CAPTULO 03 CLASSIFICAO DAS NORMAS QUANTO SUA EFICCIA E APLICABILIDADE

No que tange a eficcia das normas, a classificao mais difundida e cobrada pelas bancas examinadoras em geral a do eminente doutrinador Jos Afonso da silva, que classifica a eficcia das normas em: plena, contida e limitada.

Jos Afonso da Silva subdivide a norma de eficcia limitada em institutiva e programtica, conforme o esquema abaixo:

Passemos a discorrer sobre cada um desses conceitos.

NORMA DE EFICCIA PLENA

A norma de eficcia plena aquela em que a Constituio Federal prev um direito que j pode, desde logo, ser exercido ou aplicado. No h a necessidade de nenhum complemento legal, basta a previso do direito na prpria Constituio Federal.

Gosto do exemplo do direito vida. A nossa Constituio previu esse direito e a partir do momento em que ela foi publicada tal direito j pde ser utilizado.

Eficcia plena quer dizer que o direito previsto na Constituio j pode ser exercido sem a necessidade de nenhum complemento ou previso legal. Isso no quer dizer que esse direito seja absoluto, intangvel ou que no possa ser modificado ou reduzido por previso da prpria Constituio.

Norma de eccia

plena

con0da

limitada ins0tu0va

program0ca

Pegando o mesmo exemplo do direito vida, a nossa Constituio Federal prev esse direito que j pode, de logo, ser utilizado. No entanto, traz uma grande limitao quando diz, em seu artigo 5, XLVII

Art 5...

XLVII - no haver penas:

a) de morte, salvo em caso de guerra declarada, nos termos do art. 84, XIX;

(grifo nosso).

Perceba que o exerccio desse direito no requer nenhuma complementao legal, no quero dizer, com isso, que esse direito ilimitado, pois possvel, em caso de guerra declarada, a aplicao da pena de morte.

Logo, norma de eficcia plena aquela onde a Assembleia Constituinte previu a norma de forma suficiente a ponto de j poder ser aplicada, independentemente do surgimento de uma lei posterior complementando o direito previsto na Constituio. As normas de eficcia plena possuem uma aplicabilidade direta e imediata.

NORMA DE EFICCIA CONTIDA

Em um primeiro momento as normas de eficcia contida se parecem muito com as normas de eficcia plena, j que ambas possuem aplicabilidade direta e imediata. Com efeito, nas normas de eficcia contida a Constituio Federal prev um direito que j pode ser, de logo, exercido assim como as normas de eficcia plena. A diferena que nas normas de eficcia contida o legislador constituinte prev o direito que j pode ser aplicado mas tambm prev a possibilidade de subtrao de parte desse direito com o surgimento de lei posterior.

Em outras palavras, desde o surgimento da Constituio o direito nela previsto j pode ser aplicado, mas posteriormente poder surgir uma lei diminuindo o exerccio desse direito constitucional. O surgimento dessa lei posterior est previsto no prprio texto constitucional.

Meu exemplo favorito est no artigo 5, mais uma vez, em seu inciso XIII:

XIII - livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer; (grifo nosso)

Perceba que se trata do direito de liberdade profissional. Direito esse que j podia ser usado desde o surgimento da Constituio. No entanto, a

prpria Constituio j prev que o exerccio desse direito dever atender as qualificaes que a lei estabelecer. Em outras palavras, ns podemos exercer qualquer trabalho, ofcio ou profisso, mas caso surja uma lei regulamentando o exerccio desse direito o trabalhador dever cumprir os requisitos surgidos com a lei para poder continuar a exercer o seu direito de liberdade profissional.

Vejamos um caso concreto. Antigamente qualquer um poderia se tornar delegado de polcia. Normalmente eram agentes da polcia que eram promovidos ao cargo de delegado. At que um dia surgiu uma lei dizendo que para exercer o cargo de delegado se fazia necessrio cumprir um requisito, qual seja: se formado em direito. Desde ento, se algum tiver o desejo de ingressar nesse cargo ter que cumprir o requisito legal que a formatura no curso de direito.

Note que o direito previsto na Constituio (liberdade de ao profissional) j era exercido antes mesmo do surgimento da lei aplicabilidade imediata com o aparecimento da norma legal o direito constitucional foi reduzido, parcialmente subtrado, ficando com sua EFICCIA CONTIDA.

NORMA DE FICCIA LIMITADA

Diferentemente das normas anteriores, a norma de eficcia limitada possui aplicabilidade indireta e mediata. Em outras palavras, o legislador constituinte previu um direito na Constituio, mas esse direito no pode ser exercido enquanto no surgir uma lei. O direito constitucional s ter aplicabilidade quando a lei prevista na prpria Constituio Federal surgir.

Em outras palavras, a aplicabilidade da norma est LIMITADA ao aparecimento de uma norma infraconstitucional posterior. Aqui o legislador constituinte no normatizou a matria a ponto de enseja a necessidade de complemento e explicao do direito constitucional atravs de uma lei.

O eminente professor Jos Afonso da Silva, mentor da presente classificao da eficcia das normas, divide a norma de eficcia limitada em duas:

a) Normas definidoras de princpio institutivo ou organizativo; b) Normas definidoras de princpio programtico.

NORMAS DE EFICCIA LIMITADA DEFINIDORAS DE PRINCPIO INSTITUTIVO OU ORGANIZATIVO

Nas palavras do professor Jos Afonso da Silva:

So, pois, normas constitucionais de princpio institutivo aquelas atravs das quais o legislador constituinte traa esquemas gerais de

estruturao e atribuies de rgos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinrio os estruture em definitivo, mediante lei1

Aqui a Constituio estrutura e atribui apenas as regras e competncias gerais, deixando os detalhes para lei posterior. H uma previso geral que no pode ser aplicada enquanto uma norma complementar no surgir detalhando-a. Trago para voc os exemplos que uso em sala de aula extrados do livro de Vicente e Paulo e Marcelo Alexandrino:

Art. 88. A lei dispor sobre a criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

Art. 91, 2 - A lei regular a organizao e o funcionamento do Conselho de Defesa Nacional.

Art. 113. A lei dispor sobre a constituio, investidura, jurisdio, competncia, garantias e condies de exerccio dos rgos da Justia do Trabalho. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 24, de 1999).

Perceba, pelo artigo 88, que a Constituio prev a estrutura dos Ministrios, bem como a possibilidade de sua criao e extino por lei de iniciativa do Presidente da Repblica, fazendo o mesmo com a criao, enquadramento e estrutura dos rgos. Prev, agora no exemplo do artigo 91, a organizao e formao do Conselho de Defesa Nacional, bem como divide a estrutura do Poder Judicirio de forma a identificar a Justia do Trabalho (art. 113).

Contudo, os detalhes de funcionamento, os limites de atuao, as regras de competncias e demais previses necessrias para tornar a estrutura dos exemplos acima citados aplicvel quem d no a Constituio, mas sim lei posterior.

Logo, nas normas de eficcia limitada definidoras de princpios institutivos a Constituio traz as regras gerais de estruturao da administrao pblica como um todo, mas tais regras devero ser detalhadas por norma posterior. Essa norma no precisa ser necessariamente uma lei, podendo ser tambm uma medida provisria, ou decreto legislativo ou uma resoluo, quando couberem. Enfim, a Constituio prev um direito que s pode ser aplicado com o advento de uma norma regulamentadora.

So, ainda, exemplos de normas de eficcia limitada definidoras de princpios institutivos os artigos 18, 2; art. 22, pargrafo nico; 25, 3; 33; 37, XI; 90, 2; 102, 1; 107, 1; 109, 3; 121; 125, 3; 128, 5; 131; 146; 161, I ; 229.

1 Da Silva, Jos Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 126

As normas de eficcia limitada de princpio institutivo ou organizativo se subdividem em normas impositivas e normas permissivas (ou facultativas).

Normas impositivas so aquelas que, como o nome j diz, impes ao legislador ordinrio a elaborao da lei dentro de um determinado prazo, exemplo:

Art. 20, 2 - A faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional, e sua ocupao e utilizao sero reguladas em lei. (grifo nosso)

No h opo para o legislador ordinrio. Ele TEM QUE LEGISLAR sobre a faixa de fronteira do acima citado pargrafo, da a doutrina dizer que essa norma de eficcia limitada tem carter impositivo.

Nas normas de eficcia limitada de carter facultativo, por sua vez, o legislador no est obrigado a editar a lei, mas sim facultado. O ato normativo opcional, podendo ou no regulamentar a hiptese prevista pelo legislador constituinte. Exemplo:

Art. 22, Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo.

NORMAS DE EFICCIA LIMITADA DEFINIDORAS DE PRINCPIOS PROGRAMTICOS

As normas de eficcia limitadas definidoras de princpios programticos, at por serem normas de eficcia limitada, tambm possuem aplicabilidade indireta e mediata, s podendo ser aplicada com o advento de norma regulamentadora posterior (lei latu sensu). No entanto, ao contrrio das normas de eficcia limitadas definidoras de princpio institutivo, as definidoras de princpios programticos no se preocupam com a estrutura da administrao pblica ou dos poderes, mas sim com a aplicabilidade de programas de cunho social a serem aplicados pelo Estado.

O constituinte limitou-se a traar princpios e diretrizes de determinados interesses da sociedade, devendo o legislador ordinrio esmiuar os detalhes de execuo de tais interesses. Temos como exemplo os extrados do professor Jos Afonso da Silva, a saber:

Art. 7, XX - proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos da lei;

Art. 7, XXVII - proteo em face da automao, na forma da lei;

Art. 173. 4 - A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.

216, 3 - A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. (grifos nosso).

Note que nesse tipo de norma o constituinte previu um direito, mas deixou para o legislador ordinrio a tarefa de alcanar esse direito, o dever de materializar esse direito. No ache, com isso, que as normas programticas no possuem fora normativa (eficcia jurdica), uma vez que traado o direito pela Constituio no pode o legislador ordinrio criar norma dizendo que o direito no pode ser aplicado.

As normas de eficcia programtica possuem um carter norteador, devendo servir de bssola orientadora para o legislador ordinrio criar a lei de forma que atenda aos anseios sociais. Gosto de usar uma metfora em minhas aulas dizendo que as normas de eficcia programtica so iguais estrada de tijolos amarelos do clssico conto de fadas do Mgico de Oz.

Com efeito, a estrada de tijolos amarelos serviu para que Dorothy Gale, personagem principal do conto de fadas, se guiasse na busca pelo castelo do poderoso mago chamado Oz. Usando essa analogia, assim que funcionam as normas de eficcia programtica, como uma estrada de tijolos amarelos, fazendo com que o legislador ordinrio legisle visualizando a realizao dos fins sociais do Estado. O principal objetivo das normas programticas impedir que o legislador ordinrio se desvie do intento da Constituio. o que a doutrina dominante chama de eficcia negativa.

Meu exemplo favorito o direito greve, j considerado pelo Supremo Tribunal Federal como sendo norma de eficcia limitada, onde o texto constitucional, em seu art. 37, VII reza:

O direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica

norma programtica por que o direito (social) est previsto na Constituio Federal, mas no pode ser aplicado enquanto no surgir a lei especfica. E a eficcia dessa norma negativa porque no pode o legislador ordinrio editar uma lei dizendo que no h direito a greve.

Conclumos, ento, que as normas programticas so normas voltadas para as entidades estatais, exigindo delas uma atuao futura dentro dos parmetros do programa previstos pela Magna Carta. Essas normas no produzem imediatamente todos os efeitos previstos, mas produz alguns efeitos mnimos:

Efeito revogador da normatividade antecedente incompatvel (norma que com ela se mostre colidente).

Inibe a produo de normas em sentido contrrio. QUADRO ESQUEMTICO SOBRE A EFICCIA DAS NORMAS

CLASSIFICAO DAS NORMAS SEGUNDO MARIA HELENA DINIZ

A famosa professora Maria Helena Diniz prope uma diviso diferente no que tange a eficcia das normas, dividindo-as em:

a) Normas de eficcia plena; b) Normas de eficcia relativa restringvel; c) Normas de eficcia relativa complementvel ou pendente de

complementao; d) Normas de eficcia absoluta ou supereficazes.

Nas normas de eficcia plena no h distino entre as classificaes de Jos Afonso da Silva e a de Maria Helena Diniz. So aquelas que possuem normatividade suficiente para serem aplicadas de forma imediata, bastando, para isso, a previso constitucional.

Normas de eficcia relativa restringvel so as normas que Jose Afonso chama de norma de eficcia contida. Ou seja, possuem aplicabilidade imediata, mas podem sofrer limitao com o advento de norma infraconstitucional posterior.

Normas de eficcia complementvel ou pendente de complementao, por sua vez, so as normas que Jos Afonso chama de norma de eficcia limitada. Possuem efeitos mediatos, e possuem eficcia negativa, j que impede normas infraconstitucionais incompatveis com o direito previsto na Constituio. Maria Helena tambm divide essas normas em institutivas e programticas.

Por fim, a grande inovao na classificao de eminente professora so as normas de eficcia absoluta ou normas supereficazes. Para Maria Helena essas normas so intangveis, no podendo ser contrariada nem mesmo por emendas constitucionais. Quando exemplifica essas normas a

NORMAS DE EFICCIA

PLENA

CONTIDA

LIMITADA

DE PRINCPIO ORGANIZATIVO

DE PRINCPIO PROGRAMTICO

FACULTATIVAS

IMPOSITIVAS

professora e autora trs a baila o artigo 60, 4 da Constituio, o artigo que trata das clusulas ptreas, abaixo transcrito:

Art. 60, 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;

II - o voto direto, secreto, universal e peridico;

III - a separao dos Poderes;

IV - os direitos e garantias individuais.

Repito, para a professora Maria Helena Diniz essas normas so classificadas como normas de eficcia absoluta, ou supereficazes por no poderem sofrer nenhuma espcie de modificao, nem mesmo por emenda Constituio.

assim que cai em prova, quando as bancas exigem a classificao da respeitada professora. Contudo, saiba que a doutrina majoritria entende que no h, na nossa Constituio Federal, artigos que no possam ser modificados artigos absolutos. At mesmo as clusulas ptreas podem sofrer modificaes, desde que no sejam tendentes a abolir a forma federativa de Estado (art. 1), o voto direto, secreto, universal e peridico (art. 14), a separao dos Poderes (art. 2) e os direitos e garantias individuais (art. 5).

Por fim, bancas examinadoras utilizam, ainda, a classificao de Michel Temer. De fcil compreenso, e muito parecida com a classificao mais difundida, que a de Jos Afonso da Silva. Vamos perceber, a partir da anlise

NORMAS DE EFICCIA

PLENA

RELATIVA RESTRINGVEL

RELATIVA DEPENDENTE DE COMPLEMENTAO

ABSOLUTA

do quadro esquemtico abaixo que o que mudam so as nomenclaturas, mas o sentido sempre o mesmo, atentando apenas para a inovao classificatria citada da professora Maira Helena no que tange as normas de eficcia absoluta. Mesmo que o seu entendimento seja igual ao meu, o de que as clusulas ptreas podem sim ser modificadas, sempre que exigirem nas provas a classificao de Maria Helena parta do pressuposto de que normas absolutas no podem sofrer alterao.

QUADRO ESQUEMTICO

Michel Temer Jos Afonso da Silva Maria Helena Diniz Normas constitucionais de eficcia plena

Normas constitucionais de eficcia plena

Normas constitucionais de eficcia plena.

Normas constitucionais de eficcia limitada

Normas constitucionais de eficcia limitada

Normas constitucionais de eficcia relativa complementvel ou dependente de complementao legislativa.

Normas constitucionais de eficcia redutvel ou restringvel

Normas constitucionais de eficcia contida

Normas constitucionais de eficcia relativa restringvel

Normas absolutas ou supereficazes (normas imunes ao poder de reforma)

Analisando o esquema acima vemos que todos prevem as normas de eficcia plena, contida e limitada, o que muda apenas a nomeao. Mas Maria Helena inova com as normas absolutas, ou supereficazes. Classificao mais completa e merecedora de todo o nosso respeito e admirao.

Os louros da inovao, no entanto, devem ficar com Jos Afonso, por ter dado a base para a teoria em questo de forma inovadora e independente.