《臺灣民主季刊》第十三卷，第一期 (2016年tfd.org.tw/export/sites/tfd/files/publication/quarterly/d13t1001.pdf · 《臺灣民主季刊》第十三卷，第一期 (2016年3月)：1-38

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《臺灣民主季刊》第十三卷，第一期 (2016年3月)：1-38 1

臺灣民主季刊

半總統制的憲政秩序與權力轉移

—臺灣與蒙古的案例研究

沈有忠

東海大學

烏凌翔

國立臺灣大學

摘要

半總統制已是全世界最多民主國家採用的憲法類型，其中大多數是新興民

主國家。因為半總統制是一個憲政雙軌的憲政體制，對新興民主國家而言，民

主化之後運作半總統制最常面臨的問題就是體制的運作是偏向總統制或是偏向

議會內閣制。就實際經驗而言，這個問題容易受到政黨體系與制度設計共同影

響，因此探究政黨體系與制度的特性，成為回答半總統制運作甚至轉型的關鍵

變因。臺灣與蒙古是亞洲地區少數運作半總統制的新興民主國家，觀察兩國半

總統制憲政體制的運作，臺灣已經大幅度偏向總統主導，而蒙古整體而言仍是

憲政兩軌相互拉扯的結構。本文將從政黨體系的特性以及制度的比較，討論臺

灣與蒙古在半總統制的體制中實際運作的經驗及其理論意涵。

關鍵詞：半總統制、憲政兩軌、臺灣、蒙古

沈有忠　東海大學政治學系副教授，研究領域為比較政治、憲政體制、民主化、半總統制等。

烏凌翔　國立臺灣大學政治學系政府與公共事務碩士在職專班碩士，研究領域為國際關係、蒙古政治。

（收件：2015/10/7，修正：2015/11/19，接受：2016/3/21）

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2 《臺灣民主季刊》第十三卷，第一期 (2016年3月)

壹、研究動機與半總統制的相關研究

在2014年地方選舉結束以後，我國針對修憲議題又再次提出了討論。儘管

最後修憲無疾而終，但仍凸顯出了過去十幾年來建立的憲政秩序，依舊在制度

精神與實際運作上產生些許混淆。在這一波修憲中，半總統制的架構再次被提

出來檢驗，尤其是歷經馬英九總統在一致政府且兼任黨魁的情況下，卻依然出

現大規模的政潮，例如總統與國會議長的政爭（馬王政爭）、或是大規模的社

會運動質疑國會的職能，以及對總統與黨意凌駕民意之上的質疑等。令人好奇

的是，看似權力完全集中於總統的憲政秩序，為何總統的意志在國會、在政黨

卻仍舊面臨挑戰？而我國的半總統制一直以來偏向總統主導，當總統的正當性

遭到質疑時，是否也會對體制的本質形成一種挑戰？從制度來看，這一波的修

憲其中一項重點在於釐清總統、行政院、國會之間的權責，這涉及了總統的人

事權與決策權，以及兼任黨主席與否的問題，而這些制度設計正是影響臺灣半

總統制過去將近20年來偏向總統主導的主要原因。本研究從現實經驗出發，希

望透過對總統的制度權力、黨權的交叉分析，再輔以政治菁英與民眾對體制的

心理認知，來討論半總統制權力集中於總統或是可能產生移轉的過程。

過去二十年來，半總統制（semi-presidentialism）的相關研究逐漸受到重

視，從研究範圍包括定義釐清、基礎理論的建構到個案比較或單一個案研究

等。以定義為例，半總統制最早由Duverger所提出，其界定半總統制的三個標

準如下：存在一個普選（universal suffrage）產生的總統；總統具有一定的實

權（considerable political power）；除了這個總統之外，另外有總理與各部部

長組成內閣，並在國會沒有明確表示反對的情況下得以行使行政權（Duverger,

1980:166）。Duverger的定義具有概念上的啟發，但實際上卻有很大的操作空

間。因此，後續針對不同國家的制度設計，在半總統制的定義上始終有相似的

雛形，但不盡相同的界定。

大抵來說，許多對半總統制的爭議在於前述定義中的第二項，也就是總統

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半總統制的憲政秩序與權力轉移 3

臺灣民主季刊

到底有哪些政治權力？第一項定義與第三項定義分別界定了總統和內閣行使政

權的正當性來源，也形成二元行政的基礎，但第二項的定義卻可能實際上改變

二元行政的內涵。因此，有些學者認為，必須明確界定總統的權力，甚至據此

將半總統制加以次分類。Shugart與Carey從總統的決策權與人事權仔細比較總

統的制度性權力，並認為其中對總理的任免、國會解散這兩項權力的自主性，

是區分內閣負責對象的關鍵性制度設計。從內閣負責對象的概念出發，他們區

分了「總統議會制」（president-parliamentarism）以及「總理總統制」（premier-

presidentialism）兩個類型（Shugart and Carey, 1992:24）。其中總統議會制意指

總統具有制度上任免總理的自主權，甚至有解散國會的權力來強化總理對總統

負責的渠道。而總理總統制則相反，意指總統儘管有其他影響政治運作的權

力，卻沒有對內閣的任免權，以及相對被動的解散國會權，因而強化了內閣對

國會負責的渠道。另外，Sartori也針對二元行政的內涵重新界定半總統制，並

強調總統與總理共享行政權，而這樣的共享是建立在各自擁有的潛在權威以

及互相獨立的正當性來源（Sartori, 1997:131-32）。Sartori的研究指出了兩個重

點，其一是強調半總統制二元行政的對等架構必須存在，其二則是指出制度設

計未必能成為真正影響半總統制運作的關鍵變因。亦有學者認為，為了避免操

作上的混淆而影響研究時的選樣基礎，三項定義中最具爭議的總統實權索性予

以放棄，因此形成較為寬鬆的定義（例如Elgie, 1999; Skach, 2005:13）。上述包

括Duverger在內對半總統制的定義，都是從制度來定義半總統制的二元關係。

Shugart與Carey的分類是一種「制度分類」，但影響憲政運作的變數必然也

有「非制度性」的因素。尤其是對於絕大多數新興民主而言，制度的穩定性不

足，影響半總統制憲政運作的非制度性因素就更加值得探究。過去亦有部分文

獻討論除了制度設計以外，摻入其他的變數之後如何具體影響二元行政運作的

多樣性。其中較多被討論的變數例如政黨體系、選舉時程等。① Wu（2000）

① Elgie（2005）提出憲政研究的三個波段。其中第一個波段關注的議題是總統制與議會內

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從內閣人事權與政黨體系區分四種半總統制的架構；② Skach（2005）從總統

與總理的一致性、總理在國會中是否享有多數支持區分三種次類型；③ 陳宏銘

與蔡榮祥（2012）從四種選舉時程、兩種總理產生方式為變數，討論半總統制

下八種政府組成的趨勢。④ 除了政黨與選舉因素之外，蘇子喬（2012:33）結合

法律因素的影響，從制度特性，加上大法官的釋憲，論述了臺灣半總統制二元

行政從短暫的總理總統制往鞏固的總統議會制演化的過程。上述文獻的分析可

發現定義研究仍處於應然面的分析，而運作內涵則是二元行政應然面與實然面

結合分析的比較。

半總統制與總統制、議會內閣制最大的差異性，在於體制本身二元行政的

特性而出現「憲政兩軌制」（吳玉山，2012:1）。在實際意涵上其實就是在問一

個問題：總統與總理，誰是實際上領導政府的人？基於此，本文最主要的兩個

問題意識，即在於回答：1. 判斷半總統制偏向總統或偏向國會主導的具體指標

為何？2. 制度設計與黨權的掌握對權力歸屬的影響為何？3. 就菁英與群眾的體

制認知上，如何和體制運作的權力歸屬產生互為因果的雙向關係？本文從臺灣

與蒙古兩個亞洲新興民主進行比較，希望能進一步補充相關的討論。以下接著

論述個案選擇的背景，以及幾個主要變數的操作型定義。

閣制對於民主鞏固的影響，而第二個波段指出其他的變數搭配體制，對民主運作造成影

響，其中就以政黨體系、選舉制度、總統制度性權力等影響較直接。第三個波段指的是

方法論的革新，從制度論的研究途徑進入了新制度論，甚至型式理論的分析架構。② Wu（2000）將之分為準內閣制、換軌共治、分權妥協、總統優越等四種類型。另外，張峻豪（2012:77）也有類似標準分出八個次類型並比較其穩定度。

③ Skach（2005:12-21）將之分類為總統與總理一致，總理並享有國會多數的鞏固多數；總統與國會多數支持的總理不一致的分立多數；以及總統和總理不一致，總理亦無國會多

數支持的分立少數等三類。稍後，Shen（2011）從理論的周延性以及臺灣的實證經驗，補充了總統和總理一致，總理無國會多數支持的鞏固少數類型。

④ 四種選舉時程為同時選舉、蜜月選舉、反蜜月選舉以及期中選舉；總理產生方式則二分為總統中心與國會中心。分析過程與搭配的結果請參見陳宏銘與蔡榮祥（2012:233）。



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貳、個案選擇與研究架構

前段論述了半總統制最大的特性，在於二元行政所造成的憲政兩軌制。傳

統的研究多由制度規範或是選後的府會一致性來界定權力歸屬。但實際上半總

統制的運作，權力的集中或移轉仍舊存在幾個問題未能進一步釐清：首先，許

多國家產生了制度與實際的巨大落差。因此，Shugart與Carey僅從制度作為分

類標準，無法說明名實不符，尤其在制度不變，實際上卻產生權力移轉的狀

況。其次，研究權力歸屬是半總統制的核心問題，但在過往研究中，往往側重

於分析權力歸屬的原因，但卻沒有定義權力歸屬的標準。亦即，制度分析或選

舉後的政府類型研究，是眾多文獻探究半總統制運作的「原因」，但所謂的偏

向總統制或偏向議會內閣制，卻始終缺乏獨立的判斷指標。

本文目的在於討論憲政秩序與權力移轉的可能性，在選樣上是以臺灣與蒙

古作為案例，分析討論其實際運作上的異同。臺灣與蒙古同為亞洲地區的半

總統制國家，更是亞洲地區唯二的後列寧新興民主國家。⑤ 兩個國家的前威權

政黨具有列寧式政黨的特性，也正提供了本文分析總統或總理掌握黨權來領導

政府的基礎條件。列寧式政黨的威權統治，是以「黨國威權」為基礎，政黨對

於社會有著強而有力的穿透與控制能力。另外，從政黨的內部權力結構來看，

列寧式政黨也有「黨內民主集中制」的特性，掌握政黨作為控制國家的重要工

具，誰是政黨的領導中樞，誰就得以長時間的操控國家機器進而領導國家。這

樣的政黨背景，影響了民主化以後政治人物對黨、政關係的想像，甚至也使黨

權穿透政權的情況在民主化初期仍舊得以發揮影響力。⑥ 此外，兩個國家同時

⑤ 臺灣雖非後共產國家，但國民黨在威權統治時期作為列寧主義轉化的政黨，其統治的手段以及政黨的組織型態，都被視為與列寧式政黨相似。另外，吳玉山（2012:5）亦認為在半總統制國家分布的三個群組中，臺灣和蒙古，可以視為唯二的後列寧國家。

⑥ 對於國民黨在威權時期具有列寧式政黨特性的討論，除了前註吳玉山的研究之外，亦可參見朱雲漢之演講，摘錄於李宗洋（2013）；或是陳宏銘（2013）。然而，並非所有政黨都有列寧式政黨的特性，因此此一背景條件也僅放大了部分政黨的黨權影響力。以臺灣

為例，國民黨適用於列寧式政黨討論黨權的延伸，而民進黨就不見得適用。

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在1992年進行民主化後第一次的國會選舉，民主化的時間相仿，以民主化的成

果來看，就「自由之家」的評比而言，蒙古與臺灣同為「自由」的國家，都是

亞洲地區罕見的民主化相對成功的個案。儘管臺灣與蒙古在經濟發展、社會與

政治文化等部分條件存有落差，但在憲政比較的概念上，討論政治權力往總統

或是往國會傾斜的時候，主要仍是受到制度規範、政黨政治、菁英行為等因素

的影響。例如2014年由廖達琪、吳玉山等學者編撰的《半總統制跨洲比較—亞

洲與歐洲的對話》一書中，針對臺灣、法國、羅馬尼亞的半總統制進行比較與

討論。吳玉山教授在序言中就提出，半總統制運作上存在次類型，而通常用

以分析一致與否的變因，主要在於總統或國會的制度性權力，以及選舉結果

（Wu, 2014:4）。而該書所分析之臺灣、法國、羅馬尼亞三個個案，彼此之間

的經濟發展、政治文化等背景條件差異就甚大。換言之，經濟發展條件、政治

文化等因素，就個案來說或許存在差異，但對於分析半總統制的權力偏移來

說，不至於構成無法比較的困境。對於本文選取的臺灣與蒙古作為比較的個案

來說，也是一樣的狀況。

依照過去憲政運作的軌跡來看，臺灣持續維持在總統主導下的憲政秩序；

而蒙古一度往議會內閣制偏移，甚至修改憲法降低總統對內閣的影響力，但現

任總統持續展現出影響憲政運作的實力，使得半總統制憲政兩軌的特性出現拉

鋸的趨勢。如此一來形成了本文的問題意識：同為亞洲地區後列寧的半總統制

國家，在民主表現尚算穩定的狀況下，哪些因素的差異造成了臺灣與蒙古不同

的半總統制經驗？又，在不同的發展經驗上，臺灣維持甚至強化總統主導的軌

道，蒙古則出現總統與國會相互拉鋸的情況。此外，兩國的選舉制度目前均改

為「並立式單一選區兩票制」（Mixed Member Majority），⑦ 在相似的選舉制度

⑦ 臺灣在2008年首次使用並立式單一選區兩票制，蒙古則是在2011年修改選制。臺灣過去是用具有半比例特性的複數選區單記不可讓渡投票制（SNTV-MMD），而蒙古則是使用相對多數決（FPTP）。兩個個案目前均採用並立式單一選區兩票制，且有兩大多小政黨體系的發展趨勢。



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改革後，政黨發展的型態為何？

本文所謂的傾向於總統制，主要指的是人事與決策權集中於總統的現象，

反之則是傾向於議會內閣制。要探究憲政體制往哪一方擺盪的問題，最直接的

指標就在於觀察「誰組織政府」以及「誰領導決策」。在半總統制之下，若總

理、國會、總統三者的政策主張不一致，且最後的決策結果偏向總統，更可

以作為評斷憲政秩序傾向總統的指標；相反的，若最終決策偏向國會或總理，

則是評斷為傾向議會內閣制的指標。在決策指標方面，以總統和總理意見分歧

的重大議題為例，若最終政策產出接近總統的意志則界定為總統主導，反之則

判斷為傾向議會內閣制。若無重大分歧的議題，則輔以重大國政議題的主導權

來分析。以臺灣為例，較具代表性的例如2000年的核四續建案、2006年總預算

的覆議案等。而重大議題可藉由ECFA、服貿等為例。以蒙古而言，用以判斷

憲政兩軌相互拉鋸的幾個主要議題，可以從1999年12月到2001年5月底的修憲

案，還有日前國會議員是否得以兼任閣員的修憲案，看出總統與國會立場迥

異，適合用以作為分析憲政兩軌呈現拉鋸局面的案例。

其次是人事指標，亦即內閣的組成過程。半總統制之下的內閣組成，正當

性有可能來自於總統，也有可能來自於國會。例如吳玉山教授就指出，半總統

制因為有兩軌的關係，無法清楚看出誰掌握最高行政權，而行政權又對誰負

責。藉由行政權負責的對象，可以判斷憲政兩軌的運作屬性，如果總統可以隨

己意任命總理與內閣，就偏向總統制軌；如果由國會支持的總理掌握最高行政

權，並對國會負責，那麼就是偏向內閣制（吳玉山，2012:10）。這項變數在總

統與國會多數不一致時，觀察總理是與總統一致，或是與國會多數一致，可以

成為相當清楚的指標，但是當總統與國會多數同屬一個政黨時，因為總理也必

然由同黨人士出任，則需要更多訊息來判斷實際上任命與負責的過程。儘管如

此，若出現府會分立的時候，總理是與總統一致形成分立政府？抑或與國會多

數一致形成共治政府？仍舊是一個判斷憲政體制偏向總統制與否的指標。

在釐清這兩項判斷半總統制偏向總統或是議會的指標前，本文認為菁英與

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群眾對體制的認知扮演和體制發展相互強化、互為因果的中介變項，而且這兩

個變項具有高度可操作的特性。菁英認知指的是政治菁英對於「黨政樞紐」

與職位的結合，是想像為總統抑或總理？亦即，主要政黨的政治領袖是否角逐

總統一職？以及總統是否同時扮演該黨的實質領袖？Samuels與Shugart從不同

的憲政體制比較政黨總統化的現象，指出在總統議會制之下，政黨體系會高

度的總統化，而總理總統制之下總統若要發揮較強的影響力，必須在兩種條

件之下：1. 總統與國會多數黨來自同一陣營；2. 總統是所屬政黨的實質領袖

（Samuels and Shugart, 2010:41-43）。依據他們兩人的研究，政黨的總統化程

度與憲政體制有絕對的相關性，而半總統制之下，總統若無法從制度面影響政

府，則必須透過非制度面或是掌握政黨來發揮政治影響力。依據臺灣的經驗，

以黨政樞紐的定位來看，當選總統者隨後均出現兼任該黨黨魁的情形。兩個主

要政黨甚至將總統兼任黨魁制度化，顯見黨政樞紐是透過總統而非行政院長。

蒙古因為憲法規定總統當選人必須退出政黨運作，因此形式上不易藉由兼任黨

魁的現象來作為評斷的標準。但仍可以觀察總統選舉時，各黨的黨魁是否參與

總統的選舉。因為已經掌握黨機器的政黨領袖，若角逐的公職是總統而非總

理，則意味著對黨政運作的認知仍以總統為核心。

民眾認知指的是一般群眾對於總統或是議會何者實質領導政府的想像。本

項指標比較總統與國會選舉的投票率。假設在於，社會意向普遍認知總統或總

理誰才是政府與內閣的實質領導人，若認知為總統，則總統選舉的動員張力會

大於國會，投票率自然高於國會。反之則是國會選舉的張力大於總統，意味著

選民認知由國會信任的總理是實質領導國家的政治角色。影響個別屆次的選舉

投票率高或低仍有其他許多變數，但作為一個趨勢性的比較，若是長時間維持

總統投票率高於國會，則理解為選民相對的對此職務選舉之重視，反之亦然。

對於政權輪替的定義而言，半總統制國家和議會內閣制、總統制國家不一樣。

總統制雖有雙元民意，但將領導政府的行政權選舉界定為總統；議會內閣制

基於權力融合，則只有國會選舉作為政權建立正當性的依據。半總統制因為雙



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元行政的特性，國會支持的總理以及直選的總統都有可能成為領導行政權的角

色。國會選舉、總統選舉，都可能是形成政權建立的正當性來源。因此，選民

對國會、總統選舉的參與，一方面可以解讀為對領導行政權的認知；二方面藉

由投票率的高或低、甚至選舉的先或後，可以強化總統或是國會領導政府的正

當性。菁英與選民認知是長時間逐步形成的過程，在分析上界定為與體制發展

互為因果的中介變項。亦即，若半總統制越偏向總統化，菁英與群眾越能以總

統作為核心權力的想像，而經由菁英互動與群眾的政治參與，越能鞏固總統化

的發展方向。

就自變項而言，本文擬從制度與政黨政治兩項變數來回答半總統制往總統

制或往議會內閣制偏移的原因。在制度方面，對於半總統制下總統權力的比

較，有諸多文獻提供分析的基礎。⑧ 如前所述，Shugart與Carey兩人從總統的

立法權與非立法權為類型，比較並區分出總統議會制以及總理總統制兩個次類

型。在諸多權力類型中，能夠影響二元行政運作內涵的，在立法權方面主要指

的是總統是否有直接的提案權以及法案否決權；而非立法權則主要包括組閣的

人事權與參加內閣會議，甚至是解散國會權。就政黨政治而言則是比較總統掌

握黨權的強弱，原因在於藉由掌握黨權與否，可以判斷總統是否能夠駕馭黨機

器作為其統治的工具。由於總統本身已經具有直選的民意基礎，如果再控制政

黨，則可以藉由政黨進一步影響國會以及政府，即使沒有制度性權力介入國會

運作或組閣過程，也能透過黨權的掌握來發揮影響力。相反的，倘若總統制度

性權力強，卻無法掌握政黨，即使有介入政治運作的意願，也只能透過個人意

志與制度性權力，這種情況便很容易與國會產生衝突（沈有忠，2012:12）。在

操作上，是否兼任黨魁是指標之一，但有些國家在制度設計上做出限制總統兼

任黨職的規範，但總統仍可能是政黨的實際領袖。為了避免受到制度干擾影響

⑧ 例如Steven Roper（2002）和Horst Bahro（1999）都是針對半總統制中的總統制度性權力和其類型、影響等做了分析與比較。

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分析上的效度，本文也將參考新聞媒體的報導內容輔以分析實際情況。使用新

聞資料雖然欠缺標準，也較為質觀，但僅作為補充分析的素材，仍舊可以提供

判斷黨權歸屬的參考依據。基於上述的簡要介紹，本文的分析架構如下圖一。

參、臺灣與蒙古憲法架構的比較

由於本文對臺灣、蒙古半總統制的運作比較，是側重制度設計以及政黨運

作。因此在進入憲政運作的動態比較以前，有必要先就制度設計以及政黨政治

的狀況做大致說明。

一、臺灣與蒙古的憲法架構

臺灣被界定為半總統制，是在1997年修憲之後。此次修憲影響憲政運作最

根本的部分在於行政院院長的產生方式，以及行政院對國會負責的關係。首先

是行政院院長的產生方式。依據憲法增修條文第三條規定：

行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時，在總

統未任命行政院院長前，由行政院副院長暫行代理。憲法第

五十五條之規定，停止適用。

圖一　本文分析架構

資料來源：作者自繪。



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與修憲前相較之下，取消了立法院對行政院院長的人事同意權。這樣的設

計在制度上提供了總統與行政院建立從屬關係的可能性。此外，就總統與國會

以及國會與行政院而言，不信任投票與解散國會的連動性，提高了國會進行不

信任投票的成本，間接使得行政院對國會負責的機制遭到弱化。依據增修條文

第二條：

總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮

詢立法院院長後，得宣告解散立法院。

憲法增修條文第三條：

立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長

提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小

時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊

成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解

散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院

院長再提不信任案。

由上述條文可以看出，立法院僅能就不信任案在撤換政府的過程發揮被動

的影響力。不僅如此，由於不信任案和解散國會具有前後的連動性，這使得國

會對行政院的不信任案等同於招致總統對國會行使解散權。以增修條文第二、

第三兩條，檢視政府組成、改組、解散國會等三個關鍵權力的配套性來看，三

角架構中的二元行政藉由總統不受制衡的主動任命權而建立了鞏固的關係。而

國會與行政院、以及總統與國會，則是只有在不信任案投票的設計中才有被動

且消極的連結。按Shugart和Carey的分類，儘管總統沒有明確對行政院長的罷

黜權，但實際運作過程中，任命涵蓋了罷黜，並且將二元行政導引為總統領導

的架構（吳玉山，2012:21），因此較偏向「總統議會制」。

在蒙古的部分，蒙古現行的憲政體制，是1992年通過的憲法所確立。2001

年則針對總統的權力做了若干調整。整體而言，蒙古依據現行的憲法被歸類為

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「總理總統制」，2001年修憲之後，憲法的基本規範對於總理向國會負責的要

求比臺灣更為主動而積極。首先就總理產生方式來看，蒙古原憲法第33條第1

項第2款規定，總統在國會沒有政黨取得絕對多數的條件下，與多數黨磋商後

得以提出總理人選。⑨ 由於1998年、1999年發生連續倒閣的政潮，當國會沒有

絕對多數時，憲法條文其實賦予總統模糊的共同提名權，刺激了憲法的調整。

在2001年修改的憲法修文中，將總理提名的權力移交到國會。現行憲法第33條

第1項第2款規定如下：

總統應於國會大選後「提名某一獲得國會多數席次之政黨或

聯盟所提出者；若是沒有任何單一政黨或聯盟獲得國會多數

席次，則提名由最多席次政黨或聯盟所提出、並為其它政黨

或聯盟同意之人選；若是國會最多席次政黨或聯盟提出的總

理人選，無法獲得其它政黨或聯盟的同意，則總統應在五日

內，提出最多席次政黨或聯盟提出、並得到國會中佔有席次

的其它政黨或聯盟同意的人選」（Constitution of Mongolia, 2001）。

依據修改後的憲法規定，總理的提名權等於完全被移轉到國會，這個調整

是蒙古往總理總統制深化的重要改變。亦有學者認為，蒙古2001年的修憲，讓

制衡關係從總統與國會，質變成為總統與總理還有總統與國會的雙層架構。再

加上一開始要求總統當選後退出政黨活動的設計，蒙古可以說在制度上已經確

立了總理總統制的架構（Moestrup and Ganzorig, 2007:188）。除了提名權的限

制，另一個修改的重點在於當沒有適合人選產生時，總統提名的時間也僅限於

五日內，禁絕了總統拖延提名作業以增加政治運作空間的可能。⑩ 在解散國會

⑨ 關於總理任命的規定，在「國會沒有決對多數的條件」存在模糊空間。屬於人民革命黨的Bagabendi總統，在1998年、1999年面對民主黨為主的國會，曾多達十四次退回國會建議的總理人選，甚至造成四個月無法組成新內閣的政府真空期。詳情請見本文後段。

⑩ 關於修憲後大幅降低總統在組閣時的影響力，有學者甚至認為是蒙古從半總統制往議會內閣制轉型的關鍵修憲。請見Munkh-Erdene（2010:331）。



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方面，依據原憲法第22條第2款，係規定經由三分之二多數的議員提案，或是

經總統與國會議長諮商後得以提出解散國會。在2001年修憲後，除了原規定維

持之外，在同一條憲法中增加了45日內國會無法提出總理候選人名單時，總統

或國會本身均得提出解散國會的要求。另一個重要的制度設計是國會的倒閣

權。蒙古憲法第25條第1款第6項明確規定國會有權任命、更換、罷免總理，也

可以任命、更換、罷免政府成員和依法直接向國家大呼拉爾報告工作的其它機

關成員。而第43條第4款則規定在四分之一以上的議員提案後，國會得討論政

府解散一案。從2001年修憲將任命權也移交到國會之後，可以看出無論是組成

或是改組，政府和國會的信賴關係都獲得鞏固，強化了總理向國會負責的機

制。同時也藉由修憲將解散國會作為解決僵局的機制。比較臺灣與蒙古的相關

規定，可參見表一。

二、臺灣與蒙古的政黨體系

政黨體系的競合而言，臺灣是以泛藍（國民黨、新黨、親民黨）和泛綠

（民進黨與台聯）形成兩股主要力量。從選舉結果來看，自1995年至2012年六

表一　臺灣與蒙古就政府組成（改組）與解散國會的相關規定比較

臺灣蒙古1992 蒙古2001

總理任命總統直接任命總統與國會諮商後

提名國會

政府改組與倒閣總統與國會國會國會

解散國會倒閣通過後由政府提案，

總統決定解散與否。

國會提案或總統與

議長共同提案。

1.　國會提案2.　總理人選於45日內無法提出。

制度歸類偏總統議會制偏總理總統制總理總統制

資料來源：作者整理。

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屆立法院選舉中，有效政黨數最高為2001年的3.49；最低為2008年的1.74。⑪

此外，只有2001年與2004年兩屆選舉結果為沒有單一政黨過半。

搭配總統選舉的結果觀察政黨輪替，臺灣在1997年至2000年；以及2008年

迄今，都是穩定的一致政府狀態。國民黨同時掌握了總統一職並且在國會單獨

過半。2000年至2008年這段期間，民進黨贏得了總統，在2001年以及2004年兩

屆國會選舉中也是第一大黨，但是卻沒有單獨過半，即使加上台聯，泛綠陣營

在國會中仍舊是少數。整體而言，臺灣的政黨體系呈現兩大多小的狀況，而隨

著選舉制度在2008年改採並立式單一選區兩票制之後，已經更加朝向兩黨制移

動（有效政黨數1.74與2.23分別為最低與次低）。六屆立法院選舉的相關資料請

參見表二。

蒙古在民主化之前，一直是社會主義政黨—蒙古人民革命黨（以下簡稱人

革黨）（Mongolian People’s Revolutionary Party, MPRP）」一黨專政，甚至在憲

表二　臺灣1995年至2012年立法院選舉結果

1995 1998 2001 2004 2008 2012

國民黨 85 123 68 79 81 64

親民黨 0 0 46 34 1 3

新黨 21 11 1 1 0 0

民進黨 54 70 87 89 27 40

台聯 0 0 13 12 0 3

無盟 0 0 0 6 3 2

其他 4 21 10 4 1 1

總計 164 225 225 225 113 113

有效政黨數 2.54 2.51 3.49 3.26 1,74 2.23

大黨席次集中率 0.85 0.86 0.69 0.75 0.96 0.92

資料來源：作者整理與計算。

⑪ 有效政黨數的計算是依照Laakso與Taagepara（1979:5）於1979年所提出之計算公式：國會內各政黨席次率平方和分之一。



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法中明文保障 MPRP的這種特殊政治地位，直到1990年3月，才在反對勢力的

抗爭壓力下，由當時的「人民呼拉爾」⑫ 通過第一部政黨法與選舉法，使蒙古

走上多黨政治的道路。1992年的第一次國會大選，由執政七十年的人革黨取得

大勝，以國會選舉作為執政依據，蒙古是在1996年出現第一次的政黨輪替。就

政黨體系發展而言，民主化以後人革黨穩定取得政權，在野的小黨在1996年合

組民主聯盟（Democratic Union），並和人革黨交替執政。2011年人革黨分裂，

主要的力量更名為蒙古人民黨（Mongolian People’s Party, MPP），部分勢力維

持人民革命黨的黨名，但登記為新政黨。

搭配總統選舉結果來看，蒙古的情況略為複雜。1992年至1993年是短暫的

一致多數政府，但1993年總統選舉人革黨未能勝選，但國會超過92%的席次率

維持了人革黨Jasrai內閣的存續。1996年改選，民主聯盟取得國會多數，出現

了一致多數政府。但1997年的總統選舉，人革黨的Bagabandi贏得選舉，使得

政府型態再次出現共治。2000年人革黨重新贏得國會多數，加上Bagabandi於

2001年贏得連任，因此穩定的一致多數狀態維持到2004年。2004年的國會選

舉，是蒙古民主化後第一次出現國會沒有單一政黨過半的狀態，因此籌組了大

聯合政府。2005年人革黨Enkhbayar贏得總統選舉，大聯合內閣在2006年隨之

瓦解，2008年人革黨贏得選舉，但與民主黨共組大聯合內閣，2009年民主黨的

Elbegdorj贏得總統，與人革黨主導的大聯合內閣出現多次衝突。2012年選舉，

民主黨取得相對多數，與更名後的人民黨組成聯合政府迄今。整體而言，2004

年的國會選舉是政黨體系發展的轉捩點，在民主化以後至2004年為止，雖然出

現政黨輪替，但國會始終維持單一政黨過半的情況。2004年迄今，人革黨與民

主聯盟互有斬獲，但席次均較為接近，也因此促成了兩次大聯合政府的組成。

2011年人革黨分裂，蒙古的政黨體系開始分化，加上選舉制度在2011年修改，

⑫ 此處的「人民呼拉爾」與後來的「大呼拉爾」略有不同，人民呼拉爾是指蒙古在1989年至1992年民主轉型過程中的國會，也是人民直選，並制定了「政黨法」、「選舉法」與「憲法」，為後來1992年的國會大選奠下完整的法律基礎。詳見紀慧貞（2008:52-55）。

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舊制是鼓勵兩黨制的相對多數決（FPTP），新制則是以小選區為主，但加入部

分比例代表的並立式兩票制。雖然並立式兩票制仍有利於大黨，但對小黨而

言，仍舊比過去採用單一選區相對多數決有稍微多一些的生存機會。未來是否

因選制變遷與政黨分化而更朝向多黨體系發展是值得關注的議題。蒙古大呼拉

爾從1992至2012年6次選舉結果參見表三。

肆、臺灣：往總統制傾斜的運作經驗與指標分析

對於臺灣半總統制憲政運作的分析，行政權往總統傾斜，是一個持續性、

且仍在深化的現象。以下分別就前述的分析指標，以及菁英與群眾認知來說明

往總統制傾斜的現象，再從制度與政黨因素加以分析其原因。

一、往總統制傾斜的趨勢：

先就本文的指標來檢證憲政運作偏向總統制的程度，首先是決策過程與結

果。在臺灣，總統與行政院長常態性的屬於同一政黨，在決策過程中也經常出

表三　蒙古1992年至2012年國會選舉結果

1992 1996 2000 2004 2008 2012

人革黨 70 25 72 37 45 11

民主黨及聯盟 4 50 1 35 28 34

人民黨 0 0 0 0 0 26

其他 2 1 3 4 3 5⑬

總計 76 76 76 76 76 76

有效政黨數 1.17 1.84 1.11 2.22 2.05 2.95

大黨席次集中率 0.97 0.99 0.96 0.95 0.96 0.79

資料來源：作者整理與計算。

⑬ 有2席為綠黨。



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現總統主導重大決策的情況。2000年5月，陳水扁總統上任後即任命唐飛為行

政院長，當時核四續建與否是社會關注的重大議題，而陳、唐兩人在此一議題

的基本立場也呈現分歧。最終，在陳水扁主導核四停建的決議下，唐飛以健康

不佳為理由迅速辭職。替任上台的行政院長張俊雄在10月正式宣佈停建核四。

在總統與行政院立場不一時，最終行政院長辭職，由總統選擇立場一致的新任

院長做出停建的決議，可以看出總統在重大決策上強勢主導的過程。

另一個例子是2006年的中央政府總預算覆議案。此案源由為立法院2006年

針對中央政府總預算進行大幅刪減與凍結，引起時任行政院長謝長廷的不滿，

並表示將提出覆議。然而，時任總統的陳水扁不僅沒有同意覆議案的提出，更

在數日後撤換行政院長為蘇貞昌。在撤換行政院長時陳水扁的新聞稿指出，總

預算案遭到大幅刪減，使得謝長廷上任時提出的「和解共生」遭到打擊。此案

的特殊性在於行政院因預算遭刪除而提出覆議案，基本上是行政院未能獲得立

法院多數支持的困境，而提出覆議時同黨的總統不僅未同意，更順勢撤換行政

院長。由此也可看出總統和行政院之間實質上具有從屬關係，而在重大決策的

決議上，維持了總統主導的情況。

2008年二次政權輪替，國民黨贏得一致政府，理論上總統領導決策的方式

與範圍都更容易擴大，媒體對於重大法案的報導，也慣於將總統定位為原則

性的領導人。事實上，不僅法案在立法過程的報導形式，即使是一般性的民

意調查，也可以看出媒體對於總統領導立法，或是在雙元行政居於領導地位

的情況。許多媒體在進行民意調查時，使用了「總統『執政』滿意度」，例如

TVBS、遠見等。民調的結果非本文所關注的議題，但媒體在一系列的提問方

式已經透露了把總統定位為政府領導者的角色。以TVBS為例，一系列的民調

中，均是以「馬政府」作為行政機關的權稱，其中一個題目並且直接詢問受訪

者「馬總統帶領國家政策」的意向。另一個問題則是詢問「對馬英九總統未來

施政的信心」，也沒有設計「對行政院院長施政的信心」等問題。再以遠見雜

誌為例，民調測驗是定期作總統「執政」滿意度，有些搭配立委表現，偶爾才

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有「總統與內閣滿意度」。另一個長期執行政治議題民調的「臺灣指標民調公

司」，在問卷設計上調查總統與閣揆、部長滿意度時，一直以來總統的部分都

是使用「執政」，而閣揆與部長則是使用「施政」的字眼，這裡也可以看出細

微的差異。這些民調用語的意涵，都顯示了媒體已經將總統定位為政府的領導

者、政策的主導者。⑭

第二項指標是組閣過程。依據臺灣現實的憲政運作經驗而言，歷屆行政院

院長均依據總統的意志而任命，進而組成內閣。這個運作的軌跡，在2000年民

進黨的陳水扁總統面對泛藍多數的立法院，一度形成爭議。結果在實際運作

上，行政院院長仍舊由總統依其意志任命，因此不論府會關係是一致還是不一

致，總統都得以指派其同黨人士擔任閣揆、掌握政府運作。2000年至2008年期

間，國民黨雖然試圖挑戰，但最終仍舊沒有發動倒閣，也更加確立了總統領導

內閣的憲政軌跡（Wu, 2005）。無論是否有國會多數的支持，總統都得以確保

任命行政院院長的權力，維持行政權的一致，而從未產生共治，主要的原因是

受到獨立任命權以及倒閣後得以解散國會的制度保障。⑮

在心理認知的中介變項方面，討論菁英對黨權與政權結合的想像。藉由掌

握黨權與否，可以判斷總統是否能夠駕馭黨機器作為其統治的工具。⑯ 由於總

統本身已經具有直選的民意基礎，如果再控制政黨，則可以藉由政黨進一步

⑭ 有些半總統制國家，運作上是以總理為政府的核心而非總統。在這些國家類似的民調施測時，主測的施政滿意度或是權力調查，就是測量總理而非直選的總統。例如ICPSR（Inter-university Consortium for Political and Social Research）在調查跨國的政府領導人權力比較時，奧地利是選取總理為調查對象，而不是直選的總統。顯見即使總統是直接民

選，但媒體或民調公司仍舊會依據實際狀況判斷政府領袖。因此這項指標可以輔助本文

用以分析權力歸屬的實際狀況。⑮ 2000年至2008年少數分立政府期間，國會的選制是採用SNTV，競選成本高，黨的意志也較不易在國會中得到貫徹。因此泛藍立委在不願被解散的情況下，面對總統任命的行政

院院長，採取杯葛而非倒閣，更加確立了總統領導行政院院長的慣例。從制度層面討論

總統組閣權的優勢，尚可見Liao與Chien（2005）和沈有忠（2006）等。⑯ 以臺灣半總統制的制度特性而言，總統掌握政黨以輔助執政是一個基本現象，政黨發展與半總統制體制運作相容性的討論，可以參見陳宏銘（2013）。



臺灣民主季刊

影響國會以及政府。因此，黨權的掌握與否意味著總統是否有透過政黨影響國

會與政府的非制度性權力，也是權力偏向總統主導的最重要關鍵（沈有忠，

2012:12）。⑰ 基本上，臺灣主要政黨領袖莫不以總統一職作為最主要的競爭標

的。即使在選舉時不是政黨領袖的身份，當選總統後兼任黨魁以尋求黨政合一

也成為「慣例」。無論是李登輝、陳水扁或是馬英九，在擔任總統前或是當選

總統後都鞏固了對所屬政黨的影響力，甚至直接透過兼任黨主席的身份掌握了

政黨。

第二項心理認知的中介指標觀察群眾的政治參與，這項指標反映出政黨因

應不同層級選舉的動員張力，以及選民對選舉重要性的認知。在全國層次的選

舉中，總統與國會選舉可以作為分析憲政運作偏向總統制或是議會內閣制的

指標之一。這是因為在總統主導的憲政架構下，政黨與選民對總統選舉的重視

高於國會，因此總統選舉的動員張力較強、投票率也較高。如前所述，歷次選

舉的投票率固然受不同因素所影響各有高低，但若是呈現長時間、趨勢性的總

統選舉投票率高於國會選舉投票率，一定程度意味著社會與政黨對總統選舉的

重視。反之，偏向議會內閣制的國家，因為總統通常僅扮演儀式性的角色，政

黨與選民對此一職務的競選張力會不若國會。觀察臺灣的選舉資料，總統民選

以後，選舉投票率始終高於七成，而國會選舉則從六成多跌至五成多，只有在

2012年因為同時選舉的關係，才使國會的投票率高達七成四。由此觀之，政黨

和選民在總統選舉時的動員和參與遠高於國會選舉，可以推論總統選舉的重要

性高於國會，也是憲政體制偏向總統制的指標之一。歷次總統與立法院選舉的

投票率比較，請見表四。

⑰ 有些類似的研究也指出，實權總統在任內會發展成兼任黨魁或掌控政黨的方向發展。例如陳宏銘（2009:43）。事實上，政治人物是掌握了政黨進而參選總統，或是成為總統後進而掌握政黨，這兩種情況可能兼具。無論總統與政黨領袖何者為先，總統和黨的領袖

只要由同一人扮演，就很容易出現政黨個人化，或是憲政運作總統化的情況。

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表四　臺灣總統與國會選舉投票率比較

選舉年總統（%）立委（%）

1995 — 67.81

1996 76.04 —

1998 — 68.31

2000 82.69 —

2001 — 66.31

2004 80.28 59.35

2008 76.33 58.72

2012 74.38 74.38


二、解釋憲政體制運作的制度與政黨因素

在制度因素中，總統不受立法院制衡的人事權，有利於總統與行政院長形

成層級式二元行政。而總統掌握黨權，更是總統彌補制度上偏於弱化的決策

權。依據憲法增修條文第三條規定，行政院院長由總統任命，刪除了原憲法需

經國會同意的門檻。這使得總統掌握了不受制衡的行政院院長任命權。儘管在

增修條文第三條也賦予國會經由不信任投票可以令行政院院長去職，但總統也

得以因此而獲得解散國會的機會。依據本文比較的制度內容來說，總統和國會

可以說都擁有要求行政院對其負責的能力，總統是表現在積極的任命過程，而

國會是表現在消極的解組過程，但同時承擔國會被解散的成本。在制度配套的

影響下，不信任投票帶來總統得以解散國會的後續效應，大大提高了國會發動

不信任投票的成本，也使得行政院的負責對象在實際上比較容易傾向總統而非

國會。

就府會關係而言，當總統和國會多數不一致時，二元行政仍舊由總統支配

行政院，而出現分立、少數的同黨一致政府。制度上要求的政府向國會負責，

也就是對共治的預期，則沒有被實踐出來。林繼文教授認為，選民透過國會



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選舉傳送給政治菁英的訊息、以及總統是否擔心因共治而失去影響力這兩項變

數，影響了臺灣沒有建立二元行政不隸屬的共治模式，而是維持總統領導行政

院的隸屬關係（林繼文，2012:367）。此外，倒閣牽引解散國會，再加上2008

年以前，立法委員選舉採「複數選區單記不可讓渡投票制」（SNTV），是一種

高成本、不確定性高的國會選舉制度，也是迫使國會在與總統爭取行政院的主

導權時，選擇消極抵抗，而使二元行政維持總統領導行政院的模式。由此可

知，總統在實際運作時對行政院長的影響力是比國會強的，而國會雖然有對政

府不信任投票的能力，但也同時有被總統解散的可能（沈有忠，2012:25）。

在政黨政治的發展方面，兼任黨魁和往總統制移動的趨勢相互強化。因為

總統握有任命行政院長以及藉此影響憲政運作的能力，因此黨的實質領袖莫不

以競爭總統職位為目標；又因為總統由黨的實質領袖來出任，在掌握黨機器

後，總統影響憲政運作的能力也因而多了一項工具，影響範圍又更擴大。在實

際的憲政發展過程中，無論是陳水扁總統或是馬英九總統，在競選時都曾以

「黨政分離」為訴求，而兩位總統在當選後卻先後兼任黨魁。這些都體現出政

黨成為總統執政的工具，而憲政發展以總統為核心的特色。2013年與2014年臺

灣相繼發生「馬王政爭」與學運，馬英九總統名義上掌握了府院黨，是完全執

政的狀態，但實際上卻因為仍舊無法具體掌握政黨，因此引發政爭，進而引起

社會運動。在2014年地方選舉過後，馬總統更因為國民黨全面敗選而辭去黨主

席一職，面臨跛腳的困境。馬英九總統形式上是完全執政，實質上有許多訊號

卻透露出馬總統無法牢牢掌握政黨機器，例如2013年立法院要求黃世銘下台的

決議，國民黨多位立委缺席甚至跑票。又或者是引發馬王政爭後，卻無法在政

爭中鞏固黨內的領導地位，反而弱化對黨的實際影響力。從本文的分析架構來

看，馬總統只能掌握行政院，在沒有決策權、也無法將執政的意志貫徹於政黨

的狀態下，在第二項的黨權掌握這個變數已經產生鬆動，因此出現了即便是形

式上完全執政，卻反而陷入實質上提前跛腳的窘境。而後更再一次地方選舉

中，被迫辭去黨主席，在其最後一年半的任期中，呈現出總統無法掌握政黨的

情形。

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臺灣在總統兼任黨主席這件事情上，也是為了解決總統在政黨和政府建立

雙重代理人的問題（陳宏銘，2009:42）。亦即，除了任命過程之外，憲法上並

無總統領導行政院的其他制度設計，例如行政院院會、提案等決策權力。若再

與政黨脫勾，將更不利於總統在現實上領導政治的政務推動。這種「總統化政

黨」的發展模式，是催化半總統制總統化的重要因素。不僅如此，臺灣的媒體

報導和民調分析也都說明了市民社會對此事的認知，是將總統兼黨魁視為憲政

體制推向總統主導，或是鞏固總統權力的重要指標。此外，藉由民眾對組閣權

的認知也可以補充選民對總統主導憲政的認知。除了前述選民的選舉參與總是

總統高於立法院之外，在「臺灣選舉與民主化調查」（TEDS）所公布的問卷

資料中，也可以藉由選民對組閣權歸屬的判斷來討論民意的趨勢。依據受訪結

果，多數選民認為總統應和立院協調以產生行政院長的人選；其次則是主張總

統有權決定；最後才是主張由立法院決定。主張由立法院決定的比例甚至均低

於其他類的選項。分布情況請見表五。

上述從制度誘因以及政黨政治的發展過程來看，臺灣的半總統制長期以來

出現往總統傾斜的趨勢，是制度（尤指組閣權）與非制度因素（掌握黨權）相

互強化的結果。而從馬英九這兩年的困境來看，也凸顯出若總統無法實際掌握

表五　臺灣選民對於組閣權歸屬的認知

選項 / 調查時間 2008年 2005年 20s02年

不管立法委員選舉結果如何，總統都有權

決定行政院長

210(17.0%)

308(24.5%)

540(26.7%)

在行政院長人選的決定權上，總統應該和

立法院協調

631(51.0%)

624(49.6%)

914(45.2%)

不管立法委員選舉結果如何，立法院都有

權決定行政院長

160(13.0%)

121(9.6%)

207(10.2%)

其他（包括拒答、很難說、無意見、不知

道）

236(19.0%)

203(16.3%)

360(17.9%)




臺灣民主季刊

黨權，總統優勢的憲政秩序就會因此鬆動。即使如此，因為兩個主要政黨都已

經將總統兼任黨魁列入黨章，因此整體而言以總統為權力核心的半總統制仍是

臺灣未來憲政秩序的主軸。在這個趨勢下，要改變二元行政的互動邏輯需要很

大的制度改革工程，或是政黨意向、社會意向趨於一致而且強烈的訊號釋出。

伍、蒙古：兩軌拉鋸的運作經驗與指標分析

關於蒙古半總統制憲政運作，與臺灣相較之下，蒙古內閣總理的提名權雖

然制度設計由國會主導，但任命過程總統也有影響力。實際運作上也因為總統

意圖影響而多次形成組閣僵局，甚至引發修憲。按照2001年修改後的憲法，國

會取得了絕對的組閣權，但是修憲案本身也在總統與國會之間拉鋸多次。判斷

憲政兩軌拉鋸的現象，遂依據組閣過程以及總統的否決權加以說明，自變項部

分則亦從制度與政黨因素加以分析。

一、兩軌拉鋸的憲政運作：

蒙古的半總統制憲政運作呈現兩軌拉鋸的局面。首先是決策過程與結果，

如前所述，蒙古憲政兩軌的拉鋸，最顯著之處在於總統與國會針對組閣權力的

競爭。其中蒙古第二任總統Bagabandi挑戰國會的總理任命權，甚至是促成了

2001年的修憲。1996年蒙古國會改選，由四個小黨組成的民主聯盟贏得大呼

拉爾半數席次，完成首次的政黨輪替。但在1997年的總統選舉中，人革黨的

Bagabandi贏得總統，蒙古半總統制也因此進入共治。直到2000年國會再次改選

前，在三年的共治期間連續發生三任總理遭到倒閣下台的案例。⑱ 其中1998年

7月， Elbegdorj遭不信任投票下台後，總統Bagabandi延伸解讀憲法中總統對新

⑱ 這三次的不信任案主要原因在於民主聯盟是由四個政黨所組成，加上這是在野力量第一次取得組閣執政的權力，因此很容易在職位分配的問題上產生爭議，形成經常性倒閣的

狀況。詳見廖淑馨（2001）或見王維芳（2009）。

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任總理人選有與國會磋商的權力，因此連續7次退回國會提出的新內閣人選，

致使Elbegdorj雖然1998年7月就被罷免了，接任的Narantsatsralt遲至12月才上

任，中間長達五個月的看守內閣。

2001年憲法的修改，明確的將總統在組閣過程中的影響力排除，可以視為

向議會內閣制偏移的關鍵（Munkh-Erdene, 2010:331）。但總統仍舊多次以其他

方式影響組閣或是重要的國家政策，現任總統Elbegdorj即有多例。2012年初，

民主黨退出聯合政府，準備與甫改名的蒙古人民黨競爭國會與地方議會席次

（N news, 2012a）。⑲ 在新政府改組過程中，總統Elbegdorj多次表達意見，包

括建議取消設置第一副總理的職務。最終人民黨總理Batbold提出的內閣名單，

也被視為是與總統妥協的結果（N news, 2012b）。⑳ 除此之外，Elbegdorj也多

次利用媒體，表達他對蒙古憲政體制運作的看法，例如2013年9月，以「正當

的力量－孩童的參與」為題發表演說，由蒙古國家電視公共電視台與UBS 電視

台向全國播放，Elbegdorj多次演講的內容也都嚴厲批判了蒙古當前憲政體制的

運作（蒙藏季刊編輯部，2014:94）。

2013年11月16日，Elbegdorj召開憲政史上首次的「第一屆全國諮商會議

（First National Consultative Meeting）」。此次會議邀請了各界人士，在開幕致

詞時，總統Elbegdorj宣示在會前即已組成了一個工作小組，包含有政黨代表、

學術界、非政府組織、與一般人民。㉑此外，會議中Elbegdorj也提出「從大

政府轉型為智慧政府」（From a Big Government to a Smart Government）的概

念，提出了七項修憲的主張，呼籲人民要注意修改憲法的問題。除了循體制外

的力量影響憲政運作之外，蒙古憲法亦賦予了總統立法草案的提案權與否決

⑲ 民主黨先於2012年1月5日召開記者會，宣佈將退出聯合政府，1月11日正式在民主黨的國會諮詢委員會上通過。此時，民主黨黨魁Altankhuyag仍擔任內閣第一副總理。此事成為後來 Elbegdorj 建議總理廢除第一副總理一職之遠因。

⑳ 總統Elbegdorj提出多項意見，其中包括對新政府組成的建議。㉑事實上，1990年在Ochirbat第一任總統當選時，即成立過「總統學者委員會」，做為他的政策智囊，也被外界猜測他想推動政體往總統制發展。詳見紀慧貞（2008:52）。



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權。㉒ Elbegdorj任內即提出了若干與憲政體制或憲法有關的草案，例如2012年

3月，國會召開特別會期，主要通過的一系列與司法有關的法案就是總統所提

出（蒙藏季刊編輯部，2012:113）。2014年4月開議的國會春季會期，Elbegdorj

總統提出5項法案，㉓其中一項被蒙古媒體稱之為「double coat」的政府組織

法，要求廢止國會議員可以兼任閣員的規定，就是涉及既有憲政體制的規範。

議員兼任閣員的制度意涵在於行政與立法的融合，倘若要求閣員由議員出任，

則總統選擇閣員的自由度也將降低。因此，一般認為廢止或降低議員兼任閣

員的規範，是增加了總統在人事布局上的主動性。此一法案在4月17日於國會

中初步討論通過，引起外界以為政府要改組的疑慮，㉔但5月1日國會又否決了

這項攸關憲政體制的議案。國會議員不得兼任閣員的提案遭到國會否決，原

因之一在於總統將因此取得更完整的組閣權力，讓「贏者全拿」的影響更加

提高。即使Elbegdorj是以降低貪腐為名推動改革，但改變總統與國會之間制衡

關係的法案，或是具有可能改變蒙古憲政運作秩序的法案，依舊不容易通過

（Ganzorig, 2015:129）。諸如上述幾個案例，都可以看出蒙古在制度面即使已

經往總理總統制移動，但總統在人事、決策等重要議題上持續扮演重要角色的

特性。有些可能變動憲政秩序的法案，最終或許會被國會接受，凸顯了總理總

統制的韌性，但總統有權力，也有意圖改變憲政秩序，甚至進入修法的議程，

也證明了在重大決策上具有本文所謂「兩軌拉鋸」的特性。

第二個指標是內閣組成，也就是人事權指標。在蒙古憲政運作的軌跡中，

就內閣組成的過程來說，與臺灣出現了迥異的情況。就制度而言，1992年的憲

法就已經要求總統必須與會諮商後任命總理，而2001年修憲後，更將組閣權從

㉒提案權載於於憲法有關政府體制的第26條，總統與國會及政府都同享有法律提案；否決權載於憲法有關總統權力的第33條第1款第1項。

㉓除了總統提出的五個草案之外，另外大呼拉爾的委員會提出41項草案，各政黨或政黨聯盟提出99項草案，Ganbaatar議員個人提出10項草案，最後是內閣提出了95項草案。

㉔當時內閣正式回應總統double coat的法案，表示即使通過，在法案批准後內閣也沒有改組的疑慮。

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總統移往國會，意味著國會有比總統對總理人選更強的控制能力。因此，當總

統面對不一致的國會多數時，蒙古就勢必出現共治，這個現象陸續發生於1993

年、1997年、2004年、2005年、2009年。共治的出現，意味著總統在人事權上

必須與國會多數妥協，也證實了蒙古不是朝向總統優勢的方向發展，而是與國

會相互拉鋸的指標。蒙古學者Ganzorig就指出，蒙古總統與總理分享行政權，

而總理基於國會多數的支持，保有獨立於總統之外的正當性與權威，同時也是

政府真正的領導者（Ganzorig, 2015:118-19）。

在關於認知的兩個中介變項方面，首先討論政治菁英對黨政樞紐的認知。

蒙古因為憲法對總統去政黨化的要求有所規範，自然無法在形式上由總統擔任

黨魁。但值得分析的是，蒙古歷屆的總統在勝選辭去黨職以前，幾乎都為當

時提名政黨的黨魁，意味著總統候選人是以黨魁的身份領導政黨競選總統。此

外，勝選者辭去黨職之後，黨魁一職由總理兼任的情況也逐漸成為慣例，而兼

任黨魁的總理也以下屆總統作為政治生涯的目的。這個趨勢意指總統在勝選後

交出政黨領導權，由總理接任政黨領袖，但總統勢必在一定時間內仍舊在黨內

具有影響力。而兼任黨魁的總理若以下屆總統為目標，也自然會逐漸脫離總

統，成為政黨的實質領導人以競逐總統大位。蒙古歷屆總統當選以前的黨職狀

況，以及總理兼任黨魁的趨勢，請見表六、表七。

從黨權歸屬的變數來看，蒙古的趨勢是獲取黨權競爭總統職位，總統化的

趨勢基本上仍是存在的，只是受限於憲法規定，總統必須去政黨化，因此當選

之後總理逐漸成為慣例上黨政樞紐的角色，也隱含了憲政兩軌拉鋸運作的潛在

可能。㉕第二個中介變項是從選民的政治參與衡量群眾對憲政體制的認知，也

㉕法國是另一個總統不兼任黨魁的典型案例。但法國和蒙古不同之處，在於法國憲法並無明文規範總統不得兼任黨魁。換言之，法國總統並非受到規範而不兼黨主席，往往仍是

政黨實際的領導者。本文所分析的蒙古，則是受到憲法規範而不得兼任黨主席。因此蒙

古的情況出現了總理領導政黨，並以下任總統為目的的政治慣例。在這種情況下，蒙古



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表六　蒙古歷屆總統勝選前的黨職狀況

時間總統所屬政黨勝選前黨職

1990 Punsalmaagiin Ochirbat 蒙古人民革命黨, MPRP 國會主席團主席

6/1993 Punsalmaagiin Ochirbat 民主聯盟, UN 因連任而無黨職

5/1997 Natsagiin Bagabandi 蒙古人民革命黨, MPRP 總書記

5/2001 Natsagiin Bagabandi 蒙古人民革命黨, MPRP 因連任而無黨職

5/2005 Nambaryn Enkhbayar 蒙古人民革命黨, MPRP 總書記兼總理

6/2009 Tsakhiagiin Elbegdorj 蒙古民主黨, MDP 黨主席

6/2013 Tsakhiagiin Elbegdorj 蒙古民主黨, MDP 現任，無黨職


表七　蒙古歷次總統與國會選舉、政府類型以及總理兼任黨魁狀況

時間選舉類型選後政府類型㉖總統總理

1992 國會一致政府 × ×

1993 總統共治政府 × ×

1996 國會聯盟一致政府 × ×

1997 總統共治政府 × ×

2000 國會一致政府 × ○

2001 總統一致政府 × ○

2004 國會共治政府 × ○

2005 總統共治政府 × ○


2009 總統共治政府 × ○


2013 總統一致政府 × ○


說　　明：×表非兼任黨魁；○表兼任黨魁。

的總統與兼任黨主席的總理，潛在的競爭或是權力交替的意涵會比法國高一些。這也是

蒙古即使是一致政府的情況下，仍可能出現總統與總理拉鋸的現實，而不像法國穩定的

由總統領導的原因之一。㉖此處所謂「共治政府」，指標是總統所屬政黨與總理所屬政黨之一致性。有些聯合政府，總理雖為總統敵對政黨所擔任，但總統所屬政黨亦在聯合政府之中，在此仍標示為共治

政府。

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就是比較選民的選舉參與。蒙古從1992年國會改選，1993年總統直選以來，迄

今各舉行六次選舉。單就國會與總統投票率的比較，從未相差超過10%。而最

近兩屆的選舉，各分別相差不到2%，可以說明選民對兩者的投票參與意願相

當接近，也意味著選民就國會與總統的重要性而言，無法從選舉參與判斷何者

更居重要位置。投票率比較請參見表八。

雖然蒙古憲法偏向議會內閣制，但總統選舉仍舊為選民所重視，與國會選

舉的政治參與表現相當。主要原因如下：首先是歷史背景而言，蒙古歷經七十

餘年的極權統治，單一政治強人強勢領導的文化遺緒仍舊存在。除此之外，蒙

古的外交受到俄、中、美三國影響深遠，這三個國家無論民主與否，形象上都

是單一政治領導人強勢領導的情況，對蒙古而言，很容易投射在總統一職。第

二個原因是歷屆總統也都善於塑造個人魅力。民主化後第二位總統Bagabandi積

表八　蒙古歷次總統與國會改選投票率比較

時間總統國會

1992 95.6%

1993 92.7%

1996 92.1%

1997 85.1%

2000 82.4%

2001 82.9%

2004 82.2%

2005 74.9%

2008 74.3%

2009 73.5%

2012 65.2%

2013 66.5%




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極挑戰國會人事權；第三位總統Enkhbayar大量利用電視新聞塑造個人優質的

形象；第四位現任總統Elbegdorj，更是大量運用電視頻道傳播個人的「治國理

念」，並且多次透過媒體對國會提出指責與指導。這三位總統五個任期內的積

極作為，在選民心中累積了對總統一職的深刻印象。相反的，國會議事的畫面

透過電視傳達給選民的訊息，是爭議不斷甚至吵鬧打鬥。憲法修改後，有三分

之一的國會議員兼任內閣官員，對內閣的負面形象也長時間積累在選民心中。

第三，在民主化以後，新憲法賦予了總統若干的政治權力，除了前文所述擁有

組閣的提名權之外，另外像是外交的專屬權力、三軍統帥、國家安全會議、緊

急命令權等，都使總統即使是在總理總統制之下，仍舊有局部的政治影響力，

而實際上總統也會動用這些權力，因此在選舉時提高了總統選舉的重要性，自

然就提高了選民的參與意願。因此，儘管憲法偏向總理總統制，甚至修憲將總

統影響力再降低，但選舉時總統受到選民關注的程度仍舊與國會相當，這賦予

了總統影響決策一定的正當性，也說明了憲政兩軌就選舉而言呈現出總統與國

會拉鋸的情況。

二、影響兩軌拉鋸的制度與政黨因素

就影響半總統制運作軌跡的自變項而言，制度因素與政黨因素是兩項重要

的變因。制度部分影響蒙古兩軌運作相互拉鋸的因素，在於總統有決策權卻沒

有人事權，這使得蒙古的二元行政關係很自然的出現兩位首長正當性各自獨

立，並且各自握有決策權力的結果。蒙古憲法在制度上賦予總統決策權力的依

據，主要在於：1. 總統有提案權與否決權；2. 總統有國會演說權；㉗ 3. 總統有

頒佈行政命令指導政府的權力；4. 總統有以書面向國會與人民表達意見的權

㉗以法國為例，總統在國會的咨文演說，被視為具有總統宣示領導政策的意涵。請參見郝培芝（2012:184）。

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力。㉘現任總統Elbegdorj就是大量使用表達意見的權力，藉由媒體宣傳理念，

強化領導的形象，並且貶抑國會的憲政價值。總統利用政策宣達的權力凸顯

領導地位，在Elbegdorj任內有多次顯著的例子。2011年6月，Elbegdorj總統召

集組成聯合政府的人民黨（前人革黨）與民主黨在國會中的正副領導人，向

他們提出立法建議，內容針對好幾項法案，並且明確要求要在會期結束前通

過（N news, 2011a）。以書面提出政策宣示的例子包括2011年11月，國會討論

修改選舉法，為即將來到的國會大選做準備，Elbegdorj又以書面提出建議，內

容從道德呼籲到違規的罰則都詳細而清楚（N news, 2011b）。除了選舉辦法之

外，2011年11月Elbegdorj總統又以書面方式向國會議長提出對2012年的預算建

議，內容甚至標示明確的預算數字，要求使用在指定的領域與計劃（N news,

2011c）。蒙古總統的政策宣示權力影響了最終的決策，即使在媒體報導的過程

中，也強調了總統對重大政策「定調」的地位。前文提及Elbegdorj總統在2012

年1月接見不同黨的總理Batbold，提出廢除第一副總理一職等幾項建議，新聞

標題用的是「President keynotes some issues」，即「總統對幾項議題定調」，而

總理即使有不同意見，最終的決定也是以總統的建議為主，過程中媒體以「定

調」來形容總統的「建議」；以「妥協」形容總理的「讓步」，也突顯出總統

對決策仍有重大影響力的特徵。

再以總統的否決權為例，憲法賦予總統否決國會通過的法案的權力，在實

際經驗上，也出現多次總統以否決權對抗國會的例子。包括2000年憲法修正案

提出以後，時任總統的Bagabandi即提出否決； 2009年Elbegdorj總統否決了國

會通過的2010年度政府總預算（Unpan, 2009）；㉙或是2012年否決國會通過的

㉘總統可向國會與人民提出文告，以及總統認為適宜時，可以參加國會會議，通報國內外重大問題，參加意見之權，載於於憲法有關總統權力的第33條第3款；否決權載於憲法有關總統權力的第33條第1款第1項。

㉙本案最終仍舊遭到國會以44票對13票的反否決而仍舊通過。但總統動用否決權仍舊視為影響決策的重要權力。



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「公、私利益調節法」（Law on Regulation private and public interest）（N news,

2012c）。上述三例，從修憲、預算案、到一般法律，都曾經出現總統動用否決

權的案例，顯見此項制度性權力是總統影響決策，與國會抗衡的重要武器，也

影響了憲政運作相互拉鋸的可能。

第二個自變項是從黨權掌握分析憲政兩軌的拉鋸。如前所述，受到憲法規

範所影響，總統不能兼任黨魁，型式上已經漸漸形成以總理為核心的慣例。

然而，經驗資料也顯示，歷屆總統在勝選之際也都是黨主席的角色，意味著

以政黨領導人的姿態領導政黨贏得總統選舉。換言之，以勝選的時間點作為

黨政樞紐交替的分野，意涵著憲政兩軌在政黨層次上相互拉鋸的特性。以前

總統Enkhbayar為例，2005年當選總統後，按憲法規定辭去黨魁身份，2009年

Enkhbayar競選連任失敗，成為蒙古第一位沒有連任成功的總統，Enkhbayar

回到人革黨之後也無力競逐黨魁一職。2010年11月5日，蒙古人民革命黨第

26次代表大會通過決議，決定恢復1921年創建時的原有名稱「蒙古人民黨」

（Mongolian People’s Party），該黨卸任的兩位總統中，Bagabandi贊成，

Enkhbayar反對，最終不願妥協的Enkhbayar於2011年1月28日以原名重組新政

黨，並且擔任黨主席，積極籌備以新政黨黨魁身份參加2012年的國會大選。只

是在選前因貪污罪嫌被逮捕，選委會也駁回了他的參選資格。㉚對照蒙古選舉

時程的安排，是「先國會，後總統」一年時間差的反蜜月選舉。依據上述黨政

樞紐的交替來看，黨魁領導政黨打贏國會、隔年打贏總統兩個選戰，是黨政聲

望達到顛峰之際。接著將黨權移交給總理，由總理領導三年後的國會選舉，甚

至挑戰總統選舉，使得黨政樞紐在總統和總理之間也呈現規律交替的趨勢。

㉚ Enkhbayar後來被定罪，也入獄服刑。經絕食與保外就醫的抗爭後，目前被特赦在南韓就醫中。

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陸、結論

半總統制是一個具有雙元民意、二元行政特性的憲法類型。本文先界定總

統化或是兩軌拉鋸的操作定義，再透過制度設計的應然面、與政黨運作的實然

面兩個面向，結合菁英與群眾對體制認知這兩個中介變項，來比較臺灣與蒙古

的半總統運作經驗。結論處分成三個部分，分別是個案在實際運作比較下的結

論、比較框架下對理論建構的結論、以及相關研究未來的展望。

首先是臺灣與蒙古運作經驗的分析。在臺灣方面，制度上總統有絕對的組

閣人事權，甚至延伸解讀為罷黜權。基於權力之賦予者即為權力之擁有者的邏

輯來看，行政院長被視為總統的幕僚長，就權力運作的政治因素來看，施政的

正當性不是來自國會的信任，而是來自總統的賦予。因此，即使總統沒有決策

權，但行政院作為總統的代理人，等於在實質上賦予了總統絕對領導的地位。

此外，總統也可以經由兼任黨魁而鞏固或擴大黨權，透過政黨進一步影響國

會的立法程序。在蒙古的部分，憲法沒有給予總統組閣人事權，甚至也以禁止

兼任黨職來斷絕總統透過政黨運作來干預國會立法權的機會。但憲法中明確賦

予了總統的決策權，包括法案提案權、法案否決權、對國會發佈意見權（咨文

權）、甚至參加國會開會權等。這些權力的賦予，使得總統即使無法在人事布

局上作為總理的委託人，卻可以直接影響決策，因此總統與國會兩軌拉鋸，成

為蒙古半總統制憲政運作的特性。證諸1992年民主化以來二十餘年的憲政運作

經驗，尤其2001年修憲之後，即使再強勢的總統、再會運用媒體的總統、選票

再多的總統，也沒法形成像臺灣一樣由總統領導的從屬型二元行政架構，總統

跟總理始終維持一種競爭或分享權力的二元行政的格局，競爭的激烈程度端視

同黨與否。

其次是個案比較後對理論上可能產生的意涵。本文以半總統制憲政兩軌的

權力移轉為討論核心，依據個案比較後本文發現，權力往總統移轉或是往國會

移轉，可就制度、黨權、選舉等變數來觀察。就制度而言，可以觀察總統與



臺灣民主季刊

總理在憲法上的連結，包括任命的主動權偏向總統或是偏向國會。此外，若政

府的正當性來自於國會時，總統是否擁有主動解散國會的權力，也是關鍵的制

度設計。在政黨方面，總統對政黨的領導與影響力，和體制運作偏向總統或是

國會有絕對的關係。若總理成為政黨樞紐，使總理同時成為政黨與國會的代理

人，則偏向國會發展；反之則是偏向總統發展。最後，在選舉時程的規劃上，

如同過去若干研究指出，同時選舉或是蜜月選舉將產生總統選舉的衣尾效應，

形成總統的優勢地位。相反的，若改採期中選舉，或是盡可能讓國會選舉不受

到總統選舉衣尾效應的影響，以維持國會在民意基礎上的獨立性，則是降低權

力偏向總統的可能。

回到本文最初的關懷，過去一年以來，修憲的聲音再次出現，意味著目前

臺灣半總統制的憲政秩序仍舊存在若干疑慮。有些主張在於往議會內閣制的修

改，也有些主張維持半總統制但更明確的界定總統與行政院以及立法院之間

的權限。即使是往總統制修改，臺灣的憲政設計也有需要調整之處。如果總統

「權責不明」是當前憲政秩序運作不順暢的核心問題，那麼釐清總統的制度性

權力以及黨政關係，以建構「權責相符」的憲政秩序，應是未來修憲的主要內

容。臺灣的憲政體制運作近日來受到公民社會的衝擊，對於總統、國會、行政

院、政黨等重要機關、角色之間的互動關係，又再次受到政治人物的關切。半

總統制因為有行政二元化的基礎，存在權力交替的可能性，而臺灣最模糊之處

在於制度性的決策權偏弱的總統，卻掌握了人事與黨權，引起「權責不明」的

爭議。如何做到權責相符，不是只有修憲可以完成，更需要政黨政治運作形成

的慣例。本篇文章比較蒙古與臺灣的經驗，希望可以提出若干的觀察點。

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Vol. 13, No. 1 / March 2016


Yu-chung Shen is an associate Professor at the Department of Political Science, Tunghai University. His research specialty is comparative politics, comparative constitutions, democratization, semi-presidentialism.Rocky Urianghai is Master of EMPA (Executive Master of Public Administration) at the Department of Political Science, National Taiwan University. His research specialty is international politics and Mongolian Politics.

The Constitutional Order and Power Transformation of Semi-presidetialism: Case Study of Taiwan and Mongolia

Yu-chung Shen and Rocky Urianghai

Abstract

Semi-presidentialism is now found in a plurality of the world’s democracies, especially among the new democracies. Semi-presidentialism is a constitutional bi-track system that shares commonalities with both pure presidentialism and parliamentarism systems of government. In many new democracies, the critical question faced by semi-presidentialism is: who is the de facto head of government? Is it the popularly elected fixed-term President, or the Prime Minister responsible to the legislature? The answer to this question is influenced by both institutional design and party system, two critical independent variables that affect constitutional operations. Taiwan and Mongolia are two newly semi-presidential democracies in Asia. However, the constitutional operation in Taiwan is closer to that found under presidentialism while Mongolia switches between presidentialism and parliamentarism. This paper discusses the theory and practice of semi-presidentialism in Taiwan and Mongolia.

Keywords:　 Semi-presidentialism, Constitutional Bi-Track, Taiwan, Mongolia.

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《臺灣民主季刊》第十三卷，第一期 (2016年tfd.org.tw/export/sites/tfd/files/publication/quarterly/d13t1001.pdf · 《臺灣民主季刊》第十三卷，第一期 (2016年3月)：1-38