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预算绩效管理理论与政策解读

宁夏﹒2014年7月2日

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引言：一个小故事引发的思考

18世纪末期，英国政府发配犯人到澳洲。政府按照上船的犯人数支付船主费用。结果，造成犯人大量死亡，政府花费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。 ①方法一：每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生。 ②方法二：政府把船主都召集起来进行教育培训，要他们珍惜生命，理解去澳洲开发是为了英国的长远大计。 ★结果如何？又该怎么办？ ♂引入绩效管理，创新制度机制，加强结果导向。

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主要内容

一. 预算绩效管理的提出

二. 预算绩效管理的理论基础

三. 预算绩效管理的体系内容

四. 预算绩效管理的主要制度

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一、预算绩效管理的提出

（一）基本概念及内涵

1.基本概念：绩效→预算绩效→预算绩效管理

2.主要内涵：本质、主线、核心、特征、形式、目的、定位

（二）预算绩效管理的几个关系

1.预算绩效管理和预算管理

2.预算绩效管理和政府绩效管理

3.预算绩效管理和绩效监督、绩效审计

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绩效监督、绩效审计

事后

对资金使用合法性

和合规性审查

提供“鉴证和报告”

侧重于监督与审计

预算绩效管理

事前（确定目标）

事中（监控）和事后（评价)

侧重对资金使用经济性、效率性和效果性的评价

发现管理中存在的问题，

找出原因提出政策建议，

提高资金使用效益，

提高政府工作效率。

预算绩效管理与绩效监督、绩效审计的区别

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一、预算绩效管理的提出

（三）为什么提出预算绩效管理

即：为什么没有实行绩效预算？

1.绩效预算的定义

绩效预算是一个将资金分配与绩效紧密结合的预算系统，

围绕产出来编制预算，强调预算编制的前瞻性、科学性和一

定的灵活性，其实质是以绩效为基础来分配预算。

与预算绩效管理的区别:绩效预算是按照“办事的效果给

钱”；而预算绩效管理则是“先给钱、后看花钱的效果”，

即在分配预算的基础上关注绩效、评价绩效。

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一、预算绩效管理的提出

（三）为什么提出预算绩效管理

2.实施绩效预算有严格的限制条件

一是健全的法律制度支持；

二是管理者的充分自主权；

三是严格的问责机制；

四是预算安排的民主化和公开透明；

五是规范的预算管理制度；

六是其他的条件。

3.我国不实行绩效预算的原因

受财政管理水平和非财政条件的制约，我国预算编制还处

于由粗到细的阶段，在整体上还是投入式预算，着眼于强调预算

约束和预算控制。但可以借鉴绩效理念和方法，改进预算管理。

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二、预算绩效管理的理论基础

绩效管理是一种理念的转变，是一种制度的创新，

是一种机制的再造。预算绩效管理的理论基础源于绩效预算的理论框架, 基本上都是围绕上述理念的一种制度、机制的设计，侧重于绩效基础上的结果导向。主要介绍如下几个理论内容：

（一）公共产品理论

（二）委托—代理理论

（三）新公共管理理论

（四）“花钱矩阵”理论

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二、预算绩效管理的理论基础

（一）公共产品理论

1.公共产品的三个特征

一是效用的不可分割性。私人产品可以被分割成许多可以买卖的单位，但公

共产品是不可分割的。例如，国防、外交、治安等服务。

二是受益的非排它性。私人产品只能是占有人才可消费，“谁付款，谁受益

”。但公共产品并不能排除任何人对它的消费，对于公共产品的消费要从技术

上加以排除几乎不可能或排除成本很高。例如，减少污染带来的受益外部性。

三是消费的非竞争性。在公共产品的提供上，不会因为消费者增多而引起边

际成本的增加，一部分人对某一产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产

品。例如，不拥挤的桥梁、未饱和的互联网。

2.公共产品的思考：“公地悲剧”

“公地悲剧”— 制度的缺陷

在中世纪英国的一个小镇，最重要的经济活动是养羊。许多家庭都有自己的

羊群，并靠出卖羊毛来养家糊口。由于镇里的所有草地为全镇居民公共所有，因

此，每一个家庭的羊都可以自由地在共有的草地上吃草。开始时，居民在草地上

免费放羊没有引起什么问题。但随着时光流逝，追求利益的动机使得每个家庭的

羊群数量不断增加。由于羊的数量日益增加而土地的面积固定不变，草地逐渐失

去自我养护的能力，最终变得寸草不生。一旦公有地上没有了草，就养不成羊了

，羊毛没有了，该镇繁荣的羊毛业也消失了，许多家庭也因此失去了生活的来源

。

公地悲剧：当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有

人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，即为“公地悲剧”。如草场过度放

牧、海洋过度捕捞等。

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二、预算绩效管理的理论基础

（一）公共产品理论

3.公共产品的实质

作为政府提供的公共产品，也是有成本的，政府要消耗资源

，付出人力物力，政府由此而付出的费用从哪里来，就是政府的财政收

入和税收，它是由社会成员通过纳税来实现补偿的，因此，税收成为公

共产品的“税收价格”，是人们享用公共产品和服务相应付出的代价，

从而将公共产品供应的成本和收费有机地联结起来。

由于公共产品既然有成本付费，作为纳税人，自然就关心钱

花得怎么样，是否较好地提供了公共产品，关心自己享受到的服务是否

物有所值。由此，就产生了政府绩效与预算绩效管理的问题。

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二、预算绩效管理的理论基础

（二）委托—代理理论

1.主要内容

委托－代理理论最初产生于企业关系的授权与被授权，授权者就

是委托人，被授权者就是代理人。二者之间是典型的博弈关系。

2.对称信息和非对称信息

在对称信息下，代理人的行为是可以被观察到的，这时委托人可

以根据观测到的代理人行为对其实行奖惩；在非对称信息下，委托人不能

观察到代理人的行为，双方都以效用最大化目标与对方讨价还价和相互退

让，达成双方都能接受的合约。

3.建立激励约束机制

一方面，委托人要对代理人的工作进行有效的激励，以实现效

用最大化；另一方面，必须对代理人的工作进行有效监督，避免公共资源

免受损失。

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小故事：一碗拉面扯出的委托代理问题

有一个小拉面店老板，曾经于兰州拉面最红的时候在闹市口开了家拉面馆，日进斗金,

后来却不做了。知道为什么？请听老板说：

“现在的人贼呢！”老板说,“我当时雇了个会做拉面的师傅，但在工资上总也谈不拢”

“开始的时候，为了调动他的积极性，我们是按销售量分成的，一碗面给他5毛的提成，

经过一段时间，他发现客人越多他的收入也越多，这样一来他就在每碗里放超量的牛肉

来吸引回头客”,“一碗面才四块，本来就靠个薄利多销，他每碗多放几片牛肉我还赚哪

门子钱啊！”

“后来看看这样不行，钱全被他赚去了！就换了种分配方式，给他每月发固定工资，工

资给高点也无所谓，这样他不至于多加牛肉了吧？因为客多客少和他的收入没关系。”

“但你猜怎么着?”老板有点激动了, “他在每碗里都少放许多牛肉,把客人都赶走了！

”“这是为什么？”现在开始轮到我激动了。“牛肉的分量少，顾客就不满意，回头客

就少，生意肯定就清淡，他（大师傅）才不管你赚不赚钱呢，他拿固定的工钱巴不得你

天天没客人才清闲呢！”

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二、预算绩效管理的理论基础

（三）新公共管理理论

1.主要背景

2.核心理念

• （1）以市场为导向，重塑政府与公众的关系。

• （2）引入竞争机制，提高工作效率。

• （3）采用私营部门的做法，提升服务质量。

3.对绩效管理的影响

（1）预算理念从投入预算转变为产出预算，由重视投入到

产出，

转移到结果管理。

（2）预算控制机制也发生深刻变化，建立问责机制，重视

绩效

衡量和绩效评价。

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二、预算绩效管理的理论基础

（四）“花钱矩阵”理论

1.主要内容：四句话

2.具体分析：见图所示

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二、预算绩效管理的理论基础

（四）“花钱矩阵”理论

3.几点启示

对政府部门而言，是“花别人的钱、办别人的事”，必须加强对

政府部门的监督制约，强化责任控制，避免出现“最差选择”，进而

实现成本低、效率高的“最优选择”。

一是要明确目标，解决要办什么事、实现什么样的效果；

二是做好资源配置，解决花多少钱、怎样节约花钱；

三是以相应的管理机制和手段来确保效果与节约的统一、花钱与

办事的平衡，主要通过绩效评价、评价结果应用等来激励和改进绩效

。

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三、预算绩效管理的体系内容

预算绩效管理主要是“预算编制有目标、预算执行有

监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应

用”五句话的展开，即主要是做好绩效目标管理、绩效运

行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用等四方

面工作。

（一）绩效目标管理

（二）绩效运行监控

（三）绩效评价实施

（四）绩效评价结果应用

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三、预算绩效管理的体系内容

（一）绩效目标管理

1．绩效目标管理的主要环节

2．如何设置绩效目标

3．绩效目标举例说明

4．绩效目标管理中常见的问题

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三、预算绩效管理的体系内容

绩效目标设定

绩效目标审核

绩效目标批复

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2

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1.绩效目标管理的主要环节

（一）绩效目标管理

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绩效目标审核

财政部门应依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等，对预算部门的绩效目标进行审核；预算部门负责所属预算单位的绩效目标审核。

（1）完整性审核。填报内容是否完整，绩效目标是否明确、清晰。

（2）相关性审核。绩效目标与部门职能是否相关；是否对申报的绩效目标设

定了相关联的绩效指标；绩效指标是否细化、量化。

（3）适当性审核。项目资金规模与绩效目标之间是否匹配：在既定的资金规

模下，绩效目标是否过高或过低；或者要完成既定的绩效目标，资金规模是

否过大或过小。

（4）可行性审核。绩效目标是否经过充分论证和合理测算；为实现目标所采

取措施是否切实可行；综合考虑成本效益，审核是否有必要安排财政资金等。

三、预算绩效管理的体系内容

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三、预算绩效管理的体系内容

明确项目是做什么的

明确项目要达到什么目标

明确用什么指标来反映目标的实现

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2.如何设置绩效目标

（一）绩效目标管理

4 4 明确衡量这些指标的标准

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三、预算绩效管理的体系内容

明确项目是做什么的

明确项目要达到什么目标

明确用什么指标来反映目标的实现

1

2

3

3.绩效目标举例(表格样式)

4 4 明确这些指标的标准

项目支出绩效目标申报表

（ 年度）

项 目 名 称

主管部门及代码 实施单位

项目资金申请 （万元）

资金总额：

其中：当年财政拨款：

其他资金：

项目绩效目标

目标1：

目标2：

目标3：

……

项目绩效指标

产出指标

指标1：

指标2：

指标3：

……

效益指标

指标1：

指标2：

指标3：

……

（一）绩效目标管理

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三、预算绩效管理的体系内容

明确项目是做什么的

明确项目要达到什么目标

明确用什么指标来反映目标的实现

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3

3.绩效目标举例（指标案例）

4 4 明确这些指标的标准

项目指标 细化指标 指标内容 指标值 备注

产出指标 指标1：

数量指标

每年抽查产品批次数 **批次 根据预算规模和批次成本安排

指标2：

质量指标

按抽查计划和实施方案执行率 98% 由于特殊的技术原因等除外

指标3：

时效指标

按抽查计划进度安排执行率 98%

指标4：

成本指标

抽查总成本 ***万元 专项行动和中央领导批示等特殊情况

除外

效益指标 指标1：

经济效益指标

对抽查发现不合格产品生产企

业，责令停止生产销售不合格

产品

避免损害消费者

经济利益和资源

浪费

以不合格品货值计算，随抽查结果和

产品单价变化而变动

指标2：

社会效益指标

对抽查结果发布公告，向社会

提供质量信息

曝光不合格产品，

引导消费

政府网站和主流媒体刊登，以发布通

报涉及地方政府和部门数计算

服务对象满意

度指标

指标1：

工作对象满意

度

被抽查企业对抽查工作质量和

纪律不满意评价

低于1% 按抽查企业总数计算

指标2：

社会公众满意

度

社会公众对抽查结果信息公开

不满意投诉率

低于1% 按抽查产品批次总数计算

（一）绩效目标管理

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三、预算绩效管理的体系内容

明确项目是做什么的

明确用什么指标来反映目标的实现

1

2

3

4.绩效目标管理中常见的问题

（1）在项目选择上相对较小，与部门职能联系不紧密

（2）在目标描述上比较简单，没有进一步细化和分解

（3）在目标审核上流于形式，缺少实质性的审核机制

（4）在目标约束上约束力不强，没有发挥目标的导向性作用

明确这些指标的标准

（一）绩效目标管理

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休息一下，再回 来

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三、预算绩效管理的体系内容

监控的作用

监控的要求

监控职责分工

监控的内容 4

1

2

3

（二）绩效运行监控

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三、预算绩效管理的体系内容

监控的作用

监控的要求

监控职责分工 3

（二）绩效运行监控

1. 监控的作用

①及时发现是否偏离绩效目标； ②作为绩效评价的重要资料

；③促进预算执行管理。

2 . 监控的要求

①合理可行；②突出重点；③适时适度；④及时纠偏。

3. 监控的职责分工

①预算部门自行监控； ②财政部门重点监控。

4. 监控的内容

（1）绩效目标预期完成情况； （2）项目实施情况； （3）资金管理情况； （4）项目管理情况。

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三、预算绩效管理的体系内容

监控的作用

监控的要求

监控职责分工 3

（三）绩效评价实施

1. 绩效评价的内容

（1）绩效目标的设定情况； （2）资金投入和使用情况； （3）为实现绩效目标采取的措施； （4）绩效目标的实现程度及效果； （5）其他内容。

2. 绩效评价的程序

一般分为:绩效评价前期准备、绩效评价具体实施、撰写和提交绩效评价报告三个阶段。(具体见后)

3. 各部门职责

预算执行单位、预算部门、财政部门分别有不同的职责（详见后）

4. 绩效评价中存在的主要问题▁▂▃▄▅

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-- 绩效评价的程序

三、预算绩效管理的体系内容

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部门所属单位自评 主要分工 部门绩效评价 财政部门再评价

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• 形成绩效报告 • 提交绩效评价报告 •在审核的基础上

，提出改进建议

和组织再评价

▁▂▃▄▅▆ 绩效评价的职责分工

三、预算绩效管理的体系内容

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（1） 重视程度有待加强

（2） 指标体系有待健全

（3） 报告质量有待提高

（4） 结果应用有待深化

（5） 方式方法有待拓展

（6） 审核反馈有待细化

绩效评价存在的主要问题

三、预算绩效管理的体系内容

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（四）绩效评价结果应用

三、预算绩效管理的体系内容

1．绩效评价结果的衡量方式

①绩效评价结果评分；②绩效评价结果评级。

2．绩效评价结果管理的主要环节

3. 绩效评价结果的具体应用

主要有:完善预算管理；合理安排预算；报告评价结果；公开评

价结果；纳入政府考核；实施绩效问责等。

具体应用结果 （使其承担后果）

反馈被评价单位 （让其知道结果）

评价结果

管理

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四、预算绩效管理的主要制度

近年来，财政部在推进预算绩效管理中，陆续出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作考核办法》、《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》、《预算绩效评价共性指标体系框架》等，构成了预算绩效管理的主要制度。

(一)《财政支出绩效评价管理暂行办法》

(二)《关于推进预算绩效管理的指导意见》

(三)《预算绩效管理工作考核办法》

(四)《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》

(五)《预算绩效评价共性指标体系框架》

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(一) 《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）

1．出台的背景

中央部门和地方财政分别执行不同的办法，不利于统一规范和工作的推进；

新的管理改革要求对绩效评价的内容进行补充完善，以增强绩效评价可操作性；

中央部门和地方在实践中形成的好的经验和做法，需要上升到制度层面进行推广。

2．主要变化的内容

完善了“绩效评价对象”的内容；

强调了“绩效目标”的重要性并增加了相关内容；

进一步明确了财政部门和预算部门的职责；

细化了绩效评价工作的流程；

对绩效报告和绩效评价报告的内容进行了完善。

四、预算绩效管理的主要制度

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(二) 《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）

1．出台的背景

2011年，财政部组织召开了第一次全国预算绩效管理工作会议，正式提出了全过程

预算绩效管理理念，会后印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，以进一步

统一思想认识，加强对全过程预算绩效管理的指导与推动。

2．文件的内容及定位

（1）内容：确定了预算绩效管理的指导思想和基本原则，明确了基本概念和主要

内容，提出逐步建立健全全过程预算绩效管理机制。

（2）定位：以财政部名义发布，暂时还没有提到更高层级；目前工作刚起步，需

要进行推进；是一个指导性的文件，为各地区各部门结合实际而具体实施留出余地。

四、预算绩效管理的主要制度

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(三) 《预算绩效管理工作考核办法》（财预[2011]433号）

1．考核的对象和内容

中央部门及其考核内容

省级财政部门及其考核内容

2．考核程序

自我考核→→财政部考核→→先进表彰

3．需要说明的地方

下考一级，中央部门的下属单位和省以下财政部门的考核由其自行负责；

以全过程预算绩效管理工作情况为内容，是一种针对工作进展的考核；

区别中央部门和地方财政在预算绩效管理工作的职责和定位不同，中央部门侧重

于预算绩效管理工作的落实情况；地方财政侧重于预算绩效管理的管理情况。

四、预算绩效管理的主要制度

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(四) 《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》(财预[2012]396号)

1．出台的背景

• 加快推进预算绩效管理工作

• 完善顶层设计的需要

• 解决实际问题的需要

2．主要内容

概括为“一二三四”，即建立一个机制，完善两个体系，

健全三个智库，实施四项工程。

3．两个配套方案

《部门支出管理绩效综合评价方案》

《县级财政支出管理绩效综合评价方案》

四、预算绩效管理的主要制度

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(五) 《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）

1．出台的背景

2．主要原则 主要遵循：普适性原则；统一性原则；协调性原则。

3．主要设计思路 从项目支出、部门整体支出、财政预算三个层级，分投入、过程、产出和效果四个大类，

考虑经济性、效率性、效益性和公平性四个特征，由易到难、由重点到一般进行设计。

4．主要内容 项目支出共性指标：分为项目投入、项目实施（过程）、项目产出和项目效果，共

20项具体指标。 部门整体支出共性指标：分为预算配置（投入）、预算执行（过程）、部门产出和

实施效果，共28项具体指标。 财政预算共性指标：分为预算安排（投入）、预算执行（过程）和实施效果，共计

32项具体指标。

5．需要说明的地方

四、预算绩效管理的主要制度

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结束语

预算绩效管理

—是一项新生事物

—是一片崭新天地

带给我们新的挑战

也带来了新鲜的气息

不管怎样，

终究是我们前进的方向。

我们应该面向未来，仰望星空，明确目标；

我们更应该立足现在，脚踏实地，抓好落实。

一点一点,我们向前推进;

一步一步,我们走向成功!

仰望星空

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谢谢！