Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Eficacia de la responsabilidad administrativa para garantizar el
derecho a la restauración de la naturaleza en el Ecuador.
Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de:
ABOGADO
Constante Negrete Danny Manuel
TUTOR: Dr. Diego Renato Galarraga Carvajal MSc.
Quito, Marzo del 2016
ii
DEDICATORIA
Dedico este trabajo principalmente a Dios por haberme dado la vida y regalarme una
familia maravillosa. A mi madre por ser la persona que me ha acompañado durante toda
mi vida. A mi padre quien con sus consejos ha sabido guiarme para ser un profesional.
Danny Manuel Constante Negrete
iii
AGRADECIMIENTO
En primer lugar agradezco a Dios quien con su misericordia y amor me ha permitido tener
una vida de bendiciones, acompañándome en cada momento, cuidándome, guiándome y
dándome la fortaleza necesaria para continuar día a día.
A toda mi familia, mis padres, mis hermanos, quienes han sido ese pilar fundamental en
cada etapa de mi vida siendo mi apoyo incondicional y brindándome confianza,
comprensión y el más puro amor.
A mi tutor Dr. Diego Renato Galarraga Carvajal MSc., por su apoyo desde el momento en
el que le solicite su ayuda para la guía de mi trabajo de investigación, quien con su
profesionalismo ha sido la guía fundamental para el desarrollo de este estudio, y por hacer
que este proyecto investigativo tenga una culminación exitosa.
Finalmente un agradecimiento especial a la Universidad Central del Ecuador,
específicamente a la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales, a su
docentes, quienes han compartido sus conocimientos y profesionalismo durante mi vida
estudiantil y por permitirme cumplir unas de mis metas.
iv
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito, Enero del 2016
Yo, Danny Manuel Constante Negrete, autor de la investigación, con cédula de ciudadanía
Nro. 1720225109, libre y voluntariamente DECLARO, que el trabajo de Grado titulado:
“Eficacia de la responsabilidad administrativa para garantizar el derecho a la
restauración de la naturaleza en el Ecuador”. Es de mi plena autoría, original y no
constituye plagio o copia alguna, constituyéndose en documento único, como mandan los
principios de la investigación científica, de ser comprobado lo contrario me someto a las
disposiciones legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.
Atentamente,
Constante Negrete Danny Manuel
C.I.172022510-9
Telf: 0995320782
E-mail:[email protected].
v
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, Danny Manuel Constante Negrete, en calidad de autor de la tesis titulada: “Eficacia de
la responsabilidad administrativa para garantizar el derecho a la restauración de la
naturaleza en el Ecuador, por medio de la presente autorizo a la UNIVERSIDAD
CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos los contenidos que me pertenecen o parte
de los que contiene esta obra, con fines estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente autorización,
seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6, 8; 19
y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su Reglamento.
Quito, Enero del 2016
Atentamente.
Constante Negrete Danny Manuel
C.I.172022510-9
Telf: 0995320782
E-mail:[email protected].
vi
APROBACIÓN DEL TUTOR
vii
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO
Los miembros del tribunal de Grado aprueban el trabajo de investigación titulado:
“Eficacia de la responsabilidad administrativa para garantizar el derecho a la restauración
de la naturaleza en el Ecuador”, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias emitidas
por la Escuela de Derecho de la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales
de la Universidad Central del Ecuador, para títulos de pregrados.
Para constancia firman:
TRIBUNAL DE GRADO
Nombre: ………………………………..
Firma:…………………………………..
PRESIDENTE
Nombre: ………………………….. Nombre: ……………………………..
Firma:…………………………….. Firma:………………………………..
VOCAL VOCAL
viii
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DEDICATORIA .............................................................................................................. ii
AGRADECIMIENTO .................................................................................................... iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD .................................................................... iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ............................................... v
APROBACIÓN DEL TUTOR ....................................................................................... vi
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO .......................................................... vii
ÍNDICE DE CONTENIDOS ........................................................................................ viii
ÍNDICE DE CUADROS ................................................................................................ xi
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................ xiii
ABSTRACT ................................................................................................................. xiv
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 1
JUSTIFICACIÓN ............................................................................................................ 3
GLOSARIO ..................................................................................................................... 5
CAPÍTULO I ................................................................................................................... 7
DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA ........................................................................ 7
1.1. Diagnóstico de la situación actual .............................................................................. 7
1.1.1. Elementos de hecho ............................................................................................. 7
1.1.2. Elementos de derecho .......................................................................................... 8
1.2. Identificación de los nudos críticos (sub-problemas) ................................................. 9
1.3. Preguntas Directrices .................................................................................................. 9
1.4. Planteamiento del Problema ..................................................................................... 10
1.4.1. Contextualización .............................................................................................. 10
1.4.2. Delimitación ...................................................................................................... 15
1.4.2.1. Conceptual ...................................................................................................... 15
1.5. Formulación del Problema........................................................................................ 16
1.6. Objetivos ................................................................................................................... 16
1.6.1. Objetivo general ................................................................................................ 16
1.6.2. Objetivos específicos ......................................................................................... 16
CAPÍTULO II ................................................................................................................ 18
MARCO TEÓRICO ...................................................................................................... 18
2.1. Antecedentes de la investigación .............................................................................. 18
ix
2.2. Fundamentación teórico–doctrinaria ........................................................................ 19
2.3. Fundamentación Legal ............................................................................................. 21
2.4. Planteamiento ideológico a defender ........................................................................ 23
2.5. Determinación de las variables ................................................................................. 23
2.5.1. Variable independiente ...................................................................................... 23
2.5.2. Variable dependiente ......................................................................................... 23
TÍTULO I ...................................................................................................................... 24
LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA ................................................................. 24
I.1. Concepción de la naturaleza ...................................................................................... 24
I.2. Derechos de la naturaleza .......................................................................................... 25
I.3. Mecanismos jurídicos de protección de los derechos de la naturaleza ..................... 25
TÍTULO II ..................................................................................................................... 29
DAÑO AMBIENTAL ................................................................................................... 29
II.1. Concepto de daño ambiental .................................................................................... 29
II.2. Clasificaciones del daño ambiental .......................................................................... 29
II.3. Tipos de responsabilidad por daños ambientales ..................................................... 31
II.4. Mecanismos de resarcimiento de los daños ambientales ......................................... 31
TÍTULO III .................................................................................................................... 35
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR DAÑOS AMBIENTALES .......... 35
III.1. Principios generales de la responsabilidad administrativa por daños ambientales 35
III.2. Mecanismo de sanciones por responsabilidad administrativa ................................ 36
III.3. Formas de exigencia de responsabilidad administrativa por daños ambientales.... 37
TÍTULO IV ................................................................................................................... 39
LA RESTAURACIÓN DE LA NATURALEZA ......................................................... 39
IV.1. Generalidades ......................................................................................................... 39
IV.2. La cuestión económica del problema ..................................................................... 39
IV.3. Principales barreras jurídicas que atentan contra la medición del daño ambiental
para la restauración de la naturaleza ................................................................................ 42
IV.4 Responsabilidad Administrativa ............................................................................. 44
IV.5 Procedimiento para la exigencia de la Responsabilidad Administrativa ................ 47
CAPÍTULO III .............................................................................................................. 50
MARCO METODOLÓGICO ....................................................................................... 50
3.1. Trabajo práctico sobre las unidades de observación ................................................ 50
3.2. Métodos aplicados .................................................................................................... 51
x
3.3. Definición de las técnicas ..................................................................................... 52
3.4. Definición de los instrumentos ................................................................................. 52
3.5. Matriz de operacionalización de las variables .......................................................... 53
CAPÍTULO IV .............................................................................................................. 54
PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN ..................................... 54
4.1. Análisis e interpretación de los resultados ............................................................... 54
4.1.1. Análisis de la unidad de observación teórica..................................................... 54
COSTOS AMBIENTALES EXTERNOS ..................................................................... 61
COSTOS AMBIENTALES INTERNOS ...................................................................... 61
Caso Chevron .................................................................................................................. 70
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................ 74
CAPÍTULO V ............................................................................................................... 75
PROPUESTA ................................................................................................................ 75
6.1 Datos informativos .................................................................................................... 75
6.1.1 Localización........................................................................................................ 75
6.1.2 Beneficiarios ....................................................................................................... 76
6.2 Antecedentes de la propuesta .................................................................................... 76
6.3 Justificación ............................................................................................................... 76
6.4 Objetivos .................................................................................................................... 77
6.4.1 Objetivo general ................................................................................................. 77
6.4.2 Objetivos específicos ......................................................................................... 77
6.4.3 Resultados esperados .......................................................................................... 78
6.5 Desarrollo de la propuesta ......................................................................................... 78
6.5.1 Propuesta de reforma a la Constitución de 2008 de Ecuador ............................. 78
6.5.2 Propuesta de reforma al Acuerdo Interministerial No. 001 de fecha 24 de agosto
de 2012, de los Ministerio de Ambiente y de Recursos Naturales no Renovables ..... 80
6.5.1 Planificación de actividades, tiempo y recursos ................................................. 82
6.5.2 Presupuesto y financiamiento ............................................................................. 83
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 84
xi
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro No. 1: Matriz de operacionalización de las variables. ............................................. 53
Cuadro No. 2: Costos ........................................................................................................... 61
Cuadro No. 3: Costos Externos ............................................................................................ 62
Cuadro No. 4: Cronograma. ................................................................................................. 82
Cuadro No. 5: Presupuesto (en USD). .................................................................................. 83
xii
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1. Procedimiento para compensar por daños ambientales. ................................ 48
Ilustración 2: Mapa físico del Ecuador ................................................................................ 75
xiii
TEMA: “Eficacia de la responsabilidad administrativa para garantizar el derecho a la
restauración de la naturaleza en el Ecuador”
Autor: Danny Manuel Constante Negrete
Tutor: Dr. Diego Renato Galarraga Carvajal MSc.
RESUMEN
La presente investigación se propuso a partir de que no se advierte suficiente regulación
legal de la responsabilidad administrativa por daños ambientales en relación con el derecho
a la restauración de la naturaleza consagrado en el artículo 72 de la Constitución de la
República del Ecuador de 2008, especialmente en cuanto a la determinación de las bases
de cálculo específicas del monto necesario para proceder a ello, o que sirva para la
reparación del daño por vía de la compensación económica. Los instrumentos legales
dictados hasta la fecha contienen eventuales mediciones del daño causado a algún
componente aislado de la naturaleza y se establecen bases metodológicas generales para su
determinación, pero los cálculos siguen estando sujetos a criterios contables o periciales
casuísticos que no siempre responden a la protección especial de la naturaleza. El Proyecto
Innovador de Investigación que ahora se presenta ha determinado las falencias normativas
que dificultan la realización adecuada del derecho a la restauración de la naturaleza al
declararse la responsabilidad administrativa por daños ambientales y propone una reforma
legal que resuelva este problema a través de un análisis exegético de los instrumentos
jurídicos que se han dictado y los estudios científicos recientes sobre el tema.
DESCRIPTORES: RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA / DAÑO AMBIENTAL
DERECHOS DE LA NATURALEZA / RESTAURACIÓN DE LA NATURALEZA /
COMPENSACIÓN ECONÓMICA / MEDICIÓN DEL DAÑO AMBIENTAL
xiv
TITLE: “Effectiveness of corporate liability in guaranteeing the right to restoration of
nature in Ecuador”
Author: Danny Manuel Constante Negrete
Tutor: Dr. Diego Renato Galarraga Carvajal MSc.
ABSTRACT
This research work was proposed based on the lack of sufficient legal regulations on
corporate liability for environmental damages, in violation to the right to environmental
restoration enshrined in article 72 of the 2008 Ecuadorian Constitution of the Republic,
especially in matters of determining the basis for calculating the monetary amount
necessary to carry out said restoration. The legal instruments set forward to this date
contain eventual measurements of the damages caused to certain isolated components of
nature, and they establish general methodological bases for its determination. However,
these calculations are still subject to accounting or expert criteria that do not always answer
to the special protection that nature requires. This innovative research project has found
regulatory shortcomings that hinder the proper fulfillment of the right to nature restoration,
and it proposes a legal reform that may resolve this issue through an exegetic analysis of
the proposed juridical instruments and recent scientific studies regarding this topic.
KEYWORDS: CORPORATE LIABILITY / ENVIRONMENTAL DAMAGE / RIGHTS
OF NATURE / RESTORATION OF NATURE / ECONOMIC COMPENSATION /
MEASUREMENT OF ENVIRONMENTAL DAMAGE
1
INTRODUCCIÓN
En la legislación nacional, existe falta de normativa adecuada para proteger los
derechos de la naturaleza en lo relacionado al cálculo de los daños ocasionados al bien
jurídico dañado (naturaleza), así como a lo relacionado a la restauración a su estado
anterior al causado por responsabilidad administrativa tanto de personas naturales como
jurídicas.
La falta de legislación administrativa vigente dentro de la Ley de Gestión Ambiental,
hace que no se efectivice de manera eficaz y eficiente la restauración a los daños
ambientales causados a la naturaleza el cual es el principal bien protegido dentro de la
normativa constitucional establecido en la Sección denominada Naturaleza y Ambiente del
Capítulo Biodiversidad y Recursos Naturales.
La Ley Ambiental, Código Civil y Código Integral Penal, ha dado prioridad a la
reparación (compensación e indemnización) al cual tienen derecho las personas naturales,
comunidades, colectivos; etc., que viven dentro del hábitat natural afectado; pero, el pago
económico que reciben estas personas no significa que la naturaleza sea restaurada a su
situación previa al daño ocasionado, ni que se establezca el valor económico más adecuado
a reparar por el daño. Es por esta razón, que es necesario proteger el bien jurídico más
importante establecido en el artículo 396 de la Constitución del Ecuador, el cual es
proteger y restaurar la naturaleza afectada. Bien jurídico que a la actualidad no se ha
normado adecuadamente dentro de la Ley de Gestión Ambiental que es lo adecuado, con la
finalidad de fijar de manera eficaz y eficiente el correspondiente valor del bien natural
dañado, y la restauración de los daños ocasionados a la naturaleza por responsabilidad
administrativa causada por diferentes actores. Es por ello, que esta realidad jurídica, social,
ambiental es de interés actual y vigente.
En el capítulo uno se desarrolla el planteamiento del problema, en función de
determinar la formulación del problema, las preguntas directrices, los objetivos de la
investigación, tanto el general como los específicos, así como delimitar la justificación e
importancia del desarrollo del tema de investigación.
2
En el segundo de los capítulos se presenta todo el marco teórico del proyecto,
analizando los antecedentes del tema de investigación, la fundamentación legal del mismo,
la idea a defender, las variables que surgen de esta idea y los conceptos que se utilizarán de
forma constante en el desarrollo del proyecto.
En el capítulo número tres de metodología, se establece el análisis de cada método de
investigación a utilizar, las técnicas e instrumentos para realizar la investigación de campo,
así como la población y muestra a la que se efectúa dicha investigación.
En el capítulo número cuatro se refiere a la observación teórica, los costos
medioambientales recurrentes, los costos medioambientales no recurrentes planteados en el
presente proyecto.
En el capítulo número cinco se mencionan las conclusiones y recomendaciones a
plantear en la presente investigación.
3
JUSTIFICACIÓN
El derecho a la restauración de la naturaleza ante la ocurrencia o causa de un daño
ambiental es esencial desde el punto de vista socio-jurídico, y cuando se analiza el asunto
desde la jurisdicción administrativa suele encontrarse un régimen sancionador ligado a las
afectaciones patrimoniales al sujeto responsable o el retiro de determinados beneficios y/o
autorizaciones concedidas por la Administración cuya violación o inobservancia han sido
las determinantes del daño que se acusa, pero que difiere generalmente el resarcimiento de
este a la vía civil, a pesar de que constitucionalmente en nuestro país se sigue el imperativo
de declarar la restauración o reparación del medio ambiente afectado concomitantemente a
la responsabilidad en que se hubiese incurrido.
A tenor de lo expuesto, y visto que las recientes investigaciones académicas en
nuestro país se han dirigido al análisis de los aspectos puramente técnicos de las
instituciones de la responsabilidad administrativa, los daños ambientales o los derechos de
la naturaleza, sin enfocarse en cómo medir el monto necesario para la restauración del
medio afectado, esta investigación resulta original y emprendedora. Por otro lado, las
normas jurídicas dictadas hasta el momento cuantifican eventualmente el daño causado a
algún componente aislado de la naturaleza y establecen bases metodológicas generales
para su determinación, pero los cálculos siguen estando sujetos a evaluaciones contables o
periciales individuales que no siempre siguen las mismas pautas, de modo que con la
elaboración de una propuesta normativa como la que se pretende en este caso para
coadyuvar a que la determinación de la responsabilidad administrativa se haga
concomitantemente con la evaluación del daño ambiental, se espera que la legislación
sobre la materia avance hacia un peldaño superior en correspondencia con el principio de
progresividad en la realización de las normas jurídicas que consagra también la
Constitución de la República.
Cualquier análisis relacionado con la protección y/o restauración de la naturaleza,
se relaciona directamente con uno de los derechos humanos esenciales, es decir, el derecho
a un medio ambiente sano, de modo que serán beneficiarios de cualquier cambio favorable
a él todos los ciudadanos del Ecuador.
Por otro lado, la investigación concuerda con el Objetivo 7 del Plan Nacional del
Buen Vivir 2013-2017 del Ecuador (Gobierno Nacional de la República del Ecuador,
4
2013), que prevé “garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad
ambiental, territorial y global” (pág. 221), y específicamente se relaciona con la política y
lineamiento estratégico número 7.1. a), que persigue:
(…) Diseñar e implementar un marco normativo que garantice los derechos de
la naturaleza e instaure mecanismos intersectoriales, transversales e integrados,
de prevención, control, sanción y restauración integral de daños y pasivos socio
ambientales, asegurando las compensaciones respectivas y la no repetición de
los daños o afectaciones (Ibídem, pág. 233).
5
GLOSARIO
Eficacia: “(…) actuación para cumplir los objetivos previstos. Es la manifestación
administrativa de la eficiencia, por lo cual también se conoce como eficiencia directiva".
(Andrade, 2005)
Responsabilidad:“(…) es la reacción del Derecho ante la infracción de una de sus normas,
por parte del comportamiento de un agente moral destinatario de las mismas, consistente
en la realización de un reproche que se manifiesta en la consecuencia jurídica enlazada con
dicha violación normativa”. (Sanz Encinar, 1998)
Responsabilidad Administrativa: “(…) es una responsabilidad prejuiciosa que se genera
como consecuencia de una serie de sucesos o hechos que por acción u omisión realizan los
servidores y funcionarios públicos en el desarrollo de sus actividades ya sea a título de
dolo o culpa, cuya conducta se encuentra considerada como antijurídica dentro de la Ley”.
(Bruno Gómez, 2010)
Derecho de Restauración: “(…) es el retorno a su condición original de un ecosistema o
población deteriorada”. (Guaranda Mendoza M. , 2010)
Reparación: “(…) es el acto jurídico por el cual, una vez establecida la responsabilidad,
sea por el criterio objetivo o subjetivo, se ha de fijar la enmienda correspondiente al valor
del bien dañado; previamente se requiere la valoración de los daños para fijar el monto de
las indemnizaciones debidas; el problema surge cuando el objeto de la cuantificación
económica, es el medio ambiente”. (Guaranda Mendoza W. , 2010)
Rehabilitación ambiental: “(…) es el conjunto de acciones y técnicas con el objetivo de
restaurar condiciones ambientales originales o mejoradas sustancialmente en sitios
contaminados y/o degradados como consecuencia de las actividades humanas”. (Guaranda
Mendoza W. , 2010)
Naturaleza: Conjunto de todo los que existe y que está determinado y armonizado en sus
propias leyes. (Diccionario de la Lengua Española, 2015)
6
Daño Ambiental: “(…) es toda acción, omisión, comportamiento u acto ejercido por un
sujeto físico o jurídico, público o privado, que altere, menoscabe, trastorne, disminuya o
ponga en peligro inminente y significativo, algún elemento constitutivo del concepto
ambiente, rompiéndose con ello el equilibrio propio y natural de los ecosistemas”. (Peña
Chacón, 2006)
Resarcimiento: Modalidad de indemnización de daños y perjuicios producidos por el
incumplimiento culpable, doloso o moroso de las obligaciones por el deudor, cuando no
puede procederse al cumplimiento de forma específica y se ha producido un daño para
el acreedor. Además debe existir un nexo causal entre dicho daño y el comportamiento del
deudor. (Enciclopedia Jurídica, 2014)
Compensación Económica: Jurídicamente la compensación económica no es ni un
supuesto de responsabilidad civil ni una obligación alimenticia y podría configurarse mejor
como un tipo de indemnización por afectación legal de derechos. (Corral Talciani, 2007)
Principio Precautorio: Se refiere a la obligación de suspender o cancelar actividades que
amenacen el medio ambiente pese a que no existan pruebas científicas suficientes que
vinculen tales actividades con el deterioro de aquél. (González, 2004)
7
CAPÍTULO I
DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA
1.1. Diagnóstico de la situación actual
1.1.1. Elementos de hecho
La responsabilidad administrativa se sustenta, esencialmente, bajo el criterio de
prevención de riesgos, y en materia ambiental responde al principio precautorio por medio
del cual se prevé que los Estados utilicen todas las alternativas a su alcance, sin que la falta
de conocimiento científico sobre los riesgos ambientales de una actividad cualquiera
resulte argumento válido para no adoptar medidas preventivas (Mackenzie, et al., 2004);
pero ello no quiere decir que, de ocasionarse un daño ambiental, se excluya el deber de
restauración del responsable del daño, que se considera uno de los derechos de la
naturaleza oponible erga omnes, sobre el cual se concede acción popular en múltiples
ordenamientos jurídicos y que precisa una configuración jurídica adecuada para garantizar
su efectiva realización.
Las sanciones administrativas suelen consistir en multas, clausuras parciales o totales
de los establecimientos donde operan los infractores, entre otras medidas, pero
generalmente el monto de las sanciones pecuniarias no se destina a la reparación del daño
causado ni a la restauración del medio (Fundación Regional de Asesoría en Derechos
Humanos, 2010), con lo cual el régimen de responsabilidad se torna ineficaz y no propende
a la restauración de la naturaleza.
Aun en el caso de que se defina la obligación de reparación efectiva del daño
ambiental causado, el tema de la medición de los costos ambientales es relativamente
novedoso en nuestro contexto. Si bien este tiene vínculo con la ciencia contable, interesa
especialmente al Derecho que su determinación no se haga de forma arbitraria ni sobre
bases que carezcan de rigurosidad científica. La carencia de una regulación al respecto
8
dificulta que se pueda ejercitar adecuadamente el derecho constitucional de restauración de
la naturaleza en caso de que se le cause un daño real, además de la imposibilidad del
órgano jurisdiccional para comprobar si su estimación se hizo con objetividad.
1.1.2. Elementos de derecho
El artículo 396 de la Constitución de la República del Ecuador señala que el Estado
es responsable de la adopción de medidas oportunas que eviten impactos ambientales,
aunque exista o no dudas científicas sobre el daño que pudiera causarse, pues la
responsabilidad por daños al medio ambiente es de tipo objetiva; sin embargo, el artículo
72 de la propia carta magna ecuatoriana señala que en caso de ocasionarse aquellos, la
naturaleza tiene derecho a la restauración, por lo que el Estado debe establecer los
mecanismos más eficaces posibles para lograrla, con independencia de la indemnización
que corresponda a los afectados por el daño (Asamblea Constituyente, 2008).
El mentado artículo 396 de la Constitución también señala que además de las
sanciones que correspondan para el causante del daño ambiental, deben restaurarse
integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas
(Ibídem). Sin embargo, el hecho de que la jurisdicción para conocer de un daño ambiental
se divida en administrativa y civil, siendo la primera la encargada de imponer sanciones y
la segunda la que suele fijar en términos económicos el costo necesario para la
restauración, genera una complejidad procesal para el tratamiento del tema y dilaciones
que sin dudas afectan el fin que se persigue, como se deduce, por ejemplo, de los artículos
43 y 44 de la Ley de Gestión Ambiental (Congreso Nacional, 2004).
Los instrumentos jurídicos dictados en materia ambiental que prevén dentro del
régimen sancionador la restauración del ambiente que pudiera haberse dañado, no suelen
establecer una base contable para fijar el importe necesario que permita lograr aquella; se
exceptúan los siguientes casos: 1) Rehabilitación del patrimonio forestal de los bosques
nativos del Trópico Húmedo del Ecuador, que contiene una base de cálculo (aunque
estática) según el estudio técnico denominado “Valoración Económica del daño en bosques
naturales y costo de restauración estudio del caso: Bosque húmedo tropical en Ecuador”,
contenido en la Resolución No. 178 de 19 de septiembre de 2008 de la Ministra del
9
Ambiente (Ministra del Ambiente, 2008); 2) Señalamiento del costo total por pérdida de
bienes y servicios ambientales y costo de restauración por tala, aprovechamiento,
alteración, transformación o destrucción de bosques de manglar, con base en el Estudio
Técnico denominado “Valoración económica del manglar”, contenido en la Resolución
No. 056 de 28 de enero de 2011 de la Ministra del Ambiente (Ministra del Ambiente,
2011). Por otra parte, si bien el Acuerdo Interministerial No. 001 de 24 de agosto de 2012
de la Ministra del Ambiente y el Ministerio de Recursos Naturales no Renovables se
propone regular los mecanismos de compensación como parte de la política de reparación
integral del entorno, fija lineamientos metodológicos, pero no establece ni propone las
bases del cálculo (Ministra del Ambiente y Ministro de Recursos no Renovables, 2012).
1.2. Identificación de los nudos críticos (sub-problemas)
Se deberá determinar si la declaración de responsabilidad administrativa por daños
ambientales presupone un adecuado mecanismo para declarar la restauración del medio
afectado, o no. Igualmente, es necesario establecer cuándo la jurisdicción administrativa en
materia ambiental se extiende a la fijación de obligaciones al responsable del daño para
proceder a la restauración.
Por último, debe analizarse un método viable que permita calcular el monto
económico necesario para la restauración del ambiente dañado a consecuencia de una
infracción administrativa.
1.3. Preguntas Directrices
¿Cuáles son las características que distinguen al daño ambiental del resto de los
daños, desde el punto de vista jurídico?
¿Cuándo procede declarar la responsabilidad administrativa por daños ambientales?
¿Cómo se desarrolla a través de las normas infra-constitucionales el derecho a la
restauración de la naturaleza?
10
¿De qué forma se calcula el monto económico necesario para la restauración del
ambiente dañado?
1.4. Planteamiento del Problema
1.4.1. Contextualización
1.4.1.1. Macro
Desde fines de la década del 60 del siglo pasado comenzó a cobrar auge desde el
punto de vista internacional el problema de los daños al ambiente y su necesidad de
protección, hasta que en 1972 se celebró la Conferencia de la ONU que dio lugar a la
llamada Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano donde se sentaron
las bases generales del problema; sin embargo, como puede apreciarse de su contenido, no
se estableció con claridad el deber de resarcimiento al medio ambiente, sino solo se fijaron
ciertas medidas con carácter más bien precautelar (Conferencia de las Naciones Unidas,
1972). No fue sino hasta la celebración de la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, 1992,
que se consagró el principio que la doctrina conoce como ‘el que contamina, paga’, a partir
de su Principio 13, que reza: “Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional
relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la
contaminación y otros daños ambientales…” (Conferencia de las Naciones Unidas, 1992,
p. 3). A continuación, el mismo Principio subrayaba la necesidad de cooperación de todos
los Estados en aras de perfeccionar las leyes internacionales sobre este tópico.
La aplicabilidad del antedicho Principio ha tenido fluctuaciones en la práctica, pues
no se ha podido desarrollar sistémicamente ni a nivel internacional, ni regional, y solo en
algunos países encontramos excepciones a ello. No quiere esto decir que se haya relegado
en modo alguno la responsabilidad de resarcimiento a los causantes de un daño, pero no se
deja siempre claro cómo proceder a evaluar este y menos aún qué hacer para lograr una
eficaz restauración del medio ambiente afectado. No obstante, cabe acotar, por ejemplo, las
reflexiones de Riera y otros (2008), quienes proponen como solución inversa que en ciertos
casos deba pagar el contaminado y no el contaminador, renombrándolo como ‘principio de
la víctima paga’; esta solución, a priori absurda, parte de un análisis distinto, pues se dan
casos en los que el Estado (como sucede en España), o bien un país desarrollado hacia uno
subdesarrollado, proporcionan asistencia técnica o inversiones tecnológicas para mitigar
11
las emisiones contaminantes, con lo cual a su vez se abaratan los costos de restauración del
medio y sería adecuado que estos últimos asuman entonces los gastos remanentes. A pesar
de ello, sigue latente la idea de que sea el agente contaminante quien al final resarza el
daño causado.
Existen normas internacionales que, desde su enfoque particular, establecen normas
sobre la obligatoriedad del resarcimiento de los daños ambientales y/o de la restauración
del medio, como el Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, que desde su artículo 4.4.
dejaba sentado que se determinarían medidas por cada Estado para garantizar el respeto y
la observancia de dicho Convenio, incluidas aquellas destinadas a prevenir y reprimir los
actos que lo contraviniesen (PNUMA, 2014); sin embargo, el artículo 12 dejaba abierta la
posibilidad de que las partes firmantes evaluaran un protocolo que estableciera las normas
y procedimientos sobre responsabilidad e indemnización de los daños resultantes, aunque
por supuesto, limitados al movimiento transfronterizo (Ibídem). En atención a ello, se
aprobó el Protocolo sobre responsabilidad e indemnización por daños resultantes de los
movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación en el año 2000, que
conceptúa el daño ambiental desde una variedad de acepciones, que incluyen el daño
emergente, el lucro cesante, el costo de las medidas por el restablecimiento de la afectación
e incluso de las preventivas para evitarlo, pero de cualquier manera se omiten los criterios
económicos que permitan uniformar las tasaciones que debieran practicarse (Ibídem).
Como se observa, el problema sigue estando ya no en el consenso sobre el criterio de
la responsabilidad, sino en el de la medición de los costos del resarcimiento por daños
ambientales:
“Greenpeace considera urgente una legislación de responsabilidad
ambiental que cree un régimen especial (…) y que logre establecer principios
claros, tales como el que contamina debe pagar; cualificación del daño
ambiental y del daño material; indemnización económica para el afectado;
restauración del daño ambiental y eliminación de la fuente contaminante para
proteger la salud y el ambiente” (www.ecoestrategia.com/, 2005).
Precisamente por ello, de Oro Díaz (2013) ha sugerido con acierto que “(…)
debemos recordar el adagio vigente, ‘quien contamina, paga’, al cual estamos necesitados
ya de agregar ‘el que contamina, descontamina’, para lograr una efectiva unidad de la
actividad resarcitoria hacia las personas afectadas por la agresión ocurrida al medio
12
ambiente” (p. 18). No puede sostenerse, entonces, la ambigüedad de criterios de medición
o la fluctuación de estos en correspondencia con la casuística procesal, sino que es
prioritario que se fijen bases metodológicas de cálculo uniformes y que contengan todas las
variables necesarias para un análisis integral del fenómeno.
1.4.1.2. Meso
El ordenamiento jurídico ecuatoriano contiene múltiples referencias al tema de la
protección del ambiente y el resarcimiento de los daños, partiendo de la Constitución de la
República que reconoce el derecho prioritario de restauración de la naturaleza en su
artículo 72 y luego en su artículo 396 expone que, con independencia de las sanciones que
procedan, el daño ambiental presupone la obligatoriedad de dicha restauración concebida
de conjunto con la indemnización a las personas y comunidades afectadas, pero además se
determina que los costos de prevención de tales daños deben ser asumidos dentro de los
ciclos productivos o de prestación de servicios (Asamblea Constituyente, 2008).
Si bien constan múltiples herramientas y garantías jurídicas para instar al aparato
jurisdiccional que se pronuncia ante el acaecimiento de un daño ambiental, incluso al estar
legitimada la acción popular (artículo 71 de la Constitución), reconocerse los principios de
in dubio pro natura (artículo 396 ibídem), el carácter imprescriptible de dichas acciones
(ídem) y la reversión de la carga de la prueba en pro de la responsabilidad objetiva
(artículo 397, numeral 1 ibídem), cabe apuntar que la legislación infra-constitucional no
resuelve completamente sobre el cálculo del monto de la afectación o del importe
necesario para la restauración de la naturaleza.
Lo primero que se advierte es que la gama de acciones de reparación ambiental no
siempre queda bien delimitada. La Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos
(2010) insiste en distinguir entre la remediación, la rehabilitación ambiental, la mitigación,
la restauración y la reparación propiamente dicha, pero en la Ley de Gestión Ambiental,
por ejemplo, solo encontramos la restauración, mientras que los conceptos de
rehabilitación, mitigación y reparación se entremezclan con la idea de los costos
ambientales, cuyas bases de cálculo tampoco se aclaran (Congreso Nacional, 2004); por
otra parte, el Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones
Hidrocarburíferas en el Ecuador hace un amplio diseño sobre el tema de la remediación y
la rehabilitación, aunque situada dentro de su específico contexto, pero aborda de forma
13
somera la mitigación, la restauración y la reparación en sí (Presidente Constitucional de la
República, 2001).
Al margen de ello, se observan atisbos de cálculos, aunque previamente establecidos
sin posibilidades de discusión objetiva. Así, la Resolución No. 178 de 19 de septiembre de
la Ministra del Ambiente fija los costos para la restauración de los bosques nativos en el
Trópico Húmedo del Ecuador (Ministra del Ambiente, 2008), y la Resolución No. 056 de
28 de enero de 2011 de la propia autoridad determina el costo total por pérdida de bienes y
servicios ambientales y costo de restauración por tala, aprovechamiento, alteración,
transformación o destrucción de bosques de manglar (Ministra del Ambiente, 2011), pero
se observa que solo se ha evaluado en cada supuesto una parte del ecosistema (los recursos
forestales autóctonos), sin tener en cuenta las restantes pérdidas posibles o la afectación a
elementos intangibles, como el paisaje, con lo cual el problema de la determinación real y
adecuada del monto necesario para la compensación ambiental queda inconcluso.
El Acuerdo Interministerial No. 001 de 24 de agosto de 2012 de la Ministra del
Ambiente y el Ministro de Recursos Naturales no Renovables es quizás el mayor intento en
una aproximación metodológica al objeto de la presente investigación, pues establece los
lineamientos para la aplicación de compensación por afectaciones socio-ambientales
dentro del marco de la política pública de reparación integral, las que se dividen en:
anticipadas de afectaciones potenciales, aplicadas a la gestión de impactos ambientales y
aplicadas a la gestión de pasivos ambientales, y tratan de abarcar todos los procesos desde
la prevención hasta la restauración (Ministra del Ambiente y Ministro de Recursos no
Renovables, 2012); no obstante, la norma apuntada sienta las bases, pero no termina de
proponer los cálculos aproximados ni cómo llegar a ellos, por lo que siempre habrá que
acudir a la práctica de exámenes periciales en caso de litigio, con la consiguiente
variabilidad de conceptos que se pueden manejar y que dejarían a los juzgadores quizás
con más dudas de las iniciales para fijar una cifra final apropiada y cómo será utilizada
para el fin de la acción establecida y los requerimientos del medio dañado.
1.4.1.3. Micro
El debate no se agota en lo anterior, sino también uno de los problemas esenciales
para la medición de los daños ambientales consiste en determinar la jurisdicción aplicable
14
a cada caso, para lo cual en el ordenamiento jurídico ecuatoriano constan varias acciones:
las constitucionales, las administrativas, las civiles, las penales y las que alternativamente
son incoables ante organismos internacionales de justicia y derechos humanos.
Las acciones constitucionales, en sentido general, presuponen que la sentencia se
pronuncie, en caso de detectar la vulneración denunciada, por “(…) la reparación integral,
material e inmaterial, y especificar e individualizar las obligaciones, positivas y negativas,
a cargo del destinatario de la decisión judicial y las circunstancias en que deban
cumplirse…” (Asamblea Constituyente, 2008, p. 63) lo que constituye una real garantía de
resarcimiento, dada su precisión jurídico-práctica.
La Ley de Gestión Ambiental por su parte, reconoce en sus artículos 41 y 42 que
pueden establecerse acciones penales, civiles y administrativas con el fin de proteger los
derechos ambientales, sin perjuicio de las acciones constitucionales (Congreso Nacional,
2004). En torno a las acciones penales no se hace ninguna precisión en dicha norma pero
del análisis del artículo 622 numeral 6) del Código Orgánico Integral Penal se constata que
la sentencia contendrá, entre otros pronunciamientos:
“(…) la condena a reparar integralmente los daño ocasionados por la infracción
con la determinación del monto económico que pagará la persona sentenciada a
la víctima y demás mecanismos necesarios para la reparación integral, con
determinación de las pruebas que hayan servido para la cuantificación de los
perjuicios cuando corresponda”. (Asamblea Nacional, 2014, p. 128)
Cuando se trata de acciones civiles, el artículo 43 de la Ley de Gestión Ambiental
también deja claro que el juez tiene que determinar en la sentencia el monto necesario para
la reparación del daño, el que debe ser entregado a los integrantes de la comunidad
afectada y con precisión de la persona que lo recibirá y quién ejecutará las reparaciones
(Congreso Nacional, 2004).Pero en el caso de las acciones administrativas y contencioso
administrativas no se deja claro cómo proceder para determinar el monto de las
afectaciones, por lo que parece indicar que las sanciones administrativas no llevan
aparejados dichos cálculos. Más confuso resulta que la Ley de Gestión Ambiental ordene
como medida administrativa en su artículo 46 inciso b) verificar el “(…) cumplimiento de
las medidas adoptadas para mitigar y compensar los daños ambientales, dentro del término
de 30 días” (Congreso Nacional, 2004, p. 8), si en definitiva no se manda a fijar, por lo que
le correspondería a la jurisdicción civil proceder a ese cálculo.
15
Esta estructura procedimental es tendiente a la dilación. No podemos desligarnos de
que la responsabilidad administrativa es esencialmente de prevención, pero como bien
acota la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos (2010), los mecanismos
administrativos no están reñidos con la posibilidad de disponer “(…) la reparación del
daño ambiental en tanto la alteración ambiental haya supuesto el incumplimiento de un
deber…” Lo contrario supone, de hecho, una insuficiente protección jurídica al fenómeno
y determina reevaluar el alcance de la responsabilidad administrativa para que se convierta
en reparadora, a la vez que precautele.
1.4.2. Delimitación
1.4.2.1. Conceptual
Campo: Esta investigación se encuentra en el campo de las ciencias jurídicas.
Área: El estudio corresponde a las áreas del derecho ambiental y administrativo,
aunque se vincula en parte con el derecho constitucional y el civil de donde toma algunas
de sus bases teórico-metodológicas.
Aspecto de estudio: Este se centra en el derecho a la restauración de la naturaleza
como contenido de la declaración de responsabilidad administrativa por daños ambientales.
1.4.1.2. Espacial
La investigación tiene un alcance espacial nacional, debido a que el fenómeno que
se estudia no está focalizado en ninguna provincia, cantón o parroquia en particular, sino es
un problema que afecta a todos los ciudadanos de la nación e involucra al Estado por
medio de sus aparatos administrativos encargados de la protección y restauración del
ambiente.
16
1.4.1.3. Temporal
Se ha desarrollado la investigación a partir del análisis de las regulaciones infra-
constitucionales en el Ecuador con posterioridad a la vigencia de la Constitución Política
de 1998 y, sobre todo, a la Constitución de la República de 2008, aunque ello no impidió
que el estudio indagara sobre regulaciones anteriores que sirvieron de plataforma al tema
de la restauración de la naturaleza, la responsabilidad administrativa para su declaración y
el sistema de evaluación de los costos ambientales necesarios para resarcir un daño de este
tipo, sobre todo en el ámbito internacional. La observación de las normas concluyó hasta
las que se promulgaron en el mes de agosto de 2015.
1.5. Formulación del Problema
Desarrollo infra-constitucional inadecuado del derecho a la restauración de la
naturaleza en la declaración de responsabilidad administrativa por daños ambientales en el
Ecuador.
1.6. Objetivos
1.6.1. Objetivo general
Determinar las falencias normativas que dificultan la realización adecuada del
derecho a la restauración de la naturaleza al declararse la responsabilidad administrativa
por daños ambientales.
1.6.2. Objetivos específicos
1. Caracterizar la regulación jurídica actual de la responsabilidad administrativa por
daños ambientales.
17
2. Identificar los mecanismos legales para la realización del derecho a la restauración
de la naturaleza en el marco de la jurisdicción administrativa.
3. Analizar un método de cálculo para determinar el monto económico necesario para
la restauración del ambiente dañado.
18
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
2.1. Antecedentes de la investigación
El autor María José Narváez Álvarez, en su Tesis de Maestría en Derecho con
mención en Derecho Administrativo titulada “La responsabilidad civil extracontractual por
daños ambientales y las instituciones del Código Civil ecuatoriano” presentada por la
Universidad Andina Simón Bolívar, con su sede en Ecuador, presentada en el 2008, aborda
conceptos básicos como la responsabilidad civil y el daño ambiental, con sus
particularidades y cómo ambas se armonizan en el ordenamiento jurídico del país, para
evidenciar las dificultades prácticas principales que trascienden a la eficaz reparación de
los daños ambientales. Entre otras conclusiones, se destaca que la carga de la prueba que
pesa sobre el accionante en este tipo de procesos es demasiado intensa, pues la antigua
Constitución determina el criterio de la responsabilidad con un corte subjetivo y era muy
difícil “(…) demostrar que la actividad productiva que generó el daño ha rebasado la línea
de la tolerancia de la contaminación” (Narváez Álvarez, 2008, pp. 105-106). Esta situación
fue resuelta en parte a partir de la adopción de la vigente Constitución en el año 2008, si
bien subsiste el problema de la determinación del monto económico necesario para reparar
el daño ambiental causado.
Por otro lado, la autora Lilian Soledad Santander Roldán analizó en su Tesis previa a
la obtención del título de Abogada el tema “Responsabilidad civil por el daño ambiental en
la legislación ecuatoriana”, correspondiente a la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Central de Ecuador del año 2014, el daño ambiental
y cómo se establecen los mecanismos jurídico-procesales para su reclamación y
resarcimiento, a cuyo efecto propone que “(…) se constituya oficialmente la reparación in
natura en la Ley de Gestión Ambiental…” (Santander Roldán, 2014, p. 120) como aporte
para la disminución del daño ambiental y su impacto.
19
En el repositorio de la propia Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y
Sociales de la Universidad Central de Ecuador, también se consultó la Tesis previa a la
obtención del título de Abogado de Jamil Edgardo Quishpe Estrada, titulada “La
responsabilidad civil por remediación de daños en la Ley de Gestión Ambiental
ecuatoriana” y presentada en el año 2014. El autor realiza un análisis de la responsabilidad
objetiva como consecuencia que se asocia al daño ambiental y que presupone la inversión
de la carga probatoria, debido a la dificultad que supone para el afectado, quien precisa de
alternativas que “(…) reparen de alguna manera esos daños a través de medidas
compensatorias o la descontaminación máxima posible…” (Quishpe Estrada, 2014, p.
123), aunque sin concentrarse en ofrecer una propuesta de estas últimas en concreto.
Por otro parte, en el repositorio de la misma Facultad anterior, se consultó la Tesis
previa a la obtención del título de Abogada de Dania Gabriela Martínez Orozco que lleva
por título: “La titularidad de los derechos difusos, derechos personales y derechos
colectivos por daño ambiental” que fue presentada igualmente en el 2014. En ella, la autora
aborda fundamentalmente la viabilidad para ejercerlos derechos difusos de la naturaleza en
el ámbito jurídico-constitucional y formula una propuesta encaminada a “(…) frenar la
impunidad frente a la depredación de la naturaleza y a los daños ambientales que provocan
las gigantescas sociedades multi-nacionales saqueadoras de las riquezas de los pueblos y
naciones como las nuestras…” (Martínez Orozco, 2014, p. 129), sin proponer de otro
modo, tampoco, una forma compensatoria concreta.
2.2. Fundamentación teórico–doctrinaria
El principio precautorio, si bien tuvo un desarrollo normativo en múltiples
instrumentos jurídicos internacionales, según Sunstein (2006) ha sido concebido con gran
amplitud por la Conferencia Económica de las Naciones Unidas en Europa de 1990, donde
se planteaba que todas las políticas ambientales debían basarse en él, y sin pasar por alto
que “(…) donde existan amenazas de daño serio o irreversible, la falta de plena
certidumbre científica no debería ser empleada como motivo para postergar medidas que
prevengan la degradación del medio ambiente…” (p. 150).
20
El daño ambiental se concibe, según Casas (2003) como una “afrenta a un bien
jurídico colectivo, cuyo goce y uso pertenecen al grupo social” (p. 141), y de acuerdo a las
leyes de cada país se le dará una connotación más o menos amplia. Siguiendo el criterio de
Londoño Toro, Amparo Rodríguez y Herrera Carrascal (2006), la reparación del daño
ambiental causado puede lograrse de dos formas:
“(…) el restablecimiento de las cosas al estado anterior, que implica la
ejecución de actividades dirigidas a dicho fin, lo cual sólo es viable si el bien
por su naturaleza y función lo permite; cuando no es posible, deberá
reemplazarse por la estimación pecuniaria correspondiente…” (p. 306).
El proceso de restauración, cuando se aplica, presupone el análisis de muchas
variables ecológicas, lo que indudablemente es muy complejo. Señala Light (2003) que en
ocasiones los métodos han fracasado porque se ha considerado simplemente “(…) un
intento por restaurar la naturaleza misma, más que un esfuerzo por restaurar una parte
importante de las relaciones humanas con la naturaleza no humana…” (p. 247), de modo
que no puede pasarse por alto el fuerte componente humana que implicaría todo proceso de
restauración del ambiente afectado.
Pero, según se apuntó, suele suceder que la restauración sea materialmente
imposible, o en cualquier caso sea necesario calcular cuánto se requiere erogar para reparar
el daño que se cause, y surge entonces el problema de su determinación o medición. En
algunos casos se ha propuesto, inicialmente, una profunda evaluación del impacto
ambiental, que según Madeira y Coelho (2013) debe abarcar los siguientes puntos:
“(…) a) identificar y evaluar los impactos ambientales generados durante el
planeamiento, la implantación y el funcionamiento de la actividad propuesta;
b) establecer los límites de la(s) zona(s) de influencia (directa e indirecta) del
proyecto, al considerar la cuenca o sub-cuenca en el que será desarrollado; c)
considerar los planes y programas de gobierno en la implementación en el área
de influencia del proyecto y analizar la compatibilidad entre ellos; y d) sugerir
medidas mitigadoras de los impactos negativos y medidas que puedan
maximizar los impactos positivos de lo proyecto en análisis”. (p. 19)
No obstante, a pesar de su complejidad, como bien acotó Iturria Cammarano (2000,
p. 4): “(…) la valoración de los recursos naturales es uno de los objetivos del desarrollo
sostenible…”, de modo que su determinación, a pesar de que aún parece ser un tema sobre
el que no se adquiere consenso, se hace impostergable.
21
“Una valoración adecuada tendría que incorporar el valor económico total de
un recurso natural que incluye no solo los valores directos e indirectos
presentes, sino también futuros (valor de opción) derivados de su valor de uso
y de su valor de no uso, es decir, el valor de existencia de los recursos
naturales” (2000, p. 4)
Al fijarse la responsabilidad administrativa por daños ambientales, se adoptan
medidas limitativas de derechos y/o sanciones pecuniarias, pero en este último caso, como
plantea la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos (2010), los recursos
recaudados no siempre se emplean “(…) en la reparación del daño ambiental o en la
implementación de mecanismos para enfrentar los riesgos que suponen el desarrollo de
dichas actividades (sic)” (p. 195).
2.3. Fundamentación Legal
La Constitución de la República del Ecuador (Asamblea Constituyente, 2008, pp.
15,68) señala:
“Art. 72.- La naturaleza tiene derecho a la restauración. Esta restauración será
independiente de la obligación que tienen el Estado y las personas naturales o
jurídicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los
sistemas naturales afectados.
En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los
ocasionados por la explotación de los recursos naturales no renovables, el
Estado establecerá los mecanismos más eficaces para alcanzar la restauración,
y adoptará las medidas adecuadas para eliminar o mitigarlas consecuencias
ambientales nocivas.
(…)
Art. 396.- El Estado adoptará las políticas y medidas oportunas que eviten los
impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño. En caso
de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no
exista evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas protectoras
eficaces y oportunas.
La responsabilidad por daños ambientales es objetiva. Todo daño al ambiente,
además de las sanciones correspondientes, implicará también la obligación de
restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y
comunidades afectadas.
Cada uno de los actores de los procesos de producción, distribución,
comercialización y uso de bienes o servicios asumirá la responsabilidad directa
de prevenir cualquier impacto ambiental, de mitigar y reparar los daños que ha
causado, y de mantener un sistema de control ambiental permanente.
Las acciones legales para perseguir y sancionar por daños ambientales serán
imprescriptibles.
22
La Ley de Gestión Ambiental (Congreso Nacional, 2004, p. 6) establece que:
“Art. 43.- Las personas naturales, jurídicas o grupos humanos, vinculados por
un interés común y afectado directamente por la acción u omisión dañosa
podrán interponer ante el Juez competente, acciones por daños y perjuicios y
por el deterioro causado a la salud o al medio ambiente incluyendo la
biodiversidad con sus elementos constitutivos.
Sin perjuicio de las demás acciones legales a que hubiere lugar, el juez
condenará al responsable de los daños al pago de indemnizaciones a favor de la
colectividad directamente afectada y a la reparación de los daños y perjuicios
ocasionados. Además condenará al responsable al pago del diez por ciento
(10%) del valor que represente la indemnización a favor del accionante.
Sin perjuicio de dichos pagos y en caso de no ser identificable la comunidad
directamente afectada o de constituir ésta el total de la comunidad, el juez
ordenará que el pago, que por reparación civil corresponda, se efectúe a la
institución que deba emprender las labores de reparación conforme a esta Ley.
En todo caso, el juez determinará en sentencia, conforme a los peritajes
ordenados, el monto requerido para la reparación del daño producido y el
monto a ser entregado a los integrantes de la comunidad directamente afectada.
Establecerá además la persona natural o jurídica que deba recibir el pago y
efectuar las labores de reparación.
Las demandas por daños y perjuicios originados por una afectación al
ambiente, se tramitarán por la vía verbal sumaria.
(…)
Art. 44.- Cuando los funcionarios públicos, por acción u omisión incumplan
las normas de protección ambiental, cualquier persona natural, jurídica o grupo
humano, podrá solicitar por escrito acompañando las pruebas suficientes al
superior jerárquico que imponga las sanciones administrativas
correspondientes, sin perjuicio de las sanciones civiles y penales a que hubiere
lugar.
El superior jerárquico resolverá la petición o reclamo en el término de 15 días,
vencido el cual se entenderá, por el silencio administrativo, que la solicitud ha
sido aprobada o que la reclamación fue resuelta en favor del peticionario”.
Por otro lado, la Resolución No. 178 de 19 de septiembre de 2008 de la Ministra del
Ambiente establece que:
“Art. 1.- Establecer el costo de restauración de bosques nativos en el Trópico
Húmedo del Ecuador. El costo total para restauración de bosques nativos, tanto
los primarios como también los intervenidos es de US 2.160.43/ha distribuidos
en US 1.395.96/ha para el costo de restauración y US 764.46/ha el costo por
pérdida de beneficios ambientales.
Art. 2.- El costo total para la restauración de bosques nativos secundarios es de
US 2.101,29/ha distribuidos en US 1.337,76/ha para el costo de restauración y
US 743,54/ha para el costo por pérdida de beneficios ambientales” (Ministra
del Ambiente, 2008, p. 2).
La Resolución No. 056 de 28 de enero de 2011 de la Ministra del Ambiente
preceptúa lo siguiente: “Artículo 1.- Establecer como costo total por pérdida de bienes y
23
servicios ambientales y costo de restauración por tala, aprovechamiento, alteración,
transformación o destrucción de bosques de manglar, la cantidad de USD $ 89.273,01 por
hectárea…” (Ministra del Ambiente, 2011, p. 2).
Finalmente, el Acuerdo Interministerial No. 001 de 24 de agosto de 2012 de la
Ministra del Ambiente y el Ministerio de Recursos Naturales no Renovables contiene
lineamientos metodológicos para los mecanismos de compensación como parte de la
política estatal de reparación integral del entorno, aunque no se cita completamente porque
contiene muchos preceptos que serán analizados más adelante (Ministra del Ambiente y
Ministro de Recursos no Renovables, 2012).
2.4. Planteamiento ideológico a defender
El desarrollo infra-constitucional del derecho a la restauración de la naturaleza
resulta inadecuado en torno a la fijación de responsabilidad administrativa por daños
ambientales en el Ecuador. En consecuencia, para una valoración adecuada sería
indispensable proceder al análisis del valor económico total de los recursos naturales, más
allá de una simple suma de los valores aislados de sus componentes y teniendo en cuenta
siempre los valores tanto presente como futuros que implica su existencia.
2.5. Determinación de las variables
2.5.1. Variable independiente
Desarrollo infra-constitucional del derecho a la restauración de la naturaleza.
2.5.2. Variable dependiente
Responsabilidad administrativa por daños ambientales en el Ecuador.
24
TÍTULO I
LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA
I.1. Concepción de la naturaleza
Se han dados varios conceptos de naturaleza, los cuales responde a la rama de la
ciencia desde la que se enfoque, pero casi todas se alinean al referir que:
“Deriva del griego physis, que alude al crecimiento por sí solos de los seres
vivos. De allí derivó el vocablo latino natura, referido al devenir de las cosas.
La naturaleza es el conjunto de las creaciones ajenas a la participación humana.
Las que son obra de las personas, son conocidas como entes sociales. Por
ejemplo, un árbol es producto de la naturaleza, pero la mesa que se hace con su
madera ya es creación del hombre, que modifica culturalmente lo ofrecido
como materia prima natural. Actualmente hay muy pocos entes naturales, que
no se hallen culturizados, o sea, dotados de alguna impronta realizada por la
sociedad. Comprende tanto seres animados como inanimados, por ejemplo, el
clima, los animales, las plantas, las piedras, los ríos, etcétera”. (2015)
También señalan Descola y Pálsson (1996) que la concepción antropológica de las
comunidades indígenas, fundamentalmente de la Amazonía, se refieren a este concepto en
vínculo directo con la idea de sociedad “(…) representado alternativamente como una
sociedad grandiosa o como una naturaleza cósmica…” (pág. 214), de ahí que las reglas y
condiciones naturales, para ellos, determinan el comportamiento de los seres humanos que
viven en colectividad.
Según Llasag Fernández (2011, pág. 75), la naturaleza
“(…) es el “entorno natural”: animales salvajes, rocas, bosques, playas, y en general
todas las cosas que no han sido alteradas sustancialmente por el ser humano, o que
persisten a pesar de la intervención humana. Este concepto más tradicional de las cosas
naturales implica una distinción entre lo natural y lo artificial (entendido esto último
como algo hecho por una mente o una conciencia humana)”.
25
I.2. Derechos de la naturaleza
Ahora otro punto que resulta bastante álgido es el reconocimiento legal a los
derechos de la naturaleza, se ha debatido con mucha fuerza por parte de los teóricos el
tema si debe otorgársele derechos a la naturaleza y se parte de su reconocimiento como
sujeto, esta diatriba tiene su origen en el derecho antiguo donde se llegó a infligir castigo a
plantas y animales. Esta tendencia de reconocimiento de los llamados derechos de la
naturaleza, cobró un mayor auge en el mundo occidental a raíz de los grandes estragos que
se le hicieron a la madre naturaleza en pos de la carrera armamentista de las guerras
mundiales. Sobre todo los pueblos de origen indígenas poseen una fuerte valoración y
respeto por la denominada Pachamama.
La concepción dominante de Occidente sobre la naturaleza es económica, de
dominio y explotación, excepto el romanticismo y parte del Renacimiento que
consideraban a la naturaleza como “organismo y misterio”. A raíz del consecuente
problema ‘ecológico’, recién en las últimas décadas se forman movimientos ‘verdes’ y
esotéricos, secundados por una ‘teología ecológica’ que pone nuevamente sobre el tapete la
dignidad intrínseca de la creación, más allá de la desmitificación y la secularización.
Según Pezantez Benítez (2011, pág. 29):
“Los Derechos de la Naturaleza se reconocen como valores y principios
rectores de todos los seres vivos, representa un conjunto vivo, dentro del cual
el hombre es un elemento clave. La consagración de estos derechos surge de la
interrelación directa del ser humano con el medio ambiente, y marcan un hito
en la defensa de los movimientos sociales y de las comunidades, en el cambio
del modelo de desarrollo en la explotación indiscriminada de los recursos y en
una relación activa de respeto mutuo”.
I.3. Mecanismos jurídicos de protección de los derechos de la naturaleza
Ya se ha comentado sobre el momento más acuciante en que el mundo tomó
conciencia de la necesidad de proteger la naturaleza, lo cual dio origen a una rama del
derecho inherente a esa protección, el Derecho Ambiental, el cual en opinión del tratadista
Cano (1978) pasa por cuatro etapas primarias de formación de sus regímenes legales.
26
“Protección primaria. Con una legislación orientada en función de riesgos, con
el objetivo de defender estándares específicos de la calidad de vida humana. La
denominación de los recursos, a través de su asignación para usos
determinados, creando medios de control de utilización de recursos naturales,
reservas de dominio para uso de tierras, fuentes de agua, aire, etc.
Conservación de recursos cuya finalidad es la de establecer un manejo racional
para mantener su disponibilidad. Control ecológico, subordinando el manejo de
los recursos a políticas y procedimientos comunes a nivel internacional” (pág.
56)
Creo que nadie tenga duda de que uno de los países que más ha fungido como
depredador de la naturaleza responde al nombre de los Estados Unidos de América; sin
embargo, resulta paradójico que sea la nación que más normas ha dictado en favor de su
preservación, ejemplo de ello son:
National Environmental Policy Act. 1969
Clean Air Ammendments. 1970
Federal Pollution Control Act Ammendments.1972
Noise Control Act 1979, Solid Waste Control Act. 1976
Hoy día a nadie se le ocurre pensar en la formación de una empresa donde exista
necesidad de tener acceso a elementos naturales. La utilización de recursos naturales debe
aplicarse con total sumisión a normas específicas y parámetros de medición, sometiéndose
además a análisis previos de estudios de impacto ambiental. En la actualidad, en la mayoría
de los países se han organizado instituciones especializadas de vigilancia y control,
incluyendo el establecimiento de ciertos parámetros de medición del cumplimiento de
normas ambientales, tales como las normas ISO.
A nivel nacional, el Ecuador a partir del siglo XXI lanzó unas pautas ambientales que
se recogen en un documento conocido como Políticas Básicas Ambientales en el Ecuador
(2007), su artículo 1 del preliminar reza:
1.- Reconociendo que el principio fundamental que debe trascender el conjunto
de políticas es el compromiso de la sociedad de promover el desarrollo hacia la
sustentabilidad;
2.- Reconociendo que el desarrollo sustentable sólo puede alcanzarse cuando
sus tres elementos lo social, lo económico y lo ambiental son tratados armónica
y equilibradamente en cada instante y para cada acción.
3.- Reconociendo que la gestión ambiental corresponde a todos en cada
instante de la vida y que nadie puede sustituir la responsabilidad de cada quien
en esta gestión en su campo de actuación:
27
4.- Reconociendo que el ambiente tiene que ver con todo y está presente en
cada acción humana:
5.- Reconociendo que cada asunto relativo a la gestión ambiental tiene varios
actores importantes, directamente vinculados o con particulares intereses en
ellos:
6.- Reconociendo que, sin perjuicio de necesarios y aconsejables
complementos y sistematizaciones jurídicas e institucionales, existen
suficientes leyes e instituciones en el Ecuador para realizar y mantener una
adecuada gestión ambiental, pero que las leyes y regulaciones se cumplen sólo
parcialmente y que muchas instituciones atraviesan por crisis en varios
órdenes:
7.- Reconociendo que, si bien es responsabilidad de cada habitante en el
Ecuador efectuar permanentemente la gestión adecuada que le corresponde, es
conveniente que se incentive aquello:
8.- Reconociendo que, si bien la participación en apoyo a programas y
proyectos de promoción y ayuda para la adecuada gestión ambiental en el país
corresponde a todos los habitantes en el Ecuador, mediante una real
participación democrática a todo nivel, es necesario impulsar la presencia y
efectiva participación de grupos humanos que, por diversas razones históricas,
no han sido actores muy directos de decisiones y acciones de interés nacional:
9.- Reconociendo que es necesaria la promoción del conocimiento y de las
experiencias sobre el medio ambiente, las ciencias y aspectos relacionados con
él, así como respecto a su gestión:
10.- Reconociendo que los asuntos ambientales y sus problemas tienen carácter
global y que, por lo tanto, sólo la atención y trabajo mancomunado de todos los
pueblos de la Tierra puede permitir afrontarlos y solucionarlos con éxito, sin
alterar el principio de que los países tienen el derecho soberano de explotar sus
propios recursos en aplicación de su política ambiental:
11.- Reconociendo que el ambiente y sus regulaciones jurídicas deben
afrontarse de forma integral, pero que es conveniente enfatizar en la prevención
y control con la finalidad de evitar la ocurrencia de daños ambientales: 54
12.- Reconociendo que el deficiente mantenimiento de la calidad de los
equipamientos y servicios y, en general, del hábitat humano, y la ineficiencia
en actividades económicas y en servicios contribuyen en buena medida al
deterioro ambiental y a la pérdida de la calidad de vida:
13.- Reconociendo que una herramienta efectiva para la prevención del daño
ambiental es la obligación, por parte del interesado, del Estudio de Impacto
Ambiental (EIA) y de la propuesta de Programa de Mitigación Ambiental
(PMA), para cada caso, acompañando a las solicitudes de autorización para
realizar actividades susceptibles de degradar o contaminar el ambiente, que
deben someterse a la revisión y decisión de las autoridades competentes:
14.- Reconociendo que algunas compañías nacionales y extranjeras se han
caracterizado por una doble moral en sus actividades en el Ecuador y por el uso
de diferentes parámetros tecnológicos que afecten negativamente a la sociedad
y al medio ambiente:
15.- Reconociendo que se han identificado los principales problemas
ambientales, a, los cuales conviene dar un atención especial en la gestión
ambiental, a través de soluciones oportunas y efectivas; El Estado Ecuatoriano,
sin perjuicio de atender todos los asuntos relativos a la gestión ambiental en el
28
país, dará prioridad al tratamiento y solución de los siguientes aspectos
reconocidos como problemas ambientales prioritarios del país: 55
16.- Reconociendo que se han identificado áreas geográficas en el Ecuador en
las que existen problemas ambientales agudos, en las cuales es necesario
concentrar especiales esfuerzos para solucionar dichos problemas.
17.- Reconociendo que todas las actividades productivas son susceptibles de
degradar y/o contaminar y que, por lo tanto, requieren de acciones enérgicas y
oportunas para combatir y evitar la degradación y la contaminación, hay
algunas que demandan de la especial atención nacional por los graves impactos
que están causando al ambiente nacional. Sin perjuicio de propender a que
todas las actividades productivas que se efectúen en territorio ecuatoriano y en
las áreas marinas bajo su soberanía y control, económico se realicen
combatiendo y evitando la degradación y/o la contaminación ambiental, se dará
especial atención con este propósito a las siguientes: Todas las actividades
hidrocarburíferas (exploración, producción, transporte, industrialización).
Todas las actividades mineras (particularmente respecto al oro). Pesca.
Agroindustrias grandes en medios ecológicos delicados (Amazonía y otros).
Producción agrícola con alta tecnología (uso de fertilizantes, pesticidas y
químicos, en general). Industrias generadoras de desechos peligrosos y tóxicos
en las principales ciudades del país y en ciertos sectores rurales. Industrias
generadoras de emanaciones contaminantes y de emanaciones que afectan a
cambios climáticos y a la capa de ozono. Sector Transporte de servicio público
y privado.
Ecuador, como se colige de la cita íntegra efectuada del artículo primero de las
Políticas Básicas Ambientales, proclama que la sociedad debe promover y comprometerse
con el desarrollo para alcanzar así la sustentabilidad que se quiere, para lo cual debe
lograrse un equilibrio entre lo económico, lo social y ambiental. En cuanto al ámbito
ambiental, señala que es responsabilidad de todos los ciudadanos, amén de que existen en
el ordenamiento jurídico ecuatoriano, bastas regulaciones que implementadas por
instituciones creadas a tal efecto y que vienen encargadas de garantizar una adecuada
gestión ambiental, en aras de dar una atención especial a los problemas ambientales
prioritarios que presenta el país.
29
TÍTULO II
DAÑO AMBIENTAL
II.1. Concepto de daño ambiental
Cuando se habla de daño, las personas siempre lo asocian a una situación que causa
laceración y dolor, generando un efecto negativo y existen algunos que lo toman como un
intento de resurrección de los elementos. Al decir de Peña Chacón (2005) desde la óptica
jurídica “daño”, constituye todo menoscabo, pérdida o detrimento de la esfera jurídica
patrimonial o extra patrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privación
de un bien jurídico, respecto del cual era objetivamente esperable su conservación de no
haber acaecido el hecho dañoso.
Existen otros conceptos que se han enarbolado por ejemplo se ha entendido como
“toda acción, omisión, comportamiento u acto ejercido por un sujeto físico o jurídico,
público o privado, que altere, menoscabe, trastorne, disminuya o ponga en peligro
inminente y significativo, algún elemento constitutivo del concepto ambiente, rompiéndose
con ello el equilibrio propio y natural de los ecosistemas”.
II.2. Clasificaciones del daño ambiental
Bajo esta tesitura no hay responsabilidad civil si no media daño, así como no existe
daño si no hay damnificada Actualmente el daño se clasifica en patrimonial y extra
patrimonial. El primero es aquel que recae sobre bienes susceptibles de valoración
económica, sean corporales o incorporales, o bien aquellos que no poseen una naturaleza
patrimonial como la vida, la salud; caso contrario, el daño de tipo extra patrimonial o
moral es aquel que no conduce a una disminución del patrimonio por recaer en bienes
fundamentales que no pueden ser valorados de una perspectiva pecuniaria, pero cuya única
forma de reparación consiste en el resarcimiento económico, donde se incluyen las lesiones
los derechos de la personalidad, a derechos fundamentales individuales o colectivos, así
como el sufrimiento y molestias derivadas de tales afectaciones.
30
El hecho dañoso puede ser individual o colectivo, tanto desde un punto de vista del
sujeto o sujetos activos que lo producen, como por parte del o los sujetos pasivos que
sufren las consecuencias del mismo. De esta manera, el daño ambiental puede ser
generado por un único sujeto, (físico o jurídico) o bien, por una pluralidad de agentes,
siendo por lo general de difícil determinación el grado de responsabilidad de cada uno de
ellos.
Al decir de Cafferatta (2007, pág. 54):
“La agresión medioambiental puede ser desparramada, difusa, cambiante,
traslaticia, nómada, itinerante, difícilmente contenible, viajera, mutante,
desconcertante, sin límites geográficos, temporales, ni personales,
potencialmente expansiva, multiplicadora, en ocasiones con efectos
retardatorio, progresivo, acumulativo, sinérgico, invisible, silencioso, mortal o
altamente riesgoso, explosivo o tóxico, degradante, capaz de provocar en su
camino o desarrollo múltiples daños, supraindividuales y/o individuales, de
afectación patrimonial o extra patrimonial en derechos de la salud o en
derechos personalísimos y/o coparticipados, insignificantes o pequeños hasta
verdaderos desastres o estragos de efectos impredecibles”.
Desde un punto de vista temporal el daño ambiental se podría catalogar como de
continuado, permanente o bien progresivo. El daño continuado es aquel que es producto de
un proceso dilatado en tiempo, y por lo tanto su desarrollo no es consecuencia de una única
acción localizable en el tiempo, sino que es obra de un conjunto o sucesión de actos, de un
mismo o varios autores, en épocas diversas. Si los efectos del daño ambiental continúan
en el tiempo, estaríamos en presencia de un daño permanente. Por su parte, daño
progresivo es aquel que es producto de una serie de actos sucesivos, cuya conjugación
provoca un daño mayor que la suma de cada uno de los daños individualmente generados
por cada acto lesivo; es lo que los científicos denominan procesos de saturación.
Todas estas características especiales que distinguen al daño ambiental de los daños
tradicionales deben llevarnos ineludiblemente a interpretar y amoldar el instituto clásico de
la prescripción a esta clase nueva de situaciones no previstas por el legislador y por ello, es
válido plantearse la tesis de la imprescriptibilidad de cierto tipo de acciones ambientales, y
en otros casos la demora del plazo de iniciación de las mismas, en virtud a que la duda y la
31
incerteza siempre serán inherentes a la cuestión ambiental y por tanto, el Derecho debe
ofrecer una especial protección a esta clase de pretensiones.
II.3. Tipos de responsabilidad por daños ambientales
La responsabilidad por daño ambiental tiene como propósito lograr que se responda
por una acción u omisión en virtud de la aceptación voluntaria o la imposición coercitiva
de las consecuencias generadas al ambiente, para hacer cumplir determinadas condiciones
de resarcimiento o reparación. La responsabilidad ambiental tiene su fundamento en los
elementos de los principios ambientales universales tales como: contaminador-pagador,
prevención y precaución. En relación al principio contaminador pagador, se establece que
el contaminador debe pagar los costos de las medidas necesarias para reparar los daños
ambientales producto de la actividad por él desarrollada hasta alcanzar los niveles
ambientales aceptables establecidos por las autoridades públicas.
La responsabilidad por daños ambientales se ha distinguido en administrativa, civil y
penal, en correspondencia con la esfera de protección jurídica que resulte dañada. Será
administrativa en tanto se produzca como consecuencia de la vulneración de una norma de
esta naturaleza, ya sea en la ejecución de una actividad determinada o en el proceso de
cumplimiento de determinados deberes encomendados por la administración; por otro lado,
se considerará civil en tanto se produzca durante la ejecución de un contrato o por cometer
un acto ilícito, y en este último caso la barrera con la responsabilidad penal es tenue, pues
solo dependerá de que la conducta encuentre tipicidad en la legislación penal sustantiva.
II.4. Mecanismos de resarcimiento de los daños ambientales
Se ha mencionado que la finalidad suprema de todo sistema de responsabilidad, no
puede ser otra que obtener la reparación del bien jurídico dañado, sin embargo la
reparación del daño ambiental ofrece una serie de problemas que no pueden ser fácilmente
resueltos mediante la remisión a las normas del derecho civil, típicamente reparador, ni
tampoco a través del derecho público como en lo penal y administrativo, cuya misión más
bien es preventiva.
32
La reparación es el acto jurídico por el cual, una vez establecida la responsabilidad,
sea por el criterio objetivo o subjetivo, se ha de fijar el correspondiente valor del bien
dañado. Para ello previamente se solicita la tasación de los daños para fijar el monto de las
indemnizaciones debidas.
En el sentido doctrinario, según Crespo (2009), se ha llegado a consenso con el
contenido de la reparación ambiental, que contempla las siguientes dimensiones:
“(…) a) restitución, b) indemnización, c) rehabilitación, d) medidas de
satisfacción y, e) garantías de no repetición, cada uno de ellos puede ser
aplicado para afectaciones ambientales y más aún cuando el derecho a un
ambiente sano es parte de los derechos humanos. El sistema de reparación ideal
del medio ambiente es aquel que restituye las cosas, objetos o bienes al estado
anterior a aquel en que aconteció el daño. En doctrina se la ha denominado a
este tipo de reparación “Reparación in natura” o “Reparación quo ante”,
siendo el término más apropiado para denominar a este tipo de reparación
“Restitutio in pristinum”, pues este último vocablo, no solo abarca la
restitución de las cosas a su estado anterior, sino que engloba la prevención de
futuros daños, gracias a la adopción de medidas correctoras. (pág. 64)
Ahora a la hora de analizar estos modos de reparación del daño ambiental existe una
confusión marcada al decir de Lemaz citado por Cafferata (2007)a saber:
“(…) Restauración: es el retorno a su condición original de un ecosistema o
población deteriorada Rehabilitación: es el conjunto de acciones y técnicas con
el objetivo de restaurar condiciones ambientales originales o mejoradas
sustancialmente en sitios contaminados y/o degradados como consecuencia de
las actividades humanas. Sinónimos: remediación ambiental, reparación
ambiental y restauración ambiental. Reparación: La acción de reponer el medio
ambiente o uno o más de sus componentes a una calidad similar a la que tenían
con anterioridad al daño causado o, en caso de no ser ello posible, restablecer
sus propiedades básicas. Remediación: La remediación ambiental, de acuerdo
con un artículo en el sitio web del Departamento de Química de la Universidad
de Kentucky, es un procedimiento para restaurar un ambiente contaminado a
un estado que no es una amenaza para la salud humana o de otras formas de
vida. Comúnmente el termino reparación ha sido utilizado para definir los
aspectos relacionados a las acciones que deben adoptarse para satisfacer
derechos patrimoniales de las personas que hayan sido afectados por un daño
ambiental, mientras que la mitigación ha quedado comprendida para las
acciones técnicas tendientes a la recuperación prima fase de los ecosistemas
afectados por un daño ambiental. Sin embargo, las nuevas estructuras del
derecho ambiental han considerado la necesidad de incorporar mecanismos de
recuperación de los ecosistemas dañados los cuales contemplan conceptos
diferentes a la reparación (pág. 97).
33
La reparación ha sido concebida por algunos teóricos como un proceso macro en el
cual están incluidos dos elementos: la restauración de la naturaleza y la indemnización a
las personas afectadas. La reparación es producto de un proceso sancionatorio,
generalmente vinculado a la esfera civil en donde la reparación tiene que “restaurar” el
ambiente dañado, es decir, sus elementos bióticos dañados, tanto elementos naturales como
patrimoniales. El alcance de la restauración o reposición del daño ambiental debería ir
hasta que el objeto vuelva al estado anterior al daño ambiental. Es fundamental examinar
más detenidamente los alcances de la idea de reparación y en especial cuando es aplicada
como una forma de compensación a las personas afectadas por un impacto ambiental. En el
caso específico de la compensación, una vez que se la acepta y se establece una suma o una
medida, hace que se asuma una solución del problema, y desaparecerían las obligaciones
entre el acreedor y el deudor. En palabras más simples, pongamos el caso de una empresa
que contamina un río, y que tiempo después llega a un acuerdo de compensación mediante
el cual paga cierta cantidad de dinero a las comunidades locales. Esa medida puede
resolver la situación entre las personas, pero no necesariamente es una solución para los
daños en los ecosistemas. A su vez, tanto la compensación como la indemnización se
resuelven en la práctica con multas y pagos en dinero. Por lo tanto ese camino termina
legitimando y aceptando un instrumento basado en la asignación de un valor económico al
ambiente, y esa monetarización es claramente antropocéntrica en tanto está basada en la
utilidad o importancia para el ser humano. Esto no quiere decir que la compensación e
indemnización sean malos instrumentos, o que deben ser rechazados. El punto que se debe
dejar en claro, es que esas medidas tienen una utilidad en especial para solucionar los
conflictos y daños entre los seres humanos pero son insuficientes para asegurar la
integridad y conservación de la naturaleza. El caso de la restauración merece un análisis
particular ya que aparece como un derecho propio de la naturaleza. El concepto de
restauración tiene un uso bastante preciso en ciencias ambientales, y está asociado a la
ecología de la restauración. Se lo entiende como el proceso de asistir en recuperar sistemas
ecológicos que han sido degradados, dañados o destruidos. Asimismo se distingue entre la
rehabilitación ecológica con la reducción del deterioro, llevando los ecosistemas a una
situación de menor degradación, mientras que la restauración en sentido estricto es volver
al estado inicial silvestre o natural. A su vez la rehabilitación incluye la llamada
“remediación” ambiental, un instrumento aplicado en varios países, y que consiste en
limpiar y recuperar sitios contaminados, o paliar los efectos de accidentes ambientales. La
restauración ambiental no tiene nada que ver con la llamada reparación. Sin embargo esos
34
dos términos fueron usados en el proceso de discusión constitucional en Montecristi, y la
cuestión volvió a reaparecer a considerar las implicaciones de la constitución y sus futuras
leyes.
En sentido estricto, la “reparación” alude en especial a medidas de compensación o
indemnización que reciben personas o comunidades afectadas por impactos ambientales.
Los ejemplos típicos son pagos en dinero que reciben personas o comunidades por haber
sido afectadas por un impacto ambiental. En ese caso, el sujeto de la acción son las
personas, mientas que la restauración ambiental está enfocada a la naturaleza. Es
importante lograr la reparación ambiental de quienes han sufrido en su calidad ambiental, y
que puedan recibir compensaciones por ese daño. Pero el pago en dinero que reciben las
personas no implica necesariamente que la naturaleza será restaurada a la situación previa
al impacto ambiental.
35
TÍTULO III
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR DAÑOS
AMBIENTALES
III.1. Principios generales de la responsabilidad administrativa por daños
ambientales
Principio de legalidad y tipicidad
Se entiende según Maldonado Cárdenas (2008):
“(…) que es el resultado de la verificación de si la conducta y lo descrito en el tipo,
coinciden. A este proceso de verificación se denomina juicio de tipicidad, que es un
proceso de imputación donde el intérprete, tomando como base al bien jurídico
protegido, va a establecer si un determinado hecho puede ser atribuido a lo contenido
en el tipo penal. Es decir la tipicidad es la adecuación de un actuar ejecutado por una
persona natural o jurídica a la figura descrita por la ley como delito”.
Principio non bis in idem: Se refiere a la situación de negativa de aplicar sanciones
que no existan identidad, objeto y fundamento ya sea en la vía administrativa, penal
o ambiental
Principio de proporcionalidad: Este principio establece que se deberá guardar la
debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la
sanción aplicable.
Principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables: Establece
que las decisiones tomadas en esa materia que resulten desfavorables no serán de
aplicación, se entroniza con los de responsabilidad benigna.
Principio de culpabilidad o responsabilidad: Se define como aquel principio por el
que solo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción
administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los
mismos aun a título de simple inobservancia.” b. Posibilidad de que la normativa
prevea otros responsables solidarios o subsidiarios “Serán responsables subsidiarios
o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que
conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las
personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen
las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores”.
36
III.2. Mecanismo de sanciones por responsabilidad administrativa
El fin esencial del establecimiento de responsabilidades, consiste en restablecer el
orden resarciendo el perjuicio. Según el sitio web de la Contraloría del Ecuador (2006)
“La sanción de la conducta antijurídica, como aplicación de la justicia conmutativa,
cuyo precepto es, a tal incorrección corresponde tal pena. b. La disuasión y
prevención, dirigidas a los potenciales o eventuales transgresores, constituye un
objetivo más efectivo que la sanción; pues, quien disuade, tácitamente reprime. c. La
indemnización o reparación económica por los daños y perjuicios ocasionados. La
pérdida o falta de conservación de los recursos en una entidad, obliga a la restitución
inmediata de los mismos a su estado normal. Ciertos daños y perjuicios, por ser
irreparables, tienen que solucionarse económicamente, al no haber otro mecanismo de
reparación. d. La corrección, tanto de la desviación administrativa como de las
personas que incurren en la misma. En vano podría sancionarse a dichas personas, si
su actitud no mejora o cambia”.
Al decir de Sanz Rubiales (2014)
Las sanciones empezarán a ser disuasorias cuando las autoridades, aquellos que
tienen la responsabilidad de las decisiones, vean su propio patrimonio y
actividad amenazados. Por eso, en el ámbito de la regulación de los vertidos, y
en general del ambiente, el papel de las personas públicas es importante.
Lógicamente, respecto de las sanciones en materia ambiental, rige el criterio de
la sanción pecuniaria. (pág. 19)
Si dudas el pecunio es la más utilizada para disuadir a los infractores de la acción
que han cometido, pero con mucha frecuencia se suelen utilizar otras medidas
complementarias. Por ejemplo, la pérdida de subvenciones o la incapacitación para
recibirlas, así como restricciones para contratar con terceros, son sanciones realmente
disuasorias.
Entre otros ejemplos de medidas disuasorias complementarias, están la revocación
de autorizaciones, muy poco utilizada; el cierre de empresas, que prácticamente no se
utiliza y que conlleva el peligro de los daños sociales que se generan con frecuencia; etc.
Teóricamente, desde un punto de vista de dogmático, parece un papel complementario a la
potestad sancionadora, aunque ya se ha independizado. Sin embargo, desde el punto de
vista cuantitativo, puede ser muchísimo más importante, todo se vincula al ejercicio de la
potestad sancionadora, aunque ya sea independiente.
37
III.3. Formas de exigencia de responsabilidad administrativa por daños ambientales
En el Ecuador se establece por imperio de Ley las formas en las que se puede exigir
la responsabilidad administrativa ambiental, debemos recordar que la naturaleza es uno de
los bienes jurídicos que el Estado Plurinacional le otorga una protección más efectiva, es
titular de derechos, por lo que su amparo es mediante acciones ya sean de índole
constitucional o de otra índole. En el plano constitucional se tutela con las denominadas
Acciones de Protección contra las acciones provenientes de actos administrativos ya sea de
una autoridad pública no judicial de un particular, pero también se prevé contra una
errónea y desacertada política publica
En temas ambientales, la vulneración del derecho a vivir en un ambiente sano, los
derechos de la naturaleza y en general las demás normas de garantía ambiental reconocidas
en la constitución, como la consulta previa, intangibilidad de áreas naturales protegidas,
remediación ambiental, reparación ambiental, prevención de la contaminación, etc., que
por actos del estado o particulares hayan sido vulneradas o corran el riesgo de vulnerarse,
están sujetas a una tutela efectiva de parte del estado a través de la acción de protección.
Cabe mencionar que para el caso de daños ambientales, la responsabilidad
constitucional que permite al juez establecer las medidas de reparación o prevención no
necesita del elemento probatorio de legalidad o legitimidad del acto lesivo, pues el daño
ambiental por sí mismo, se constituye en una vulneración del derecho a vivir en un
ambiente sano, por lo cual se crea la responsabilidad objetiva del operador o de quienes se
presuman como tal, en caso de multiplicidad de actores, para que, sin perjuicio de declarar
que el acto fue ilegal, ilegítimo o arbitrario, se tomen las medidas de reparación.
Otra pauta que se ha determinado importante es respecto al uso de las medidas
cautelares en este tipo de vulneración del derecho ambiental, y aunque no hay un criterio
uniforme sobre su concepto, si como regla se maneja su uso para:
Resoluciones adoptadas por los Jueces encaminadas al aseguramiento de alguna
situación. - Es el procedimiento que se inicia bien sea para ordenar la suspensión
inmediata, total o parcial de las actividades presuntamente infractoras y la
realización de actos o actividades provisionales hasta tanto se decida el asunto
38
Previsiones que la ley permite anticipar para garantizar la efectividad de los
derechos que puedan reconocerse en la sentencia definitiva que se dicte en el futuro
al finalizar el proceso o bien por razones de urgencia
Las medidas cautelares son de relevante importancia pues a través de su
interposición se podrían suspender o corregir momentáneamente la realización de un acto o
hecho que ponga en peligro la vigencia del derecho al ambiente o de la naturaleza para
dicho efecto existen algunas medidas cautelares que se pueden solicitar a las autoridades,
entre las que se encuentran: -
Suspensión temporal de la actividad contaminante - Regulación de la Producción
Suspender provisionalmente los efectos de un determinado acto administrativo de
naturaleza ambiental
Suspender el uso o comercialización de productos que impliquen un atentado
contra el ambiente.
Declarar moratorias temporales para determinadas actividades (vedas), etc.
39
TÍTULO IV
LA RESTAURACIÓN DE LA NATURALEZA
IV.1. Generalidades
Uno de los puntos más álgidos en cuanto a la ciencia del derecho ambiental es la
denominada rehabilitación ambiental o la revegetación se centran en reponer elementos
con siembras y plantaciones, fertilizantes, mayas de coco, etc. La restauración
ecológica actúa sobre los responsables de la degradación, para recuperar la funcionalidad
del ecosistema y generar valores, bienes y servicios a la sociedad". La restauración
ecológica recupera ecosistemas degradados y genera valores, bienes y servicios a la
sociedad ha dicho Astorquia (2013),
La restauración ecológica considera la historia del ecosistema degradado (clima, usos
del territorio, etc.) y su dinámica (incendios, inundaciones, etc.), y plantea la recuperación
de forma sostenible, a largo plazo. Las técnicas convencionales, en cambio, imponen la
estructura al sistema. Un caso típico son las revegetaciones de las zonas mineras, señala el
responsable de Creando Redes: "Por lo general, se plantan unos pocos árboles, cipreses o
pinos, que es muy probable que no formen parte de la vegetación local, difícilmente se
desarrollan y ni siquiera disimulan de forma estética el corte producido, no se controlan los
procesos erosivos y la flora y la fauna es escasa" (2013).
En cambio, una buena restauración ecológica consigue no solo que el ecosistema
recuperado gane, sino también la población que vive allí: la calidad del agua mejora,
aumenta la biodiversidad y se recuperan paisajes culturales o usos tradicionales, de manera
que sus habitantes están de nuevo en el lugar que recordaban.
IV.2. La cuestión económica del problema
Como consecuencia de la importancia que ha adquirido la preservación del medio
ambiente muchas empresas se enfrentan a un nuevo y creciente tipo de costos como son los
denominados “Costos Ambientales”. Este hecho hace que se deba considerar a la
protección del medio ambiente como un factor más de competitividad, y como
40
consecuencia será fundamental que las organizaciones incorporen en su planeamiento
estratégico y operacional un adecuado programa de Gestión Ambiental, donde se
compatibilicen los objetivos ambientales con los propios de la organización.
Han surgido términos como los de bienes ambientales, los cuales lamentablemente
han perdido mucho de su esencia, pues como en muchos casos están en la naturaleza, Estos
recursos naturales son denominados recursos de propiedad común por el hecho de que se
tiene libre acceso a ellos. Es este libre acceso, precisamente, la causa del abuso en su uso,
ya que cuando se utilizan como factores de producción, poseen un coste nulo o muy por
debajo de su “costo social” si se tomaran en cuenta los efectos negativos (ejemplo,
agotamiento, contaminación ambiental, desastres ecológicos, etc.).
Esos daños, en término de efectos pueden ser mitigados, para ello se hace necesario
implementar medidas para reducirlos a un nivel inferior del umbral crítico considerado
significativo. Esas acciones generan costos que forman parte de los costos totales de
cualquier proyecto o programa. Esos costos ambientales deben ser comparados con los
beneficios atribuibles a las medidas adoptadas, tendientes a recuperar el nivel perdido, lo
que es lo mismo que decir que el costo ambiental debe ser comparado con la reducción
total en los daños ambientales, hacia los cuales se han orientado las acciones o actividades.
Este análisis costo-beneficio suele enfrentar la dificultad que implica medir aspectos muy
subjetivos. Por ejemplo, en caso de aplicar medidas preventivas ¿cómo medir el beneficio
para la empresa de evitar un desastre ambiental que pudiera afectar la salud humana? Por
lo tanto, la consideración de los costos ambientales no constituye un problema de “costos
incurridos” sino que implica un análisis de la relación costo-beneficio, en cuya evaluación
tanto en la medición de los costos como en la determinación de los beneficios, existe la
consideración de aspectos específicos y muchas veces subjetivos. Es así, que muchas veces
las empresas deciden incorporar como parte de sus políticas la protección del medio
ambiente, otras veces deciden aplicar medidas preventivas pues estiman que ello será más
ventajoso que las medidas correctivas, o incluso por temor, a que de no aplicar medidas
preventivas se afecte la continuidad de la empresa.
En términos generales se puede establecer que los efectos del impacto ambiental
pueden ser:
Perjudicial (negativo): significa que los efectos superan los estándares
preestablecidos (por norma legal o por pauta prevista), en este caso se deben introducir
41
medidas correctoras que dan lugar a impactos beneficiosos que reduzcan o anulen los
efectos de los primeros.
Beneficioso (positivo): son los efectos que surgen como consecuencia de medidas
preventivas o correctivas.
Existen dos tendencias con relación al tratamiento a dar a los impactos ambientales:
a) Un criterio establece que la contaminación, cualquiera sea su origen o dimensión
representa recursos desperdiciados. Aquí cabe recordar que la Unión Europea estableció el
principio de “quien contamina paga”. En este caso, las organizaciones deben:
Adoptar medidas tendientes a reducir la contaminación
Asumir internamente los costos de esas medidas
Hacerse cargo de los costos por los daños causados a terceros.
El mayor problema para su aplicación proviene de la dificultad para la valoración
del daño causado a terceros, así como por el hecho de que algunos daños se
manifiestan tardíamente.
b) Una nueva tendencia se orienta a la aplicación de medidas preventivasy / o
correctivas (de restauración) de los impactos ambientales.
El problema en esta tendencia está en la evaluación de esas acciones/actividades, a
raíz de las ya nombradas externalidades.
En nuestra opinión, esta última tendencia muestra una clara toma de conciencia,
dándole prioridad a la conservación del ambiente buscando en primer término evitar los
daños y si estos ocurrieran tratando, en segunda instancia, de restaurar el entorno; a
diferencia del criterio quien contamina paga en la cual se busca poner un precio al daño
ocasionado, dejando a consideración de las propias empresas la evaluación del costo-
beneficio de prevenir o contaminar y pagar.
Concluimos entonces que las empresas internalizaran los costos ambientales, solo en
la medida que se vean obligadas a pagar por el daño causado, o en la medida que apliquen
voluntariamente medidas preventivas y/o restauradoras de los mismos. El primer paso para
42
la internalización de los costos ambientales es su determinación. Esta no suele ser una tarea
sencilla ya que no siempre puede ser claro si un costo es ambiental o no pues en algunos
casos puede quedar la duda o clasificárselo como parcialmente ambiental. No obstante, el
objetivo es asegurarse que los costos considerados relevantes para la empresa, reciban la
atención y el tratamiento adecuado. Esto podría contribuir a lograr objetivos tales como:
reducir los gastos ambientales, aumentar la rentabilidad del negocio, mejorar la imagen de
la empresa, etc.
IV.3. Principales barreras jurídicas que atentan contra la medición del daño
ambiental para la restauración de la naturaleza
En muchas ocasiones los aspectos legales de una norma no alcanzan y son limitativos
a la hora de entender la grandeza de la naturaleza y el impacto del daño a ella causado, es
así que en el Ecuador se llevan a cabo acciones de reparación, pero que tienen un diapasón
limitado por ejemplo al decir de Guaranda Mendoza (2010):
Remediación: Es el conjunto de procesos a través de los cuales se intenta recuperar
las condiciones y características naturales a ambientes que han sido objeto de
daño.182 También se lo cataloga como sinónimo de reparación de daño producido al
ambiente. La remediación es generalmente tema de requerimientos regulatorios y,
además, puede estar basado en gravámenes de salud humana y riesgos ecológicos
donde no existen estándares legislados o donde los estándares son consultivos, allí su
limitación en lo facultativo de la decisión sobre su aplicación.
Rehabilitación ambiental: reducción del deterioro, llevando los ecosistemas a una
situación de menor degradación, lo cual incluye la llamada “remediación” ambiental,
un instrumento aplicado en varios países, y que consiste en limpiar y recuperar sitios
contaminados, o paliar los efectos de accidentes ambientales.
Mitigación: Se denomina así al conjunto de procedimientos a través de los cuales
se busca bajar a niveles no tóxicos y/o aislar sustancias contaminantes en un ambiente
dado. En términos generales, las estrategias de mitigación ambiental incluyen: -
Eliminación de la fuente contaminante. - Limpieza del terreno contaminado. -
Tratamiento de las aguas contaminadas. Las medidas de mitigación ambiental tienen
por finalidad evitar o disminuir los efectos adversos del proyecto o actividad,
cualquiera sea su fase de ejecución. Se expresarán en un Plan de Medidas de
Mitigación que deberá considerar, a lo menos, una de las siguientes medidas: - Las
que impidan o eviten completamente el efecto adverso significativo, mediante la no
ejecución de una obra o acción, o de alguna de sus partes. - Las que minimizan o
disminuyen el efecto adverso significativo, mediante una adecuada limitación o
reducción de la magnitud o duración de la obra o acción, o de alguna de sus partes, o a
través de la implementación de medidas específicas.
Restauración: Es el retorno a su condición original de un ecosistema o población
deteriorada. El término restauración merece un análisis particular ya que aparece como
43
un derecho propio de la naturaleza. El concepto de restauración tiene un uso bastante
preciso en ciencias ambientales, y está asociado a la ecología de la restauración. Se lo
entiende como el proceso de asistir en recuperar sistemas ecológicos que han sido
degradados, dañados o destruidos. En sentido estricto es volver al estado inicial
silvestre o natural del ecosistema. La restauración ecológica por lo tanto tiene un
componente científico, anclado en la ecología y la biología de la conservación, y otro
componente basado en un gerenciamiento o ingeniería ambiental que aplicada a la
naturaleza específicamente, busca la devolución de los derechos a la naturaleza a
través de la reconstrucción ecológica desde la recuperación del tejido ecológico y sus
relaciones.
Reparación: Es la acción de reponer el ambiente o uno o más de sus componentes a
una calidad similar a la que tenían con anterioridad al daño causado o, en 186
Alejandro Kawabata, autor del texto “Reparación de las violaciones de derechos
humanos en el marco de la Convención Americana de Derechos Humanos”, publicado
por la organización argentina CELS en 1997. Acciones jurídicas para establecer
responsabilidades por daño ambiental en el Ecuador caso de no ser ello posible,
restablecer sus propiedades básicas. La reparación ambiental ha sido concebida por
algunos teóricos como un proceso macro en el cual están incluidos dos elementos: la
restauración de la naturaleza y la indemnización a las personas afectadas. Usualmente
el termino reparación ha sido utilizado para definir los aspectos relacionados a las
acciones que deben adoptarse para satisfacer derechos patrimoniales de las personas
que hayan sido afectados por un daño ambiental, mientras que la mitigación ha
quedado comprendida para las acciones técnicas tendientes a la recuperación prima
fase de los ecosistemas afectados por un daño ambiental. Sin embargo las nuevas
estructuras del derecho ambiental han considerado la necesidad de incorporar
mecanismos de recuperación de los ecosistemas dañados los cuales contemplan
conceptos diferentes a la reparación (pág. 293)
Resulta de vital importancia entender la grandeza de la naturaleza, para así
concederle el valor que requiere a la restauración de la misma, a través de acciones que
logren mitigar el daño que se le ha causado a lo largo de los años de creciente y constante
civilización y desarrollo económico-comercial. Estas acciones de reparación tropiezan a su
paso con disímiles obstáculos, dado que no siempre encuentran amparo legal los diferentes
procedimientos que deben llevarse a cabo para lograr la restauración de este preciado bien
común.
La remediación, para empezar, requiere que se logren estándares legislativos, para
que su desarrollo no se vea limitado por estándares consultivos. La rehabilitación
ambiental, por su parte, como su nombre lo indica, viene a paliar los efectos de los
accidentes ambientales y radicar el deterioro de la naturaleza. Por otro lado, la mitigación
consiste en estrategias que posibiliten en un determinado ambiente reducir los niveles de
contaminación, llevándolos a no tóxicos, aislando las sustancias contaminantes; para ello
44
se efectúan limpiezas de los terrenos contaminados, eliminación de las fuentes
contaminantes y tratamiento de las aguas infectadas, entre otras medidas a adoptar.
La restauración, por su parte, busca devolver a su estado o condición inicial y
original el ecosistema o la población dañada, garantizando así la conservación y
mantenimiento del ambiente en cuestión, al evitar que el mismo se continúe degenerando;
mientras que la reparación está encaminada a reponer el ambiente o alguno de sus
componentes, a una calidad semejante a la que poseía antes de que hubiese tenido el lugar
el daño o deterioro ambiental.
IV.4 Responsabilidad Administrativa
La responsabilidad administrativa ambiental se entiende como aquella que se deriva
de la infracción de las regulaciones ambiental administrativa, sus normas complementarias
y su reglamentación, que se implementa a través de la aplicación de una sanción
administrativa por la acción u omisión infractora, y de ella se deriva la obligación de
reparar la agresión causada, aplicar las medidas de prevención y mitigación, y asumir los
costos correspondientes.
El Estado, por su parte, por mediación de los distintos niveles de gobiernos tiene la
responsabilidad de garantizar los derechos consagrados en la Carta Magna, para lo cual
lleva a cabo acciones políticas que están orientadas a salvaguardar los derechos
reconocidos por el texto constitucional. El derecho al ambiente sano es uno de los derechos
de tutela gubernamental, por lo que deben fomentarse a través de los distintos niveles de
gobierno políticas públicas que establezcan competencias, manejo de recursos, sistemas de
prevención, evaluación y control ambiental, etc., para proteger este bien valioso jurídico.
Estas acciones deben ser desarrolladas en el marco de un vínculo estrecho entre el
Estado y la sociedad, y para ello deben establecerse las obligaciones de los administrados y
las correspondientes violaciones y sanciones que se entiendan pertinentes, oportunas y
proporcionales para trabajar en base al logro de los objetivos del desarrollo sustentable
planteados.
Estas acciones también se desarrollaran en el orden administrativo, en lo referente a
rectorías, control y gestión de los recursos naturales. La norma administrativa se convierte
en una norma de comportamiento en cuanto a la actuación o conducta de los sujetos en la
protección del medio ambiente, y de organización al establecer las jerarquías o niveles de
45
acciones y las relaciones entre dichos niveles junto al papel del Estado y del gobierno
estatal, en aras de custodiar los fines del derecho ambiental.
Mediante este sistema de sanción las instituciones establecidas fijan
responsabilidades a los contaminadores por los hechos que ocasionen daños ambientales o
violaciones a los preceptos ambientales vigentes, sin necesidad de una intervención
judicial. La responsabilidad administrativa nace de las acciones de control de la calidad
ambiental y los sistemas de prevención que las instituciones competentes realizan sobre las
actividades y productos, estableciendo acciones de vigilancia, control, seguimiento,
verificación y otras, a fin de asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones de los
sujetos de control. En materia ambiental, la rectoría ambiental la ejerce el Ministerio del
Ambiente con sus respectivas Delegaciones Provinciales desconcentradas, además de los
Gobiernos Municipales y los Gobiernos Provinciales, que deben ejercer acciones jurídicas
para establecer las responsabilidades por daño ambiental en el Ecuador.
Las características más relevantes de la responsabilidad administrativa, son: i) la
tipicidad, ii) la irretroactividad; iii) el debido proceso; iv) la Protección de la tutela
ambiental; v) la Garantía de derechos; vi) La correcta imputación de los medidas por
incumplimientos de normas administrativas ambientales; y, vii) Obligar al usuario del
ambiente o generador de riesgos ambientales a una autorregulación adecuada.
Teniendo en cuenta la tipicidad, se determina el establecimiento de las sanciones
administrativas, las cuales deben constar en ley. En la legislación ecuatoriana las sanciones
administrativas por daño ambiental no están estandarizadas en un solo cuerpo legal sino
que se encuentra dispersa en varios cuerpos normativos, lo que guarda relación con la
participación de los gobiernos autónomos en la regulación y control ambiental. Por tal
motivo la tipificación de las infracciones administrativas se encuentra establecida en
Ordenanzas Provinciales, Ordenanzas Municipales, Decretos Ejecutivos, Acuerdos
Ministeriales, Legislación Secundaria Ambiental y Leyes o Reglamentos sectoriales como
Ley de Hidrocarburos, Ley de Minería, Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales
y Vida Silvestre, Reglamento Sustitutivo al Reglamento Ambiental para Operaciones
Hidrocarburíferas, Reglamento Ambiental de Actividades Mineras, entre otras.
La responsabilidad administrativa, tiene como objetivo fundamental la prevención,
de manera que para llegar a este objetivo, no solo se establecen sanciones por daño sino
que incluyen mecanismos administrativos para prevenirlo, así la responsabilidad es
establecida de forma precautoria y remediadora imponiéndose al unísono sanciones como
multas, clausuras, decomisos, suspensión de actividades, revocatoria de permisos,
46
caducidad de concesiones e inclusive la reparación del daño ambiental en tanto la
alteración ambiental haya supuesto el incumplimiento de un deber.
Conforme a la responsabilidad administrativa es necesario que la infracción haya
sido declarada o tipificada con anterioridad al acto para que surta efectos de sanción, en
caso contrario no se podrá sancionar por un acto que en el momento de su cometimiento no
estuviera establecido como una obligación a cumplir. Esto tiene estricta vinculación con
los principios del debido proceso, en virtud del cual, las sanciones administrativas deben
prever un procedimiento en el cual se permita el derecho a la defensa del administrado.
A través de estos procesos administrativos se propende establecer a los administrados
una correcta imputación de las medidas por incumplimientos de normas administrativas
ambientales, de tal manera que se evite la trasgresión de la norma y se incentive su
cumplimiento, lo cual ciertamente obliga al usuario del ambiente o generador de riesgos
ambientales a una autorregulación adecuada.
Las licencias ambientales, los estudios de Impacto ambiental, los Planes de Manejo y
las Auditorías Ambientales son los instrumentos que existen en el Ecuador como
mecanismos básicos para vigilar el cumplimiento de las normas ambientales. Se han
establecido también, por ejemplo, las normas técnicas de calidad y emisiones, de control
sobre sustancias toxicas o peligrosas, y demás reglamentos o leyes secundarias para
garantizar que las actividades se desarrollen de forma sustentable. Al presentarse una
trasgresión a las normas legales o técnicas, se configura la responsabilidad administrativa
por incumplimiento a las mismas, de modo que el operador está sujeto a las sanciones
establecidas en ellas.
Uno de los mecanismos de sanción administrativa más utilizados en Ecuador ha sido
el imponer sanciones pecuniarias por incumplimiento de la norma, sin embargo este
sistema de sanción tiene algunos límites. El primero de ellos es que la cantidad que se
determina en la sanción no siempre es proporcional al daño causado, la segunda limitante
es que el mecanismo resulta muy atractivo para quienes no desean invertir en tecnología o
instrumentos de prevención, pues resulta más económico internalizar los gastos por
sanciones pecuniarias que realizar una inversión en la prevención o reparación del daño. La
tercera limitante es que los recursos recaudados por dichas sanciones no son empleados en
la reparación del daño, sino que son destinados a otros menesteres. Como cuarta limitante
podemos encontrar que generalmente la responsabilidad administrativa es aplicada a las
actividades de menor relevancia ambiental, dejando de lado actividades de mayor impacto
47
como la explotación minera o petrolera en las cuales se ha constatado formas de evaluación
inoportunas y sanciones que no generan precedentes para su no repetición.
No obstante lo manifestado, se empieza a verificar unos rasgos innovadores de la
aplicación del derecho administrativo, en el cual se ha comenzado a incorporar elementos
de restauración del daño ambiental. Dentro del marco jurídico ecuatoriano, la
responsabilidad administrativa, es totalmente independiente de la responsabilidad civil,
penal o constitucional que pudiera derivarse por los mismos hechos, de modo que, para
iniciar las acciones legales civiles o penales no se requiere de una resolución
administrativa como requisito prejudicial, lo cual quiere decir que pueden iniciarse al
unísono las demás acciones legales correspondientes.
De igual modo, tampoco es aplicable el principio non bis in idem, dado que aun
existiendo una sanción por la vía administrativa es totalmente procedente sancionar por las
otras vías legales existentes, pues el bien jurídico de la responsabilidad administrativa es el
deber de cumplir las normas. Las responsabilidades penales, civiles o constitucionales
deben ser establecidas en procesos independientes.
La responsabilidad administrativa resulta necesaria y que la misma sea exigida de
manera eficaz, garantiza que el derecho a la restauración de la naturaleza en Ecuador se
lleve a cabo, sin menospreciar el resto de las acciones que puedan ejercerse en los órdenes
civiles, penales y constitucionales, que también están encaminadas al logro de un ambiente
sano, con una economía sustentable y una naturaleza saludable y restaurada.
IV.5 Procedimiento para la exigencia de la Responsabilidad Administrativa
El Acuerdo Interministerial No. 001 de fecha 24 de agosto de 2012 de los Ministerios
del Ambiente y el de Recursos Naturales no Renovables, establece pautas esenciales en
este procedimiento. Esta norma establece los niveles de compensación en las diferentes
etapas de un proyecto en la que se prevé la afectación a la naturaleza. En este sentido se
establece la compensación anticipada de afectaciones potenciales; la compensación en la
etapa de gestión de impactos y; la compensación aplicada a pasivos.
Este tercer nivel de compensación es a la que haremos referencia pues cuando alude
a pasivos se refiere a cuando existen impactos ambientales no identificados, ni declarados;
cuando los impactos o daños fueron identificados pero no han sido adecuadamente
manejados, existiendo evidencia de la permanencia de dichas afectaciones, y; cuando han
ocurrido eventos o accidentes que han generado daños pero que no fueron manejados de
48
forma efectiva y se evidencia con la simple observación o análisis. (Ecuador, Acuerdo
Interministerial 001, 2012)
Este acuerdo establece un procedimiento para la compensación el que se presenta en
la siguiente figura.
Ilustración 1. Procedimiento para compensar por daños ambientales.
Fuente: (Ecuador, Acuerdo Interministerial 001, 2012)
Estas acciones las realiza una entidad creada al efecto subordinada al Ministerio de
Ambiente, llamada Sistema Nacional de Información de la Reparación Integral, del
49
Programa de Reparación Ambiental y Social, por sus siglas PRAS. Esta es una entidad que
posee como objetivo esencial el de “Implementar la política pública de reparación integral
de pasivos ambientales y sociales, causados por actividades económicas, que permita la
restitución de los derechos de la naturaleza y de las personas para vivir en un ambiente
sano” (Ecuador, Programa de Reparación Ambiental y Social, 2016).
Una vez que este organismo ha terminado el cálculo y evaluación integral de las
violaciones, presenta un informe al Ministerio de Ambiente sobre los responsables
administrativos por tales violaciones, en qué consisten las mismas, quiénes fueron sus
responsables y a cuánto asciende el monto total a compensar a los individuos o
comunidades y en qué deben consistir las medidas e restauración de la naturaleza. Una vez
que el Ministerio de Ambiente ha recepcionado el informe, procede, sin necesidad de
intervención estatal, a ejecutar las medidas contra la entidad o sujeto natural que provocó
los daños, poseyendo la potestad de hacerlo. Es meritorio señalar que este procedimiento
para la exigencia de la responsabilidad administrativa, es ajena al que pudiera enfrentar el
violador de las normas ambientales en los órdenes civil, penal y Constitucional. (Waranda
Mendoza & Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos, 2010)
50
CAPÍTULO III
MARCO METODOLÓGICO
3.1. Trabajo práctico sobre las unidades de observación
Durante el desarrollo de la investigación, se examinaron documentos jurídicos como
la Constitución de la República del Ecuador de 2008, la Resolución No. 178 de 19 de
septiembre de 2008 de la Ministra del Ambiente que consiste en la Rehabilitación del
patrimonio forestal de los bosques nativos del Trópico Húmedo del Ecuador, la Resolución
No. 056 de 28 de enero de 2011 de la Ministra del Ambiente donde se procede a señalar el
costo total por pérdida de bienes y servicios ambientales y costo de restauración por tala,
aprovechamiento, alteración, transformación o destrucción de bosques de manglar, y el
Acuerdo Interministerial No. 001 de 24 de agosto de 2012 de la Ministra del Ambiente y el
Ministro de Recursos No Renovables, que establece los mecanismos de compensación
como parte de la política de reparación integral del entorno.
En la Constitución de la República se realizó un bosquejo general de los elementos
que definen el ambiente y, en particular, su derecho a la restauración. Cada una de las
normas relacionadas con ello fue comentada exegéticamente hasta situar la plataforma
jurídica principal sobre la que dichas instituciones se han erigido. Luego, las Resoluciones
números 178 de 19 de septiembre de 2008 y 056 de 28 de enero de 2011, ambas de la
Ministra del Ambiente, se analizaron desde sus fundamentos jurídicos y se indagó
críticamente en sus bases de cálculo, para tomar de ellas lo positivo en aras de la propuesta
final que se pretende y destacar lo perfectible.
El Acuerdo Interministerial No. 001 de 24 de agosto de 2012 de la Ministra del
Ambiente y el Ministro de Recursos Naturales No Renovables, que establece los
mecanismos de compensación como parte de la política de reparación integral del entorno,
fue objeto de una atención más detallada, pues constituye el pilar metodológico para la
consecución de los objetivos propuestos en el estudio. Se desglosaron en su caso las
variables para medir cada uno de los niveles de aplicabilidad de la compensación y se
examinaron con visión crítica los gráficos y esquemas propuestos, al igual que las medidas
que se permiten adoptar en esos casos.
51
Finalmente, el artículo titulado “La contabilidad de costos y los costos ambientales”,
del autor Darío Ernesto Iturria Camarano, fue analizado en su integridad, sobre todo en
cuanto a su dimensión y visión sobre los costos ambientales en el marco de la gestión
ambiental de las organizaciones y personas naturales o jurídicas, a partir también de su
relación con el uso de los recursos naturales y las razones de dificultad que enfrenta la
teoría general del costo en este complejo fenómeno. Cada una de las valoraciones fueron
contrastadas con las que, en su momento, se desarrollaron los documentos jurídicos
anteriores, con lo cual se hizo factible y fundada la elaboración de la propuesta final.
3.2. Métodos aplicados
Histórico-lógico: Según Díaz Narváez (2009), es el método que combina el estudio
de los fenómenos o acontecimientos en el curso de la historia con la investigación sobre la
existencia de leyes generales que los fundamenten. Este método sirvió para proyectar las
bases de un análisis crítico sobre el derecho de restauración de la naturaleza, su regulación
en los diversos instrumentos jurídicos dictados en el Ecuador y la proyección internacional
del tema en orden a sus principios rectores.
Análisis-síntesis: Muñoz Razo (1998) señala:“(…) que consiste en la separación de
las partes de un todo para estudiarlas de forma individual (Análisis), y la reunión racional
de elementos dispersos para estudiarlos en su totalidad (Síntesis)” (p. 192). A través de
este método se evaluaron los conceptos y dimensiones de la responsabilidad administrativa
por daños ambientales, los derechos de la naturaleza y en particular el de la restauración y
su medición económica, para luego proceder a determinar cómo se lograríasu eficaz
consecución a través de una propuesta jurídica.
Hipotético-deductivo: Siguiendo a Díaz Narváez (2009), consiste en el
establecimiento de hipótesis subsecuentes con diferentes grados de abstracción sobre el
fenómeno objeto de estudio donde las menos consistentes se infieren de la más fuerte en un
sistema deductivo único, y “(…) cuyo grado de abstracción o fuerza lógica aumenta en la
medida que se alejan de su base empírica…” (p. 133). Este método se utilizó para deducir,
a partir de las cuestiones generales conocidas sobre responsabilidad administrativa por
daños ambientales y su regulación jurídica, los mecanismos más adecuados para garantizar
que por esa vía se alcance una eficaz restauración de la naturaleza dañada.
52
Exegético: Plantea Larraín Ríos (1994) que: “es aquel que procede, principalmente,
mediante el análisis minucioso de los textos legales mismos, en sí y en relación con los
demás sobre materias análogas” (p. 53). Este método sirvió para realizar un análisis
jurídico de los documentos legales que constituyeron las unidades de observación, de
forma individual y conjunta, a fin de establecer posteriormente la coherencia e
interrelación entre ellos.
3.3. Definición de las técnicas
Análisis documental: Por medio de esta técnica se pudo recopilar la información
proveniente de fuentes documentales, tales como libros, revistas, publicaciones seriadas,
artículos de sitios web, medios electrónicos, entre otros y proceder a su análisis posterior
(López Noguero, 2002), que en este caso fue esencial para el estudio de los documentos
jurídicos y técnicos que constituyen las unidades de observación.
3.4. Definición de los instrumentos
Fichas mnemotécnicas: Fueron los soportes documentales en los que se
transcribieron extractos de las informaciones obtenidas de los textos de consulta y/o
analizados a fin de poder luego realizar las reflexiones pertinentes sobre sus contenidos.
Fichas bibliográficas: Fueron igualmente soportes documentales que posibilitaron
una correcta y amplia identificación de los textos analizados durante el proceso
investigativo.
53
3.5. Matriz de operacionalización de las variables
Cuadro No. 1: Matriz de operacionalización de las variables.
Variable
independiente Dimensión Indicador
Número de
ítems
Técnica o
instrumento
Desarrollo infra-
constitucional
del derecho a la
restauración de
la naturaleza
Ámbito
administrativo
Ámbito civil
Ámbito
ambiental
Caracterizar la
regulación
normativa
Analizar la
ejecución del
derecho
Evaluar el cál-
culo del monto
económico
2 (Resoluciones
de la Ministra del
Ambiente)
1 (Acuerdo
Interministerial)
1 (artículo
científico)
Análisis
documental
Variable
dependiente Dimensión Indicador
Número de
ítems
Técnica o
instrumento
Responsabilidad
administrativa
por daños
ambientales en
el Ecuador
Ámbito
constitucional
Ámbito
administrativo
Ámbito
ambiental
Evidenciar sus
fundamentos
Demostrar sus
bases
constitucionales
Determinar las
bases infra-
constitucionales
Comprobar las
consecuencias
jurídicas
1 (Constitución
de la República
del Ecuador)
2 (Resoluciones
de la Ministra del
Ambiente)
1 (Acuerdo
Interministerial)
1 (artículo
científico)
Análisis
documental
Autor: Constante, Danny.
54
CAPÍTULO IV
PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN
4.1. Análisis e interpretación de los resultados
4.1.1. Análisis de la unidad de observación teórica
La actividad económica se materializa en la producción de una amplia gama de
bienes y servicios cuyo destino último, a través de la distribución, es la satisfacción de las
necesidades humanas de consumo. Para realizar estas actividades productivas y de
distribución las empresas utilizan factores productivos (bienes intermedios, recursos
humanos, servicios intermedios, bienes de capital, recursos naturales, capital financiero)
escasos y susceptibles, por tanto, de usos alternativos. Algunos de ellos se valoran a través
de un precio (mano de obra, maquinarias, etc.), otros (bienes ambientales) no cuentan, por
lo general, con tal mecanismo o cuando lo tienen como es el caso de algunos recursos
naturales (ejemplo agua, petróleo, etc.) este precio es solo una valoración a corto plazo y
que por lo tanto no toma en cuenta el agotamiento que inexorablemente ocurrirá a largo
plazo (o incluso mediano plazo) si se continua con el nivel actual de utilización.
Surgiría entonces, como conclusión de lo anterior, que el mercado de bienes y
servicios no estaría reflejando el verdadero valor de los recursos que han sido empleados
para su producción, es decir el mercado no distribuye de manera eficiente los recursos al
no contemplar el valor del ambiente. Se afirma que existe una externalidad cuando la
producción o el consumo de un bien afectan directamente a los consumidores o empresas
que no participan en su compra ni en su venta, y cuando los efectos no se reflejan
totalmente en los precios del mercado. Se dice que existen externalidades positivas cuando
obtenemos una ventaja o beneficio por lo que otros hacen, mientras que si es un perjuicio
hablamos de externalidades negativas.
La razón por la cual los bienes ambientales no son valorados adecuadamente se debe,
sobre todo, a que no existe un mercado definido para la transacción de los mismos ya que
nadie estaría dispuesto a pagar por algo que podría obtener gratuitamente, ya que los
55
recursos ambientales no son de propiedad privada. Estos recursos naturales son
denominados recursos de propiedad común por el hecho de que se tiene libre acceso a
ellos. Es este libre acceso, precisamente, la causa del abuso en su uso, ya que cuando se
utilizan como factores de producción, poseen un coste nulo o muy por debajo de su “costo
social” si se tomaran en cuenta los efectos negativos (ejemplo, agotamiento, contaminación
ambiental, desastres ecológicos, etc.).
De lo anteriormente expuesto, surgiría una diferenciación entre bienes y servicios
económicos y no económicos. Los primeros serian aquellos que alcanzan un precio,
expresado en unidades monetarias, al ser intercambiados en el mercado y es, por tanto, el
propio mercado el que regula su escasez o su abundancia relativa. En cambio los no
económicos, y en particular los bienes ambientales, considerados libres, su valor es poco
reconocido y difícilmente homogeneizable en la misma unidad que los bienes económicos,
encontrando el mercado dificultades a la hora de determinar un precio que regule su
utilización. Y, a pesar de todos los inconvenientes que surgen, la valoración de los recursos
naturales es uno de los objetivos del desarrollo sostenible. Este concepto propone que el
ambiente no sea un bien libre, aunque no existan mercados convencionales para los
mismos, y sugiere que se mida a qué tasa son utilizados los bienes ambientales dando
señales de la escasez de los recursos.
Una valoración adecuada tendría que incorporar el valor económico total de un
recurso natural que incluye no solo los valores directos e indirectos presentes, sino también
futuros (valor de opción) derivados de su valor de uso y de su valor de no uso, es decir, el
valor de existencia de los recursos naturales.
56
Alimentos
Biomasa
Salud
Especies
Productos que se pueden
consumir directamente
Valores de uso directo
Funciones
ecológicas
Beneficios
funcionales
Valores de uso indirecto
Esparcimiento
Protección contra
mareas, etc.
Valores de uso directo
e indirecto en el futuro
Valores de opción
Valor de uso
Hábitats en peligro
Diversidad
biológica
Valor derivado del
conocimiento de la
existencia permanente.
Valores de existencia
Valores de no utilización
VALOR ECONÓMICO TOTAL
Autor: Constante, Danny.
El valor de uso es aquel que se atribuye por parte de las personas que usufructúan el
ambiente, el valor de opción está relacionado con la posibilidad de uso futuro, y por
último, el valor de existencia representa un valor atribuido directamente por la subsistencia
del ambiente independiente de un uso presente o futuro.
La valoración monetaria de los bienes ambientales permitiría su incorporación en la
función de producción de las empresas, lo que llevaría a una necesaria e ineludible
consideración de los costos ambientales a la hora de obtener un producto o servicio,
contribuyendo de esta forma con los objetivos del desarrollo sostenible.
Como se puede apreciar el análisis realizado hasta el momento se sustenta
básicamente en una concepción económica de los recursos naturales y su valoración
monetaria, nuestra intención es a partir de aquí, introducir elementos o conceptos que nos
permitan aproximarnos a los costos ambientales y su posible consideración en la
estructura interna de costos de las empresas.
Para ello, existen elementos como el concepto de costo aplicado a cada factor del
producto, entre su componente “físico” (cantidad física considerada necesaria para la
obtención del objetivo a costear); y su componente “monetario” (precio o valor asignado
necesario para disponer de una unidad física del factor en condiciones de ser utilizada en el
proceso de generación de valor del objetivo a costear), y presenta, en consecuencia, la
siguiente expresión:
57
Costo de un factor “x(i)” para la obtención de un objetivo “A”
CX(i)A = QX(i)A * PX(i)
Componente Físico
Componente Monetario
Donde:
CX(i)A = Costo del factor “x(i)” para la obtención del objetivo “A”.
QX(i)A = Componente físico del factor “x(i)” para la obtención del objetivo “A”.
PX(i) = Componente monetario del factor “x(i)” necesario para disponer de una
unidad del factor “x(i)” en el proceso generador de valor.
Los cambios que se producen en el ambiente, como consecuencia de los efectos de
los impactos ambientales sobre el entorno natural, se manifiestan en daños (degradación
y/o agotamiento) que pueden ser previstos (en forma directa o indirecta) o imprevistos.
Esos daños, en término de efectos pueden ser mitigados, para ello se hace necesario
implementar medidas para reducirlos a un nivel inferior del umbral crítico considerado
significativo. Esas acciones generan costos que forman parte de los costos totales de
cualquier proyecto o programa. Esos costos ambientales deben ser comparados con los
beneficios atribuibles a las medidas adoptadas, tendientes a recuperar el nivel perdido, lo
que es lo mismo que decir que el costo ambiental debe ser comparado con la reducción
total en los daños ambientales, hacia los cuales se han orientado las acciones o actividades.
Este análisis costo-beneficio suele enfrentar la dificultad que implica medir aspectos muy
subjetivos. Por ejemplo, en caso de aplicar medidas preventivas ¿cómo medir el beneficio
para la empresa de evitar un desastre ambiental que pudiera afectar la salud humana? Por
lo tanto, la consideración de los costos ambientales no constituye un problema de “costos
incurridos” sino que implica un análisis de la relación costo-beneficio, en cuya evaluación
tanto en la medición de los costos como en la determinación de los beneficios, existe la
consideración de aspectos específicos y muchas veces subjetivos. Es así, que muchas veces
las empresas deciden incorporar como parte de sus políticas la protección del ambiente,
58
otras veces deciden aplicar medidas preventivas pues estiman que ello será más ventajoso
que las medidas correctivas, o incluso por temor, a que de no aplicar medidas preventivas
se afecte la continuidad de la empresa.
En términos generales se puede establecer que los efectos del impacto ambiental
pueden ser:
Perjudicial (negativo): significa que los efectos superan los estándares
preestablecidos (por norma legal o por pauta prevista), en este caso se deben introducir
medidas correctoras que dan lugar a impactos beneficiosos que reduzcan o anulen los
efectos de los primeros.
Beneficioso (positivo): son los efectos que surgen como consecuencia de medidas
preventivas o correctivas.
Existen dos tendencias con relación al tratamiento a dar a los impactos ambientales:
a) Un criterio establece que la contaminación, cualquiera sea su origen o dimensión
representa recursos desperdiciados. Aquí cabe recordar que la Unión Europea estableció el
principio de “quien contamina paga”. En este caso, las organizaciones deben:
Adoptar medidas tendientes a reducir la contaminación
Asumir internamente los costos de esas medidas
Hacerse cargo de los costos por los daños causados a terceros.
El mayor problema para su aplicación proviene de la dificultad para la valoración del
daño causado a terceros, así como por el hecho de que algunos daños se manifiestan
tardíamente.
b) Una nueva tendencia se orienta a la aplicación de medidas preventivas y / o
correctivas (de restauración) de los impactos ambientales.
El problema en esta tendencia está en la valuación de esas acciones/actividades, a
raíz de las ya nombradas externalidades.
En nuestra opinión, esta última tendencia muestra una clara toma de conciencia,
dándole prioridad a la conservación del ambiente buscando en primer término evitar los
daños y si estos ocurrieran tratando, en segunda instancia, de restaurar el entorno; a
59
diferencia del criterio quien contamina paga en la cual se busca poner un precio al daño
ocasionado, dejando a consideración de las propias empresas la evaluación del costo-
beneficio de prevenir, o contaminar y pagar.
Concluimos entonces que las empresas internalizaran los costos ambientales, solo en
la medida que se vean obligadas a pagar por el daño causado, o en la medida que apliquen
voluntariamente medidas preventivas y/o restauradoras de los mismos.
El primer paso para la internalización de los costos ambientales es su determinación.
Esta no suele ser una tarea sencilla ya que no siempre puede ser claro si un costo es
ambiental o no pues en algunos casos puede quedar la duda o clasificárselo como
parcialmente ambiental. No obstante, el objetivo es asegurarse que los costos considerados
relevantes para la empresa, reciban la atención y el tratamiento adecuado. Esto podría
contribuir a lograr objetivos tales como: reducir los gastos ambientales, aumentar la
rentabilidad del negocio, mejorar la imagen de la empresa, etc.
Si bien existen pocos datos cuantitativos sobre el valor económico (y social) total de
la información de costos ambientales totales, la Agencia de Protección Ambiental (E.P.A.)
de Estados Unidos identifica algunos beneficios claves de obtener, administrar y utilizar
esta información dentro de la empresa, ellos son:
Muchos costos ambientales se pueden reducir significativamente o eliminar como
resultado de decisiones de negocios, las cuales van desde cambios operacionales y
de custodia, hasta inversión en tecnologías de procesos verde, hasta el rediseño de
procesos / productos. Muchos costos ambientales (ejemplo desechos de materias
primas) pueden proporcionar ningún valor añadido a un proceso, sistema, o
producto.
Los costos ambientales (y por consiguiente el potencial ahorro de costos) se pueden
oscurecer en las cuentas generales de gastos.
Muchas empresas han descubierto que los costos ambientales se pueden eliminar
generando ingresos mediante la venta de desechos o asignaciones transferibles de
contaminación (es decir la transferencia de los permisos de contaminación), o
mediante licencias de tecnologías limpias, por ejemplo.
60
La mejor administración de los costos ambientales puede dar como resultado un
desempeño ambiental mejorado y beneficios significativos para la salud humana
así como éxito en los negocios.
El entendimiento de los costos ambientales y del desempeño de procesos y
productos puede promover un coste y una fijación de precios más exactos y puede
ayudar a las empresas en el diseño de procesos, productos, y servicios más
preferibles ambientalmente y por consiguiente darle una ventaja competitiva a la
empresa.
La contabilidad de costos y desempeño ambientales puede dar soporte al desarrollo
y operación de un sistema general de administración ambiental de una empresa.
Tal sistema constituirá una necesidad para las compañías vinculadas con las
obligaciones de comercio internacional por el estándar de consenso internacional
ISO 14001, desarrollado por la International Organization of Standarization.
Para una adecuada identificación de los costos ambientales, se requiere de una
clasificación analítica. Una primera clasificación podría hacerse en base al grado de
recurrencia de los costos. Este es el criterio usado por la Asociación Española de
Contabilidad y Administración (para una mayor desagregación véase documento Nro.
13
AECA), dicha clasificación es la siguiente:
1. COSTOS AMBIENTALES RECURRENTES
a) Derivados de la obtención de información ambiental
b) Derivados de un plan de gestión ambiental
c) Derivados de la adecuación tecnológica ambiental
d) Derivados de la gestión de residuos, emisiones y vertidos
e) Derivados de la gestión del producto
f) Derivados de las exigencias administrativas
g) Costos derivados de la auditoría ambiental
61
2. COSTOS AMBIENTALES NO RECURRENTES
Derivados de los sistemas de información y prevención ambiental
Derivados de las inversiones en instalaciones
Costos plurianuales de conservación y mantenimiento: inspección
Derivados de la interrupción en el proceso
Derivados de accidentes
Derivados de las nuevas exigencias del entorno
Derivados de la mejora de imagen ambiental de la empresa
Derivados de los sistemas de control y medición
Costos no desembolsables
Costos jurídicos
Otros costos de carácter específico
En algunas circunstancias, un costo recurrente puede adquirir las características de
un no recurrente y viceversa.
Cuadro No. 2: Costos
COSTOS AMBIENTALES EXTERNOS
Ejemplos
Agotamiento
Daños e impacto anti-estéticos
Aire residual y emisiones de agua
Disposición de desechos a largo plazo
Efectos en la salud no compensados
Cambios en la calidad de vida local
COSTOS AMBIENTALES INTERNOS
Costos Ambientales
Directos o indirectos
Ejemplos:
Administración de desechos
Costos u obligaciones de
remediación
Costos ambientales
De Contingencias o Intangibles
Ejemplos:
Costos de remediación o compensación
futura incierta
Riesgos a los que se está expuesto por
62
Honorarios permitidos
Entrenamiento ambiental
I&D orientado ambientalmente
Mantenimiento relacionado
ambientalmente
Costos y multas legales
Bonos de aseguramiento
ambiental
Certificación/Etiquetado
ambiental
Entradas de recursos naturales
Mantenimiento de registros y
presentación de reportes
futuros cambios reguladores
Calidad del producto
Salud y satisfacción de los empleados
Activos de conocimiento ambiental
Sostenibilidad de entradas de materias
primas
Riesgo de activos deteriorados
Percepción del público/cliente
Autor: Constante, Danny.
Como vimos las empresas solo internalizaran los, aquí llamados, costos ambientales
externos en la medida que se vean obligadas a pagar por el daño causado.
Cuadro No. 3: Costos Externos
A. Costos Potencialmente Ocultos
Regulados Por adelantado Voluntarios
(con consentimiento)
Notificación Estudios de Sitio Relaciones con la
comunidad
Reportes Preparación del Sitio Monitoreo/ Testeo
Monitoreo/ Testeo Permisos Entrenamiento
Estudios / Modelando Investigación y Desarrollo Auditorias
Remediaciones Ingeniería e Instalaciones
obtenidas
Insumos calificados
Archivo de registros Seguro
Planes Costos convencionales Reportes (por ej. reporte
ambiental anual)
Entrenamiento Equipos de Capital Planeamiento
63
Inspecciones Materiales Estudios de factibilidad
Manifestaciones Mano de Obra Remediaciones
Identificación Insumos Reciclaje
No preparados Servicios Estudios Ambientales
Equipos de protección Estructuras Paisajismo
Vigilancia médica Valor de rescate Protección de la tierra y del
hábitat Seguros ambientales
Seguros financieros
Back – End Control de polución Investigación y desarrollo
Responsabilidad por derrames Clausura / Cierre de
comisiones
Otros proyectos
ambientales Tormentas de agua
Administración Deshecho de inventarios Soporte financiero a grupos
ambientales y/o
Investigadores
Administración de residuos Cuidado post cierre
Impuestos y tasas Rescate del Sitio
B. Costos Contingentes
Costos consentidos futuros Remediaciones Gastos legales
Multas y Penalidades Daños a la propiedad Daños a los recursos
naturales
Responsabilidad por futuros
reclamos
Daños y perjuicios
personales
Daños por pérdidas
económicas
C. Costos de Imagen y Relación
Imagen Corporativa Relación con el staff de
profesionales
Relación con prestamistas
Relación con los clientes Relación con los
trabajadores
Relación con la comunidad
Relación con los inversores Relación con los
proveedores
Relación con los
legisladores Relación con los seguros
Autor: Constante, Danny.
El cuadro contiene una larga lista de costos ambientales potencialmente ocultos,
incluyendo costos adelantados, operativos, y actividades de back-end llevadas para:
cumplir con leyes ambientales (por ej. costos regulados), o dirigirse hacia el
consentimiento (por ej. costos voluntarios).
64
Al traer estos costos a la luz, también puede ser útil distinguir entre costos ocurridos
para responder a la contaminación pasada y que no están relacionados con las actividades
actuales; al control, a la limpieza, o la prevención de la contaminación de las operaciones
actuales; o a la prevención o reducción de contaminación de futuras operaciones.
Con respecto a la identificación de los costos ambientales es necesario puntualizar
algunos aspectos considerados de importancia:
Los costos ambientales deben reflejarse mediante una adecuada
desagregación y no deberían ser incluidos en una “bolsa” junto con los
diversos gastos generales de una empresa.
El conocimiento de estos costos podría repercutir en la fijación de los
precios de ciertos productos, ello dependerá también de que la empresa
utilice un sistema de costeo adecuado.
Las empresas en este proceso, no solo deben buscar aquellos costos que se
relacionan con erogaciones, sino que deben ir más allá, identificando
posibles impactos que sus actividades pueden ocasionar en el medio natural,
desde nuestro punto de vista esta práctica podría tener una mayor
generalización en la medida que la legislación se torne más estricta y/o en la
medida que los consumidores den preferencia a productos provenientes de
empresas con políticas ambientales definidas.
Considerando como base los períodos de contabilidad, se podrían clasificar como:
Previstos: se caracterizan por incorporarse a los costos con anticipación al
momento que efectivamente se realiza el pago.
Corrientes: son aquellos que se incurre durante el período de producción al
cual se asigna.
Diferidos: son aquellos rubros de aplicación diferida a los costos.
Para calcular los costos de un período se deberá tener en cuenta:
Corrientes + Proporción de Previstos + Cuota de Diferidos
A partir del momento que una entidad genera costos, surge el problema de cómo
imputarlos. En el caso de los costos ambientales, éstos se generan en tres momentos
diferentes respecto de las actividades o proyectos desarrollados por una empresa.
65
Antes: por las medidas de carácter preventivas.
Durante: se podrían catalogar como los costos corrientes normales del período.
Después: por las medidas de carácter correctivas, que pueden comprender a las de
cierre de actividades y extenderse hasta la prescripción jurídica de las mismas.
A la hora del reconocimiento contable de los denominados costos ambientales
pueden existir diferentes alternativas:
la activación de dicho costo, para ello debe cumplir con los siguientes
requisitos:
es probable que fluyan hacia la empresa los beneficios económicos futuros
la partida tiene un costo o valor que puede ser medido de manera confiable
reflejo como gasto, sobre todo encontramos aquí aquellas erogaciones
asociadas a actividades de prevención de la contaminación, de
descontaminación y/o de restauración.
la exposición en notas a los Estados Contables en el caso de las
contingencias ambientales.
Para finalizar nos parece oportuno realizar el análisis desde la perspectiva de la
efectiva salida de recursos de la empresa, para lo cual existen dos posibilidades:
que se haya incurrido en un desembolso, en cuyo caso se deberá
analizar si es un gasto o una inversión.
que aún no haya incurrido en un desembolso, pero que como
consecuencia de sucesos pasados dicha salida pueda ocurrir en el futuro1; en
este caso estaríamos frente a una provisión o a pasivo contingente.
La mayoría de los costos ambientales caería en la categoría de costos indirectos, no
obstante lo cual mediante un adecuado análisis se podría encontrar una relación directa
entre estos costos y ciertos productos u otros objetos. Por ejemplo, una empresa puede
fabricar dos productos, pero solo uno de ello genera residuos que requieren tratamiento.
Por lo tanto los costos ambientales por tratamiento de residuos deberían ser asignados
directamente al producto relacionado.
1 Norma Internacional de Contabilidad Nro. 37. 1998.
66
Las diversas técnicas de costeo son metodologías utilizadas para asignar los costos a
los productos, procesos, clientes, etc. En general estas técnicas no tienen diferencias
sustanciales a la hora de asignar los costos directos, donde radican las diferencias más
importantes es a la hora de la asignación de los costos indirectos. Estos costos están
teniendo una participación relativa cada vez mayor en los costos totales, por consiguiente,
habrá que mejorar los métodos utilizados para la asignación de los mencionados costos.
En esta misma línea de razonamiento, Miller y Vollman (1986) insisten en la
necesidad de controlar los costos indirectos ya que en los últimos años no sólo han
aumentado en términos relativos con respecto al costo total sino también han crecido en
términos absolutos.
Para determinar los costos incurridos a incluir en el ciclo de vida del producto
(LCA), se pueden identificar al menos tres categorías diferentes: costos convencionales,
costos de obligaciones y costos ambientales.
El costo del ciclo de vida de un producto incluye los costos incurridos en las fases de
investigación, desarrollo, prueba, producción, distribución, uso, reparación y disposición.
Esos diferentes costos, necesitan ser contabilizados para cuando se use LCA y se puedan
determinar los costos totales de un producto. Los costos convencionales son aquellos que
se aplican específicamente para llevar el producto al mercado. Si bien cada una de las
categorías puede tener componentes ambientales, es la fase de disposición la que tiene
mucho que ver con los costos ambientales.
En el pasado, los manufactureros no estuvieron interesados en la disposición última
de sus productos o en los desechos de post-consumo. La administración corporativa delegó
en el consumidor la tarea de cómo disponer seguramente el producto. El principio re-
integre (take back) ha cambiado esto y ha trasladado al manufacturero la disposición de sus
productos y de los componentes de la materia prima. Los costos se tienen que determinar,
asignar y contabilizar formalmente para asegurar que los productos se pueden disponer de
una manera ambientalmente responsable, después de su vida útil.
La categoría de costos ambientales incluye principalmente las externalidades que se
tienen que valorar para incluir los costos y los beneficios. El coste del ciclo de vida
requiere la medición de los costos y beneficios presentes y futuros de los productos,
67
servicios y actividades de una compañía, y podría ser una herramienta importante para la
implementación de una estrategia ambiental.
Al ser los costos el parámetro que mide el impacto de los resultados en la
organizaciones, surge una nueva necesidad que es la de buscar una mayor racionalización y
control de los mismos, a efectos de no incorporar a la estructura de costos ambientales,
conceptos que no hagan a la normalidad de las actividades o acciones operativas y
preventivas/correctivas. Para ello es necesario contar con:
Información más amplia, relevante y oportuna que la que brinda la
contabilidad de costos tradicional.
Técnicas y herramientas de gestión, vinculadas con el control de las
operaciones.
Una estructura informática que permita evaluar la contribución económica
ambiental.
El control surge como consecuencia de factores internos y externos y comprende dos
procesos claramente definidos:
Previo, en el cual se formulan objetivos y metas que se traducen en
la planificación.
Posterior, sustentado en el cumplimiento de los objetivos y metas,
que se traducen en la evaluación.
En el contexto ambiental el control juega un rol preponderante, por las características
propias de la actividad (hechos internos y externos), ya que deberá dar cumplimiento a
objetivos mínimos en diferentes campos de acción:
Grado de cumplimiento de la legislación ambiental.
Grado de efectividad y cumplimiento de las medidas de mitigación
de los efectos.
Identificación, evaluación y control de los riesgos y deterioros
ambientales y, por lo tanto, los posibles riesgos jurídicos y económicos que
los mismos provocan en la organización.
La protección del ambiente aparece hoy como una oportunidad de éxito en los
negocios y para ello será fundamental incluirlo en la Gestión Empresarial. No debe
68
perderse de vista un propósito general de las empresas, que es el nivel de competitividad
que desean alcanzar. En la actualidad, la protección del ambiente se ha trasformado en un
factor de competitividad. Por lo tanto, para que las organizaciones acompañen su
desarrollo con la cuestión ambiental, precisan incorporar en su planeamiento estratégico y
operacional un adecuado programa de gestión ambiental, compatibilizando los objetivos
ambientales con los demás objetivos de la organización.
Esos programas de gestión ambiental establecen actividades a ser desarrolladas, la
secuencia entre ellas, así como quienes serán los responsables de su ejecución.
Normalmente deben abarcar los aspectos ambientales más importantes y buscar una mejora
continua, ampliando su ámbito de actuación con el pasar del tiempo. Deben poseer
dinamismo y flexibilidad suficientes para adaptarse a los cambios que pueden ocurrir tanto
en su ambiente inmediato como en el futuro.
En este sentido, la gestión ambiental, se señala como una de las actividades más
importantes relacionadas con cualquier emprendimiento empresarial. El gerenciamiento
ambiental puede ser conceptuado como la integración de sistemas y programas
organizacionales que permitan:
el control y la reducción de los impactos en el ambiente;
el cumplimiento de las leyes y normas ambientales;
el desarrollo y uso de tecnologías apropiadas para minimizar o eliminar
residuos industriales;
el monitoreo y evaluación de los procesos y parámetros ambientales;
la eliminación o reducción de los riesgos al ambiente y al hombre;
la utilización de tecnologías limpias(cleantechnologies), buscando
minimizar los gastos de energía y materiales;
la mejora del relacionamiento con la comunidad y el gobierno;
la anticipación de cuestiones ambientales que puedan causar problemas al
ambiente y, particularmente, a la salud humana.
Una vez que la empresa llega a la conclusión de que debe incluir en su gestión y en
su planeamiento estratégico la protección del ambiente, tiene la opción de:
desarrollar su propio sistema de gestión ambiental; o
69
implementar un sistema de gestión ambiental que le permita obtener una
certificación por una tercera parte.
Si bien, nada obliga a las empresas a obtener una certificación de su Sistema de
Gestión Ambiental (SGA), hoy en día es para muchas empresas el objetivo principal
buscando a través de esta justificar y recuperar la inversión vía marketing. Es posible que
las empresas que solo busquen la certificación pierdan la oportunidad de obtener otros
beneficios tan o más importantes que la certificación.
Un SGA identifica políticas, procedimientos y recursos para cumplir y mantener una
gestión ambiental efectiva en una empresa u organización. Estos sistemas conllevan
evaluaciones rutinarias de impactos ambientales, compromiso de cumplir con las leyes y
regulaciones ambiéntales y oportunidades de continuar mejorando en cuanto al
comportamiento ambiental.
Existen diferentes normas referidas a los SGA, siendo las de mayor difusión y
aplicación las siguientes:
Reglamento 1836/93 de la Unión Europea, conocido como
reglamento EMAS o simplemente EMAS. Este Reglamento define al SGA
como “aquella parte del sistema general de gestión que comprende la
estructura organizativa, las responsabilidades, las practicas, los
procedimientos, los procesos y los recursos para determinar y llevar a cabo
la política ambiental”.
Serie de normas ISO 14000, de aplicación internacional, define al
SGA como “la parte del sistema de gestión general que incluye la estructura
organizativa, las actividades de planificación, las responsabilidades, las
practicas, los procedimientos, los procesos y los recursos para desarrollar,
implementar, realizar, revisar y mantener la política ambiental”.(UNIT-ISO
14001)
El éxito en la implementación de un Sistema de Gestión Ambiental se basa en
principios básicos entre los que destacamos como fundamental, el compromiso de la
dirección superior con relación al mejoramiento del desempeño de la organización, donde
se establezcan claramente los objetivos y metas ambientales, así como un necesario
70
involucramiento coordinado y responsable en todos los niveles de la estructura
organizacional.
Caso Chevron
La Ley de Gestión Ambiental en su artículo 7 establece que:
“La gestión ambiental se enmarca en las políticas generales de desarrollo
sustentable para la conservación del patrimonio natural y el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales que establezca el Presidente de la República
al aprobar el Plan Ambiental Ecuatoriano. Las políticas y el Plan
mencionados formarán parte de los objetivos nacionales permanentes y las metas
de desarrollo. El Plan Ambiental Ecuatoriano contendrá las estrategias, planes,
programas y proyectos para la gestión ambiental nacional y será preparado por
el Ministerio del ramo.
Para la preparación de las políticas y el plan a los que se refiere el inciso
anterior, el Presidente de la República contará, como órgano asesor, con un
Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable, que se constituirá conforme las
normas del Reglamento de esta Ley y en el que deberán participar,
obligatoriamente, representantes de la sociedad civil y de los sectores
productivos”. (Ley de Gestión Ambiental, 2010)
En una sociedad sostenible no debe existir:
un declive no razonable de cualquier recurso
un daño significativo a los sistemas naturales
un declive significativo de la estabilidad social.
Por lo que para el logro del desarrollo sostenible en una sociedad, es necesario
que el gobierno, como rector de todas las políticas ambientales a aplicar y salvaguarda
primero el ambiente local, debe tener en cuenta que:
los recursos no se deben utilizar a un ritmo superior a aquel en el que puede lograr
su regeneración
no se deben emitir contaminantes a un ritmo superior al que la naturaleza es capaz
de absorber o neutralizar
los recursos no renovables se deben utilizar a un ritmo menor que aquel que el
capital humano creado pueda reemplazar al capital natural perdido.
71
En el caso concreto del petróleo como combustible fósil que es, se deben buscar
alternativas para lograr que no sea la única variante a utilizar con estos fines, sino que se
preserven las cantidades cada vez más escasa que quedan en el mundo de este preciado
mineral.
Cuando se pretende lograr un desarrollo sostenible, se debe comenzar por erradicar
los grandes problemas que atentan contra este modelo de desarrollo a escala global, que
serán:
Superpoblación y desigualdades
El incremento del efecto invernadero
Destrucción de la capa de ozono
Humanización del paisaje
Preservación de la biodiversidad
La erosión, la desertización y la destrucción de la selva
Sin embargo, en cada nación se debe velar por intentar implementar modelos de
desarrollo sostenible, que teniendo como bandera el uso racional de los recursos naturales,
fundamentalmente los combustibles fósiles como el petróleo, deben observar:
El sistema productivo
El agua
Los residuos domésticos
Suministro energético
El sistema de transporte
En este caso estamos en presencia de lo que se denomina un típico caso de PASIVO
AMBIENTAL (que en inglés se llama “EnvironmentalLiability”) que se fue acumulando
desde 1967 hasta que la compañía dejó su actividad en Ecuador hacia 1990. El Pasivo
Ambiental ha aumentado posteriormente al no haberse saneado las aguas y los suelos de la
concesión. La palabra “pasivo” es en contabilidad sinónimo de “deuda”. ¿Cuánto debe la
Chevron-Texaco? Una valoración realizada hasta ahora y presentada en la corte en Nueva
Loja en Sucumbíos, es de alrededor de 30,000 millones de dólares. Hay que tener en
cuenta el tiempo transcurrido desde que la Texaco operó, sus tácticas dilatorias desde que
se abrió el primer juicio en 1993, y por tanto la actualización de las indemnizaciones que
debe.
72
En el balance contable de cualquier empresa hay un ACTIVO (lo que la empresa
tiene; en inglés, Assets) y un PASIVO (lo que la empresa debe; en inglés, Liabilities).
Suele distinguirse en el Pasivo las deudas a corto y largo plazo, ya sea a los proveedores o
a los bancos, ya sea, por ejemplo, a la seguridad social o al Estado como adeudos fiscales,
además del propio capital de la empresa aportado por los accionistas. Si una empresa tiene
deudas con los damnificados por daños ambientales debería también incluirlas en el
PASIVO, pero eso no suele hacerse porque se piensa que esos daños son “externalidades”,
como las llaman los economistas, es decir caen fuera de la contabilidad, es como si no
existieran. Esas “externalidades” no se incluyen en la contabilidad de las empresas y eso es
criticado, cada vez más, por los propios economistas que claman por la “internalización de
las externalidades” en el sistema de precios (desde Pigou en los años 1920).
Hay casos, como actualmente British Petroleum, cuyas deudas ambientales van a ser
tan grandes (la empresa no las puede ya “externalizar”, se les convierten en Pasivos
exigibles), que su valor en la bolsa ha caído mucho. El Derecho (a diferencia de la Ciencia
Económica) nunca ha aceptado la noción de “externalidad”. El Derecho exige la reparación
y restauración de los daños, ya desde antes que se implantara en los tratados
internacionales y legislaciones nacionales el principio de que “Quien Contamina, Paga”.
Ese principio no es, en Derecho, ninguna novedad, la legislación sobre responsabilidad y
daños siempre lo ha reconocido así. Los PASIVOS AMBIENTALES no son sólo los
costos de prevenir daños futuros, como por ejemplo impedir el drenaje ácido en los relaves
que dejan las empresas mineras. Son también los valores económicos atribuidos a los
daños causados DURANTE LA OPERACIÓN DE LA EMPRESA. Por ejemplo, en el caso
de una mina, la contaminación del agua y del aire en los años en que funcionó la mina. Lo
mismo se aplica al caso Chevron-Texaco, quien debió impedir o, en su caso, debió resarcir
los daños causados por contaminación del agua (piscinas que se desbordaban), del suelo y
del aire (al quemar el gas de extracción) entre el 1967 y 1990. La compañía se ahorró
entonces mucho dinero, que a valor actualizado aumenta mucho el PASIVO
AMBIENTAL acumulado. No compensó los daños materiales o morales (a la salud de las
personas incluyendo las que sufrieron cánceres, a la agricultura y ganadería, a las etnias
que sufrieron atropellos y hasta desaparecieron). Tampoco restauró el ambiente. Al
contrario, la empresa ha empleado tácticas denegatorias de la realidad y dilatorias del
ejercicio de la justicia, en Estados Unidos desde 1993 cuando se planteó el caso Aguinda y
desde el 2003 en Ecuador.
73
Los pagos que debe realizar la Chevron-Texaco (habiendo asumido Chevron los
pasivos de la Texaco o Texpet) han ido aumentando con el tiempo, pues debe aumentarse a
ellos los intereses acumulados (ya que la Chevron-Texaco obtuvo ganancias con el dinero
que no pagó a tiempo) y también la pérdida de poder de compra del dólar (la inflación de
precios). Hay jurisprudencia sobre este tema (como en la sentencia en Nigeria del juez
Ibrahim Buba el 5 de julio de 2010 en un caso más chico que el de la Chevron-.Texaco,
pero muy similar, de la comunidad Ejama-Ebubu del territorio Ogoni en el Delta del Níger
contra la empresa Shell por derrame de petróleo desde 1970).
Los acápites en los que se divide el Pasivo Ambiental de Chevron Texaco son en este
caso los siguientes: A) Indemnización por los daños irreversibles causados a las personas y
al ambiente por los derrames, la deforestación, el agua de formación en piscinas al aire
libre, la quema del gas, el riego de petróleo regado en los caminos, todo ello descrito en las
evidencias aportadas por los demandantes. Con los niveles de sustancias tóxicas,
cancerígenas en el ambiente, comprobadas en inspecciones oculares y en análisis, sin duda
se han de haber producido un exceso de enfermedades y muertes sobre las esperables en la
población. Numerosas evidencias se han aportado en cuanto a la presencia de sustancias
tóxicas que provienen, como no podría ser de otra manera, de la explotación petrolera tan
descuidada.
Al actualizar los Pasivos Ambientales (es decir, lo que se debe por daños materiales
y morales que no han sido indemnizados en su momento, y el enriquecimiento excesivo de
Texaco al haberse ahorrado costos por su mala práctica), hay que tener en cuenta dos
factores. Por un lado la pérdida de poder adquisitivo del dólar por el aumento de precios
(consideramos un 50% en los últimos 30 años), y por otro lado el interés acumulado.
Aplicando además una tasa de interés anual de un 5 por ciento (que es lo que Texaco
pudo ganar invirtiendo su “ahorro” de costos e indemnizaciones), el factor de actualización
es aproximadamente de 8. (Al 5% anual, una cantidad dobla en 14 años, se multiplica por 4
en 28 años, a lo que hay que añadir la pérdida de poder de compra del dólar en ese período,
que se calcula en 50%). Treinta años es el periodo transcurrido desde 1980, a mitad del
periodo de extracción de la Texaco. (Martínez Alier, 2011)
74
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
En el Ecuador existen un sin número de normativas que tutelan y protegen
el ambiente y su formulación es de las más avanzadas de la región, pero esa
tendencia proteccionista hace que ante la exigencia de una responsabilidad
administrativa por daños ambientales, las mismas tengan lagunas en su
estructura.
Se ha estudiado que a la hora de establecer la responsabilidad
administrativa, se obvian por razones aritméticas los daños ambientales los
reales efectos que se produce a la naturaleza
Los costos ambientales deben ser comparados con los beneficios atribuibles
a las medidas adoptadas, tendientes a recuperar el nivel perdido, lo que es lo
mismo que decir que el costo ambiental debe ser comparado con la
reducción total en los daños ambientales, hacia los cuales se han orientado
las acciones o actividades.
Recomendaciones
Atemperar el ordenamiento jurídico ecuatoriano de manera que permita
satisfactoriamente exigir la responsabilidad administrativa por daños
ambientales.
Se debe de realizar nuevos procedimientos en el orden contable para brindar
a las entidades información más amplia, relevante y oportuna que la que
brinda la contabilidad de costos tradicional.
Se establezcan técnicas y herramientas de gestión, vinculadas con el control
de las operaciones contables que puedan medir el impacto ambiental.
75
CAPÍTULO V
PROPUESTA
6.1 Datos informativos
6.1.1 Localización
La investigación tiene un alcance espacial nacional, debido a que el fenómeno que se
estudia no está focalizado en ninguna provincia, cantón o parroquia en particular, sino es
un problema que afecta a todos los ciudadanos de la nación e involucra al Estado por
medio de sus aparatos administrativos encargados de la protección y restauración del
ambiente.
Finalmente la propuesta se aplicará a toda la población residente en el Ecuador, sigue
un mapa físico del Ecuador.
Ilustración 2: Mapa físico del Ecuador
Fuente: (Mapas de google, 2015)
76
6.1.2 Beneficiarios
Los beneficiarios de un proyecto son aquellas personas a quienes se dirige la
propuesta en cuestión, y que obviamente recibirán un beneficio con dicho proyecto.
Los beneficiarios directos son aquellas personas que participarán directamente en
el proyecto, y se benefician con su puesta en marcha. Pueden ser las personas que se
emplearán en el proyecto, quienes obtendrán bienes y servicios de él, o que usarán de
alguna manera el producto que se derive de la propuesta. En el caso de la presente
propuesta, se considera beneficiario directo los funcionarios y legisladores del Ecuador en
materia ambiental.
6.2 Antecedentes de la propuesta
Cuando a Derechos de restauración de la naturaleza hacemos referencia, no debemos
nunca olvidar de los principios rectores establecidos no solo en la Constitución ecuatoriana
de 2008, sino también en los principales instrumentos internacionales, debido a una gran
importancia que la comunidad internacional le ha concedido a estos derechos y que
Ecuador ha hecho suyo ya desde hace años.
La preocupación por establecer políticas de respeto a la naturaleza ha crecido en los
últimos años, debido a un incremento en los comportamientos irrespetuosos hacia la
misma, y a la comprensión de que la subsistencia del ser humano está estrechamente
vinculado a la misma. No en balde se ha afirmado que la salud del medio ambiente es
directamente proporcional a la salud del hombre. Por ello, las legislaciones nacionales de
muchos países, no solo se han quedado en reconocer derechos a la naturaleza, sino que ha
establecidos leyes o preceptos en los que se condena tales actos y se impone a su comisor
la obligación de restauración.
6.3 Justificación
El Derecho a restauración de la naturaleza es un derecho reconocido
constitucionalmente en el Ecuador. No obstante ello, en la práctica nacional son disímiles
las manifestaciones tanto de personas naturales como jurídicas contrarias al espíritu
constitucional de protección del medio ambiente. Son variadas las informaciones oficiales
77
y extraoficiales, en que se conoce de hechos que suponen la ocurrencia de acciones de
contaminación ambiental y de afectación continua a diferentes ecosistemas nacionales.
El Ecuador es un país con una variedad de naturaleza sorprendente, y ello debe ser
protegido a toda costa. No solamente porque en ellos se encuentran una diversidad de flora
y fauna excepcional y única en todo el planeta, sino porque supone la existencia de un pilar
fundamental para la sobrevivencia de la especie humana. Ha quedado demostrado
científicamente que el hombre sin la naturaleza no puede sobrevivir, y aunque ello es una
verdad demostrada, es el ser humano el principal agente contaminante de la naturaleza. Por
ello en nuestro país, se hace necesario establecer reformas a la legislación actual desde la
Constitución de 208 hasta otras normas, que aumenten la protección de la naturaleza y
refuercen el derecho de restauración que esta posee ante las conductas dañinas a su
entorno.
6.4 Objetivos
Con la elaboración de esta propuesta se persigue una serie de objetivos, que serán
fundamentalmente:
6.4.1 Objetivo general
Proponer a partir de las falencias normativas que dificultan la realización adecuada
del derecho a la restauración de la naturaleza en el Ecuador, las reformas normativas
necesarias para la exigencia efectiva de la responsabilidad administrativa por daños
ambientales.
6.4.2 Objetivos específicos
Examinar en la legislación ecuatoriana, los preceptos que se pronuncian sobre los
derechos de restauración de la naturaleza.
Identificar las falencias que posee la legislación ecuatoriana para exigir de forma
eficaz responsabilidad administrativa ante la violación de los Derechos de
restauración de la naturaleza.
78
Proponer las reformas legales pertinentes que aseguren el Derecho a la restauración
de la naturaleza al declararse la responsabilidad administrativa por daños
ambientales.
6.4.3 Resultados esperados
El impacto será el efecto que cause el proyecto en aquellos a quienes se dirige, y
puede ser social, tecnológico y ambiental, o económico. El impacto social es un cambio
como resultado de un proceso, serán los efectos que se produzcan a nivel social por las
ideas definidas en el proceso de investigación.
En el caso de esta propuesta de reforma legislativa, va a tener un gran impacto social,
pues está encaminada a lograr y garantizar la protección de los derechos de la naturaleza y
en especial la repercusión de la responsabilidad administrativa por daños ambientales. En
lo social las modificaciones impactarán positivamente en los individuos y colectivos
afectados y en la naturaleza, que sería la primera destinataria de dichas modificaciones, por
cuanto se establecería de forma más acabada, los procedimientos o criterios a tener en
cuenta para calcular los daños y perjuicios en el menor tiempo posible.
En el ámbito económico permitirá contar con mecanismo más eficientes y ágiles para
poder lograr una verdadera restauración de la naturaleza e indemnización de los individuos
y colectivos perjudicados. En el ámbito ambiental, porque se contará no solo con un
pronunciamiento constitucional más directo, sino con un procedimiento para el cálculo del
daño ambiental provocado, que permitirá realizar una valoración integral del daño y a
partir de ello una verdadera restauración.
6.5 Desarrollo de la propuesta
6.5.1 Propuesta de reforma a la Constitución de 2008 de Ecuador
Este proyecto de reforma tiene como objetivo modificar un artículo de la
Constitución vigente, en materia ambiental.
Proyecto de Ley reformatoria
República del Ecuador
79
ASAMBLEA NACIONAL
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Que Ecuador es uno de los países que más diversidad biológica posee en el mundo, y
con una biodiversidad de flora y fauna excepcional a nivel planetario.
Que el Gobierno ecuatoriano ha reconocido los Derechos de restauración de la
naturaleza antes los comportamientos irresponsables de algunas entidades.
Que la actual normativa referida a la exigencia de la responsabilidad administrativa
por violaciones de los Derechos de restauración de la naturaleza, merecen perfeccionarse, a
los efectos de convertirlos en mecanismo más eficientes.
República del Ecuador
ASAMBLEA NACIONAL
CONSIDERANDO:
Que el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador establece que El
Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano,
independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de
república y se gobierna de manera descentralizada.
Que el numeral 8 del artículo 375 de la Constitución de la República del Ecuador
establece que es deber del Estado Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de
paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción.
Que el numeral 9 del artículo 11 de la Constitución de la República del Ecuador
establece como principio que el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer
respetar los derechos garantizados en la Constitución.
Que el artículo 82 de la Constitución de la República del Ecuador establece el derecho
a la seguridad jurídica que se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia
de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes.
Que el artículo 84 de la Constitución de la República del Ecuador dice que la
Asamblea Nacional y todo órgano con potestad normativa tendrán la obligación de
80
adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos
previstos en la Constitución y los tratados internacionales.
En uso de sus atribuciones constitucionales y legales expide el siguiente:
LEY REFORMATORIA A LA CONSTITUCIÓN DEL ECUADOR
Artículo 1.- Incorpórese en el artículo 72:
“Los mecanismos mediante los cuales se establece la restauración, deberán ser validados y
admitidos por los individuos y comunidades afectadas y su implementación no deberá
exceder los 180 días desde su ocurrencia. La personas naturales o jurídicas, tendrán que
satisfacer la restauración de los derechos de la naturaleza afectados, hasta con su
patrimonio propio”.
6.5.2 Propuesta de reforma al Acuerdo Interministerial No. 001 de fecha 24 de agosto
de 2012, de los Ministerio de Ambiente y de Recursos Naturales no Renovables
Este proyecto de reforma tiene como objetivo modificar el articulado del Acuerdo
Interministerial No. 001, suscrito el 24 de agosto de 2012, por la Ministra del Ambiente y
el Ministro de Recursos Naturales no Renovables, en materia ambiental.
Proyecto de Ley reformatoria
República del Ecuador
MINISTERIO DEL AMBIENTE
Que, mediante Acuerdo Ministerial No. 107 suscrito el 09 de agosto de 2012, la
Ministra del Ambiente delega las funciones de Ministra de Estado a la Viceministra del
Ambiente;
Que, en ejercicio de las atribuciones que otorga el numeral 1 del artículo 154 de la
Constitución de la República del Ecuador; y artículo 17 del Estatuto Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva
81
Acuerdan
Art. 1.- Modificar el Acuerdo Interministerial No. 001, aprobado por ambos
ministerios en fecha 24 de agosto de 2012.
Art. 2.- Modificar los Lineamientos para la aplicación de la Compensación por
Afectaciones socio-ambientales dentro del marco de la política pública de reparación
integral.
Art. 3.- La aplicación de los Lineamientos para la Compensación por afectaciones
socio-ambientales son de carácter nacional y en relación a todas las actividades
económicas estratégicas en las que los Ministerios de Ambiente y de Recursos Naturales
No Renovables comparten competencias en el control, que asegura una adecuada
operación de dichas actividades y la conserva.
Art. 4- Expedir los criterios de cálculo para la evaluación del daño ambiental por
responsabilidad administrativa, quedando establecidos de la siguiente forma.
1. COSTOS AMBIENTALES RECURRENTES
a) Derivados de la obtención de información ambiental
b) Derivados de un plan de gestión ambiental
c) Derivados de la adecuación tecnológica ambiental
d) Derivados de la gestión de residuos, emisiones y vertidos
e) Derivados de la gestión del producto
f) Derivados de las exigencias administrativas
g) Costos derivados de la auditoría ambiental
2. COSTOS AMBIENTALES NO RECURRENTES
a) Derivados de los sistemas de información y prevención ambiental
b) Derivados de las inversiones en instalaciones
c) Costos plurianuales de conservación y mantenimiento: inspección
d) Derivados de la interrupción en el proceso
e) Derivados de accidentes
82
f) Derivados de las nuevas exigencias del entorno
g) Derivados de la mejora de imagen ambiental de la empresa
h) Derivados de los sistemas de control y medición
i) Costos no desembolsables
j) Costos jurídicos
k) Otros costos de carácter específico
6.5.1 Planificación de actividades, tiempo y recursos
Cuadro No. 4: Cronograma.
MESES Julio Agosto Septiembre Octubre
SEMANAS 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
Elaboración del protocolo del plan X X
Aprobación del plan X
Recopilación bibliográfica X X
Aplicación de los instrumentos X X
Levantamiento de la información X
Análisis de la información X
Propuesta X
Elaboración del primer borrador X X
Revisión de borrador X
Elaboración final X
Empastado, anillado X
Revisión y defensa X
Autor: Constante, Danny.
83
6.5.2 Presupuesto y financiamiento
Para la elaboración de este proyecto de reforma legislativa fue necesaria la
utilización de una serie de recursos materiales, que generaron el siguiente presupuesto de
gastos:
Cuadro No. 5: Presupuesto (en USD).
Concepto Unidad Valor unitario Valor total
Hojas A4 (Resma de 500) 2 12,00 24,00
Carpetas 15 1,20 18,00
Esferográficos 10 0,10 1,00
Toner para impresora 2 14,50 29,00
Dispositivo USB 1 10,00 10,00
Anillados 10 2,00 20,00
Impresiones 10 25,00 250,00
Empastados 10 10,00 100,00
Presupuesto para imprevistos 1 100,00 100,00
TOTAL 552,00
Autor: Constante, Danny.
84
BIBLIOGRAFÍA
LIBROS:
ACNUR. (1997). Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar La Condición de
Refugiado en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el
Estatuto de los Refugiados. Ginebra. ACNUR
Andrade, S. (2005). Diccionario de Economía. Quito. Editorial Andrade.
Cafferatta, N. (2007). Prueba y nexo de casualidad en el Daño Ambiental. En Medio
Ambiente y Acceso a la justicia. Sao Paulo. Instituto O Direito.
Cajas, M. (2009). Consecuencias jurídicas de la concesión de refugio por el
desplazamiento forzoso de los ciudadanos colombianos al Ecuador . Quito.
Universidad Internacional SEK.
Cano, G. (1978). Política y administración ambiental. Buenos Aires. Depalma.
Casas, S. (2003). Responsabilidad por daños al medio ambiente. Lecturas sobre derecho al
medio ambiente (Vol. III). Bogotá. Universidad Externado de Colombia.
Corral Talciani, H. (2007). La comnpensación económica en el divorcio y la nulidad
matrimonial. Santiago de Chile. Revista Chilena de Derecho
Crespo, R. (2009). La responsabilidad objetiva por daños ambientales como mecanismo de
participación para el acceso a la juticia ambiental. Quito. Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos.
Descola, P.; Pálsson, G. (1996). Naturaleza y sociedad. Perspectivas antropológicas.
México: Siglo veintiuno editores.
Díaz Narváez, V. P. (2009). Metodología de la investigación científica y bioestadística
para profesionales y ciencias de la salud Santiago de Chile. RIL Editores.
Eco, U. (1993). Metodología de la investigación social. México. Gente Nueva.
Flores Beltrán, C. I. (2004). Los refugiados y el asilo político en el Ecuador, la
importancia de su conocimiento para la policía nacional. Quito: Instituto de Altos
Estudios Nacionales.
Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos. (2010). Acciones jurídicas para
establecer responsabilidades por daño ambiental en el Ecuador. Quito. Imprenta
Cotopaxi.
85
Gobierno Nacional de la República del Ecuador. (2013). Buen Vivir. Plan Nacional. 2013-
2017. Quito. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades).
Guaranda Mendoza, M. (2010). Acciones jurídicas para establecer responsabilidades por
daño ambiental en el Ecuador. Quito.Fundación Regional de Asesoría en Derechos
Humanos, INREDH.
Guerrero, F. (1995). Inmigrantes colombianos en el Ecuador y Derechos Humanos.
Bogotá. Editorial Bogotá
Larraín Ríos, H. (1994). Lecciones de derecho civil. Santiago de Chile. Editorial Jurídica
de Chile.
Light, A. (2003). Restauración ecológica y la cultura de la naturaleza: una perspectiva
pragmática. México. Plaza y Valdés, S.A. de C.V.
Llasag Fernández, R. (2011). Los derechos de la naturaleza y la naturaleza de sus
derechos. Quito. Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos.
Londoño Toro, B.; Amparo Rodríguez, G.; Herrera Carrascal, G. J. (2006). Perspectivas
del derecho ambiental en Colombia. El Rosario. Universidad del Rosario.
López Noguero, F. (2002). El análisis de contenido como método de investigación. XXI.
Madrid. Revista de Educación.
Mackenzie, R.; Burhenne-Guilmin, F.; La Viña, A. G.; Werksman, J. D.; Ascencio,
A.;Kinderlerer, J.; Tapper, R. (2004). Guía Explicativa del Protocolo de Cartagena
sobre la Seguridad de la Biotecnología. Cambridge. Unión Internacional para la
Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales y FIELD.
Madeira, J.; Coelho, R. (2013). Evaluación de impactos ambientales como componente de
una política ambiental. Sus límites y potencialidades con base en lecciones de la
experiencia brasileña. Lima. Revista Latinoamericana de Derecho y Políticas
Ambientales.
Martínez Orozco, D. G. (2014). La titularidad de los derechos difusos, derechos
personales y derechos colectivos por daño ambiental. Quito. Universidad Central
del Ecuador.
Muñoz Razo, C. (1998). Cómo elaborar y asesorar una investigación de tesis. Juárez.
Prentice Hall Hispanoamericana, S.A.
Narváez Álvarez, M. J. (2008). La responsabilidad civil extracontractual por daños
ambientales y las instituciones del Código Civil ecuatoriano. Quito. Universidad
Andina Simón Bolívar.
Paredes Gómez, S. V. (2013). El procedimiento para obtener la condición de refugiado en
la legislación ecuatoriana. Cuenca. Universidad de Cuenca.
86
Peña Chacón, M. (2005). Daño responsabilidad y reparación ambiental. Veracruz.Porrua.
Pesántez Benítez, J. (2011). Los derechos de la naturaleza y la naturaleza de sus derechos.
Quito. Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos.
PNUMA. (2014). Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación. Ginebra. Secretariat
of the Basel Convention - PNUMA.
Presidente Constitucional de la República. (13 de febrero de 2001). Decreto Ejecutivo
1215 - Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones
Hidrocarburíferas en el Ecuador. Quito. Registro Oficial(265).
Quishpe Estrada, J. E. (2014). La responsabilidad civil por remediación de daños en la Ley
de Gestión Ambiental ecuatoriana. Quito. Universidad Central del Ecuador.
Riera, P.; García, D.; Kristöm, B.; Brännlund, R. (2008). Manual de Economía Ambiental y
de los Recursos Ambientales. Madrid. Paraninfo, S.A.
Santander Roldán, L. S. (2014). Responsabilidad civil por el daño ambiental en la
legislación ecuatoriana. Quito.Universidad Central del Ecuador.
Sanz Rubiales, I. (2014). El derecho administrativo sancionador ambiental: Experiencias
en Colombia, España y. Lima. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
- OEFA.
Serrano Larenas, G. (1993). El Asilo político y el Refugio. Hacia una nueva Convención
Internacional. Quito. ALDHU-ILDIS.
Sunstein, C. R. (2006). Riesgo y razón: seguridad, ley y medio ambiente. Buenos Aires.
Katz.
87
NORMATIVA LEGAL:
Declaración Universal de los Derechos Humanos. (1948).
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. (1951).
Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados. (1967).
Declaración de Cartagena sobre los Refugiados. (1984).
Ley de Extranjería. (2004).
Ley de Migración. (2005).
Constitución de la República del Ecuador. (2008).
Ley de Gestión Ambiental. (2004)
Código Orgánico Integral Penal. (2014)
Ley Orgánica de Salud. (2010)
88
LINKOGRAFÍA:
Decreto Ejecutivo 1182. (30 de mayo de 2012).
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2012/8604.pdf?view=1.8
(Consultado el 02 de diciembre del 2015)
Glosario de términos de migración. (2012). Obtenido de https://www.google.com.
(Consultado el 02 de diciembre del 2015)
Mapas de google. (2015). Obtenido de https://maps.google.com (Consultado el 02 de
diciembre del 2015)
ACNUR. (2015). Alto Comisionado de las Naciones Unidas ara el Refugio. Obtenido de
http://www.acnur.org/t3/el-acnur/historia-del-acnur/la-convencion-de-
1951/(Consultado el 03 de diciembre del 2015)
ALFATECLIMIN. (2007). Leyes Ambientales. Obtenido de Tecnologias Limpias:
http://www.tecnologiaslimpias.cl/ecuador/ecuador_leyesamb.html (Consultado el
01 de diciembre del 2015)
Bruno Gómez, E. F. (2010). Responsabilidad Admninistrativa. Obtenido de
http://abogadosconsultoresebruno.blogspot.com/2010/06/el-concepto-de-
responsabilidad_26.html(Consultado el 04 de diciembre del 2015)
Conferencia de las Naciones Unidas. (16 de junio de 1972). Declaración de Estocolmo
sobre el Medio Ambiente Humano. de www.ordenjuridico.gob.mx/:
http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos/INST%2005.pdf(
Consultado el 06de Noviembre del 2015)
Conferencia de las Naciones Unidas. (1992). Declaración de Río sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo., from www10.iadb.org/:
http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/CM%202012/11109.pdf (Consultado el 24
de agosto del 2015)
Contraloria del Ecuador. (2006). Tipos de Responsabillidades. Recuperado el 25 de
noviembre de 2015, de Contraloria del Ecuador:
http://www.contraloria.gob.ec/documentos/normatividad/MGAG-Cap-VIII.pdf
de Oro Díaz, A. (2013, abril 1). La responsabilidad administrativa por daños ocasionados
al medio ambiente en el derecho comparado. Retrieved agosto 24, 2015, from
Derecho y cambio social:
http://www.derechoycambiosocial.com/revista032/responsabilidad_por_da%C3%B
1os_al_medio_ambiente.pdf
Diccionario de la Lengua Española. (2015). Naturaleza. Obtenido de
http://dle.rae.es/?id=QHlB7B3(Consultado el 29 de diciembre del 2015)
89
Ecuador, Acuerdo Interministerial 001. (2012). Acuerdo Interministerial No. 001,
Ministerio del Ambiente- Ministerio de Recursos Naturales no Renovables.
Obtenido de
http://www.derechoecuador.com/productos/producto/catalogo/registros-
oficiales(Consultado el 28 de noviembre del 2015)
Ecuador, Programa de Reparación Ambiental y Social. (12 de 1 de 2016). PRAS-Objetivo
General. Obtenido de http://pras.ambiente.gob.ec/objetivos
Enciclopedia Jurídica. (2014). Resarcimiento. Obtenido de http://www.enciclopedia-
juridica.biz14.com/d/resarcimiento/resarcimiento.htm(Consultado el 29 de agosto
del 2015)
Fernandez Muerza, A. (19 de Septiembre de 2013). La restauración ecologica.
Recuperado el 1 de diciembre de 2015, de Eroski Consumer:
http://www.consumer.es/web/es/medio_ambiente/naturaleza/2013/09/19/218087.ph
p
González, J. (2004). Principio Precautorio. Obtenido de
https://www.inti.gob.ar/sabercomo/sc18/inti8.php(Consultado el 28 de agosto del
2015)
Guaranda Mendoza, W. (2010). La reparación del daño ambiental. Obtenido de
http://www.inredh.org/index.php?option=com_content&id=297%3Ala-reparacion-
ambiental&Itemid=126 (Consultado el 30 de agosto del 2015)
Iturria Cammarano, D. E. (2000). Costos ambientales. Obtenido de Sitio Web de la
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Nordeste:
http://eco.unne.edu.ar/contabilidad/costos/VIIIcongreso/194.doc(Consultado el 29
de agosto del 2015)
Maldonado Cardenas, L. (28 de Marzo de 2008). El Principio De Tipicidad Administrativa
Y Su Relación Con El Principio De Legalidad En El Procedimiento Administrativo.
Recuperado El 25 De Noviembre De 2015, De
http://www.lozavalos.com.pe/alertainformativa/index.php?mod=contenido&com=c
ontenido&id=14618
Martínez Alier, J. (2011). Rebelión. Obtenido de
http://www.rebelion.org/noticia.php?id=123374(Consultado el 30 de agosto del
2015)
Ministra del Ambiente. (18 de septiembre de 2008). Resolución No. 178. Recuperado el 29
de junio de 2015, de Sitio Web de la FAO:
http://faolex.fao.org/docs/texts/ecu85113.doc
90
Ministra del Ambiente. (28 de enero de 2011). Resolución No. 056. Recuperado el 29 de
junio de 2015, de Sitio Web del Ministerio del Ambiente del Ecuador:
http://simce.ambiente.gob.ec/sites/default/files/documentos/anny/Resoluci%C3
Peña Chacón, M. (2006). Daño ambiental y prescripción. Obtenido de
http://huespedes.cica.es/gimadus/19/06_mario_penia_chacon.html(Consultado el
26 de agosto del 2015)
Sanz Encinar, A. (1998). El concepto jurídico de responsabilidad en la teoría general del
Derecho. Obtenido de
https://www.uam.es/otros/afduam/pdf/4/ElconceptojuridicoderesponsabilidadenlaT
eoriaGeneraldelDerecho.pdf (Consultado el 12 de agosto del 2015)
Waranda Mendoza, W., & Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos, I.
(2010). Acciones jurídicas para establecer responsabilidades por daño ambiental
en el Ecuador. Obtenido de
http://www.inredh.org/archivos/libros/acciones_juridicas.pdf(Consultado el 30 de
agosto del 2015)
www.definicionabc.com/. (2015). Definición de naturaleza. Recuperado el 19 de octubre
de 2015, de Definición ABC: http://www.definicionabc.com/general/naturaleza.php
www.ecoestrategia.com/. (15 de diciembre de 2005). En México las empresas no
responden por los desastres ambientales. Recuperado el 24 de agosto de 2015, de
http://www.ecoestrategia.com/articulos/resumen/resumen74.html
![Responsabilidad Administrativa Presentacion Terminada[1]](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/5585769bd8b42a512c8b4f30/responsabilidad-administrativa-presentacion-terminada1.jpg)
