EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: a motivação do servidor como difícil desafio para a administração1

Sérgio França do Nascimento2

Cristiano Guilherme da Câmara Silva3

RESUMO

Por que o pessoal no Setor Público não produz mais? Essa é uma questão

freqüente no ambiente organizacional da Administração Pública Federal, Estadual e

Municipal. Em geral, predomina a crença de que são pagos bons salários, são

oferecidas ótimas condições de trabalho, há estabilidade no cargo, e também

excelentes benefícios adicionais. Porém, ao que parece, o pessoal não está disposto

a oferecer mais do que um esforço mínimo; e reivindica, com vigor, aumento de

salários. Esse contexto parece indicar a existência de necessidades frustradas.

Assim, para a grande maioria das pessoas que integram a Administração, torna-se

muito importante a aquisição de serviços e bens materiais que satisfaçam essas

necessidades. Em meio ao universo das necessidades de alto nível, o dinheiro deve

ser considerado um valor com limitações. Entretanto adquire maior relevo se não

são oferecidos outros meios para a satisfação dessas necessidades. Esse quadro

impõe maior atenção do administrador no que respeita às peculiaridades da

administração pública e à aplicação de teorias motivacionais, objetivando a melhoria

do ambiente de trabalho e o estímulo para as pessoas serem mais produtivas,

considerando o caráter intrínseco da motivação frente aos fatores condicionantes

externos do ambiente de trabalho.

Palavras-Chave: Eficiência. Administração. Pública. Pessoal. Motivação.

1 Artigo apresentado à Universidade Potiguar – UnP, como parte dos requisitos para obtenção do título de Especialista em Direito Constitucional e Tributário.2 Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN sfnnat@hotmail.com3 Orientador. Profº Msc. Universidade Potiguar - UnP

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1. INTRODUÇÃO

As características da administração pública são muito diferentes da

administração no setor privado. Em face dessas distinções, as relações de trabalho

nas organizações públicas apresentam peculiaridades que merecem tratamento e

estudo cuidadosos para uma melhor compreensão dos fenômenos comportamentais

no setor público e geração de subsídios para o planejamento de políticas de gestão

de recursos humanos.

A introdução expressa do princípio da eficiência no Texto Constitucional,

segundo França (2007, p.2), fez-se para “tentar oferecer respostas às acusações de

praxe contra a administração pública brasileira, tais como corrupção, nepotismo,

baixa qualidade dos serviços públicos, estabilidade do servidor como mordomia,

salários exorbitantes etc.”

Não obstante a necessidade de serviço público eficiente, a lealdade das

pessoas nas organizações públicas parece padecer de um mal que merece atenção

por parte dos gestores públicos. Diante disso, surge uma questão: Vivenciamos uma

crise motivacional para o trabalho no setor público?

Em momento de estabilidade econômica, como o que se vive no Brasil,

juntamente com o desafio da mudança da quebra do costume de viver sob o ritmo

da cultura inflacionária, há que se implementar as condições para uma nova era

para a administração pública (BERGAMINI, 1998, p. 9). Diante dessa perspectiva,

há que se questionar se a Administração Pública está suficientemente aparelhada

para atingir níveis satisfatórios de eficiência na prestação de serviços aos cidadãos.

Deve-se questionar também qual o grau de participação do servidor na conquista

desse objetivo e o seu nível de motivação para essa empreitada de difícil

concretização.

Em função dessas questões, o presente trabalho tem como objetivo verificar

aspectos da motivação e seu grau de influência na obtenção de melhores resultados

nos serviços prestados pelas entidades públicas à sociedade. Para tanto, serão

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abordados os diversos modelos de gestão pública, os sentidos atribuídos a

expressão “administração pública”, as dificuldades enfrentadas pela Administração,

um estudo sobre eficiência e teorias desenvolvidas a respeito da motivação humana,

sua influência no desempenho das pessoas no trabalho e nos resultados obtidos

pelas entidades públicas na prestação de serviços à sociedade.

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: SENTIDOS

Para melhor compreensão do âmbito de aplicação do presente trabalho, será

feita, a seguir, uma breve exposição dos sentidos da expressão “administração

pública”.

Entre os autores predomina um consenso de que a expressão “administração

pública” exprime mais de um sentido. Isso se deve, por um lado, ao fato das

inúmeras atividades que integram o objetivo do Estado. De outra parte, os órgãos e

agentes públicos incumbidos da execução dessas atividades. Diante disso, faz-se

necessário precisar o sentido da expressão, dividindo-a sob a ótica dos executores

da atividade pública, por enfoque subjetivo, e da própria atividade, sob um enfoque

objetivo.

2.1 SENTIDO OBJETIVO

O sentido objetivo da expressão consiste na própria atividade administrativa

desempenhada pelo Estado, através dos seus órgãos e agentes, caracterizando a

função administrativa, com as peculiaridades inerentes a essa atividade. O verbo

administrar significa gerir, zelar. O adjetivo pública pode ter o significado de Poder

Público, mas também pode ser associado à idéia de coletividade ou ao público em

geral.

Cuida-se aqui da gestão dos interesses públicos executada pelo Estado,

como ensina Carvalho Filho (2012, p.11), seja por sua organização interna, ou pela

intervenção no campo privado, às vezes restritivamente, pelo exercício do seu poder

de polícia. Seja qual for a hipótese de administração da coisa pública, a destinatária

última dessa gestão há de ser a própria sociedade, ainda que a atividade beneficie,

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de forma imediata, o Estado. É inconcebível a destinação da função pública não

voltada para os indivíduos, com vistas a sua proteção, segurança e bem-estar. Aqui,

temos a administração pública, no sentido objetivo.

2.2 SENTIDO SUBJETIVO

A expressão, nesse sentido, pode significar o conjunto de agentes, órgãos e

pessoas jurídicas incumbidas de executar as atividades administrativas. Considera-

se aqui o sujeito da função administrativa, aquele que desempenha as atividades

administrativas. Nesse sentido, toma-se em consideração o sujeito da função

administrativa, quem a exerce concretamente. A diferenciação do sentido objetivo é

feita através da expressão com as iniciais maiúsculas: Administração Pública.

Como bem salienta Carvalho Filho (2012, p. 11), a Administração Pública, não

deve ser confundida com qualquer dos Poderes estruturais do Estado, sobretudo o

Poder Executivo, ao qual se atribui usualmente a função administrativa. Afirma

também que para a perfeita noção de sua extensão é necessário dar relevância à

função administrativa em si, e não ao Poder em que ela é exercida. Embora o Poder

Executivo seja o administrador por excelência, nos Poderes Legislativo e Judiciário

existem muitas tarefas que constituem atividade administrativa, como, por exemplo,

as que referem à organização interna dos seus serviços e dos seus servidores.

Dessa forma, todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Poderes, estejam

exercendo função administrativa, integrarão a Administração Pública.

Existem também algumas pessoas jurídicas incumbidas pelos entes estatais

(União, Estados, Distrito Federal e Municípios) da execução da função

administrativa. Essas pessoas também se incluem no sentido subjetivo de

Administração Pública. São elas as autarquias, as sociedades de economia mista,

as empresas públicas e as fundações pública. Esse fato divide a Administração

Pública em Direta, responsável pelo desempenho das atividades administrativas de

forma centralizada, e Indireta, que exerce a função administrativa de forma

descentralizada.

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Esclarecido o âmbito de aplicação do presente trabalho, nos próximos tópicos

serão apresentados os modelos de gestão predominantes em diversos momentos

da administração pública.

3. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA

Tendo em vista o importante papel desempenhado pela Administração

Pública, sua forma de estruturação e funcionamento passou por mudanças com o

objetivo de aperfeiçoamento. Os modelos foram sofrendo desgastes e perdendo

legitimidade em diversos países, provocando o surgimento de novos modelos de

gestão pública.

Nas sociedades que antecederam ao capitalismo e às democracias

contemporâneas, era marcante a confusão entre patrimônio público e privado.

Segundo Pereira (1997, p. 10), a característica que definia o governo nas

sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas “era a privatização do Estado, ou a

confusão dos patrimônios público e privado”. O autor define patrimonialismo como “a

incapacidade ou a relutância do príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus

bens privados”.

O Estado é a longa manus do soberano, que utiliza o seu poder para,

egoisticamente, influenciar o comportamento dos seus súditos e, assim, satisfazer

interesses próprios ou de seus aliados em detrimento do interesse público. Como

resultado a esse tipo de administração, predomina a corrupção, o clientelismo e o

nepotismo. (CAMARGO, 2010, p. 34)

Em face das fortes críticas ao modelo patrimonialista, como autoritarismo, a

corrupção e o nepotismo, esse acabou por ser substituído pelo modelo burocrático.

No Brasil, esse acontecimento se deu na década de 1930. (BRULON; OHAYON;

ROSENBERG, 2012, p. 266)

Pereira constata que a distinção clara entre res publica e bens privados surgiu

com o aparecimento do capitalismo e da democracia. A democracia e a

administração pública burocrática apresentaram-se como as principais instituições

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que visavam proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado.

Burocracia é a instituição administrativa que usa como instrumento para “combater o

nepotismo e a corrupção — dois traços inerentes à administração patrimonialista —

os princípios de um serviço público profissional, e de um sistema administrativo

impessoal, formal, legal e racional”. (1997, p. 10)

Segundo Pereira (1997, p. 10), foi “um grande progresso o aparecimento, no

século XIX, de uma administração pública burocrática em substituição às formas

patrimonialistas de administrar o Estado.” Entretanto, no século XX, o Estado

aumentou seu papel social e econômico, tornando ineficiente a estratégia básica da

administração pública burocrática — controle hierárquico e formalista ou legal sobre

os procedimentos. Esta estratégia talvez evitasse a corrupção e o nepotismo, mas

era lenta, cara e ineficiente, fazendo sentido no Estado Liberal do século XVIII,

pequeno e dedicado a poucas atividades. (1997, p. 10)

Com o incremento do seu papel, tornando mais complexa a sua estrutura, o

Estado assumiu, desde então, o papel de provedor de educação, saúde, cultura,

seguridade social básica, incentivos à ciência e à tecnologia, investimentos na infra-

estrutura, proteção ao meio ambiente, etc. Surgiu uma nova forma de administração

em substituição à velha administração pública burocrática, incorporando avanços

ocorridos no Século XX, no setor privado, entretanto sem perder as peculiaridades

inerentes ao setor público, não objetivando lucro e voltada para o atendimento do

interesse público, não bastando apenas evitar o nepotismo e a corrupção; agora,

exige-se eficiência em fornecer os bens públicos que o Estado se incumbiu de

produzir direta ou indiretamente.

No Brasil, ao que parece, ainda existem resquícios do modelo patrimonialista

de administração, e ainda é muito forte a presença das características do modelo de

administração burocrática.

3.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL

As décadas de 1970 e 1980 foram marcadas pelo agravamento das crises

econômica e fiscal do Estado. O crescimento das funções do Estado, o aumento das

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demandas da sociedade e um cenário de globalização da economia, causaram

grande crise na administração pública. (CAMARGO, 2010, p. 39)

Com a crise do Estado, surge, na segunda metade do século XX, a

administração pública gerencial, com diversos objetivos, tais como, um modo de

enfrentar a crise fiscal; estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a

administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; um instrumento para

proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção

aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da

década dos 70, crescia a insatisfação em relação à administração pública

burocrática. (PEREIRA, 1997, p. 12)

A administração pública gerencial pode ser caracterizada basicamente por ser

orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados, pressupondo-se que

políticos e funcionários públicos são merecedores de um grau real, ainda que

limitado, de confiança. Serve-se, estrategicamente, da descentralização e do

incentivo à criatividade e à inovação, utilizando-se do contrato de gestão como

instrumento de controle sobre os órgãos descentralizados.

Segundo Camargo (2010, p. 40), a origem da administração pública gerencial

decorre da importação de mecanismos utilizados pelos agentes privados em suas

atividades para obter lucro. Foram adaptados alguns fundamentos da administração

privada para seu implemento na gestão pública. Portanto, adota-se uma concepção

econômica, com ênfase na eficiência, avaliação de custos, produtividade e na

definição do cidadão como um cliente a ser atendido com rapidez e qualidade.

A administração pública gerencial, orientada para resultados, também deve

combater o nepotismo e a corrupção, mas não o faz através de procedimentos

rígidos e dos que impregnavam os valores patrimonialistas. Hoje predomina a

rejeição universal à confusão entre patrimônio público e privado. De outra parte,

surgiram novas formas de apropriação de bens públicos pelo setor privado, que não

podem ser evitadas através do emprego dos métodos burocráticos.

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Conclui-se que a administração pública deve estar orientada para resultados,

controlando esses resultados de forma descentralizada. Para tanto, políticos e

servidores públicos devem merecer um mínimo de confiança, avaliada pelos

resultados alcançados, com metas previamente fixadas, delegação e liberdade para

que o gestor público adote os meios mais apropriados para o cumprimento dessas

metas.

4. DIFICULDADES VIVENCIADAS ATUALMENTE PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Não obstante a grande importância do Estado na vida das pessoas e a

necessidade de adoção, por parte das Entidades Públicas, de meios que promovam

a melhoria e o aperfeiçoamento das condições de funcionamento das organizações

públicas, agravam-se os problemas enfrentados no setor público, com perda

sistemática de qualidade dos serviços prestados à população.

Sobre a grande influência do Estado na vida das pessoas, Sílvio Guerra,

citado por Vieira et al (2011, p 7), expõe que o Estado intervém das mais diversas

formas: “como agente econômico produtor de bens e serviços; como regulador da

vida das empresas e dos cidadãos, através de normas, portarias, decretos e tributos;

e como poder coercitivo garantindo o cumprimento da legislação”. A autora salienta

que “o mercado é tolhido por restrições do governo, a concorrência é parcialmente

substituída por cartórios e cartéis, e o investimento é regulamentado e

contingenciado pelo Estado”. Afirma, ainda, que “o Estado usa uma burocracia gigantesca, emperrada e ineficiente, que martiriza a população em filas intermináveis, onde o simples cumprimento do dever é considerado obséquio e favor”. (Grifei).

Com raras exceções, as organizações públicas brasileiras apresentam

problemas graves em termos conjunturais e estruturais, que resulta, como bem

salienta Vieira et al (2011, p. 7), em “um clima de desmotivação, insatisfação,

desânimo”. A autora aponta alguns desses problemas:

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a) Incapacidade financeira da entidade estatal para a realização de novos investimentos urgentes e inadiáveis; b) Falta de efetividade organizacional, gerencial e estratégica da entidade estatal, em razão, entre outros aspectos, da interferência política, da descontinuidade na sua administração, e da fragilidade do poder institucional vinculado ao clientelismo e corporativismo; c) Vácuos tecnológicos e ameaça de sucateamento das instalações, em razão das baixas taxas de investimento líquido verificadas (2011, p. 7).

Em sintetize à presente situação, Viera afirma que “a prestação dos serviços

pelo Estado à sociedade brasileira é criticável relativamente à comprovada lacuna

de efetividade, isto é, de eficiência e eficácia” (2011, p. 7). E, finalmente, constata

que

Face aos problemas enunciados, visando ao avanço da economia brasileira e com base sustentada no equilíbrio social e político é vital a promoção do aumento da efetividade e da modernização do aparelho estatal brasileiro. Isso proporcionaria ao Estado e às suas entidades, uma atuação orientada para a eficiência e eficácia, o que significaria promover a gestão efetiva com vista ao bom desempenho da Administração Pública no país. (2011, p 7)

Evidencia-se que o caminho a ser trilhado pelos gestores públicos parece

apontar para a capacitação técnica e humana dos servidores e legisladores, com o

objetivo de se alcançar efetividade na gestão pública e livrar a sociedade das

restrições que lhe são impostas pelo Estado, que é o que interessa para os

cidadãos.

No próximo item, serão expostas, mais especificamente, algumas

considerações sobre eficiência, para melhor compreensão do seu significado e as

dificuldades da Administração para a sua concretização.

5. EFICIÊNCIA E AS DIFICULDADES POLÍTICAS E ORGANIZACIONAIS À SUA REALIZAÇÃO

A Administração Pública Brasileira enfrenta dificuldades estabelecidas pelo

ambiente no qual está imersa. Essas dificuldades podem originar-se de fatores

políticos, organizacionais, culturais, psicológicos, etc. O Direito Público, nas palavras

de Aragão (2009, p. 29), “não pode se tornar refém dos argumentos práticos ou da

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‘realidade como ela é’”. Afirma ainda o autor que “em toda norma ou instituto jurídico

há pretensão de mudança ou de conformação a uma realidade institucional que não

necessariamente precisa ser a que já existe ou a que sempre existiu”.

Trata-se da constatação de que a Administração enfrenta graves problemas

na entrega dos serviços à população e a necessidade de mudanças nas políticas,

costumes e procedimentos arraigados no interior das organizações públicas

nacionais.

5.1 O CONCEITO DE EFICIÊNCIA

A Constituição faz referência, no seu art. 37, ao princípio da eficiência. Não

descuidando do princípio da legalidade, Melo (2008, p. 122) leciona que o princípio

da eficiência “não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já

superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da boa

administração”. É o desenvolvimento da atividade administrativa do modo mais

congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, em

função da escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, tidos como os mais idôneos

para tanto.

Busca-se produtividade e economicidade. Salienta Marinela, citada por

Carvalho Filho (2009, p. 28), o núcleo do princípio é a “procura de produtividade e

economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios

de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza,

perfeição e rendimento funcional”. Para Moraes (2007) eficiência seria “a ação

administrativa direcionada para produzir o melhor resultado possível, com o

emprego dos recursos disponíveis, observando-se a racionalização e otimização dos

meios”.

Destaque-se, por oportuno, que ao conceituar eficiência, a literatura, em

regra, destaca a sua relação com as definições diferenciadoras e complementares

de eficácia e de efetividade. Motta, citado por Gomes (2009, p. 19), exemplifica que

eficiência diz respeito ao “cumprimento de normas e à redução de custos. Sua

utilidade é verificar se um programa público foi executado de maneira mais

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competente e segundo a melhor relação custo-resultado”. A eficácia refere-se “ao

alcance de resultados e à qualidade dos produtos e serviços e sua utilidade é

verificar se os resultados previstos foram alcançados em termos de quantidade e

qualidade”. Já a efetividade, refere-se ao “efeito da decisão pública e sua utilidade é

verificar se o programa responde adequadamente às demandas, aos apoios e às

necessidades da comunidade”. E conclui, em outras palavras, “avaliar eficiência é

saber como aconteceu; a eficácia, o que aconteceu; a efetividade, que diferença faz”

Nesse contexto, o conceito de eficiência pode ser utilizado como balanço

entre objetivos atingidos, traduzidos em produtos ou em resultados, e recursos

utilizados, que pode ser representado através da seguinte equação, apresentada por

Gomes (2009, p. 20):

Eficiência ≈ objetivos4/recursos5

Eficiência consiste na busca da maximização do numerador, dos objetivos

alcançados, e minimização do dispêndio de recursos, através de processos

racionais. Entretanto, fica evidente, como bem menciona Gomes (2009, p. 24), que

“a simplicidade da notação não reflete as dificuldades presentes em qualquer

tentativa de calcular a equação”. Em ambientes complexos, “variáveis como o tempo

ou processos como de tomada de decisão e de definição de objetivos tornam

sobremaneira complexa qualquer tentativa de estabelecer o grau de eficiência das

organizações”, particularmente de organizações governamentais. (Gomes, 2009, p.

24)

Em síntese, eficiência pode ser entendida como um “norte” que orienta a

Administração Pública no desempenho de sua missão, objetivando a maximização

dos resultados, conciliada com o dispêndio adequado e racional de recursos.

4 Objetivo a ser atingido, podendo ser um produto físico ou um resultado ou efeito social.5 Recursos são o conjunto de insumos de produção ou de prestação de serviços que abrange mão-de-obra, matéria-prima, matéria de consume, insumos diversos (energia elétrica, telefone, etc.), tecnologia, tempo, informações, recursos de gestão e recursos políticos.

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5.2 EFICIÊNCIA E SEUS LIMITES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública Brasileira enfrenta barreiras estabelecidas pelo

ambiente político-democrático no qual está imersa. Essas dificuldades podem

originar-se de fatores políticos, organizacionais, culturais, psicológicos, etc. Para se

ter uma perspectiva do aumento da eficiência das organizações e das políticas

públicas, adequando racionalmente os recursos aos objetivos, Gomes (2009, p. 25)

propõe as seguintes questões:

a) Como se estabelecem os objetivos, ou seja, o processo de tomada de decisão;

b) Qual á a disponibilidade dos diversos tipos de recursos;c) Qual o nível de racionalidade disponível para processar tal

adequação entre meios e fins, entre recursos e objetivos.

Observa-se que aumento de eficiência está intimamente ligado a um

procedimento racional de estabelecimento de objetivos, ou seja, forma de definição

dos objetivos adequada; controle e domínio sobre disponibilidade e características

dos recursos necessários para a consecução desses objetivos, e também, recursos

racionalmente utilizados para que se atinjam os fins desejados.

5.2.1 Eficiência e política

A primeira característica proposta por Gomes, que pode influenciar nas

questões acima são as dificuldades culturais para o fortalecimento dos elementos

meritocráticos de alocação dos recursos humanos, devido a uma herança

patrimonialista e a práticas clientelistas na administração pública brasileira,

resultando no uso menos eficiente de tais recursos. (2009, p. 25)

A segunda característica decorre do ambiente político-democrático em que

está inserida a Administração Pública, onde ao invés de objetivos claros e

inequívocos, a realidade de um ambiente plural é de múltiplos objetivos, às vezes

contraditórios, que refletem a complexidade da sociedade, que implica em

dificuldades de uso de mecanismos administrativos testados e aprovados na

administração de organizações privadas. (GOMES, 2009, p. 29)

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A terceira característica a influenciar a eficiência relaciona-se ao sistema

político-partidário brasileiro de representação de uma sociedade plural, marcada

pelo presidencialismo e pelo multipartidarismo, que implica na necessidade dos

chefes do executivo buscarem governabilidade através de amplas coalizões

envolvendo muitos partidos. Fatos que resultam em aliança eleitoral, disputa por

cargos, compromissos relativos a um programa mínimo de governo e a

transformação da aliança em coalizão de governo, que resulta no problema da

formulação da agenda política e das condições de sua realização. (GOMES, 2009,

p. 31)

Como quarta característica, Gomes (2009, p. 38) aponta a burocracia,

destacando que a possibilidade de se isolar política de burocracia é desafiada pela

própria politização da burocracia e outras disfunções que comprometem sua

eficiência. A burocracia também se constitui em ator político, problematizando ainda

mais a definição de objetivos e o cumprimento das decisões políticas. Quanto às

disfunções burocráticas, primeiramente, refere-se às normas, tendo em vista que a

burocracia tende a certa santificação das normas: “A submissão à norma, de início

concebida como meio, transforma-se em um fim em si mesma”. Outro ponto seria a

pretensa impessoalidade burocrática, que merece, de início, uma distinção entre

impessoalidade formal e impessoalidade substantiva. Destaca-se a formação natural

de “um espírito de grupo (spirit de corps) entre os burocratas, devido à convivência e

ao compartilhamento de rotinas e interesses”, que, segundo o autor,

“freqüentemente levam os funcionários a preferir a defesa de seus interesses em

lugar de dar assistência ao público e aos chefes superiores eleitos”. Como resultado

de sua rotina diária, “os indivíduos também podem adquirir preferências e antipatias

que minam as possibilidades de impessoalidade”. E finalmente, quanto à variável

“tempo”, adverte Gomes (2009, p. 38), quando se fala em eficiência, esta não se

refere a uma “medida estática de produção ou a nenhuma amostra de tempo isolada

de performance organizacional, e sim ao modo e aos processos com os quais a

organização aborda os problemas”, considerando-se quatro capacidades

organizacionais: adaptabilidade, sentimento de identidade, capacidade de apreender

a realidade e capacidade de integração e de coordenação interna.

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5.2.2 Eficiência e racionalidade

O terceiro componente da equação de eficiência é a adequação entre os

recursos disponíveis e os fins desejados. O comportamento humano é

racionalmente limitado, implicando numa condição de disponibilidade imperfeita das

informações e da competência cognitiva limitada para recebê-las, recuperá-las e

processá-las. Assim, provavelmente espera-se que os indivíduos se apóiem em

hábitos, padrões, estereótipos, preconceitos, rotinas e soluções já empregadas, ao

abordarem novas questões. A implicação dessa limitação recai na oportunidade das

organizações compensarem tais limitações na definição de pressupostos e

premissas de ação e coordenação das estratégias individuais.

Não obstante a caracterização do indivíduo como um ser manipulável pela

estratégia organizacional, que despreza suas necessidades sociais na organização,

deve-se salientar que as organizações devem elaborar uma estrutura de incentivos

sociais, econômicos e institucionais, visando ao aumento da racionalidade do

sistema no processo de tomada de decisão. (GOMES, 2009, p. 41)

6. QUESTÕES FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O princípio da eficiência, inserido no contexto da Reforma do Estado, impõe a

todo agente público que realize suas atribuições, com presteza, perfeição e

rendimento funcional. Afirma Di Pietro (2002, p. 83) que reformar o Estado significa

“melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também todo o

seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma ralação

harmoniosa e positiva com a sociedade civil.” (Grifo meu)

As pessoas que integram os quadros da Administração Pública têm papel

fundamental no processo de concretização de uma boa administração, ou da

eficiência. O “pessoal do Estado” é quem, de fato movimenta a Máquina estatal.

Surgem aqui as seguintes questões: qual o significado da expressão “melhorar o

pessoal do Estado”? Como a Administração deve proceder para atingir essa

“melhora do pessoal do Estado”, na sua busca pela eficiência?

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Essas são questões fundamentais para a Administração Pública, que, há

muito tempo, permanecem e acompanham os estudiosos sobre o tema, não

importando o modelo de gestão pública em voga. Para Aragão (1997, p. 116),

“algumas delas tentam dar conta da eficiência; outras, no entanto, são mais gerais,

embora tenham como norte a melhoria da prestação de serviços públicos”. É

importante salientar que, tratando-se administração publica, tais questões devem ser

encaradas de forma especial, tendo em vista o caráter peculiar da atividade pública,

que está sujeita a uma maior amplitude de escopo e impacto, estando submetida a

accountability6 e têm um caráter político. (ARAGÃO, 1997, p. 116-117)

Schwartzman, citado por Aragão (1997, p. 117), resume as questões

atinentes à reforma administrativa a duas perguntas: a) como garantir o bom

desempenho das instituições? E b) como controlar as instituições de modo a que

façam o bom uso dos recursos públicos? Robert Behn, citado por Aragão (1997, p.

117), estabelece que os estudiosos da administração pública devem procurar

responder: a) como se desvencilhar do emaranhado de normas e procedimentos

que impedem o alcance de resultados? b) como motivar os funcionários para que ajam no sentido do alcance dos objetivos públicos? c) como medir o

desempenho das agências públicas e como melhorar os resultados atingidos?

Aragão afirma que as três questões propostas por Behn se interligam,

exemplificando que a simplificação das normas está ligada à motivação, tendo em

vista que quando não se consegue motivar os indivíduos para que atinjam os

resultados organizacionais, ou seja, “quando não se consegue motivá-los para fazer

a coisa certa, o resultado é tentar impedi-los de fazer a errada, que se dá via

proliferação de normas e procedimentos, a engessar a organização”. A autora

também cita o trabalho de George Frederickson, que incorpora ao debate a questão

da equidade social no desempenho das organizações públicas, destacando a

necessidade de administradores pró-ativos, capazes de substituir os burocratas

“neutros”, acrescentando à clássica eficiência, a questão de se os serviços públicos

aumentam a equidade social. (ARAGÃO, 1997, p. 117) (Grifei)

6 Expressão inglesa compreendida como o dever de prestar contas e a necessidade de responsabilização do agente público.

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Essas questões sempre estiveram em pauta e sempre estarão, e as soluções

são complexas, sendo eminentemente influenciadas pelo contexto em que são

postas em prática e/ou pelas características de seus implementadores. (ARAGÃO,

1997, p. 118)

Em função dessas questões, o presente trabalho objetiva estudar a motivação

como importante fator a desafiar as Organizações Públicas na sua busca por

melhores resultados na entrega dos diversos serviços que presta à sociedade e é

sobre esse tema que passaremos a tratar nos próximos itens.

7. O COMPORTAMENTO HUMANO SOB O ENFOQUE DA MOTIVAÇÃO

O comportamento humano, estudado segundo as teorias motivacionais,

apresenta dois enfoques distintos. O primeiro, conhecido como enfoque

behaviorista, caracteriza o ser humano como passível aos estímulos vindos do meio

ambiente. O segundo enfoque trabalha a energização e a direção do comportamento

humano. A energia na teoria motivacional está relacionada com a satisfação das

necessidades internas. A direção do comportamento motivacional é estabelecida

através de procedimentos e estruturas que dão sentido aos estímulos internos e

externos, que dirigem a ação humana no sentido da satisfação de necessidades.

(BERGAMINI, 1998, p. 6)

Existe uma crença de que um dos principais objetivos dos gerentes seja o de

motivar o seu pessoal, entretanto com resultados desanimadores na obtenção

daquilo que diversos estudos em psicologia considera algo impossível, surgindo a

necessidade de se saber se aqueles que apresentam a atividade gerencial como

geradora de motivação referem-se ao mesmo assunto. Crenças, opiniões e mitos

geralmente não se baseiam em informações oferecidas pelas pesquisas científicas,

o que induz ao esclarecimento da maioria das pessoas a respeito da motivação.

(BERGAMINI, 1998, p. 7)

Pesquisas sobre comportamento motivacional demonstram que os objetivos

que cada um procura atingir são diferentes dos que outros almejam, mas também

que as fontes de energia que disparam esse comportamento são diferentes. Dessa

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forma, o estudo da motivação humana “diz respeito à descoberta do porque as

pessoas se movimentam e qual a fonte de energia que estão usando para tanto”.

(BERGAMINI, 1998, p. 7)

7.1. TEORIAS MOTIVACIONAIS

As primeiras teorias sobre a motivação foram desenvolvidas na década de

1950 e têm sua validade questionadas atualmente, mas que, em realidade,

constituem o fundamento das teorias contemporâneas. Essas teorias são a Teoria

da Hierarquia das necessidades, a Teoria dos Dois Fatores e a Teoria X e Y.

(VIEIRA et al., 2011, p. 11)

Nos próximos itens, far-se-á uma breve explanação sobre as principais teorias

motivacionais, classificando-as em teorias contemporâneas e as primeiras teorias

sobre motivação.

7.1.1. Teoria da hierarquia das necessidades

Desenvolvida por Abraham Maslow, estabelece que em cada ser humano

existe uma hierarquia de cinco necessidades: fisiológicas, segurança, sociais, estima

e auto-realização. Essas necessidades estão dispostas hierarquicamente de tal

modo que, quando uma necessidade é satisfeita, a próxima necessidade mais

elevada torna-se dominante no comportamento da pessoa. As necessidades

superiores hierarquicamente somente influenciam o comportamento quando as

inferiores já estão relativamente satisfeitas. Uma necessidade substancialmente

satisfeita não terá mais a capacidade de motivar.

As necessidades humanas são classificadas como primárias, fisiologias e de

segurança; e secundárias, sociais, estima e auto-realização. Estas são satisfeitas

internamente e aquelas, externamente, através da remuneração, condições de

trabalho, etc.

18

7.1.2. Teoria dos dois fatores

Segundo essa Teoria, proposta por Frederick Herzberg, existem dois fatores

que orientam o comportamento das pessoas: fatores higiênicos ou extrínsecos e

fatores motivacionais ou intrínsecos. Os fatores higiênicos encontram-se no

ambiente organizacional e compreende as condições de trabalho. Tendo em vista

que essas condições são impostas pelas organizações, esses fatores estão fora do

controle das pessoas. Como principais fatores higiênicos destacam-se: salário,

benefícios sociais, tipo de chefia, condições físicas e ambientais de trabalho,

políticas e diretrizes da organização, relacionamento entre funcionários e

organização e regulamentos internos.

Os fatores motivacionais relacionam-se com o conteúdo do cargo e com a

natureza das tarefas que a pessoa executa, estando sob o controle do indivíduo,

envolvendo sentimento de crescimento individual, reconhecimento profissional e

auto-realização.

7.1.3. Teoria X e teoria Y

Para Douglas McGregor, existem duas formas distintas e antagônicas de

administrar: uma baseada na teoria tradicional (Teoria X) e outra ancorada nas

concepções modernas sobre o comportamento humano (Teoria Y). A Teoria X

baseia-se na concepção do ser humano da seguinte forma:

a) O homem é indolente e preguiçoso por natureza: evita o trabalho ou trabalha o mínimo possível em troca de recompensas salariais ou materiais; b) Falta-lhe ambição: não gosta de assumir responsabilidades e prefere ser dirigido e sentir-se seguro nessa dependência; c) O homem é basicamente egocêntrico e seus objetivos pessoais opõem-se, em geral, aos objetivos da organização; d) A sua própria natureza leva-o a resistir às mudanças, pois procura sua segurança e pretende não assumir riscos que o ponham em perigo; e) A sua dependência torna-o incapaz de autocontrole e autodisciplina: ele precisa ser dirigido e controlado pela administração. (VIEIRA et al., 2011, p. 12)

Essa Teoria estabelece uma administração dura e autocrática, que faz as

pessoas trabalharem dentro de padrões e esquemas planejados pela organização e

19

as pessoas são tratadas como meros recursos ou meios de produção. Uma das

principais características dessa Teoria é a modificação do comportamento das

pessoas para atender às necessidades da organização.

A Teoria Y funda-se em concepções mais democráticas e liberais sobre a

natureza humana:

a) as pessoas não têm desprazer inerente em trabalhar, pois o trabalho pode ser uma fonte de satisfação e recompensa quando é voluntariamente desempenhado, ou uma fonte de punição quando é evitado sempre que possível. A aplicação do esforço físico ou mental em um trabalho é tão natural quanto jogar ou descansar; b) as pessoas não são, por natureza, passivas ou resistentes às necessidades da empresa: elas podem tornar-se assim como resultado de outras experiências profissionais negativas; c) as pessoas têm motivação, potencial de desenvolvimento, padrões de comportamento e capacidade para assumir responsabilidades; d) A pessoa comum aprende a aceitar e a procurar responsabilidade. A fuga à responsabilidade, a falta de ambição e a preocupação exagerada com a segurança pessoal são conseqüências da experiência insatisfatória de cada um, e não uma característica humana inerente a todas as pessoas; e e) a capacidade de imaginação e criatividade na solução de problemas empresariais é amplamente distribuída entre as pessoas. (VIEIRA et al., 2011, p. 13)

Para a Teoria Y a motivação, a capacidade de desenvolvimento, de assumir

responsabilidades e de buscar atingir os objetivos da organização são fatores

presentes nas pessoas, cabendo à administração implementar condições para que

as pessoas se habilitem a desenvolver tais potencialidades. Temos aqui uma

administração inovadora e humana, que descentraliza decisões e delega

responsabilidades, que dá maior significado ao trabalho, participação nas decisões e

auto-avaliação de desempenho.

7.2. TEORIAS CONTEMPORÂNEAS DE MOTIVAÇÃO

Face à falta de confirmação científica, as teorias apresentadas nos itens

anteriores não se sustentam. Com isso, várias teorias contemporâneas,

representando o atual estágio de conhecimento sobre a motivação das pessoas,

surgiram com um grau razoável de documentação e suporte válido (VIEIRA et al.,

2011, p. 13)

20

7.2.1. Teoria da existência, relacionamento e crescimento - ERC

Clayton Alderfer reduziu as cinco necessidades básicas de Maslow a três

necessidades centrais: existência, relacionamento e crescimento. As necessidades

de existência abrangem bem-estar físico, que Maslow definiu como fisiológicas e de

segurança. As necessidades de relacionamento dizem respeito às relações

interpessoais. As necessidades de crescimento relacionam-se com desenvolvimento

do potencial humano e desejo de crescimento e competência do indivíduo.

Entretanto essa Teoria não supõe a existência de hierarquia das necessidades,

admitindo a ativação de mais de uma ao mesmo tempo. Essa Teoria adota o

princípio da frustração-regressão, que prevê que uma necessidade superior

frustrada ativa uma necessidade inferior.

7.2.2. Teoria de necessidades adquiridas

Concebida por David McClelland, estabelece que as necessidades humanas

são aprendidas e adquiridas pelas pessoas ao longo de suas vidas. Tem enfoque

em três necessidades: realização, poder e afiliação. Necessidade de realização está

ligada ao desejo de ser excelente, ser o melhor ou mais eficiente. Necessidade de

poder refere-se necessidade de interferir no comportamento alheio, é o desejo de

controlar as outras pessoas. Necessidade de afiliação traduz o desejo por relações

interpessoais amigáveis e próximas.

Essas necessidades são aprendidas ao longo da vida como resultado de

experiências de cada pessoa, resultando em padrões únicos de necessidades que

afetam o comportamento e o desempenho.

7.2.3. Teoria da determinação de metas

Edwin Locke propôs que a intenção de trabalhar para atingir uma meta resulta

em grande fonte de motivação. As metas estabelecem o que precisa ser feito e

quanto esforço será necessário empregar. Metas específicas melhoram o

desempenho, ao passo que metas difíceis, quando aceitas, elevam o desempenho.

O feedback melhora o desempenho. Metas mais fáceis são mais facilmente aceitas.

21

Segundo Vieira et. al. (2011, p. 15), outras conclusões baseadas na pesquisa

foram as seguintes:

a) a oportunidade de participar no estabelecimento das metas aumenta sua aceitação por parte das pessoas envolvidas, tendo em vista que elas tornam-se mais comprometidas com as escolhas das quais participaram; b) o feedback motiva as pessoas a um melhor desempenho, pois permite à pessoa saber como está indo nos seus esforços em direção às metas traçadas. Isto é, proporciona informações sobre o progresso em direção à meta e identifica distorções entre o que se fez e o que se deveria ter feito. O feedback autogerado – em que o empregado é capaz de monitorar seu próprio progresso – tem se mostrado um motivador mais eficiente do que o feedback gerado externamente pelo chefe ou outra pessoa; c) a capacitação e a auto-eficácia fazem com que as metas definam um melhor desempenho para alcançá-las. O indivíduo deve estar capacitado para cumprir as metas e sentir-se confiante quanto à sua capacitação. Já a auto-eficácia refere-se à crença de uma pessoa de que ela seja capaz de desempenhar uma tarefa; quanto maior a auto-eficácia, maior será a confiança que a pessoa terá na sua capacidade de ser bem sucedida.

7.2.4. Teoria do reforço

Essa teoria ignora o estado interior do indivíduo, concentrando-se no que

acontece a uma pessoa quando ela age e controlando o comportamento através de

reforços externos que aumentam a probabilidade de que o comportamento se repita.

Quatro são os tipos de reforços aplicados ou retirados como conseqüências de

eventos agradáveis ou desagradáveis.

a) Reforço positivo: é a administração de uma conseqüência agradável e recompensadora seguindo-se a um comportamento desejado; b) Reforço negativo: é a remoção de uma conseqüência desagradável em seqüência a um comportamento desejado. c) Punição: é a imposição de resultados desagradáveis a uma pessoa. A punição geralmente ocorre em seguida a um comportamento indesejável. O uso de punição nas organizações é controvertido e freqüentemente criticado, pois ele não indica o comportamento correto. d) Extinção: é a suspensão ou interrupção de uma recompensa positiva, significando que o comportamento não é mais reforçado e por essa razão tem menos probabilidade de ocorrer no futuro. Na sua forma pura, contudo, a teoria do reforço ignora sentimentos, atitudes, expectativas e outras variáveis cognitivas que causam impacto no comportamento. Assim sendo, como não se interessa pelo que dá início ao comportamento, ela não é, estritamente falando, uma teoria de motivação. (VIEIRA et al., 2011, p. 15)

22

7.2.5. Teoria da equidade

Desenvolvida por J. Stacy Adams, trata da percepção dos indivíduos em

relação a quão justos são tratados em comparação aos outros. Assim, se as

pessoas verificam que suas remunerações são iguais às que outros recebem por um

trabalho similar, elas acreditarão que têm um tratamento justo e equitativo.

Entretanto, quando custo benefício está desequilibrado, como, por exemplo, quando

uma pessoa com alto nível de formação ou experiência recebe o mesmo salário que

um empregado novo, menos qualificado, ocorre a iniqüidade, resultando em tensão

de equidade, que fornece motivação para que se adotem medidas corretivas.

7.2.6. Teoria da expectativa

Essa Teoria, proposta por Victor Vroom, propõe que a motivação depende

das expectativas das pessoas em função de sua capacidade de realização de

tarefas e receber recompensas desejadas. A idéia central é a compreensão das

metas de cada pessoa e a relação entre esforço e desempenho, entre desempenho

e recompensas, e entre recompensas e satisfação do indivíduo. A relação entre

esforço e desempenho é a percepção do indivíduo da probabilidade de que um

determinado esforço pessoal o levará ao desempenho. A relação entre desempenho

e recompensa é o grau de confiança do indivíduo de que o desempenho o levará ao

alcance do resultado desejado. Já a relação entre recompensas e objetivos pessoais

é o grau de satisfação dos objetivos ou necessidades pessoais proporcionado pela

recompensa organizacional e a atratividade que essa recompensa tem para o

indivíduo.

Essa Teoria apresenta três aspectos básicos, quais sejam, a expectância, a

instrumentalidade e a valência. A expectância é grau de confiança depositada pelo

indivíduo de que seu esforço no trabalho terá como conseqüência um certo

desempenho na tarefa. Já a instrumentalidade é a probabilidade esperada pelo

indivíduo de que um certo desempenho o levará a obter recompensas no trabalho.

E, finalmente, a valência é o valor atribuído pelo indivíduo às várias recompensas do

trabalho. Vieira et. al. (2011, p. 16) afirma que para Vroom, a motivação (M), a

expectância (E), a instrumentalidade (I) e a valência (V) estão relacionadas entre si

23

pela equação: M = E x I x V. E acrescenta que “essa relação multiplicativa significa

que o apelo motivacional de um determinado trabalho é reduzido quando um ou

mais desses fatores se aproxima do valor zero”.

7.3. A IMPORTÂNCIA DAS TEORIAS MOTIVACIONAIS

É importante perceber que mesmo havendo críticas às teorias acima

expostas, não se pode negar a sua importância, uma vez que auxiliam o gestor e

contribuem para a implementação de políticas de recursos humanos em

organizações públicas ou privadas. Deve-se salientar que essas teorias não devem

ser aplicadas separadamente, cabendo ao gestor público avaliar a conveniência e a

oportunidade de sua aplicação, com base no conhecimento mais abalizado das

pessoas gerenciadas e do perfil motivacional de cada grupo, tendo em vista a

otimização do planejamento das medidas a serem adotadas.

8. O AMBIENTE ORGANIZACIONAL

Vivemos em um mundo onde as mudanças se apresentam como o principal

desafio às organizações públicas, onde se exige, cada vez mais impacientemente,

eficiência nos serviços prestados à sociedade. A tecnologia desenvolve-se com

velocidade alucinante, provocando avanços gigantescos, principalmente nas

comunicações.

Cultura organizacional é definida por Edgar Shein (citado por BERGAMINI;

CODA, 1997, p. 14) como “pressupostos básicos e crenças compartilhadas pelos

membros de um grupo ou organização”. Os pressupostos e crenças “envolvem a

visão do grupo a respeito do mundo e o seu lugar nele, a natureza de tempo e

espaço, natureza humana e os relacionamentos interpessoais”.

Segundo Shein, cultura organizacional é um “conjunto de pressupostos

básicos que um grupo inventou, descobriu ou desenvolveu ao aprender como lidar

com os problemas de adaptação externa e integração interna”. (BASTOS; VIEIRA,

2011, p. 4)

24

O desafio das organizações e das pessoas é a adaptação ao quadro em que

estão inseridas, onde predomina grande pressão. É urgente a conscientização dos

administradores no tocante ao grande instrumental disponível, como a tecnologia ao

seu alcance. Instalou-se um clima generalizado de mutações constantes, os clientes,

sejam internos ou externos às organizações, também pressionam para que rotinas

antigas sejam substituídas por outras mais ágeis e rápidas para que possam atender

às necessidades e desejos daqueles que esperam por satisfações mais imediatas.

“É como se ninguém mais soubesse ter a paciência de esperar”. (BERGAMINI,

1998, p. 8)

Em sua busca por realização pessoal, as pessoas encontram barreiras

geradoras de aflições existenciais. “Uma dessas aflições diz respeito ao referencial

de auto-estima representado pelo significado que o trabalho tem para cada um dos

seres humanos”. Constata-se que as pessoas são pressionadas, cada vez mais, a

mostrarem o seu valor em um ambiente de trabalho adverso. Leboyer, citada por

Bergamini (1998, p. 8), salienta que “pesquisas atuais apontam para uma crise de motivação que afeta indistintamente todas as categorias profissionais”. (Grifei)

Para a autora o trabalho está enfraquecido, estando seu valor freqüentemente

limitado às vantagens materiais e suportá-lo se prende à necessidade de ganhar a

vida. Encarado como atividade desprovida de qualquer dimensão ética, provoca a

perplexidade daqueles que acreditam no trabalho como referencial de auto-estima,

impossibilitando o gerenciamento de qualquer atividade humana, uma vez que o

trabalho perdeu o sentido para tantos.

Em conseqüência, as pessoas estão menos comprometidas, menos leais,

acreditando que suas carreiras dentro das organizações não têm o mesmo

significado de antes. (BERGAMINI, 1998, p. 8)

Entende-se hoje que as boas organizações são aquelas que sabem investir

no seu potencial intelectual, independentemente do momento e das condições

enfrentados por essas entidades. Atualmente, o desenvolvimento na carreira deve

ser concebido em torno da autoconfiança do funcionário, proporcionando a ele apoio

na reflexão sobre sua capacidade dentro e fora da organização, remuneração na

média ou acima do mercado, prestígio, respeito e qualidade de vida, incluindo-se

25

aqui o cuidado com o ambiente físico e bons padrões de relacionamento. (JUCHEM;

ROSSATI; NARCISO, 2011, p. 133-134)

9. A ADMINISTRAÇÃO DA MOTIVAÇÃO

Nesse cenário de busca por eficiência, muitos problemas permanecem

dificultando a harmonização entre as pessoas, seus objetivos e os objetivos

organizacionais.

Percebe-se que o comportamento das pessoas dentro das organizações

parece desordenado, tornando improdutiva qualquer tentativa de controle. Esse

comportamento desafia os administradores e faz surgir a indagação proposta por

Sievers, citado por Bergamini (1998, p. 9): “como é possível conseguir que as

pessoas produzam sob condições em que elas normalmente não estariam

motivadas a trabalhar?” A autora enfatiza que parte da resposta a essa questão está

ligada à psicodinâmica do comportamento motivacional como fonte de energia

dentro de cada pessoa, diferente daqueles comportamentos impulsionados pelos

prêmios ou punições existentes no ambiente de trabalho, tratando-se de algo

independente, interior a cada um, não se submetendo a qualquer espécie de

controle.

Segundo a teoria do condicionamento operante de Skinner, citado por

Bergamini (1998, p. 10), que chamou de motivação o que a psicologia chamara de

comportamento condicionado, é sempre possível conseguir que as pessoas se

comportem de acordo com certos padrões de conduta previamente estabelecidos.

Basta que se recompense toda conduta julgada como positiva e, no sentido inverso,

punam-se as pessoas para que abandonem ações consideradas como inadequadas.

Como Skinner, os administradores acreditaram na possibilidade de fazer com que os

trabalhadores assumissem qualquer tipo de conduta, acreditando que, para isso,

seria necessário apenas desenvolver suas habilidades como manipuladores das

variáveis do ambiente organizacional. Essa forma de administrar previa que o

administrador deveria mudar o comportamento dos subordinados de forma a fazê-

los adotarem comportamentos predeterminados pela orientação da organização.

Assim, administrar tem se resumido em punir ou premiar aqueles que trabalham,

26

quando isso se faz necessário, fazendo-se uso indiscriminado dos controles

reforçadores positivos e negativos, fato que vem causando sérios problemas,

quando equivocadamente se pensa estar motivando as pessoas para o trabalho.

10. OS EFEITOS DO CONTROLE SOBRE A MOTIVAÇÃO

A motivação no trabalho é tema de suma importância para a Gestão de

Recursos Humanos. Busca-se a descoberta da relação entre motivação, qualidade e

produtividade no trabalho, entretanto sem grande sucesso, devido ao grande

número de variáveis envolvidas. O que tem ocorrido é que qualquer forma de

movimentação de pessoas, independentemente de sua origem ou finalidade, seja

chamada de motivação. (BERGAMINI, 1998, p. 11)

O entendimento dominante no ambiente organizacional sobre motivação está

fortemente relacionado com a figura do trabalhador em função da atividade que este

executa.

Partindo do pressuposto que enquadra o trabalho como algo que não

proporciona prazer e satisfação para quem o executa, que é feito apenas por uma

questão de necessidade de sobrevivência, não é de surpreender que se chegue à

conclusão que o trabalhador somente fará o mínimo necessário para não perder o

emprego. Nesse quadro, ante a necessidade de aumento de empenho do

trabalhador na execução de suas atividades, tornando-se produtivo, eficiente,

adotam-se meios coercitivos, como ameaças de punição, de cortes de salário e até

de demissão, entendendo-se que esta é a forma mais adequada de motivar a

pessoa para o trabalho. Esse ponto de vista encara a motivação como sendo

resultante de um ambiente onde predomina a ameaça e o medo.

Na maioria dos casos, como o trabalho tem que ser feito e os objetivos

atingidos, muitos gestores optam por adotar um procedimento típico de movimento,

servindo-se de prêmios por produção ou ameaçando o subordinado com sanções,

para que tarefas rotineiras e aborrecidas sejam feitas. (BERGAMINI, 1990, p. 30)

27

Entretanto, alerta Bergamini (1990, p. 30), como as pessoas não se deixam

manipular, mesmo que aparentemente continuem a reagir, mostrando grande

movimentação, sabe-se que a qualidade da energia pessoal investida nessas

atividades condicionadas diminui gradualmente e a pessoa produz cada vez menos.

E com o passar do tempo, baixam a satisfação pessoal e o sentimento de auto-

estima que as pessoas experimentam. Mostram as pesquisas que, muito

rapidamente, será possível ter diante dos olhos alguém completamente

desmotivado.

McGregor (citado por GOMES; QUELHAS, 2003, p. 10), mostra que a visão

tradicional de motivação dos trabalhadores estava baseada na idéia de aversão ao

trabalho e de coerção, ou seja, uma concepção de gestão dos recursos humanos

que via o trabalhador como um indivíduo que deveria ser forçado a trabalhar.

Existe grande diferença entre o movimento, causado pelas reações aos

agentes condicionantes extrínsecos ao indivíduo, e a motivação, que nasce das

necessidades intrínsecas e que tem como fonte de energia as emoções. Dessa

forma, pode ser compreendida como algo interno a cada um. Não obstante o seu

caráter intrínseco, a motivação pode servir-se de fatores existentes no meio

ambiente como meios de satisfação de necessidades internas, não significando sua

compreensão reduzida à busca desses fatores em si mesmos. (BERGAMINI, 1990,

p. 30)

Bergamini questiona “como é possível pretender descobrir aquilo que mais

motiva as pessoas no trabalho, sem antes se indagar sobre o que verdadeiramente

é a motivação?”. A autora argumenta que quando se fala de estar motivado para o

trabalho, já se sabe que existem dois componentes envolvidos, quais sejam, o

indivíduo e a organização. Falar em gestão motivacional equivale a falar em práticas

organizacionais e em expectativas das pessoas nelas envolvidas, numa relação de

dependência. (1998, p. 11)

Atualmente, mesmo com progressos nos conhecimentos no campo das

teorias motivacionais, ainda prevalece em muitas organizações a idéia de que os

empregados precisam ser controlados nos mínimos detalhes de suas atividades,

28

através de métodos e técnicas motivacionais dissimuladas que suavizam antigas

formas de coerção e controle. Sivers (Citado por GOMES; QUELHAS., 2003, p. 10)

alerta que no contexto organizacional, “a motivação foi convertida em um

instrumento de invasão, manipulação e controle”, usado como instrumento para que

os dirigentes busquem conseguir determinado tipo de comportamento dos seus

subordinados. E acrescenta que “a motivação tem sido usada em larga escala como

substituto do poder e da coação, que eram, anteriormente, os meios predominantes

de influenciação”.

Em conseqüência, controles equivocados têm o potencial de provocar crises

motivacionais, baixa produtividade, menor comprometimento das pessoas com suas

tarefas, tornando-se menos leais, desacreditando no significado que suas carreiras

têm dentro das organizações.

11. O QUE É MOTIVAÇÃO

Dificilmente se conseguirá encontrar pessoas realmente motivadas para o

trabalho. Citado por Bergamini, Handy destaca que “se pudéssemos compreender, e

então prever os modos como os indivíduos são motivados, poderíamos influenciá-

los, alterando os componentes desse processo de motivação”. O autor salienta que

essa compreensão resultaria em grande poder, pois “permitiria o controle do

comportamento sem as armadilhas visíveis e impopulares do controle”. Entretanto,

as características essenciais dos indivíduos inviabilizam a obtenção de uma fórmula

que garanta a motivação. (BERGAMINI, 1990, p. 29)

A motivação, nas palavras de Bergamini, possui um caráter individual, não

podendo ser tratada genericamente através de estatísticas, através de

generalizações grosseiras do comportamento de uma população estudada, sem

nenhuma possibilidade de explicar os elementos estudados como seres humanos

únicos e autodeterminados. Hoje a sensibilidade deve funcionar como instrumento

utilizado por um indivíduo que busca conhecimento sobre o outro. É imperioso que o

observador use adequadamente essa sensibilidade, não a projetando sobre os

outros, nem atribuindo ao indivíduo observado necessidades e orientações

motivacionais próprias. (1990, p. 29)

29

A autora ainda alerta que um exame dos diferentes enfoques motivacionais

evidencia “como é fácil as pessoas atribuírem aos outros objetivos que na realidade

são os seus”. E defende que cada pessoa se caracteriza por um perfil motivacional

próprio, sendo portadora de um “estilo de comportamento motivacional”. Mesmo

existindo hoje meios para se determinar tal perfil, existem pessoas que, não

conhecendo as características do seu próprio perfil motivacional, usam-no como

ponto de partida para explicar o comportamento das pessoas com as quais convive.

(1990, p. 30)

Após a determinação daquilo que as pessoas buscam para satisfação de

suas necessidades, a próxima etapa consiste em tentar proporcionar-lhes condições

que atendam satisfatoriamente tais expectativas. Como exemplo, Bergamini propõe

que se uma pessoa busca oportunidades de utilizar seu potencial em atividades

mais complexas, o único meio de manter essa pessoa motivada será promover

estratégias para evitar as tarefas repetitivas. Não se podem criar falsas soluções,

sob pena de iniciar-se um processo de desmotivação. Na maioria das vezes, em

face da necessidade do trabalho, os superiores hierárquicos adotam procedimentos

típicos de movimento, através de prêmios ou ameaças, para que as tarefas

rotineiras e aborrecidas sejam feitas, negando às pessoas a possibilidade de

colocarem em ação suas habilidades, potencialidades e expectativas pessoais,

aspectos mais relevantes do processo motivacional. (1990, p. 30)

Mesmo com caráter eminentemente intrínseco, a motivação pode servir-se de

fatores existentes no meio ambiente como meios de satisfação de uma necessidade

interna, não significando isso que sua compreensão possa ser reduzida à busca

desses fatores em si mesmos. Como exemplo, Bergamini explica que a sede é uma

carência interna que se serve do fator externo que é a água para ser satisfeita. A

necessidade não satisfeita é a sede e nela reside a motivação, não no fator de

satisfação que á a água; não se pode confundir o fator de satisfação (água) com a

necessidade em si mesma (sede). Esse processo origina-se em carências internas

que induzem o indivíduo a um comportamento de busca, objetivando a satisfação

dessas necessidades. De fato esse ciclo inicia-se e termina dentro do mundo interior

de cada pessoa. (1990, p. 30)

30

Outra característica, que não pode ser negligenciada, é a continuidade

inerente à motivação. Significa dizer que jamais se conseguirá estar completamente

satisfeito, existirá sempre uma necessidade não satisfeita que orientará o indivíduo

para novas condutas motivacionais. Para Bergamini, a satisfação de necessidades

humanas passadas não torna o homem passivo e acomodado à vida; pelo contrário,

ela o habilita a iniciativas mais ousadas rumo à sua auto-realização, jamais se

alcançando o estado de satisfação plena. (1990, p. 30)

Importante constatação apresentada por Bergamini, é esse enfoque na

predisposição interna da motivação e inerente ao ser humano, que termina por

inverter a ordem dos fatores. Como base em tal constatação, a autora afirma que a

grande preocupação não deve ser a de “buscar o que deve ser feito para motivar as

pessoas, mas deve estar particularmente orientada no sentido da busca de

estratégias que visam a evitar desmotivar aqueles que chegaram motivados para o

seu primeiro dia de trabalho”. (1990, p. 31)

Sendo as impulsões motivacionais, características interiores e muito

particulares a cada indivíduo, inviabilizada fica a tentativa da compreensão de cada

pessoa através de generalizações. Para se chegar ao entendimento das ações

motivacionais de cada indivíduo, é imprescindível que se particularize a forma de ver

cada pessoa em momentos diferentes e sucessivos. Esse talvez seja o fato que

dificulte o rompimento com a crença de que o condicionamento seja um instrumento

eficaz como fonte geradora de recursos motivacionais no trabalho. Com o

argumento de desenvolverem ações motivacionais em outros indivíduos, em

verdade, a busca de resultados foi desenvolvida através de uma estratégia de

condicionamento com adoção de recompensas e punições.

Maior simplificação para sua aplicação prática e maior rapidez nas respostas

comportamentais das pessoas vêm justificando o emprego de estratégias

condicionantes, tendo como objetivo aquilo que se convencionou chamar de “ação

motivadora”. Ao revés, é muito mais difícil e complicado optar pela pesquisa de

hipóteses de necessidades internas das pessoas, para finalmente construir um

planejamento que lhes ofereça fatores de satisfação apropriados e compatíveis com

31

suas autênticas necessidades interiores. Segundo Bergamini, é só assim que se

conseguirá “acompanhar o ser humano em seus níveis mais elevados de

expectativas”. (1990, p. 31)

12. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em geral, a Administração Pública Federal, Estadual e Municipal, encontra

sérias dificuldades para atingir níveis satisfatórios de eficiência na prestação de

serviços aos cidadãos. Entre essas dificuldades, destacam-se a política de recursos

humanos e as condições estruturais de trabalho, que deixam mais complexa a

implementação de uma administração voltada para a motivação do servidor.

Existe uma crença de que a motivação é gerada a partir de fatores externos,

entretanto diversas teorias demonstram que a motivação das pessoas é um

fenômeno interno em cada indivíduo. Não se pode, porém, subestimar a importância

dos fatores higiênicos, externos, que proporcionam bem estar e satisfação das

pessoas quando percebidos. Mas a motivação não se resume a recompensas,

salários e promoções, pois tem relação estreita com as emoções e valores do

indivíduo.

O pessoal do serviço público tem um papel importantíssimo na busca pela

melhoria dos serviços prestados à população, pois em última análise, é quem de fato

realiza o trabalho. Diante do seu baixo grau de envolvimento com as atribuições a

serem desempenhadas, o rendimento no trabalho diminui consideravelmente, fato

que resulta na baixa qualidade dos serviços prestados.

Então, para que seja possível conseguir que as pessoas produzam sob

condições mais favoráveis, deve-se compreender a psicodinâmica do

comportamento motivacional como fonte de energia interna de cada pessoa, não se

confundindo com aqueles comportamentos impulsionados por prêmios ou punições

existentes no ambiente de trabalho. Trata-se de uma característica independente,

interior a cada um, que não se submete a qualquer espécie de controle.

32

Destaque-se o importante papel do gestor público, que deve estar sensível

aos objetivos de seus subordinados, não os confundindo com seus próprios

objetivos, tendo em vista a criação de um ambiente propício à manutenção da

motivação.

É urgente uma mudança radical das políticas de recurso humanos na

Administração Pública, no intuito de melhorar a percepção que os servidores têm em

relação à real importância do seu trabalho para a sociedade, sob pena de se

desmotivarem os que, em seu primeiro dia de trabalho, chegaram motivados. Trata-

se de mudança para uma gestão dirigida para o comprometimento com aqueles que

realmente realizam o trabalho necessário.

A motivação no trabalho tem raízes no indivíduo, na organização, no

ambiente externo e na própria situação do país e do mundo em determinado

momento. Nesse contexto, os motivos que interferem na motivação podem ser

externos aos indivíduos, ou internos, derivados dos instintos, de forma inconsciente,

ou ainda, dos desejos criados de forma consciente. Compreende-se que a

motivação origina-se no interior de cada pessoa, mas as influências externas do

ambiente condicionam o comportamento, interferindo também no grau de motivação.

Existe um vínculo forte entre alto desempenho, capacitação e satisfação das

pessoas no trabalho. Para que se atinja alto desempenho, é necessário que as

pessoas estejam capacitadas e atuem com entusiasmo naquilo que fazem. Somente

quando as pessoas tiverem uma sensação de satisfação pessoal em seu trabalho,

será possível alto desempenho numa base contínua. A motivação humana, o alto

desempenho do trabalhador e o bom relacionamento, significam um verdadeiro

desafio para a Administração.

33

EFFICIENCY IN THE PUBLIC ADMINISTRATION: the motivation of the servant as difficult challenge for the administration

ABSTRACT

Why doesn't the personnel in the Public Section produce more? That is a

frequent subject in the atmosphere of the organizations in the Federal, State Public

Administration and in the Municipal districts. In general, it exists the faith that he/she

pays himself good wages, great work conditions are offered, stability in the position,

and also excellent additional benefits. However, to the that seems, the personnel is

not willing to offer more than a minimum effort. It is demands also with energy

increase of wages. That context seems to indicate the existence of frustrated needs.

Like this, the most important is the acquisition of services and material goods, that

you/they satisfy those needs. Amid the universe of the needs of high level, the

money is considered a value with limitations. However he/she acquires larger relief if

other means are not offered for the satisfaction of those needs. That picture imposes

the administrator's larger attention in what respects to the peculiarities of the public

administration and the application of theories of the motivation, aiming at the

improvement of the work atmosphere and the incentive for the people to be more

productive, respecting the intrinsic character of the motivation front to the external

conditioning factors of the work atmosphere.

Keywords: Efficiency. Administration. Public. Personal. Motivation.

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