以倡導聯盟架構分析爭議性公共政策之解決之道—以澎湖博弈公投 …ir.nou.edu.tw/bitstream/987654321/20819/2/E23_085-123.pdf · 以倡導聯盟架構分析爭議性公共政策之解決之道—以澎湖博弈公投案為例

－84－－85－

以倡導聯盟架構分析爭議性公共

政策之解決之道—以澎湖博弈公

投案為例

魯俊孟* 蔡佳純**

摘要

近年來，透過觀光博奕事業來發展經濟似乎成了一股潮流，成功

案例為數不少，以美國與澳門為例。美國內華達州於1931年通過賭場

（Casinos）合法化法案，並揭開近代美國賭場合法化的新里程。近

年來拉斯維加斯式的賭場形式，已轉變為以觀光休閒為主，賭場為輔

的新型態賭城。而澳門素有「東方的蒙地卡羅」之稱，亦是亞洲觀光

博奕事業的先驅，其觀光博奕發展之歷程，已成為近年來亞洲其他國

家開發賭場的學習對象。2006年澳門經濟成長率將較2005年提高15%以上；而GDP更從2000年的490億澳門元，增加到2005年的926億澳門

元，幾乎成長了一倍；同期人均GDP也從1萬4200美元增加到2萬4300美元，成長超過1萬美元，且境外旅遊人數已突破二千萬人次。

澎湖以觀光與漁業為最具潛力之產業，近年來受到海洋資源日趨

枯竭，漁業發展遇到瓶頸；澎湖近十多年的觀光旅遊的發展方向，從

媽祖海上繞境、夏日花火節、泳渡澎湖灣、風帆海鱱節、國際華人馬

拉松等活動，皆試著以產業、運動、宗教結合觀光旅遊，投入經費不

少，但觀光人潮的成長依然有限。基此，如何籌措財源與自行開發財

空大行政學報　第二十三期（特刊）　民國101年5月　85-123頁

* 　東海大學行政管理暨政策學系副教授。指正請寄[email protected]** 通訊作者，東海大學行政管理暨政策學系碩士。

空大行政學報　第二十三期　民國101年5月

－86－－87－

源就成了地方政府多年的心願。由於以上各項因素，促使澎湖各界對

觀光不甚看好，轉而將目光焦點移往「設置觀光博奕事業」的方向。

2009年9月26日，澎湖縣開放博弈的公投案結果，全縣7萬3651名投票權人之中，贊成票1萬3397票，占43.56%；反對票1萬7359票，佔

56.44%，總投票率約四成二。相較之下，雖然開放博弈事業公投案爭

議極大，正反陣營立場激烈對立，而疑懼的民眾確實多於樂觀其成的

人士。澎湖的博弈公投背後有中央政府、地方政府及大財團的支持，

但最終敵不過民意，意即是「小蝦米打敗大鯨魚」。如此重要的政策

議題歷經20多年之久，故筆者欲透過本研究深入探討此一政策變遷之

歷程。為此，本研究選擇澎湖縣博弈公投為個案研究對象。

本研究採用Sabatier and Jenkins-Smith的政策倡導聯盟架構

（Advocacy Coalition Framework）作為探討澎湖設置觀光博弈事業政

策議題發展脈絡的平台，藉此瞭解此一議題的制度演變與政策利害關

係人之互動關係。並希冀以政策倡導聯盟架構提出爭議性公共政策之

可能解決模式。

－86－

以倡導聯盟架構分析爭議性公共政策之解決之道—以澎湖博弈公投案為例

－87－

壹、前言

近年來，透過觀光博奕事業來發展經濟似乎成了一股潮流，成功案例為數

不少，以美國與澳門為例。美國內華達州於1931年通過賭場（Casinos）合法化

法案，並揭開近代美國賭場合法化的新里程。美國觀光博奕事業的經營方式，

已逐漸朝向市場競爭策略發展，已不限於賭場或賭博，而是以滿足各種不同客

層之消費族群需求。因此，拉斯維加斯之觀光賭場經營型態，已不限於賭場或

賭博，而是以滿足各種不同客層之消費族群需求，結合多樣性之軟、硬體聲光

影音之休憩娛樂設施，在不斷推陳出新的情況下，蛻變為各具特色與綜合性消

遣娛樂的大型主題式觀光樂園。近年來拉斯維加斯式的賭場形式，已轉變為以

觀光休閒為主，賭場為輔的新型態賭城(廖英賢，2002：7-10；謝志明，2002：

8-11)。

而澳門素有「東方的蒙地卡羅」之稱，亦是亞洲觀光博奕事業的先驅，其

觀光博奕發展之歷程，已成為近年來亞洲其他國家開發賭場的學習對象。2006

年澳門經濟成長率將較2005年提高15%以上；而GDP更從2000年的490億澳門

元，增加到2005年的926億澳門元，幾乎成長了一倍；同期人均GDP也從1萬

4200美元增加到2萬4300美元，成長超過1萬美元，且境外旅遊人數已突破二千

萬人次。由於澳門政府對賭場特許證照之放寬刺激，澳門由過去「東方蒙地卡

羅」之稱的小賭城，已躍升為「東方拉斯維加斯」（廖英賢，2002：11-13；

蕭富元，2008：88-89）。

1999年，中國大陸剛收回澳門時，澳門人均GDP（每人國內生產毛額）

由1萬6000美元，掉到1萬3000美元。但是自2003年開放外資經營博彩業，加上

中國大陸開放港澳自由行後，2004年，澳門的人均GDP立刻就突破2萬2000美

元，超越臺灣，在亞洲，次於日本、香港。2005年，澳門人均GDP更已經超過

2萬4200美元，逼近2萬5000美元大關(宋秉忠，2006)。所以從上述例證看來，

經濟發展遲滯的地方以設置觀光博奕事業作為誘因，可迅速有效的解決貧困的

經濟，吸引觀光客帶進就業與技術。

過去澎湖以觀光與漁業為最具潛力之地方產業，近年來受到海洋資源日


－88－－89－

趨枯竭，漁業發展遇到瓶頸；澎湖近十多年的觀光旅遊的發展方向，從媽祖海

上繞境、夏日花火節、泳渡澎湖灣、風帆海鱱節、國際華人馬拉松等活動，皆

試著以產業、運動、宗教結合觀光旅遊，投入經費不少，但觀光人潮的成長依

然有限，追究關鍵在於一年中有長達半年之東北季風，使得觀光業僅能維持半

年的生意、活動短暫、複製性高，沒有大量民間投資進駐，效果難以顯現。因

此，昔日中央政府對澎湖發展的政策，仍無法收到振興澎湖之效(李明儒、陳

元陽、蔡明惠，2004：68-71，林妙玲，2007：358-359)。基此，如何籌措財源

與自行開發財源就成了地方政府多年的心願。由於以上各項因素，促使澎湖各

界對觀光不甚看好，轉而將目光焦點移往「設置觀光博奕事業」的方向。

但由於賭博業牽涉倫理道德問題，各種辯論尚未得到社會共識。對於澎湖

設置博奕事業，能否振興經濟，改善人民生活水準，一直是具爭議性的議題，

支持者往往以經濟利益為優先考量；反對者則憂心博奕事業會對地區治安、社

會風氣帶來重大衝擊，正反兩方在此一議題上的爭執也造成了政府決策的搖

擺。2009年1月12日立法院通過修正離島建設條例，第10-2條：「開放離島設

置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票…。」；「特許經營觀光

賭場及從事博弈活動者，不適用刑法賭博罪章之規定。」，離島地區規定只要

徵得二分之一以上的離島居民同意，即可在離島合法設置賭場。在特許地點從

事博弈者，不適用刑法賭博罪的規定。

2009年9月26日，澎湖縣開放博弈的公投案結果，全縣7萬3651名投票權

人之中，贊成票1萬3397票，佔43.56%；反對票1萬7359票，佔56.44%，總投

票率約四成二。以投票率來看，在2008年總統選舉之中，澎湖民眾投票率超過

六成；同年的立法委員選舉，投票率也達五成四。相較之下，雖然開放博弈事

業公投案爭議極大，正反陣營立場激烈對立，而疑懼的民眾確實多於樂觀其成

的人士。爭取二十多年的澎湖博弈公投案，歷年民調都是贊成佔上風，民國

九十一年澎湖團結自救聯盟與九十二年澎湖縣政府所舉辦的公民諮詢性投票結

果，也都是由正方勝出，並有一段差距。長久以來，設立賭場是離島走向繁榮

的唯一道路，這樣的聲音，充斥於媒體，澎湖政治人物更在中央施壓遊說。澎

湖的博弈公投背後有中央政府、地方政府及大財團的支持，但最終敵不過民

意，意即是「小蝦米打敗大鯨魚」。如此重要的政策議題歷經二十多年之久，

－88－


－89－

故筆者欲透過本研究深入探討此一政策變遷之歷程。為此，本研究選擇澎湖縣

博弈公投為個案研究對象。

在相關研究政策的理論中，筆者認為Sabatier和Jenkins-Smith(1993；

1997；2003)所提出的倡導聯盟架構(Advocacy Coalition Framework ,ACF)包含

的面向最廣且最為完善。此架構用以分析具有嚴重爭議之公共政策，提供研究

政策變遷一個很好的觀察面，其所涉及探索範圍是有關各層級機關、團體、研

究機關，以及民眾；再來架構強調資訊、信念的提供與改變，這樣才能改變政

策，且期間信念的改變至少要有十年的歷程(莊文忠，2003：87-89)。故本研究

擬以此架構為平台進行個案剖析。

貳、文獻探討

澎湖縣偏處海隅，位居臺灣海峽之要津，土地貧瘠，水源缺乏，尤其一

年中有長達半年之東北季風風力強勁，空氣中又夾帶大量鹽分，使得產業發

展異常艱困，導致地方經濟長年停滯不前。而原以觀光與漁業受到海洋資源

枯竭，工商業普遍不景氣及中央政府財政吃緊之影響，整體經濟可為雪上加

霜。以九十八年為例，澎湖全年歲出預算總額85億元，歲入預算總額75億

元，其中又以補助及協助收入54億元占預算總額71.95％為最高，財政之困

難可見一斑，地方建設推動有限。此外，澎湖縣的「平均每戶全年經常性收

入」以九十八年時為89萬元，和臺灣地區各縣市(含直轄市)相比，排名為倒

數第六，僅為排名第一之臺北市(162萬元)的將近二分之一；在支出方面，澎

湖縣「平均每戶全年經常性支出」為68萬元，為全國倒數第四。然而澎湖的

物價和臺灣本島相較，卻是有過之而無不及，由此可知澎湖居民謀生不易與

生活艱苦。故如何籌措財源，甚至自行開發財源從事各項公共建設與社福措

施，是澎湖縣民與主政者多年心願。

然觀察歷年以來公部門對澎湖發展的規劃，諸如「澎湖綜合開發計畫指

導綱要」、「澎湖縣綜合發展發展計畫」、「澎湖觀光發展計畫」、「臺

灣南部區域計畫」等，不外乎是以觀光遊憩為主。但是此種政策設計事實顯


－90－－91－

示，澎湖觀光事業並未因此而為澎湖經濟帶來曙光，而是逐漸拉大和臺灣本

島的發展差距。於此，地方上一部分政經人士，認為過去政策已無法將澎湖

脫胎換骨，倘若不透過另類策略，恐無法提升澎湖地方產業。於是一項被認

為直接而可行之產業—博弈事業引介至澎湖。而始料未及的是原本是地方產

業的議題，竟成為近幾年全國朝野爭論及社會各界辯論的熱門話題。

觀光博弈事業的類型與經營區域

觀光博弈事業的類型主要係依所在區位來加以區分，依據Kathryn

Hashimito等人之研究，可區分為陸上型、水上型以及印第安保留區等三種類

型，其各類型之賭場分佈如表一所示：

表一觀光博弈事業的設立類型

設立類型地區

陸上型觀光博弈事業

(Land based Casino)

1.美國內華達州的拉斯維加斯

2.紐澤西州的大西洋城

3.法國的尼斯

4.義大利的威尼斯

5.摩洛哥的蒙地卡羅

6.韓國的濟州島與首爾的華克山莊

7.澳門的葡京酒店、金沙酒店

8.馬來西亞的雲頂娛樂場

9.菲律賓的馬尼拉

水上型觀光博弈事業

(Casino on the Water)

美國愛荷華州於1989年首先促使郵輪設立賭場的合

法化，使得郵輪附設賭場成為觀光博弈事業的另一

種趨勢，其主要分佈於密西西比河沿岸各州。另外

東南亞也有海上郵輪觀光博弈事業，然而水上型觀

光博弈事業受天候因素之影響較大。

印第安保留區內的觀光博弈事業

(Casino in Native American

Reservations)

此類型之觀光博弈事業設立於美國印地安保留區

內，包括明尼蘇達州、加州、紐澤西州、佛羅里達

州、康乃狄克州蒙特威爾及紐約州卡茲奇山區賭

場，估計全美已超過400家提供客人做莊對賭。

－90－


－91－

博弈產業是人類最古老的活動之一，博弈產業的發展近數十年來卻是由美

國拉斯維加斯市獨領風騷。在1980年代美國其他地區亦開放及發展博弈產業的

刺激下，拉斯維加斯市的綜合博弈娛樂場開始了第三代的革新及更新工程，於

是一個綜合性休閒娛樂產業(Mega resort/casino)誕生，此種綜合性休閒娛樂產

業的組成或特色包括下列各項：

一、整體設施主題化:投資者常會花千萬美金以上的經費先做遊客意象及偏好

分析及市場調查以選定主題。該市已呈現的主要有羅馬皇城、埃及金字

塔、紐約大都會意象。

二、每座超級綜合博弈娛樂場所的旅館房間數約在兩千間到五千間。

三、獨立的博弈區，樓地板面積約為為數一至兩萬平方米，且地處整個場所的

要津，例如在大門口區或面臨主要大街的地區。

四、有占地數公頃的主題遊樂園以提供親子同遊。

五、有大型表演場。

六、有大型商場，商場包括有3D電影院、廣場動感特效表演等。

七、入口意象或入口開放空間的特殊意象特殊表演。

八、大型競技場

九、一座超級綜合博弈娛樂的建造費用在數億美金(一至二十億美金之間)，營

運時的員工需數千人。

因此，造成博弈產業走向娛樂化，博弈不單是博弈產業的唯一功能，其他

的購物功能、親子同遊功能、娛樂功能均一一加入。它已不是博弈城更是一個

歡樂城(Fun city)，造成博弈產業走向娛樂化。如此的轉向及走向，一則可吸引

更多的遊客(拉斯維加斯2002年的遊客就超過三千七百萬人次，是全球單一地

區遊客人次最多的地方)；另一則是沖淡減少博弈的負面形象及影響。根據賭

城(拉斯維加斯及大西洋城)服務中心問卷調查指出，只有兩成不到的旅客是為

賭而來。問卷資料同時顯示，賭場內外的休閒活動、購物和享受美食，完全超

越賭博，成為賭城吸引遊客的特色。賭博不是賭場的唯一賣點，該市政府對賭

城的遊客觀察指出，發現舞台秀表演和賭場購物，是各地人士千里迢迢來堵城

的最大目的，約占55%；其次是享受美食，約占25%。只有20%的人士為了純

粹要賭錢而來。


－92－－93－

故劉代洋(2001)認為觀光博弈事業的設置，基本上也是一項龐大的觀光

產業，國人每年至少有超過百萬人次的數量，赴國外有觀光博弈事業設置的地

區，從事旅遊消費，其強烈的需求不容忽視。況且現在的觀光博弈事業已結合

休閒、旅遊、購物、會議、餐飲、文化、娛樂、表演和運動等成為一種綜合性

的觀光休閒娛樂產業，可創造大量的就業機會，帶動地方經濟繁榮和可觀的財

政收入，減少我國觀光外匯赤字，的確是值得政府詳加考慮推動的一項大型產

業發展計畫。但更重要的，事前的妥善規劃，結合本國和外國的專業組合，共

創「雙贏」的產業商機。

然而設置觀光博弈事業所涉及之影響層面甚為廣泛，而一般較直接被討

論的主要的是財政、經濟、社會文化、犯罪面等面向，且正反兩面專家學者皆

有其見解與論點，就如Aasved等 (1995)在其對明尼蘇達州休閒賭場合法化的社

會經濟影響研究，其結論認為在經濟面包括:政府可以將賭博娛樂稅作為慈善

福利經費、支助與創造就業機會；而負面社會影響，則因賭博而損失或負債，

造成個人、家庭財務危機，甚至延伸出犯罪活動。郭春敏(1995)在其以觀光博

弈事業設置區位條件影響的研究中，認為適合的區位可增加政府稅收、增加觀

光客、增加就業機會及帶動相關產業；反之，不適合的區位可能造成投資浪

費、環境污染。以下乃就觀光博弈事業與各層面影響作一探討。

參、觀光博弈事業與經濟發展

澎湖地區觀光產業發展問題受限於冬季的東北季風影響(王福榮，2008；

陳猛，2008)，生意是做半年休息半年。另外，就業機會缺乏因此無法留住年

輕學子(陳猛，2008)。檢視澎湖縣的財政發現，在實質收入方面有將近七成依

賴中央政府總預算編列及中央各部會的補助收入，而稅課收入及自有財源比重

則相對偏低，主計處(2008)公佈最新的國內人口遷移調查顯示，全國二十三縣

市的外流就業人口比率，以澎湖縣最嚴重。意即因工作需要而不住在戶籍地的

澎湖人，有九成是到外地工作，外流就業人口比率全國之冠(謝錦芳，2008)。

此外，澎湖觀光產業的生意僅能維持半年，淡旺季分野明顯，且淡季時間長，

－92－


－93－

旅館、遊樂區、餐飲經營亦難有效正常營運，形成營運瓶頸。上述原因迫使澎

湖欲透過設置觀光博弈事業突破現況。

為了使觀光產業脫胎換骨，業者對觀光博弈事業有所期待，期望帶來新

商機。業者認為觀光博弈事業設在澎湖可為澎湖帶來以下正面影響(尹邦智，

2008)：就業人口增加、基礎設施提昇、經濟帶動、形象宣揚、稅收增加、整

合澎湖觀光資源。其他學者則持樂觀態度(劉代洋，2008；于錫亮，2008)，認

為澎湖不用擔心面臨鄰近地區競爭，因為澎湖有難以取代的優勢，以澳門來

說，當地缺乏觀光資源，到了澳門只有博弈，連澳門都能成功，擁有豐富觀光

資源的澎湖更有優勢。

澎湖縣主要產業結構早期集中在農林漁牧第一級產業，後來隨著環境變

化與海洋資源的變遷，致產業結構也隨之有所調整。澎湖地區產業結構變化計

可分成三個階段：

表二澎湖地區產業結構變化

農林漁牧蓬勃期

（民國七十年以前）

此期澎湖經濟活動較為原始，尤其漁業產值或數量在全國都

占有舉足輕重角色，夏季的鮮魚與小管在魚市場滿坑滿谷，

斯時在澎湖觸目所及與言談，幾都是與漁業相關。再者郊區

鄉村之通衢大道佈滿高粱果穗任由人車輾壓脫殼後由公賣局

收購。反觀商業聊備一格，而以馬公市中央街最為繁榮。這

種平實純樸的民風，居民較為安分守己，社會問題減少。但

相對的與本島社會脈動相較，則是大為落後。

觀光商業萌芽期

（民國八十年以前）

由於澎湖海洋資源過魚及解嚴的影響，加上海陸交通大為便

捷，促使澎湖居民生活方式逐漸靈活，同時也吸取臺灣本島

商業經營方式，諸如旅館、餐廳、地方特產等服務業快速成

長，奠定了澎湖觀光產業的若干規模。

觀光商業鼎盛期

（民國八十年以後迄

今）

鑒於此期澎湖的海洋資源在不肖居民毒電炸強力不法撈捕下

而宣告枯竭，加諸國內旅遊風氣大開，促使澎湖居民體會觀

光產業已是澎湖今後唯一生存之道，在此同時，臺灣本島中

大型企業在評估了解澎湖未來發展的潛力後，進而陸續投資

進駐澎湖，諸如統一超商、三商百貨、麥當勞、宅急便、宅

配通、大榮貨運、中連貨運、搶鍋王、越南東家羊肉爐、鍋

道樂、我家牛排、東方美速食、愛的世界、安泰人壽、力霸

房屋、三之三才藝補習班、台大補習班、學廬補習班、小林

眼鏡、寶島眼鏡…等，造成澎湖空前的商業盛況。


－94－－95－

資料來源：整理自張忠義(2005，77-82)

回顧澎湖最近十年來之漁業從業人員魚船數量、漁業總生產量，幾乎呈現

逐年遞減之趨勢，此乃凸顯過去澎湖海洋長期「過魚」嚴重問題的事實。但是

在此同時澎湖海面養殖漁業的產量則有攀升的現象，是以日後澎湖的海洋漁業

政策，水產養殖已是提振澎湖社會經濟必須要走的路。換言之，觀光業和養殖

業是澎湖未來命脈所繫。

在《澎湖觀光事業開發政策之行銷策略研究》該文中，林宏城（2002）

藉由對決策當局、澎湖觀光業者、澎湖居民等利害關係人進行研究，以瞭解澎

湖發展觀光事業之優勢、劣勢、機會與威脅條件，作為研擬策略之資訊基礎。

經由策略規劃中的SWOT模式與政策行銷理論中的6P模式分析，結合深度訪談

與問卷調查實證研究結果，分別從強化優勢、改善劣勢、利用機會與避免威脅

四個面向，提出政策建議。作者把觀光博弈事業視為居民對觀光政策的建議，

作者認為澎湖觀光影響最主要是機票和旅遊費用高而品質低，與鄰近國家無法

競爭。他認為延長旅遊季節要有室內設施，並未明指觀光博弈事業，才能解決

業者經營困境。其實機票價格和機位的取得牽涉到中央的交通部民航局與航空

公司間的官僚生產模式，以保護市場售價、控制市場供給、實施寡占政策等機

制導致觀光不振；航空公司與旅遊業（包括旅行社在內）間的小資本民間生產

模式，同樣以所謂代理的方式壟斷機位、控制價格，造成澎湖觀光業者成為這

樣的生產體系下的被剝削者，使得投資意願降低，無法吸引本地與外地的資本

投入。

學者吳主治（2002）認為以澎湖近年來受到觀光產業衰退影響，地方政府

財政困窘，倘若以現行的經濟結構嘗試各種替選方案的改善與調整，仍舊無法

使澎湖的經濟獲得起死回生，因此解決其自有財政窘迫的困境，則在歷年來民

意調查持續有六成贊成設立觀光博弈事業的基礎上，讓澎湖縣民以公投方式決

定是否設立觀光博弈事業，視為一種可行性的政策回應。

交通部觀光局之《臺灣地區設置觀光賭場之研究》的研究結果顯示，臺灣

設置賭場可能的政策效果，一是為藉著觀光賭場設置所帶來的效益為傳統產業

式微的當地籌措財源；二來利用開放觀光賭場的設置來遏阻猖獗的非法賭博；

－94－


－95－

再來藉由觀光賭場的設置發展觀光事業增加國民旅遊人次，使我國流出海外的

龐大賭金得以回籠，以減少每年廿億美金的外流（1996：224）。《澎湖民眾

對於附設觀光娛樂賭場態度之研究：所得及地區別分析》中，曾棋峰(1997）

也認為觀光娛樂賭場之設置已成為經濟發展工具之一，「觀光娛樂賭場是極度

勞力密集的產業」，其實澎湖現在的問題不是為「賭」設賭場，而是為澎湖開

發發展，賭場只是手段不是目的，爭取設置能促進觀光發展的「觀光娛樂賭

場」是為澎湖發展作服務。沒有觀光娛樂賭場就沒有大型旅館，交通就無法徹

底改善，澎湖的觀光水準就無法提昇。若無法保障隱當的獲利，投資人在「市

場法則」下，將資金往獲利大而穩當的產業移去，澎湖永遠無法吸引到資金

的。

黃躍雯(2007)研究結果認為有五個面向澎湖適合設置觀光博弈事業，第一

從「具有地理之阻隔性」來看，澎湖地區最繁榮的馬公市，其人口也不算稠

密，且因為我國離島具有地理上的阻隔性，為一獨立之區域，可對周遭人事的

影響達到最小；第二從「當地民眾之支持性」來觀察，若以各離島來比較，澎

湖地區的民意支持度與縣政府的積極度較高；第三從「具有觀光之潛在性」來

探討，澎湖地區的觀光潛能無窮，而且澎湖地區欲設置觀光博弈事業，其用意

乃是以觀光事業為主、博弈事業為輔，建議先做好周邊的觀光遊樂設施，提出

完整計畫，如此才能弱化「賭場」的爭議焦點，而窺「觀光博弈事業」的正式

面貌；第四再從「交通設施之便利性」來分析，澎湖機場需加寬，機場設施必

須更加現代化，基礎建設必須更加充實，以吸引中外觀光客到澎湖。

肆、觀光博弈事業與文化社會之影響

葉智魁(2003)認為賭場即便是以特區形式開放，也一定不會僅僅是個區域

問題，而勢必會演變成為攸關國家社會整體發展的問題。像賭博問題、賭風猖

獗、甚至是離島經濟衰弱等問題是無法於短期內解決，而開放賭場不能解決問

題，是一種飲鳩止渴的做法。根據事實與具體的數據顯示，除了具體極少數如

拉斯維加斯的特例，在經濟及收有收益外，其它地方開放設置賭場非但未達到


－96－－97－

振興經濟之效，反而引起取代效應以及蠶食鯨吞效應，導致經濟衰退的必然結

果。

然拉斯維加斯的發展雖在經濟上獲得好處，也無法抑免產生負面衝擊，這

些種種無可彌補之有形、無形的成本終究必須要整個社會共同分擔，如下表三

所示：

表三拉斯維加斯之負面衝擊

1.1966年犯罪率全國第一。2. 於內華達州內自殺率、逃漏稅、病態性賭徒比率全國第一；宣告破產率、墮胎率全

國第三；未婚生子率、強暴率、與酒精致死率全國第四。

3.總統選舉投票率倒數第一。資料來源：整理自葉智魁(2002，2-6)

雖然貪汙與賄絡的案例在美國是相當罕見的，但在賭場合法化的過程中卻

頻頻發現官員因涉及相關之貪瀆而遭判刑。美國在法制制度與守法精神比起臺

灣都更趨完備，在賭場合法化的過程中都無法達到不影響官箴的窘境，何況法

製成熟度遠遠不如的臺灣？在加上近年來臺灣治安敗壞，民眾普遍對於政府的

作為難以信任，恐怕賭場合法化後的相關貪瀆問題會更形惡化。雖然設置賭場

有著照顧弱勢地區(離島)、團體、族群的附帶策效果，其用心是值得肯定，但

不論以何種形式將賭博合法化，一定會產生意想不到、適得其反的效果。葉智

魁(2002)表示每一個地方都有其存在的價值與意義，以及自身所適合扮演的角

色，澎湖就像是個小家碧玉，認清自己是小家碧玉，就不宜去模仿朱門貴婦的

濃妝豔抹，拿捏不住自身的優缺點或限制何在，只會產生東施效顰的效果。澎

湖根本就不宜更無法模仿所謂拉斯維加斯的發展模式，他也認為發展文化產業

才是一種現實與理想兼具，地方生活機能與活力就在發展文化產業，這樣的新

發展模式是以尊重環境、尊重生命、尊重精神、以及尊重傳統為前提下，發展

地方品味、創意、特色、與鑑賞力的提升，藉此改善、營造適合現代人生活的

舒適環境。若想以短線操作模式來振興澎湖，是無法立竿見影。

此外，縣政府訪談數名專家學者，對博弈產業存兩派看法，一派認為博

弈產業只需在五星級飯店裡附設即可，一派認為必須發展成拉斯維加斯式的綜

合發展，朝頂級、奢華方向發展。學者與業者認為未來觀光博弈事業所採模

－96－


－97－

式應是新加坡模式(王福榮，2008；古宜靈，2008；許大福，2008；孫義雄，

2009；于錫亮，2008；吳濟華，2008；曹勝雄，2008)，所持的理由是澎湖博

弈若要走拉斯維加斯的模式，大規模的發展相對失敗機率較高，負面影響也較

大，社會上反彈的阻力也會更大，這需要政府強大的決心與意志力。再者，

若干報告中亦顯示(王雯宗，2008；曾正，2008；薛承泰，2008；林麟祥，

2008；謝文欽，2008)，澎湖此時發展博弈確實腳步落後，博弈產業設置後，

將面臨澳門、新加坡等鄰近國家博弈事業起步早、產業配套措施完善、企業競

爭能力強大，所以不管是管理或操作，臺灣實難以在短期之內超越勝出。

林英亮(2002)則是以美國職棒賭博的例子提出開放設置賭場的地方不但沒

有達到振興經濟效果，地方產業反而因賭場所帶來之取代效應與吞噬效應，使

得經濟走向死亡。此外，更以臺灣歷來施政經驗認為現有法令規範下，政府公

權力與執行面成效不彰顯；公民監督落時於臺灣文化中，面對博弈產業大餅民

代監督更可能演變民代監守自盜，為此感到憂心。

而莊德森(2001)調查顯示整體就臺灣地區之大區域來看，對於設置觀光博

弈事業的意見有將近六成的受訪者贊成，但問及在其住家附近設置時，則以不

贊成居多數，其中又以一般民眾最為反對。並且表示設置觀光博弈事業應選擇

較偏遠地區，不僅帶動地方發展也可消除民眾對負面影響疑慮。

在《觀光娛樂賭場之研究—以澎湖個案為例》中，黃美玲（1997）作者

是以觀光行政的角度探討澎湖民眾對於設置觀光娛樂賭場正反兩面不同看法之

影響因素，了解現階段澎湖民眾對觀光娛樂賭場的支持與反對的意見及看法。

黃美玲的研究反映出軍公教、學生、民營機構職員、家庭主婦及失業人士普遍

反對，其中以家庭主婦最為顯著。她們憂慮對於家庭衝擊及小孩的教養，還擔

心色情入侵社區。

陳慧琪(2000)當觀光博弈事業設置後，對地區社會治安（犯罪問題、社會

風氣）都會造成影響，犯罪問題亦多與國外觀光博弈經驗及研究相似。但程度

上卻有差別，顯然若設在臺灣本島其影響會比設在澎湖來的大。所以，在澎湖

設置觀光博弈事業，同樣會面對社會風氣惡化、犯罪增加等影響，只是嚴重程

度、及地理政治特性所衍生的治安問題和其他博弈地區有所差別。

陳阿賓(2001)未來若澎湖設置觀光博弈事業後，其衍生犯罪的背後因素為


－98－－99－

何，依據國外研究，除可能是因觀光人口增加而使犯罪升高，或由賭場本身吸

引犯罪外，還包括澎湖島嶼地理特性、外籍配偶增多、政治兩岸三通影響國安

等重要變項，促使犯罪問題更為嚴重及複雜。

澎湖民間對於觀光博弈事業開放與否之議題爭議已久。廖英賢（2001）

指出，由於重大公共政策議題規劃的權力仍掌握在中央政府的手中，因此除非

行政部門有法源依據遵循，並明確規劃內容與進度，否則以澎湖設置觀光賭場

敏感性，任誰也不願冒然談論其實質內容。澎湖當地居民對於觀光博弈事業設

置與否，因受訪者本身利益需求的不同，而有不同態度立場，由歷年的政府、

媒體或學術等相關團體單位的調查數據中，表四顯示，除TVBS民調中心1996

年、中天傳播2001年，與澎湖團結自救聯盟於2002年，所辦理之民調數據，於

贊成與反對雙方有相當顯著差異外，其餘各次民調數據中，反對與贊成間，均

呈現拉鋸情況。然92年12月27日澎湖民眾公投結果觀察，雖然贊成或有條件贊

成者，具有56.7％之過半數支持率，但反對者亦高達43.3％，且該次調查為澎

湖縣政府在配合正式選舉程序所辦理之諮詢性公投結果，但因投票率過低及適

法性依據不足，並不能完全代表地方真正知民意走向。

－98－


－99－

表四澎湖歷年設置觀光博弈事業民意調查數據表

主持者

(日期)贊成 (%) 反對(%)

沒意見

(%)備註

中國時報民意調查中心

(84.3.25)36.6 32.2 10.2

有效樣本519人

TVBS 民調中心

（85.11.13~20）60.5 27.3 12.2

有效樣本3,043人，抽樣

誤差為在95%的信心水

準下，約±1.8個百分點曾棋峰

（86.03）50 50

590份有效樣本

黃美玲

（86.3.4~3.13）50.53 49.47

有效樣本655人

聯合報調查中心

(88.6)30 52 18

行政院研考會

（90.10.12.13）44.9 38.5 3.9

有效樣本783人，抽樣誤

差為在95%的信心水準

下，約±3.5個百分點，

尚有99人不知道、拒答

等

TVBS 民調中心

（90.8.9）44 38 18

聯合報系民調中心

（90.3.9）40 48 12



下，約±3.3個百分點澎湖時報

（90.5.31）61 39

行政院研考會

（90.5）44.9 38.2

聯合報系民調中心

（09.6）45 40 15



下，約±4個百分點

中天傳播公

（90.6.26-29）61.7 24.6 13.7

有效樣本1,600人，抽樣

誤差為在95%的信心水

準下，約±2.5個百分點


－100－－101－

東森民調中心

（90.10.15）40.94 39.83



下，約±3.6個百分點

澎湖團結自救聯盟

(91.6.9)79.8 20

投票率4 9 . 5 9 %，贊成

者有26,857人，反對有

6,590人

諮詢性公投

(92.12.27)56.7 43.3

投票人數13,953人，投

票率僅21%，全縣投贊

成7 ,830票，反對票為

5,984票資料來源：整理自謝志明(2002，87-89)

由於正反兩方各自有其理由，因此本研究將探討該支持或反對的觀點，並

且了解對觀光博弈事業認知的最大衝突點。故，在財政經濟的研究上，筆者認

為由於觀光博弈事業涉及到多數人的利益和權利，主要重點仍是落在「民意」

之影響力如何去凝聚。雖上述學者有提出解決觀點，但如何造就整體的公共利

益在正反兩方取得一平衡點是有所欠缺，因此為本研究所欲分析之觀點。

伍、倡議聯盟之相關文獻

隨著國家事務日趨複雜和多樣化，政策網絡能夠提供不同參與者之間的

互動關係與對政策結果的影響。政策制訂並非獨立於社會而存在的，而是

受到社會中各種不同政治及經濟、文化所影響，若是忽略這些複雜的環境因

素，往往會使的政策無法切實解決問題。蔡智惠(2006)從政策網絡對澎湖設

立觀光博弈事業此一個案，觀察國家機關與各個利益團體之間的互動關係與

行為之研究，其結果顯示民國83年前是政策萌芽時期，就澎湖縣政府與民代

是為政策社群的主體，但由於地方勢力仍無法與中央抗衡，故府際網絡發展

上有局限性；83年至88年間為政策倡導發展時期，政策社群日趨多元，府際

網絡連繫也逐漸暢通，也產生各種正反兩方利益團體之議題網絡；89年後議

題網絡更趨健全，由其反方利益團體的組織與行動開始積極化。王文誠與何

－100－


－101－

敏華(2005)採用互動管理之名義團體技術方式，提出降低反對設置觀光博弈

事業的管道。首先應藉由舉辦觀光博弈事業觀摩能使民眾瞭解博弈的實際狀

況與效應；在籌劃階段上，應積極爭取主政者的支持、援引主政者、領導以

及精英們之意見，民眾才有所依循。此外，博弈其相關產業經濟利益龐大，

政治人物應適當規範利益衝突迴避，降低外界疑慮；對於未來營運上，現有

稅則劃分地方實際可課徵稅目不多，對澎湖欲透過觀光博弈事業設置增加經

濟稅收其效益是有限。觀光博弈事業設置是一項高級管理之服務事業，應妥

善考量保障地方居民就業比例；向中央積極表達澎湖開發博弈產業之必要

性。對於相關博弈事業推展活動，當廣邀社會各階層人士擴大參與；廣泛舉

辦鄉市公聽會或村里說明會，化解對立凝聚共識，將之擬定觀光博弈事業政

策白皮書做為未來施政之方針。

郭瑞坤、賴正能與廖英賢(2006)將澎湖設置觀光博弈事業所涉及之利害

關係人整理成12類，再依據利益及影響利高低區分為四種類型。第一類型係

指立法委員、地方民意代表、利益團體等，對於觀光博弈事業設置具有相當

主導性，具有某種程度影響力；第二類型為國際財團、國內企業，是具有較

高利益與興趣，但其影響力偏低；第三類型是中央政府、觀光或經建部會、

以及地方政府是擁有潛在權力者，由於立場時有改變需要持續注意政策走

向；第四類型包括社區團體組織、環保團體、學術研究單位、社會大眾等，

是為力求合作對象，透過各種管道(如公聽會、民調、工作小組)，以節省成

本與避免可能的衝突。

綜觀上述，蔡智惠與郭瑞坤三位的研究可提供筆者對澎湖設置觀光博弈

事業的政策變遷、以及可能影響政策的行為者，作為本研究一骨架。然在研

究結果上文中並未較具體、詳細提及倡導聯盟彼此間如何互動、運作，如何

運用信仰價值去影響政府機關和輿論是為筆者所欲探究之觀點。

為了嘗試著去釐清觀光博弈事業政策窒礙難行的問題，並理解政策過

程中各個利害關係人互動的關係，而政策倡導聯盟架構(Advocacy Coalition

Framework, ACF)則提供筆者思考公共政策問題時，一個更寬廣的向度。綜觀

澎湖設置觀光博弈事業的相關研究，對於各方行動者的相關論述，仍有不足

與缺乏，且探討的角度僅停留於經濟效益與社會成本上，對研究整體性難免


－102－－103－

有減損之遺憾，因此，希望加強過去文獻探討的不足，針對各方行動者以深

度訪談的方式，以瞭解政策變遷過程中，各方參與者之定位、互動與變化。

非營利組織介入公共政策運作，以成為現代民主國家之普遍現象，由於

其能深入民間追求公益的特性，往往能夠將民眾的需求與建議反應至政府

機關，使之作為政府制訂或執行公共政策之參考。由董國光(2002)、王俊元

(2001)、韓意慈(1999)、黃雅文(1998)、姜誌貞(1997)等五位觀察得知，近年

來由於臺灣的政治民主化及經濟自由化的發展，人類的慈善與互助等行為從

歷史上來看已有相當長一段時間，許多知名企業紛紛的的投入了公益行為，

甚至是主動成立了非營利組織等行動，非營利組織皆是社會福利推展的主要

動力。

其次，不論是隱性的社會教化，甚或是顯性的各項實質功能的發揮，非

營利組織早已成為一項協助社會整體發展的現代機制，其特性具有助人為

善、志願服務、提供福利作為、協助政府施政等公共性的特質，也使得非營

利組織本身被賦予了相當大的社會期許與道德美善，為了因應漸趨複雜的社

會問題，非營利組織則是積極的走向參與公共事務與改造社會環境的方向。

亦提倡導即是非營利組織基於社會現況應有所改變的理念，試圖影響涉及廣

大民眾或特定弱勢族群福祉的公共議題，以促使相關政策及法令之制定來指

引或創造社會變遷(黃雅文，1998)。

此外，在面對社會基層與政策議題的高度敏感性，學者亦常運用政策倡

導的研究途徑即政策倡導來解釋所面臨的困境公共政策，接以探討非營利組

織如何運用適當的行動模式與指導策略，與其他議題之行為者相互競爭有限

的資源、立法時間、大眾傳媒注意與一般民眾關注，進而引導議題的討論方

向，並爭取議題的解釋權與發言權，促使議題能夠成功地進入議程，使之影

響政府的決策產出符合公共利益的法案。

由王卓聖(2002)、徐楓雁(2001)、洪文潔(1997)三位針對國內和香港的社

會工作者所做的深入研究顯示，社會工作者與其組織的發展演變歷程中，專

業社群的垂直及橫向分工合作至為重要，並藉以運用社會倡導方式來爭取有

限的資源。以倡導的理念或行動推動社會工作之概念，雖獲得社會工作專業

行動者的認同，然檢閱國內外文獻，仍然發現該領域中之研究對象呈現著零

－102－


－103－

星且分散的型態，在60至70年代西方社會運動的高峰時期，雖然曾經出現過

一波潮流，但實際上社會工作倡導在實質運作概念上仍待釐清。以受環境或

制度剝奪弱勢團體為例，由於人民自主的力量成型，社會的需求提升，再加

上經濟的發展，使得一些團體、基金會、民間福利機構在數量上快速增加，

累積了以民間力量發展社會救助工作的能量，引導民間力量進入社會工作發

展的新領域。

因此，從倡導的理論層面與實務面來看，現代社會工作實務中，倡導活

動已經展現顯著的影響，在福利運動時期社會工作對社會改革的投入，使得

較傳統的慈善、救助、治療等工作意涵，增加了新的精神，人群服務組織對

福利運動的投入，似乎也暗示了權利與福利的倡導開始擺脫來自西方模糊界

定的移植觀念，開始以實際的行動實踐成為本土社會工作專業中的一部分，

以專業協助弱勢群體創造更為公平社會，透過倡導途徑也有了實踐的可能

性。

莊文忠(2003)、陳威逅(1995)、許玉青(2002)、杜承嶸(1998)、洪千惠

(2005)、許珈錚(2008)、張永明(2005)、張永明與魯炳炎(2005)等文中，所探

討的分別是核四政策與政策變遷關係、農漁會信用部的體制改革、智庫在公

共政策制定與研究過程、限用塑膠袋、大坑風景區與蘇花高速公路規劃等實

務政策與政策倡導聯盟理論的關聯，其在文中之共通點皆為試圖以「倡導聯

盟」架構來分析個案，以倡導聯盟的觀點分析影響政策變遷的過程。杜承嶸

(1998)以倡導聯盟的概念來研究定位智庫在政策發展與變遷過程中其所扮演

的角色，且檢證臺灣與美國智庫在社會福利政策倡議上的成果。依美國學者

Weaver的分類分為：智庫可分為以研究為導向的學術機構型、接受政府委託

契約研究為主的機構，以及政策倡導為成立意旨的機構等三類，而以政策倡

導的智庫在社會工作上的影響駔為顯著。相較於國外，國內智庫在政策倡導

議題上的表現，所扮演的角色仍有很大的努力空間。

另外，許玉青(2002)根據Sabatier與Jenkins Smith所提出倡議聯盟架構，

試圖將農漁會信用部改革政策之政策次級體系，分為政府聯盟與農業聯

盟。倡議聯盟架構對於政策學習與政策變遷的解釋，關鍵在於「政策掮客」

(policy broker)的作為，然在研究結果發現並無政策掮客的存在，是以一般解


－104－－105－

決金融問題來介入處理，因而引起農漁會與十萬農漁民抗爭，導致該改革政

策無法順利進行而失敗。

然而，陳威逅(1995)與莊文忠(2003)則對於我國核能政策從1980年興建

起至2000年宣布停建的過程進行研究，該研究發現政策聯盟具有顯著的影響

力。在核四發展的過程中，積極參與政策過程的個人與團體約可劃分為次級

系統下的贊成與反對興建的兩個聯盟。而者兩個聯盟分別發展出不同的價值

信念與政策學習能力與行為、政策論述轉移或議程設定等政策作為，並積極

介入與扮演極為重要的角色，且認為若干社會事件所導致的政策視窗(policy

windows)開啟促使政策變遷發生的可能。

然而，以倡導聯盟理論觀察與研究公共政策的相關文獻並不多，大多都

是以非營利組織為大多數研究對象，又以社會福利議題為主流，說明非營利

組織在倡導之過程中採用了什麼樣的策略、發揮什麼樣功能。然而隨而近年

來研究主題有了改變，有別大多數研究注入了「治理」的元素，如此反映倡

導聯盟過程的多元複雜特性。除此之外，筆者認為社會福利議題之所會成為

倡導聯盟中之研究主流原因，可從「倡導」一詞來瞭解，係指在法庭中為被

告辯護的一種型式，又稱為辦護，其目的是以法庭技術爭取對被告有利的判

決，所以一切倡導，行動皆以被告利益為最優先考慮(洪文潔，1997：21)。

在1960至1970年代美國的公民權運動，倡導一詞不僅表示對個人權利的捍

衛，也包涵倡議保障少數族裔的憲法公民權利的捍衛行為(許珈甄，2008：

8)。除此之外，倡導也指涉主動採取行動取改變現行遊戲規則，以對抗公權

力濫用或社會排除（Social Exclusion）的現況(J.Fox，2001：616-617，轉引

自程韻舫，2005：6)。故，倡導可以視為個人或團體積極改變現況以追求本

身公民權利或實踐公共利益的作為。

其次，政策倡導聯盟的成員係來自各式各樣的團體或是組織，致力追求

有利於己的政策目標，並尋求那些可以在制定政策過程中對政府機關有影響

力之決策人員或組織來給予協助(Sabatier and Jenkins-Smith,1993;1999)。促

使這個聯盟的啟動是基於彼此間擁有共同的信仰與價值的基礎，運用互助合

作、資源共享的關係，讓聯盟成員間的結構更加緊密，協調一致行動，企求

達到欲追求目標。故綜觀前述文獻，大多數著重於非營利組織或是全國性福

－104－


－105－

利議題之探討，本研究期望能以地方性爭議議題為核心，從倡導聯盟的角度

剖析相關行為者與其互動關係，且進一步探究地方政府於此過程中所扮演之

角色，以及倡導聯盟在分析解構爭議性公共政策的效果。

陸、研究流程

本研究採用Sabatier and Jenkins-Smith的政策倡導聯盟架構作為探討澎湖設

置觀光博弈事業政策議題發展脈絡的平台，藉此瞭解此一議題的制度演變與互

動關係。研究發現，贊成觀光博弈事業落腳澎湖的政策倡導者為地方政府、立

法委員、議員、工商團體與若干關心經濟發展的專家學者。這些利害關係人又

可依信念不同而劃分為以追求整體發展為首要目標的澎湖縣政府，以及追求振

興地方經濟為考量的倡賭倡導聯盟。

反對博弈事業設置的議題場導者，以關心經濟、環境、社會整體發展為出

發點，組成以道德訴求與治安疑慮為主軸捍衛擁護澎湖淨土的反對聯盟，議題

倡導者可約略分為教師群體、環保人士、宗教團體等的反賭倡導聯盟。以這兩

大陣營為研究對象，筆者意欲研究其倡導聯盟內部中之合作關係，與外部對抗

策略與作為，透過倡導聯盟的分析架構，檢驗多元參與者的互動脈絡，圖一為

本研究之研究架構。


－106－－107－

次級體系行動者

圖一研究架構資料來源：筆者自行繪製

－106－


－107－

一、相對穩定變項、動態事件變項：觀察與歸納澎湖設置觀光博弈事業政

策自倡導至今，社會環境中相對穩定變項與各自的動態事件變項。

二、檢視各聯盟之信仰體系與資源：分析相對穩定變項、動態事件變項對

於政策次級體系中的不同立場行動者所產生的影響，包括阻力與助

力。政策倡導聯盟架構預測利害關係人會在不同的場域中，策略地運

用他們所掌握的資源來影響政策。

三、倡賭聯盟、反賭聯盟與政策掮客：探討政策次級體系中的倡賭聯盟和

反賭聯盟對於設置觀光博弈事業的看法，以及彼此協商的過程。在一

個政策次級體系內，多數的政策參與者與倡導聯盟中的同盟進行協

調，並且一起共事以轉化他們的信仰為政策。在競爭的政策次級體系

中，倡導聯盟彼此間的政策爭論往往會提升為強烈的政治衝突。而這

些衝突通常由「政策掮客」來進行調解。鑑於在倡導聯盟中多數的政

策參與者企圖影響政策過程與結果，政策掮客試圖在敵對的聯盟中尋

找適當地妥協方案。許多不同的行動者扮演著政策掮客的角色。政策

掮客包括選舉產生的官員、高階文官以及法院。政策掮客通常被兩個

聯盟所信任，並且擁有或多或少的決策權。因此，進一步尋找政策掮

客之存在與否，與兩聯盟之協商溝通。本研究假設倡賭聯盟之政策

掮客為澎湖縣政府；反賭聯盟之政策掮客為反賭聯盟之召集人。

四、分析政策次級體系互動運作對於設置觀光博弈事業之影響，是否促使

相對穩定變項、動態事件變項發生變動，而形成再循環過程。


－108－－109－

表五倡賭聯盟、反賭聯盟之信仰系統表

追求信仰之結構倡賭聯盟反賭聯盟

深層核心澎湖地區追求

之生活目標振興地方經濟擁護澎湖淨土

政策核心

文化環境以賭治賭賭是罪惡之源

教育環境有助於大專院校的發展無以教育下一代

法律環境離島設置特區衝擊較小負面衝擊由離島居民承受；

造成價值觀混淆

天然環境解決淡旺季問題，帶動觀光

產業

觀光業無須觀光博弈帶動；

設置會破壞自然景觀

人口特質減少澎湖人口外流多數工作機會為第一線人

員，無益於留住人才

社會環境增加社會福利金收入治安敗壞，增加社會成本、

偏執性賭徒增加

經濟環境有助於觀光業的升級賭場存有吞噬效應

外環面向執行方式引進觀光博弈事業維持生態環境

資料來源：筆者自行繪製。

表六倡賭聯盟、反賭聯盟之資源表

政策倡導聯盟資源之訪談分析

項目倡賭聯盟反賭聯盟

正式法律權威致力推動修正離島建設條例，設置觀

光特區。

修正離島建設條例

第10條第2項運用公眾輿論地方媒體、地方民意代表透過集會

資訊來源相關單位研究報告反賭博合法化聯盟

提供反賭資訊

動員群眾管道較廣較有限

財政資源議會通過之補助款無

領導能力團結、目標一置未能將力量集結

資料來源：筆者自行繪製

柒、研究範圍與對象

－108－


－109－

政策倡導聯盟理論所強調是聯盟、聯盟之間之政策辯論、競爭與協商，

勢必牽涉到特定團體與對象，因此訪談對象必須是對於澎湖設置觀光博弈

事業政策有某種程度參與者、亦或是重要性與關鍵性人物或團體。若是採用

「便利抽樣」恐會難達到本研究所欲解答之問題，故根據樣本的特性決定訪

談對象之選取採用「關鍵個案抽樣」。所謂「關鍵個案抽樣」係指可以對事

情產生決定性影響的個案進行研究，是一種在「理想」狀態下有可能影響到

研究現象的關鍵性個案(陳向明，2002：144-145)。

再者，實際訪問的過程中，雖以關鍵個案抽樣為主要方法，但仍需輔以

「滾雪球式(鏈鎖式)抽樣」。為了彌補筆者本身對於認定關鍵個案之盲點，

使筆者原先所預設的關鍵個案進行雙重確認。故訪談對象之選取以關鍵個案

為抽樣方式，透過滾雪球式(鏈鎖式)來周延訪談對象的關鍵性。本研究將採

取深度訪談法的方式，以使本文能更清晰，且更具信度與效度，也就是透過

訪談的過程，描繪出澎湖設置觀光博弈事業議題之網絡互動圖像。本研究之

核心為政策倡導聯盟，於此瞭解倡導聯盟運作之實際情況，訪談對象將選取

試圖影響設置觀光博弈事業議題的聯盟成員，其挑選標準澎湖縣政府、商業

會相關承辦人員，與反賭聯盟的主要核心人物，本研究所訪談之對象如表七

所示。

表七受訪人員基本資料一覽表

代號訪談對象訪談時間訪談地點觀光博弈事業設置立場

A1 商業會理事 2010/03/16 多那茲咖啡贊成

A2 前旅遊局課員 2010/02/02 旅遊局會議室贊成

A3 旅行社同業公會 2010/03/03 弘龍旅行社贊成

A4 旅遊發展協會 2010/03/13 佳期旅行社贊成

A5 商業會總幹事 2010/11/30 受訪者辦公室贊成

B1 檢察官 2010/03/17 受訪者辦公室反對

B2 反賭場聯盟執行長 2010/04/12 微風廣場反對


－110－－111－

B3反賭場聯盟活動執

行成員2010/03/18 魔豆咖啡廳反對

B4 妙雲講堂大隊長 2010/03/24 妙雲講堂反對

B5妙雲講堂活動執行

成員2010/03/24 妙雲講堂反對

B6反賭場聯盟活動執

行成員2010/03/22 流浪鯨魚民宿反對

B7 反賭場聯盟召集人 2010/12/03 長老教會反對

資料來源：筆者自行整理

捌、研究發現與建議

研究發現

一、觀光博弈事業政策議題的變遷過程

本研究以時間序列為軸，將澎湖設置觀光博弈事業政策議題的發展歷程

劃分為四大階段，分別為地方政府主導建議階段(1970~1994年)、設置觀光博

弈事業發展之法定地位取得階段(1995~2008年)、設置觀光博弈事業政策執行

階段(2009~2009年9月)、設置觀光博弈事業政策終結階段(2009年9月26日)，在

此一歷程變化中，首先，中央政府在此議題中，不論是國民黨政府或民進黨政

府，可說是採取一個較為保守的態度，甚至是消極被動的角色，消極被動地讓

此議題在政策過程中自生自滅，不鼓勵也不阻止，並任由政策行動者自行界定

問題、爭取支持、影響政策過程等。因此，不管政黨輪替前後，澎湖設置觀光

博弈事業的議題係有意識地刻意讓它停滯不前，因為沒有任何一方願意破壞這

個均衡。主要原因當然除了中央政府的曖昧態度外，也包括了當地立法委員的

態度，因涉及了賭博除罪化的話題，變得投鼠忌器，無意表達政策立場。此

外，無論在中央或是地方，推動澎湖設置觀光博弈事業的政治力量不足，無法

－110－


－111－

適時動員資源，鼓動風潮，在當地經濟最為低迷之時，一鼓作氣，通過相關立

法。而且，中央對設置觀光博弈事業議題保持較為謹慎恐懼的態度，甚至以利

用學術評估研究進行等藉口，做為延長作成決策時間之手段。而最後的臨門一

腳，促使政策有進一步發展，是由於2008年總統與立法委員選舉國民黨大勝，

使立法院通過賭博除罪化之相關法令，才有澎湖博弈公投的產生。

二、觀光博弈事業政策議題下行為者的互動情況

在長達20餘年的政策變遷歷程中，行為者的互動網絡結構堪稱甚為鬆散與

平淡。本研究發現，澎湖當地的地方居民對此議題長久以來反應冷漠，除了認

為道德層面會受到直接衝擊的宗教團體反應較為激烈外，而以澎湖人口中軍公

教人員及其家屬反對者居多，因新設賭場的就業商機不會影響領政府薪水的公

務人員，而且經濟發展對於公務人員的誘惑不大，又擔心道德層面的惡化，所

以反對者居多。而在欠缺人民共識、欠缺由下而上草根性的關注與推動，又加

上政府的配套措施論述並不清楚，無法緩解人民的疑慮，只給人圖利財團的觀

感，而產生的負面影響諸如治安與犯罪問題，結果還是居民承擔，因而在公共

領域缺乏社會基礎的情況下，導致澎湖設置觀光博弈事業政策議題不得不以公

投結果反對而終止。

另外，反賭場聯盟成功的重要因素是成功地喚醒地方基層意識對於道德

與社會安定議題的關心，以及動員澎湖鄉親以實際行動關心故鄉正面發展的成

效。不同於傳統社運著重於理念的宣傳，此次反賭場聯盟的操作更像是一場正

規的選舉，透過宣傳手冊的發放、挨家挨戶的拜訪、對地方宗教、人際網路的

滲透、澎湖青年反賭聯盟在網路上的號召，讓民間的力量整個動了起來，形成

足以對抗政府和地方既得利益的力量。相形之下贊成方並未表現出推廣此議題

的熱誠，似有夜郎自大、恃寵而驕的怠惰。其冷漠態度之行程主要有五大原

因，其一為地方首長微弱的領導力與執行力、二為民意代表關注與投入甚少、

三為地方民間團體的認同與動員能量不足、四為地方民眾對政策議題的瞭解與

共識並未有效形成，五為政治上的選票結構與未來選舉考量，使得反對陣營成

功地訴求道德議題，有效地說服動員關鍵城鎮的居民，投下了關鍵性的反對

票，導致地方自治史上第一次公投政府立場失敗的現象。


－112－－113－

雖以「繁榮發展地方，創造就業機會」作為訴求來設立觀光博弈事業的論

述，理當對當地居民具有莫大的誘惑，然而較大多數的澎湖居民仍然選擇拒絕

這樣的機會，相信現在的澎湖發展路線會比擁有賭場的澎湖要更好。這種公投

的結果，驗證一個成功的政策倡導，不僅僅只是由行政機關通過相關法案並順

利招標就好，必須要從多元社會的角度，以現在的眼光仔細論述未來的發展，

以及對於民眾生活的長久性影響。觀光博弈事業的設置，除了金錢以及經濟上

的利益外，同時也要有效地預防可能產生的弊害，與對人民生活產生劇烈且無

法改變影響的可能性。人民所要的，不只是政府丟出來的發展大餅，還要這大

餅的「優良品食認證」。當然，公投的結果只是目前居民的態度，並非永久性

的反對，但是此次公投所呈現的意涵，是人民希望政府能夠在規劃所謂的經濟

發展政策之餘，能同時給予人民最大的生活安全保障與道德正義的維護。政策

越趨完善，於人、於政府都能有最大的好處，才能夠製造出雙贏的局面。

三、政府在設置觀光博弈事業政策倡導過程程中的角色檢視

澎湖縣政府當然是設置觀光博弈事業政策議題的首要倡導者，就其具有

之行政資源與法理位階分析，政策倡導的步調應該是相當順暢與無爭議的。然

而，本研究發現在整個政策變遷的過程中，縣府之倡導仍以由上而下的的宣傳

為主，過分強調經濟的好處，卻忽略了公平正義與道德方面的訴求。雖然在博

弈公投定案前舉辦若干場次的政策說明會，但地方政府並未深入去了解澎湖居

民的需求與想法，亦缺乏尋求共識的積極作為，因此導致大部分地方居民對此

議題不是漠不關心，就是不明究裡。另外，假設開放博弈產業可帶動地方發

展，此論述之前提是要先有良好的配套管理措施，以有效管理來降低或避免可

能頓當地居民產生的負面衝擊，否則一切訴求都是空談。所以任何政策設計一

定要有完善的法規與計畫，還要有健全的管理執行機制，佐以透明有效的監

督，以及民眾支持的基礎，才能有效倡導爭議性的公共政策，這也是民主成熟

社會最可貴的反省機制。因此，值此議題爭議不休之時，澎湖縣政府是否應先

培養具備前述條件的公民社會，然後再來討論是否設置觀光博弈事業的爭議性

議題。筆者認為，澎湖縣政府準備並不妥善，更遑論一般百姓。

－112－


－113－

四、政策倡導聯盟架構之再審視

本研究借重Sabatier與Jenkins-Smith所提之政策倡導聯盟架構，依據研究

結果之呈現，認為倡導模型適用分析爭議性公共政策值得肯定。此模型在國外

常運用於環境能源與社會福利等多元議題分析上，而我國卻多見於社會福利議

題。雖陸續有所調整，最大調整係於1999年增添了對公共輿論、民意的重視，

作為分析的變數之一。但此一調整並不可適用於解釋威權國家之公共政策。

多元主義國家在政策產出的過程中，利益團體會事前積極介入，以爭取

政治人物對於其利益產生偏好之共識，且在取得共識時，彼此會透過各種倡導

與結盟策略取得政策優勢，進而將政策導向其所求所欲，以澎湖設置觀光博弈

事業個案來看，地方人民對於澎湖設置觀光博弈事業的共識是在政策次級體系

（支持與反對陣營）的互動過程中逐漸產生。有意思的是，政策掮客的角色並

非必然存在。而且並不如同Sabatier及Jenkins-Smith所認為的，在政策演進與遷

過程中，扮演著協調倡導聯盟步調、運作行動策略、解決可能衝突、與平衡政

策角力的影響力。以此個案而言，澎湖設置觀光博弈事業政策議題的首要倡導

者雖為澎湖縣政府，但在「行政中立」與「道德形象」的先天不利地位下，導

致無法發揮一贊成此一提的倡導力量，進而減損其政策掮客的角色，與發揮原

架構所不稱之功能。本研究認為此與倡導議題之性質有關，進一步來說，當政

策議題並非完全合乎公共利益或偏向某些利害關係人所追求之私益時，則公部

門倡導的角色將明顯地尷尬不少。另外，政策掮客並非獨立的角色，也就是說

若政策議題的主要倡導者為公部門，而地方民眾對於該議題並不完全了解，並

欠缺公民認同之基礎下，倡導角色將不得不由公部門擔任之。但這種進退不得

的立場，往往也是導致公部門在許多爭議性政策（如博弈事業、色情專區、地

方稅）的倡導與推動過程中，無法適切地發揮影響力的主要因素。

綜上所述，此模式雖強調民意決定政策的力量，認為公民在爭議性政策上

得以控制政府，要求政府必須追求社會公義與政治上的道德地位。本研究認為

此模型可稱為多元主義下的倡導架構原型。但若運用於非如美國之多元主義國

家，並且倡導主題顯為追求公共利益時，整體架構應當有所彈性調整，以避免

橘逾淮為枳之憾。其中，當倡導聯盟一方為地方政府，而政策議題的推廣涉及


－114－－115－

地方民眾多數之利益關係時，政策掮客的角色將不復存在，基於此，本文認為

政策企業家一詞取代政策掮客較為妥切，申言之，政策掮客主要為協調者的角

色，協調倡導聯盟間的理念差異與對治理工具選擇的看法，以利彼此形成合作

或結盟的夥伴關係；而政策企業家則著重在意見的整合與推動，主要為推動的

角色，故在前提下之適用，政策企業家更優於政策掮客一詞。以澎湖設置觀光

博弈事業個案為例，本研究認為整體架構之修改可參考圖二所示。

－114－


－115－

圖二政策倡導聯盟架構調整圖資料來源：筆者自繪

研究建議

澎湖縣推動觀光博弈事業該議題搖擺延宕多年，博弈政策屬於學者所謂

高爭議性之公共政策，似應透過良好的政策分析評估，再由政治人物來以倡導

方式與民眾共同做出最後抉擇與判斷，而不是把決策責任以公投方式推給老百

姓，任憑民調與公投無止境的循環進行，造成民眾不知何去何從，委過與卸責

莫過如此，這是公共管理者的嚴重失職。

民主社會中大多數的公共政策皆不能讓所有民眾滿意，政府僅能取其符

合多數人的公共利益為目標，並對少數人意見釋出最大的善意。目前離島建設


－116－－117－

條例增修條文中關於觀光博弈事業設置已通過，政務官應跳脫政治的桎梏，公

共管理者應回溯到專業責任的核心任務上，本於機關職權的專業判斷與經驗推

敲，對於觀光博弈事業的開放或影響提出說明，明確建議供政務官和民眾參

考，並有效地消除民眾疑慮，及早確立統籌負責博弈政策規劃、執行與評估之

主管機關。

筆者認為澎湖設置觀光博弈事業與否的問題並不在於要不要設置，反賭

聯盟與擁賭聯盟應先停下腳步，放下所有的堅持與意見，停止內耗。因觀光博

弈事業的投資案動輒幾佰億，其籌備策劃、規劃設計、施工興建、經營管理等

均需與國際資本結合，如能有效管理、積極策劃，未嘗不是澎湖興盛發展的契

機。如何吸引國際資金進駐，以及需要什麼組織才能吸引留住管理專才，端賴

明確政策規劃。觀光博弈事業設置牽涉到經濟成長、稅收分配、就業機會、地

方發展和相對的法令修訂、治安、環保等複雜課題，如何制定完善制度與配套

措施，非地方政府所能因應與克服，應督促中央儘速將相關法案擬定出。其政

策產出結果如果是弊大於利，則倡賭聯盟意不必堅持設置博弈事業，可改由其

他替代方案進行之；易言之，假如政策產出是利大於弊，反賭聯盟亦不須堅持

反對設置觀光博弈事業，更可以站在環境保護等立場來提供意見並監督興建過

程。使懸而未決的觀光博弈事業設置議題得以解決，不再是零和賽局的博弈。

當然，這仍須中央政府的協助與地方的合作才得以形成三贏的局面。

為了讓不具專業知識的民眾，能夠針對社會衝突性的議題或公共政策進行

理性的討論，以致得到共識。因此筆者認為地方政府應致力於公共論述空間的

營造，如舉行定期性集會，地方報紙專題刊登、地方電視議題討論等，如此勢

必能提升當地居民對設置觀光博弈事業議題的關注，注入居民的討論與參與，

且支持與反對的意見皆能透過當地居民所組成的民間團體代為發聲，進而形塑

公民意見，以利公民共識建立與正確政策方向之發展。

相關單位應針對澎湖設置觀光博弈事業對澎湖當地所產生的各種影響應先

進行環境影響評估，如該政策對於環境乃至於自然景觀、文化遺產等社會、文

化環境可能造成影響，就其程度及範圍進行客觀的、綜合的、全面性的調查、

估計、預測以提供作為民眾與政府決策的參考依據之一，並邀請相關學者專家

對澎湖地區是否合適設置觀光博弈事業進行相關研究評估。

－116－


－117－

本研究所使用的政策倡導聯盟架構理論進行分析，筆者認為後續的建議研

究可以從政策論證方面著手研究，以充實理論的內涵豐富學術研究之寶庫。政

策論證模式可以作為將政策相關資訊轉化為政策主張的工具，藉由各種不同論

政基礎對政策制定過程提出辯證說理，具有法理上的邏輯性，不僅結構嚴謹夠

對於論證的過程要求需要詳實的佐證資料，俾使政策提案人對決策者或民眾進

行遊說時，能夠提出有利的說詞，可界定政策問題與政策目標的過程，讓民眾

能夠更瞭解問題的本質和目標的取向。整個政策分析的過程即是政策論證的過

程，並在政策運作過程中，政策參與者會尋找有利的資訊，以強化本身的政策

主張，並且提出反證，以抗辯其他不同主張及看法，使政策方案具有說服力與

解釋力，以延續Sabatier和Jenkins-Smith政策倡導聯盟架構，可以更進一步對澎

湖設置博弈事業此個案所產生的政策導向學習與政策信仰進行探討。


－118－－119－

參考文獻

王文誠、何敏華(2005)。澎湖縣爭取設置觀光特區附設博弈產業之公共事物互

動管理：名義團體技術實證研究。公共事務評論，第6卷第1期，頁1-23。

王卓聖(2002)。香港社會工作專業發展的研究1950-1997。國立中正大學社會福

利研究所碩士論文，未出版，嘉義。

王俊元(2001)。企業捐贈型非營利組織公共服務功能之研究。東海大學公共行

政學研究所碩士論文，未出版，台中。

丘昌泰、李允傑(2003)。政策執行與評估(第二版)。臺北：元照出版有限公

司。

朱鎮明(2002)。博弈事業管制制度之研究。中國行政評論，第11卷第2期，頁

139-156。

余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩合著(2008)。公共政策(初版)。臺北：智勝

出版有限公司。

吳吉裕、余育斌(2006)。觀光賭場(casino)對社會、治安、產業造成之影響及其

因應策略之探討-以美國管理經驗導入澎湖縣設置後之因應策略作為。警

學叢刊，第37卷第3期，頁77-116。

杜承嶸(1998)。智庫與公共政策：臺灣與美國智庫關於社會福利研究之初探。

國立中正大學社會福利研究所碩士論文，未出版，嘉義。

林英亮(2002)。設立賭場可以興邦除弊的迷思-以美國職棒賭博為例。大專體

育，第62期，頁197-203。

姜誌貞(1997)。非營利組織政策倡導之研究：以婦女團體為例。東吳大學政治

學研究所碩士論文，未出版，台中。

洪千惠(2005)。限用塑膠袋政策變遷之研究-倡議聯盟理論觀點。國立臺北大學

公共政策暨政策研究所碩士論文，未出版，臺北。

洪文潔(1996)。臺灣社會工作教育之倡導取向分析-以社工相關科系社會工作概

論主要教科書為例。國立暨南大學社會政策與社會工作研究所碩士論文，

未出版，南投。

－118－


－119－

范祥偉、朱鎮明(1998)。政策論證、議程建構與公共管理：離島觀光園區附設

賭場之分析。立法院院聞，第26卷第20期，頁71-86。

孫義雄(1998)。賭博合法化問題之探討。警學叢刊，第29卷第3期，頁179-

194。

徐楓雁(2001)。臺灣地區專業社會工作者實踐之研究。東海大學社會工作研究

所碩士論文，未出版，台中。

張永明(2004)。我國重大交通建設決策過程之研究：以國道五號蘇花段高速公

路為例。國立東華大學公共行政研究所碩士論文，未出版，花蓮。

莊文忠(2003)。政策變遷之研究：停建核四政策個案分析。國立政治大學公共

行政研究所碩士論文，未出版，臺北。

莊雅鈴(2004)。政策倡導過程之研究：以婦女政策倡導者為例。東海大學社會

工作研究所碩士論文，未出版，台中。

莊德森(2001)。觀光賭場開放設置與犯罪關聯性之調查研究。犯罪學期刊，第8

期，頁65-94。

許玉青(2002)。臺灣農漁會信用部體制改革之研究：倡導聯盟途徑之初探。國

立政治大學公共行政研究所碩士論文，未出版，臺北。

許珈錚(2008)。台中市大坑風景區政策倡導之研究。國立暨南大學公共行政暨

政策研究所碩士論文，未出版，南投。

郭瑞坤、賴正能、廖英賢(2006)。在地利害關係人對澎湖設置觀光賭場政策影

響觀點之研究。公共行政學報，第20期，頁34-67。

陳向明 (2002)。社會科學質的研究(第二版)。臺北：五南圖書出版股份有限公

司。

陳威逅(1994)。公共政策與發展：以核能四廠興建為例。國立中興大學公共行

政及政策研究所碩士論文，未出版，台中。

彭惠珠(1998)。開放博弈觀光事業及其相關課稅問題之研究。財稅研究，第30

卷第6期，頁82-113。

湯京平、邱崇原(2007)。多元民主、政治吸納與政策回應：從台鹼汙染案檢視

臺灣環保公益團體的政策角色。人文及社會科學集刊，第19卷第1期，頁

93-127。


－120－－121－

黃啟賓(2002)。賭博與犯罪之探討-兼論觀光賭場開放相關問題。警學叢刊，第

32卷第6期，頁75-110。

黃雅文(1998)。我國非營利組織議題倡導策略之研究。國立臺灣大學政治學研

究所碩士論文，未出版，臺北。

黃躍雯(2008)。澎湖設置觀光賭場的社會正義分析-以鄰避設施的觀點。島嶼觀

光研究，第1卷第1期，頁1-29。

葉琇姍(1992)。社會工作的倡導觀點：理念與實務之探討。國立臺灣大學社會

學研究所碩士論文，未出版，臺北。

葉智魁(2002)。藉「賭博合法化」與「開放賭場特區」以興利除弊的迷思。理

論與政策，第16卷第3期，頁71-93。

葉智魁(2003)。開放觀光賭場相關問題。透視犯罪問題，頁28-34。

董國光(2002)。非營利組織策略規劃之運用-以社會福利機構為例。輔仁大學社

會工作研究所碩士論文，未出版，臺北。

蔡智惠(2006)。澎湖設立觀光賭場之政策網絡分析。立法院院聞，第34卷第1

期，頁83-95。

魯炳炎、張永明(2006)。政策倡導聯盟架構之研究：以國道五號蘇花段高速公

路為例。政治科學論叢，第30期，頁131-164。

韓意慈(1999)。非營利組織政策倡導角色之剖析-以臺北市廢除公娼事件中的婦

女團體為例。國立中正大學社會福利研究所碩士論文，未出版，嘉義。

魯炳炎(2007), An advocacy of Taiwan free port policy process: A policy advocacy

coalition perspective, 社會科學論叢, l1 (1):95-124

C. Elliott and R. Schlaepfer(2001), The advocacy coalition framework application

to the policy for the development of forest certification in Sweden.Journal of

European Public Policy, l8 (4),642-661

Jordan, Lisa & Peter Van Tyijl, 2000. ＂Political Responsibility in Transnational

NGO Advocacy＂, World Development, 28(12),2051-2065

M. Zafonte and Sabatier(2004), Short term versus long term coalition in the policy

process: automotive pollution1963-1989.The Policy Studies Journal, 32 (1),75-

－120－


－121－

107

M.Fenger and P.J.Klok(2001), Interdependency, beliefs and coalition behavior : A

contribution to the advocacy coalition framework. Policy Sciences,34,157-170

McConnel, Stephen. 2004. “Advocacy in Organizations: The Elements of

Success＂, Generations, 28(1),25-30

Sabatier, P. A. (1999). Theories of the Policy Process. Boulder, CO: Westview Press.

Sabatier, P. A. (2007). Theories of the policy Process. Boulder, CO: Westview Press.

Sabatier, P. A. and Jenkins-Smith, H. (1988), An advocacy coalition model of policy

change and the role of policy orientated learning therein, Policy Sciences, 21:

129-168.

Sabatier, P. A. and Jenkins-Smith, H. (1993). Policy change and learning: an

advocacy coalition approach. Boulder, CO: Westview Press.

Schlager(1995), Policy making and collective action : Defining coalitions within the

advocacy coalition framework. Policy Sciences,28,243-270

Sosin, M., & Caulum, S.(1983). Advocacy: A conceptualization for social work

practice. Social Work, 28(1), 12-17


－122－－123－

Controversial Public Policy and Advocacy Coalition Framework—the Dynamics behind the Casino Referendum in the Pescadores

Chunmeng Lu* Chia-Chun Tsai**

AbstractCasino and gaming establishment is always an attractive policy alternative to

domestic development in regions where economy is in need of further growth. The

amazing success of Las Vegas and recent marvel of Macao have temped many cites

around the world to consider introducing such business into city development.

As the biggest offshore islands, the Pescadores (hereinafter Peng-Hu) has

suffered for long less economic development due to dying fishery business and

tourism. For the past decades, local authorities and business in Peng-Hu all

attempted to establish casino and gaming industries to local economy. Yet due to

the controversial nature of such policy in morality and other concerns, such policy

has never become reality until 2009 when the referendum for casino establishment

took place. However, the voting outcome surprised the local government when the

nay was 56.4% to the yea 44.6%.

This paper examines the dynamics behind the plebiscite between factions and

* 　 Associate Professor at the Dept. of Public Management and Policy, Tung-Hai University.** 　 Corresponding author, Master of the Dept. of Public Management and Policy, Tung-Hai

University.

－122－


－123－

analyzes the interactions among policy stakeholders, and between power brokers

using the Advocacy Coalition Framework developed by Sabatier and Jenkins-

Smith.

Documents

以倡導聯盟架構分析爭議性公共 政策之解決之道—以澎湖博弈公 投 …ir.nou.edu.tw/bitstream/987654321/20819/2/E23_085-123.pdf · 以倡導聯盟架構分析爭議性公共政策之解決之道—以澎湖博弈公投案為例

以倡導聯盟架構分析爭議性公共政策之解決之道—以澎湖博弈公投 …ir.nou.edu.tw/bitstream/987654321/20819/2/E23_085-123.pdf · 以倡導聯盟架構分析爭議性公共政策之解決之道—以澎湖博弈公投案為例