교장의 권한 확대가 학교 변화 및 혁신에 미치는 영향keas.or.kr/0070/upload/journal_data/06-정금현.pdf교장초빙공모제 시범실시는 2006년 9월부터

敎育行政學硏究

The Journal of Educational Administration

2007, Vol. 25, No. 1, pp. 119~139

교장의 권한 확대가 학교 변화 및 혁신에 미치는 영향 :

초빙공모교장제 운영에 관한 교장들의 인식을 중심으로

정 금 현(교육인적자원연수원)

요 약

이 연구는 초빙공모교장제 학교에서 교장 자신이 인식하고 있는 권한확대의 수준이 학교혁

신 및 학교변화에 대한 인식에 어떤 영향을 미치고 있는지를 분석하였다.

연구내용은 크게 두가지 영역으로 구분하였다. 먼저 초빙공모교장제의 특징을 분석하고, 초

빙공모교장제에서 ①교장의 권한 수준, ②학교운영의 변화 수준, ③학교혁신 수준을 조사연구

를 통해 분석하였다. 다음으로 초빙공모교장제에서 교장의 권한 확대와 학교운영의 변화, 학

교혁신간의 인과구조 모형을 설정하고 공분산구조분석을 실시하였다.

초빙공모교장제의 도입으로 학교운영의 자율성, 책무성, 민주성이 제고된 것으로 나타났으

며, 학교혁신의 수준도 향상된 것으로 나타났다. 하지만 교장의 권한 확대 수준은 기대 수준

보다 낮은 것으로 나타났고, 특히 교원인사권과 예산운영권은 상대적으로 미흡하다고 인식하

고 있었다. 인과구조분석 결과를 보면, 교장의 권한 확대가 학교혁신에 미치는 직접효과는 미

흡하였지만 학교운영 변화를 매개변인으로 하여 학교혁신에 영향을 주는 것으로 나타났다.

[주제어] 교장초빙공모제, 학교혁신, 교장 권한, 학교변화

Ⅰ. 서 론

1. 연구 필요성 및 목적

최근 교육혁신위원회가 대통령에게 보고한 ‘교원정책개선방안(2006.12.28)’에 따르면

능력중심 승진풍토 조성과 교장공모제를 제안하고 있다. 전통적인 승진임용제도를 개선

하고, 공모교장의 자질을 다단계로 심사하여 능력있는 교장을 임용하고 이를 통해서 학

교변화를 촉진하고자 하고 있다. 이러한 교원정책의 변화는 지나친 승진경쟁과 경력 중

120 敎育行政學硏究

심의 교원승진제도로 인해 학교가 시대적 변화에 민감하게 대처하지 못하고 있다는 문

제의식에 따른 것 이다. 그리고 교장의 전문적 경영능력에 따라 학교의 성공여부가 결

정될 것이라는 인식이 공모교장제 및 교장초빙공모제의 기본전제가 되어 있다.

‘좋은 학교에는 반드시 좋은 교장이 있고, 좋은 교장을 가진 나쁜 학교가 있다는 말을

결코 들어본 적이 없다’(정영수, 2005:110에서 재인용)라는 말을 굳이 인용하지 않더라도

교장의 능력에 따라 학교가 얼마든지 변화할 수 있다는 것은 낯선 이야기가 아니다. 그

래서 더욱더 교장임명 방식의 변화를 통해 학교 혁신을 도모하려고 하고 있는 최근의

정책 방안들이 대중적인 관심사가 되고 있다.

교장초빙공모제는 초빙교장제를 개선하고, 능력중심의 인사관리를 통해 교육여건이

어려운 학교의 혁신을 촉진하기 하기 위해서 도입한 제도이다. 초빙공모제 방식에 의해

임용된 교장은 일반 공립학교 교장에 비해 학교경영에 있어 더 많은 자율성과 책무성을

부여받는다. 예를 들어 초빙공모제에 의해 채용된 교장은 교사초빙권(50%), 추가적 예산

지원, 자율학교 수준의 교육과정 운영의 자율, 학교경영계획에 따른 4년간의 자율적 학

교경영권 등의 특례 적용을 받기 때문에 학교발전에 대한 비전에 따라 전략적으로 학교

경영을 하여 학교변화를 촉진할 것으로 기대되고 있다.

만은 연구에서 리더의 권한 확대가 조직 변화와 혁신을 촉진한다는 가설은 수용되고

있다(Berman과 McLaughlin, 1978:24). 이러한 가설을 교장초빙공모제에 적용한다면 교

장의 권한 확대가 학교혁신에 긍정적인 영향을 미칠 것이라는 가설을 설정할 수 있을

것이다.

교장초빙공모제 도입 목적이 교육기획력과 민주적 지도력을 갖춘 유능한 교장 영입을

통해 교육현장의 혁신분위기를 확산시키는 것이기에 교장초빙공모제의 도입이후 교장의

권한 확대에 따른 학교혁신이 실제적으로 일어났는지에 관심을 가져야 한다. 학교혁신

은 다면적인 요인에 의해 영향을 받을 것이다. 그 중에서 교장초빙공모제의 도입으로

인한 교장의 권한 강화가 학교혁신에 어떤 영향을 주고 있는지 알아볼 필요가 있다. 이

러한 작업은 정책 자체의 정착여부를 확인하기 위해서도 필요하고, 새롭게 추진되고 있

는 교장공모제의 도입에 의미있는 시사점을 도출하기 위해서도 시기적절한 과제일 것이

다.

지금까지 교장임용방식의 차이에 따른 교장의 권한 및 역할의 변화가 학교경영에 어

떤 영향을 미쳤는지 실제적인 연구가 충분히 이루어지지 않은 것 같다. 그래서 교장초

빙공모제를 시범 실시한 학교를 대상으로 하여 교장의 권한 강화와 학교혁신의 관계를

분석하여, 학교조직에서 권한의 강화와 학교혁신의 관계를 설명할 필요가 있다.

따라서 본 연구는 초빙공모제의 운영 성과를 분석하고, 교장초빙공모제 실시 학교에

서 교장의 권한 확대가 학교혁신에 미치는 영향을 분석하고자 하였다.

교장의 권한 확대가 학교 변화 및 혁신에 미치는 영향 121

2. 연구내용

본 연구는 교장초빙공모제의 운영 성과를 분석하고, 교장초빙공모제에서 교장의 권한

(자율성) 확대가 학교혁신(혁신역량 및 혁신성과)에 미치는 영향을 파악하기 위해 다음

과 같은 연구를 수행하였다.

첫째, 교장초빙공모제의 도입 취지, 제도의 개요, 교장초빙공모제의 성격, 교장초빙공

모제 도입에 따른 교장의 역할 변화에 대해 이론적인 검토를 하였다.

둘째, 교장초빙공모제의 운영성과에 대한 교장의 인식을 조사하였다. 교장초빙공모제

가 실시된 지 6개월이 지난 시점에서 제도의 성공 혹은 실패를 평가하는 것은 적절하지

않다. 따라서 제도의 실행과정상 나타난 ‘학교운영의 변화’에 대한 인식을 자율성, 민주

성, 책무성, 전문성 측면에서 분석하였다.

셋째, 교장초빙공모제의 도입으로 새롭게 부여된 특례적용이 교장의 권한을 확대(교

사인사권, 교육과정 운영, 예산 운영, 의사결정권의 확대)하고, 이러한 권한의 확대가 제

도 도입의 취지인 학교혁신으로 이어졌는지를 분석하기 위해서 실증적인 조사연구를 실

시하고, 교장초빙공모제 정착을 위한 제안점을 제시하였다.

II. 교장초빙공모제의 성격

1. 교장초빙공모제의 개요

교장초빙공모제는 초빙교장제를 개선하고, 능력중심 교장임용제도의 확산 및 정착을

도모하기 위해 도입된 것이다. 이 제도는 경력중심의 인사관리로는 학교혁신을 이루기

어렵기에 능력중심의 인사관리를 통해 학교의 변화를 주도하고자 하는 것이다.

1996년부터 초빙교장제를 운영하고 있었지만, 이 제도가 초빙교장 지원 자격을 당해

시․도 근무로 제한함에 따라 유능한 자원 발굴에 한계가 있었다(김명수 2004). 특히

초빙교장 재직이 중임에 포함되지 않았기 때문에 일부에서 중임 만료한 교장의 임기

연장 수단으로 악용되는 사례가 있어서 교장 임용방식을 다양화한 기본 취지를 살리

지 못하고 있었다. 따라서 교육부에서는 초빙교장제의 개선과 능력 중심의 교장임용제

의 확산과 정착을 위해 교장초빙공모제를 시범실시하였다.

교장초빙공모제 시범실시는 2006년 9월부터 2009년 8월까지 매년 50개교씩 3차에 걸

쳐 총150개교를 대상으로 실시할 계획이다. 이 중 130개교는 농어촌 1군 1우수고, 교육

복지투자우선지역 학교 등 혁신의 필요성이 시급한 학교이고, 20개교는 학교운영 목적


이 특수한 특성화 중ㆍ고, 개방형자율학교 등이다1). 이에 따라 2006년 9월부터 48개 학

교를 대상으로 하여 시범적용을 하였고, 2007년 3월부터 추가적으로 53개의 학교를 지

정하여, 교장초빙공모제의 정착을 추진하고 있다. 시범학교로 지정된 학교에는 운영성과

를 극대화하기 위해 교사초빙권 확대, 자율학교 지정 및 운영비 지원 등 다양한 인센티

브를 부여하고 있다.2)

교장초빙공모제 학교의 선정은 공립학교 중에서 현장 혁신 등 교육정책상 교육감이

필요하다고 인정하는 학교에 대해 교육감이 당해학교와 협의하여 지정하고, 학교운영위

원회의 심의 절차를 거치도록 하였다. 그리고 초빙공모교장의 임용은 실시학교 지정(교

육감) → 교장 선발 공고(교육감) → 교장 지원자 접수(학교) → 학교운영위원회에서 후

보자 심사 및 추천(학교) → 교육청의 후보자 심사 및 임용추천(교육감) → 임용제청 및

임명(대통령)의 절차를 통해 이루어진다.

2. 교장초빙공모제의 특성

교장초빙공모제의 도입이 학교에 미치는 영향 파악하기 위해, 교장초빙공모제 학교의

자율성 및 책무성 구조, 갈등구조, 기대효과를 검토하였다.

가. 학교의 자율성 구조

학교경영에서 자율적 권한의 증대는 조직 및 인사관리, 교육과정 운영, 재정관리 측면

에서의 규제완화를 포함하는데, 교장초빙공모제에서는 학교에서 자율적 권한 증대는 인

사, 조직, 교육과정, 재정적 측면에서 특례를 적용하는 것으로 표현되었다.

특히 초빙공모교장 시범학교에 적용되는 자율학교 수준의 학교 및 교육과정 운영상의

특례, 교장의 초빙 교사 요청권은 학교의 자율성 구조를 강화할 것으로 기대된다.

학교운영상의 특례부여는 자율학교 지정에 따른 교육과정 편성 운영 및 학생선발 등

에 관한 자율권 부여로 시ㆍ도교육청이 자체 기준을 정하여 추진하도록 하였다. 그리고

교장의 초빙 교사 요청권은 교사 정원의 50%이내에서 요청할 수 있도록 하였다.

교장초빙공모제하에서 자율성의 확대는 행ㆍ재정적인 지원 강화를 통해 실질적으로

이루어진다. 임용심사 시 제출한 학교경영계획서에 따라 교장의 학교운영이 가능하도록

행ㆍ재정 지원을 강화하고, 특성화 중ㆍ고등학교와 같이 별도의 예산지원이 되지 않는

1) 교장초빙공모 시범운영은 ‘연구학교에 관한 규칙(교육부령)’에 의한 시범학교가 아닌 특정제도

를 시범 적용하는 형태로 운영하는 것을 의미한다.

2) “교육인적자원부가 농어촌 학교를 대상으로 교장초빙공모제를 도입했지만, 지원율이 극히 저조해 당초 취지를 무색하게 만들고 있다.(뉴시스 2006-12-22 17:29)”는 보도가 있었고, 시도교육청별로 교사초빙권의 수준과 예산지원이 미흡하다는 지적도 있다.


학교의 경우 시ㆍ도에서 예산 특별지원이 이루어지도록 하여 교장이 자율적으로 학교경

영을 할 수 있는 물적ㆍ재정적 여건을 마련해 주도록 하였다(교육부, 2005).

교장에게 부여된 자율성의 확대는 실제적으로 권한의 확대로 이어진다. 일반 공립학

교와 다른 별도의 특례가 적용된 부분이 교장의 권한 확대로 이어질 것이다.

나. 학교의 책무성 구조

교장초빙공모제 학교는 성과평가체제와 엄격한 교장 임용 심사로 책무성을 확보하고

자 하였다.

첫째, 초빙공모제학교는 성과평가체제로 정기적인 평가체제가 도입되었다. 초빙교장제

하에서도 학교의 책무성을 확인하는 기제는 있었지만, 임용 후 연 1회 ‘학교운영 상황보

고서’ 제출 외에 엄정한 평가 시스템이 없어 임용 후 실적관리가 되지 않았다3).

이에 비해 초빙공모제 학교는 교장에 대한 학교경영 실적 평가 등을 통해 책무성을

확인할 수 있다. 교장의 학교경영에 대한 책무성 확보를 위해 2년 주기의 정기적인 평

가를 실시한다. 평가방법은 학교경영계획서 상의 계획 이행여부를 평가하며, 해당 학교

에서 1차 심사를 한 후, 시ㆍ도교육청에서 2차 심사를 한다. 평가결과는 학교운영지원,

임기 중 인사조치 등의 자료로 활용한다(교육부, 2006 a).

둘째, 엄격한 교장임용 심사를 통해서 교장으로서의 책무를 수행할 수 있는 인사를

교장으로 임용함으로써 책무성을 확보하고자 하였다. 초빙공모교장 임용심사는 2단계로

진행된다. 초빙공모교장이 되기 위해서는 1차로 학교심사를 거친 후, 2차 교육청 심사를

받는다. 1차 심사는 학교운영위원회 또는 별도의 교장심사위원회가 지원 교장이 제출한

학교경영계획서를 심사하고, 그 결과에 따라 순위를 명기하여 교육감에게 임용 추천하

며, 지원자가 1인인 경우 단수 임용 추천을 가능하게 하였다. 2차 심사는 시도교육청의

심사위원회를 활용하여 결격사유 파악, 학교경영계획 심층 면접 등의 다양한 심사 방법

을 활용하고 학교의 지원자 추천 순위를 고려하여 심사 후 최종 1명을 선정하고 교육인

적자원부에 임용을 요청해야 한다(교육부, 2006).

교장초빙공모제는 공립학교 중에서 현장혁신 등 교육정책상 교육감이 필요하다고 인

정하는 학교에 대해 교육감이 당해 학교와 협의하여 실시학교를 지정한다. 그런데 이러

한 지정과정에 반드시 학교운영위원회의 심의절차(사전 및 사후)를 거치도록 함으로써

교육수요자에 대한 책무성을 담보할 수 있도록 하였고, 교육청의 2차 심사를 통해서 재

정지원자 및 감독기관에 대한 책무성을 확보할 수 있도록 하였다.

3) 교육인적자원연수원(2006). 초빙공모교장혁신과정 연수자료.


다. 학교의 갈등 구조

교장초빙공모제는 학교거버넌스의 변화를 수반하기 때문에 학교내적 및 외적 갈등을

유발할 가능성이 있다.

학교내적으로 학교운영상의 재량권 확대는 교원 인사에 있어서 기존체제와의 갈등이

생겨날 소지가 있다. 특히 교원들의 변화에 대한 저항과 초빙공모제학교로 지정된 이후

초빙한 교원과 기존 교원간의 갈등도 있을 것이다. 이런 과정에서 소속 교원의 소외의

식은 교장의 권한 행사에 부정적인 영향을 미칠 것이다. 특히 기존에 관행처럼 되어 있

는 순환보직제가 기능하지 못함에 따라 기존 교원들의 불만이 있을 수 있는데 이러한

인사상의 불만을 어떻게 극복할 것인가가 제도의 성패에 중요한 영향을 미칠 것이다.

학교외적인 갈등도 예상할 수 있다. 초빙공모교장의 임용과정에서 절차적 합리성과

제도적 정합성을 갖지 못한다면 초빙공모교장은 교육청의 간섭에서 자유롭지 못할 것이

고, 소신있는 학교경영을 펼칠 수 없을 것이다. 또한 4년의 임기를 마치고 난 후 다시

임기제 교장으로 임명을 받기 위해서는 자율적인 학교 경영보다는 눈치보기식의 학교경

영을 할 가능성도 있다.

라. 교장초빙공모제의 기대효과

교장초빙공모제의 도입으로 학교현장에 어떤 변화가 일어 날 것인가를 기대효과 중심

으로 기술하면 다음과 같다.

첫째, 교장초빙공모제를 통해 기존의 초빙교장제도의 개선 방안을 모색할 수 있을 것

이다. 새롭게 도입된 교장초빙공모제는 최소한 교장임기제를 피하기 위한 수단으로 악

용되지는 않아야 하며, 초빙교장보다 더 우수한 인재를 교장으로 임용할 것을 기대하고

있다.

둘째, 능력중심 인사제도의 현장 적합성을 파악할 수 있을 것이다. 능력이 있는 인사

를 교장으로 영입하여, 학교의 변화혁신을 촉진 할 수 있을 것이다. 특히 초빙공모교장

에게 특례운영을 할 수 있게 함으로써, 우수한 교사를 초빙하고, 자율학교 수준의 교육

과정 운영의 융통성을 확보할 수 있게 되었다. 그리고 학교운영을 위한 추가적인 예산

지원을 받음으로써 학교혁신을 위한 여건은 확보할 수 있을 것으로 기대된다.

셋째, 교장초빙공모제의 도입으로 학교에서 교장의 권한 확대 및 교장의 새로운 역할

을 기대할 수 있을 것이다. 새로운 제도는 이전과는 다른 새로운 교장의 역할을 요구한

다. 그리고 사회적으로도 초빙공모교장이 승진제 교장과는 다른 새로운 학교경영을 펼

칠 것을 기대하고 있다. 현재 초빙공모교장으로 임용된 48명의 교장들은 이런 면에서


학교거버넌스 변화, 미래사회의 새로운 교장상 정립의 시험대에 서있다고도 할 수 있다.

넷째, 교장의 책무성을 제고할 수 있을 것이다. 승진명부에 따라 시ㆍ도교육청에 의해

임용된 교장에 비해 공정한 공개경쟁절차를 거쳐 채용된 교장이 더욱 학교운영에 책임

감을 가지고 적극적으로 활동하게 될 것이다. 이전의 교장이 학교관리자로서 기능하였

다면 초빙공모교장은 리더로서의 학교경영의 책무성을 제고하기를 요구받고 있다.

III. 교장의 권한과 학교혁신의 관계에 대한 탐색적 논의

1. 교장의 권한과 학교혁신의 관계

교장의 권한 강화는 학교 내부ㆍ외부적 권한 행사에서 교장의 영향력 강화를 의미한

다. 즉 학교 내외부적인 영향 요인에 대한 교장의 의사결정에 있어서 상대적 자율성, 학

교정책에 대한 영향력, 교육과정에 대한 결정력, 교수방법에 대한 결정권의 개념이다.

그리고 이러한 교장 권한 강화의 효과는 학교교육 만족도, 학업성취도, 조직효과성,

목표도달도, 교사의 직무만족도 등의 여러 측면에서 나타날 수 있다.

지금 현재도 교장은 학교에서 최고의 권한을 갖고 있다는 인식이 팽배해 있는 것이

사실이다. 하지만 교장은 자신들이 학교의 최고경영자이지만 실질적인 권한을 갖고 있

지 못하다고 하소연하고 있다. 교원인사권, 예산집행권, 교육과정 결정권, 학생선택권 등

그 어느 하나도 법령 및 감독기관의 구속에서 자유로운 것이 없다는 것이다. 또한 교원

단체 및 학부모의 부당한 간섭에 쉽게 영향을 받아 특색 있는 교육과정을 운영하는데

큰 어려움을 겪고 있다고 한다. 학교내적으로 교장은 최고의 권한을 갖고 있지만, 학교

외적으로는 집행대행자에 불과하여 재량권이 근본적으로 침해 받고 있다고 생각하는 경

우도 있다. 초빙공모교장에게 주어지는 교사초빙권, 교육과정에 대한 부분적 자율성은

이러한 면에서 외적으로 주어지는 새로운 권한인 것이다.

공립학교는 학교경영을 세세한 부분까지 법령으로 규정하고 있어서 교장의 재량이 미

칠 부분이 극히 제한되어 있다. 법령에 규정되어 있는 교장의 재량 사항이라 하더라도

교육부나 교육청에서 훈령 또는 공문을 통하여 사전에 틀을 정하여 하달하는 체계이기

때문에 교장은 소신껏 자신의 재량권을 행사하지 못하고 있다(강현선, 2005).

이에 비해 교장초빙공모제 학교에서는 일반 공립학교에 비해 상대적으로 자율성을 발

휘할 수 있다. ‘교장의 권한의 확대는 학교 혁신에 긍정적인 영향을 미치는가?’를 검증

함으로써 초빙공모제 정책의 간접적 평가를 할 수 있을 것이다.

교장의 권한 확대 혹은 축소가 학교혁신에 어떤 영향을 미칠 것인가는 교육현장의 많


은 사람들에게 관심꺼리이다. 과연 교장의 권한 확대가 현재의 우리 학교 상황에서 필

요한 것인가? 아니면 교장의 역할과 기능을 축소하는 것이 보다 바람직할 것인가는 학

교거버넌스의 구조를 어떻게 생각하는가에 따라 다를 것이다.

학교혁신에 영향을 미치는 많은 요소가 있겠지만 그 중에서 학교 운영구조의 변화를

가져오는 교장의 권한 변화는 학교혁신과 관련성이 있을 것으로 가정할 수 있다.

초빙공모제 운영 교장 권한 강화 학교혁신

⇩ ⇩ ⇩

∘임용절차의 합리성

∘시도교육청의 지원

∘자율학교 지정

∘초빙공모교장연수

∘교원인사(초빙)권

∘교육과정운영권

∘의사결정권

∘예산운영의 자율성

∘학교혁신 역량

∘학교혁신 성과

⇨ ⇨

[그림 1] 교장초빙공모제에 따른 교장의 권한 강화와 학교혁신의 관계

초빙공모제의 도입은 교장의 권한을 강화시킬 것인가? 이렇게 교장의 권한이 강화되

면 학교혁신에 어떤 영향을 미칠 것인가? 이 분야에 대한 연구는 아직 미흡하다. 리더

의 권한 강화가 혁신을 촉진하는가에 대한 기존의 연구를 살펴보면 혁신을 위해 리더의

권한 강화가 필요하다는 결론이 다수이다(안형기 외, 2004; Conger & Kanungo, 1988).

그리고 교장의 권력기반에 따라 조직효과성에 차이가 있고, 우리나라의 경우 교장의 권

력사용이 교사들에게 효과적이지 못하다(성병창, 1995)는 연구결과도 있다.

Richardson(1987)은 교장을 ‘변화의 문지기’로 표현하고 학교에서 교장은 학교효과성

을 이루는데 중요한 역할을 한다고 결론지었다. 이처럼 학교에서 교장의 역할 수행에

따라 학교변화가 일어날 것이라는 것은 보편적인 현상으로 여겨지고 있다.

실증적으로 검증한 연구는 아니지만 허영희(2005)의 연구에 따르면 교장초빙제를 실

시하는 학교의 경우 투명한 학교경영으로 학부모의 신뢰가 높아졌고, 교장의 의욕적인

경영으로 학교여건이 개선되었으며, 지역사회 및 동창회 등과의 유대관계도 좋아졌다는

긍정적인 평가도 있다. 초빙제에 의해 임용된 교장이 일반학교보다 학교경영 개선에 긍

정적이었다면 초빙공모제에서도 긍정적인 영향이 있을 것으로 기대할 수 있을 것이다.

2. 권한 강화와 학교혁신의 개념화

본 연구에서 권한 강화와 학교혁신의 개념을 설명하기 위해 각 변인들을 조작적으로

정의하면 다음과 같다.


먼저 ‘권한 강화’는 학교조직에서 교장의 교원인사권, 교육과정 운영권, 예산 운영권,

의사결정권의 강화로 정의한다. ①교원인사권은 교사초빙권의 확대로 인해 능력있는 교

사를 충분히 초빙하였는지, 교내인사관리가 효율적으로 이루지는 정도로 설명하였다. ②

교육과정운영권은 학생의 요구에 부합하는 교육과정을 편성하고, 학교여건에 맞게 운영

하는 정도와 학생의 교과목 선택의 자율성, 교육과정 운영의 융통성 정도를 의미한다.

③예산운영권은 교장초빙공모제 학교이기에 추가적인 예산을 충분히 지원 받았는 지와

지원된 예산을 융통성 있게 운영하는 정도로 정의하였다. ④의사결정권은 교장초빙공모

제 도입으로 학교내 의사결정이 효과적으로 이루어지는지, 전문적 권위에 기초한 민주

적 리더십이 구현된 정도로 설명하였다.

다음으로 ‘학교혁신’은 학교혁신 역량의 제고 정도와 학교혁신 성과로 정의하였다. 교

장초빙공모제가 목적으로 하는 학교혁신을 촉진하였는지를 측정하기 위해서 교장 및 교

사의 역량 수준과 혁신의 추진 성과를 변인으로 설정하였다.

①학교혁신의 역량 수준은 교사가 학교혁신을 이해하고, 적극 참여하는 정도, 변화에

민감하고 창의적으로 업무를 수행하는 정도로 정의하였고, 또한 교장이 학교혁신의 방

향을 제시할 수 있고, 필요성에 대해 이해하고 구체적인 전략을 수립할 수 있는 정도로

정의하였다. ②학교혁신의 성과는 교장초빙공모제 도입이후 나타난 학교혁신의 구체적

인 성과를 파악하기 위해 학교혁신에 대한 이해관계자의 인식, 학생들의 학업에 대한

관심도, 학교특색 사업의 성과로 정의하였다.

IV. 연구 대상 및 방법

1. 연구대상

설문 조사대상은 현재 교장초빙공모제 시범실시 학교에 근무하고 있는 교장(48명)을

전집으로 하여 실시하였다. 이중 설문에 응답한 교장은 44명(응답율 91.6%)이었고, 교장

자격증소지자가 42명(95.9%), 교장자격증 미소지자가 2명(4.5%)로 자격증소지자가 절대

적으로 많았다. 교장경력을 보면 경력이 없는 경우가 18명(40.9%)이였고, 승진임용제 교

장으로 근무한 적이 있는 경우가 26명(59.1%)이였다.


구분학교급

교장 성별 평균교직

경력(년)

교장경력(초빙제외)

자격증 소지자

자격증 미소지자

남 여 없음 1-4년 5-8년

초등학교 12 . 11 1 33.7 3 6 3

중학교 15 . 13 2 31.2 8 7 0

고등학교 14 1 15 . 31.7 6 8 1

특성화학교 1 1 2 . 31.5 1 1 0

계(44명) 42(95.5%) 2(4.5%) 41(93.2%) 3(6.8%) 32.0 18(40.9%) 22(50.0%) 4(9.1%)

응답한 초빙공모교장의 배경적 특성

2. 측정도구

본 연구에 사용된 측정도구는 문헌연구의 고찰 및 교육전문가 의견 수합을 통해 ①

교장의 권한, ②학교운영의 변화, ③학교혁신 수준을 측정하기 위한 예비문항을 개발하

였다. 요인분석을 통해 최종적으로 교장의 권한 12문항, 학교변화 14문항, 학교혁신 11

문항으로 구성하였다4). 각 문항은 Likert 5단계 평정척도 형식에 따라 응답하게 하였다.

는 측정변인의 구성과 신뢰도를 나타낸 것이다.

잠재요인측정변인 문항수

신뢰도

(Cronbach α)

교장의 권한

교원인사권

교육과정운영권

예산운영권

의사결정권

3

4

2

3

.795

.942

.546

.776

전체 12 .858

학교운영의 변화

자율성

민주성

책무성

전문성

4

3

4

3

.895

.915

.842

.758

전체 14 .916

학교혁신 수준

교사 혁신역량

교장 혁신역량

학교 혁신성과

5

3

3

.888

.840

.779

전체 11 .887

측정도구의 신뢰도

4) 예비문항은 학교변화 17문항, 학교혁신 14문항이었으나 탐색적요인분석의 결과 최종적으로 14

문항과 11문항으로 축소되었다.


3. 분석방법

본 연구의 자료 분석 방법은 다음과 같다.

1) 교장초빙공모제의 운영성과에 대한 교장의 인식을 분석하기 위해, 교장초빙공모제 실

시이후 학교운영의 자율성, 민주성, 책무성, 전문성, 효율성의 변화를 조사하였다. 교

장경력별 및 학교급별로 차이를 확인하기 위해서 평균간 차이검증(t-검증)5)하였다.

2) 잠재변인인 ‘교장의 권한 확대’와 ‘학교운영의 변화‘, ‘학교혁신 수준’간의 인과구조가

어떠한지 분석하기 위해 공분산구조분석6)을 실시하였다.

V. 교장초빙공모제의 성과에 대한 인식

본 연구에서는 교장초빙공모제의 성과를 분석하기 위해 ①초빙공모제로 인한 학교의

변화, ②초빙공모제 학교에서 교장의 권한 확대 정도를 조사하였다.

1. 교장초빙공모제로 인한 학교의 변화

교장초빙공모제 시행 이후 일어난 학교의 변화에 대한 질문에 대해서 책무성(M=4.03)

과 민주성(M=3.65), 전문성(M=3.59), 자율성(M=3.17)의 순으로 높게 변화하였다고 응답

하였다. 이러한 결과는 초빙공모제 실시로 학교의 책무성에 대한 인식이 보편적으로 파

급되었고, 학교를 좀 더 민주적으로 운영해야한다는 의식이 확산되었기 때문이라 할 수

있다. 학교급별로 보면 초등에 비해 중등학교가 학교운영의 자율성, 민주성, 전문성 수

준이 높은 것으로 나타났다. 하지만 교장경험 유무에 따라서는 의미있는 차이가 없었다.

학교운영 변화 전체평균

학교급 교장경력

초등(N=12) 중등(N=32)t

무(N=18) 유(N=26)t

M SD M SD M SD M SD

자율성 3.17 2.72 .95 3.34 .817 -2.12* 3.23 .77 3.13 .97 .36

민주성 3.63 3.11 .82 3.83 .69 -2.92** 3.74 .74 3.56 .82 .72

책무성 4.03 3.85 .34 4.10 .68 -1.19 3.97 .74 4.07 .51 -.55

전문성 3.59 3.25 .47 3.71 .57 -2.51* 3.61 .50 3.57 .64 .18

초빙공모제에서 학교운영의 변화

*** p


2. 교장초빙공모제 학교에서 교장의 권한에 대한 인식

교장초빙공모제의 도입으로 교장의 권한이 확대될 것으로 예상하였으나, 본 조사연구

에서는 실질적인 권한의 확대가 이루어지지 않은 것으로 나타났다. 인사권의 강화 수준

은 평균 2.55였고, 예산운영권은 예산지원이 미흡하였기에 평균 2,35로 낮게 나타났다.

이는 교사초빙권이 시도교육청에 따라서는 제한되는 경우가 있었고, 능력있는 교사가

초빙공모제 학교를 기피함으로 인해 인사권을 제대로 행사하지 못하였기 때문이다.

교장경험 유무에 따라 초빙공모교장의 권한확대에 대한 인식을 보면 교원인사권

(유:M=2.57, 무:M=2.53), 교육과정운영권(유:M=3.02, 무:M=3.08), 예산운영권(유:M=2.38,

무:M=2.32), 의사결정권(유:M=3.18, 무:M=3.24)으로 의미 있는 차이가 없었다. 그리고 학

교급별로 보면 예산운영과 민주적 리더십의 발휘 수준이 초등학교 보다는 중등학교 초

빙공모교장이 높게 반응하였다.

전체적으로 교원인사권과 예산운영권에 있어서 기대한 만큼의 권한이 확대되지 않았

다고 인식하고 있었다. 그렇지만 의사결정권(M=3.18), 교육과정운영권(M=3.05)에 대해서

는 어느 정도 긍정적인 인식을 보였다.

권한영역 문항


초등(N=12) 중등(N=32)t

무(N=18) 유(N=26)t

M SD M SD M SD M SD

교원

인사권

능력있는 교사초빙 2.66 1.30 2.96 1.17 -.73 2.77 1.16 2.96 1.24 -.49

충분한 교사 초빙 2.00 .73 2.15 1.10 -.48 2.11 1.02 2.11 .90 -.01

교내인사재량권 2.41 .99 2.75 .98 -.99 2.85 .92 2.53 1.02 -.94

전체(M=2.55) 2.36 .89 2.62 .88 -.87 2.57 .91 2.58 .88 .13

교육과정

운영권

교육과정 편성 2.83 .71 3.09 .92 -.87 3.00 .90 3.03 .87 .97

교육과정운영 2.91 .66 3.28 .88 -1.28 3.11 .75 3.23 .90 -.14

교육과정 융통성 3.00 .60 3.12 .94 -.42 3.11 .83 3.07 .89 -.45

교과목 선택 2.90 .83 2.87 .90 .11 2.88 .90 2.88 .88 .12

전체(M=3.05) 2.95 .67 3.09 .83 -.49 3.02 .77 3.08 .82 -.21

예산

운영권

예산지원 1.58 .99 2.15 1.24 -1.42 1.88 1.27 2.07 1.16 -.50

효과적 예산운영 2.00 .85 2.96 .86 -3.33** 2.88 .75 2.57 1.06 1.06

전체(M=2.35) 1.79 .810 2.56 .84 -.27** 2.38 .83 2.32 .95 .22

의사

결정권

의사결정 재량 2.66 .77 3.12 .65 -1.95 2.94 .63 3.03 .77 -.42

전문적 권위 2.91 .66 3.28 .72 -1.50 3.22 .64 3.15 .78 .30

민주적 리더십 3.08 .90 3.62 .60 -2.35* 3.38 .77 3.53 .70 -.66

전체(M=3.21) 2.88 .67 3.34 .53 -.31 3.18 .48 3.24 .67 -.31

초빙공모제에서 교장의 권한에 대한 인식

*** p


3. 교장초빙공모제 학교의 혁신역량 및 혁신 성과

교장 및 교사의 혁신역량과 학교의 혁신성과에 대해서는 대체로 긍정적인 반응을 보

였다. 교사혁신역량이 평균 3.37, 교장혁신역량이 평균 3.96, 학교의 혁신성과가 평균

3.56으로 교장초빙공모제 실시에 따라 학교혁신역량과 혁신성과가 어느 정도 높다고 할

수 있다.

학교혁신 수준 전체평균


초등(N=12) 중등(N=32)t

무(N=18) 유(N=26)t

M SD M SD M SD M SD

교사혁신역량 3.37 3.23 .80 3.42 .65 -8.10 3.25 .71 3.45 .68 -.92

교장혁신역량 3.96 3.84 .524 4.01 .70 -.700 3.77 .68 4.10 .61 -1.65

학교혁신성과 3.56 3.47 .55 3.60 .60 -.655 3.66 .51 3.50 .64 .91

초빙공모제에서 학교혁신 수준

*** p


나. 연구변인간의 상관관계

연구변인간의 상관관계를 보면 과 같다. 학교혁신과 교육과정 사이에 통계적으

로 유의미한 정적 상관관계를 보였다. 따라서 학교교육과정 운영에서 변화 수준이 높을

수록 학교혁신 수준이 높음을 알 수 있다.

인사교육과정

예산의사결정

교사혁신

교장혁신

혁신성과

자율성 민주성 책무성 전문성학교혁신

학교변화

교장권한

인사 1

교육과정 .559** 1

예산 .188 .246 1

의사결정 .421** .386* .327* 1

교사혁신 .236 .525** .201 .426** 1

교장혁신 .024 .413** .096 .246 .513** 1

혁신성과 .136 .417** .089 .244 .562** .270 1

자율성 .223 .487** .393** .427** .602** .426** .462** 1

민주성 .331* .335* .228 .346* .230 .261 .309* .518** 1

책무성 .267 .448** .146 .405** .277 .430** .448** .527** .502** 1

전문성 .258 .290 .148 .542** .392** .438** .510** .580** .527** .554** 1

학교혁신 .215 .573** .135 .430** .879** .760** .741** .610** .297 .481** .537** 1

학교변화 .333* .494** .304* .524** .479** .479** .528** .843** .803** .775** .798** .600** 1

교장권한 .763** .768** .640** .681** .495** .246 .304* .521** .400** .420** .381* .455** .543** 1

연구변인간의 상관관계

*** p


평가준거 X2값(p) X2/df GFI RMR CFI IFI 비고

연구모형 61.873(.019) 1.509 .829 .043 .870 .880 .

수정모형 49.501(.121) 1.269 .856 .042 .935 .941 채택

수정모형의 적합도

※ 적합도 판단 기준 - GFI : 기초적합지수(.90 이상), RMR : 원소간 평균차이(.05이하 최적),

CFI:비교적합지수(.90 이상) , IFI:증분적합지수(.90 이상)

최종(수정)모형의 적합도지수를 보면 X2값=48.238(p=.147), RMSEA=.076, RMR=.039,

CFI=.943, IFI=.948로 적합한 것으로 나타났기에 최종모형은 현실을 반영해주는 좋은 모

형으로 판단할 수 있다.

라. 모형의 분석 결과

1) 측정변인의 설명정도

잠재변인별로 측정변인에 대한 설명력을 보면, 교장 권한 부여는 측정변인의 회귀계

수가 교원인사권, 교육과정운영권, 예산운영권, 의사결정권이 각각 .60, .80, .37, .62으로

교육과정운영권에 대한 설명력이 가장 높았고, 예산운영권에 관한 설명력이 낮았다. 이

러한 결과는 교장초빙공모제 실시에 따른 예산지원이 있을 것으로 기대되었으나 실제로

는 추가적인 예산지원이 없음으로 인해 예산 운영의 어려움을 느껴서 예산운영권에 대

한 권한 부여가 되지 못한 것으로 인식하였기 때문인 것 같다.

학교운영의 변화는 측정변인 자율성, 민주성, 책무성, 전문성의 회귀계수가 .82, .61,

71, .48로 자율성 및 책무성에 대한 설명력이 높았고, 전문성에 대한 설명력이 낮았다.

학교혁신수준은 측정변인 교사혁신 역량 수준, 교장혁신 역량 수준, 학교의 혁신 성과

의 회귀계수가 각각 .73, .36, .44로 교사혁신에 대한 설명력이 높았다. 이는 학교의 혁신

수준은 교사의 혁신역량 수준에 크게 의존하고 있다는 것을 반영한 것이다. 학교운영이

변화되었다는 것은 실제적으로 학교단위의 자율성과 책무성이 강조되고 있다는 것을 학

교 구성원이 느낄 때이다. 교장초빙공모제가 학교의 책무성을 위한 자율성의 구조를 통

해서 학교 변화를 도모하고 있다는 것을 반영한 것이라 보여진다.

2) 교장의 권한과 학교변화 및 학교혁신의 인과구조 분석 및 해석

교장의 권한 강화가 학교혁신에 미치는 영향은 표준화 회귀계수가 .270(C.R=1.011,

p=.312)로 나타나 교장의 권한강화가 학교혁신 수준에 어느 정도 영향을 미치지만 유의

미한 영향을 미치지는 않는 것으로 분석되었다.


교육과정운영

권

교원인사권

예산운영권

의사결정권

교장혁신수준

교사혁신수

준

혁신성과

민주성

자율성

책무성

전문성

권 한 부

여

혁 신 수

준

학 교 변

화

e1

e2

e3

e4

e13 e9

e10

e11

e5

e6

e7

e8e12

.36

.64

.14

.38

.60

.80

.37

.62

.27

.73

.60

.66

.53

.85

.60

.66

.82

.61

.71

.69

.73

.36

.44

.67

.37

.50

.48

.40

-.59

[그림 3] 교장의 권한강화와 학교운영변화, 학교혁신 수준의 인과구조 모형

그러나 교장의 권한 강화가 학교운영 변화에 미치는 영향은 표준화 회귀계수가

.726(C.R=3.261, p=.001)로 나타나 유의한 긍정적인 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

또한 학교운영 변화가 학교혁신 수준에 미친 영향은 표준화 회귀계수가 .596(C.R=2.227,

p=.026)로 나타나 유의미한 긍정적인 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

이상의 결과를 통해서 교장초빙공모제 학교에서 학교혁신은 교장의 권한확대에 의한

직접적인 영향은 미흡하고, 오히려 학교운영 여건의 변화, 학교운영 과정에서 자율성,

전문성, 책무성, 민주성에 의해 더욱 영향을 받고 있다는 것을 알 수 있다. 교장의 권한

강화가 학교운영변화를 매개로 해서 학교혁신 수준향상에 미친 간접효과를 보면 .694로

직접효과보다 간접효과가 더 큰 것으로 나타났다. 따라서 교장의 권한강화가 학교혁신

에 직접 영향을 미치기 보다는 학교운영 방식의 변화를 통해서 간접적으로 영향을 미친

다고 볼 수 있다.

이러한 현상은 교장초빙공모제 학교가 일반 공립학교보다 학교운영에서 학교내적 및

외적인 자율성을 보장받고 있고, 학교교육계획에 따른 운영 성과를 평가하고, 임기 후

재임용의 평가자료로 활용하기에 보다 책임을 갖고 학교를 경영하려고 노력하고 있기

때문이다. 또한 교장 자신이 능력에 따라 초빙받았다는 자부심과 전문적 권위에 기초하


여 민주적 학교경영을 하려는 노력이 학교혁신에 영향을 미친 것으로 추론할 수 있을

것이다.

경로 비표준화회귀계수표준화

회귀계수

표준

오차

기각비

(C.R)P

직접효과

교장 권한 강화→학교혁신 수준 .433 .270 .428 1.011 .312

교장 권한 강화→학교운영 변화 1.404 .726 .430 3.261*** .001

학교운영 변화→학교혁신수준 향상 .494 .596 .222 2.227* .026

간접효과 교장 권한 강화→학교운영 변화→ 학교혁신 수준 향상 .694 . . . .

학교혁신 영향요인에 대한 구조방정식 모형 분석

*** p


이 이루어지지 않는다면 학교혁신을 위한 교장 권한의 확대를 교장 스스로가 체감하기

는 어려울 것이라는 점은 교장공모제 도입에서 핵심쟁점은 임용유형이 아니라 교장의

권한 수준에 있는 것이다.

최근 교원정책이 교장의 임용방식을 능력중심으로 전환하고, 학교내외적으로 교장의

권한 강화를 통해 학교혁신을 추진하고 있다. 그러나 실제적으로는 예산지원 미흡, 교사

초빙의 어려움, 초빙공모교장에 대한 교육계의 부정적 인식 등으로 인해 교장의 권한을

제대로 행사하지 못하여 소신있는 학교경영을 펼치지 못하는 결과를 낳고 있다.

학교에서 참여지향적이고 민주적인 학교경영이 이루어지기 위해서는 학교단위의 자율

경영, 책임경영을 할 수 있는 교장의 권한 확대가 필요하다. 교장의 독단적인 학교경영

은 경계해야하겠지만 교육적리더십을 발휘하고, 학교경영자ㆍ변화관리자로서의 역할을

수행하기 위해서는 기능적 자율성은 충분히 발휘할 수 있도록, 교원인사권과 예산운영

권이 실제적으로 행사될 수 있도록 지원이 요구된다.

2. 교장의 인식측면에서 교장 권한강화와 학교혁신의 관계성

본 연구에서 교장의 권한강화에 대한 인식은 기대 수준보다 낮았고, 전체적으로 교장

의 권한 강화와 학교혁신은 유의미한 상관관계가 없었지만 교육과정 및 의사결정 권한

의 확대는 학교혁신과 유의미한 정적상관관계가 있었다.

학교혁신 수준에 대해서는 어느 정도 긍정적으로 나타났지만 이러한 학교혁신 수준의

향상이 교장의 권한 확대에 의한 직접적인 영향이기 보다는 학교운영의 변화로 인한 교

사 및 교장의 혁신역량강화와 혁신성과의 제고로 나타난 것이다. 교장의 권한강화가 학

교운영 변화에 영향을 미치고 궁극적으로 학교혁신에 긍정적인 영향을 미친다는 연구

결과는 교장의 권한 강화가 학교혁신을 위해 필요하다는 증거가 될 수 있다.

초빙공모교장은 기대되는 역할을 수행하기 위해서 새롭게 부여된 권한을 이용하여 학

교를 보다 자율적ㆍ민주적ㆍ전문적으로 운영하여 학교의 책무성을 제고하려고 하고 있

었다. 이러한 노력이 학교 운영 변화를 유도한 것으로 보인다. 비록 시도교육청의 예산

지원, 행정적 지원이 부족하다고 인식하고 있지만 초빙공모교장으로서의 책임감이 학교

운영 변화의 동인이 되고 있는 것이다.

본 연구에서 교장들은 초빙공모제 학교의 혁신을 위해 노력하고 있지만 교육부나 시

ㆍ도교육청의 지원이 미흡해서 학교혁신 추진에 애로를 겪고 있다고 반응하고 있지만

교장의 의지, 학부모나 교사의 변화에 대한 요구 등이 반영되어 학교변화에 대한 긍정

적인 인식이 있었다. 즉 교장초빙공모제 학교의 학교장은 학교변화에 대해 긍정적인 평

가를 하고 있었다.


3. 연구결과 활용의 제한점과 발전적 제언

도입초기에 있는 초빙공모제학교를 대상으로 하여 현재 수준에서 제도 도입으로 인한

실제적인 변화를 분석하고자 하였다. 제도 도입이후 충분한 시간이 지나지 않았기에 연

구결과를 확대 해석해서는 안 되며, 초빙공모제 및 공모제의 제도화를 위해 필요한 요

소를 탐색하는 기초자료로 활용하여야 할 것이다. 즉, 초빙공모제 자체의 평가를 시도하

는 것은 연구목적과는 별도로 논의되어야 할 사항이라 생각한다.

앞으로 교장공모제에 대한 다양한 논의가 전개 될 것으로 예상된다. 교장공모제의 도

입과정에서 교장의 역할과 권한에 대한 논의가 우선적으로 이루어져야 할 것이다. 교장

임용방식의 변화로 학교혁신을 도모하는 것은 다소 제한적인 대안이다. 무엇보다도 학

교에서 교장이 어떤 역할을 수행해야하는지를 명확히 규정하고, 그것에 따라 능력있는

인사를 임명하여야 한다. 이러한 면에서 새로운 시대에 요구되는 교장의 역할과 권한에

대한 추가적인 연구가 요구되며, 학교혁신을 효과적으로 수행하기 위해 요구되는 교장

의 권한을 학교거버넌스의 재구성적 측면에서 분석해야 할 것이다.


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Abstract

The Study of the Effects of Principal Empowerment on

School Innovation and Change in the Principal Invitation

and Public Subscription System(PIPSS)

Jung Geum Hyun(Ministry of Education & Human Resources Development)

The Purpose of this study is to investigate and explain the effects principal

empowerment on school innovation in the principal invitation and public

subscription system(PIPSS).

For this purpose, Two research questions were examined. Firstly, To what extent

principals perceive of empowerment, school management changes, school innovation?

Secondly, Does principals empowerment have impacts on the school innovation?

The survey instrument was made up of questions regarding principal

empowerment, school innovation, school changes. The data collected were analyzed

by T-test and covariance structural analysis method.

The major results from this analysis are as followings. 1) Under the Principal

Invitation and Public Subscription System(PIPSS), responsibility, autonomy, democracy

become higher than their expectations and school innovation is improved. but

principal empowerment is lower than the mean.

2) Principal empowerment affect school changes and school innovation and that

school changes serve as a positive mediator to the extent of school innovation. But

there is not a significant direct effect of principal empowerment on school

innovation.

Recommendations on the findings of this study is as following. It is important

principal empowerment to innovate school. So principal make an efforts to change

school management in the principal invitation and public subscription system(PIPSS).

[Key words] Principal Invitation and Public Subscription System, Principal

Empowerment, school innovation, school change

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교장의 권한 확대가 학교 변화 및 혁신에 미치는 영향keas.or.kr/0070/upload/journal_data/06-정금현.pdf교장초빙공모제 시범실시는 2006년 9월부터