Eesti maaelu arengukava 2007-2013 Leader-meetme kohalike tegevusgruppide strateegiate vahehindamine

Lõpparuanne

Tellija: Põllumajandusministeerium

Koostajad:

OÜ Cumulus Consulting Tallinna Ülikooli Eesti Tuleviku-uuringute Instituut

OÜ Consultare OÜ Nutifikaator

November 2013

2

Sisukord

Sissejuhatus .......................................................................................................................................... 3

1. Vahehindamise metoodika ............................................................................................................ 4 1.1 Ettevalmistavad tegevused ................................................................................................................... 4 1.2 Dokumendianalüüsi läbiviimine .......................................................................................................... 5 1.3 KTG-de intervjueerimine ..................................................................................................................... 6 1.4 Järelduste formuleerimine .................................................................................................................... 6 1.5 Subjektiivsustegurist tuleneva mõju arvestamine hindamisaruandes .................................................. 7

2. Strateegiate rakendamise tulemused, mõju ning seatud eesmärkide saavutamise realistlikkus ... 8 2.1 Strateegia visiooni ja eesmärkide selgus ja konkreetsus ...................................................................... 8 2.2 Strateegia eesmärkide mõõdetavus .................................................................................................... 10 2.3 Strateegia eesmärkide sidusus KTG meetmete ja rakenduskavadega................................................ 12 2.4 Strateegia eesmärkide sidusus KTG hindamiskriteeriumite ja projektide valikumehhanismidega ... 13 2.5 Innovatiivsus ja koostöö projektitaotlustes ........................................................................................ 14 2.6 Strateegiate eesmärkide saavutamine ................................................................................................ 16 2.7 KTG-de poolt teostatav strateegiate seire .......................................................................................... 17 2.8 Strateegiate muudatused .................................................................................................................... 18 2.9 Kokkuvõte .......................................................................................................................................... 19

3. Kohalike tegevusgruppide tegevuse läbipaistvus, selgus ja administratiivne jätkusuutlikkus ... 20 3.1 Otsustusprotsessi läbipaistvus ............................................................................................................ 20 3.2 Hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtted, koosseis ja töökord ................................................ 21 3.3 Hindamiskriteeriumite asjakohasus ................................................................................................... 22 3.4 Hindamistulemuste ja otsuste tegemise töökord ja avalikustamine ................................................... 24 3.5 Taotleja teavitamine otsustest ............................................................................................................ 25 3.6 Vaiete lahendamine ............................................................................................................................ 26 3.7 Elluviidud projektide ja nende tulemuste avalikustamine ................................................................. 27 3.8 Projektitoetuse taotlustega seotud dokumentatsiooni säilitamine ...................................................... 27 3.9 Ernst & Young Baltic 2010 ettepanekute arvestamine....................................................................... 28 3.10 Töökordade rakendamise efektiivsus ............................................................................................... 30 3.11 Riskid projektitaotluste hindamis- ja otsustusprotsessis .................................................................. 30 3.12 Kokkuvõte ........................................................................................................................................ 31

4. Ettepanekud strateegiate kvaliteedi ja nende rakendamise parandamiseks ................................ 32 4.1 Üldised ettepanekud KTG-dele ......................................................................................................... 32 4.2 Ettepanekud korraldusasutusele ja makseagentuurile ........................................................................ 33 Lisa 1: KTG hindamistabel ......................................................................................................................... 35 Lisa 2: Projektide innovatiivsuse määratlemise metoodika ........................................................................ 41 Lisa 3: Projektide koostöö määratlemise metoodika ................................................................................... 44 Lisa 4: KTG taotluste hindamise tabeli vorm ............................................................................................. 45 Lisa 5: KTG vastavus Ernst & Young’i soovitustele .................................................................................. 46 Lisa 6: Intervjueeritute nimekiri .................................................................................................................. 47 Lisa 7: KTG-de strateegia võimalik ülesehitus ........................................................................................... 49 Lisa 8: Executive Summary ........................................................................................................................ 50

3

Sissejuhatus Käesoleva töö sisuks on Eesti Maaelu Arengukava 2007-2013 (MAK) Leader-meetme raames moodustatud 26 kohaliku tegevusgrupi (KTG) strateegiate vahehindamine. Vahehindamise eesmärkideks on:

1. hinnata iga kohaliku tegevusgrupi aastatel 2007-2013 kehtiva kohaliku arengu strateegia rakendamisega saavutatud tulemusi ja mõju vastavalt strateegias seatud eesmärkidele ning eesmärkide saavutamise realistlikkust MAK 2007-2013 programmiperioodi lõpuni jäänud aja jooksul;

2. teha ettepanekuid strateegiate kvaliteedi ja nende rakendamise parandamiseks tulevikus; 3. anda terviklik ülevaade seire ja hindamise olukorrast kohalikes tegevusgruppides ja hinnang

sellele; 4. teha ettepanekuid ühtse strateegiate seire ja hindamise süsteemi loomiseks, arvestades ühise

strateegilise raamistiku määruse eelnõu kohaselt järgmise programmiperioodi kohustust teostada kohaliku arengu strateegia rakendamise seiret ja hindamist kohalike tegevusgruppide poolt;

5. anda hinnang kohalike tegevusgruppide tegevuse läbipaistvusele, selgusele ning administratiivsele jätkusuutlikkusele.

Analüüs koosneb neljast peatükist. Esimeses neist kirjeldatakse töö metoodikat, teine käsitleb strateegiate rakendamise tulemusi ja mõju ning seatud eesmärkide saavutamise realistlikkust. Kolmandas peatükis analüüsitakse KTG-de tegevuse läbipaistvust, selgust ja administratiivset jätkusuutlikkust ning neljandas on esitatud ettepanekud strateegiate kvaliteedi ja nende rakendamise parandamiseks. Aruande lisades on mh välja toodud analüüsi metoodikat kirjeldavad alusfailid. Käesolev aruanne on koostatud järgmiste organisatsioonide ühise tööna: OÜ Cumulus Consulting (eksperdid Mihkel Laan, Jaan Urb), Tallinna Ülikooli Eesti Tuleviku-uuringute Instituut (Aado Keskpaik, Jüri Sakkeus, Erik Terk), OÜ Consultare (Kristo Kiiker, Agne Peetersoo) ja OÜ Nutifikaator (Lauri Jalonen). Võrreldes pakkumusega lisandus hindajate meeskonda täiendavalt kolm eksperti (Jaan Urb, Jüri Sakkeus, Agne Peetersoo), samas ei kasutatud kavandatud mahus pakkumuses välja toodud tehnilisi töötajaid, kuna nende tööks kavandatud strateegiate analüüsi ja projektide analüüsi teostasid eksperdid ise. Koostajad avaldavad tänu meeldiva koostöö eest Põllumajandusministeeriumile ja kõigile 26 kohalikule tegevusgrupile.

4

1. Vahehindamise metoodika

KTG-de strateegiate vahehindamine koosnes neljast etapist: 1. ettevalmistavad tegevused; 2. dokumendianalüüsi läbiviimine; 3. KTG-de intervjueerimine; 4. järelduste formuleerimine.

Järgnevalt on kirjeldatud iga etapi raames läbiviidud tegevusi. 1.1 Ettevalmistavad tegevused Ettevalmistavate tegevuste hulka kuulusid andmete kogumine ja koondamine ning metoodika testimine. Ettevalmistavate tegevuste käivitamisel jagati KTG-d hindajate vahel selliselt, et igale eksperdile jäi analüüsimiseks 4-5 gruppi. Seejuures välistati võimalus, et konkreetset KTG-d saaks hinnata grupiga seotud isik (nt praegune või varasem juhatuse liige, hindamiskomisjoni liige, strateegia väljatöötamisega seotud isik vms). Andmete kogumise esimeses faasis töötati süsteemselt läbi olemasolevad uuringud ja analüüsid (sh asjakohased EL-i materjalid), samuti asjassepuutuvad õigusaktid (sh Leader-määrus koos seletuskirjaga), loomaks KTG-de hindamiseks vajalikku tausta. Andmete kogumise teine faas hõlmas iga KTG kohta kausta loomist, küsides selleks KTG-de tegevjuhtide käest alljärgnevaid dokumente:

• strateegia (kehtiv ja eelmised versioonid); • meetmelehed (kehtivad ja eelmised versioonid); • hindamiskord (kehtivad ja eelmised versioonid); • strateegia muutmise otsused alates 2010. aastast; • rakenduskavad (kõikide aastate kohta); • üldkoosolekute protokollid (kõik); • asjaajamiskord (kehtivad ja eelmised versioonid); • uuringud ja analüüsid, mida KTG-d ise on tellinud või koostanud.

Kõiki dokumente küsiti tegevjuhtide käest, kuna eeldati, et kodulehtedel ei ole alati kõiki dokumente või esineb aegunud versioone. Metoodika testimiseks töötati läbi ühe KTG dokumendid ja viidi läbi ka metoodikakohane intervjuu (vt lisa 1: KTG hindamistabel) KTG esindajatega, saamaks selgust, kas nende allikate baasil on võimalik kõikidele uurimisküsimustele vastuseid saada. Metoodika testimise tulemused arutati läbi tellijaga. Ettevalmistava etapi lõpuks võeti ekspertide poolt isiklikult KTG-dega ühendust ja paluti neil saata etteantud Excel’i vormis kõigi nende poolt hinnatud projektitaotluste nimekirjad, kus on näidatud KTG strateegia meetme tunnus (nr või nimi) ja võimaluse piires ka taotluste staatus: lõpuleviidud, lõpuleviimata, KTG poolt tagasi lükatud või PRIA poolt tagasi lükatud. Nende nimekirjade ning Põllumajandusmnisteeriumi ja PRIA lisainfo baasil valmistati iga KTG jaoks ette täielik projektide analüüsi tabel (vt lisa 4: KTG taotluste tabel).

5

1.2 Dokumendianalüüsi läbiviimine Dokumendianalüüsi läbiviimiseks koostati hindajate poolt endale ülevaate saamiseks esmalt kõikidest strateegiatest lühikokkuvõtted (visioon, eesmärgid, meetmed, indikaatorid ja nende sihttasemed, seireprotsessi korraldus). Lühikokkuvõtte lõpul võeti seisukoht, milliste eesmärkide, mõõdikute ja nende sihttasemete osas on käesoleva vahehindamise koosseisus võimalik ja otstarbekas selle KTG strateegia seiret projektitaotluste analüüsi käigus teha. Hindamise aluseks valiti viimati kehtivad dokumendid ja toimiv praktika augustis-septembris 2013, varasemaid dokumentide versioone ja praktikaid ei arvestatud, kuna oluline on eelkõige vahehindamise ajaks saavutatud olukord ning selle edasine parendamine. Seejärel koostati iga KTG kohta hindamistabel, leidmaks vastuseid kõikidele analüüsi lähteülesandes püstitatud küsimustele (lisa 1). Tabeli täitmiseks saadi infot erinevatest eelpool loetletud dokumentidest, va taotlustest. Sel viisil moodustus tabeli veerus „Tähelepanekud dokumentidest“ kokkuvõttev ülevaade iga KTG kohta. Taotluste läbitöötamine toimus kokkuleppel KTG-ga, töö teostaja esitas allkirjastatud kinnituse konfidentsiaalsuse tagamise kohta. Taotlused, mis olid paberkujul, töötati läbi KTG asukohas. Taotluste läbitöötamine toimus enne intervjuude teostamist. Taotluste analüüs tehti eeskätt KTG-dele esitatud dokumentatsiooni (taotluse või nn eeltaotluse vormide) põhjal. Juhul, kui KTG polnud oma taotlusvormi kehtestanud, tugineti PRIA taotlusvormile ja vajadusel lisateabe küsimisele KTG-lt. Taotluste analüüsi fookus oli nende seos strateegias püstitatud eesmärkide ja viimaseid iseloomustavate mõõdikute sihttasemetega, kavandatud projektide innovaatilisus ja seos koostöö edendamisega. Taotlusi analüüsiti kasutades Excel’i formaadis tabelit (lisa 4) ja abitabeleid. Projektide tabel oli varustatud filtritega, mis võimaldasid eraldi vaadelda erineva staatusega jm kirjeldatavate omadustega taotluste kogumeid. KTG projektide tabelisse kanti kõik hinnatud taotlused. Neist analüüsiti individuaalselt vaid osa, mis kajastub vastavate projektidega seotud hindamisnäitajate ridade täitmises. Ülejäänud projektide hinnangute osa jäi täitmata. Analüüsitavate projektitaotluste valimisse kuulusid vastavalt lähteülesandele:

1. vähemalt 25% iga KTG lõpetatud projektidest. Juhul kui nõudeid hanke esemele polnud võimalik täita muul viisil, kuulusid valimisse kõik lõpetatud projektid;

2. vähemalt 25% iga KTG lõpetamata projektidest; 3. 10% KTG-de poolt tagasi lükatud projektidest; 4. kõik projektid, mis olid KTG-lt positiivse otsuse saanud, kuid mille PRIA oli tagasi

lükanud. Juhuks, kui mõne KTG projektide absoluutarv oli väike, rakendati selle puhul miinimumnõuet 40 taotlust KTG kohta kokku, tagamaks piisavat esinduslikkust. Väljavõte tehti eraldi iga projekti staatuse kategooria raames, mis oli filtri abil kuvatud, mehhaaniliselt valides kas neljanda või kümnenda projekti. Praktikas tähendas see, et vaid lõpuleviidud projektide osas pidi otsustama, kas analüüsida kõiki või neljandikku neist. Kui oli võimalik ja otstarbekas hinnata mingite strateegias seatud sihttasemete suunas edenemist, analüüsiti läbi kõik lõpuleviidud projektid. Vastasel juhul valiti mehhaaniliselt iga neljas projekt, sest koostöö ja innovatiivsuse osakaalude hindamiseks piisas väljavõttelisest vaatlusest. Mõlema nimetatud tunnuse määramiseks töötati välja indikaatorid/kriteeriumid nende peamiste

6

erinevate avaldumisvormide tuvastamiseks, mis kooskõlastati tellijaga enne taotluste analüüsi (vt lisa 2: projektide innovatiivsuse määratlemine ja lisa 3: projektide koostöö määratlemine). Hindamistabeli punkti 3.5.9 (Kas on arvestatud Ernst & Young Baltic AS (2010) „Hinnangu andmine kohalike tegevusgruppide tegevusele Leader-meetme raames antava projektitoetuse menetlemisel” raportis toodud soovitustega?) täitmiseks koostati eraldi hindamistabel (vt lisa 5). Hinnati vaid tänase olukorra vastavust tehtud ettepanekule ja ei pööratud tähelepanu võimalikele KTG varasemate kordade või praktika puudustele. Hindamistabeli punkti 3.5.11 juures lähtuti sellest, et KTG projektitoetuste taotluste hindamis- ja otsustusprotsess peab vastama Leader-meetme üldeesmärgile: kohaliku algatuse edendamine, aidates läbi maapiirkonna sisemiste arenguvõimaluste parema kasutamise kaasa põllumajanduse ja metsanduse konkurentsivõime, keskkonna ja paikkonna ning eriti maapiirkonna elukvaliteedi parandamisele ja majandustegevuse mitmekesistamisele. Riskiks peeti käesoleva hindamise kontekstis igat süsteemset puudust selles protsessis, mis võis takistada strateegiale vastava projektiidee arendamist nõuetekohaseks taotluseks, taotluse adekvaatset hindamist ning õiglase rahastamisotsuse tegemist. 1.3 KTG-de intervjueerimine Intervjuud viidi läbi KTG-de tegevjuhtidega, kaasates viimaste äranägemisel lisaks 1-2 juhatuse liiget. Täiendavalt oli kõikidel KTG-del võimalus kaasata intervjueeritavate hulka lähtuvalt kohalikust olukorrast muid isikuid, nt teisi tegevmeeskonna liikmeid, projektide hindajaid jt. Intervjuudel osalenute nimekiri on välja toodud lisas 6. Dokumendianalüüsi ja uuringu tehnilise kirjelduse põhjal formuleeriti küsimused KTG-dele, mis kooskõlastati enne intervjuude algust tellijaga. Intervjuule eelnevalt saadeti KTG-dele vähemalt 2 nädalat ette dokumentide alusel tähelepanekutega täidetud hindamistabel (lisa 1) ning lisa 4 vormis täidetud taotluste tabel, et KTG-de esindajatel oleks võimalik tehtud tähelepanekutega tutvuda ning kujundada oma arvamus nende paikapidavuse suhtes. Hindamistabeli küsimused olid ühtlasi intervjuu läbiviimise aluseks. Intervjuu algas nelja sissejuhatava küsimusega:

1. strateegia loomise lugu; 2. kolm head ja kolm halba momenti KTG senises arengus; 3. KTG enda hinnang strateegia toimivusele; 4. Leader-iga seonduva seadusandluse head ja halvad küljed.

Täiendavalt küsiti, kuidas KTG ennast positsioneerib – kas pigem piirkondliku arendusorganisatsiooni või taotluste menetlejana. Seejärel vaadati hindamistabel ühiselt üle, täites selles veeru “Tähelepanekud intervjuust”. Peale intervjuude läbiviimist koostati iga hindamisküsimuse kohta kokkuvõttev hinnang, mis moodustus veergude “Tähelepanekud dokumentidest” ja “Tähelepanekud intervjuust” põhjal ning mis kanti iga küsimuse järel olevasse hinnangu ritta. 1.4 Järelduste formuleerimine Dokumendianalüüsi ja intervjuude põhjal formeerus ülevaade iga KTG kohta. Ülevaate baasil koostati järeldused ja soovitused igale KTG-le, mida KTG saab kasutada sisendina järgmise perioodi strateegia koostamisel ja tulemuste seiramisel, samuti koondkokkuvõte Eesti kohta tervikuna. Samuti tehti ettepanekuid ühtse strateegiate seire ja hindamise süsteemi loomiseks,

7

arvestades ühise strateegilise raamistiku määruse eelnõu kohaselt järgmise programmiperioodi kohustust teostada kohaliku arengu strateegia rakendamise seiret ja hindamist kohalike tegevusgruppide poolt (hanke tehnilise kirjelduse punkt 3.4), sh:

1. toodi välja parimaid näiteid kohalike tegevusgruppide seire- ja hindamissüsteemidest; 2. tehti ettepanekuid kohalikele tegevusgruppidele seire- ja hindamissüsteemi parendamiseks; 3. pakuti välja iga-aastane seirearuande struktuur, mille järgi kohalikud tegevusgrupid uuel

programmiperioodil esitavad iga-aastase seirearuande Põllumajandusministeeriumile; 4. pakuti välja asjakohaseid indikaatoreid riigi tasandil Leader-lähenemise mõõtmiseks Eestis; 5. analüüsi tulemuste põhjal esitati ettepanekud ja soovitused kohalike tegevusgruppide seire ja

hindamise korraldamiseks riigi tasandil. Enne lõpparuande vormistamist saadeti hindamistabelid välja igale KTG-le, et nad saaksid vajadusel veel täpsustusi teha või vastuväiteid esitada. Järeldused uurimisküsimuste lõikes koondati lõpparuandeks. Lõpparuande mustandversiooni ning hindajate ettepanekuid arutati täiendavalt kõikide KTG-dega spetsiaalselt selleks korraldatud seminaril. Samuti viidi mustandversiooni valmimise järgselt läbi intervjuu PRIA esindajaga, mille raames küsiti: • tagasisidet PRIA, KTG-de ja taotlejate vahelise suhtlemise väljakujunenud korraldusele,

selle seostele KTG-de strateegiate seirega ning järelevalvega KTGde tegevuse üle; • PRIA üldiseid tähelepanekuid KTG-de poolse taotluste menetlemise osas; • PRIA hinnanguid Leader-i toimimise kohta ja võimaluste kohta seda parandada.

Peale intervjuud PRIA-ga viidi läbi ka protsessi kokkvõttev arutelu tellijaga. 1.5 Subjektiivsustegurist tuleneva mõju arvestamine hindamisaruandes 26 KTG materjalide, sh suure arvu projektitoetuse taotluste läbitöötamine mõne kuu vältel tingis ekspertide vahelise tööjaotuse, kus igaüks neist tegeles nelja või viie KTG-ga. Vaatamata ühtsele metoodikale ei õnnestunud täiesti vältida ekspertide erinevast taustast ja hoiakutest tingitud subjektiivsust hinnangute andmisel, mistõttu sarnastele olukordadele KTG-des antud hinnangud võisid varieeruda. Kus kasutati astmelist skaalat, seal esines ekspertide hinnangutes muutlikkus tavaliselt ühe astme võrra – nt „piisav“ vs „pigem piisav“ või siis „pigem piisav“ vs „pigem ebapiisav“. Alternatiivse tunnuse määramise puhul – nt projekti innovatiivsus vs tavapärasus – eristas eksperte kalduvus kahtluse korral üht või teist alternatiivi eelistada. Vähendamaks subjektiivsuse mõju hindamistulemuste üldistamisel opereerime järgnevalt käesolevas aruandes enamasti ligikaudsete, mitte täpsete arvuliste proportsioonidega kvalitatiivsete hinnangute jaotuses. Oleme arvamusel, et loobudes pretensioonist arvulisele täpsusele, mida pole võimalik põhjendatult tagada, ei kahjusta me hindamise põhieesmärki – tuua välja hinnatava meetme elluviimisel kujunenud olukorra üldine iseloom ja peamised vajakajäämised ning pakkuda välja ettepanekud olukorra parandamiseks edaspidi.

8

2. Strateegiate rakendamise tulemused, mõju ning seatud eesmärkide saavutamise realistlikkus

Käesoleva peatüki raames analüüsitakse ja hinnatakse kõigi KTG-de strateegiate järgnevaid aspekte:

• strateegia visiooni ja eesmärkide selgus ja konkreetsus; • strateegia eesmärkide mõõdetavus; • strateegia eesmärkide sidusus KTG meetmete ja rakenduskavadega; • strateegia eesmärkide sidusus KTG hindamiskriteeriumide ja projektide

valikumehhanismidega; • innovatiivsus ja koostöö projektitaotlustes; • strateegia eesmärkide saavutamine; • KTG poolt teostatav strateegia seire; • strateegia muudatused.

Iga alapeatükk vastab ühele või enamatele käesoleva töö aluseks olnud hanke tehnilises kirjelduses väljatoodud hindamisküsimustele, mida on tsiteeritud alapeatüki või selle osa alguses. 2.1 Strateegia visiooni ja eesmärkide selgus ja konkreetsus � Kas on toodud täpsed kirjeldused selle kohta, mida strateegia elluviimise abil saavutada? Kõikide KTG-de strateegiad sisaldavad kirjeldusi selle kohta, mida selle elluviimise abil soovitakse saavutada (visioon ja selle lahtikirjutus). Tihti on kirjeldused küllaltki sarnased, paljud strateegiad sisaldavad korduvaid märksõnu soovitud olukorrast – soovitakse luua hea elukeskkond, kujundada aktiivne kogukond, arendada väikeettevõtlust, teha tihedat koostööd. Selgelt teistest eristuva visiooniga KTG-sid on vähe. Üheks läbivaks puuduseks on see, et üldistele (visiooni)kirjeldustele ei järgne sellega selgelt seostatud eesmärkide ja meetmete ahelat. Läbivalt iseloomustas soovitud visiooni ja seisundite kirjeldusi ka ajalise määratluse puudumine visiooni elluviimiseks, võis vaid oletada, et selleks on strateegia kehtivuse viimane aasta ehk 2013 või siis toetuste kasutamise viimane aasta 2015. Samuti tekitasid mitmed kirjeldused kõhklusi, kas ja mil määral Leader-strateegia ja tegevused suudavad selle saavutamiseks panustada (visioonid olid “liiga suured”). Uue perioodi (2014-2020) jaoks on ilmselt võimalik soovitud olukordi täpsemalt kirjeldada, kuna KTG-del on kogemusest tulenevalt reaalsem tunnetus, mida on seitsme aastaga võimalik saavutada. Intervjuude raames tõid paljud KTG-d välja, et kirjeldus olukorrast, mida strateegia elluviimise abil soovitakse saavutada, jäeti teadlikult üldiseks, et oleks võimalik erinevate heade projektiideede rahastamine. Tegevuste fokusseeritust ei peetud oluliseks ka seetõttu, et esimese Leader-perioodi oluliseks eesmärgiks oligi eelkõige piirkondade kogukondade aktiveerimine ja projektikogemuse tekitamine, mille baasil on võimalik järgnevatel perioodidel konkreetsemaks minna. Samuti nenditi, et strateegia loomise ajal (2007-2008. a) oli palju ebaselgust ja -kindlust, samuti oli kogu Leader-lähenemine uudne ning suhteliselt vähetuntud, mis omakorda põhjustas üldisemat lähenemisviisi. Samas mainiti korduvalt, et järgneval strateegiaperioodil (aastateks 2014-2020) on plaanis kaaluda piirkonnaspetsiifilisemat käsitlust. Kokkuvõttes võib välja tuua, et kirjeldusi, mida strateegia elluviimise abil soovitakse saavutada, võib hinnata ja grupeerida järgnevalt:

• „Piisavalt täpne kirjeldus“ – üksikutel KTG-del. Vastavatel juhtudel on välja toodud konkreetne kirjeldus strateegia abil saavutatavast soovitud seisundist. Kirjeldusest ilmneb selge piirkonna eripära või fookus, millele soovitakse strateegia raames keskenduda. Näiteks

9

võib välja tuua MTÜ Partnerid strateegia1, kus visioon on piirkonnaspetsiifiline – välja on toodud piirkondlikud tõmbekeskused ning nende fookused. Samuti on piirkonnaspetsiifiline nt MTÜ Mulgimaa Arenduskoda strateegia2, kus rõhku on pandud piirkonna eripärasele identiteedile.

• „Selge kirjeldus, kuid üldise iseloomuga“ – enamikel KTG-del (ca 70%). Vastavate tegevusgruppide strateegiates on enamasti välja toodud küllalt põhjalik kirjeldus, mida strateegiaga soovitakse saavutada, kuid see on üldine, läbivalt puudub piirkonnaspetsiifilisus ja/või fookus(ed).

• „Pigem ebapiisav“ – üksikutel KTG-del. Vastavatel juhtudel pole kirjeldus soovitud olukorrast konkreetne, piirdutakse üldiste väärtustega, olukorra kirjeldusse võivad olla lõimitud ka kavandatud tegevused. Nt kui visiooni iseloomustab üks lause, et KTG piirkonna näol on tegu innovaatilise, keskkonnasõbraliku, kaasaegse infrastruktuuriga ja atraktiivse elupaigaga. Vastavatel märksõnadel baseeruv visioon võiks olla ka piisav, kui iga kasutatud termin oleks lahti kirjeldatud, toodud välja üldmõiste taga oleks täpsem fookus ning arvestatud seejuures piirkonna eripära.

Uue perioodi strateegiate koostamisel võiks KTG-d püüda konkreetsemate ja piirkonnaspetsiifilisemate visioonide määratlemist, mis oleksid seejuures selgelt seostatud strateegia eesmärkide ja meetmetega. � Kas eesmärkidena on kirjeldatud olukorda, mida püütakse saavutada või tegevusi, mida

kohalik tegevusgrupp plaanib teha? Antud küsimus korreleerub üldjoontes eelmise alaküsimusega – eesmärkidena on enamasti kirjeldatud olukorda, kuid vastav kirjeldus on reeglina üldine. Vähestel juhtudel on eesmärkidena selgelt kirjeldatud olukorda, mis on piirkonnaspetsiifiline ja/või selge fookusega. Teisalt on üksikutel KTG-del eesmärkide kirjeldus toodud pigem tegevuste vormis selliselt, et ka eesmärgi juurde käivast täiendavast selgitusest ei moodustu selget pilti soovitud olukorrast (üldsõnalised kirjeldused, kus kasutatakse sõnu “arendamine”, “toetamine” vms). Kokkuvõttes võib välja tuua, et antud küsimuses võib hinnata ja grupeerida KTG-d järgnevalt:

• „Piisav“ – ca kolmandik KTG-dest. Vastavatel juhtudel on eesmärgid selgelt kirjeldatud olukorrana, tekib selge “pilt” sellest, mida püütakse saavutada.

• „Pigem piisav” – ca pooled KTG-dest. Eesmärgid on kirjeldatud küll olukorrana, kuid kirjeldus on üldine (analoogsed eesmärgid võiks sobida paljudele KTG-dele).

• „Pigem ebapiisav“ – üksikutel KTG-del. Vastavatel juhtudel on eesmärgid kirjeldatud pigem tegevustena ja/või on kirjeldus väga üldine.

Sarnaselt visiooni kirjeldusega tuleks uue perioodi strateegiate koostamisel eesmärke konkretiseerida tuues sisse eripära/fookuse ja täpsema seose visiooniga. Strateegia lugejal peaks eesmärkide baasil tekkima selgelt kujutletav pilt soovitud olukorrast, vältima peaks lihtsat toetavate tegevuste kirjeldamist. � Kas eesmärgid on väljendatud selgelt ja konkreetselt? Enamike KTG-de puhul on strateegia eesmärgid selged ja arusaadavad, kuid neis puudub fookus ja mõõdetavus. Konkreetsemalt on eesmärkide sisu võimalik lahti mõtestada sageli vaid meetmelehtede ja vastavate indikaatorite abiga, strateegiadokumendis välja toodud kirjeldus jääb üldsõnaliseks. Läbivalt jätab soovida eesmärkide sidusus visiooniga – visioon ja eesmärgid ei ole

1 http://www.mtupartnerid.eu/arengustrateegia 2 http://www.mulgimaaarenduskoda.ee/?m1=3

10

küll vastuolus, kuid samas pole ka selget ja üheseltmõistetavat seost. Nt on visioonis kirjeldatud viis-kuus erinevat komponenti (kogukonna tugevdamine ja kokkuhoidmine, koostöö, õppimine, inimeste ja elukeskkonna väärtustamine), kuid eesmärgid (ja meetmed) katavad vaid kolme neist ning sedagi kaudselt. Mitmed KTG-d nentisid, et sarnaselt visiooni kirjelduse osaga jäeti eesmärgid teadlikult üldisteks, et toetada kõikvõimalikke algatusi. Samas toodi välja, et sellest tulenevalt on raskendatud ka taotluste hindamine, eelkõige kriteerimiumi “vastavus strateegiale” lõikes (praktiliselt kõik projektid vastavad eesmärkidele). Eesmärkide selgemat fokusseerimist pidasid mitmed KTG-d oluliseks järgmise perioodi strateegia puhul. Kokkuvõttes võib välja tuua, et antud küsimuses võib hinnata ja grupeerida KTG-d järgnevalt:

• „Piisav“ – üksikud KTG-d. Vastavatel juhtudel on eesmärgid selged, konkreetsed, mõõdetavad ja seostatud visiooniga.

• „Pigem piisav” – enam kui pooled KTG-dest. Eesmärgid on selged ja arusaadavad, samas pole väga spetsiifilised ja/või selgelt visiooniga seostatud.

• „Pigem ebapiisav“ – ligi kolmandik KTG-dest. Eesmärgid on küll arusaadavad, kuid väga üldised.

2.2 Strateegia eesmärkide mõõdetavus � Kas strateegia eesmärkidele on seatud konkreetsed sihttasemed ja sihteesmärgid? Strateegia eesmärkidele sihttasemete määratlemise osas on eranditult kõigil KTG-del oluliselt arenguruumi – praktiliselt ühelgi KTG-l ei ole strateegia eesmärkidele seatud selgeid võtmeindikaatoreid koos konkreetsete sihttasemetega. Tihti on määratletud indikaatorid ja sihttasemed strateegiale tervikuna, kuid need pole otseselt seotud konkreetsete eesmärkidega. Mitmetel KTG-del on strateegias määratletud ka nn mõju ja/või tulemuse tasandi indikaatorid ning kohati on neil ka sihttasemed, kuid reeglina pole need kas konkreetselt seotud eesmärkidega, on väga raskesti mõõdetavad (vajavad eraldi uuringut, nt “elanike rahulolu teenusega”) või pole Leader-tegevuse mõju nende kujunemisele usaldusväärselt eristatav (nt “piirkonna kohalike omavalitsuste suurenenud tulumaksulaekumine”). Strateegiates on laialt levinud väljundindikaatorite väljatoomine (nt koolitatute arv, kaasatud noorte arv jms), kuid tihti on vastavaid indikaatoreid palju (20-30) ning nende sidusus strateegia eesmärkidega pole läbivalt ja üheselt selge. Teise äärmuse moodustavad mõned strateegiad, kus ainsaks indikaatoriks on rahastatud projektide arv, mida võib antud juhul hinnata selgelt ebapiisavaks. Mitmed KTG-d tõid välja, et Leader-perioodi algfaasis võistlesid strateegiad ressursside pärast, mistõttu lisati erinevaid mõju- ja tulemusindikaatoreid ning väljundindikaatoreid strateegiatesse palju, et seeläbi tõsta strateegia konkurentsivõimet. Samas on osutunud nende hilisem jälgimine liiga keeruliseks ja reeglina pole seda ka üritatud teha. Vajakajäämisi eesmärkidele selgete sihttasemete seadmisel möönasid enamik KTG-dest ka ise. Kokkuvõttes võib välja tuua, et antud küsimuses võib hinnata ja grupeerida KTG-d järgnevalt:

• „Pigem piisav” – ligi pooled KTG-dest. Mõju- ja/või tulemusindikaatorid ja sihttasemed on määratletud, kuid nende sidusus eesmärkidega pole üheselt selge, neid on kas liiga palju, nad on raskesti mõõdetavad või pole strateegia kontekstis asjakohased (on Leader-tüüpi tegevustega raskesti mõjutatavad).

11

• „Pigem ebapiisav“ või „ebapiisav“ – ülejäänud KTG-d. Määratletud on ainult väljundindikaatorid, mis pole eesmärkidega selgelt seotud või teatud juhtudel ei ole sisulisi sihteesmärke ja -tasemeid üldse (ainsaks mõõdetavaks eesmärgiks on rahastatud projektid).

Uue perioodi strateegiate koostamisel tuleb püüda selle poole, et iga strateegilise suuna (eesmärgi) juures oleks üks kuni kolm nn võtmemõõdikut (mõju- või tulemusmõõdikud), mida aastast-aastasse jälgitakse. Meetmete tasandil (nt rakenduskavades) võiks keskenduda väljund- ja tulemusnäitajatele. Seega toimuks ka mõõtmine erinevatel tasanditel – mõju ja tulemuste osas strateegiliste suundade tasandil, väljundite (ja osaliselt tulemuste) osas lähtuvalt iga-aastasest rakenduskavast. Eraldi võib rõhutada, et eesmärkidega seotud võtmeindikaatorid peaksid olema sellised, mida on võimalik Leader-strateegia elluviimisega mõjutada ning ka mõõta nende muutumist just Leader-tegevuse tulemusel. Alljärgnevalt on välja toodud mõned võimalikud näited KTG strateegia tulemus- ja väljundmõõdikutest. Loetelu pole kindlasti ammendav ning samas ei pruugi ka väljatoodud näited olla kõigile sobilikud. Samas illustreerivad näited tüüpilisi sihte, mille poole Leader-tegevusega püüelda. Mõjumõõdikuid pole näidetena välja toodud, kuna tihti võivad need olla Leader-tegevusega raskesti mõjutatavad (nt piirkonna tulude kasv, väljarände vähenemine vms), kuid samas ei saa ega pole ka põhjust välistada nende kasutamist, kui see selgelt KTG-s läbi räägitakse ja kokku lepitakse. Näiteid tulemusmõõdikutest: • uute avalike/kogukonna teenuste arv; • uute loodud töökohtade arv; • lisandunud eksportivate ettevõtete arv; • uute tasuliste teenuste arv KOVis/piirkonnas (eraettevõtete poolt pakutav).

Näiteid väljundmõõdikutest: • kogukonda liitvate ürituste arv; • korrastatud või rajatud objektide arv (liikide kaupa, nt puhkeobjektid vms); • koolitustes osalenud (noorte) arv; • (ettevõtete/kogukondade/noorte/...) koostööprojektide arv; • jne.

Ülal välja toodud KTG-de strateegiatele väljapakutud mõõdikutest võib osa sobida ka Leader-lähenemise mõõtmiseks riigi tasandil Eestis. Samas ei tohiks üleriigilisi mõõdikuid olla väga palju, neid võiks olla kuni neli. Võimalikud indikaatorid riigi tasandil:

• uute loodud töökohade arv; • uute avalike/kogukonna teenuste arv (eelnevalt peab defineerima, mis territoriaalsel tasandil

peab teenus olema uus, nt kas valla vm); • korrastatud või rajatud avalikus kasutuses olevate infrastruktuuriobjektide arv; • koolitustel ja õppereisidel osalenute arv; • ühisprojektide arv (eelnevalt peab defineerima ühisprojekti mõiste).

12

� Kas eesmärgid on täpsed ja mõõdetavad ning kindlaksmääratud aja jooksul saavutatavad? Mõõdetav, st on toodud nii lähtetasand, mis määratleb algse olukorra, kui sihtmärk, mis tähistab saavutatavat olukorda

Strateegiate eesmärkide juures reeglina puudusid mõõdikud ning sellest tulenevalt selge määratlus, mis ajaks neid soovitakse saavutada (eelduslikult strateegiaperioodi lõpuks ehk 2013/2015. aasta lõpuks). Mõõdikud olid paremal juhul välja toodud kas strateegiale tervikuna või lihtsalt konkreetsete tegevuste lõikes. Lähtetasandit ei olnud välja toodud, kuid nt väljundnäitajate puhul ei ole see ka vajalik. Juhul, kui indikaator oli määratletud, oli enamasti välja toodud ka sihtmärk, va indikaatorite puhul, kus allikaks oli elanike rahulolu vms raskesti mõõdetav näitaja. Mõõdetavus oli kohati lünklik ka seetõttu, et läbisegi oli esitatud nii mõju-, tulemus- kui ka väljundindikaatoreid, sageli oli neid ka liiga palju. Kokkuvõtvalt jagunesid KTG-d sarnaselt eelmisele alaküsimusele enam-vähem võrdselt kaheks – pooled strateegiad sisaldavad mõõdetavaid indikaatoreid, mis samas pole väga hästi eesmärkidega seotud, pooltel juhtudel on mõju- ja tulemuindikaatorid puudulikud, loetakse vaid väljundnäitajaid. 2.3 Strateegia eesmärkide sidusus KTG meetmete ja rakenduskavadega � Kas kohalik tegevusgrupp oma iga-aastase rakenduskava koostamisel on keskendunud

strateegias seatud eesmärkide saavutamisele? KTG-d on rakenduskava koostamisel valdavalt keskendunud strateegias seatud eesmärkide saavutamisele, eesmärkide sidusust rakenduskavaga võib hinnata heaks. Reeglina on rakenduskava meetmed kujundatud just strateegias püstitatud eesmärkide elluviimiseks (rakenduskava meetmed vastavad strateegias välja toodud prioriteetidele ja meetmetele). Kohati on strateegias väljatoodut kajastatud rakenduskavas veidi detailsemalt. Samas ei ole tulenevalt strateegiliste mõõdikute puudumisest eesmärke võimalik väga täpselt seirata, see on võimalik ainult väljundnäitajate lõikes. Antud küsimuses võib hinnata ja grupeerida KTG-d järgnevalt:

• „Piisav” – ligi kaks kolmandikku KTG-dest. Rakenduskava ja strateegias väljatoodud prioriteedid ja meetmed on selgelt seotud.

• „Pigem piisav“ – ca veerand KTG-dest. Rakenduskava ja strateegia on seotud, kuid esineb teatud erinevusi, nt on strateegias eesmärke/tegevusi, mis pole rakenduskavaga täielikult kaetud.

• “Pigem ebapiisav” – paar KTG-d. Ühel juhul erinesid rakenduskava ja strateegia meetmed olulisel määral (rakenduskavas oli kirjeldatud meetmeid, mida strateegia ei sisaldanud), teisel juhul oli strateegias välja toodud küll erinevad mõõdikud, kuid rakenduskavade raames mõõdeti peamiselt taotluste arvu.

� Kas strateegia eesmärgid on olnud strateegia meetmete väljatöötamisel otsustavaks

teguriks? Strateegia eesmärgid on praktiliselt kõigi KTG-de puhul olnud meetmete väljatöötamisel kas otsustavaks või vähemalt oluliseks teguriks (va ühel juhul). Mõnede KTG-de puhul pole seos strateegia eesmärkide ja meetmete vahel väga selgelt ja üheselt mõistetav – strateegia eesmärgid on oluliselt laiemad.

13

2.4 Strateegia eesmärkide sidusus KTG hindamiskriteeriumite ja projektide valikumehhanismidega

� Mil määral on hindamiskriteeriumite, mille alusel valitakse välja rahastatavaid projekte,

väljatöötamisel arvestatud strateegia eesmärke? KTG-de projektitaotluste hindamiskriteeriumeid võib olemuslikult jaotada kolmeks:

• kriteeriumid, mis hindavad taotluste vastavust strateegia eesmärkidele; • muud sisulised kriteeriumid (nt projektide innovatiivsus, mõju jms), mis pole otseselt seotud

strateegia eesmärkidega; • nn tehnilised hindamiskriteeriumid (projekti teostatavus, eelarve kvaliteet jms).

KTG-de puhul on reeglina taotluste vastavus strateegia eesmärkidele eraldi hindamiskriteeriumiks, samuti kasutatakse sageli mitmeid kriteeriume, mis mõõdavad konkreetse projekti ja strateegia sisuliste eesmärkidega seotust (nt kas/kui palju on projekti läbiviimisse kaasatud piirkonna elanikke või noori; kas/millisel määral aitab projekt kaasa kogukondade aktiveerimisele/ ettevõtlusaktiivsuse suurenemisele jne). Samuti on levinud muude sisuliste hindamiskriteeriumide kasutamine. Teatud KTG-de puhul on aga siiski suhteliselt suure tähtsusega ka nn tehnilised hindamiskriteeriumid. Kokkuvõttes võib välja tuua, et antud küsimuses võib hinnata ja grupeerida KTG-d järgnevalt:

• „Piisaval määral” – ca pooled KTG-dest. Hindamiskriteeriumides on vastavus strateegiale ja selle eesmärkidele selgelt oluline.

• „Pigem piisaval määral“ – ülejäänud KTG-d. Üheks hindamiskriteeriumiks on küll vastavus strateegia eesmärkidele, kuid olulise kaaluga on ka tehnilised/ universaalsed kriteeriumid.

Hindamiskriteeriumite asjakohasust on analüüsitud ka käesoleva dokumendi punktis 3.3. � Kas strateegia eesmärgid on olnud otsustavaks teguriks projektide valimisel? Strateegia eesmärgid on reeglina olnud oluliseks teguriks projektide valimisel, kuid siiski pigem mitte otsustavaks. Mõned KTG-d on projekti vastavuse strateegiale pannud nn lävendkriteeriumiks – kui projekt ei ole strateegiaga seotud, siis see hindamisele ei kuulu. Paljudel juhtudel ei ole strateegia eesmärgid projektide valiku puhul aga otsustavaks, kuna tehnilised hindamiskriteeriumid (projekti teostatavus, eelarve kvaliteet jms) annavad kas poole või enam lõpphindest. Üheks probleemiks, mille ka KTG-d välja tõid, on asjaolu, et strateegia eesmärgid on sõnastatud väga üldiselt, mistõttu praktiliselt kõik projektid vastavad eesmärkidele ning antud hindamiskriteerium kaotab mõtte või on selle alusel hindamine lihtsasti vaieldav. Samas toodi välja, et hindamiskriteeriumide konkretiseerimine ja eelkõige strateegia fokusseerimine aitaks seda probleemi lahendada ning seda ka kavandatakse uuel perioodil. Kokkuvõttes võib välja tuua, et antud küsimuses võib hinnata ja grupeerida KTG-d järgnevalt:

• „Piisaval määral” – vähem kui pooled KTG-dest. Hindamiskriteeriumides on vastavus strateegiale ja selle eesmärkidele selgelt oluline, vastavate kriteeriumide osakaal (koos teiste sisuliste hindamiskriteeriumitega) kõigist hindamiskriteeriumidest on pool või üle selle.

• „Pigem piisaval määral“ – ca pooled KTG-d. Hindamiskriteeriumides on küll strateegia eesmärgid ja muud sisulised hindamiskriteeriumid olulised, kuid suurema osakaaluga on tehnilised kriteeriumid (pool või üle selle).

• “Pigem ebapiisavalt või ebapiisavalt” – paar KTG-d. Neil juhtudel oli kas vastavus strateegia eesmärkidele väga väikse osakaaluga (5%) ja/või polnud eesmärgid ja hindamiskriteeriumid omavahel seotud.

14

Uue perioodi strateegiaid kavandades tuleb püüda selle poole, et nende hindamiskriteeriumide osakaal, mis mõõdavad projekti vastavust strateegiale ja selle eesmärkidele koos muude sisuliste kriteeriumitega, võiks olla vähemalt pool. Selle eelduseks on aga olukord, kus strateegia eesmärgid on konkreetsed ja mõõdetavad ning seeläbi saab ka hindamiskriteeriumide abil mõõta nt seda, kas/kui palju antud projekt loob töökohti (või eeldusi nende tekkeks), kas/mil määral on projekt keskendunud piirkonna eripära rakendamisele jne. 2.5 Innovatiivsus ja koostöö projektitaotlustes

� Kui palju on projekte, mida võib pidada innovatiivseks? Projektide innovatiivsuse hindamisel lähtuti lisas 2 välja toodud metoodikast. Innovatiivseteks loeti kaheksas maapiirkondade arengu mõõtmes ilmnevate trendide raamesse mahtuvaid tegevusi, mis pakuvad lahendusi maaelu uutele väljakutsetele. Samas olid mitmed KTG-d enda jaoks eraldi defineerinud innovatiivsuse ning hindasid seda ka ise projektide valimisel. KTG-de innovatiivsuse definitsioonid erinesid käesolevast käsitlusest, nt peeti innovatiivseteks kõiki tegevusi, mida antud taotleja polnud varem (piirkonnas) teostanud. Üldistatult võib väita, et innovatiivseid projekte on veidi alla poole kõikidest valimisse kaasatud taotlustest, sh on negatiivse otsuse saanud taotluste seas innovatiivseid projekte vähem. Samas peab tõdema, et ka lisas 2 välja toodud metoodika võimaldas hindajate mõnevõrra erinevat tõlgendamist. Nn konservatiivsemate hindajate tulemused näitasid, et sõltuvalt KTG-st esineb innovatiivsust ca 20-40% projektidest. Mõnevõrra leebema käsitlusega hindajate puhul oli innovatiivseid projekte 50-70% kõigist. Lisaks oli teatud piiranguks ka asjaolu, et innovatiivsust (ja ka koostööd) hinnati vaid projektitaotluses väljatoodu põhjal, mistõttu võis vastavat hinnangut mõjutada ka konkreetse KTG taotlusvorm – nt see, kas taotlejal oli eraldi vaja selgitada projekti innovatiivsust või mitte. KTG-de puhul, kes kasutasid vaid PRIA taotlusvormi, oli esitatav info selgelt limiteeritum, mistõttu innovatiivsuse ja koostöö olemust ja taset oli keerukam hinnata. Erinevat tõlgendamisvõimalust illustreerivad järgmised näited: • Maapiirkonnas tegutsev põllumajanduslik väikeettevõte soetab uue tehnoloogia (nt rullsilo

tootmiseks) – konservatiivsel hinnangul pole tegu innovatiivse projektiga, kuna vastav tehnoloogia on Eesti põllumajandusettevõtete puhul tavapärane; “leebemal” hinnangul on tegu aga tehnoloogilise innovatiivsusega, kuna antud külas/piirkonnas seda varem pole olnud ning samuti on antud taotleja jaoks tegu oluliselt senist tööprotsessi muutva ning uusi võimalusi loova lahendusega.

• Kiriku osaline renoveerimine/kellatorni taastamine ja avamine külastajatele - konservatiivsel hinnangul pole tegu innovatiivse projektiga, kuna vastav tegevus on Eesti kirikute puhul tavapärane; leebemal” hinnangul on tegu aga kultuuri ja identiteedi-alase innovaatilisusega, kuna mittetulundusühenduse algatusel säilitatakse/taastatakse ajaloolise väärtusega objekt ning avatakse see külastajatele.

Kokkuvõttes on hindajad seisukohal, et innovatiivsust projektitaotlustes polnud kvantitatiivselt võimalik ainult projektitaotluste põhjal väga usaldusväärselt mõõta, kuna:

• KTG-de strateegiate ja meetmete iseloomud on erinevad; • kasutatavad taotlusvormid on erinevad ning seetõttu ei sisalda võrreldavat informatsiooni; • taotlejate poolt koostatud kirjeldused on erinevates KTG-des ebaühtlased; • taotlustes kirjeldatud innovatiivsus ning projekti tegelik sisu ei pruugi ühtida; • innovatiivsuse hindamisel kasutatud metoodika oli kohati mitmetimõistetav;

15

• hindajate vaatenurgad olid kohati erinevad, mistõttu hinnangud innovatiivsusele jäid vähemalt teatud ulatuses subjektiivseteks.

Kõigi nende tegurite koosmõjuna saab koondhinnangut pidada pigem suundumusi väljendavaks kui kvantitatiivset osakaalu väljendavaks. Samas leiavad hindajad, et antud metoodikat on üldjoontes Leader-projektide innovatiivuse hindamisel võimalik kasutada leppides hindamisprotseduuri läbi viimist konkreetsete näidete abil kokku hindamise käsitluse konservatiivsuse tasemes. Kokkuvõttes saab innovatiivsuse erinevate mõõtmete osas välja tuua järgnevat:

• Selgelt kõige enam (ca kolmandik innovatiivsetest projektidest) on projekte, mis kuuluvad maaelu arengu mõõtme “kohalik kultuur ja identiteet” alla. Vastavad projektid tegelevad nt ajalooliste hoonete taastamise ja kasutuselevõtmisega uutes funktsioonides, kultuuri- ja ajaloopärandi rakendamisega turismis, piirkonna eripäraga seotud ürituste korraldamisega jne.

• Suhteliselt võrdselt on projekte (ca 10-15% innovatiivsetest projektidest), mis tegelevad tegevuste ja tööhõive, elanikkonna lõimimise, piirkonna kuvandi arendamise ja konkurentsivõime tugevdamisega.

• Vähe on projekte, mis tegelevad elanikkonna mobiliseerituse ja sotsiaalse ühtekuuluvusega, aga ka keskkonna-, ruumi- ja ressursikasutusega ning tehnoloogiliste arendustega.

Hindajate arvates pole võimalik üldistada, milline võiks olla erinevate innovatiivsuse liikide osakaal. Tõenäoliselt sõltub see konkreetse KTG vajadustest ja valitud strateegiast. Innovatiivsete projektide osakaal erineb ka KTG-de lõikes samade hindajate puhul – sõltuvalt sellest, kui oluliseks on konkreetne KTG innovatiivsust oma strateegias ja hindamiskriteeriumides pidanud. � Kui palju on projekte, mis panustavad valdkondade vahelisse koostöösse? Projektide koostöö hindamisel lähtuti lisas 3 välja toodud metoodikast. Koostöö osas olid erinevate hindajate arvamused suhteliselt sarnased – keskmiselt sisaldavad ligi pooled projektid koostöö elemente ehk nad kas viiakse koostöös ellu või loovad otseselt eeldusi koostöötegevusteks tulevikus. Pooled valimisse kaasatud projektid viidi ellu ühe organisatsiooni poolt ning nende tulemused ei ole ka otseselt suunatud tuleviku koostööle eelduste loomiseks. Sarnaselt innovatiivsuse hindamisega on negatiivse otsuse saanud taotlustes koostöö elemente sisaldavate projektide osakaal väiksem. Koostööprojektid jagunevad metoodikast lähtuvalt omakorda kolmeks:

• Kõige enam oli neid projekte, mida ei viida ellu koostöös, kuid mis loovad otseselt eelduseid koostööks tulevikus (nt kogukonnahoonete ehitamine jms). Selliseid projekt oli veidi alla poole kõigist koostööprojektidest.

• Veidi enam kui veerand oli nii neid projekte, mis viiakse ellu koostöös, kuid mis ei loo otseselt eelduseid koostööks tulevikus (nt ühiste ürituste läbiviimine, erinevaid osapooli kaasavate laagrite läbiviimine jms), kui ka neid, mis viiakse ellu koostöös ja mis samal ajal loovad ka täiendavalt otseseid eelduseid koostööks tulevikus (konkreetsete koostöövõrgustike käivitamine ja arendamine3 jms).

Täiendavalt võib välja tuua, et üksikute KTG-de puhul oli koostööprojektide osakaal oluliselt madalam – vaid ca 20-30%. Vastavad tegevusgrupid on võrreldes teistega enam toetanud projekte, mis on ühe taotleja kitsaskoha või arengueelduse ärakasutamisele suunatud. Tüüpiliselt oli nendes

3 süsteemse spetsiifiliste koostöövõrgustike arendamisega paistis silma nt Tartumaa Arendusselts

16

KTG-des rohkem toetusi suunatud ettevõtlusvaldkonna projektidele (nt seadmete soetamine, investeeringute tegemine jms), mis oma loomult ei tegelenud otseselt koostööga käesoleva metoodika mõistes (koostööna ei käsitletud tavapäraseid ettevõtete ja/või ettevõtete ja klientide vahelisi ostu-müügi suhteid). 2.6 Strateegiate eesmärkide saavutamine � Kas nende eesmärkide osas, mille sihttase on saavutatud, jätkatakse projektitoetuse

taotluste vastuvõttu ja neile kinnitamise ostuste andmist?

Mitte ükski KTG-dest ei ole peatanud projektitoetuste taotluste vastuvõttu tulenevalt sellest, et strateegias või rakenduskavas ettenähtud eesmärk ja selle sihttase on saavutatud. Praktikas on taotluste vastuvõtu ja rahastamise piiranguks strateegia ja rakenduskavadega planeeritud vahendite maht meetmete kaupa, muid piiravaid tegureid ei ole. Samas ei pruugi teatud juhtudel olla projektitaotluste vastuvõtmise piiramine sihttasemete täitumise tõttu ka otstarbekas. Nt, kui eesmärgiks on luua x arv töökohti, siis suurema hulga töökohtade loomine praktikas on pigem positiivne ning ei vaja piiramist. Piirangut võiks tulevikus rakendada juhtudel, kui eelnevalt on selgelt kokku lepitud soovitud objektide, teenuste vms maht - nt optimaalne külamajade arv piirkonnas vms. See aga peaks tulenema strateegiast ning vastavasisulistest eelanalüüsidest. � Kui palju eesmärke jääb saavutamata ja mis põhjusel? KTG-de strateegiates välja toodud eesmärgid on erineva tasemega ning ebaühtlased. Samuti varieerub KTG-de lõikes väga suurel määral strateegia ja ka rakenduskava mõõdikute arv ja sisu. Mitmetele KTG-del on strateegias välja toodud 20-30 mõõdikut, mis omakorda varieeruvad alates suurtest mõju tasandi mõõdikutest (elanike rahulolu paranemine, ettevõtete lisandväärtuse kasv, piirkonna ettevõtlusaktiivsuse suurenemine jms) kuni väljundmõõdikuteni (nt koolitusel osalenute arv). Samuti on mitmeid KTG-sid, kelle ainuke mõõdik on rahastatud taotluste arv ja/või esitatud taotluste arv. Seega pole võimalik ühest üldistust teha, kui palju eesmärke jääb keskmiselt saavutamata. Protsessi raames jõudsid vahehindajad seisukohale, et kõikide püstitatud eesmärkide ja indikaatorite hindamine ei ole otstarbekas ega ka võimalik, kuna need eeldavad kas eraldi uuringut või on selgelt Leader-tegevusega mitte mõjutatavad. Samuti polnud mitmete näitajate osas võimalik asjakohast informatsiooni projektitaotlustest, mis oli peamiseks eesmärkide seiramise allikaks, saada. Samas tegid hindamise raames mitmed KTG-d omapoolse ülevaate indikaatorite täitmisest. Hindamise käigus tõid mitmed KTG-d välja, et mõõdikute sihttasemed pandi strateegiat koostades teadlikult madalad, kuna perioodi alguses arvati, et nende mittetäitmine võib kaasa tuua sanktsioonid. Sellest tulenevalt on mitmed KTG-d, kellel mõõdikuid rohkesti (enam kui 10), need praktiliselt eranditult ka täitnud, sh mitmeid eesmärke ja sihttasemeid isegi olulisel määral ületanud. Täitmata jäävad peamiselt spetsiifilisemad indikaatorid (nt ettevõtluse tugistruktuuride loomine pärandkultuuri toodete arendamine jms), teatud KTG-de puhul ka ettevõtlusega seotud eesmärgid, mis määratleti esmase strateegia koostamise raames. Täitmata jäävad vastavad eesmärgid nt seetõttu, et selget nägemust või ka tegelikku vajadust/nõudlust vastavate tegevuste osas ei olnud. Samas on see ka mõistetav, kuna strateegia koostamise raames ei olnud KTG-del varasemat sarnast kogemust piirkonna tegelike vajaduste ja taotlejate ootuste kohta. Osalt võib ka väita, et jäävad täitmata need eesmärgid, mis polnud tagantjärele hinnates kõige asjakohasemad.

17

Järgnevatel perioodidel on enamike KTG-de puhul selgelt vajalik eesmärkide ja mõõdikute parem läbimõtlemine, sh ei tohiks neid olla liiga palju ning nende mõõtmine peaks olema suhteliselt lihtsalt tehtav. 2.7 KTG-de poolt teostatav strateegiate seire

� Kuidas teostavad kohalikud tegevusgrupid seiret ja kas ja kuidas seiratakse strateegia

eesmärkide saavutamist? KTG-de poolt teostatava seire võib jaotada kaheks tasandiks:

• strateegia, selle eesmärkide ja indikaatorite seire; • projektide tasandi seire, sh taotluste jagunemine meetmete ja piirkondade vahel, taotluste

elluviimise käik jms. Strateegia seire on enamikel KTG-del ettenähtud kas iga-aastaselt või perioodi lõpuks, projektide tasandi seire pole otseselt dokumentidega reguleeritud (praktikas tehakse seda mitmete KTG-de näitel vähemalt kord aastas üldkoosolekul). Üldistatult võib väita, et süstemaatilist strateegia seirearuannet KTG-d reeglina ei koosta, küll aga tehakse ülevaateid projektide olukorrast nt üldkoosolekul. Kokkuvõtvalt võib seire osas väita järgnevat:

• Strateegia ja selle eesmärkide ning indikaatorite seiret ei ole enamik KTG-sid senini teostanud, kuigi see on strateegiadokumendis sageli ette nähtud. Samas ei sisalda mõnede KTG-de strateegiad seiresüsteemi kirjeldust üldse. Üksikud KTG-d on teostanud seiret enne strateegia uuendamist (2010. a.). Samas planeerivad paljud KTG-d vastava seire teostamist enne uue strateegia koostamist. Hindajad on seisukohal, et strateegiat tuleks seirata ka strateegiaperioodi vältel, tegevuse teostamine peale perioodi kehtivust pole enam käsitletav kui seire, vaid pigem tagant järgi tulemuste hindamine (ei võimalda protsessi vältel täpsustusi teha).

• Projektide tasandi seiret teostavad enamus KTG-dest, mis on positiivne. Samas võib rõhutada, et see ei asenda strateegia seiret, kuna sisaldab olemuslikult pigem infot selle kohta, kuidas rahasid on kasutatud.

Seire teostamise positiivse näitena võib välja tuua Rohelise Jõemaa Koostöökogu, kellel on projektide seiramiseks tabel, mis sisaldab nii sisulisi indikaatoreid (töökohad, koolituste läbinute arv) kui ka tehnilist infot projekti staatuse, makstud toetuse summade jms kohta. Samuti saab positiivse näitena välja tuua MTÜ Arenduskoda seirearuannet, mille taotleja esitab projektide lõppedes ja kus antakse hinnang projekti eesmärkide ja näitajate saavutamisele; samuti MTÜ Kodukant Läänemaa eesmärkide seiret. Hindajad on seisukohal, et teatud strateegia näitajaid võiks seirata iga-aastaselt, lähtuvalt saadud infost oleks tegevustesse võimalik vajadusel ka korrektuure teha. Strateegia seire ja hindamise osas on uuel perioodil otstarbekas lähtuda järgnevast lähenemisest (vt ka tabel 1):

1) taotlusi ja nendes välja toodud peamisi indikaatoreid võiks seirata jooksvalt - iga-aastaselt antakse ülevaade lisaks rahade kasutamisele ka peamiste strateegia näitajate seisust; 2) kaks korda perioodi jooksul (vahepeal ja lõpus) tehakse põhjalikum seire juba ellu viidud projektide tegelike tulemuste (võimalus ka mõjude) ja väljundite hindamiseks. Vastava tegevuse tellimiseks võiks olla KTG-del ette nähtud eraldi ressursid.

18

Tabel 1. Võimalik seire korraldus KTG-des Kohaliku strateegia seire Kohaliku strateegia hindamine Korraldaja KTG juhatus KTG juhatus Tegija KTG büroo Välishindaja Alusandmed/seire sisu

• eelarve kasutamise edenemine • projektide edenemine • projektide panus strateegia

eesmärkide saavutamisse taotluste põhjal

• seirearuanded • elluviidud projektide tulemused

ja mõjud

Tegevuse pidevus Pidev 2 korda (vahe- ja lõpphindamine) Aruandeperiood Aasta 3 aastat Aruande heakskiitja KTG juhatus/ üldkoosolek KTG üldkoosolek Aruande otstarve Uue rakenduskava

ettevalmistamine, rakenduskorralduse täpsustamine

Strateegia ülevaatamine

Vastav KTG seirearuande võimalik struktuur on järgmine:

1. Strateegia elluviimise sisuline edenemine meetmete kaupa • Eesmärk • Ülevaade projektitaotluste esitamisest ja kinnitamisest • Strateegia mõõdikute sihttasemetele lähenemine taotluste info põhjal • Rahastatud projektide edenemine

2. Strateegia elluviimise panus üleriigilise Leader-meetme sihttasemete saavutamisse 3. Strateegia eelarve kasutamise edenemine 4. Strateegia elluviimisel tekkinud probleemid ja nende lahendused

Sama seirearuanne, edastatuna Põllumajandusministeeriumile, peaks rahuldama ka ministeeriumi poolsed Leader-meetme seire vajadused. 2.8 Strateegiate muudatused � Kas tehtud muudatused on parandanud strateegia sisulist kvaliteeti ja lähtunud strateegia

rakendamise käigus ilmnenud vajadusest muuta strateegiat? Millised on olnud strateegiate muudatused?

Kohalike strateegiate täpsustamise käigus 2010. a ühendasid paljud KTG-d oma mitmed seni eraldi olnud meetmed kahte-kolme laiemasse meetmesse. Üldiselt võib neid iseloomustada ühelt poolt kui ettevõtlusele suunatud ja teiselt poolt kui kogukonna ja elukeskkonna arendamisele suunatuid. Sarnaste sihtrühmade meetmete ühendamisega saavutati mitu asja: lihtsustati finantsplaneerimist, projektide kvalifitseerimist ühte või teise meetmesse ja vähendati hindamiskomisjonide või nende istungite hulka. Võimalust strateegia sisuliseks täpsustamiseks ja meetmete fokusseerimiseks kitsamatele ning strateegiliselt olulisematele valdkondadele kasutati vähe. Uuel programmiperioodil tuleks just sellele enam tähelepanu pöörata. Loodetavasti on õnnestunud juba kogukonna aktiivsust üldiselt tõsta ja vähendada esmast investeeringute vajadust. Meetmete täpsem fokusseerimine (kas või alameetmete vormis) võimaldab keskenduda strateegia seisukohast kõige olulisematele ülesannetele ja vältida kaheldava mõjukusega taotlustega seotud halduskoormust. Eriti oluliseks võib pidada ettevõtlusele suunatud meetmete fokusseerimist vastavalt Leaderi spetsiifilistele vajadustele ja

19

võimalustele: ettevõtete koostöö, väärtusahelate terviklikkus, kogukonnateenused, sotsiaalne ettevõtlus.

� Kas muudatuste tegemisel on arvesse võetud 2008. a ekspertide poolt antud hinnangutes

välja toodud kitsaskohti ning „Soovitusi kohaliku tegevusgrupi tegevuspiirkonna strateegia arendamiseks Leader-meetme raames”, Geomedia (2010)?

Strateegiate uuendamisel teostatud muudatused olid üldjoontes kooskõlas OÜ Geomedia poolt soovitatuga - suurenesid strateegiate ja meetmete selgus ning kompaktsus. Samas ei muudetud strateegiate puhul seiresüsteemi ega viidud sisse reaalseid seiretegevusi, mis oli Geomedia poolt välja toodud kitsaskohana. Kokkuvõttes saab välja tuua, et reeglina eraldi ekspertide vastavaid soovitusi muudatuste tegemisel aluseks ei võetud, peamiseks ajendiks oli pigem kohalikust praktikast tulenev kogemus ning muutmisvajadus. 2.9 Kokkuvõte Kuigi kõigi KTG-de strateegiates on üldjoontes kajastatud visioonid ja eesmärgid ning tihti ka vastav seiresüsteem võib välja tuua, et edaspidi vajavad enamus strateegiaid täpsemat eesmärgistamist, põhjendatumat mõõdikutega sidumist ja nende elluviimise seire paremat korraldamist. Tänase seisuga ei ole strateegiad KTG-de jaoks enamasti praktikas rakendatavad kui juhtimisinstrumendid - neid käsitletakse kui üldisi põhimõtteid sisaldavaid alusdokumente, mis pole aga strateegilise juhtimise töövahendiks. KTG-de strateegilise juhtimise taseme tõstmine on aga üks olulisi küsimusi järgneva programmperioodi puhul. Teisalt on tänane olukord ka mõistetav, kuna tegu on olnud esimese Leader-perioodiga, millest oluline osa on kulunud õppimisele ja kogemuste hankimisele ning selle baasilt ongi hea teha järgmised sammud. Olukord, kus visioonid on fokusseeritud ja baseeruvad piirkonna eripärale, eesmärgid ja meetmed on selgelt visiooniga seotud ning mõõdetavad ning seire on toimiv tähendab seda, et täpsustub ka projektide hindamine (sh hindamiskriteeriumid) ning seeläbi parandatakse eeldusi sisukamate projektide toetamiseks. KTG-del tekib seeläbi võimalus toetada eelkõige neid projekte, mis aitavad kaasa konkreetsete piirkonna jaoks oluliste eesmärkide saavutamisele tuues kaasa soovitud arengu. Samas on hindajad seisukohal, et KTG-dele peab jääma vabadus oma eesmärkide ja mõõdikute määratlemisel ning neid ei saa väga täpselt ette kirjutada. Ministeeriumi poolt on otstarbekas toetada eesmärgistamise ja mõõtmise kompetentsuse suurendamist läbi erinevate arenduskoolituste jms. Sarnane on olukord projektide innovatiivsuse ja koostöö osas – see võiks olla iga KTG enda määratleda, milliseid lahendusi soovitakse ning millist tüüpi projekte oodatakse. Tänane seis näitab, et Leader-taotluste seas on arvestataval määral nii innovatiivseid kui ka koostööle orienteeritud projekte.

20

3. Kohalike tegevusgruppide tegevuse läbipaistvus, selgus ja administratiivne jätkusuutlikkus

Käesoleva peatüki raames analüüsitakse ja hinnatakse kõigi KTG-de puhul järgnevaid aspekte:

• otsustusprotsessi läbipaistvus; • hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtted, koosseis ja töökord; • hindamiskriteeriumite asjakohasus; • hindamistulemuste ja otsuste tegemise töökord ja avalikustamine; • taotleja teavitamine otsustest; • vaiete lahendamine; • elluviidud projektide ja nende tulemuste avalikustamine; • projektitoetuse taotlustega seotud dokumentatsiooni säilitamine; • Ernst & Young Baltic 2010 ettepanekute arvestamine; • töökordade rakendamise efektiivsus; • riskid projektitaotluste hindamis- ja otsustusprotsessis.

Iga alapeatükk vastab ühele käesoleva töö aluseks olnud hanke tehnilises kirjelduses väljatoodud hindamisküsimusele, mida on tsiteeritud alapeatüki alguses. Antud hinnangud on kooskõlas Rahvusvahelise Siseaudiitorite Ühingu (The Institute of Internal Auditors, IIA) standarditega. 3.1 Otsustusprotsessi läbipaistvus � Hinnata otsustusprotsessi läbipaistvust, sh projektitaotluste vastuvõtuaegade avalikkusele

kättesaadavust, toetuse taotlemise tingimuste selgust ja avalikkusele kättesaadavust, hindamisprotseduuride selgust ja avalikkusele kättesaadavust

Projektitaotluste vastuvõtuajad teatatakse avalikkusele kõigi KTG-de poolt meetme määruses ettenähtud tähtaegadel ja infokanalites – nii kodulehel kui ka kohalikus ajalehes. Toetuse taotlemise tingimused on kõigil KTG-del määratletud vähemalt rakenduskava meetmelehtedel ja selles viidatud dokumentides. Reeglina on need KTG kodulehe kaudu leitavad ja peaksid kogumis andma potentsiaalsele taotlejale esmaselt piisava teabe, otsustamaks, kas nende projektiidee võib toetuse saamiseks kvalifitseeruda. Osal KTG-del lisandub sellele ülevaatlik sissejuhatav info meetmete ja taotlemise kohta kodulehel, vähestel KTG-del ka eraldi koostatud taotlejajuhend(id). Viimatinimetatud kaks teavitusvormi kergendavad taotlejal veelgi toetusvõimalustes orienteerumist. Häid näiteid meetme kaupa koostatud taotlejajuhendeist, kus ühte dokumenti on lõimitud nii KTG nõuded kui ka riiklike õigusaktide nõuded, võib leida Valgamaa Partnerluskogult4. Samas eelistavad KTG-d (osa isegi kohustab selleks), et taotlejad pöörduksid lisaks kirjalike taotlemise tingimustega tutvumisele otse nende poole eelnõustamise saamiseks. Ka taotlejad peavad seda üldiselt lihtsaimaks viisiks oma projekti kvaliteeti kindlustada ja väidetavalt sageli ei loegi kirjalikke materjale enne eelnõustamist. Hindamisprotseduurid on kirjeldatud vastavas töökorras (tavaliselt projektitaotluste menetlemise kord) ja üldiselt on ka see kord KTG kodulehelt leitav.

4 http://www.valgaleader.ee/et/dokumendid/238-taotlemise-korrad-dik

21

Kokkuvõttes on peaaegu kõigi KTG-de puhul hinnangud otsustusprotsessi läbipaistvusele kas „piisav“ või „pigem piisav“. Puudustena on mõne KTG puhul välja toodud, vastavalt eksperdi subjektiivsele tunnetusele:

• kirjalike materjalide alusel toetuse taotlemise tingimustest tervikpildi või hindamise protseduuridest ja kriteeriumidest aru saamise keerukus kogenematule taotlejale;

• taotlemisest ette teavitamise tähtaja puudumist kordades (samas tuleneb see määrusest); • eraldi taotlejajuhendi puudumist; • vananenud ja/või vastuolulist teavet kodulehel.

Need ei mõjuta aga oluliselt üldiselt positiivset olukorra hinnangut. Avalikkuse jaoks on infot piisavalt, taotleja saab seda soovi korral alati juurde eelnõustamise kaudu. 3.2 Hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtted, koosseis ja töökord � Hinnata hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtteid ja hindamiskomisjoni koosseisu,

sh huvide konflikti vältimist, hindamiskomisjoni töökorda ja selle avalikkusele kättesaadavust

Hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtete läbimõelduse ja nende põhimõtete dokumenteerimise osas on KTG-de olukord ebaühtlane. Kirjalikult on need põhimõtted esitatud, kui üldse, siis tavaliselt kas KTG strateegias või mõnes korras – nt taotluste menetlemise korras või eraldi hindamist käsitlevas korras. Sagedamini on dokumentides sõnaselgelt fikseeritud kohaliku omavalitsuse osakaalu piirang ja võrdse piirkondliku esindatuse põhimõtted. Kohati püütakse hindamiskomisjonides järgida kolme sektori esindatuse printsiipi ning see on reguleeritud ka vastava korraga (vt Kirderanniku Koostöökoja vastav kord 5 ). Praktikas arvestatakse aga paratamatult alati ka asjatundlikkuse tagamise põhimõttega. Küllalt levinud on seetõttu omaette hindamiskomisjonide moodustamine eri meetmetele. Saarte Koostöökogu on seni ainsana tõstnud esile avaliku huvi esindatuse põhimõtte ja koostanud hindamiskomisjoni huvirühmi esindavate organisatsioonide poolt delegeeritud isikutest, kuid kavandab tulevikus üle minna hindajate personaalsele valikule, et paremini kindlustada nende motiveeritust. Hindamiskomisjonidel on reeglina töökord, mis on kodulehel avalikkusele kättesaadav, va mõne üksiku KTG puhul. Samuti on enamik KTG-dest avalikustanud hindamiskomisjonide koosseisu. Mõnes KTG-s on see tegemata seepärast, et varasemalt hindas neis taotlusi juhatus ja uus hindamiskomisjon pole veel jõudnudki tööle hakata. Hindamiskomisjonide koosseisu tahtlikku mitteavaldamist on aga põhjendatud sellega, et vältida hindajate personaalset survestamist taotlejate poolt või ka sihiliku taotlusega rõhutada tegelikku vajadust juriidilise avalikustamiskohustuse järele. Leader-meetme hindajad on aga seisukohal, et komisjoni koosseisu avalikustamata jätmisest tulenev kahju konkreetse KTG tegevuse läbipaistvusele on olulisem kui ülalviidatud motiivide kaal. Hindajate motivatsiooni survestamisele vastu seista saab nt ka erapooletus- ja konfidentsiaalsusdeklaratsiooni abil. Paari erandiga järgitakse üldiselt ka hindajate tingimatut enesetaandamist kõigi omavahel konkureerivate projektitaotluste hindamisest. Meetme määruse täiendamise ja halduslepingute sõlmimise järel KTG-dega on täielikult kõrvaldatud juhatuse ja hindamiskomisjoni koosseisude osaline või täielik kattumine. Vaid ühel juhul on seni kodulehel ülal hindamiskomisjoni koosseis, kus esineb juhatuse liige. Siinkohal ei saa jätta märkimata, et mõned KTG-d on kriitilised juhatuse tingimusteta kõrvaldamise suhtes projektitaotluste hindamisest. Nende arvates nn sõltumatud hindajad ei pruugi piisavalt kohalikke

5 http://www.kirderannik.ee/wp-content/uploads/2013/02/2.-Töörühma-moodustamine-ja-kodukord1.pdf

22

olusid tunda. Samas jääb vastutus projektide valiku eest juhatusele, kes ise hindamises osaleda ei saa. Kokkuvõttes jagunevad hinnangud hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtete selgusele, koosseisu ja töökorra nõuetekohasusele ja avalikustamisele järgmiselt:

• „Piisav“ või „pigem piisav“ – enamiku KTG-de puhul. Puudusteks on märgitud: o hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtete läbipaistmatus; o komisjoni liikme taandamise mitteaktsepteerimine teatud tingimustes; o komisjoni liikme ainult tema endaga seotud taotluse hindamisest taandamise

aktsepteerimine. • „Pigem ebapiisav“ või „ebapiisav“ mõnel juhul. Puudustena on märgitud:

o hindamiskomisjoni moodustamise põhimõtete läbipaistmatus; o komisjoni koosseisu ja kodukorra mitteavalikustamine; o juhatuse liikmete kuulumine komisjoni.

Praegused valdavalt vähetähtsad puudused hindamiskomisjonide moodustamise ja töökordade läbipaistvuses saab kõrvaldada komisjonide moodustamise põhimõtete põhjalikuma läbimõtlemise ja selgema formuleerimisega. Kaaluda võiks komisjonide koosseisu avalikustamise tegemist juriidiliseks kohustuseks. 3.3 Hindamiskriteeriumite asjakohasus

� Hinnata hindamiskriteeriumite asjakohasust (kas hindamiskriteeriumite kaudu on

eelistatud sellised projektid, mis aitavad paremini kaasa strateegias seatud eesmärkidele, indikaatorite ja sihttasemete saavutamisele), selgust ja avalikkusele kättesaadavust, sh kooskõla strateegias toodud projektide valikukriteeriumitega

Projektitaotluste hindamiskriteeriumid on kõigil KTG-del kirjeldatud kas eraldi dokumendina, taotluste menetlemist käsitlevas üldises korras või hindamiskomisjoni tegevust reguleerivas korras. Vähestel KTG-del on need läbi mõeldud juba strateegia tasandil. Seal, kus see nii on, täpsustavad teised dokumendid strateegias toodut kas siis kriteeriumide peenema liigendamisega alakriteeriumideks, neile kaalude omistamisega vmt. Asjakohased hindamiskriteeriumid aitavad KTG-l valida välja alljärgneva iseloomuga projektid, mis on:

• võimalikult mõjusad strateegias seatud eesmärkide saavutamiseks, • teostatavad ja ühtlasi kuluefektiivsed.

Suunatuse järgi ühele neist kahest tunnusest võib kõik kasutatavad kriteeriumid jagada sisukriteeriumiteks ja tehnilisteks kriteeriumiteks. Sisukriteeriumite hulka kuuluvad nt: vastavus strateegia või meetme eesmärkidele, mõju suurus, prioriteetsus, uuenduslikkus, sihtrühma kaasamine, koostöö edendamine vmt. Tehniliste kriteeriumite hulka kuuluvad nt projekti ettevalmistuse üldine tase, taotleja kogemus ja võimekus, eesmärkide selgus, eelarve põhjendatus jmt. KTG-des kasutusel olevate hindamiskriteeriumite süsteemide osas on varieeruvus suur. Hindajate arvates on süsteemide asjakohasuse hindamisel esmajärgulised kaks momenti:

• kogu kriteeriumite süsteemi sisuline kooskõla strateegia vaimuga; • sisuliste ja tehniliste kriteeriumite suhteline kaal.

Kooskõla strateegia vaimuga ei saa hinnata lähtudes ainult formaalsetest tunnustest – kas kriteeriumites on tsiteeritud strateegia või meetme eesmärke, mainitud nendega seotud mõõdikuid

23

ja sihttasemeid. Näiteks on mitmeid süsteeme, kus kriteeriumiks on üldsõnaliselt formuleeritud „projekti vastavus strateegia või meetme eesmärkidele“. Mõõdikuid ja sihttasemeid pole aga üldjuhul üldse kriteeriumitesse toodud. Lisaks on väga erineval määral toodud hindamisse sisse konkreetse meetme eesmärkidele lisanduvaid üldisemaid eesmärke, mis on kas Leaderi ideoloogiast tulenevad (koostöö, partnerlus, kohalik initsiatiiv, uuenduslikkus jmt) või siis seostavad tegevusi muude piirkondlike taotlustega, nt valla arengukavaga. Seepärast on hinnang kriteeriumite süsteemi kooskõlale seotud eelkõige strateegia vaimuga, mitte kirjatähega, mistõttu on see ka intuitiivne. Sisuliste ja tehniliste kriteeriumite kaalu kohta eeldavad hindajad, et asjakohases hindamiskriteeriumite süsteemis peab sisuliste kriteeriumite mõju (summaarne osakaal) koondhinnangu kujunemises olema suurem kui tehnilistel. Ülalmainitud kaht aspekti arvesse võttes on hindajate arvates kõigi KTG-de hindamiskriteeriumite süsteemid asjakohased. Hindamiskriteeriumite selgus kätkeb endas erinevaid momente – sõnastuse üheseltmõistetavust, kriteeriumide üksteisest eristuvust ja pallskaalade astmete sisu lahtikirjutatust. Kriteeriumite selgus on tähtis eelkõige hindajate ja taotlejate jaoks, sest sellest sõltub hinnangute arusaadavus, võrreldavus ja põhjendatus. Just hindamiskriteeriumite selguse osas võib KTG-des täheldada suhteliselt sageli vajakajäämisi. Kui hinnatakse „vastavust strateegiale“, siis võib see heal juhul olla sarnaselt mõistetav küll hindajatele, aga samas olla täiesti läbipaistmatu taotlejaile, eriti kui strateegia on üsna üldsõnaline. Kui aga hinnatakse projekti mõjukust nt kaheksa alamkriteeriumi abil, mis on kohati üksteisest raskesti eristatavad, siis muutub koondhinnang samuti läbipaistmatuks. Arvestades strateegiate suunitluse mitmekesisust on hindamiskriteeriumite selguse huvides kasulik neid meetmete kaupa diferentseerida. See võimaldab sisse tuua selged meetmepõhised eesmärgid ja arvestada meetme sihtrühma (nt ettevõtjad, kogukonnad, noored) eripära ka tehniliste kriteeriumite formuleerimisel. Hindamiskriteeriumid on kõigi KTG-de puhul avalikkusele, sh potentsiaalsetele taotlejatele kodulehe kaudu kättesaadavad. Kokkuvõttes on käesoleva hindamisküsimuse osas hinnangud KTG-dele valdaval enamikul juhtudest kas „piisavad“ või „pigem piisavad“, mõnel üksikul juhul “pigem ebapiisavad”. Puudustena on märgitud:

• sama eesmärgi täitmiseks eri meetmetele rakenduvad erinevad kriteeriumid; • kriteeriumite kohatine ebaselgus; • seos strateegiaga ja selle sihttasemetega pole selge; • puuduv seos strateegia mõõdikute sihttasemetega

Hindajad on arvamusel, et hindamiskriteeriumite ja skaalade valikul tuleb ka edaspidi jätta KTG-dele vabad käed. Hindamiskriteeriumite süsteemide kvaliteedi ja eeskätt selguse parandamisele aitaks kaasa esmajoones strateegiate täpsustamine, kusjuures üldised hindamiskriteeriumid (valikukriteeriumid) peaksid moodustama strateegia kohustusliku osa. Sellele lisaks on kasulikud nt koolitused, kus üldise teooria kõrval tutvustataks ka häid näiteid Eesti KTG-de praktikast.

24

3.4 Hindamistulemuste ja otsuste tegemise töökord ja avalikustamine � Hinnata hindamistulemuste ja otsuste tegemise töökorda ja avalikustamist, sh

paremusjärjestuse moodustamise korda, selgust ja avalikkusele kättesaadavust, taotlusvoorude kokkuvõtete tegemise korda ja avalikustamist

Taotluste hindamise ja paremusjärjestuse moodustamise protseduurid on kõigil KTG-del kirjeldatud taotluste menetlemist käsitlevas üldises korras või hindamiskomisjoni tegevust reguleerivas korras. Nii protseduurid ise kui ka nende reguleerituse täpsus varieeruvad suures ulatuses. Paljudel KTG-del on kas juba korras ette nähtud või siis kirjutamata tavaks saanud projektide, millele toetust taotletakse, elluviimise kohtade külastamine (paikvaatlus). Külastatakse peamiselt investeerimisprojekte. KTG-d ise hindavad paikvaatlust väga positiivselt, sest see annab taotluse lugemisega võrreldes olulist lisateavet järgnevaks hindamiseks – projektide eduväljavaadete ja taotluses esitatud info adekvaatsuse kohta. On väljendatud arvamust, et juba külastamise järel on hindajatel projektide paremusjärjestuse suhtes hoiak kujunenud. Otseselt hinnete kujundamise protseduuride osas on igal KTG-l kujunenud välja oma tava. Erinevused on taotlejate ärakuulamise rakendamises, individuaalsete hinnete andmise korralduses, koondhinnete kujundamises ja üksikute hindajate hinnete anonüümsuse tagamises. KTG-d, kes annavad taotlejaile võimaluse oma taotlust komisjoni istungile esitlema ja kaitsma tulla, hindavad seda protseduuri väga informatiivseks. Mõneti asendab või täiendab see paikvaatlust, olles eriti oluline nende hindajate jaoks, kes pole saanud paikvaatluses osaleda. Individuaalsete hinnete andmisel rakendatakse küllalt palju hindajate iseseisvat eelnevat kodutööd ja saavutatakse sellega komisjoni istungil aja kokkuhoid, jättes sinna ainult kollektiivse arutelu ja võimaluse oma hindeid selle järel korrigeerida. Hindajate tegevuse anonüümsuse tagamise üheks äärmuseks on tava, kus peale koondhinde kujundamist individuaalsed hindamislehed hävitatakse. Sagedamini need siiski säilitatakse, kuid koondhinde arvutamise tabelis ei näidata hindajate nimesid. Hindajad ei näe suuri probleeme kujunenud hindamispraktikates, küll aga nende reguleerimises. On KTG-sid, kus see on kirjeldatud väga täpselt vastavas korras (nt Saarte Koostöökogu6), aga teise äärmusena on väga lakoonilisi kordasid, kus komisjoni töö hindamise käigus on formaalselt nõrgalt reguleeritud. Taotluste hindamine on KTG-de üks peamisi tegevusi, seejuures taotlejate ja avalikkuse jaoks kõige peamine. Seetõttu on väga soovitav just hindamise piisavalt läbipaistev kirjeldamine avalikkusele kättesaadavates dokumentides. Taotluste paremusjärjestuse moodustamisel, mis üldjuhul toimub meetmete kaupa, on erijuhuks need KTG-d, kes kasutavad territoriaalse võrdsuse kindlustamiseks toetuste suunamisel nn piirkondlikke eelarveid. Paremusjärjestuse kinnitab KTG juhatus. Seoses selle protseduuri kvalifitseerimisega eelhaldusotsuseks on mõned KTG-d leidnud, et siin tuleb enne otsuse langetamist anda võimalus nendele taotlejatele, kelle taotlust hindamiskomisjon ei soovita kinnitada, veel kord oma projekti kaitsta. Selleks saadetakse otsuse eelnõu kõigile taotlejatele enne juhatuse koosolekut välja. Enamasti siiski seda ei tehta. Mõnel puhul aga ei usaldata hindajate ettepanekut eelarvamustevabalt ja rakendatakse juhatuse informeerimiseks täiendavaid meetmeid – nt juhatuse liikmete hääleõiguseta osalemist hindamiskomisjoni istungil.

6http://www.skk.ee/fileadmin/failid/dokumendid/LEADER_dokumendid/SKK_projektitoetuse_taotluste_menetlemise_ja_hindamise_kord.pdf

25

Taotlusvooru kinnitatud projektitaotluste nimistu avalikustamise tähtaega KTG-del üldiselt kordades fikseeritud ei ole, aga seda tehakse kõikjal suhteliselt kiiresti peale seda, kui KTG seda õigustatuks peab. On aga kaks erinevat tava – avalikustamine peale KTG juhatuse otsust (valdav enamus) ja avalikustamine peale PRIA positiivset rahastamisotsust – seda rakendavad küll vaid mõned KTG-d. Põhjenduseks tuuakse viimasele toimimisviisile, et KTG kinnitus üksi ei taga taotluse rahastamist. Samas on praktikas PRIA-poolne rahastamisest keeldumine suhteliselt väga harv ja üldteadaolevalt KTG otsus ei tagagi ju lõplikult rahastamist, vaid annab võimaluse taotluse edastamiseks PRIA-le. Hindajad on seisukohal, et taotlusvoorude tulemuste avalikustamise praktika võiks ühtlustada - avalikustamine võiks toimida peale KTG juhatuse otsust. Kokkuvõttes leidsid vahehindajad, et valdava enamiku KTG-de puhul on projektitaotluste hindamine, otsuste tegemine ja nende avalikustamine piisavalt hästi korraldatud ning korrad ja tulemused avalikustatud. „Pigem piisavaks“ hindamise põhjusena toodi välja taotlusvoorude tulemuste avalikustamise viisi ja tähtaja reguleerimata jätmine. „Pigem ebapiisavaks“ hinnati olukorda, kus hindamise protseduure polnud vastavas korras kirjeldatud. Seega on käesoleva hindamisküsimuse osas kujunenud praktika suhteliselt hea, kuid kohati tuleks seda reguleerivaid kordasid täpsustada. Üldist ja ühetaolist õiguslikku reguleerimist vajaks projektitaotluste hindamise ja otsustamise vastavuse kindlustamine Haldusmenetluse seadusega (edaspidi HMS), aga ka taotlusvoorude tulemuste avalikustamise aeg. 3.5 Taotleja teavitamine otsustest � Hinnata taotleja teavitamist otsustest, sh teavitamise otsuste selgust, põhjendatust ja

kättesaadavust Taotlejaid teavitatakse KTG juhatuse otsustest reeglina kirjalikult kas tähtkirja või e-posti teel. KTG poolt taotluse kinnitamata jätmise otsuse puhul on teavitamine Leader-meetme määruse viimaste redaktsioonidega tehtud kohustuslikuks, samuti ka kümnepäevane teavitamise tähtaeg. Olulisi erinevusi KTG-de vahel esineb eitavate otsuste põhjendamises. Vastavalt HMS-ile on see kohustuslik, kuid konkreetses Leader-meetme rakendamise kontekstis pole üheselt selge, kui põhjalik peab põhjendamine olema. Üks osa KTG-sid esitab põhjenduse määruses antud kolme järgneva kinnitamata jätmise põhjuse täpsusega:

1. taotlus ei vasta kohaliku tegevusgrupi strateegiale ja rakenduskavale; 2. taotlus ei vasta hindamiskriteeriumite miinimumnõuetele, kui kohalik tegevusgrupp on

hindamiskriteeriumite miinimumnõuded ette näinud; 3. rakenduskavas nimetatud strateegia meetmele ettenähtud eelarvevahendeid ei jätku enam

ühegi projektitaotluse kinnitamiseks. Sel juhul antakse täiendavat üksikasjalikumat teavet otsuse põhjendamiseks vaid siis, kui taotleja seda soovib. Teine osa KTG-sid lisab juhtudel 1 ja 2 kohe taotlusespetsiifilised põhjendused. Mõlema käitumisjoone puhul võidakse teatele lisada või mitte lisada ka kogu vooru antud meetme taotluste hinnete koondtabel. Kõik KTG-d on lisanud teate vormi viite otsuse vaidlustamise võimalusele. Kokkuvõttes teavitavad kõik KTG-d praktikas taotlejaid vähemalt määruses sõnaselgelt esitatud nõuetele vastavalt. Esineb aga KTG-sid, kus määruses ette nähtud kirjaliku teavitamise nõuet või

26

teavitamise tähtaega pole sisse viidud KTG enda projektitaotluste menetlust reguleerivatesse kordadesse, mistõttu vahehindajad on seda puudusena märkinud ja kirjeldanud olukorda kui „pigem piisavat“. KTG-de teatud ebakindluse kõrvaldamiseks taotlejate teavitamisel peame vajalikuks sätestada täpsemalt meetme määruses miinimumnõuded, mida peavad rahuldama kinnitamata jätmise teates sisalduvad otsuse põhjendused. Taotlejasõbralik lahendus oleks anda kohe hindamiskomisjoni poolne sisuline selgitus, miks peetakse taotlust mittevastavaks strateegiale või rakenduskavale või siis milliste hindamiskriteeriumite alusel ja mis põhjustel hinnati taotlust nii madalalt, et see ei saavutanud kehtestatud lävendit. Taotlejate teavitamise aga ka mitmete muude tegevuste juures tõid KTG-d välja, et erinevate piirkondade vahel on suur varieeruvus – mõnesse KTG-sse esitatakse ligi 200 taotlust ühes voorus (millest rahastatakse ca 25%), teises on sarnane taotluste arv kogu perioodi peale kokku. Sellest tulenevalt on suurematel KTG-del ka keeruline rakendada nt kõigi taotlejate ärakuulamist igas voorus või ka enam kui 100 negatiivse otsuse põhjalikku kirjalikku tagasisidestamist. 3.6 Vaiete lahendamine � Hinnata kuidas on korraldatud vaiete lahendamine KTG-s Vaiete lahendamine peab olema vastavalt meetme määrusele lahendatud vastava korraga. Praktikas on sellele valdkonnale pühendatud mõned üksikud sätted üldisemas projektitoetuse taotluste menetlemise korras. PRIA poolt on vastava korra olemasolu tunnustatud ja haldusleping on sõlmitud ka siis kui vaiete lahendamise kord piirdub kahe sättega: vaiete lahendamine on juhatuse pädevuses ning see toimub vastavuses HMS-ga. Mitmed KTG-d kurdavad, et nende kohanemine haldusorgani rolliga ja HMS-i nõuete õige tõlgendamine siis, kui seda reaalselt on vaja vaide lahendamisel, on tekitanud raskusi ja ebakindlust. Leidub ka KTG-sid, kes peavad HMS-i üldisi sätteid piisavalt täpseks käitumisjuhiseks. Siin tuleb aga arvesse võtta, et üsna mitmel KTG-l pole seni olnud ühtegi vaiet ja nad pole saanud kogemust oma vastava korra piisavusest. Mitmel juhul pakuti ka välja, et HMS-i kohaldumise järgselt peaks ka kohtumenetluse korral menetluskulud olema abikõlbulikud. Kuigi ükski KTG seda probleemina esile ei tõsta, on vahehindajate meelest KTG-d seatud olukorda, kus nad sageli on pigem kallutatud vaiet lahendama selle esitaja kahjuks. Nimelt võib taotletud ümberhindamine viia selleni, et KTG-l tekib ettenägematu finantseerimiskohustus, mille täitmist meetme eelarve ei võimalda. Seda on ka üksikjuhtudel ette tulnud. Kokkuvõttes sedastavad vahehindajad, et vaiete lahendamise korraldus on kordade tasemel KTG-des formaalselt kirjeldatud, faktiliselt aga puudub paljudel sellekohane kogemus. Oleme seisukohal, et HMS-i korrektse järgimise tagamiseks on otstarbekas välja töötada üldine soovituslik juhis KTG-dele vaiete lahendamise korraldamiseks Leader-meetme konkreetses kontekstis. Vaiete erapooletu läbivaatamise tagamiseks võiks edaspidi KTG eelarves näha ette teatud reservi vaiete rahuldamiseks.

27

3.7 Elluviidud projektide ja nende tulemuste avalikustamine � Hinnata elluviidud projektide ja nende tulemuste avalikustamist KTGde poolt Vastava teabe avalikustamine oma veebilehel on KTG-de määrusejärgne kohustus. Teave on oluline nii KTG maine kujundamise seisukohalt avalikkuse, liikmete ja partnerite silmis kui ka võimalike uute toetuse taotlejate innustamiseks. Paraku pole paljud KTG-d elluviidud projektide kohta oma veebilehel ülevaatlikku infot avalikustanud. See kas puudub üldse või on puudulik. Viimasel juhul on sageli kajastamata projektiga saavutatud tulemused, mõnikord aga on piirdutud vaid taotleja ja toetussumma näitamisega, isegi projekti nimi puudub. Ka nende KTG-de puhul, kus ülevaatlik teave on veebilehelt leitav, esitatakse see tüüpiliselt väheatraktiivselt – tabeli vormis. Silmapaistvate projektide, mida võiks käsitleda edulugudena, esitlused puuduvad. Tõsi, mitmed KTG-d kavandavad need välja valida ja esitleda lähitulevikus – programmiperioodi lõpul. Heaks näiteks on Jõgevamaa Koostöökoja veebileht, kus mahukas info lõpuleviidud projektide kohta on esitatud liikmesomavalitsuste kaupa struktureeritult, hästi läbikirjutatult ja kergelt leitavalt. Selle saavutamisel on oma osa ajakirjaniku kaasamisel. Mõned KTG-d annavad välja ka regulaarset infolehte (nt MTÜ Arenduskoda, MTÜ Kirderanniku Koostöökoda), kus tutvustatakse mh ka taotluvooru tulemusi, häid projektinäiteid jms. Kokkuvõttes pidasid vahehindajad lõpetatud projektide avalikustamist „piisavaks“ või „pigem piisavaks“ veidi enam kui pooltes KTG-des. Selgelt „ebapiisav“ oli avalikustamine aga ligi neljandikus KTG-des. Lõpetatud projektide avalikustamise parandamiseks võiks vastava teema käsitlusele võtta koolitusel. 3.8 Projektitoetuse taotlustega seotud dokumentatsiooni säilitamine � Hinnata projektitoetuse taotluste hindamisega seotud dokumentide säilitamist, sh

projektitaotluste säilitamise korda, hindamisotsuste ja taotlusvoorude tulemuste säilitamise korda

Leader-meetme määrus nõuab KTG-delt projektitoetuste taotlemisega seotud dokumentatsiooni registreerimist ja säilitamist 2025. a lõpuni. Oma praktikas kõik KTG-d ka sellega arvestavad. Tavapärane on paberdokumentatsiooni hoidmine kaustades taotlusvoorude ja meetmete kaupa. Mõned KTG-d on kogu taotlustega seotud dokumentatsiooni mingist ajast alates digitaliseerinud. Seda pole tehtud ainult hoidmise eesmärgil, vaid eelkõige hindajate töö hõlbustamiseks. Kuna siiani veel kogunenud dokumentide hulk väga suur pole, siis hoitakse neid sageli büroos. Eraldi arhiiviruumi või -kappi kasutavad vähesed KTG-d. Projektitoetuse taotluste registreerimise ja säilitamise sätted on üldreeglina seoses halduslepingu sõlmimisega üle võetud iga KTG mõne korra koosseisu, olgu see siis projektitoetuse taotluste menetlemise, asjaajamise vms kord. Paljudel KTG-del on veel täpsustatud säilitamise korraldust, kuid eraldi kord projektitoetuse taotlustega seotud dokumentatsiooni säilitamiseks on vaid mõnel üksikul KTG-l. Mõned KTG-d on ära tundnud, et projektitoetuse taotluste ja nende menetlemisega seotud dokumentatsioon on arhiiviseaduse objekt, kuna need dokumendid on tekkinud avalike ülesannete täitmise käigus. Mh on arhiiviseaduse järgi dokumentide kaotsiminek ja hävitamine karistatavad. See aga pole välistatud, eelkõige KTG võimaliku lõpetamise korral enne 2025. aastat. Sellega seoses tekkivate kohustuste ebamäärasus tekitab ebakindlust. Samas ei ole soovitud küsimust ministeeriumi ja PRIA ees ka üles võtta, peljates kardetavasti lisanduvat bürokraatiat.

28

Kokkuvõttes