 계산단위이며13 역내13 중앙은행간의13 결제수단이었다 그13

밖에13 채의13 상장 표시의13 차입13 사채13 발행13 및13 예탁기능13 등13 의13 민간이용ECU ECU ECU

도13 늘어났었다 국이13 이에13 대해13 상당히13 거부감을13 보 으나 년13 국은13 오히려13 1990

경화13 발행을13 제안하고13 나섰다ECU


었다 반면13 토적13 요소로는13 유럽주의와13 글로벌주의13 간13 대립적13 담론구조로13

구성되어13 있었다

정책패러다임(1)

거시경제정책목표

년대에13 걸친13 경찰국가13 미국이13 주도하는13 패권안정체제하에13 경제성1940~60

장을13 만끽하던13 lsquo 광의13 년30 rsquo시절13 케인지안13 경제모델은13 유일한13 선택인13 듯13 했다 그러나13 쌍둥이13 적자재정13 및13 경상수지13 적자 와13 년대13 두13 번의13 석유파 ( ) 1970

동은13 년대13 말 년대13 초에13 걸쳐13 돌아온13 선거주기와13 맞물려13 새로운13 정1970 ~80

권의13 창출로13 이어졌다 그리고13 정권을13 잡은13 정당들은13 프리드만 (M Friedman)

의13 신자유주의적13 통화주의정책에서13 대안적13 경제모델을13 찾았다 통화주의는13

수요를13 강조하던13 케인지안13 모델과13 달리13 공급을13 중시하는13 공급경제학의13 기반

이13 되었고 가계소득에13 대한13 조세를13 조정하는13 재정정책이13 아니라13 통화량13 조

절을13 통해13 물가즉13 인플레를13 안정화시키는13 것에13 최우선13 순위를13 부여한다( )

이에13 무엇보다13 중앙은행의13 독립성13 보장이13 최우선13 과제로13 부상하게13 되고13 환율

정책에13 있어서는13 브레튼13 우즈13 체제가13 기반13 하던13 고정13 환율체제를13 대신하여13

변동환율체제로의13 전환을13 필요로13 했다

하지만13 프랑스는13 이러한13 대세에13 거슬러13 미테랑 정권13 아래13 (F Mitterrand)

년대13 초기13 오히려13 국 화와13 케인지안13 복지국가모델을13 고수하 고13 이에13 1980

스칸디나비아13 국가들도13 동참하 다 정당13 내13 그리고13 재분배에13 대한13 주변13 정

책엘리트들의13 지지13 아래13 년13 봄13 미테랑13 정권은13 야심찬13 1981 lsquo재분배적13 케인즈주의rsquo 프로그램을13 시작하 다 정부지출은13 저임금의13 노동자들에게13 소득을13 상

승시켜주도록13 고안되었고13 실업자들에게13 일자리를13 제공하도록13 고안되었다 흥

미로운13 것은13 년대13 당시13 신자유주의식13 해결책을13 수용한13 국가들에13 비해13 1980

이를13 거부하고13 사회주의노선을13 유지한13 노르딕13 국가들과13 프랑스가13 더13 나은13 성

장과13 고용개선효과를13 산출하 다는13 점이다(Garrett 1998 Moss 1998

61- 프랑스는13 노동시간13 단축으로13 개의13 일자리가13 창출되었고62) 28000 (1983

년13 기준 조기13 은퇴13 프로그램은13 년13 기간13 동안13 개의13 일자리) 1981~82 200000

108 양오석

를13 창출했다 경제성장률은13 다른13 유럽13 국가들이13 정체되는13 동안13 무려13 가량13 2

증가하 다 실업률도13 년13 현재13 독일이13 미국이13 를13 기록하는13 동 1982 29 22

안13 프랑스는13 겨우13 에13 그쳤다4 (Hall 1986 194-195)

그러나13 프랑스의13 상황은13 곧13 역전되고13 말았다 1981- 년13 기간13 동안13 일1982

어난13 경기침체의13 부작용으로13 국제수지의13 위기를13 직면하 고13 ldquo 년에는13 경1983

기가13 회복될13 것이라는13 막연한13 기대13 속에rdquo 미테랑13 대통령의13 인터뷰13 내용( Le

Temoinage Chre 에서13 재인용 대책13 마tien 11 July 1983) Hall(1986 195) )

련에13 고심하고13 있었다 이러한13 프랑스13 정부의13 무능력13 앞에13 총수요를13 확대시

켜13 투자를13 자극하는13 케인즈주의는13 더13 이상13 선택사항이13 아니었다 총수요를13

확대하는13 것은13 투자를13 자극하기13 전에13 먼저13 국제수지를13 악화시키기13 때문에13 이

는13 경제적으로13 매력적인13 정책선택이13 아니었다 또한13 정책난관에13 부딪힌13 프랑

스13 사회당13 정부로서는13 임금을13 낮추고13 기업세를13 감소시켜13 기업의13 수익성을13 높

여주는13 방안도13 정책적13 선택이13 될13 수13 있었다 그러나13 이는13 강성13 노조로부터의13

강한13 저항과13 사회복지지출을13 줄여야13 하는13 정치적13 위험을13 안고13 있었다(Hall

결국13 미테랑13 정권의13 정책프로그램은13 사회주의노선13 유지를13 염려1986 198)

한13 들로르 와13 모로이 등13 내각13 장관들에13 의해13 거부되었(J Delors) (P Mauroy)

다 그리고13 프랑스는13 재정정책13 우선주의에서13 벗어나13 통화주의로13 회귀하

다10 또한13 우파13 파비우스 수상의13 등장13 이래13 프랑스는13 년부 (L Fabius) 1986

터13 민 화13 작업을13 시작으로13 신자유주의식13 경제모델을13 채택하기13 시작하 다

환율안정화13 정책의13 필요성

유럽통화제도에13 이어13 의13 환율정책내용을13 포획한13 것은13 EMU lsquo건전한13 화폐(sound money)rsquo에13 대한13 경제적13 아이디어 다 건전한13 화폐란13 화폐의13 가치나13

구매력이13 안정적으로13 유지되는13 화폐를13 말하며 이13 논리의13 타당성이13 지속되자

면13 무엇보다13 통화가치하락을13 방지할13 제도적13 장치가13 필요하다 이에13 유럽의13

정책결정자들은13 환율안정화를13 위해13 유럽통화제도와13 같은13 관리통화정책에13 대

10 하지만13 페티 의13 연구에13 따르면13 당시13 프랑스가13 탈퇴를13 결정하 다면13 (Petit 1989) ERM

물론13 단기적으로는13 위험을13 내포하고13 있었지만13 평가절하로13 인한13 경우보다13 오히려13 더13

큰13 성장의13 기회를13 갖게13 되었을13 것이라는13 게13 일반적인13 학자들의13 분석이다


한13 정책선호를13 표방하 다(McNamara 1998 98)

하지만13 현실적으로는13 관리통화체제에서도13 실질적으로13 화폐가치하락을13 방

지할13 제도적13 장치가13 부족하기13 때문에13 가13 반드시13 건전화폐를13 실현한다고13 EMU

보기는13 어려웠다 그럼에도13 불구하고13 협상과정에13 참여한13 주요13 행위자 EMU

들은13 협력에서13 보여준13 성공을13 경험삼아13 EMS lsquo건전화폐rsquo에13 대한13 경제적13 아이디어를13 기반으로13 통화주의13 정책목표에13 대한13 정치적13 신념을13 공유하고13 있었다

(Dyson 1994)

이러한13 아이디어와13 신념의13 공유는13 현실적인13 정책선택으로13 이어졌는데13 그13

증거로13 통화주권의13 희석으로13 인한13 반감에도13 불구하고13 년13 월13 프랑스13 미1983 3

테랑13 대통령은13 에13 그대로13 남기로13 결정하 다 이미13 무역이13 국내총생산의13 EMS

를13 차지한13 관계로13 세계경제에13 대한13 프랑스13 경제의13 의존도가13 높아진13 상태23

에서13 년대13 초기13 발생한13 프랑스13 국제수지의13 위기는13 프랑화의13 가치를13 위1980

협하기에13 충분했다 또한13 프랑스13 수입의13 가13 미국13 달러13 표시13 자산인13 관계 37

로13 미국13 레이건13 행정부가13 펼친13 고금리와13 강한13 달러13 가치13 유지13 정책으로13 인한13

환율변화는13 프랑스13 경제를13 뒤흔들기에13 충분했다 이러한13 상황에서13 더13 이상13

는13 반13 인플레이션13 정책을13 위한13 편리한13 수단만으로13 여겨지지13 않았고 변EMS

동환율체제로13 회귀한다는13 것은13 정치적13 선택사항으로13 적합하지도13 않았다 베

레고보아(P Bere 역시13 에13 대한13 소극적13 태도에서13 돌아서서13 govoy) EMS EMS

체제13 내에서13 강한13 프랑화 정책을13 펼칠13 것을13 열성적으로13 주창하(franc fort)

다

정책프로젝트(2)

설립13 도입EMU13 vs13 ECU13

마스트리히트13 조약13 협상과정에서13 참여자들은13 두13 가지13 주요13 결정에13 직면해13

있었다 첫13 번째13 결정사안은13 를13 창조하여13 관료주의적이고13 제도화된13 방 EMU

식으로13 통화정책통합을13 모색할13 것인지11 아니면13 를13 병행통화 ECU (parallel

11 는13 유럽중앙은행에13 의해13 통제된다EMU

110 양오석

currency)12로13 도입하여13 시장정향적인13 방식으로13 통화정책통합을13 모색할13 것인

가13 이었다 이에13 대해13 프랑스와13 이탈리아13 중앙은행장들과13 독일13 및13 네덜란드13

중앙은행장들13 사이에13 이견이13 대립되고13 있었다 프랑스와13 이탈리아13 중앙은행

장들은13 이미13 를13 광범위하게13 사용할13 것을13 요청한13 상태 고ECU (De Larosiere

1989 177- 유럽통화기금 의13 창설을13 184) (EMF European Monetary Fund)

희망하고13 있었다 이에13 반해13 독일과13 네덜란드13 중앙은행장들은13 의13 설립을13 EMF

반대하 다(Duisenberg 1989 185- 이미13 년13 봄에13 이르러13 중앙은189) 1989

행장13 집단13 내에서는13 병행통화에13 대한13 반대13 입장이13 다수설을13 차지하 다 그13

이유는13 병행통화로13 인해13 오히려13 체제안정성13 확보가13 어려워질13 것이라는13 판단13

때문이었다(Wolf 1997 1- 결국13 년13 월13 하노버13 유럽이사회에서13 회51) 1988 6

원국13 수반들은13 이13 문제에13 대한13 해답을13 모색하기13 위해13 전문위원회를13 설립하기

로13 결정했고 이에13 들로르13 위원회가13 결성되었다 그리고13 이듬해13 월13 발표된13 4

들로르13 보고서는13 경제통화동맹을13 단계에13 걸쳐13 제도화된13 방식으로13 도입할13 3

것을13 제안했다

견인전략13 대관전략13 vs13

두13 번째13 결정사안은13 년13 로마에서13 개최된13 정부간회의1990 (IGC the

에서13 주로13 거론되었다 이13 정부간회의의13 주Intergovernmental Conference)

요13 의제는13 제도화를13 위한13 구체적인13 전략에13 관한13 것으로13 lsquo견인전략rsquo과13 lsquo대관전략rsquo간13 선택의13 문제 다 전자는13 초기에13 이른13 제도화를13 통해13 현재13 조건의13

차이를13 보이는13 회원국들13 간13 경제13 및13 통화13 수렴으로13 인한13 진통을13 유럽연합수

준에서13 흡수하여13 해소하려는13 생각이었다 반면13 후자는13 공동통화정책과13 유럽

중앙은행을13 설립하기13 위한13 전제조건으로13 경제적13 조건의13 수렴과13 조화로운13 경

제13 및13 사회13 구조를13 마련해야13 한다는13 생각이었다 가격안정 13 이자율 14 예산

적자국내총생산의13 미만 공공부채국내총생산의13 미만 그리고13 통( 3 ) ( 60 )

12 통화경쟁을13 통해13 기존13 회원국13 통화들을13 대체하게13 될13 통화

13 검토13 년13 전에13 관찰된13 가격실적이13 안정되고13 평균13 인플레이션율이13 최고13 실적을13 낸13 1 3

개13 회원국의13 이상을13 넘지13 않아야13 한다15

14 검토13 년13 전13 관찰된13 가격안정13 측면에서13 최고13 실적13 개13 회원국의13 를13 넘지13 않는13 평1 3 2

균13 명목13 장기13 이자율을13 지녀야13 한다


화안정15 등13 흔히13 유로화13 가입을13 위한13 다섯13 가지13 수렴조건으로13 거론되는13 항

목들은13 바로13 대관전략의13 주요13 구성물이었다

중앙은행13 독립성13 보장

탄생과정에서13 나타난13 아이디어의13 수렴은13 관련된13 모든13 사안 역에서13 EMU

관찰되지는13 않는다 일반적으로13 거론되는13 거시경제정책목표는13 전통적13 총수요

관리정책에서13 벗어나13 공급경제학13 위주의13 전략으로13 수렴되고13 있었다 공급경

제학에서는13 시카고학파의13 통화주의를13 중심으로13 통화량13 조절을13 통해13 물가안

정이라는13 일차적13 목표를13 달성하고자13 하는13 전략이13 주를13 이룬다 그리고13 그13 중

심에는13 중앙은행의13 독립성이13 제도적13 선행조건으로13 다루어지고13 있다 따라서13

통화량13 조절과13 중앙은행의13 독립성13 보장을13 통한13 낮은13 인플레이션이라는13 목표13

설정13 및13 달성 그리고13 변동환율제를13 통한13 통화정책의13 효율성13 제고13 등이13 주요13

전략적13 요소로13 정리된다

그런데13 이들13 전략적13 요소를13 세 히13 살펴보면13 탄생과정에서13 유럽연EMU

합13 회원국들이13 보여준13 아이디어의13 수렴현상은13 전반적이지13 않고13 부분적으로

만13 관찰됨을13 알13 수13 있다 즉13 통화량13 조절을13 통한13 낮은13 인플레이션13 목표설정

과13 중앙은행의13 독립성13 보장을13 통한13 낮은13 인플레이션13 달성이라는13 두13 가지13 전

략적13 요소부문에서는13 수렴된13 아이디어가13 구체적인13 제도화로13 이어졌다 반면13

변동환율제를13 통한13 통화정책의13 효율성13 제고13 측면에서는13 오히려13 관리통화제

도를13 통해13 lsquo건전한13 화폐rsquo를13 지향하 다 이로써13 변동환율13 제도를13 지향하는13 신

자유주의식13 통화주의와는13 모순되는13 정책노선을13 보여주었다 이는13 곧13 아이디

어의13 수렴이13 신자유주의를13 향한13 완전한13 이전이13 아니라13 취사선택방식으로13 이

루어졌음을13 말해13 준다 또한13 아이디어는13 신자유주의가13 아니라13 lsquo안정화를13 지향하는13 거시경제정책rsquo으로13 수렴되었음을13 말해13 준다 여기서13 말하는13 안정화란13

물론13 물가안정과13 환율안정을13 의미한다 다만13 물가안정을13 위한13 정책적13 수단으

로13 낮은13 인플레이션이13 지향되었고13 환율안정을13 위한13 정책적13 수단으로는13 변동

환율제도13 대신13 관리통화제도가13 선택된13 것이다

15 검토13 년13 전13 에13 의해13 제공된13 명목13 유동13 마진을13 존중해야13 한다2 ERM

112 양오석

정책사고의13 틀 유럽주의13 글로벌주의(3) vs

정책찬반 의13 정당성을13 설득하기13 위해13 정책결정자들이13 사용한13 수사EMU ( )

적13 전략은13 유럽주의와13 글로벌주의라는13 토적13 아이디어의13 경쟁을13 유발하

다 정부13 정책담론의13 흐름을13 들여다보면13 우선13 국의13 경우에는13 와13 유로 EMU

화문제에13 있어서13 글로벌주의가13 정책변화의13 추동력으로13 활용되었고13 대중의13

지지를13 얻음으로써13 정부의13 반 정책노선에13 대한13 정당성을13 제공하 다 이EMU

와13 달리13 독일과13 프랑스에서는13 글로벌주의13 대신13 유럽주의를13 앞세워13 대중들이13

와13 유로화문제를13 유럽통합노선과의13 평행선상에서13 바라보게13 함으로써13 친EMU

주의에13 대한13 정부정책의13 정당성을13 확보해13 왔다EMU (Schmidt 2002)

유럽주의자들이13 국가이익내지13 유럽이익을13 재정의한13 토적13 공간은13 유럽( )

이라는13 lsquo문화적13 틀rsquo이었고13 단일시장프로그램이13 이를13 대표하고13 있었다 이러

한13 유럽주의는13 글로벌주의에13 대항하는13 저항13 담론이었고(Rosamond 1999

652- 유럽주의자들에게13 있어서13 글로벌주의와13 유럽주의에13 대한13 선택은13 668)

상이한13 경제적13 충격을13 가져다13 줄13 것으로13 기대되었다 무엇보다13 유럽주의가13

제공하는13 경제적13 이득으로는13 통화시장개방을13 통해13 유럽특유의13 금융시장압력

을13 전13 지구적13 수준으로13 분산하는13 동시에13 통화시장에13 대한13 노출 을13 (exposure)

줄일13 수13 있다고13 평가되었다 실질적으로도13 비록13 통화흐름을13 완벽하게13 통제할13

수는13 없었지만13 를13 통한13 조정활동은13 브레튼13 우즈13 체제의13 붕괴로13 인한13 휘EMS

발성을13 완화시키는데13 기여했다 인(Connelly Sinclair Hiday Forin Preuszlig

터뷰)

하지만13 동시에13 유럽화는13 다음과13 같은13 위험을13 수반하기도13 한다 첫째 유럽

화는13 전13 지구적13 시장에13 직면한13 유로화13 가입13 회원국들과13 유럽중앙은행간13 조정

의13 문제를13 낳는다 둘째 유럽화는13 단일시장의13 경쟁적13 압력을13 단일통화에13 부

가함으로써13 유럽이13 산출한13 경쟁적13 압력을13 전13 지구적13 시장으로13 전가할13 뿐만13

아니라13 기업들에게13 구조조정과13 기업합병을13 향한13 압력을13 가하기도13 한다 셋째

유럽화는13 lsquo소극적13 통합(negative integration)rsquo을13 통해13 규제경쟁에13 대한13 압력을13 확대시킨다 소극적13 통합은13 자유화와13 탈규제로13 대표되는데13 이는13 유럽연합


수준에서13 하나의13 규정을13 수립하는13 lsquo적극적13 통합(positive integration)rsquo과13 달리13 조정13 기제를13 중심으로13 회원국수준의13 규정들을13 병행함으로써13 회원국13 간13 규

제적13 경쟁의13 자원으로13 남용될13 수13 있다(Scharpf 1996)

결국13 이들13 경쟁하는13 아이디어들13 가운데13 비 토적13 정책패러다임13 차원에서

는13 통화주의에13 기반13 하여13 낮은13 인플레이션을13 달성하고13 를13 통해13 건전한13 EMU

화폐를13 실현하는13 것이13 거시경제정책목표로13 지향되었다 또한13 비 토적13 정책

프로젝트13 차원에서는13 병행통화로서의13 를13 도입하는13 대신13 를13 설립하ECU EMU

고 초기에13 이른13 제도화13 대신13 경제적13 수렴조건을13 충족시킨13 이후13 공동통화정

책과13 유럽중앙은행을13 설립하는13 대관전략이13 선택되었다 그리고13 그13 선결조건

으로13 중앙은행의13 독립성13 보장이13 옹호되었다 한편13 토적13 정책사고의13 틀13 차

원에서는13 일련의13 위험을13 수반하는13 유럽주의가13 글로벌주의에13 대한13 저항담론

으로서13 선택되었다 종합하자면13 국과13 같은13 예외적인13 경우를13 제외하고는13 대

체로13 협상과정에서13 유럽연합13 회원국들은13 초기13 진행된13 아이디어13 간13 경EMU

쟁관계에서13 벗어나13 점차13 아이디어가13 수렴되는13 현상을13 보인13 것으로13 정리된다

그렇다면13 이러한13 아이디어의13 수렴현상을13 이끈13 행위자는13 누구이며13 그13 중심에13

자리13 잡고13 있는13 아이디어13 이전의13 발생조건은13 무엇인가 이어지는13 절에서는13

부분적이기는13 하지만13 이에13 대한13 대답을13 모색한다

정책13 아이디어의13 이전 사회적13 학습의13 주체와13 발생조건13 III

이13 절에서는13 의13 탄생에13 기여한13 아이디어에13 관련하여13 두13 가지13 질문에13 EMU

답하고자13 한다 하나는13 정책13 아이디어13 이전13 경로로서13 lsquo누가13 사회적13 학습의13 주체이었는가rsquo이고13 다른13 하나는13 lsquo사회적13 학습의13 발생조건은13 무엇인가rsquo이다

114 양오석

사회적13 학습의13 주체1

년대13 초반13 부채위기에13 직면한13 유럽13 산업13 국가들의13 중앙은행장들에13 대1980

한13 연구에서13 캡스타인 은13 최소한13 년대13 당시에는13 중앙은(Kapstein 1992) 1980

행장들이13 지닌13 최종목표에13 대한13 생각이13 서로13 달랐고13 겨우13 후반부에서13 어느13

정도13 생각이13 수렴되는13 현상을13 보 다고13 분석한13 바13 있다 이는13 곧13 시기적으로13

차이를13 보여13 온13 정책13 엘리트들13 간13 생각이13 수렴되기13 까지13 특정한13 기제가13 작용

하 음을13 반증해13 준다 이러한13 기제로13 이13 글은13 인식론적13 공동체즉13 정책엘리 (

트들가13 제공한13 ) lsquo사회적13 학습rsquo에13 주목한다 인식론적13 공동체는13 정책담론13 경로13

내13 사회적13 학습을13 통해13 정책아이디어와13 규범의13 창조를13 중재하는데13 여기서13 말

하는13 사회적13 학습이란13 행위자들이13 광의의13 제도적13 맥락 규범이나13 담론구조과( )

의13 상호작용을13 통해13 새로운13 이해관계와13 선호를13 획득하는13 과정을13 말한다

(Checkel 2001 53)16

유럽연합의13 정책담론13 경로는13 일련의13 정책13 사안에13 있어서13 유럽수준과13 국가

수준의13 정책결정자들13 간13 연대를13 이어주고13 인식론적13 공동체를13 창조13 한다13

(Mazey and richardson 1996 Kohler-Koch 1997 Verdun 1999 Sabatier

이13 글이13 주목하는13 사회적13 학습의13 주체는13 인식론적13 1998 Marcussen 1998)

공동체로13 명명되는13 정책엘리트들이다 특히13 이13 절에서13 다루고자13 하는13 사회적13

학습의13 주체에13 관한13 문제는13 일반적으로13 협상과정에서13 주요13 행위자로13 거EMU

론되고13 있는13 들로르13 위원회와13 중앙은행장들의13 역할에13 초점을13 둔다

처클 은13 (Checkel 1999 549) lsquo사회적13 학습은13 개개인이13 공통의13 전문적13 배경을13 공유하는13 집단13 내에서13 일어나기가13 쉽다rsquo는13 내용으로13 사회적13 학습의13 주체의13 문제를13 검토한13 바13 있다 이를13 유럽경제통화동맹에13 적용하게13 되면13 우선13

들로르13 위원회와13 중앙은행장들은13 경제통화13 정책13 전문가들로서13 공통의13 전문

적13 배경을13 공유하는13 자들임에13 틀림없다 그렇다면13 이13 사실13 하나13 만으로13 우리

는13 들로르13 위원회와13 중앙은행장들을13 에13 관한13 정책13 아이디어를13 수렴시킨13 EMU

16 이는13 다시13 단순학습 과13 복잡학습 으로13 구분되는데13 이들13 간13 차이는13 후술하고13 있다lsquo rsquo lsquo rsquo


주요13 행위자로13 인정할13 수13 있는가 나아가13 이들을13 아이디어13 수렴을13 유도한13 인

식론적13 공동체로13 정의할13 수13 있는가 이에13 대한13 대답을13 구하기13 위해서는13 좀13

더13 면 한13 검토가13 필요하다 이에13 이13 글에서는13 인식론적13 공동체를13 정의하고

자13 했던13 하스 의13 연구를13 차용하고자13 한다(Haas)

하스 에13 따르면13 인식론적13 공동체는13 (Haas 1992 3) lsquo다양한13 학문과13 배경을13 보유한13 전문인들로13 이루어진13 네트워크(a network of professionals from a

variety of disciplines and backgrounds)rsquo로13 정의된다 하스는13 전문가13 네트워

크가13 인식론적13 공동체가13 되기13 위한13 조건으로13 다음과13 같은13 네13 가지13 기준을13 제

시하 다 규범적이고13 원칙적인13 신념을13 공유 인과적13 신념을13 공유 (1) (2)

유효성 의13 개념을13 공유 공통된13 정책기획업무13 수행을13 위한13 (3) (validity) (4)

적극성 을13 공유13 등 이들13 네13 가지13 기준을13 중심으(common policy enterprise)

로13 들로르13 위원회와13 중앙은행장들로13 구성된13 집단이13 과연13 인식론적13 공동체로

서의13 자격을13 갖추었는지를13 살펴보도록13 하자

규범적이고13 원칙적인13 신념을13 공유13

인식론적13 공동체를13 이루는13 구성원들은13 공통된13 사회적13 행동을13 취하기13 마련

이다 그리고13 이렇게13 인식론적13 공동체13 구성원들이13 공통된13 사회적13 행동을13 선

택하게끔13 하는13 가치준거적13 이성은13 이들이13 공유하는13 규범적이고13 원칙적인13 신

념에13 의해13 제공된다 동일한13 맥락에서13 들로르13 위원회의13 구성(Haas 1992 3)

원들은13 모두13 경제통합과13 통화통합이13 유럽13 국가들을13 위해13 이익이13 된다는13 원칙

적13 신념을13 공유하고13 있었다 또한13 다이슨과13 페더스톤 (Dyson and

Featherstone 의13 연구를13 통해13 협상과정에서13 들로르13 위원회 1999 174) EMU

와13 중앙은행장들은13 물가안정에13 대한13 규범적이고13 원칙적인13 신념을13 공유하

음이13 확인되었다

인과적13 신념을13 공유13

인과적13 신념은13 일군의13 문제에13 기여하는13 관행을13 분석함으로써13 얻어지고 이

는13 다시13 가능한13 정책행동과13 기대하는13 산출물간의13 복잡한13 관계를13 설명하기13 위

한13 기반으로13 사용된다 버논 은13 와13 (Haas 1992 3) (Verdun 1999 317) EMS

116 양오석

일반13 통화정책관리에13 대한13 경험을13 통해13 들로르13 위원회13 구성원들이13 다음13 네13

가지13 인과적13 신념을13 공유하고13 있었음을13 확인하 다 인플레이션은13 성장 (1)

에13 유해하다 역내시장을13 효율적으로13 운 하기13 위해서는13 안정적인13 환율 (2)

이13 필요하다 독일마르크화의13 우위와13 독일연방은행의13 우위는13 정치적으로13 (3)

만족스럽지13 못하다 마지막으로13 통화정책은13 정치적13 향력으로부터13 벗어 (4)

나야13 한다는13 생각에13 있어서도13 일치된13 견해를13 보이고13 있었다17

유효성 의13 개념을13 공유(validity)13

인식론적13 공동체는13 전문지식 역에서13 지식을13 숙고하고13 비준하기13 위한13 내

부적으로13 정의된13 간주관적인13 기준을13 공유하며 이를13 바탕으(Haas 1992 3)

로13 정책의13 효율성을13 유지하기13 위한13 수단을13 선택한다 들로르13 위원회가13 가장13

중시한13 정책목표는13 낮은13 인플레이션이었다 그리고13 이러한13 정책목표를13 지키

고13 정책효율성을13 보장하기13 위해서는13 무엇보다13 제도적으로13 독립적인13 중앙은

행이13 필요하다고13 생각했다 이로써13 의13 제도적13 주(Verdun 1999 320) EMU

축은13 유럽중앙은행의13 설립에13 있었으며13 이를13 통해13 정책수단으로서의13 유효성

에13 대한13 생각이13 공유되었다

공통된13 정책기획업무13 수행을13 위한13 적극성을13 공유13 13

공통된13 정책기획업무13 수행을13 위한13 적극성이란13 전문가의13 권한과13 직결되어13

있는13 문제와13 연합하는13 일련의13 공통된13 관행을13 말한다 들로르13 (Haas 1992 3)

위원회는13 통화정책13 조정을13 위한13 현상유지체제를13 검토하고13 의13 기능을13 검EMU

토하는13 임무를13 띤13 전문가집단이었다 또한13 통화정책통합과13 단일통화도입을13

위한13 준비과정을13 진행하는13 임무를13 띠고13 선출되었다 그러므로13 의13 청사 EMU

진13 초안을13 마련하는13 일이야13 말로13 이들의13 공통된13 정책기획업무 고13 이를13 위해13

들로르13 위원회13 구성원들은13 업무수행을13 위한13 적극성을13 공유하 다(Wolf and

Zangl 1996 369 Verdun 1999 320)

17 통화정책13 권한기구들은13 어떠한13 정치적13 행위자로부터도13 향을13 받지13 않았다 특EMU

히13 독립성확보를13 위해13 통화정책은13 초국가적13 규제기구인13 유럽중앙은행체제(ESCB

로13 위임되었다 그13 결과13 국내13 정치세력의13 향력European System of Central Banks)

으로부터13 자유로울13 수13 있었다


결국13 이러한13 일련의13 기준을13 검토한13 결과13 들로르13 위원회는13 하스가13 제시한13

네13 가지13 조건을13 충족시킴으로써13 의13 협상과정에서13 정책아이디어의13 수렴EMU

을13 이끌고13 사회적13 학습의13 주체로13 활동한13 인식론적13 공동체임이13 입증되었다18

공유된13 신념에13 기초하여13 들로르13 위원회는13 인식론적13 공동체로서13 lsquo학습으로서의13 정책진화rsquo를13 통해13 학습과정에13 기여한13 것이다(Adler and Haas 1992

375- 이제13 필요한13 것은13 들로르13 위원회가13 사회적13 학습의13 주체이자13 인식387)

론적13 공동체로13 기능할13 수13 있었던13 정책13 환경을13 살펴보는13 것이다 이에13 이어지

는13 절에서는13 정책결정과정의13 상이한13 모드 를13 검토함으로써13 사회적13 학(mode)

습의13 발생조건에13 대한13 해답을13 구하고자13 한다

사회적13 학습의13 발생13 조건13 2

정책결정과정은13 태생이13 정치적이거나13 기술13 관료주의적인13 것은13 아니다 오

히려13 정책13 사안에13 대한13 마찰은13 기술적13 해결책을13 제공하는13 사람들과13 정치적13

논쟁으로13 이끌어13 가는13 사람들에13 대한13 이야기이다 따라서13 정책과정13 내13 만연

된13 논리는13 협상과13 타협이13 이루어지는13 lsquo정치화(politicization)rsquo의13 역과13 기술13 관료주의 관료정치 그리고13 인식론적13 공동체13 등전문지식이13 정치적13 역할을13

수행하는13 역으로13 구분할13 수13 있다19

그렇다면13 정책결정과정의13 형상을13 지배하는13 논리를13 구분하는13 기준은13 무엇

인가 비록13 또13 다른13 부수적인13 요소들이13 존재한다는13 것을13 인정하면서도13 이13 글

은13 lsquo불확실성rsquo과13 lsquo정치적13 가시성rsquo에서13 그13 답을13 모색하고자13 한다 lsquo정치적13 가시성rsquo 국면에서는13 여론과13 의회감시를13 통해13 문제가13 가시화되고13 대중13 정당들이13

18 버든 의13 연구에13 따르면13 들로르13 위원회는13 그13 밖에도13 간주관적13 이해 생(Verdun 1999)

각하는13 방식 인과적13 해석양식 추론적13 관행 그리고13 지식생산과13 (discursive practices)

적용에13 대한13 몰입을13 공유하고13 있었다 따라서13 하스가13 제시한13 기본적인13 네13 가지13 조건13

외에도13 추가적인13 부분들까지13 만족시킴으로써13 인식론적13 공동체로서13 손색이13 없음을13 증

명해13 보 다

19 이들13 셋은13 분명한13 구분선이13 없으나13 이13 글에서는13 논리적13 간결성을13 위해13 이들13 간13 겹치

는13 부분에13 대해서는13 무시하기로13 한다 따라서13 비록13 상호간13 겹침에도13 불구하고13 기술13

관료주의는13 인식론적13 공동체와13 관료주의정치를13 포괄하는13 절대적13 개념은13 아니다

118 양오석

문제를13 가시화하고13 운 논리를13 정치화한다 따라서13 가시성의13 정도는13 대중과13

함께13 하는13 정책과13 그렇지13 못한13 정책을13 구별지어준다 여기서13 대중과13 함께13 하

는13 정책은13 저비용으로13 가용한13 지식과13 정책아이디어를13 수반한다 이렇게13 정책

문제가13 가시화되고13 아이디어와13 정보가13 저비용으로13 가용하다면13 자신의13 이익

을13 추구하는13 정치적13 행위자들13 간에13 협상이13 손쉽게13 이루어져13 이해관계자들에13

의해13 마찰이13 해결될13 가능성이13 높아진다

한편13 불확실성13 국면은13 전문지식에13 기반13 하는13 문제해결의13 논리가13 작동할13

수13 있는13 기회를13 제공한다 정치적13 가시성이13 높은13 동시에13 급진적13 불확실성이13

존재하는13 상황에서는13 고전적인13 정치적13 협상에13 대한13 장벽이13 존재하고13 이익이13

손쉽게13 정의되기가13 어렵다 이러한13 상황에서13 지식과13 정책13 아이디어는13 고비용

으로만13 가용한13 자원이다 따라서13 지식과13 정책13 아이디어를13 소유한13 행위자가13

의사결정13 과정을13 주도하게13 된다 동일한13 맥락에서13 지식과13 정책아이디어가13 저

비용으로도13 가용한13 자원이라면13 모랍칙 의13 말대로13 정책(Moravcsik 1998 58)

선도자나13 인식론적13 공동체의13 힘을13 빌리지13 않고도13 근본적인13 이해관계자들의13

손에13 의해13 그다지13 어렵지13 않게13 마찰이13 해결될13 수13 있다 이것이13 lsquo정치화rsquo 역

의13 속성이다

하지만13 정보와13 아이디어가13 저비용으로13 가용하지13 않은13 상황에서는13 초국가

적13 정책선도자와13 전문가로13 구성된13 인식론적13 공동체들이13 지식조작 조정을13 통( )

해13 유리한13 수단을13 획득하게13 된다 또한13 이들은13 lsquo학습과정rsquo을13 통해13 문제해결에13 초점을13 둔13 해석이나13 아이디어를13 제공한다 반면13 정치적13 가시성이13 낮고13 불확

실성이나13 비용이13 낮은13 상황에서는13 lsquo관료정치rsquo의13 논리가13 작동하고 정치적13 가

시성이13 낮고13 불확실성이나13 비용이13 높은13 상황에서는13 lsquo기술13 관료주의rsquo의13 논리가13 작동한다 이들13 세13 가지13 집단이13 제공하는13 문제해결을13 위한13 실마리는13 전문

지식으로부터13 기인한다 여기서13 말하는13 전문지식이란13 기술관료나13 인식론적13 ( )

공동체가13 보유하고13 있는13 정보와13 해석13 그리고13 정책아이디어를13 말한다

(Radaelli 1999 766)

그렇다면13 탄생에13 관한13 아이디어13 차원에서의13 기원을13 그림13 에서13 학EMU 1

습과정을13 통해13 해석13 및13 정책13 아이디어를13 제공하는13 인식론적13 공동체가13 자리하

는13 역에13 위치시킬13 수13 있을까 라델리 는13 이13 물음에13 대해13 긍 (Radaelli 1999)


정적인13 대답을13 보이고13 있다 처클 이13 제시한13 사회적13 학습의13 (Checkel 1997)

두13 번째13 가설13 ―13 lsquo사회적13 학습은13 집단이13 위기의식을13 느끼거나13 정책의13 실패에13 대한13 뚜렷한13 증거를13 잡았을13 때13 일어나기가13 쉽다rsquo는13 내용으로13 조건의13 문제에13 해당13 된다13 과13 관련하여13 기존13 정책과13 조직13 그리고13 신념에13 대한13 정당성은13 ―13 불확실성 실패13 그리고13 위기로13 인해13 상실되고13 그13 결과13 정책목표와13 정책수단

의13 변화를13 유발하는13 결정인자에게13 기회를13 제공한다 나아가13 정책의13 틀13 내13 이

념적13 변화를13 수반하는데 구체적인13 예로13 년대13 후반과13 년대13 초에13 걸 1970 1980

쳐13 발생한13 경제위기와13 정책실패는13 기존의13 전통적인13 케인지안13 총수요관리13 경

제모델과13 환율정책수단의13 효율성을13 부정하게13 만들었다 동일한13 맥락에서13 다

이슨과13 페더스톤 은13 의13 협상과정에서13 (Dyson and Featherstone 1999) EMU

나타나는13 전문지식의13 동학을13 확인한13 바13 있다

한편13 나이 의13 (Nye 1987) lsquo복잡학습(complex learning)rsquo 개념도13 의13 아 EMU

이디어13 동학13 측면에13 대한13 설명력을13 지지해13 준다 나이 는13 목 (Nye 1987 380)

표와13 수단간13 관계의13 연속성을13 기준으로13 학습을13 lsquo단순학습rsquo과13 lsquo복잡학습rsquo으로13 구분한다 전자는13 목표를13 바꾸지13 않은13 채13 새로운13 정보를13 단순히13 수단을13 채택

하는13 문제에만13 적용한다 이와13 달리13 후자는13 수단과13 목표가13 상충되고13 인과성

그림13 정책과정13 내13 만연한13 논리의13 유형113

자료 이13 그림은13 라델리 의13 글에서13 차용하여13 필자가13 재구성한13 것임 (Radaelli 1999 763) lsquo비용rsquo은13 지식과13 정책아이디어를13 획득하는데13 소요되는13 비용을13 말함 이는13 곧13 마찰해결에13 소요되는13 비용이기도13 하다

120 양오석

이13 얽혀13 있는13 복잡한13 상황13 하에서13 일어난다 그13 결과13 우선순위가13 새롭게13 정

의되고13 우선순위를13 구성하는13 항목들13 간13 상쇄관계가13 형성된다 실례로13 나이

는13 핵억제정책13 사례에서는13 대부분13 환경변화에13 대한13 적응으로서13 (Nye 1987)

학습이13 발생할13 뿐 목표재조정이나13 새로운13 규범이13 발달되는13 경우는13 드물다고13

말한다 이와13 달리13 년대13 후반 년대13 초반13 기간13 동안13 유럽은13 경제적13 1970 ~1980

이념의13 변화와13 더불어13 거시경제정책13 목표의13 우선순위가13 새롭게13 정의되는13 복

잡학습의13 경로를13 겪었다고13 말할13 수13 있다

또한13 나이의13 복잡학습13 개념은13 홀 이13 구분하는13 세13 번째13 학습유(Hall 1993)

형의13 특징을13 구성한다 홀 (Hall 1993 278- 은13 학습의13 유형을13 첫13 번째279) -

두13 번째- 세13 번째 - 유형 (the first- the second- 로13 세분하 the third order)

고13 있다 첫13 번째13 유형은13 정책13 목표달성을13 위한13 기본수단예 최저13 대출비율 (

이나13 재정기조13 등 이13 변화할13 때13 일어나고 두13 번째13 유형은13 정책목표는13 그대)

로13 유지된13 채13 정책목표달성을13 위한13 실질적13 기본13 기술예 새로운13 통화13 관리(

제도의13 도입 공공지출관리를13 위한13 신13 현금제한제도13 도입 통화성장13 목표의13

전환13 등 이13 변화할13 때13 일어난다 그리고13 세13 번째13 유형은13 정책목표의13 변화로13 )

거시경제13 규제의13 모드가13 변화하고13 정책의13 틀13 내13 이념적13 변환예 케인즈13 주(

의에서13 통화주의로의13 전환13 등과13 정책13 구성요소) 20의13 변화가13 수반된다 EMU

에서는13 대안적13 경제사상의13 후원13 아래13 새로운13 목표로13 통화주의를13 향해13 거시경

제정책이13 재조정되었고13 반13 인플레이션을13 최우선시하는13 새로운13 규범이13 발달

하 다 따라서13 는13 정책목표의13 변화와13 이로13 인한13 정책의13 틀13 내13 이념적13 EMU

변환이13 일어난13 세13 번째13 유형에13 해당된다

결국13 종합하자면13 협상과정은13 정치적13 가시성이13 높고13 정책실패로13 인EMU

해13 불확실성그리고13 문제해결을13 위한13 정보획득비용이13 높은13 환경조건에13 처해13 ( )

있었다 이러한13 환경조건은13 정책목표와13 정책수단의13 변화를13 유발하는13 결정인

자로13 작용하 고13 정보와13 아이디어가13 저비용으로13 가용하지13 않은13 관계로13 정책

결정과정은13 전문지식을13 갖춘13 인식론적13 공동체의13 목소리에13 크게13 의존하 다

이13 과정에서13 인식론적13 공동체는13 학습과정을13 통해13 정책결정자들에게13 관련13 정

20 이는13 수단의13 궤적과13 수단13 자체13 그리고13 목표순위의13 변화를13 일컫는다


보에13 대한13 해석과13 정책13 아이디어를13 제공하 다 그리고13 여기서13 제공된13 아이

디어는13 거시경제정책상의13 목표와13 이념적13 변화를13 수반하는13 것으로13 나이의13 복

잡학습과13 홀의13 세13 번째13 학습유형에13 해당되었다

사회적13 학습의13 기제13 IV

그렇다면13 사회적13 학습이13 실현되는13 구체적인13 기제는13 무엇인가 학자들은13

이에13 대해13 강요 협상 설득13 그리고13 모방13 등에서13 해답을13 모색한다 이13 글에서

는13 이들13 형태를13 재구성하여13 학습의13 주요13 기제로서13 공유된13 해석과13 이로13 인한13

규범의13 창조13 그리고13 제도적13 동형화 의13 개념을13 중(institutional isomorphism)

심으로13 재검토하고자13 한다

해석의13 공유와13 규범의13 창조13 13 1

유럽경제통화동맹을13 위한13 협력13 및13 정책조정과정은13 처클 이13 (Checkel 1999)

제시한13 세13 번째13 조건13 ―13 lsquo사회적13 학습은13 집단이13 반복해서13 회담을13 열고13 참가자들13 간13 집중적인13 상호작용이13 일어날13 때13 발생하기가13 쉽다rsquo 을13 충족시킨 ―13 다 우선13 유럽의13 중앙은행장들은13 통화위원회 중 (the Monetary Committee)

앙은행장13 위원회 국제결제은(the Committee of Central Bank Governors)

행 모임13 등13 정규적으로13 개최되는13 모(the Bank of International Settlements)

임을13 통해13 서로를13 접해왔다 이러한13 지속적인13 모임을13 통해13 중앙은행장들은13

정보와13 축적된13 지식을13 교환하 다 또한13 들(Marcussen 2000 Gofas 2001)

로르는13 비록13 중앙은행장13 클럽의13 정식13 회원은13 아니었지만13 그들과의13 회담을13 통

해13 지적13 자원을13 공유하고13 위원장직을13 충분히13 소화해낼13 수13 있는13 역량13 연마와13

정책학습의13 기회를13 제공받았다 하지(Dyson and Featherstone 1999 708)

만13 이러한13 조건이13 충족된다고13 해서13 반드시13 학습이13 발생하는13 것은13 아니다

122 양오석

역사제도주의자들은13 학습이13 lsquo역사적13 경험rsquo을13 통해13 일어난다고13 말한다 이13

말이13 사실이라면13 는13 앞서13 이행된13 의13 성공사례로부터13 획득한13 역사EMU EMS

적13 경험에서13 도출된13 결과물로13 해석될13 수13 있다 이13 같은13 해석은13 일련의13 학자

들에13 의한13 선행연구에서도13 주장된13 바13 있다

년대13 성공적으로13 진행된13 의13 전례로부터13 유럽인들은13 유럽13 내13 경제1980 EMS

통화통합이13 정치적으로13 달성될13 수13 있다는13 생각을13 갖게13 되었다(Dyson 1994

McNamara 1998 Sandholtz 1993a 1-39)

하지만13 필자는13 역사적13 경험은13 교훈을13 직접13 제공하는13 것이13 아니라13 해석을13

기다리는13 모호한13 다량의13 증거들을13 제공해줄13 뿐이라는13 입장이다(Furner and

역사적13 경험이나13 반복적인13 만남13 그리고13 집중적13 상호작용보다Supple 1990)

는13 오히려13 행위자들13 간13 lsquo공유된13 해석rsquo이야13 말로13 학습을13 구체적인13 정책내용으로13 이어주는13 매개체로13 작용한다 그렇다면13 lsquo공유된13 해석rsquo은13 어떻게13 얻어지는가 이13 글은13 이에13 대한13 해답을13 lsquo사회적13 구성rsquo에서13 찾고자13 한다 사회적13 구성

이란13 특정13 정체성이나13 정책아이디어13 또는13 규범이13 국가별로13 다양한13 제도적13 맥

락규범이나13 담론구조과의13 상호작용을13 통해13 시간의13 흐름에13 따라13 변화와13 지( )

속을13 거듭하면서13 역사적13 진화13 과정을13 거쳐13 형성되는13 것을13 말한다 이13 글은13

의13 탄생도13 이러한13 사회적13 구성의13 산물이라고13 본다EMU

그렇다면13 협상과정에서13 유럽13 정책엘리트들은13 과연13 어떤13 해석을13 공EMU

유하고13 있었는가 덴마크13 전임13 중앙은행13 총재이자13 1979- 년13 동안13 덴마크13 1980

내13 에13 관련된13 공론을13 주도한13 호프메이어 는13 EMU (Hoffmeyer 1993 108) lsquo들로르13 위원회13 내13 중앙은행장들은13 년대13 말까지13 거시경제13 관리수단13 및13 목1980

표를13 정의하는데13 있어서13 커다란13 마찰이13 없었다rsquo고13 말한다 lsquo유럽13 정책13 엘리트들은13 년대13 중반1970 - 년대13 초에13 이르기까지13 경제적13 조정이13 단기에13 가능1980

하다고13 확신하고13 있었고rsquo lsquo 실업이13 인플레보다13 더13 참을만하다고13 믿었5 5

다rsquo 의13 인터뷰13 내용 각주13 에서13 재인(Helmut Schmidt Marsh 1992 268 12

용 또한13 ) lsquo노동시장과13 임금형성이13 유연하지13 못하고13 공공적자와13 해외부채가13 ( )

금융시장에13 나쁜13 신호를13 보내고13 있다rsquo는13 문제의식을13 함께13 했고 lsquo통화정책이13 정치적13 향력으로부터13 벗어나야13 한다고13 믿고13 있었다rsquo 덴마크 독일 국(


스웨덴13 정책결정자들의13 인터뷰13 내용 에서13 재인용 Marcussen 2000 275 )

협상과정을13 현장에서13 지켜본13 호프메이어 는13 EMU (Hoffmeyer 1993 108)

lsquo사실13 물가안정목표 중앙은행의13 독립성 환율안정13 그리고13 공공재정적자의13 거

부13 등과13 같은13 통화정책원칙에13 있어서13 이전13 시기에는13 상당한13 견해13 차이가13 있

었던13 반면13 협상과정에서는13 폭넓은13 정치적13 합의가13 있었다EMU rsquo라고13 회상한다 또한13 lsquo 개국13 모두13 큰13 충돌13 없이13 통화정책을13 위한13 기본13 원칙을13 수용하12

고 에13 대한13 정부13 간13 회의에서도 각국13 정치엘리트수준에서도13 이러 EMU hellip13 한13 거시경제에13 관한13 합의가13 발견되었다rsquo(Hoffmeyer 1993 107 Marcussen

에서13 재인용고13 증언한다 이와13 같은13 증언을13 토대로13 정리하자면13 2000 274 )

협상과정에서13 유럽13 개별13 국가의13 정책13 엘리트들은13 거시경제정책목표와13 EMU

이를13 위한13 정책수단에13 있어서13 해석을13 공유하고13 있었다는13 결론을13 내릴13 수13 있

다

이렇게13 공유된13 해석은13 개별13 행위자의13 부족한13 역량을13 뛰어넘어13 사회적13 학

습13 과정을13 통해13 궁극적으로13 규범을13 창조한다 여기서13 말하는13 규범이란13 lsquo어떻게13 할13 것인가rsquo의13 문제와13 연관하여13 정책내용에13 대한13 기술적13 설득력을13 제공하는13 지식자원을13 말한다 개별13 행위자는13 지속적인13 사회규범을13 창조하는13 역량이13

부족하다 이와13 달리13 사회적13 학습과정은13 개별13 정책엘리트들이13 규범에13 담겨있

는13 규정을13 채택하여13 이를13 내부화하고13 궁극적으로13 행동을13 구성하는13 간주관적13

이해해석를13 공유하게13 만든다 이러한13 형상은13 규범이13 ( ) (Checkel 2001 57)

정책엘리트들에게13 반드시13 내부화되지는13 않는13 lsquo사회적13 동원rsquo과는13 대조를13 이룬다 여기서13 유의할13 점은13 모든13 사회적13 학습과정이13 정책아(Checkel 2001 57)

이디어를13 이전시키는13 것이13 아니라13 그13 기능은13 복잡학습의13 형태만으로13 한정된

다는13 것이다 나이 가13 구별하는13 단순학습에서는13 행위자가13 새로운13 정보를13 (Nye)

얻고13 전략을13 바꾸기는13 하지만13 주어진 이해관계를13 추구한다 이와13 (a given)

달리13 복잡학습에서는13 행위자가13 새로운13 이해관계와13 선호를13 획득하게13 된다

복잡학습과정은13 개별13 정책엘리트가13 시작한13 규범의13 창(Checkel 2001 53)

조13 과정을13 개방된13 정책의13 창(policy window)21을13 통해13 지속적인13 규범을13 창조

21 킹던 의13 정책13 창 모형에서13 정책13 창은13 정책주창(Kingdon 1984) lsquo (Policy Window)rsquo lsquo rsquo lsquo자들이13 그들의13 관심대상인13 정책문제에13 주의를13 집중시키고 그들이13 선호하는13 대안을13

124 양오석

하는13 기제로13 기능한다(Checkel 2001 57)

동형화를13 통한13 강요 모방13 그리고13 규범13 2

협상과정을13 주도한13 정책13 확산13 내지13 이전을13 위한13 또13 다른13 기제의13 하EMU

나로13 lsquo제도적13 동형화rsquo를13 거론할13 수13 있다 제도적13 동형화란13 경쟁하는13 다양한13

제도들이13 어느13 특정한13 형태의13 제도로13 수렴되는13 현상을13 말하며 이는13 다시13 발

생13 원인을13 기준으로13 강요 모방13 그리고13 규범에13 의한13 동형화13 등13 세13 가지로13 세

분된다22 단적으로13 말하자면13 형성에서는13 강요 모방13 그리고13 규범에13 의 EMU

한13 동형화가13 모두13 관찰된다 이에13 대한13 근거는13 다음과13 같다

우선13 첫째 개별13 국가나13 사회가13 발현하고자13 하는13 정치 경제 사회 문화적13 기대가13 상충될13 경우엔13 조정을13 시도하게13 된다 이러한13 조정과정은13 자발적13 협

력13 외에도13 공식적13 또는13 비공식적13 압력에13 의해13 이루어지기도13 한다 특히13 lsquo세력rsquo으로13 인식된13 압력과13 이에13 대한13 순응적13 이동은13 lsquo강요강압적13 동형화( ) rsquo의13 모습을13 갖춘다 유럽통화체제13 내13 독일13 마르크화가13 지닌13 기축통화로서의13 안정성

은13 독일식13 제도에13 의해13 상당수13 주도된13 가13 기술적13 설득력과13 정치적13 수용EMU

가능성13 및13 정당성을13 확보하는13 출발점으로13 작용하 다(Radaelli 2000 32)

또한13 lsquo대관전략rsquo이13 lsquo견인전략rsquo을13 제치고13 우위적13 전략으로13 선택됨에13 따라13 유럽경제통화동맹의13 탄생은13 앞서13 언급한13 다섯13 가지13 경제적13 수렴을13 충족해야

만13 하는13 강압적13 조건에13 묶여13 있었다 이에13 따라13 유로존 에13 들어가 (Euro zone)

고자13 희망하는13 모든13 회원국은13 무조건적으로13 이들13 경제수렴13 조건을13 충족시켜

야만13 했다 헝가리의13 경우13 현재13 유로존13 가입을13 앞두고13 긴축재정정책을13 실시

하고13 있으며13 이탈리아와13 그리스13 역시13 유로존13 가입을13 위해13 반13 인플레이션13 정

책을13 펼치는13 바람에13 높은13 국내13 실업률을13 희생한13 바13 있다

둘째 흔히13 목표가13 모호하거나13 불확실성이13 높은13 상황에서13 무엇이13 효율적인

관철시키기13 위해서13 열려지는13 기회 로13 정의된다rsquo

22 이들13 분류는13 기술적인13 것으로13 분명한13 구분이13 어려우며13 유형별로13 상호13 배타적이지13 않

다


지를13 몰라서13 효율성이13 기준이13 될13 수13 없을13 때13 조직은13 특정한13 제도적13 규범을13

받아들인13 다른13 특정13 조직을13 모방하고자13 한다(DiMaggio and Powell 1991

이러한13 69) lsquo모방적13 동형화rsquo에서는13 lsquo최적화rsquo나13 lsquo효율성rsquo을13 전제로13 하지13 않고13 오히려13 기존13 제도13 간13 적절한13 성공을13 바라는13 만족스러움 과13 (satisficing move)

정당성을13 확보하는13 것이13 주요13 목표이다(Meyer and Rowan 1977 364-385)23

관련13 정책엘리트들은13 정책의13 실패로13 인한13 불확실성하에13 가장13 성공EMU

적인13 거시경제정책모델로13 독일사례를13 선정하 다 이러한13 거시경제정책상의13

수렴현상에13 대해13 덴마크13 고위13 공무원은13 유럽13 내13 독일경제의13 지배적13 역할이13

그13 동인으로13 작용13 한13 것이13 아니라13 독일모델의13 성공이13 원인이었다고13 말한다

독일모델이13 성공적이었고13 최고임을13 입증했기에13 인기가13 있었다 독일13 경 hellip13 제가13 유럽을13 지배했기13 때문이13 아니었다덴마크13 공무원13 인터뷰( Marcussen

에서13 재인용 독일은13 가장13 분명한13 사례 다 모두들13 독일13 모델2000 150 ) hellip13 이13 안정적인13 배경을13 제공한다고13 믿고13 있었다덴마크13 고위13 공무원13 인터뷰(

에서13 재인용 거시경제정책의13 수렴은13 정책실패13 또Marcussen 2000 154 ) hellip13 는13 위기에13 대한13 경험에서13 나온13 것이기도13 하지만13 독일13 모델의13 오랜13 성공이13 자

극이13 되기도13 했다덴마크13 공무원13 인터뷰13 내용 에서13 재( Marcussen 2000 150

인용)

나아가13 중앙은행의13 독립성을13 보장하여13 정책신뢰성13 패러다임을13 구축한다는13

목표13 역시13 아래13 진술과13 같이13 독일13 거시경제13 전략의13 반 이었다 또한13 EMU

를13 위한13 선행조건으로13 요구되는13 유럽수준의13 독립적인13 통화관리기구즉13 유럽(

중앙은행의13 모범사례가13 된13 것도13 독일의13 연방은행이었다 호프메이어)

의13 증언대로13 (Hoffmeyer 1993) lsquo들로르13 위원회13 내13 각국13 중앙은행장들은13 사실13 아무런13 저항13 없이13 안정화13 정향의13 독일13 경제정책이13 지침노선이13 되어야13 한

다는데13 합의했다 또한13 공동통화제도가13 독일중앙은행을13 모델로13 해야13 한다는13

사실을13 수용했다rsquo 에서13 재인용 과정에13 참가했(Marcussen 2000 273 ) EMU

던13 또13 다른13 관찰자인13 경제학자13 다이제슨 역시13 호프메이어의13 (Niels Thygesen)

23 충분히13 만족스럽다 은13 만족하다 와13 충분하다 를13 합성한13 신satisficing( ) satisfy( ) suffice( )

조어이다

126 양오석

증언과13 동일한13 진술을13 하고13 있다24

들로르13 위원회13 내13 중앙은행장들의13 견해는13 독일13 중앙은행인13 분데스방크

의13 경험이13 모델로서13 유용하다는13 생각에13 있어서13 분명13 수렴되고13 (Bundesbank)

있었다다이제슨의13 인터뷰 에서13 재인용( Gros amp Thygesen 1992 320 )

셋째 조직은13 때로는13 전문화13 과정을13 통해13 촉발되는13 규범적13 압력에13 의해13 제

도적13 규범을13 수용하는13 양상을13 보여13 주기도13 한다 정책결정자13 집단이13 교육을13

통해13 보유하고13 있는13 지식이나13 정치13 및13 경제적13 아이디어가13 정책내용을13 결정하

는13 경우13 또는13 두뇌집단씽크탱크 과13 인식론적13 공동체의13 아이디( think tank)

어로부터13 정책내용이13 향력을13 받는13 경우가13 이에13 해당된다

협상과정에서13 기능한13 중앙은행장들의13 전문지식은13 정책내용에13 EMU EMU

대한13 lsquo기술적13 설득력rsquo 어떻게13 할13 것인가의13 문제13 을13 제공하는13 자원이었 ―13 ―13 고 이는13 곧13 규범적13 압력으로13 작용하 다 (Cameron 1994 Verdun 1999

목표와13 수단13 간의13 관계를13 설명하는13 명확한13 인과관계에13 대한13 Radaelli 2000)

지식이13 부족하거나13 모호한13 상황에서는13 무엇이13 효율적인지13 판단하기가13 어렵

다 협상을13 둘러싼13 환경13 역시13 그러했다 이러한13 상황에서13 정책결정자들 EMU

은13 문제해결이나13 성과향상에13 대한13 기여보다는13 lsquo정당성rsquo을13 강화할13 수13 있는13 정책을13 받아들이기가13 쉽다 그리고13 아래13 인터뷰13 내용과13 같이13 당시13 여론은13 이를13

수용하고13 있었다

안정화13 정향적13 경제정책을13 추구하는13 것이13 잘못되었다고13 보는13 여론은13 없었

다덴마크13 고급13 공무원13 인터뷰 에서13 재인용 안정( Marcussen 2000 149 ) hellip13 화를13 위한13 기본13 요건은13 저인플레이션과13 공공재정의13 통제 다덴마크13 고급13 공(

무원13 인터뷰 에서13 재인용 Marcussen 2000 150 )

인터뷰13 내용에서13 확인할13 수13 있듯이13 과정에서13 규범으로13 기능한13 것은13 EMU

거시경제정책목표로서의13 물가안정을13 향한13 안정화13 정향과13 이를13 구체화하기13

24 이러한13 고찰은13 일련의13 학자들의13 연구에서도13 밝혀진13 바13 있다(Overturf 1997 Gill

1997 Sandholtz 1993b)


위한13 수단으로13 낮은13 인플레이션을13 겨냥 환율안정 공공재정13 적자13 해결13 그리

고13 낮은13 인플레이션을13 달성하기13 위한13 필요조건으로13 인식된13 중앙은행의13 독립

성13 보장13 등이었다 중앙은행장들의13 전문지식과13 부합하는13 들로르13 위원회의13 정

책내용은13 이러한13 제도적13 규범을13 정립함으로써13 정책변환의13 lsquo정치적13 정당성rsquo을13 보장하 고 그13 결과13 (Radaelli 2000 32) lsquo정치적13 수용가능성rsquo 무엇을13 해 ―13 야13 하는가의13 문제13 을13 보상받을13 수13 있었다 ―13

결론을13 대신하여13 V

지금껏13 논의된13 내용을13 종합하자면13 정책과정13 내13 주요13 행위자들은13 높EMU

은13 수준의13 불확실성그리고13 문제해결을13 위한13 높은13 비용이13 발생하는13 상황에13 ( )

처해13 있었다 이에13 들로르13 위원회는13 인식론적13 공동체로서13 에13 관한13 정책 EMU

행위의13 구체적13 과정을13 도식화할13 수13 있도록13 안내하는13 정책지침으로서의13 아이

디어13 내용즉13 정책프로젝트 을13 제안하는13 대신13 정책프로젝트의13 필요성과13 정책( )

범위의13 적실성을13 제공하는13 사회적13 학습과정을13 주도하 다 이러한13 사회적13 학

습은13 새로운13 이해관계와13 선호를13 획득하는13 lsquo복잡학습rsquo과13 거시경제모드와13 이념13 및13 정책구성요소의13 변환이13 수반되는13 lsquo세13 번째13 학습유형rsquo의13 속성을13 보여주었다

이들13 사회적13 학습13 과정을13 통해13 정책13 산물을13 결정하는13 정책13 사안에13 대한13

최종적13 해석이해이13 학습되었고13 에13 대한13 정치적13 수요와13 규범이13 창조되( ) EMU

었다 이13 과정에서13 정책이전을13 위한13 사회적13 학습의13 기제로13 작용한13 것은13 행위

자들13 간13 공유된13 해석이었다 또한13 인식론적13 공동체가13 주관한13 정책신뢰성패러

다임에13 대한13 모방적13 동형화와13 기술적13 설득력을13 제공한13 전문지식에13 부합해야13

하는13 규범적13 압력에13 의한13 동형화가13 또13 다른13 정책이전의13 기제로13 작용하 다

그리고13 독일마르크화의13 구심력13 및13 마스트리히트조약에13 따른13 수렴기준을13 통

한13 강압에13 의한13 동형화13 역시13 무시될13 수13 없다 이러한13 일련의13 기제를13 통해13

를13 향한13 지배적13 아이디어는13 정책진화를13 거쳐13 제도화되기에13 이르렀다EMU

128 양오석

결국13 사안에13 관한13 정책이전을13 위한13 사회적13 학습의13 기제를13 확인함으EMU

로써13 우리는13 다음과13 같은13 정책적13 함의를13 얻게13 된다 첫째 의13 탄생은13 구 EMU

조적13 관점과13 거시13 경제적13 관점을13 뛰어넘어13 를13 둘러싼13 상이한13 선호들13 간EMU

의13 대립을13 접합13 하는13 시도에13 기반13 하여13 실현될13 수13 있었다 선호의13 접합13 과정

은13 상이한13 선호를13 하나로13 묶을13 수13 있는13 논리적13 도구를13 필요로13 했고 이러한13

논리적13 도구는13 아이디어13 또는13 정책이전의13 기제를13 통해13 특정13 행위자의13 아이디

어가13 정당성을13 확보하는데13 동원되었다 이렇게13 아이디어는13 유(Jabko 1999)

럽연합13 공공정책결정과정의13 중요한13 자원이13 됨으로써13 권력의13 본성을13 구성하

는13 또13 다른13 국면으로13 작용하 다

둘째 무역자유화나13 전지구화가13 수반한13 시장의13 힘에서13 비롯되는13 압력13 행사

는13 가13 자동적으로13 탄생하도록13 압력을13 가하지는13 못하 다 또한13 EMU lsquo기능주의rsquo와13 같은13 자유주의론자들이13 생각하는13 것처럼13 자동적인13 확산효과로13 인해13

가13 생산된13 것도13 아니었다EMU 25 오히려13 경쟁하는13 아이디어는13 행위자들13 간13

공유된13 해석을13 매개로13 학습과13 동형화13 등13 일련의13 정책아이디어13 이전13 기제를13

통해13 정치적13 수요와13 규범을13 창조하 고13 최종적으로13 유럽중앙은행의13 설립을13

수반하는13 로13 제도화되었다EMU

그러나13 이13 글의13 고찰만으로는13 의13 탄생에13 대한13 근본적13 동학을13 밝히는13 EMU

lsquo왜의13 문제rsquo에13 대한13 완전한13 이야기를13 들려13 줄13 수13 없다 이는13 아래와13 같이13 이13

글이13 다루지13 못한13 여타13 중요한13 관점들이13 남아13 있기13 때문이다 우선13 첫째 유

럽경제통화동맹은13 그13 필요성에13 대한13 아이디어를13 수용할13 것을13 요구하는13 구체

적인13 정치적13 동원에13 의해13 후원되었고 유럽연합집행위원회에13 의해13 유럽연합

수준에서13 이루어지는13 정치적13 전략에13 의존하기도13 했다(Tsoukalis 1977 79)

따라서13 과정의13 본질적13 국면은13 유럽연합13 집행위원회가13 실행한13 정치적13 전EMU

략13 차원에서13 이해될13 필요가13 있다(Jabko 1999 475- 둘째 탄생에13 495) EMU

있어서13 들로르라는13 특정13 행위자에13 의한13 리더십의13 발휘를13 통해13 정책아이디어

가13 이전되는13 모습을13 엿볼13 수13 있다 또한13 의제설정권한을13 지닌13 유럽연합집행

위원회의13 lsquo정책선도주의(policy entrepreneurship)rsquo를13 통해서도13 아이디어13 이

25 이13 견해는13 통합의13 자동적13 확산효과를13 약속하는13 기능주의를13 반박하여13 나온13 신기능주

의의13 핵심을13 이룬다


전의13 경로를13 살펴볼13 수13 있다

이러한13 일련의13 연구는13 기존13 탄생의13 근본적13 동학에13 대한13 우리의13 이EMU

해를13 증진시켜주는13 또13 다른13 관점을13 제시해13 준다 따라서13 의13 탄생에13 대 EMU

한13 근본적13 동학을13 밝히는13 작업은13 상기한13 이13 글이13 다루지13 못한13 관점들을13 충분

히13 고려했을13 때에야13 비로소13 제대로13 이루어질13 수13 있다 이13 글이13 이러한13 이해

의13 한13 부분을13 제공함으로써13 나머지13 부분에13 대한13 연구를13 자극하는13 마중물이13

되기를13 바란다

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The Exploration of Ideational Mechanisms to

Promote Policy Transfer Social Learning in the Economic and Monetary Union

Yang Oh Suk Research Professor Asia-Pacific Research Center of Hanyang University

If conceptualized in a broader sense the cognitive dimension of politics is

comprised of well-known features of political studies Less attention has been given

to however the ideational perspective of the creation of the EMU This article

explores tripartite questions such as what is relevant idea of EMU who gets what

idea and which channel or the mechanism is idea transmitted through This

research does not suggest the absolute causality between ideational initiative and

decision-making Instead it provides us with the additional and experimental

analysis of the ideational mechanisms to promote policy transfer in association with

other significant elements

134 양오석

Key Words Economic and Monetary Union Policy Idea Policy Transfer Social

Learning Isomorphism Mimetism Epistemic Community

양오석 한양대학교13 아태지역연구센터13

서울시13 성동구13 행당동13 번지13 17 133-791

Tel_0213 222013 179913 13 E-mail_osyang35hanyangackr

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들어가는13 말13 I

년대13 초13 탄생한13 유럽경제통화동맹은13 회원국들13 간13 경쟁하는13 정책아이1990

디어가13 수렴되어13 나타난13 정책이전1과정의13 산물로13 평가된다 이러한13 유럽경제

통화동맹의13 탄생13 동학을13 밝히는13 lsquo왜의13 문제(Why question)rsquo에13 대해13 학자들은13 다양한13 관점을13 제시하고13 있다 우선13 외생적13 관점에서13 와13 유로화의13 EMU

탄생은13 빠른13 기술변화를13 수반하는13 전지구화와13 그에13 따른13 자본이동성의13 증가

에13 의해13 고무된13 것으로13 이해된다 또한13 (McNamara 1998 Moravcsik 1998)

진화론적13 관점에서13 는13 유럽통화제도EMU(Economic and Monetary Union)

(EMS European Monetary System)2를13 계승하는13 다음13 단계를13 위한13 당연한13

결과물로서13 역사적인13 추세와13 사건에13 의한13 lsquo유사-예정된13 산출물

(quasi-preordained outcome)rsquo로13 비추어진다 그리고13 주(Jabko 1999 475)

로13 법학자들에13 의해13 채택되고13 있는13 제도주의적13 관점은13 유럽연합13 정책결정과

정에서13 일어나는13 전문위원회들의13 역할과13 그들의13 기술적13 전문지식이13 활용되

는13 경로에13 주목하고(Joerges and Neyer 1997 273- 나아가13 299) lsquo양면게임(two-level games)rsquo의13 논리에서13 개별13 회원국의13 중앙은행과13 정부13 간에13 작동하는13 상이하거나13 동일한13 정책선호에13 관심을13 둔다(Wolf and Zangl 1996

355- 마지막으로13 의13 탄생은13 년대를13 전후로13 반대입장에서13 393) EMU 1980

에13 대한13 지지로13 돌아선13 프랑스의13 태도변화나13 독일13 재통일문제와13 맞물리EMU

는13 강대국들13 간13 협상의13 결과물로13 풀이되기도13 한다(Garrett 1993 105-123)

유럽경제통화동맹의13 탄생13 동학을13 밝히는13 상기한13 합리주의와13 간결성의13 논

리에13 기반13 한13 전통적13 인과분석13 외에도13 정책이전의13 기제로서13 아이디어13 관점에13

주목하는13 연구노력들이13 있다 이들13 일련의13 연구는13 경제적13 아이디어와13 정치적13

1 정책이전은13 일반적으로13 필요한13 정책모델을13 외부로부터13 차용하는13 것을13 의미하며13 때로

는13 정책교환으로13 언급되기도13 한다 이13 글에서는13 정책형성과정에서13 나타나는13 경쟁하는13

아이디어들13 간의13 수렴현상에13 주목한다

2 년13 월13 일13 브뤼셀13 정상회담13 결의에13 따라13 년13 월13 일부터13 효력이13 발1978 12 5 EC 1979 3 31

생한13 통화협력제도EC

















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