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事前復興計画－人口減少時代の新しい防災－
京都大学防災研究所
牧 紀男
東日本大震災と阪神・淡路大震災
東日本大震災 阪神・淡路大震災想定南海トラフ地震（3連動）
地震の規模 Ｍ９（Ｍｗ） Ｍ７．３（ＪＭＡ） Ｍ８．7(Mw)
死者１９，５３３人（関連死含む）２，５８５人（行方不明）
6,434人 2.5万人（最大）
建物被害(全半壊）
401,928戸 241,980棟全壊54.9万棟（最大
被災世帯（全半壊）） 460,356世帯
災害廃棄物 2012万トン 2,000万トン
津波堆積物 1060万トン ー
直接被害額 16兆9千億円？？ 9兆9千億円（兵庫県） 60兆円（最大）
予算 32兆円（被害額×1.89倍）
16.3兆円（自治体予算含む）（被害額×1.64倍）
60×1.6＝98.4兆円60×1.89＝113.4兆円(M9.1 直接被害169.5兆円）
緊急災害対策本部（2017年3月9日）、災害廃棄物については環境省（2019年3月末）、予算について第13回復興推進会議（平成27年6月24日）資料1、阪神・淡路大震災（兵庫県資料）、南海トラフは中央防災会議（Ｈ１５年9月17日）
高台移転（岩手）
高台移転（宮城）
東日本大震災復興構想会議
復興は上手くいっているのか？
人口変化に3つのパターン
0.00%
20.00%
40.00%
60.00%
80.00%
100.00%
120.00%
-20.00%
-15.00%
-10.00%
-5.00%
0.00%
5.00%
2009 2010 2011 2,012 2,013 2,014 2,015 2,016 2017
東日本大震災後の人口変化
仙台市 名取市 石巻 気仙沼 南三陸 女川
人口減少率／年人口
（震災前年発生比）
15
安定成長、人口減少社会での復興は大変
事前に考えておく
100%
機
能
時間
災害発生
被
害
復旧時間
被害軽減
MCEER’s Resilience Framework
高度成長期
安定成長期
人口減少社会
人口減少社会を襲う巨大地震
持続類型
団塊世代と団塊ジュニアが主要な世代群であり若年働きの人口も続けて移入し、継続的に人口増加が見込める地域
依存類型
大学等の高等教育機関や就業先が無いため20～30代前半が他地域へ流出する、後期高齢者の拡大といった要因により人口の増加が期待できず、衰
退して行く可能性のある地域
限界類型
1925-30年生まれの世代が中心であり、高齢者以外の世代の地域外への流出が顕著で、地域の維持が困難になる可能性がある地域
団塊世代
団塊ジュニア
(100%) (100%) (100%) (100%)
若年労働年齢人口 (20-35)
(100%) (100%) (100%) (100%)
世代重心
65歳高齢人口
(100%) (100%) (100%) (100%)
1990 1995 2000 2005
1990 1995 2000 2005
1990 1995 2000 2005
地域類型の変化（2005－2030）
災害を経験してさらに人口減少が進む
不可避
人口の回復
出典：神戸市
地域コミュニティーが強い？小千谷市：「防災集団移転」
山古志：「山古志にもどろう」
油夫 梶金 木籠 大久保 池谷 楢木 合計
震災前居住世帯 20 29 25 21 34 29 158
帰村意向世帯（H18.2) 10 25 19 13 23 13 103
帰村意向世帯（H19.2) 9 20 16 12 13 12 82
自力再建帰村意向 7 18 10 9 12 10 66
新規宅地に住宅建設 1 4 7 6 4 10 32
従前宅地に受託建設 6 14 3 3 8 0 34
公的賃貸住宅入居予定 2 2 6 3 1 2 16
帰村率 45% 69% 64% 57% 38% 41% 52%
塩谷 十二平 荷頃 蘭木 岩間木 首沢 朝日 寺沢 中山 小栗山 合計
震災前居住世帯 49 11 39 34 33 16 40 23 16 33 294
震災後居住世帯 20 0 11 14 19 5 27 20 16 21 152
移転世帯 29 11 18 20 14 11 13 3 0 12 131
集団移転世帯 15 10 9 11 0 7 4 0 0 0 56
個別移転世帯 14 1 9 9 14 4 9 3 0 12 75
帰村率 41% 0% 28% 41% 57% 31% 67% 87% 100% 64% 52%
澤田雅浩（長岡造形大学）提供
新たな防災課題としての復興
事業継続と同じ流れ
地域継続
「大規模災害からの復興に関する法律」の新設
• 復興に関する諸行政手続の特例をひとまとめにした
• 東日本大震災復興特区法の一部を恒久化した
復興て何？
ライフラインの復旧
住宅再建 都市計画事業雇用の確保
（中小企業対策）経済の活性化（新産業の創造）
生活再建
出典：林春男『いのちを守る地震防災学』 2003より作成
新エネルギーも含めて新しいことを生み出す必要がある
生活再建とは（5年目神戸市復興調査）
489
407
197
154 154138
84
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
すまい つながり
まち そなえ こころとからだ
くらしむき 行政とのかかわり
(30.1%)
(25.1%)
(12.1%)
(9.5%) (9.5%)(8.5%)
(5.2%)
全体Ｎ＝1623項目
生活再建の実感分野別カード枚数
出典： 震災復興総括・検証研究会、神戸市震災復興総括・検証報告書、神戸市、2000
生活再建とは何か（神戸市8年検証）
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
すまい
つながり
まち
そなえ
こころとからだ
くらしむき
行政とのかかわり
人生観・価値観の変化
（新）
震災体験・教訓の発信
（新）
１９９９年ワークショップ ２００３年ワークショップ
Shigeo Tatsuki, Model Building and Testing of Long-Term Life Recovery Processes of the Survivors of the 1995 Kobe earthquake: Structural Equation Modeling
(SEM) of the 2003 Hyogo Prefecture Life Recovery Survey, Powerpoint presentation at the 29th Annual Hazards Research and Applications Workshop, Boulder,
Colorado, July 14, 2004)
復興の影響
神戸の復興
地震あり地震なし
災害復興公営住宅
須磨区
長田区兵庫区
中央区
灘区東灘区
芦屋市
西宮市
北区
土地区画整理事業
市街地再開発事業
災害復興公営住宅
280
unit
1990-2005人口変動
人口変数数(1990-2005)
-986 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 9948
凡例
復興事業市町村名1
阪神_区画整理
阪神_市街地再開発
280
unit
H17推計判別結果_3次メッシュ_兵庫県_日本測地系
1990年データを用いた人口推計による地域人口特性(2005)
限界類型
持続類型
依存類型
1990年データを用いた人口推計による地域人口特性（2005）
災害復興公営住宅
280
unit
土地区画整理事業
市街地再開発事業
選択_被災前後の人口増減数
H17_H2
-974 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 7587
¯0 5 102.5 km0 2 41 km 災害復興公営住宅
須磨区
長田区兵庫区
中央区
灘区東灘区
芦屋市
西宮市
北区
土地区画整理事業
市街地再開発事業
災害復興公営住宅
280
unit
1990-2005人口変動
人口変数数(1990-2005)
-986 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 9948
凡例
復興事業市町村名1
阪神_区画整理
阪神_市街地再開発
280
unit
H17実測判別結果_3次メッシュ_兵庫県_日本測地系
地域人口特性(2005)
限界類型
持続類型
依存類型
災害復興公営住宅
280
unit
土地区画整理事業
市街地再開発事業
選択_被災前後の人口増減数
H17_H2
-974 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 7587
¯0 5 102.5 km0 2 41 km
須磨区
長田区兵庫区
中央区
灘区東灘区
芦屋市
西宮市
北区
持続 依存 限界
持続
依存
限界
推計
実態（2005）
災害復興公営住宅
土地区画整理事業
市街地再開発事業
災害復興公営住宅
280
unit
1990-2005人口変動
人口変数数(1990-2005)
-986 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 9948
災害復興公営住宅
280
unit
土地区画整理事業
市街地再開発事業
選択_被災前後の人口増減数
H17_H2
-974 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 7587
¯0 5 102.5 km0 2 41 km
須磨区
長田区兵庫区
中央区
灘区東灘区
芦屋市
西宮市
北区
持続 依存 限界
持続
依存
限界
推計
実態（2005）
災害復興公営住宅
土地区画整理事業
市街地再開発事業
災害復興公営住宅
280
unit
1990-2005人口変動
人口変数数(1990-2005)
-986 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 9948
災害復興公営住宅
280
unit
土地区画整理事業
市街地再開発事業
選択_被災前後の人口増減数
H17_H2
-974 - -100
-99 - -10
-9 - 0
1 - 10
11 - 100
101 - 1000
1001 - 7587
¯0 5 102.5 km0 2 41 km
復興について考えておくことが重要
復興計画のジレンマ
• 復興が遅れると人口が流出する
• 良い復興計画を作成するためには時間がかかる
33
災害前から復興について考えておく
総合的な防災力の向上
100%
機
能
時間
災害発生
被
害
復旧時間
被害抑止＋被害軽減
MCEER’s Resilience Framework
事前復興とは
災害前から復興について考えておくこと。
1. 復興準備（手順を定めておく、マニュアルの整備）
2. 減災対策の前倒し（まちづくり）
災害前に考えておかないと実現ができない。（新しいエネルギーシステムも含めて）
事前復興の取り組み－復興準備－
• 阪神・淡路大震災後
– 東京都（都市／生活復興マニュアル、復興グランドビジョン） 、静岡県で事前復興に向けた取り組みはじまる。
– それ以外の自治体に拡がらない
• 東日本大震災後
– 大規模災害からの復興に関する法律
– 再度、注目される。南海トラフ地震の被災地。
– 耐震性の低い行政庁舎の浸水区域外への移転（和歌山県、高知県の自治体）
– 事前復興の試み（徳島県美波町、和歌山県、復興イメージトレーニング：国交省都市局）
• 米国での取り組み
これまでの防災対策のフレーム
防災の目標（命、財産）
現実人が亡くなる、建物が壊れる
防災対策救急医療、耐震化
被害想定死者、建物倒壊数
復興計画
復興目標＝地域のあるべき姿（新しい社会の姿、エネルギ）
現実人口減少、南海トラフ地震・・・
事前復興計画このギャップを埋めるもの
復興グランドビジョン
東日本大震災の教訓
地域の「将来像」というよりも「大きな方向性」「価値」をいかに共有するかが重要
• グランドデザインを当時震災直後から描かなきゃいけなかったのか、なお今必要かと言われると、そういう状況を見てると、私自身はそう思っていなくて、むしろ、その時その時で、地域の人なのか、あるいは観光客なのかが、石巻の中心市街地、あるいは石巻市でどういう時間を過ごすか、暮らしを営むかっていう、平たく言ってしまうと、ライフスタイルのデザインみたいなのを積み重ねていくことが必要だったのかなと。かつそれが、色んな主体の人たちの下で積み重ねられているんじゃないかなと。それが、もう少し見えるかたちで、地域の人たちが求める、絵とか、もう少し立体的な、空間的なものとして示せると、震災直後に見たかった、あるいは、今になっても、どういう暮らしが、ここで実現できるかっていうのを知ることができたのかなと思います。（苅谷智大（街づくりまんぼう、JSURP タスクフォースセッション『東北復興』から『まちづくり』へ、 2017年7月8日（土） 16時～18時30分、東京大学工学部14号館1階141教室 ）
まちのイメージを共有することを「復興グランドビジョン」と考える
白い1/1000ジオラマ模型を製作して、それを現地に１週間公民館に公開展示し、来場者に対するヒアリングを行いました。
・証言者数：275名(福良地区人口の約5%、重複有)・証言数：約1200個
災害が起きる前に復興について「も」考えてみませんか
防災「も」まちづくり
