Eguía Careaga - Zerbitzuan · modelo social de la discapacidad y el espíritu y la letra de la Convención Internacional sobre los Dere-chos de las Personas con Discapacidad. También

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Editorial

Este número 48 de la revista Zerbitzuan con-tiene una quincena de artículos en los quese abordan muy diversos aspectos, todosellos en cualquier caso estrechamente vin-culados con el ámbito de los Servicios

Sociales. Como se ha señalado en otras ocasiones,desde el Consejo de Redacción de la revista quere-mos agradecer muy sinceramente el esfuerzo de laspersonas que han redactado esos artículos y, almismo tiempo, invitar a todas aquellas personasque lo deseen a remitir a Zerbitzuan los artículos ycolaboraciones que, en relación a los ServiciosSociales y a las políticas sociales, consideren deinterés publicar.

Particular peso tienen en esta entrega de la revistalos artículos relacionados con el abordaje de losderechos de las personas con discapacidad, espe-cialmente en el marco de la Ley de Promoción de laAutonomía Personal y de Atención a la Dependen-cia. Tanto el artículo de Francisco Guzmán, MelaniaMoscoso y Mario Toboso, como el redactado porEduardo Díaz Velázquez, ponen de manifiesto laincapacidad, de carácter casi radical, de esta Leypese a haber sido ratificada por el Estado español,para recoger y llevar a la práctica los postulados delmodelo social de la discapacidad y el espíritu y laletra de la Convención Internacional sobre los Dere-chos de las Personas con Discapacidad.

También recibe particular atención en este númerode la revista la situación de los menores inmigran-tes no acompañados, tanto desde el punto de vistade sus consumos de drogas (Iñaki Márkez y FátimaPastor), como desde el punto de vista de su triplevulnerabilidad, como menores, como inmigrantes ycomo indocumentados (Bárbara Fernández). Otrosdos artículos (los de Ainara Canto, Iskandar Cabe-zas e Irama Vidorreta, por una parte, y el de NatxoArnaiz, por otra), analizan en detalle la situación ylos retos del voluntariado en la CAPV, justo en vís-peras de la celebración del año europeo del volun-tariado en 2011. El contexto profesional de los edu-cadores sociales que trabajan en el campo de ladesprotección, los programas de gestión de conflic-tos en los centros para personas dependientes, lafinanciación de la dependencia, la territorialización

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de las políticas sociales en Francia, o las tendenciassociales que se detectan en nuestro medio en elámbito de la inclusión social son también aspectosque se abordan en este número de la revista.

Dentro del tono general de interés que, a nuestrojuicio, tienen todos los artículos de la revista, des-taca en cualquier caso por su actualidad el trabajoen el que el profesor de la Universidad de BarcelonaManuel Aguilar describe en qué medida los servi-cios sociales actuales no han roto por completo conlos esquemas de la intervención social desarrolla-dos en el en el siglo XIX e incluso antes. Entre otrosaspectos, Aguilar hace referencia a la persistenciadesde entonces de un modelo de distribución com-petencial basado en la fragmentación de las res-ponsabilidades entre dos niveles políticos clara-mente diferenciados, el provincial y el municipal(con el consiguiente establecimiento, señala Aguilar, de un modelo en el que nadie tenía la res-ponsabilidad global de la asistencia, y en el quecada uno es responsable de forma independientede la gestión de un determinado tipo de estableci-mientos).

Además, recuerda el autor, “a pesar de los notablescambios en las denominaciones y en la propia natu-raleza de los servicios, el criterio más frecuente dereparto de tipos de servicios entre el nivel munici-pal y el provincial/autonómico parece haberse man-tenido. La Ley de 1849 asignaba a los ayuntamien-tos (en el campo no sanitario) los socorrosdomiciliarios y la conducción a los establecimientosespecializados correspondientes de las personas desu territorio que los necesitasen. Estas dos funcio-nes, atención domiciliaria y puerta de entrada a losservicios especializados son [en la actualidad] loselementos centrales de los servicios llamados deatención primaria, generales o comunitarios, porimportantes que hayan sido los cambios en suscontenidos”.

No es ese, en cualquier caso, el único elemento quevincula las políticas sociales actuales con las desa-rrolladas en un pasado que se creía superado. Ladiscusión que actualmente se da en Euskadi sobrela orientación de las políticas de garantía de ingre-sos devuelve a la agenda pública cuestiones que seremontan al siglo XVI, e incluso antes. No está demás por ello recordar el debate que hace 450 añosmantuvieron dos teólogos castellanos –el dominicoDomingo de Soto y el benedictino Juan de Robles–sobre la pobreza y sobre la necesidad de reformarlas ‘políticas de pobres’ que desde la Edad Mediase aplicaban en todos los países de Europa.

Junto a la del valenciano Juan Luis Vives, las apor-taciones de ambos autores constituyen el másimportante y serio debate ideológico sobre lapobreza que se da en toda la Europa del sigloXVI, una época en la que debido al crecimientodemográfico, las crisis agrícolas, la emigración alas ciudades, la reforma protestante o la incipien-te industrialización, se produce un crecimiento de

la pobreza, un cambio de actitud frente a lospobres y un fecundo debate sobre la forma dehacer frente al fenómeno desde presupuestossociales, religiosos y filosóficos nuevos. En efec-to, el debate entre Soto y Robles se producepocos años después de que Vives publique suTratado del Socorro de los Pobres y cuando nume-rosas ciudades europeas reforman las viejasordenanzas que regulaban la mendicidad y laasistencia a los pobres. Para algunos expertos, lamala cosecha de 1521 y 1522 fue posiblemente eldisparo de salida de la carrera reformista que seextendería a lo largo de todo el siglo y de todaEuropa, y que se caracteriza por ser un intento deorganización racional de la asistencia en buscade la efectividad, muy acorde con la nueva men-talidad moderna.

Los discursos de Soto y Robles se enmarcan en elcontexto de esa reforma y, más concretamente, enla promulgación en 1540 de la Ley Tavera que,básicamente, estipulaba para Castilla un controlmás riguroso de la mendicidad, de forma que solopudieran pedir los verdaderamente pobres, paralo cual las autoridades tenían que certificar expre-samente su pobreza, y en la introducción de refor-mas concretas en ciudades como Zamora, Toledo,Valladolid, Salamanca o Madrid1.

Aunque el efecto de aquellas reformas no fueduradero, es evidente que los principios en losque se basó aquella reforma conforman, en muybuena parte, el sustrato ideológico del actual dis-positivo de lucha contra la pobreza. Como ya sedijo hace 20 años en esta misma revista2, es fácilobservar hasta qué punto somos herederos de lasideas de los reformistas del XVI, por ejemplo, enlo que se refiere a la exaltación del trabajo comométodo de inserción social por excelencia3, o a laselectividad de las ayudas y la consiguiente dis-tinción entre pobres legítimos e ilegítimos4. Tam-bién permanece, aunque en menor grado, el dis-

1 En el caso de Zamora, por ejemplo, 20 años antes, se habíaprohibido la mendicidad e instaurado una caja común con la que seasistía a los pobres verdaderos en sus propias casas, dándoles unaayuda semanal en metálico (a razón cada día de doce maravedíespor hombre, diez por mujer y seis por niño) y se obligaba al trabajoa todos los vagabundos y ociosos útiles. La asistencia benéfica, enprincipio, era para los pobres del lugar, si bien los pobres no natu-rales podían recibirla si asumían las medidas y se quedaban a viviren la ciudad.

2 Saizarbitoria, R. “Juan Luis Vives y el descubrimiento de Amé-rica”, Zerbitzuan, nº 15, 1991.

3 Vives fue, cuando Europa empezaba a industrializarse, grandefensor de la inserción laboral como herramienta para la supera-ción de la pobreza: “Ni a los ciegos se les ha de permitir estar oandar ociosos; hay muchas cosas que pueden ejercerse… a losenfermos y los viejos dénseles también cosas fáciles de trabajar,según su edad y salud; ninguno hay tan inválido que le falten deltodo las fuerzas para hacer algo, y así se conseguirá que, ocupadosy dados al trabajo, se les refrenen los pensamientos y malas incli-naciones, que les nacen estando ociosos”. 4 En el citado artículo de Zerbitzuan se decía que “existe toda unahermosa literatura dedicada a la distinción entre pobres verdaderosy pobres fingidos, pero centrada casi de forma exclusiva en lasegunda categoría, la de los pobres fingidos, que ha podido influir,quizá más de lo deseable, en las actitudes de rechazo y desconfian-za que albergan todavía muchos administradores de la pobreza”.


tinto trato a pobres foráneos y naturales, una dis-tinción contra la que Soto se posicionó aduciendo,contra el criterio de Vives, que “hasta que no secumpla que cada ciudad se cuide de los suyos nose debe impedir que los pobres abandonen suslugares de origen tratando de buscar sustento alládonde se concentran la caridad o los recursos”.

Resulta especialmente interesante el punto devista del fraile dominico en un tema clave, enton-ces y ahora, como es el relacionado con el fraudede los pobres y la respuesta social que se le asig-na, muy especialmente las medidas de represión,inspección y control, o las políticas de contra-prestación que contemplaban y contemplan lossistemas de atención a los pobres. Y es que, paraSoto, “es mejor ayudar a veinte falsos pobres,dando asistencia a cuatro pobres verdaderos, queexpulsar a los falsos pobres y correr el riesgo deque esos cuatro pobres auténticos no consigan

un sostén”. Gran defensor de la racionalidad ydel control en la concesión de ayudas a la pobla-ción necesitada, el propio Soto era también cons-ciente, probablemente, de que vincular continua-mente el fraude y las políticas de garantía deingresos contribuye claramente a erosionar sulegitimidad ante la ciudadanía.

Para quienes han analizado en profundidad estedebate5, las divergencias entre ambos teólogosprovienen fundamentalmente de dos sensibilida-des distintas, la de Domingo de Soto, profunda-mente marcada por la defensa de los derechos ylibertades de la persona, frente a la de Juan deRobles, interpelada por la necesidad de eficaciapara resolver un viejo problema, que agravado porla coyuntura, se está convirtiendo en una gravecuestión de orden social. Cinco siglos después loselementos del debate siguen siendo, en granmedida, los mismos.

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5 Santolaria, F. (Ed.). El gran debate sobre los pobres en el siglo XVI. Domingo de Soto y Juan de Robles 1545. Ariel Historia,202 páginas, 2003.



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9La huella de la beneficencia en losServicios SocialesManuel Aguilar Hendrickson

17Propuesta para la delimitación de lapoblación en riesgo de dependencia enEuskadiSIIS-Centro de Documentación y Estudios

25Los programas de gestión de conflictoscomo garantía de una asistencia de cali-dad en el sector sociosanitarioAna I. GodoyRaquel MallaRamón AlzateSonia Blanco

33¿Políticas sociales de dependencia o depromoción de la autonomía?Eduardo Díaz Velázquez

43Por qué la Ley de Dependencia no cons-tituye un instrumento para la promociónde la autonomía personalFrancisco GuzmánMelania MoscosoMario Toboso

57Autonomía, dependencia y vulnerabili-dad en la construcción de la ciudadaníaMaría Teresa Martín-Palomo

71Menores Extranjeros No Acompañados(MENA), un colectivo especialmente vul-nerable ante las drogasIñaki MarkezFátima Pastor

87Variables en la profesionalización deltrabajo socialRogelio Gómez García

Índice

97La territorialización de las políticassociales en FranciaEguzki Urteaga

109Las organizaciones de voluntariado en laCAPV: realidad actual y retosAinara Canto CombarroIskandar Cabezas MorquechoIrama Vidorreta Gutierrez

117Siglo XXI: ¿el siglo de la participación?Natxo Arnaiz Arnaiz

127Babesgabeko haurtzaroaren esparruanlan egiten duten gizarte hezitzaileen tes-tuinguru profesionalaIdoia Fernandez (zuz.)Nerea AgirreMaría José AlonsoMaite ArandiaNekane BelokiJesus OtañoArantza RemiroArantxa Uribe-Etxebarria

137Tendencias sociales e inclusión socialFederación Sartu

145Menores no acompañados: de la vulne-rabilidad social a la invisibilidad institu-cionalBárbara Fernández García

155La financiación de la dependencia y lasperspectivas de futuro de las personasmayores en EuskadiFrancisco Javier Arizkuren



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Los Servicios Sociales contemporáneos, máximetras la aprobación de la nueva generación de leyesde Servicios Sociales en esta década, se presentana menudo como una ruptura con la tradición de labeneficencia, contraponiéndose el derecho subjeti-vo a los Servicios Sociales con el carácter graciableque se atribuye a aquel sistema. Este artículo anali-za algunos de los rasgos institucionales fundamen-tales de la beneficencia pública, especialmente enel siglo XIX, y pone de manifiesto en qué medida laruptura entre ambos modelos no es tan evidente. Al contrario, el autor muestra cómo, en el marco deuna transformación que afirma hacer tabla rasa delpasado, se mantienen elementos estructuralesimportantes del régimen precedente, como la frag-mentación competencial o la reticencia –al menoshasta la aprobación de la Ley de Dependencia y dealgunas de las nuevas leyes autonómicas de Servi-cios Sociales– al reconocimiento de derechos espe-cíficos a la ciudadanía, más allá de las obligacionesasignadas al Estado, sobre todo en el ejercicio de sufunción tutelar.

Palabras clave:

políticas sociales, beneficencia, cuestión social, historia, derechos sociales.

1. La beneficencia pública en la historiadel Estado del bienestar en España

La mayor parte de los relatos sobre el surgimientodel Estado de bienestar en España (Comín Comín,1999; Rodríguez Cabrero, 2004; Guillén, 1990) sitú-an sus inicios remotos en algún momento de finalesdel siglo XIX o de los inicios del siglo XX, en el quecomenzaron a sentarse las bases del desarrollo dela ‘previsión social’, modo de acción social del Esta-do que se apartaba del sendero de la ‘beneficenciapública’ que había caracterizado la acción social delEstado liberal. Esa fecha suele situarse entre la de lacreación de la Comisión de Reformas Sociales (1883)y la de la Ley de Accidentes de Trabajo (1901). Aun-que el camino que lleva desde los balbuceos de laprevisión social hasta el actual Estado social hayasido lento, tortuoso y contradictorio, suele leersecomo un desarrollo de la previsión social en rupturacon la beneficencia pública.

La beneficencia pública fue, al menos como proyecto,el núcleo de un modo de acción social del Estado queMariano Esteban de Vega (Esteban de Vega, 1992) hadenominado ‘asistencia liberal’. Integró los elemen-tos centrales de las reformas ilustradas de la asisten-cia a los pobres del siglo XVIII, intentó poner en mar-cha una regulación pública y una racionalización dela asistencia a los pobres incapaces de trabajar, ymodificó sustancialmente su estructura financiera.Como proyecto, contó con fundamentos teóricos ycon una articulación programática relativamente sóli-da, aunque su desarrollo fuese muy contradictorio ylimitado (Carasa Soto, 2007). El modelo residual depolítica social liberal, lastrado por elementos arcai-cos y nunca plenamente desarrollado (Carasa Soto,2004), ciertamente mostró su incapacidad para hacerfrente a la cuestión social, a las nuevas formas depobreza y de desigualdad nacidas del desarrollo eco-nómico, y ello ha llevado a leer su historia como la

La huella de la beneficencia en losServicios SocialesManuel Aguilar HendricksonUniversitat de Barcelona<[email protected]>

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de un fracaso, lentamente superado por el progresi-vo desarrollo de la previsión social.

Lo cierto es que la beneficencia pública sobrevivió alnacimiento de la previsión social y que seguiríacaracterizando un sector, progresivamente marginal,de la acción social del Estado, hasta su desapariciónnominal en la Constitución de 1978, implícita en lasleyes de servicios sociales de los años ochenta y laderogación final de la Ley de Beneficencia de 1849en 1992. Pero en todo caso, suele verse como unareliquia fósil del pasado, cargada de connotacionesnegativas, muchas de ellas probablemente justifica-das. La beneficencia pública fue vista por buenaparte de las clases trabajadoras como una respuestainadecuada, insuficiente y teñida de paternalismomoralista y autoritario a sus dificultades, lo queexplica el fuerte rechazo que suscitó en la culturapolítica del movimiento obrero y de la izquierda.

Paralelamente, los intentos de modernizar la aten-ción social y resituarla en el contexto del nacienteEstado social español en los años sesenta del sigloXX cargaron en ocasiones las tintas sobre el arcaís-mo de muchos de sus dispositivos y sobre su carác-ter supuestamente graciable y voluntario. Tanto elproyecto de la ‘asistencia social’ (como complemen-to de la seguridad social contributiva) de los añossesenta, como el de los ‘servicios sociales’ (comonuevo sector con vocación universalista de la políti-ca social) de los setenta y ochenta, fundaron unaparte de su autodefinición en el rechazo y la supera-ción de la beneficencia pública, y por ello tendierona insistir en sus aspectos negativos. Algunos auto-res trataron de matizar algunas de esas críticas(Aznar López, 1990; Aznar López, 1996; Casado,2002), sin que ello cambiase sustancialmente el dis-curso dominante.

No es nuestra intención poner globalmente en cues-tión el relato general sobre nuestro Estado de bie-nestar, pero sí apuntar algunos matices. No convie-ne olvidar que, a lo largo de su siglo largo de vida,la ‘previsión social’ en España se ha caracterizadopor una concepción contributiva de la protecciónsocial, fundada en el estatus de trabajador (o defamiliar de tal) y justificada por la aportación previao por el ahorro. De ese modo, la previsión se contra-ponía a la concepción residual de la beneficencia,fundada en el estatus de pobre y justificada por elestado de necesidad (o la insuficiencia de recursos).Pero la previsión social contributiva deja siempredesprotegida a una parte de la población (compues-ta por pobres que no han contribuido y también porricos que tal vez no necesiten). Salvo que se decidaexcluir a los pobres de la protección, la previsiónsocial contributiva no sustituye por completo la pro-tección asistencial. Dicho de otro modo, la previsiónsocial no sustituye a la beneficencia, sino que ocupaun espacio social mucho más amplio y en su mayorparte no coincidente con el de la beneficencia.

La opción por una previsión social contributiva dejaabierta la necesidad de un dispositivo asistencialcomplementario. La opción por un tercer modelo, elde la protección social universal fundada en la ciu-dadanía, habría permitido sustituir la pareja contri-butivo/asistencial. Esta opción sólo se ha hecho ennuestro país en el ámbito de la sanidad, con algunascontradicciones, y sólo a partir de los años ochentay noventa del siglo XX. Así, el discurso sobre la uni-versalización de las pensiones con el establecimien-to de las pensiones no contributivas induce a error.No disponemos de un sistema de pensiones univer-sal (como existe en Dinamarca, por ejemplo), sinode dos subsistemas (uno contributivo y otro asisten-cial, cada uno fundado en sus respectivos princi-pios) que abarcan a la mayor parte de la población.

La beneficencia sobrevivede forma subrepticia enalgunos elementos delactual sistemaEllo puede ayudar a explicar la supervivencia de labeneficencia pública durante buena parte del sigloXX y, en nuestra modesta opinión, su supervivenciasubrepticia en algunos elementos de los ServiciosSociales actuales. La beneficencia siguió desempe-ñando, con todas sus limitaciones, una funciónsocial necesaria no cubierta por la previsión social.Sin embargo, lo hizo con un perfil muy bajo, con elestigma de ser una rémora del pasado, y en contex-tos en los que la insuficiencia de medios para desa-rrollar plenamente la previsión social contributivadejaba fuera de la agenda su modernización enforma de asistencia social moderna.

Intentos de desarrollar el ámbito asistencial loshubo, como también algunas realizaciones. En losaños sesenta, se abre un debate técnico sobre laconveniencia de transformar la beneficencia públicaen asistencia social, modernizando sus servicios ypasando del principio de obligaciones públicas sinderechos al principio de derecho subjetivo a la asis-tencia (condicionado, como es lógico, a la insuficien-cia de ingresos). Entre los años sesenta y los noven-ta, se ponen en marcha programas asistenciales (enocasiones denominados ‘no contributivos’) en elámbito de las pensiones, la protección por desem-pleo y las rentas mínimas.

El problema del lugar de la beneficencia en la histo-ria de la política social en España se complica alañadirse una segunda línea de desarrollo. Hemosapuntado que la beneficencia constituyó un antece-dente directo del ámbito asistencial de la protecciónsocial. Pero la beneficencia constituyó también, almenos hasta los años setenta, el principal provee-dor de los servicios que hoy llamamos servicios

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sociales (residencias para mayores, personas condiscapacidad y menores sin familia, atención domi-ciliaria). De hecho, con la progresiva integración dela atención sanitaria de beneficencia en el sistemasanitario universal, la beneficencia quedó en susúltimos años reducida casi a sus servicios sociales.

Este doble desarrollo de la beneficencia hacia elámbito asistencial de la protección social y hacia losservicios sociales ha contribuido a una cierta confu-sión conceptual en relación con éstos últimos (Agui-lar Hendrickson, 2009). La realidad de los serviciossociales modernos se ha situado en un espacio con-fuso entre la atención de la mayor parte de las nece-sidades de las personas de bajos ingresos (funciónde la beneficencia y del ámbito asistencial, o no con-tributivo, de protección) y la atención de una partede las necesidades (apoyo personal en las activida-des de la vida diaria, acompañamiento de la inser-ción social, protección de menores) del conjunto delas personas (función ésta de los servicios sociales).Por un lado, continúan recibiendo de un cierto man-dato social de ‘atender a los pobres’ (y de ofrecerprestaciones con esta finalidad, como las rentasmínimas, las pensiones no contributivas y otras ayu-das económicas). Por otro, reciben un mandato deatención social en sentido específico, que con fre-cuencia dirigen, probablemente por insuficiencia demedios, a los sectores con ingresos más bajos y sinreconocer derechos. Todo ello sitúa a los serviciossociales públicos, a pesar de su importante moder-nización y expansión, en un espacio que se asemejabastante al de la antigua beneficencia no sanitaria.

El análisis de algunos de los rasgos institucionalesfundamentales de la beneficencia pública, además,muestra elementos que siguen hoy presentes en elsector de los servicios sociales. El propósito de estetrabajo es explorar cómo, en el marco de una trans-formación que afirma hacer tabla rasa del pasado,reaparecen elementos estructurales importantes delrégimen precedente.

2. Algunos rasgos de la beneficenciapública y su pervivencia

2.1. La fragmentación de la responsabilidad

Las normas que a lo largo del siglo XIX van intentan-do reformar la asistencia a los pobres permiten vercon claridad una voluntad de articular un sistema debeneficencia gobernado desde la administraciónpública. Buena parte del esfuerzo normativo sededica a establecer un cierto modelo de atención (através del establecimiento de un ‘catálogo’ racionali-zado de establecimientos) y a fijar las responsabili-dades de gobierno del sector.

La Ley de 1822 (en vigor entre 1822 y 1823, y denuevo entre 1836 y 1849) establecía un modelo bas-tante simplificado de gobierno, fundado en la Cons-titución de 1812. Atribuía al nivel municipal (pormedio de unas juntas municipales de beneficencia),la responsabilidad plena de ordenar todos los esta-blecimientos de beneficencia de su territorio. A lasdiputaciones provinciales se les encargaba una fun-ción de control y fiscalización del funcionamiento dela beneficencia municipal, pero no de ordenación,mantenimiento y gestión de establecimientos, nisiquiera de aquellos que serían, previsiblemente, deámbito provincial.

Este modelo municipalista, nunca plenamenteimplantado, se habría tropezado con dificultadesimportantes para conformar un sistema generalrazonablemente homogéneo de beneficencia. Sinembargo, tenía la virtud de concentrar la responsa-bilidad plena del desempeño de las obligacionespúblicas que establecía la Ley en un único ente polí-tico para cada territorio. Habría podido tener unpapel racionalizador y cohesionador de la acciónbenéfica en cada territorio, si la organización delEstado y de la Hacienda pública se hubiera orienta-do hacia el proyecto de desarrollo de “pequeñasrepúblicas, escuelas de ciudadanía municipal” (Pan-Montojo, 2007).

El proyecto de Ley de 1838 y la Ley de 1849 corrigenel ‘exceso’ municipalizador de la Ley de 1822, esta-bleciendo un modelo que perdurará más de un siglo.Se opta por distribuir la responsabilidad públicaentre varios niveles de la Administración, asignandocada uno de los diferentes tipos de establecimientosprevistos en el ‘catálogo’ a un determinado nivel dela Administración. En la configuración resultante, elnivel central tendrá un papel relativamente limitado,encargándose de un puñado de establecimientos alos que se atribuye un nivel de especialización ele-vado y de la tutela de la beneficencia privada; elnivel municipal se encargará de la asistencia (sanita-ria y social) domiciliaria y de la función de ‘puerta deacceso’ a los servicios de otros niveles; y el nivelprovincial pasará a responsabilizarse del grueso delos servicios residenciales, tanto sanitarios comosociales. Este modelo acabará por conceder un pro-tagonismo decisivo a las diputaciones, que en 1909gestionaban casi la mitad del gasto en beneficencia.

Este viraje en beneficio del nivel provincial tienediferentes consecuencias, entre ellas las de incre-mentar el poder de las diputaciones, en general máscontroladas por intereses conservadores rurales ymás alejadas del relativo progresismo de los munici-pios urbanos y de la propia presión social (CarasaSoto, 2007). Aquí queremos, sin embargo, poner elénfasis en la fragmentación de las responsabilida-des entre dos niveles políticos claramente diferen-ciados, el provincial y el municipal. Se estableció unmodelo en el que nadie tenía la responsabilidad glo-

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bal de la asistencia, sino en el que cada uno es res-ponsable de forma independiente de la gestión deun determinado tipo de establecimientos.

Este modelo experimentó una reorientación parcial apartir de la Guerra Civil, con un cierto incrementodel papel del Estado central (en especial, a través dela acción asistencial del Movimiento Nacional, pri-mero, y de los servicios sociales de la SeguridadSocial, después) y un creciente papel de entidadesprivadas. En todo caso, las sucesivas leyes de admi-nistración provincial, municipal o local reafirmaronel modelo de reparto de tipos de servicios entre losdos niveles.

Pensamos que se pueden identificar elementosimportantes de este modelo en la configuración delos servicios sociales posteriores a la transición.Entre ellos, querríamos subrayar:

• Los servicios sociales en España siguen presen-tando un modelo de reparto de la responsabili-dad entre diferentes niveles de la Administraciónque permite que, en un mismo territorio, diferen-tes administraciones puedan encargarse de pres-tar servicios similares o concurrentes. La continui-dad con el modelo de la beneficencia se apreciamejor si se compara con la evolución del modelosanitario. El sistema sanitario, que en parte pro-cedía de la beneficencia pública, se reformó apartir de los años ochenta, y uno de los elemen-tos clave de la reforma fue la unificación de la res-ponsabilidad sobre los servicios en un único nivelde la Administración, el autonómico, sin perjuiciode reservar al nivel central algunas competenciasde regulación general, y a los municipios, unpapel auxiliar limitado. Los servicios sociales,que al igual que la sanidad afirmaron su transfor-mación en un sistema universal superador de ladualidad contribución/asistencia, mantuvieronexplícitamente un modelo de reparto por tipos deservicios entre los niveles municipal, provincial y,en muchos casos, autonómico, junto a una acciónresidual del Estado central.

• El cambio en la forma de reparto entre nivelespuede parecer importante, en especial por el pro-tagonismo creciente de las comunidades autóno-mas y los municipios, y un relativo declive de lasdiputaciones provinciales. Hay mucho de ciertoen ello; en especial, la aparición de la capacidadlegislativa en el nuevo nivel autonómico suponeun cambio importante. Pero habría que matizar laimportancia de la reestructuración. Las comunida-des autónomas absorbieron una parte sustancialdel papel emergente del Estado a partir de laGuerra Civil, proceso que, en parte, puede versecomo un cierto retorno al modelo histórico de labeneficencia. También podría haber supuesto elprimer paso hacia la constitución de un sistemacentrado en las comunidades autónomas, respon-sables plenas de la globalidad del sector, como

ha ocurrido con la sanidad y la educación. Sinembargo, la legislación de régimen local confirmóel papel autónomo de ayuntamientos y diputacio-nes en este campo, y las leyes de servicios socia-les reprodujeron la distribución de papeles enfunción de los tipos de servicios a prestar, conlímites más borrosos que antes. El declive de lasdiputaciones ha sido, probablemente, más apa-rente que real, dado que seis de las comunidadesautónomas (las uniprovinciales de la península)son herederas directas de las diputaciones, y enalgunas comunidades (en especial, las insulares yel País Vasco), el papel de las diputaciones, lejosde disminuir, se ha reforzado.

• Finalmente, merece la pena apuntar que, a pesarde los notables cambios en las denominaciones yen la propia naturaleza de los servicios, el crite-rio más frecuente de reparto de tipos de servi-cios entre la base municipal y el provincial/auto-nómico perece haberse mantenido. La ley de1849 asignaba a los ayuntamientos (en el campono sanitario) los socorros domiciliarios y la con-ducción a los establecimientos especializadoscorrespondientes de las personas de su territorioque los necesitasen. Estas dos funciones, aten-ción domiciliaria y ‘puerta de entrada’ a los servi-cios especializados son los elementos centralesde los servicios llamados de atención primaria,generales o comunitarios, por importantes quehayan sido los cambios en sus contenidos.

2.2. Obligaciones públicas sin derechos ciudadanos

Uno de los elementos que con frecuencia se señalanpara diferenciar la beneficencia pública de las formasde protección del Estado social es el que tiene quever con el régimen de garantía del acceso de los ciu-dadanos a las prestaciones. Mientras el Estado delbienestar se caracterizaría por el reconocimiento dederechos subjetivos de los ciudadanos, la beneficen-cia, al igual que la caridad tradicional, se regiría porla voluntariedad o la discrecionalidad (lo que amenudo se denomina graciabilidad). Esta contraposi-ción se presentó como un elemento de ruptura de losservicios sociales modernos en relación con el pasa-do de la beneficencia pública, e incluso de la asisten-cia social emergente en los años sesenta y setenta.Sin embargo, la realidad parece algo más compleja ymatizada. Autores antes citados, como Manuel Aznary Demetrio Casado, han recordado que la beneficen-cia pública, cualesquiera que fueran sus defectos, notenía un carácter graciable, al menos sobre el papel.En cuanto los servicios sociales modernos, su afirma-ción genérica del derecho ciudadano a su atenciónno se ha traducido hasta fecha muy reciente en dere-chos concretos (Guillén Sádaba, y Vilà i Mancebo,2007; Aguilar Hendrickson, 2009).

El desarrollo de la beneficencia pública pretendeestablecer un régimen de acceso regulado y garanti-

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zado, pero sin reconocer derechos a los ciudadanos.Este carácter de obligación pública sin derechos ciu-dadanos aparece formulado en las normas del sigloXIX y en los tratados de economía política y adminis-tración pública de la época. Durante el debate sobrela posible transformación de la beneficencia en asis-tencia social en los años sesenta, las opiniones delos partidarios de materializar el derecho a la asis-tencia (reconocido por la Ley de Principios delMovimiento Nacional de 1958) oscilan entre quienescargan las tintas en la escasa garantía de la benefi-cencia y quienes precisan esa naturaleza de obliga-ción pública sin derecho (Garrido Falla, 1967; VidaSoria, 1968).

La Constitución de Cádiz y la Ley de 1822 no estable-cen ni un derecho a la beneficencia ni una obligacióngeneral de proveerla, lejos de fórmulas liberales radi-cales, como la de la Declaración de derechos del hom-bre y del ciudadano francesa de 1789, que afirmabaque los socorros públicos son una deuda sagrada1. LaLey de 1822 establecía de forma explícita las obliga-ciones públicas mediante dos fórmulas. Por unaparte, lo hacía fijando la obligación de disponer deservicios2. Sin embargo, aparecían ya algunas obliga-ciones de atención, en relación con las casas dematernidad, que prefiguraban el concepto liberal de‘obligaciones sin reconocer derechos’ que recogeríacon carácter general el reglamento de la ley de 18493.

La Ley de 1849 no hizo mención explícita de la obli-gación de atención a personas4. Sin embargo, elreglamento de 1852 sí estableció la obligación conla fórmula “ningún establecimiento de beneficenciapodrá excusarse de recibir a pobre alguno o menes-teroso de la clase a que se halle destinado”, obliga-ción que se extendía a los pobres de distinta clase sino hubiera disponible un establecimiento adecuado.

Los tratadistas de la época defienden este carácterde obligación pública sin derechos. Manuel Colmei-ro5 sostiene que la obligación de atender a los indi-

gentes (por medio del servicio público de la benefi-cencia) constituye un deber moral, que responde aun derecho moral, y no a un derecho civil ni político.Reconocer un derecho civil del pobre a la protecciónequivaldría a “proclamar, en suma, la abolición de lapropiedad”. El Estado tiene la “obligación de aliviarlos padecimientos de las clases indigentes, no sóloporque interesa a la paz, al orden, a la salud, al bienpúblico, sino porque el Estado, a manera de la fami-lia, de la corporación, de la ciudad, de una asocia-ción cualquiera, tiene el deber riguroso de velar porla conservación de sus miembros”. Como conse-cuencia importante, esa protección fundada en elderecho a la vida se otorga al indigente en tanto queser vivo, no en tanto que ciudadano. Dicho de otromodo, la persona socorrida queda en una posiciónequivalente a la minoría de edad: “Este doble infor-tunio constituye al hombre en un estado de minoríaa que corresponde una solícita tutela en el gobiernocuyos paternales cuidados le revisten con el carácterde segunda providencia para el desvalido” (Colmei-ro, 1850: 426).

José Vida Soria (1968), en el marco del debate sobrela asistencia social en los años sesenta, precisó elsentido de este régimen de relación de la Adminis-tración y los administrados. Refiriéndose a la regula-ción de la asistencia social dentro de la SeguridadSocial, el autor señala que “conviene subrayar quela no concesión de tal derecho subjetivo a las pres-taciones asistenciales, indica que el conjunto asis-tencial mismo no está concebido en función de uninterés directo e inmediato del particular, sino enfunción del cumplimiento de una función estatal,cual es ir en contra de la necesidad. Las prestacio-nes asistenciales se otorgan para cumplir un interéspúblico (la cobertura total de esas necesidades) elcual se satisface mediante la satisfacción de un inte-rés privado” (la cursiva es nuestra).

Así pues, el régimen jurídico de la beneficenciapública (la obligación sin derechos) no se sitúa en elterreno de la voluntariedad o la discrecionalidad,sino en el de la obligación pública de proteger unaserie de bienes (la ‘función estatal’ que indica VidaSoria), como el orden social, la salud pública y lavida de los miembros de la sociedad, colocando alas personas asistidas en una posición de inferiori-dad. Su interés no está legitimado, salvo si satisfa-cerlo sirve a la función estatal, y su autonomíaqueda muy limitada al colocarse en una posición demenor tutelado6.

Uno de los elementos programáticos del proyecto deservicios sociales modernos nacido en los años

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1 En su art. 21, afirmaba: “Les secours publiques sont unedette sacrée. La societé doit la subsistance aux citoyens malheu-reux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyensd’exister à ceux qui son hors d’état de travailler”.

2 La Ley establecía que habría una casa de maternidad con tresdepartamentos en cada provincia (art. 42), una o más casas desocorro (art. 71), hospitales públicos en todas las capitales de pro-vincia (art. 105) y hospitalidad domiciliaria en todos los pueblos“según sus circunstancias lo permitan” (art. 98).

3 En este sentido, la Ley establece que “serán admitidas [en eldepartamento de refugio] todas las mujeres que habiendo concebi-do ilegítimamente, se hallen en la precisión de reclamar este soco-rro” (art. 42), y que “serán recibidos en el departamento de lactan-cia los niños que nacieren en el de maternidad […] y todos los quefueren expuestos o entregados a mano” (art. 50).

4 De hecho, Andrés Borrego y otros seis diputados presentaronuna enmienda que pretendía establecer de forma explícita en el art.1 de la Ley que “la beneficencia pública es una obligación del Esta-do […]”. Dicha enmienda fue rechazada.

5 Véase el análisis de la posición de Colmeiro en Vallejo Pousa-da (2007, 2008).

6 El propio autor señala cómo esa concepción (el deber delEstado de asistir sin el derecho ciudadano a la asistencia) es con-tradictoria con el reconocimiento del derecho a la asistencia (social)en la Carta Social Europea y en la Ley de Principios Fundamentalesdel Movimiento (Vida Soria, 1968: 68n).


setenta y ochenta del siglo pasado era el paso de unsistema graciable (que, como hemos visto, no lo eraen sentido estricto) a un sistema basado en el esta-blecimiento de derechos de los ciudadanos. Sinembargo, durante los dos o tres primeros deceniosde su desarrollo, prácticamente no se han estableci-do derechos en su ámbito. Las leyes de serviciossociales anteriores a 2000 o no establecían ningúnderecho o, como máximo, reconocían un derechogenérico a ser atendido por los servicios sociales,sin garantía alguna del acceso a servicios específi-cos en función de criterios definidos. El análisis decada prestación y servicio resultaría prolijo, pero, enla inmensa mayoría de los casos, el acceso es prácti-camente discrecional, de modo que la Administra-ción ha podido decidir en función de criterios muydiversos, muchas veces internos, la concesión o nodel acceso. Sobre el papel, y paradójicamente, se hadiluido la obligación de asistencia que establecíanlas normas de la beneficencia, con lo que la garantíadel acceso se hizo más débil, aunque el acceso efec-tivo se haya ampliado.

En los terrenos en los que se reguló de manera mássólida el acceso, el peso de la concepción tutelar queformulase con tanta claridad Colmeiro parece eviden-te. Hasta la última hornada de leyes de la década de2000, los dos ámbitos más garantizados han sido,probablemente, la protección de menores y las ren-tas mínimas. La protección de menores es un casotípico del modelo de obligación pública. La despro-tección del menor y la necesidad de protegerlo de untrato inadecuado hacen razonable un carácter tutelar

de la intervención pública. La protección del menordesamparado no es un derecho que se puede o noejercer, sino la protección de un bien social.

El otro caso en el que la regulación del acceso se haformalizado más es el de las rentas mínimas. Ensentido estricto, no se trata de una parte de los ser-vicios sociales, sino del ámbito asistencial de lagarantía de rentas. Sin embargo, en la práctica tota-lidad de los casos hasta fecha muy reciente, su ges-tión ha estado en manos de los servicios sociales.Con la excepción del País Vasco, donde su concep-ción como derecho (asistencial) ha estado bastanteclara desde el principio, en las comunidades autóno-mas en las que existe en la práctica, su gestión haestado muy marcada por elementos de carácter tute-lar. Existen abundantes limitaciones al carácter dederecho (Aguilar Hendrickson et al., 1995; LaparraNavarro, 2004) de la renta mínima, y aunque seamás difícil de documentar, la práctica de condicio-nar el acceso y la permanencia al diagnóstico de lostécnicos de la Administración sobre su convenienciatiende a colocar a los solicitantes en una posición deminoría civil.

Las leyes promulgadas desde 2000, y en especial laLey de Dependencia, apuntan hacia un mayor reco-nocimiento de derechos a los ciudadanos en elámbito de los servicios sociales. Habrá que ver ensu desarrollo hasta qué punto van dejando atrás unmodelo fundado en la posición de inferioridad depersonas cuya participación activa como ciudadanosse reclama.

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Este artículo recoge los resultados de un estudiorealizado por el SIIS-Centro de Documentación yEstudios, de la Fundación Eguía-Careaga, al objetode definir un criterio delimitador de la población enriesgo de dependencia. Como punto de partida, seconsideró que las situaciones de riesgo de depen-dencia susceptibles de requerir atención de los ser-vicios sociales podían ser detectadas mediante laaplicación del instrumento de valoración RAI-HC(Resident Assessment Instrument for Home Care) y,más concretamente, del algoritmo MI-Choice, inte-grado en él. A continuación, se empleó la metodolo-gía de curvas ROC (receiver operating characteris-tics) para localizar el punto de corte en el Baremode Valoración de la Dependencia que permitieramaximizar, al mismo tiempo, la sensibilidad y laespecificidad de la escala para detectar las situacio-nes de riesgo así definidas. El punto de corte selec-cionado –17 puntos en la escala BVD– se proponecomo criterio para delimitar la población en riesgode dependencia.

Palabras clave:

dependencia, servicios y centros de serviciossociales, acceso, valoración de necesidades, instrumentos técnicos.

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1. Introducción

En el ámbito de la autonomía/dependencia, el ins-trumento técnico de valoración reconocido a escalaestatal, y de aplicación en la Comunidad Autónomadel País Vasco, es el Baremo de Valoración de laDependencia (en adelante BVD)1, aprobado por RealDecreto 504/2007, de 20 de abril, como instrumentode valoración de las situaciones susceptibles de seratendidas, al amparo de la Ley 39/2006, de 14 dediciembre, en el marco del Sistema para la Autono-mía y Atención a la Dependencia. Este instrumentovalora la necesidad de ayuda de terceras personaspara la realización de 11 actividades básicas e ins-trumentales de la vida diaria, y, en consonancia, cla-sifica a las personas en una escala de 0 a 100 pun-tos. A partir de esta puntuación, se definen distintosgrados y niveles de dependencia, siendo necesariosun mínimo de 25 puntos –lo que se equipara a unadependencia al menos moderada– para tener dere-cho a las prestaciones y servicios del Sistema parala Autonomía y Atención a la Dependencia estatal.Por debajo de esta puntuación, el BVD no discriminaentre la población en riesgo de dependencia o conuna dependencia ligera, y la que es completamenteautónoma para las actividades de la vida diaria.

Dada esta carencia, y dado que, a medida que seavanza en la elaboración de la Cartera de Prestacio-nes y Servicios del Sistema Vasco de ServiciosSociales, la población en riesgo de dependencia seconfigura, de acuerdo con los principios de promo-ción de la autonomía y de prevención de la depen-dencia, como un grupo con derecho de acceso adeterminados servicios integrados en dicho sistema,se hace necesario proponer un criterio que permita

Propuesta para la delimitación de lapoblación en riesgo de dependencia enEuskadiSIIS-Centro de Documentación y Estudios<[email protected]>

1 Este baremo se aplica a personas mayores de tres años. Parapersonas de edad inferior, se aplica la Escala de Valoración Especí-fica de Dependencia para personas menores de tres años (EVE).


delimitar dicha población de la que puede conside-rarse autónoma.

En respuesta a esa necesidad, el SIIS-Centro deDocumentación y Estudios, de la Fundación Eguía-Careaga, ha elaborado una propuesta técnica orien-tada a establecer dicho criterio delimitador. Dichapropuesta se recoge en este artículo, detallando lametodología aplicada y los resultados obtenidos. Sibien se ha elaborado en el marco del debate inter-institucional en curso en relación con los conteni-dos del Decreto de Cartera de Prestaciones y Servi-cios del Sistema Vasco de Servicios Sociales, ainstancia de las administraciones públicas que par-ticipan en él –Gobierno Vasco, Diputaciones Foralesy Eudel en representación de los Ayuntamientos–,su contenido todavía no ha sido objeto de debate niacuerdo, de modo que, de momento, no puede afir-marse que éste vaya a ser el criterio finalmenteadoptado. Con todo, e independientemente de quese adopte o no como criterio delimitador en elmarco del Sistema Vasco de Servicios Sociales, seha considerado que el interés técnico de la materia,y su posible utilidad práctica, aconsejaban su publicación.

2. Metodología

Para establecer en una escala un punto de corte concriterios diagnósticos –es decir, un punto de corteque permita considerar que las personas que que-dan por debajo de esa puntuación no están afecta-das por la situación que pretende medir la escala,mientras que las que quedan por encima de dichapuntuación se consideran afectadas por ella– caberecurrir a dos tipos de métodos:

• El primero es interno al instrumento, en el senti-do de que establece el punto de corte con refe-rencia a la distribución de la población en rela-ción con la propia escala, considerando, porejemplo, afectadas a todas aquellas personasque superan la puntuación media en lapoblación2.

• El segundo método, externo al instrumento,exige contar con un criterio dicotómico, a modode estándar, con el cual contrastar los resulta-dos obtenidos por el instrumento. Es decir, estetipo de metodología exige disponer de un crite-rio –diferente a la escala para la cual se quiereestablecer el punto de corte– que permita deter-minar qué individuos de la población están real-mente afectados. Normalmente, este criterioexterno suele ser un instrumento diferente que

valore la misma situación y tenga una validezdemostrada, o bien, un diagnóstico realizadopor profesionales.

Las principales dificultades de los métodos queemplean criterios internos para establecer los pun-tos de corte son la vulnerabilidad al efecto de lasprevalencias base de la variable que se pretendemedir, y el hecho de que no cuantifican la sensibili-dad y la especificidad del instrumento. A estos efec-tos, debe entenderse que la sensibilidad del instru-mento se refiere a la capacidad de éste paraidentificar como afectados a aquellos sujetos queefectivamente lo están, mientras que la especifici-dad se refiere a la capacidad del instrumento paraidentificar como no afectados a aquellos sujetos queverdaderamente no lo están. De lo anterior se dedu-ce que una prueba puede ser muy sensible peropoco específica –es decir, identificaría correctamen-te a las personas afectadas, pero sobrediagnosti-cando–, o al revés, muy específica pero poco sensi-ble, con lo que dejaría sin detectar muchos casos depersonas realmente afectadas. Por ello, es necesariolocalizar un punto de corte que maximice simultá-neamente ambos criterios. En el caso de una escalacomo el BVD, es probable que un punto de cortemuy bajo sea muy sensible a la hora de detectar loscasos en riesgo de dependencia, pero poco específi-co (es decir, que identifique a la mayoría de loscasos en riesgo, sin distinguir verdaderamente entrequienes lo están y quienes no lo están); y, a la inver-sa, un punto de corte muy alto aumentará la especi-ficidad pero disminuirá la sensibilidad: sólo lossujetos con niveles de riesgo muy altos serán identi-ficados por el instrumento.

Un método estadístico apropiado para evaluar la efi-ciencia de una prueba diagnóstica, y localizar pun-tos de corte que optimicen conjuntamente la sensi-bilidad y la especificidad del instrumento es elanálisis basado en curvas de características operan-tes del receptor, denominado ROC por sus siglas ininglés (receiver operating characteristics). Consisteen contrastar el resultado de la prueba con un crite-rio estándar (habitualmente, un diagnóstico clínico)y evaluar la sensibilidad y especificidad que alcan-zaría el test con distintos puntos de corte.

En el caso de la delimitación de las situaciones deriesgo de dependencia a partir del BVD, disponer deun diagnóstico clínico a partir del cual establecer elpunto de corte óptimo habría supuesto la realizaciónde un estudio experimental ad hoc con una muestrarepresentativa de valoraciones de dependencia, loque habría exigido mucho tiempo y retrasado consi-derablemente la decisión sobre la población a aten-der en el marco del Decreto de Cartera. Para salvarestos inconvenientes, se optó por adoptar como crite-rio externo de referencia otro de los instrumentos téc-nicos de valoración de la dependencia que, junto conel BVD, se aplican actualmente en el País Vasco: el

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2 Es el tipo de metodología que se suele emplear, por ejemplo,al establecer los umbrales de pobreza, considerando pobres atodas aquellas personas cuyos ingresos son inferiores a la medianade los ingresos de la población.


RAI-HC (Resident Assessment Instrument for HomeCare), y más concretamente, el algoritmo MI-Choice,integrado en él.

2.1. El algoritmo MI-Choice

El algoritmo MI-Choice está basado en un subcon-junto de 30 ítems del instrumento RAI-HC y fue crea-do por un equipo de investigadores de la Universi-dad de Michigan (EE.UU.) para filtrar el acceso a losservicios sociosanitarios públicos de carácter comu-nitario, a la vez que para orientar a los y las profe-sionales encargados de la gestión de casos sobre elrecurso más adecuado para cada persona valorada(Fries et al., 2002). El instrumento clasifica a laspersonas que demandan servicios comunitarios en cinco grupos, en función de su grado de necesidad:

• Atención residencial: personas que, por la eleva-da intensidad de apoyos que requieren, no sonconsideradas aptas para ser atendidas en eldomicilio.

• Atención personal intensiva: personas querequieren la supervisión de los servicios deenfermería a domicilio varias veces por semana,o personas que precisan a diario cuidados perso-nales para más de una actividad de la vida diaria.Estas personas pueden requerir también ayudapara tareas domésticas.

• Atención personal intermitente: personas querequieren ayuda para tareas personales, pero nodiariamente, o sólo para una actividad (por ejem-plo, bañarse, o higiene personal). Estas personaspueden requerir también ayuda para tareasdomésticas.

• Atención doméstica: personas que requierenayuda para actividades domésticas principal-mente.

• Información y derivación: personas que puedenpermanecer en su entorno habitual sin apoyo delos servicios sociales.

El instrumento fue desarrollado empíricamente paraobtener la máxima coincidencia posible con el crite-rio de 21 profesionales, expertos en la valoración decasos, a la hora de clasificar a las más de 800 per-sonas que participaron en el estudio fundacional enestos cinco grados de necesidad. Su interés de caraa definir la población en riesgo de dependencia radi-ca en que permite identificar a aquellas personasconsideradas capaces de permanecer en su domici-lio sin apoyo de los servicios comunitarios (grupo‘información y derivación’), basándose únicamenteen criterios objetivos de necesidad y sin tener encuenta el apoyo informal disponible.

En el marco de este estudio, se ha considerado queesta diferenciación entre personas que no requierenservicios formales para permanecer en sus domici-

lios y aquellas que sí necesitan algún tipo de apoyoformal refleja adecuadamente la definición de riesgode dependencia que se pretende adoptar en elmarco de la Cartera de Prestaciones y Servicios delSistema Vasco de Servicios Sociales, y, por lo tanto,el algoritmo MI-Choice puede ser utilizado como cri-terio externo válido a efectos de establecer un puntode corte en la escala BVD para delimitar las situacio-nes de riesgo de dependencia3.

2.2. Recogida de datos

Para poder valorar la sensibilidad y especificidadque tendrían diferentes puntos de corte en la escalaBVD a la hora de identificar las situaciones de riesgodefinidas mediante la aplicación del algoritmo MI-Choice, se solicitó a las Diputaciones Forales de Biz-kaia y de Gipuzkoa que aportaran un total de 753expedientes de personas valoradas simultáneamen-te con los dos instrumentos4. El tamaño muestral seobtuvo a partir de datos proporcionados por las pro-pias Diputaciones Forales sobre el número de valo-raciones de dependencia realizadas entre el 1 deenero de 2007 y el 31 de diciembre de 2009. Por otraparte, de cara a obtener un número suficiente depersonas susceptibles de encontrarse en riesgo –noen situación– de dependencia y de personas meno-res de 65 años, se solicitó a las Diputaciones queaportaran un número concreto de expedientescorrespondientes a personas que habían obtenidomenos de 25 puntos en el BVD y a personas meno-res de 65 años. Las características concretas de lamuestra solicitada se recogen en la Tabla 1.

Tabla 1. Características de la muestra solicitada para elestudio, por edad, autonomía y territorio históricoCriterio de selección Gipuzkoa Bizkaia Total

Personas dependientes > 64 años 175 127 302(>25 puntos en BVD) 18-64 años 46 34 80Personas autónomas > 64 años 172 154 326(<25 puntos en BVD) 18-64 años 24 21 45Total 417 336 753

Fuente: Elaboración propia.

Una dificultad que no se había previsto a la hora derealizar la petición de datos, y que tiene repercusiónen la muestra finalmente obtenida, ha sido la impo-sibilidad, en Gipuzkoa, de aportar casos de perso-nas menores de 65 años, dado que la valoración conel instrumento RAI se limita, en ese territorio históri-co, a las personas mayores de 60 años. No obstante,

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3 Ha de tenerse en cuenta, no obstante, que la adopción de uncriterio distinto podría haber llevado a la determinación de unpunto de corte diferente.

4 La petición se limitó a los territorios históricos de Bizkaia yGipuzkoa, porque en Álava sólo se aplica el BVD y era indispensa-ble conseguir casos valorados también con el RAI para establecer lacorrespondencia entre ambos instrumentos.


este déficit ha podido ser compensado, al menosparcialmente, mediante la aportación, por parte deambas Diputaciones, de la totalidad de los casosvalorados simultáneamente con ambos instrumen-tos a lo largo de 2009, lo que ha supuesto disponerde un número mucho mayor de expedientes de losque se solicitaron inicialmente (en la Tabla 2, sedetalla el número de casos obtenidos en cada terri-torio histórico, en función del sexo y la edad de lapersona valorada).

La muestra finalmente obtenida se compone de15.395 casos, la mayoría de ellos, el 77,3%, valora-dos en Bizkaia. El 66% de los expedientes obteni-dos corresponden a mujeres; algo más de nueve decada diez, a personas mayores de 65 años; y más decuatro de cada diez, a personas que superan los85 años.

Tabla 2. Número de casos obtenidos en cada territorio histórico, por sexo y edad de la persona valorada

Bizkaia Gipuzkoa TotalSexo Hombre 3.926 1.300 5.226

Mujer 7.977 2.192 10.169Edad 18-34 años 163 0 163

35-44 años 237 1 23845-64 años 916 100 1.01665-74 años 1.202 313 1.51575-85 años 4.687 1.301 5.988> 84 años 4.698 1.777 6.475

Total 11.903 3.492 15.395


Tabla 3. Distribución de los casos obtenidos en la valora-ción con el BVD y el algoritmo MI-Choice, por resultado yterritorio histórico (%)

Bizkaia Gipuzkoa TotalValoración No dependiente 24,6 8,8 21,0BVD Dependientes 75,4 91,2 79,0

Grado I 30,9 16,2 27,6Grado II 24,4 25,8 24,7Grado III 20,1 49,2 26,7

Total 100,0 100,0 100,0MI-Choice Información y derivación 15,2 4,5 12,8

Atención doméstica 46,2 24,3 41,2Atención personal intermitente 6,4 8,8 6,9Atención personal intensiva 25,8 28,6 26,4Atención residencial 6,5 33,8 12,7

Total 100,0 100,0 100,0


Por lo que se refiere a los resultados de las valora-ciones solicitadas, prácticamente ocho de cada diezcasos corresponden a personas que han obtenido

el reconocimiento de dependencia con el BVD, sien-do las valoradas con una dependencia moderadaprácticamente una tercera parte de la muestra total,y las valoradas con una dependencia severa, ocomo grandes dependientes, el 24,7% y el 26,7%,respectivamente. Por otra parte, el 12,8% de loscasos analizados son clasificados por el algoritmoMI-Choice en la categoría de ‘información y deriva-ción’, por lo que serían susceptibles de permaneceren el entorno habitual sin necesidad de apoyos for-males (no estarían en riesgo de dependencia),mientras que el 87,2% restante requeriría algún ser-vicio social para desenvolverse adecuadamente enel domicilio (se encontraría en riesgo o en situaciónde dependencia).

2.3. Procedimiento de análisis

En la fase de análisis, la muestra obtenida se hadividido en dos grupos, atendiendo al resultado delalgoritmo MI-Choice, considerando que:

• No se encuentran en riesgo de dependencia loscasos clasificados por el algoritmo en el grupo de‘información y derivación’.

• Se encuentra en riesgo o en situación de depen-dencia el resto de la muestra (casos clasificadosen los grupos de ‘atención residencial’, ‘atenciónpersonal intensiva’, ‘atención personal intermi-tente’ y ‘atención doméstica’).

Estas dos categorías se han utilizado como criterioexterno para evaluar, mediante la metodología ROC,la sensibilidad y especificidad que se obtendría apli-cando distintos puntos de corte en la escala BVD.Concretamente, el procedimiento consiste en:

• Establecer 100 posibles puntos de corte (uno porcada puntuación de la escala).

• Calcular, para cada punto de corte (C) estableci-do en la escala, la tasa de ‘aciertos’ (sensibili-dad) y la tasa de ‘falsos positivos’ (especifici-dad), de acuerdo con el esquema de Tabla 4.

• Representar la tasa de acierto y de falsos positi-vos que se obtiene para cada punto de corte enun gráfico, de manera que se obtenga una curvaen la que se pueda identificar la capacidad diag-nóstica del test (área bajo la curva) y el punto decorte óptimo en cuanto a sensibilidad y especifi-cidad.

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Tabla 4. Clasificación de los casos con la metodología ROC (para un punto de corte C de la escala BVD)Escala BVD Algoritmo MI-Choice

Sin riesgo Riesgo o situación de dependencia

Sin riesgo (por debajo de C) Predicción correcta (‘acierto’) Predicción incorrecta (‘falso positivo’)

Riesgo o situación de dependencia (por encima de C) Predicción incorrecta (‘falso negativo’) Predicción correcta (‘acierto’)



3. Resultados

El Gráfico 1 representa la distribución de la muestraen la escala BVD, en función de si se trata de perso-nas autónomas, o de personas en riesgo o situaciónde dependencia en la muestra obtenida. Tal y comose observa, ambas distribuciones difieren significa-tivamente de la distribución normal, hecho quequeda demostrado por la prueba Kolmogorov-Smirnov, en la que se obtienen valores de D = 0,130y p < 0,001 para el grupo de personas autónomas; y D = 0,078 y p < 0,001 para el grupo de personas enriesgo o en situación de dependencia.

La distribución de las puntuaciones BVD en el grupode personas autónomas exhibe una importante asi-metría positiva (1,875) y apuntamiento (6,456), conuna media de 11,8 puntos, una desviación típica de8,8 y una mediana de 9 puntos. Las puntuacionesobtenidas por las personas en riesgo o situación dedependencia presentan una asimetría negativa (-0,113) y menos apuntamiento que la curva normal(-1,153), con una media de 56,7 puntos, una desvia-ción típica de 24,6 y una mediana de 57 puntos. Estainformación, que se recoge en la Tabla 5, describeen términos numéricos la tendencia que ya se obser-va en el gráfico, a saber, que la mayoría de los casosclasificados en el grupo de personas autónomas porel algoritmo MI-Choice se concentran en las puntua-ciones inferiores de la escala BVD, mientras que laspersonas clasificadas en el grupo de riesgo o situa-ción de dependencia tienden a obtener puntuacio-nes más elevadas, aunque distribuidas en un tramomayor de la escala (menos apuntamiento).

Tabla 5. Media, desviación típica, rango y cuartiles de lasdistribuciones de las puntuaciones en la escala BVD de lamuestras de personas autónomas y en riesgo o situaciónde dependencia

Autónomas En riesgo/(sin riesgo) situación de dependencia

Media 11,8 56,7

Desviación típica 8,8 24,6

Mínimo 0,0 1,0

Máximo 88,0 99,0

Percentil 25 6,0 36,0

Mediana 9,0 57,0

Percentil 75 16,0 79,0


En síntesis, se puede decir que se observa relaciónentre los resultados de la escala BVD y del algoritmoMI-Choice, aunque también existe superposición enlos datos, de manera que personas con idénticapuntuación pueden ser clasificadas en distintos gru-pos por el algoritmo MI-Choice.

3.1. Punto de corte óptimo para la delimitación delas situaciones de riesgo de dependencia

Para identificar el punto de corte de la escala BVDque predice con mayor acierto el resultado delalgoritmo MI-Choice, se ha utilizado la metodologíaROC antes referida. Se han establecido 100 posiblespuntos de corte en la escala y se ha calculado latasa de ciertos y de falsos positivos que se obtienepara cada uno de ellos. Estos resultados se hanrepresentado en un gráfico, con la tasa de aciertosen el eje vertical y la tasa de falsos positivos en eleje horizontal. La curva resultante se representa enel Gráfico 2.

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Personas autónomas, sin riesgo de dependencia

Punto BVD

300

200

100

0

0 25 75 10050

Personas en riesgo o situación de dependencia

Punto BVD

300

200

100

0

0 25 75 10050

Gráfico 1. Puntuación en la escala BVD de la poblaciónautónoma y en riesgo o en situación dedependencia



El área bajo la curva equivale a la probabilidad deque la escala identifique correctamente a dos casos,como autónomos o en riesgo/situación de depen-dencia si uno de los casos fuera elegido aleatoria-mente del grupo de personas autónomas, y el otro,aleatoriamente de la muestra de personas en riesgoo en situación de dependencia. Si la escala no tuvie-se ningún valor a la hora de discriminar entre ambosgrupos, el área bajo la curva correspondería al áreabajo la diagonal (A = 0,50). A efectos de interpreta-ción, a medida que la curva se aleja de la recta dia-gonal, aumenta el área bajo la curva y, por lo tanto,el valor diagnóstico del test. En este caso, el áreabajo la curva es de 0,964 (99% CI = 0,962, 0,966), loque supone que la capacidad de la escala para dis-tinguir entre personas que no se encuentran en ries-go de dependencia y aquellas que sí lo están esalta5.

Por otra parte, el punto de máxima inflexión de lacurva ROC, es decir, el valor en que la curva se acer-ca más al vértice superior izquierdo del gráfico seinterpreta comúnmente como el valor máximo desensibilidad y especificidad que puede alcanzar laescala simultáneamente. Utilizando este valor, esposible identificar un punto de corte para la escala.

En la Tabla 6, se recogen la sensibilidad y la especifici-dad que se obtendrían para distintos puntos de corteen la escala BVD. Por debajo de 13 puntos, la escalasería muy sensible, es decir, identificaría correcta-mente a la mayoría – más del 97%– de los casos enriesgo o situación de dependencia, pero tendría unaelevada tasa –cercana al 40%– de falsos positivos(casos que se valorarían como ‘en riesgo de depen-dencia’, cuando en realidad no lo están). Por encimade 20 puntos, se conseguiría una mayor especificidad(menor tasa de falsos positivos), pero a costa de redu-cir la sensibilidad, es decir, de no detectar a personasque realmente se encuentran en riesgo.

Tabla 6. Sensibilidad y especificidad obtenidas para distin-tos puntos de corte en la escala BVD (%)Puntos BVD Sensibilidad Especificidad13-14 97,2 67,716-17 95,7 78,220-21 92,8 86,3


Entre ambos extremos, se considera que el punto decorte situado entre los 16 y los 17 puntos permiteoptimizar tanto la sensibilidad (superior al 95%)como la especificidad (cercana al 80%) de la escala.

3.2. Implicaciones del punto de corte seleccionado

De cara a estimar las implicaciones prácticas delpunto de corte seleccionado, resulta útil analizar elnúmero de casos aportados por las DiputacionesForales que cumplirían el criterio de riesgo dedependencia, considerando que éste se sitúa entrelos 17 y 25 puntos en la escala BVD. En la muestraobtenida, 1.114 casos cumplen con el criterio esta-blecido, lo que supone en torno al 7% de todas laspersonas valoradas simultáneamente con el BVD y elRAI, a lo largo de 2009, en Bizkaia y en Gipuzkoa.

Dado que la muestra obtenida no es representativade la población de la CAPV, no resulta posible esti-mar a cuántas personas afectarían realmente lassituaciones de riesgo de dependencia definidas apartir del punto de corte calculado en este análisis.Como alternativa, se utiliza la Encuesta de Discapa-cidades, Autonomía Personal y Situaciones deDependencia 2008 del INE (en adelante, EDAD) parasimular la aplicación del baremo BVD y estimar elnúmero de personas que cumplirían los criterios dedelimitación propuestos. Tal y como se aprecia en laTabla 7, las personas consideradas en riesgo dedependencia con los criterios establecidos se pue-den estimar en algo más de 15.000 para el conjuntode la CAPV6.

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Gráfico 2.Curva ROC para distintos puntos de corteen la escala BVD

Curva ROC

Tasa de falsos positivos (1 - especificidad)

0 0,2 0,8 1,00,60,4

1,0

0,8

0,4

0,0

0,6

0,2


Tasa deaciertos

(sensibilidad)

5 Según diversos autores, el hecho de que el área bajo la curvase sitúe entre 0,5 y 0,7 indica baja eficacia del test; que lo hagaentre 0,7 y 0,9, una eficacia moderada; y que permanezca por enci-ma de 0,9, una alta eficacia.

6 Se debe tener en cuenta que la clasificación se ha obtenidomediante una simulación de la aplicación del baremo BVD a losmicrodatos de la encuesta sobre discapacidades del INE, a partir de


las respuestas a las distintas preguntas sobre limitaciones pararealizar las actividades básicas e instrumentales de la vida diaria.Dado que no existe una correspondencia total entre los ítems de laencuesta y los que forman parte del baremo, las puntuacionesobtenidas son aproximadas, y puede existir un margen error a lahora de clasificar los casos, sobre todo en la parte inferior de laescala.

Tabla 7. Estimación del número de personas en riesgo osituación de dependencia en los hogares de la CAPV(2008)BVD < 65 años > 64 años TotalEn riesgo de dependencia(17-24 puntos) 4.699 10.669 15.368Grado I(25-49 puntos) 6.296 19.361 25.657Grado II(50-74 puntos) 4.859 10.223 15.083Grado III(> 74 puntos) 2.096 12.759 14.855Total 17.950 53.012 70.963

Fuente: Elaboración propia a partir del fichero de microdatos de laEncuesta de Discapacidades, Autonomía Personal y Situaciones deDependencia (INE, 2008).

En términos de tasa, las estimaciones realizadas apartir de la EDAD arrojan una tasa de riesgo dedependencia del 0,8% para el conjunto de la pobla-ción y del 2,7% para la población mayor de 65 años.

4. Conclusiones y futuras aplicaciones

A través del análisis realizado, se ha podido deter-minar que el punto de corte óptimo para delimitarlas situaciones de riesgo de dependencia a partirdel BVD se sitúa en 17 puntos. Este punto de cortepermite incrementar al máximo el número de situa-

ciones de riesgo detectadas y minimizar al mismotiempo los falsos positivos, es decir, los casos enlos que se clasifica erróneamente a una personacomo ‘en situación de riesgo’.

Por otra parte, dado que se ha establecido una equi-valencia entre la escala estatal de dependencia y elalgoritmo MI-Choice, se abre la posibilidad de que,en el futuro, este último pueda ser aplicado desdelos servicios sociales de base para detectar lassituaciones de riesgo y como filtro previo a la valora-ción con el BVD. Esto permitiría a los servicios socia-les de base responder a las necesidades de las per-sonas en riesgo o situación de dependencia conmayor inmediatez, así como reducir el número devaloraciones que, a la postre, no dan lugar al reco-nocimiento de la dependencia, lo que incrementaríala eficiencia del sistema.

Finalmente, por lo que se refiere a las implicacionesprácticas del punto de corte propuesto para delimi-tar las situaciones de riesgo, las estimaciones reali-zadas a partir de una encuesta domiciliaria realiza-da por el INE indican que las situaciones de riesgo,tal y como quedarían definidas a partir de esta pro-puesta, podrían afectar a algo más de 15.000 personas en toda la CAPV, lo que supone el 0,8%de la población y el 2,7% de la población mayor de65 años.

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(2006): Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción dela Autonomía Personal y Atención a las Perso-nas en Situación de Dependencia [<http://www.imserso.es/InterPresent1/groups/imser-so/documents/binario/im_000562.pdf>].

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En este artículo, se describen las situaciones con-flictivas más frecuentes en los centros de atención apersonas mayores dependientes y se pone de mani-fiesto cómo una ineficaz gestión de aquéllas puedeafectar negativamente al funcionamiento de dichoscentros y a la calidad de sus servicios. El conoci-miento en profundidad de la estructura y dinámicade esos conflictos ha evidenciado la necesidad dedesarrollar nuevas formas de abordarlos que garan-ticen una asistencia de calidad. En ese sentido, laeficacia de los programas de gestión de conflictosha permitido ir adaptándolos progresivamente a losdiferentes ámbitos, siendo el sector sociosanitarioel más reciente. Este artículo pretende dar a conocerde forma resumida algunos de los aspectos queintegran este tipo de programas, los beneficios quetienen para todos los agentes implicados y la impor-tancia del profesional como facilitador del cambio yla búsqueda de soluciones en situaciones de crisis.

Palabras clave:

programas de gestión de conflictos, centrosgerontológicos, personas mayores dependientes,profesionales, familiares.

1. Introducción

En los últimos años nuestro sistema social y sanita-rio ha tenido que hacer frente a una constante evolu-ción de las necesidades asistenciales, lo que hasupuesto un importante esfuerzo por parte de lasinstituciones y los profesionales implicados en larelación de ayuda para adaptarse a esas nuevas ycambiantes realidades en el marco de la atención apersonas mayores dependientes. Esto se ha traduci-do en un compromiso para la mejora continua de losservicios prestando especial atención a la satisfac-ción del usuario, entendiendo éste concepto en unsentido amplio que integra tanto a la persona quees objeto directo de la atención como a su familia.

En el marco de la atención a las personas mayoresdependientes, el trato directo y personal con losusuarios y las familias adquiere una importanciaespecial, siendo uno de los aspectos que más valo-ran. Sin embargo, la satisfacción de los profesiona-les que proporcionan los cuidados debe ir cobrandomás fuerza por la implicación que su trabajo tiene ala hora de garantizar un servicio y una asistencia decalidad.

La calidad asistencial implica también una gestióneficaz de las situaciones conflictivas asociadas a laatención de personas mayores así como un adecua-do tratamiento de las quejas y reclamaciones relacio-nadas con los servicios y la prestación de cuidados.

Es habitual que, en relación a la calidad asistencial,se aborden aspectos relacionados con la calidad devida y el bienestar personal. Dado que la calidad devida es un reflejo de las condiciones de vida desea-das por la persona (Leturia, Inza y Hernández, 2007)que contribuyen a hacer su vida más agradable,conocer aquellos aspectos a los que las personasmayores otorgan importancia en el ámbito institu-cional se convierte en el primer paso para dar una

Los programas de gestión de conflictoscomo garantía de una asistencia decalidad en el sector sociosanitario1

Ana I. Godoy*Raquel Malla**Ramón Alzate**Sonia Blanco*

* Bilaka S.L., Asesoría y Gestión de Conflictos** Facultad de Psicología, UPV/EHU<[email protected]>

1 Los datos relacionados con las situaciones conflictivas en elámbito sociosanitario que aparecen en el presente artículo pertene-cen a la tesis doctoral Mediación y vejez. Análisis cualitativo de lassituaciones de conflicto en el ámbito de la vejez y propuesta de unmodelo de intervención basado en la mediación, que está siendoelaborada por Godoy, y que ha sido subvencionada por la UPV/EHU.


asistencia de calidad. Las personas mayores valoranespecialmente el mantenimiento de determinadasnecesidades sociales, de reconocimiento y de supe-ración personal que lograron a lo largo de sus vidas,adquiriendo un nuevo sentido de mejora de las con-diciones de vida y el bienestar personal en el con-texto de la institucionalización. Destacan fundamen-talmente los factores ligados al confort, el hecho dedisfrutar con la comida, poder desarrollar activida-des que tengan sentido, la necesidad de compañíareflejada en la posibilidad de establecer relacionespersonales, así como el derecho a la dignidad y laintimidad (Marrugat, 2005).

En los centros para personas mayores, al igual queen otros contextos, es habitual detectar una visióndel conflicto asociada a acontecimientos con conse-cuencias negativas que deterioran las relacionesinterpersonales. El ámbito gerontológico no estáexento de conflictos y éstos son percibidos comouna amenaza, cuando deberían ser vistos como unaoportunidad de crecimiento. Los colectivos que for-man parte de este tipo de centros tienen miedo aadmitir la presencia de conflictos porque se asocianerróneamente con una mala gestión del centro ounos servicios de dudosa calidad.

Las situaciones conflictivas que se producen en uncentro suponen un serio obstáculo para su buen fun-cionamiento, generando costes tanto laborales (eco-nómicos, de gestión del tiempo, productividad, efica-cia de los servicios ofertados por el centro) comopersonales (desmotivación, problemas de relación).Obviar los conflictos o gestionarlos inadecuadamen-te agrava este tipo de situaciones y da lugar a unclima de trabajo negativo que afecta a todos loscolectivos implicados y a una evaluación o visiónnegativa del funcionamiento del centro. Las luchasde poder, los entornos de trabajo poco saludables, la

insatisfacción de usuarios y trabajadores, la malacalidad o un incremento del gasto en el cuidado sonalgunas de las consecuencias de un manejo ineficazde los conflictos (Kantek y Kavla, 2007). Así, el desa-rrollo profesional de los trabajadores y su motivaciónse ve afectada, incrementa la rotación del personal yel absentismo laboral, se da un aumento de la resis-tencia al cambio y la productividad se ve afectadanegativamente (Bartol, Parrish y McSweeney, 2001).

Aceptar la presencia de los conflictos como algonatural que ocurre en todos los centros dedicados ala prestación de ayuda es el primer paso a dar, detal forma que la gestión de conflictos se llega a con-figurar como parte importante de los planes estraté-gicos de los centros en la búsqueda constante deuna asistencia de calidad. Sin embargo, aceptar lapresencia de conflictos y detectarlos no es suficien-te, sino que debemos aprender a analizar sus carac-terísticas en profundidad, aprovechando el potencialque tienen de cara a la mejora de los servicios.

2. Situaciones de conflicto asociadas a laatención profesional de personas mayoresdependientes

Los conflictos que están relacionados con causaslaborales, de convivencia, asistenciales y familiares,suponen el 80,62% de los conflictos detectados enlos centros residenciales para personas mayoresdependientes. Todos los colectivos vinculados a loscentros residenciales se ven implicados en mayor omenor medida en dichos conflictos. Tanto trabajado-res como familiares y usuarios tienen que hacerfrente a alguno de esos conflictos que se manifies-tan diaria o semanalmente, aunque a menudo nosaben gestionarlos eficazmente.

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Gráfico 1. Calidad asistencial vinculada a los programas de resolución de conflictos

Fuente: Bilaka, S.L. (2009).

MEJORA CONTINUADEL SERVICIO

GESTIÓN DESITUACIONESCONFLICTIVAS

GESTIÓN DERECLAMACIONES Y

QUEJAS

SATISFACCIÓN USUARIO/PACIENTE/FAMILIA

SATISFACCIÓN PROFESIONAL

CALI

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Los conflictos laborales tienen su origen en la orga-nización y funcionamiento de los programas y servi-cios destinados a la atención de personas mayoresdependientes. Aunque este tipo de conflictos afectadirecta y negativamente a las relaciones entre traba-jadores y equipos de dirección de los centros, losusuarios y sus familias también muestran su preocu-pación al considerar que la calidad de los servicios ylos cuidados pueden verse sustancialmente perjudi-cados por esas problemáticas. La escasez de recur-sos y los problemas con las jornadas laborales sonlas causas que generan con mayor frecuencia con-flictos de índole laboral.

Tabla 1. Problemáticas asociadas a los conflictos laboralesen el ámbito gerontológicoTipo de Problemas Problemasconflicto principales asociados

Laboral Falta de recursos • Escasez de personal.

• Problemas con las competen-cias entre trabajadores.

• Material técnico insuficiente(por ejemplo, grúas).

• Cupo/Plazas residenciales.

Jornada laboral • Tipo de jornada (contratos par-ciales y jornada partida).

• Forma de organización de loshorarios.

• Rigidez de los horarios.

Las quejas por la falta de personal, fundamental-mente profesionales de atención directa, es una delas reivindicaciones más habituales en las residen-cias para personas mayores dependientes y se con-sidera un problema que obstaculiza la atención efi-caz de las necesidades del usuario. La sobrecargalaboral, junto con los conflictos de roles, son dos delas principales problemáticas asociadas a dichasquejas, afectando tanto a la salud del profesionalcomo a su desempeño laboral.

El malestar por el tipo de jornada y la organizaciónde los horarios también es una de las problemáticasque se manifiestan abiertamente en los centros,aspecto que se ve agravado cuando se aborda eltema de los sueldos recibidos. La concentración deun mayor trabajo en momentos concretos de la jor-nada laboral, así como los requerimientos asociadosal progresivo deterioro de las personas mayores ins-titucionalizadas podrían ser dos de los motivos sub-yacentes que sustenten estas quejas laborales.

En las residencias para personas mayores depen-dientes las posibilidades de establecer relacionespersonales se ven limitadas por el estado de saludde muchos de sus usuarios y por el propio entorno.Las interacciones que se establecen entre los pro-pios usuarios y también dentro de la relación deayuda pueden dar lugar a conflictos de convivencia.

Tabla 2. Problemáticas asociadas a los conflictos de convi-vencia en el ámbito gerontológicoTipo de Problemas Problemasconflicto principales asociadosConvivencial Discusiones entre • Sentimiento de territorialidad

personas mayores y propiedad.Discusiones entre • Desaparición de prendaspersonas mayores de vestir.y cuidadores • Intimidad/Privacidad (higiene

personal y relaciones senti-mentales).

• Trato dispensado por eltrabajador.

• Acatamiento de normas.

Respecto a la convivencia, los usuarios muestranconflictos de intereses que sientan sus bases ensentimientos de territorialidad y propiedad que tra-tan de satisfacer necesidades de intimidad y autono-mía. El respeto a la privacidad en cuanto a entornofísico se convierte en un factor clave para la convi-vencia en las residencias. Sin embargo, las dificulta-des para disponer de un espacio propio no compar-tido es el origen de las frecuentes discusiones entreusuarios que deben compartir habitación.

Por otro lado, el uso y disfrute de bienes comunesdentro de la residencia también son motivo de con-flicto entre usuarios. Las discusiones por la mesadel comedor que se desea ocupar o el canal de tele-visión que se desea poner en las salas comunes sondos de los ejemplos más habituales. La desapari-ción de prendas de vestir vinculado al servicio delavandería es uno de los problemas principales porlos que se producen las discusiones entre trabajado-res y usuarios. No siempre las desapariciones sonreales, ya que es posible que las personas que pre-sentan problemas de memoria guarden objetos per-sonales o prendas de vestir no pudiendo recordarposteriormente el lugar en el que han sido deposita-das. Tanto si la desaparición es real como si es ficti-cia, la persona mayor la vive con especial angustia,lo que se traduce en constantes reclamaciones delobjeto perdido al personal del centro.

El momento del aseo personal se convierte en unasituación violenta de difícil afrontamiento por partedel usuario, pero también del trabajador, que tieneque mostrar una especial sensibilidad y delicadezaante dicha situación. La vergüenza que el usuariosiente en este tipo de situaciones es uno de losposibles motivos por los que puede mostrar reticen-cias o negativas ante la higiene personal.

El deseo de los usuarios de mantener relacionessentimentales o sexuales basadas en el consenti-miento mutuo dentro del centro genera un importan-te rechazo por parte de los familiares y el resto deusuarios. El hecho de hacer pública y evidente unarelación íntima dentro del centro puede dar lugar arecriminaciones por el comportamiento mostrado. Eltabú asociado a la sexualidad en la tercera edad,

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especialmente cuando se trata de relaciones entrepersonas del mismo sexo, contribuye a que este tipode conflictos se mantengan en la sombra.

Las quejas por parte de usuarios por el trato perso-nal recibido y los problemas con el acatamiento denormas también forman parte de los conflictos rela-cionados con la convivencia dentro de los centros.Los conflictos entre usuarios y trabajadores se pro-ducen cuando las personas mayores consideran queno se les trata con el debido respeto, llamándolos“abuelo/a” en lugar de utilizar su nombre, por ejem-plo, o se les trata como a niños.

Los conflictos asistenciales reflejan divergenciasentre las expectativas que los usuarios y familiarestienen en relación a los cuidados que consideranque el centro debería proporcionar y las obligacio-nes y limitaciones reales del centro en la prestaciónde cuidados. Los profesionales de los centros detec-tan, principalmente por parte de las personas mayo-res, una expectativa desmesurada de las atencionesde las que deben ser objeto o una infravaloración delos cuidados que reciben. La cantidad, la calidad ola rapidez con la que se suministra la atención alusuario también dan lugar a conflictos en los cen-tros. La insatisfacción derivada de una valoraciónnegativa del servicio prestado, a menudo se traduceen quejas acerca del trabajo de los profesionales oel rechazo a que determinados profesionales seanlos que suministren el cuidado.

Tabla 3. Problemáticas asociadas a los conflictos asisten-ciales en el ámbito gerontológicoTipo de Problemas Problemasconflicto principales asociadosAsistencial Expectativas de • Expectativas desmesuradas

cuidado frente a acerca del cuidado.cuidados reales • Obligaciones del centro y sus

limitaciones.• Infravaloración de los cuidados.

Características • Cantidad, calidad y premura específicas del del cuidado / servicio.cuidado o servicio • Rechazo de cuidadosprestado suministrados por personas

concretas.

El concepto de usuario actualmente es un conceptointegral que contempla tanto a la persona mayorcomo a su familia, ese es el motivo por el que losconflictos familiares no son ajenos a los centrospara personas mayores.

En el propio núcleo familiar, este tipo de conflictosestán relacionados con el modo en el que sus miem-bros afrontan la progresiva dependencia, la provi-sión de cuidados y la búsqueda de soluciones alter-nativas al cuidado informal. Así el modo en el que sedistribuyen los cuidados de la persona mayor entrelos diferentes miembros de la familia, la pérdida delibertad, los gastos económicos asociados al cuida-

do, el agotamiento físico y psicológico, y las conse-cuencias por las decisiones tomadas en relación alingreso de la persona mayor en un centro especiali-zado, constituyen varias de las fuentes de dichosconflictos. El aspecto que más dificultades generaen la familia, y que se refleja en el tipo de exigen-cias que hacen al centro, es el sentimiento de culpapor la decisión del ingreso de la persona mayor.Dada la estrecha relación entre los usuarios y losprofesionales que los atienden, es habitual que estetipo de conflictos y sus consecuencias negativassean evidentes en las conversaciones que se man-tienen en el marco del cuidado de la persona mayor.

Si bien, como se ha mencionado, hay ciertos conflic-tos familiares que aunque se producen fuera delcentro pueden llegar a generar consecuencias nega-tivas en el marco de la asistencia a la personamayor, también se detectan conflictos en el que lasfamilias juegan un papel fundamental y que tienenlugar en el propio centro.

En la base de los conflictos entre la persona mayor ysu familia, está la falta de visitas y en menor medidaproblemáticas asociadas a la toma de decisión delingreso en el centro. Entre las familias y el centro losconflictos se producen por discrepancias de infor-mación respecto al tipo de cuidado o servicio que lapersona mayor va a recibir. Por último, se detectanproblemas relacionados con las exigencias por partede los familiares para que el procedimiento de aten-ción se ajuste a unos estándares concretos que con-sideran más adecuados según su experiencia en elcuidado informal a la persona mayor, lo que generaconflictos entre los familiares y los trabajadores.También las demandas respecto a tratamientosmédicos concretos pueden generar conflictos entreestos colectivos.

Tabla 4. Problemáticas asociadas a los conflictos familiaresen el ámbito gerontológicoTipo de Problemas Problemasconflicto principales asociadosFamiliar Cuidado informal • Distribución de los cuidados entre

del anciano los miembros de la familia.• Pérdida de libertad.• Gastos económicos.• Agotamiento físico y psicológico.• Consecuencias de decidir ingresar o

no a la persona mayor en una insti-tución geriátrica o centro de día.

Cuidado formal • Entre la familia y la persona mayor:del anciano –Falta de visitas

–Oposición al ingreso en la institución

• Entre la familia y el centro:–Expectativas de cuidado familia-

res frente a falta de informacióninstitucional sobre el tipo decuidado.

• Entre la familia y los trabajadores:–Forma de atender al anciano.–Tratamiento médico.

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Los conflictos relacionados con el apoyo formal alas personas mayores dependientes se caracterizanpor una marcada asimetría de poder que se basa enla dependencia, ya sea emocional, material o ins-trumental de la persona mayor hacia los profesiona-les que les atienden y prestan los servicios. El quelos usuarios tengan reticencias a quejarse directa-mente y hacer públicas determinadas problemáticasse debe a un miedo a defraudar y como consecuen-cia ser objeto de ‘represalias’ reflejadas en unareducción de la calidad de los servicios y la aten-ción recibida.

De los colectivos implicados en las situaciones deconflicto asociadas a la atención profesional de per-sonas mayores dependientes, el personal técnicoencargado de la relación de ayuda es uno de lospilares principales en el tratamiento de la conflictivi-dad en los centros. El tipo de relación que establececon la persona mayor y su familia basada en la con-fianza, favorece que se le otorgue un estatus de faci-litador del cambio y de búsqueda de soluciones ensituaciones de crisis.

Sin embargo, la incapacidad que tanto profesiona-les, como familiares y personas mayores manifies-tan explícitamente para abordar de forma constructi-va estos conflictos, plantea la necesidad de diseñarprogramas para la prevención y gestión de situacio-nes conflictivas que contemplen la capacitación delos trabajadores de los centros en el manejo eficazde conflictos y un abordaje global que integre atodos los colectivos implicados. Todo programa des-tinado a la transformación de conflictos en el ámbitogerontológico debe fomentar la autonomía de loscentros y de los profesionales en la gestión dedichos centros.

3. Los programas para la gestión yprevención de conflictos en el contexto dela atención a las personas mayoresdependientes

Con la gestión de conflictos en los centros geron-tológicos se persigue la mejora de la calidad devida de los pacientes, así como de su entornofamiliar y los trabajadores que los atienden, pro-moviendo relaciones positivas entre los diferentesagentes.

Las personas que forman parte de un centro, servi-cio o programa en el ámbito gerontológico, así comola gestión y funcionamiento de aquéllos, hace quesea diferente a todos los demás, y por tanto único.En el marco de la gestión de conflictos, esta realidadimplica la necesidad de llevar a cabo un análisis yevaluación pormenorizada de los conflictos existen-tes, sus características específicas y los recursos delos que se dispone, para poder desarrollar interven-ciones a medida.

Las áreas de intervención que integran los progra-mas de gestión y prevención de conflictos, persi-guen los siguientes objetivos:

• Reducir el número de conflictos y su frecuencia.

• Mitigar las consecuencias organizacionales deuna gestión ineficaz de los conflictos.

• Mejorar el clima laboral.

• Mejorar la relación profesional/usuario/familia.

• Reducir el tiempo que los profesionales inviertenen la gestión de los conflictos disfuncionales.

• Reforzar la formación de los profesionales con eldesarrollo de habilidades para el abordaje cons-tructivo de los conflictos y la solución de proble-mas.

• Mejorar la comunicación.

• Fomentar la participación y la implicación de susprofesionales en la gestión de los conflictos.

• Ofrecer alternativas a la gestión interna de con-flictos en los centros.

3.1. Observatorio para situaciones de conflicto

Ámbitos como el sanitario y el social han sido objetode la creación de observatorios que permiten esta-blecer sistemas de información sobre la incidencia yevolución de determinadas problemáticas con el finde orientar intervenciones futuras. El Observatoriode Agresiones a Personal Sanitario creado por laConsejería de Sanidad de Castilla y León, así comoel Observatorio de la Violencia de Género adscrito alDepartamento de Acción Social de la DiputaciónForal de Bizkaia son dos ejemplos de este tipo deorganismos.

Si bien la violencia es una de las situaciones quemás preocupación y alarma generan, este tipo de organismos tienen un carácter transversal, porlo que es posible crearlos en otros ámbitos comoson, por ejemplo, la tutela de menores, la atenciónde personas discapacitadas o el cuidado de perso-nas mayores dependientes, para el análisis de lassituaciones conflictivas y problemáticas asociadasa la prestación de servicios y no sólo de las agre-siones.

El análisis de la estructura y dinámica de los conflic-tos en los centros permite el diseño ad hoc de servi-cios relacionados con la prevención y gestión deconflictos encaminados a garantizar una calidadasistencial global. Sin embargo, los conflictos evolu-cionan, lo que requiere un análisis continuo con elfin de obtener un mapa periódico de las situacionesconflictivas que permita ir ajustando las intervencio-nes en función de las necesidades de los centros,los profesionales y los usuarios.

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Hasta ahora, establecer una evaluación periódica dela evolución del centro en temas relacionados con lagestión de los conflictos que permitiera obtenerinformación actualizada de los conflictos, requeríaun importante esfuerzo en cuanto a recursos y tiem-po. Por otro lado, la visión negativa del conflicto y elmiedo de los diferentes implicados a hablar abierta-mente de dichas situaciones, dificultaban la obten-ción de datos, por lo que la recogida anónima de lainformación se convierte en un requisito indispensa-ble en la fase de detección.

Aprovechando las ventajas de las tecnologías de lainformación y la comunicación (TIC), y siendo cons-cientes de que el ámbito de la atención a personasmayores dependientes no puede ser ajeno a losavances que se están produciendo en relación a lasnuevas tecnologías, surge la primera herramientabasada en inteligencia artificial para la gestión deconflictos en ámbito sanitario y gerontológico deno-minada ODIM (Online Dispute Management) [Mallaet al., 2009]. Se trata de una pionera e innovadoraplataforma en línea de gestión de conflictos para losámbitos gerontológico y sanitario, cuyos procesosinternos tienen en cuenta el ciclo de mejora conti-nua PDCA de Deming. Con este sistema en línea, sepuede gestionar toda la información relativa a ladetección, intervención y protocolización de situa-ciones conflictivas y agresiones en los ámbitosgerontológico y sanitario, lo cual favorece la preven-ción de aquéllas y supone un valor añadido a la ges-tión de calidad de los centros.

Teniendo en cuenta la importancia que las diferen-tes administraciones otorgan al análisis de las pro-blemáticas que están sufriendo, así como a su inter-vención, el desarrollo tecnológico en gestión deconflictos supone una visión aperturista al trata-miento integral de las problemáticas a las que lasdiferentes instituciones y centros tratan de dar sali-da. Además, las continuas aprobaciones de leyesautonómicas de mediación están contribuyendo aque los sistemas alternativos de resolución de con-flictos puedan ser integrados en diferentes ámbitoscomo el organizacional, comunitario y familiar. Porello, en el desarrollo de la estructura y funciona-miento de esta herramienta se han tenido en cuentalas posibilidades de expansión en el campo de lagestión de conflictos, lo que la convierte en unaherramienta de gran flexibilidad y versatilidad.

Por otro lado, el que esta herramienta no necesiteinstalar ningún programa en los ordenadores de loscentros favorece que la accesibilidad a la herramien-ta se pueda generalizar con gran facilidad, supo-niendo además un importante ahorro de costes enmantenimiento ya que sólo se precisa tener un nave-gador instalado en un equipo informático. El accesoa ODIM se puede hacer desde cualquier equipo quedisponga de un navegador, lo que permite tanto ausuarios como a profesionales informar de situacio-

nes conflictivas en cualquier momento y lugar sintener que hacerlo desde equipos informáticos con-cretos. La información que estas personas vuelcanen la plataforma no requiere identificación alguna,por lo que la participación de los implicados y afec-tados por las situaciones de conflicto en centrosgerontológicos es mayor.

En el ámbito gerontológico, ODIM está concebidapara gestionar virtualmente a tiempo real cualquiertipo de incidencia, conflicto, queja y reclamación quetenga lugar en los centros, acceder a informes perió-dicos sobre la conflictividad asociada a centros o ser-vicios concretos, registrar e implementar protocolosde actuación según las tipologías detectadas quegaranticen la gestión consensuada de éstas, indepen-dientemente de la persona que tenga que afrontarlas,realizar seguimientos de los conflictos y las interven-ciones que se están llevando a cabo desde el propiocentro y los resultados de éstas. Todo ello, permitedisponer de indicadores e información de gran utili-dad para la gestión de calidad de los centros.

3.2. Orientación y apoyo en el tratamiento de situa-ciones de conflicto

Uno de los objetivos principales de todo equipo detrabajo o empresa es obtener herramientas adecua-das que se ajusten correctamente a las necesidadesy características que se tienen en momentos deter-minados, y que sean lo suficientemente flexiblescomo para adaptarse a los cambios que tienen lugara lo largo del tiempo. La elaboración de planes per-sonalizados permite adaptar los programas detransformación de conflictos a empresas o equiposde trabajo específicos.

Durante la implementación de los programas para lagestión de conflictos es necesario que los centros sesientan apoyados en la planificación y desarrollo delas diferentes áreas de intervención. La orientación yel asesoramiento en gestión de conflictos debensentar sus bases en la evaluación continua de lassituaciones de conflicto en el centro y de los recur-sos de los que dispone para hacerles frente.

3.3. Diseño de protocolos

Es habitual que los profesionales se sientan insegu-ros cuando tienen que hacer frente a una situaciónde crisis. Ante un mismo conflicto, podemos encon-trar múltiples respuestas en función del profesionalque lo aborda. El diseño y desarrollo personalizadode protocolos de actuación ante situaciones conflic-tivas garantizan la gestión consensuada de éstasindependientemente de la persona que tenga queafrontarlas. Los protocolos tienen como objetivos laprevención y gestión inmediata de situaciones con-flictivas.

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3.4. Facilitación en conflictos

La creación de equipos de trabajo en el centro y lacapacitación como facilitadores de profesionalesencargados de la atención directa a personas mayo-res y familias, confiere al centro un gran potencial yautonomía en el manejo de conflictos. Es necesarioque estos profesionales desarrollen capacidades decoordinación, escucha activa, comunicación eficaz,manejo de emociones y solución de problemas conuna orientación integrativa. Para ello es necesariodiseñar programas de formación personalizadospara dotar a los profesionales de las habilidades yrecursos que les permitan un tratamiento eficaz delos conflictos con el fin de conseguir una mejora enla calidad de vida de los usuarios, así como de suentorno familiar y los trabajadores que los atienden,promoviendo relaciones positivas entre los diferen-tes agentes.

En ocasiones en los centros tienen lugar situacionesde conflicto complejas de difícil gestión que requie-ren la intervención de un facilitador profesional. Losacuerdos adoptados o soluciones propuestas por laspropias personas que tienen el problema son lasque más confianza generan y las más duraderas. Porello, es fundamental responsabilizarlas y dotarlas demayor protagonismo a la hora de tomar aquellasdecisiones que les afectan directamente. Esta es laesencia de la mediación, en la que un profesionalexperto ayuda a las personas a involucrarse a lahora de decidir sobre sus problemas, fomentando labúsqueda compartida de soluciones que sean bene-ficiosas para todas las personas implicadas en elproblema.

4. Conclusiones

A través del presente artículo se ha pretendido dar aconocer la tipología de conflictos más frecuente enlos centros de atención a personas mayores depen-dientes y las posibilidades actuales que existen enel marco de la gestión de conflictos. Dado que losconflictos forman y seguirán formando parte de larutina de los centros y recursos para personas mayo-res, se debería hacer un importante esfuerzo en loque se refiere a la transformación de conflictos y laaplicación de programas específicos de cara a suprevención.

A la hora de iniciar programas de estas característi-cas, recomendamos como pasos previos:

• Aceptar los conflictos como algo natural en lasorganizaciones y superar el miedo inicial a serconsiderado erróneamente un centro ‘conflictivo’por manifestar abiertamente un interés en apren-der a gestionar situaciones problemáticas.

• Sensibilizar a todos los agentes implicados en larelación de ayuda a la persona mayor dependien-te de la necesidad de integrar programas de ges-tión de conflictos para lograr una asistencia glo-bal de calidad.

• Realizar intervenciones integradoras que contem-plen la participación e implicación de todos losagentes; administraciones, profesionales, usua-rios y familias.

• Reconocer la importancia del profesional comopieza clave para la gestión de conflictos y laimportancia de su satisfacción para garantizaruna atención y servicio de calidad.

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Este artículo pretende reflexionar acerca de cómo larestricción que se confiere al término de autonomíaen la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promo-ción de la Autonomía Personal y Atención a las Per-sonas en Situación de Dependencia (entendidacomo autonomía para la realización de las activida-des básicas de la vida diaria) ha reducido significa-tivamente su alcance y su aplicación práctica a tra-vés del Sistema para la Autonomía y Atención a laDependencia (SAAD). Para ello, se analiza el citadotexto normativo y el desarrollo de los servicios delSAAD hasta la actualidad, y se cuestiona en quémedida se desarrollan actuaciones o servicios quepermitirían a las personas con discapacidad la reali-zación de actividades instrumentales y avanzadasde la vida diaria, que definen la autonomía en unsentido más amplio.

Palabras clave:

actividades de la vida diaria, asistencia personal,autonomía, dependencia, vida independiente.

1. Introducción

La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promociónde la Autonomía Personal y Atención a las Personasen Situación de Dependencia (LAPAD, conocidacomúnmente como ‘Ley de Dependencia’) ha permi-tido configurar un Sistema para la Autonomía y Aten-ción a la Dependencia (SAAD) no exento de contra-dicciones, que, en buena medida, están subsumidasen su propio origen. Si bien la consolidación de laatención a la dependencia como derecho subjetivoestá mejorando las condiciones de existencia demuchas personas, las limitaciones y connotacionessemánticas ligadas al término, protagonista deldesarrollo legislativo y la ulterior implantación delSAAD han dejado en el olvido la ‘promoción de laautonomía’ que la norma promulga en su título, endetrimento particularmente de las personas con dis-capacidad.

Mediante el análisis de la citada norma y del desa-rrollo de los servicios y prestaciones que promueve,en las siguientes páginas se pretende reflexionarsobre cómo la restricción que se confiere al términode autonomía en la ley (entendida como autonomíapara la realización de las actividades básicas de lavida diaria) ha reducido significativamente el alcan-ce de la norma. Consideramos que, adoptando estadefinición restringida de la autonomía, se ha perdi-do la oportunidad de garantizar por ley actuacionesque tendrían un mayor impacto en favor de la inclu-sión real de las personas con discapacidad, en tantoque ciudadanos iguales, como son los servicios deasistencia personal (SAP) para la realización de acti-vidades instrumentales y avanzadas de la vida diaria(como la movilidad en el entorno, el acceso alempleo o la participación social), que definen laautonomía en un sentido más amplio. Asimismo,profundizando en la implantación de la propia ley,podemos observar cómo, hasta la actualidad, laprestación económica de asistencia personal apenas

¿Políticas sociales de dependencia ode promoción de la autonomía?1

Eduardo Díaz VelázquezUniversidad Complutense de Madrid<[email protected]>

1 Este artículo está basado en la ponencia que, con el mismotítulo, fue presentada en el II Congreso Anual de la Red Estatal dePolíticas Sociales (REPS), “Crisis económica y políticas sociales”,celebrado en Madrid el 30 de septiembre y 1 de octubre de 2010.


se ha concedido a un porcentaje insignificante deltotal de personas valoradas, tanto por los complica-dos trámites administrativos exigidos para su conce-sión como por el escaso conocimiento de esta pres-tación por parte de los profesionales y de laspropias personas valoradas.

2. El concepto de autonomía

Para empezar, quisiera iniciar este análisis acotan-do, mediante una definición clara y precisa, el con-cepto clave del presente artículo: la autonomía.¿Qué se puede entender por este término? De acuer-do con Xavier Etxeberria (2008: 27-36), deberíamosdistinguir entre dos dimensiones de autonomía, queél denomina ‘autonomía moral’ (capacidad de deci-sión racional) y ‘autonomía fáctica’ (capacidad deejecución). Si tenemos en cuenta esta distinción,podremos considerar que, en el caso de las perso-nas con discapacidades físicas o sensoriales, loimportante es garantizar que puedan desarrollar laautonomía fáctica, por medio de medidas sociales,apoyos y actuaciones (es decir, mediante derechossociales específicos) que garanticen la accesibilidaden igualdad de condiciones en la sociedad y la supe-ración de los obstáculos sociales. Sin embargo, conrespecto a las personas con discapacidad intelec-tual, como bien señala el autor citado, su discapaci-dad supone una limitación funcional tal en su capa-cidad racional de decidir con el conocimientoadecuado que no cabe asignar responsabilidadmoral estricta a sus decisiones (ibídem: 29). Estomismo puede indicarse (aunque el autor no entra enello) a determinados tipos de enfermedad mental,en función de gravedades y estados que puedenvariar en el tiempo. En estos casos, por lo tanto, lasbarreras a la autonomía fáctica van acompañadaspor un déficit de funcionalidad, que repercute, encierta medida, en su autonomía moral. Por ello, ade-más de los apoyos fácticos que precisan las perso-nas con discapacidades físicas y sensoriales, sedeberían definir y precisar apoyos a su capacidadracional de tomar decisiones con un adecuado cono-cimiento.

Por lo general, cuando hablamos de autonomía parala realización de actividades de la vida diaria, pode-mos adoptar definiciones más o menos restringidas.A la hora de valorar la autonomía de las personascon discapacidad, se suelen distinguir tres planos.El primero, más restringido, se correspondería a lasactividades básicas de la vida diaria, que abarcaríalas tareas más elementales de lo que en la Clasifica-ción Internacional del Funcionamiento (CIF) [Organi-zación Mundial de la Salud, 2001] se denominaautocuidado: comer, asearse, vestirse y controlar lahigiene, entre otras. Este ámbito de la autonomía esal que explícitamente hace mención la ley: la auto-nomía para la realización de las actividades básicasde la vida diaria.

La concepción amplia del término autonomía, al quenos referíamos en la introducción, daría cabida atodas aquellas actividades instrumentales y avanza-das de la vida diaria que hacen que la personapueda vivir integrada en su comunidad y de maneraautónoma e independiente. Las actividades instru-mentales de la vida diaria requerirían de un mayornivel de autonomía que las básicas (aludirían, encierta medida, a esa autonomía moral a la que noshemos referido antes), pues estarían asociadas a lacapacidad de tomar decisiones e interaccionar demanera más compleja con el entorno (movilidad,tareas domésticas, administración del dinero y losrecursos). Por otro lado, lo que se define como acti-vidades avanzadas de la vida diaria comprende unabanico de actividades fundamentales para la inte-gración normalizada en el entorno, como el trabajo,el ocio o la participación política y social, por lo que,para su consecución en personas con grandes disca-pacidades, no se requiere solamente de ayudas téc-nicas (o, en su terminología actual, de productos deapoyo), sino también de servicios de asistencia per-sonal, así como de actuaciones dirigidas a la elimi-nación de barreras y obstáculos en el entorno quepermitan a la persona desarrollar una vida indepen-diente y normalizada (Díaz Velázquez, 2010). Actua-ciones que, en el caso de España, quedan contem-pladas en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, deIgualdad de Oportunidades, No Discriminación yAccesibilidad Universal de las Personas con Discapa-cidad (LIONDAU). Si, como presupone dicha ley, através de las ayudas técnicas y de los servicios deasistencia personal, al mismo tiempo que se reali-zan acciones en el entorno para la consecución de laaccesibilidad universal, las personas con gran disca-pacidad podrían desarrollar al máximo su autono-mía personal, entendida en un sentido amplio, ¿porqué en la Ley de Dependencia se restringió la auto-nomía a la realización de las actividades básicas dela vida diaria?

3. La autonomía personal en la Ley deDependencia

La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promociónde la Autonomía Personal y Atención a las Personasen Situación de Dependencia tiene un especial inte-rés por dos razones. En primer lugar, por su repercu-sión mediática, social y política; en segundo lugar,porque a priori trataba de garantizar como derechossociales básicos de las personas con discapacidad(mejor que el término peyorativo de ‘personasdependientes’ al que se refiere la ley) los apoyospersonales y las ayudas técnicas que éstas necesita-ran para poder desarrollar al máximo su autonomía.Sin embargo, como decíamos, la restricción que, enla ley, se confiere al término de autonomía (contra-dictorio con la acepción amplia del mismo términoque presentaba anteriormente), va a reducir signifi-cativamente el alcance de aquélla.

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Mike Oliver (2008), analizando las circunstanciasque posibilitan la creación y el desarrollo de políti-cas sociales favorables a la discapacidad, sugieretres factores principales: unas condiciones econó-micas favorables para desarrollar nuevas iniciativaspolíticas; el aumento de la población con discapaci-dad a causa del envejecimiento; y la presión políti-ca de organizaciones del mundo de la discapacidad.Si bien en el surgimiento de la LIONDAU tuvo bas-tante influencia la presión política de las organiza-ciones del mundo de la discapacidad, con respectoa esta denominada comúnmente Ley de Dependen-cia, tuvo más fuerza la segunda razón consideradapor Oliver: el aumento de la población con discapa-cidad (o en situación de dependencia) a causa delenvejecimiento.

Esta premisa inicial va a ser fundamental paraentender el alcance de la ley, ya que la influencia delcampo de la gerontología va a definir en gran medi-da tanto los principios como los contenidos de laLAPAD. La disciplina gerontológica, en tanto queespecialidad de las ciencias médicas, basa funda-mentalmente sus líneas de actuación en la asisten-cia médico-sanitaria destinada a la prestación decuidados básicos a la población que, debido a suproceso de envejecimiento, sufre un deterioro fun-cional o cognitivo que limita su autonomía personalpara la realización de las actividades básicas de lavida diaria, y les deja en situación de dependencia.Los principales profesionales de esta disciplina, porlo tanto, van a ser los propios del área sanitaria:médicos, enfermeros, terapeutas ocupacionales,fisioterapeutas, entre otros. Por el contrario, en elsector profesional de intervención con personas condiscapacidad, aunque también tienen una importan-cia significativa los profesionales sanitarios, se hainteriorizado un cambio de paradigma hacia unmodelo más social o a una perspectiva ‘basada enlos derechos’ (no sólo formalmente, sino en sumaterialización efectiva) que fuera más allá de larehabilitación funcional que postulaba un paradig-ma o modelo médico (Palacios y Bariffi, 2007).

Estas diferencias entre la gerontología y el campo deintervención de las personas con discapacidad,representado por las asociaciones del sector, trata-ron de conjugarse en la negociación previa de la Leyde Dependencia, en la que no me detendré en estetrabajo. Sin embargo, hay que destacar que la pri-mera fue la que se erigió como principal inspiradorade la ley (respondiendo a la necesidad social degarantizar la atención a personas en proceso deenvejecimiento), tanto a la hora de definir a lapoblación objeto como ‘personas en situación dedependencia’ y no como personas con discapacidad,como a la hora de aplicar en los principios y criteriosde la norma un término restringido de autonomía,centrado en la realización de las actividades básicasde la vida diaria, que en el artículo 2.3, quedan defi-nidas como “el cuidado personal, las actividades

domésticas básicas, la movilidad esencial, recono-cer personas y objetos, orientarse, entender y ejecu-tar órdenes o tareas sencillas”. Pero, tal y comoseñala el Seminario de Intervención y PolíticasSociales (SIPOSO) [2008: 18], la definición dedependencia en relación con las actividades básicasde la vida diaria no se amplió hasta el trámite finaldel proyecto de ley.

En la ley, se define la dependencia, en su artículo 2,como una situación de carácter permanente quepuede derivarse (aunque no de forma exclusiva) deuna discapacidad:

Dependencia: el estado de carácter permanenteen que se encuentran las personas que, por razo-nes derivadas de la edad, la enfermedad o la dis-capacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida deautonomía física, mental, intelectual o sensorial,precisan de la atención de otra u otras personaso ayudas importantes para realizar actividadesbásicas de la vida diaria o, en el caso de las per-sonas con discapacidad intelectual o enfermedadmental, de otros apoyos para su autonomía per-sonal.

En ese mismo artículo 2, la autonomía queda defini-da como:

la capacidad de controlar, afrontar y tomar, porpropia iniciativa, decisiones personales acercade cómo vivir de acuerdo con las normas y prefe-rencias propias, así como de desarrollar las acti-vidades básicas de la vida diaria.

Como se puede comprobar, las definiciones dedependencia y autonomía que aparecen en la ley secentran fundamentalmente en el desarrollo de lasactividades básicas de la vida diaria, a excepción deotros apoyos (no especificados) para las personascon discapacidad intelectual o enfermedad mental.Sin embargo, aunque se hace mención a “la capaci-dad de tomar por iniciativa propia decisiones perso-nales”, no se ha desarrollado debidamente en lanormativa, pues no hay preceptos que velen sufi-cientemente por ello.

Como decíamos, la ley no tuvo en cuenta una con-cepción más amplia de autonomía, basada en lacapacidad de realización de las actividades instru-mentales y avanzadas de la vida diaria, como seríanel acceso a la educación y al empleo, la administra-ción del dinero y el desarrollo de responsabilidades(importante, sobre todo, para establecer apoyos alas personas con discapacidades intelectuales), laparticipación social y política (participación pública),el desarrollo de las habilidades sociales, la movili-dad en el entorno o el disfrute del tiempo libre,entre otras. Los servicios que la ley concibe que sedeben prestar a las personas dependientes se desa-rrollan exclusivamente en el hogar o en los centros

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especializados (en consonancia con la definición de‘cuidados profesionales’ del artículo 2.6), lo cuallimita de este modo el campo de acción a estas acti-vidades instrumentales y avanzadas. Es por ello porlo que la figura del asistente personal, aunque sedefine en el artículo 2.7, posteriormente no se inclu-ye en el catálogo de servicios del Sistema de Auto-nomía y Atención a la Dependencia (SAAD, que esta-blece y regula esta ley). Por el contrario, en elartículo 15.1, al referirse a los servicios del SAAD, seenuncian los de prevención de la dependencia y pro-moción de la autonomía personal (sin especificar enqué consisten estos últimos, o qué medios y recur-sos se dispondrán para ellos –que luego se desarro-llarían en el Real Decreto 727/2007, de 8 de junio–),así como los principales servicios de atención y cui-dados ya existentes y por todos conocidos: teleasis-tencia, ayuda a domicilio, centros de día y de noche,y atención residencial (ya sean residencias para per-sonas mayores, o centros de atención a personascon discapacidad).

Sí se concibe, de un modo un tanto vago, dar unaprestación económica de asistencia personal (artícu-lo 19) para el acceso a la educación y el trabajo que,sin embargo, no ha sido regulada con demasiadaprecisión posteriormente, salvo para indicar la cuan-tía económica que corresponde por dicha prestaciónen función del grado y nivel. Es más, sólo se especi-ficaba que era para personas con gran dependencia(grado III-niveles 1 y 2), lo que podría considerarseuna discriminación hacia las personas con discapa-cidad, pues incumple el artículo 13b de la ley, queestablece como objetivo del sistema “proporcionarun trato digno en todos los ámbitos de su vida per-sonal, familiar y social, facilitando su incorporaciónactiva en la vida de la comunidad”, como ya se haseñalado desde el Foro de Vida Independiente2.

Asimismo, incumple otra normativa rectora en elámbito de la discapacidad, como es la Ley de Igual-dad de Oportunidades, No Discriminación y Accesi-bilidad Universal de las Personas con Discapacidad(51/2003, LIONDAU), que menciona la asistenciapersonal en su artículo 9.1 como una de las posiblesmedidas de acción positiva que el Estado deberágarantizar para la igualdad de oportunidades3, yque, en su artículo 2, se considera como principiorector de la vida independiente: “la situación en laque la persona con discapacidad ejerce el poder dedecisión sobre su propia existencia y participa acti-vamente en la vida de su comunidad, conforme alderecho al libre desarrollo de la personalidad”.

Según esta definición, se puede comprobar que lavida independiente es la consecución de los apoyosnecesarios para desarrollar la autonomía de las acti-vidades avanzadas de la vida diaria.

El mismo incumplimiento puede considerarse que seejerce sobre la Convención sobre los Derechos de lasPersonas con Discapacidad de la ONU (2006), ratifi-cada por España y que forma parte de su ordena-miento jurídico desde el 3 de mayo de 2008. Estanormativa reconoce en su preámbulo “la importanciaque para las personas con discapacidad reviste suautonomía e independencia individual” (apartado n),y tiene como principio general, entre otros, “el res-peto de la autonomía individual” de la persona condiscapacidad (artículo 3). Asimismo, reconoce en suartículo 19 el “derecho a vivir de forma independien-te y a ser incluido en la comunidad”, para lo que losEstados parte han de asegurar que tengan acceso adiferentes servicios, “incluida la asistencia personalque sea necesaria para facilitar su existencia y suinclusión en la comunidad”.

Por ello, teniendo en cuenta que esta figura es elprincipal apoyo profesional que una persona condeterminado tipo de discapacidades puede necesitarpara desenvolverse en su comunidad y realizar lasactividades instrumentales y avanzadas de la vidadiaria anteriormente citadas, se puede concluir quela ley, incumpliendo el ordenamiento jurídico demayor rango (anterior, como la LIONDAU, o posterior,como la Convención), no promueve la autonomía per-sonal plena, ya que se basa en la prestación de unoscuidados personales básicos y en concesiones eco-nómicas con escaso nivel de compromiso para cum-plir los objetivos de autonomía necesarios. Por lotanto, podríamos considerar que nos encontramoscon un proceso de involución, ya que la ley se dedicacasi exclusivamente a la prestación de esos cuidadosy a la dotación de prestaciones económicas, deacuerdo con un modelo médico (paradigma rehabili-tador), y no a promover la autonomía personal de laspersonas con discapacidad de cara a su inclusiónreal como ciudadanos en la comunidad, ni a la con-secución de una vida independiente, en conformidadcon un paradigma de la autonomía personal.

4. La aplicación del SAAD: lamaterialización de derechos sociales enservicios reales

En el articulado de la ley, existen varios artículosque, a nuestro juicio, pueden limitar las garantías enel desarrollo de los servicios y, por lo tanto, el ejerci-cio de los derechos. El artículo 3, relativo a princi-pios, consagra, en su apartado m, “la participaciónde la iniciativa privada en los servicios y prestacio-nes de promoción de la autonomía personal y aten-ción a la situación de dependencia”, o lo que es lomismo, un sistema mixto de gestión del bienestar,

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2 <http://www.forovidaindependiente.org>.3 Artículo 9.1: “Las medidas de acción positiva podrán consistir

en apoyos complementarios y normas, criterios y prácticas másfavorables. Los apoyos complementarios podrán ser ayudas econó-micas, ayudas técnicas, asistencia personal, servicios especializa-dos y ayudas y servicios auxiliares para la comunicación”.


que favorece la prestación de servicios básicos porparte de empresas privadas. No obstante, en el títu-lo II se establecen garantías evaluadoras y de segui-miento que velen por la calidad del servicio y porque la gestión privada no suponga una merma delos derechos sociales adquiridos. El compromiso delpoder público para garantizar este derecho socialadquirido, por lo tanto, es menor en el papel y,sobre todo, en la práctica. De la misma manera, elcompromiso de los poderes públicos para el desa-rrollo del SAAD tampoco queda claro en otro aspec-to, como señala el SIPOSO (2008: 22-24), de acuer-do con los artículos 7, 8, 9, 10 y 32, ya que supeditael establecimiento de los servicios de la ley (y, portanto, el derecho adquirido del ciudadano a la aten-ción a su dependencia) a la financiación que seacuerde anualmente mediante los convenios entreel Estado y las comunidades autónomas, por lo queno se garantizan suficientemente los servicios quela ley propugna.

Por lo tanto, esos derechos subjetivos consolidadosformalmente no se materializan siempre en medi-das, puesto que están sujetos a la voluntad política,a la financiación pública. Y al dejarse la gestión delbienestar social en manos privadas, como si fueraun negocio, quedan determinados por la empresa,que ofrece, en última instancia, unos recursos enteoría universales.

El predominio de la gestión privada en los serviciossociales e, incluso, las políticas que consisten enuna dotación económica para que el ciudadano (o,mejor dicho, el consumidor) con discapacidad puedaadquirir los bienes que necesita en el mercado,como la prestación económica de asistencia perso-nal, puede abrir una nueva brecha en las desigual-dades por motivo de discapacidad (en cierta medi-da, una brecha ya existente, pues muchos serviciosy productos de apoyo que necesitan algunas perso-nas en función de su discapacidad no cuentan conninguna cobertura pública).

Se están reduciendo las garantías del EstadoSocial para la cobertura de las necesidades desus miembros, que pasan a cubrirse a través delmercado. […] El problema surge cuando la crea-ción y distribución de estos productos [de apoyoa las personas con discapacidad] se hace, enlugar de con criterios de justicia distributiva, concriterios de rentabilidad económica, lo que impli-caría que sólo accedieran a los mismos aquellosque tuvieran los suficientes medios económicospara disponer de ellos. Se favorecería así la inte-gración en el entorno de unos pocos de acuerdocon su capacidad económica” (Díaz Velázquez,2010).

Sin embargo, no se garantizarían los suficientesrecursos económicos para asegurar su inclusión aaquellos que no contaran con otros recursos adicio-

nales. Así, en el caso de la asistencia personal, elvalor máximo que puede alcanzar la prestación esde 833,96 €/mes, cantidad que, teniendo en cuentalos costes laborales y de Seguridad Social que sedeberían afrontar, no permitiría disponer de más detres horas de asistencia personal al día, en la mayo-ría de los casos insuficientes para que una personacon gran discapacidad pueda ver garantizada suinclusión comunitaria en el empleo o en la educa-ción, por citar algunas de las áreas de ciudadanía enlas que se precisa mayor uso de la asistencia perso-nal. Sólo, por tanto, podrían tener acceso a una vidaindependiente y a una inclusión comunitaria plenaaquellas personas con gran discapacidad que tuvie-ran recursos económicos suficientes que comple-mentaran la prestación que otorga el SAAD. Peroademás de ser insuficiente para el interesado, estaprestación económica puede ser perjudicial para eltrabajador-asistente personal, ya que puede haceraflorar la economía sumergida: contando con traba-jadores/as sin contrato o sin ninguna garantía deque sus contratos y condiciones laborales se respe-ten, pueden producirse ahorros de costes para maxi-mizar la prestación y las horas de servicio. Por ello,consideramos que el servicio de asistencia personal,tendría que desarrollarse como servicio desde laAdministración, precisándose claramente las compe-tencias profesionales de esta figura profesional,definiéndose y asegurándose en mayor medida susderechos laborales, al tiempo que se garantiza, deacuerdo con la LIONDAU y la Convención, el derechode las personas con discapacidad a recibir este ser-vicio para asegurar su autonomía e inclusión social.

La ley recoge, por lo tanto, un claro ejemplo de lametamorfosis actual de un Estado de bienestargarantista a uno de las oportunidades (Alonso,2000). Pero es que, además, antepone el asistencia-lismo a la inclusión real, pues el eje central de estosservicios se encuentra casi exclusivamente en lasmedidas, evidentemente necesarias pero no sufi-cientes, de atención a la dependencia, quedando enun segundo plano las políticas de no discriminación,accesibilidad y de apoyo a la autonomía personal.

Como decíamos, la Ley de Dependencia (LAPAD)trata de garantizar un nuevo derecho social subjeti-vo de atención a la dependencia, aunque no tanto elderecho de la promoción de la autonomía. La escasaespecificidad en los derechos, los servicios y lasprestaciones que enuncia la ley ha hecho obligatorioel desarrollo posterior de diferentes decretos pararegular algunas cuestiones que la norma dejaba sinaclarar, entre ellos, los siguientes:

• Real Decreto 504/2007, de 20 de abril, donde seestablecen los baremos y la escala de valoraciónpara la aplicación de la ley.

• Real Decreto 1.198/2007, de 14 de septiembre,donde se define la extensión de la dependencia.

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• Real Decreto 7/2008, de 11 de enero, que regulalas prestaciones económicas.

• Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, donde sedefinen los servicios de promoción de la autono-mía personal.

Sin embargo, estas nuevas disposiciones normati-vas no son suficientes, pues el problema, entende-mos, es de raíz. Aunque algunos autores conside-ran (sin omitir críticas importantes, entre otrascosas, sobre financiación o conceptualización), queesta ley da un paso en la consolidación de derechossociales y la promoción de la ciudadanía social dela igualdad (Etxeberria, 2008: 43-44), entiendo que,conforme a lo analizado en estas líneas, se ha deponer en duda que así sea efectivamente. Si bienen la exposición de motivos se dibujan unas líneasde acción orientadas a la ciudadanía social, comopotenciadora de la autonomía, y se consolida underecho social subjetivo desde el punto de vista dela justicia social, la definición de autonomía de laley limitada a la esfera privada (e incluso íntima),de la realización de las actividades básicas de lavida diaria no garantiza las posibilidades de ejerci-cio real de la condición de ciudadanía de las perso-nas con discapacidad, pues no dirige su acción a lapromoción de la autonomía en la esfera pública,esto es, para las actividades instrumentales y avan-zadas de la vida diaria, salvo para las personas condiscapacidad intelectual o enfermedad mental (aun-que sin definir los apoyos). Como decíamos, lasprestaciones económicas para la contratación de unasistente personal son una opción residual, limita-da a la gran dependencia y apenas otorgada a losvalorados con derecho a recibir servicio o presta-ción; además, por su alcance económico y pocaregulación, apenas tiene incidencia en la promociónde la autonomía y la inclusión en la comunidad. Porúltimo, al ser una prestación económica, no secuenta con ninguna garantía pública en el controlde la calidad y las condiciones laborales de losasistentes personales.

Consideramos que, al no contemplarse en la ley losapoyos necesarios para el ejercicio de la autonomíay la vida pública plenas, asistimos a un retroceso enel campo de los derechos sociales. Sin querer negarque la consolidación universal de una prestación yuna atención sociosanitaria de cuidados personalespara las personas en situación de dependencia esimportante para evitar las situaciones de desprotec-ción, sobre todo de aquellas personas con discapa-cidades más graves, circunscribirse exclusivamentea esto reduce bastante el campo de acción de lanorma, pues no incide en el desarrollo de medidasde acción positiva que favorezcan la autonomía y elacceso a la esfera pública de las personas con disca-pacidad, tal y como se promulgaba en la LIONDAU.Por lo tanto, esta ley supone una involución, comodecíamos, puesto que vuelve a centrar su objeto enla atención sociosanitaria, desde una perspectiva

individualista, conforme a las características delparadigma rehabilitador. Concebir la situación dediscapacidad como ‘dependencia’ (aunque pueda,de acuerdo con su definición, derivarse de la edad,la enfermedad o de la propia discapacidad) retoma,además, algunos de los postulados del paradigmacitado, a pesar de que se mencione –e incluso dénombre a la ley– la autonomía personal (eso sí, ensu versión restringida).

5. Resultados en la aplicación de la ley: laprestación de la asistencia personal en laactualidad

Los resultados de la aplicación del SAAD han sido,evidentemente, desiguales. Por un lado, porque los‘puntos de fuga’ de la ley y la propia disposición decada una de las comunidades autónomas que lo hallevado a cabo ha hecho que se generalizaran lasprestaciones por cuidados familiares sobre cual-quier otra prestación o servicio4: un 48,96% de lasprestaciones por dependencia en España son pres-taciones por cuidados familiares, pero en comunida-des como la Región de Murcia5 o en las Islas Balea-res, alcanzan hasta un 71,18% y un 71,32% de lasprestaciones otorgadas, respectivamente.No se ha consolidado un sistema público de aten-ción a la dependencia basado en servicios básicosimplantados sobre todo en el entorno comunitario(centros de día, ayuda a domicilio y teleasistencia) y,sin embargo, se ha consolidado la feminización delos cuidados dentro del entorno familiar, algo que laley, en un principio, pretendía atacar para favorecerel acceso de las mujeres al mercado laboral y, enteoría, a una mayor independencia económica. Sehan prolongado, e incluso acentuado, por lo tanto,las desigualdades de género.

Por otro lado, y como ya advertía el SIPOSO y hemoscomentado, se producen dos desigualdades funda-mentales en la implantación de los servicios. La pri-mera, tiene que ver con las comunidades autónomasque los desarrollan. Existen grandes desigualdadesen la gestión, el desarrollo y la celeridad en la trami-tación de valoraciones y servicios, dependiendo dela comunidad autónoma. En el aspecto negativo,destacan especialmente la Comunidad Valenciana,Canarias y la Comunidad de Madrid, con un índicede cobertura mucho más bajo que el resto de admi-nistraciones autonómicas. Teniendo en cuenta elpeso de sus respectivas poblaciones, han tramitado

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4 Datos del Servicio de Información del Sistema de Autonomíay Atención a la Dependencia (SISAAD), a 1 de noviembre de 2010,procedentes del Servicio de Estadísticas de la Subdirección GeneralAdjunta de Valoración, Calidad y Evaluación del Imserso.

5 Aunque en los últimos meses ha reducido bastante el pesorelativo de esta prestación, que llegó a ser casi del 80% del total delos servicios.


un porcentaje mucho menor de solicitudes dedependencia y de prestaciones de servicios (el0,72%, el 0,39% y el 0,65% de prestaciones sobre eltotal de población existente, respectivamente).

Además, en algunos casos, las prestaciones ya asig-nadas y que se contabilizan en el sistema no sonnuevas, sino que provienen de las personas quemucho antes de que se creara la ley y se pusiera enmarcha el SAAD ya tenían un servicio asignado. Esoexplica, por ejemplo, que en Madrid el 17,12% seanservicios de centro de día, y el 36,96% de las presta-ciones asignadas, servicios residenciales, símbolosestos últimos de un modelo de atención que tiendea caer en desuso, pues lo que se debería es genera-lizar los servicios de proximidad, caracterizados porfacilitar la permanencia de las personas en situaciónde dependencia en su propio entorno de referencia,y no impulsar la institucionalización.

La segunda desigualdad proviene de las formas degestión del sistema. La consolidación del ‘negociode la dependencia’ está generando la privatizaciónde servicios, la externalización y la concertación deplazas, lo que afecta a la calidad de los servicios y ala precariedad de sus trabajadores, además de acre-centar las desigualdades (sólo acceden a los mejo-res recursos aquellos que los pueden pagar, cuandoen teoría deberían ser universales).

Pero fundamentalmente, y como decíamos, la leytiene un problema semántico de origen en el térmi-no ‘autonomía’ que ha perjudicado sobre todo a laspersonas con discapacidad y dificultado el acceso alos servicios de asistencia personal. No podemosolvidar que estos servicios, en un principio, figura-ban en el libro blanco de la dependencia (Imserso,2004) ‘preinstaurando’ una figura profesional dedi-cada a tal fin, pero se cayeron en el desarrollo legis-lativo de la ley, sustituyéndose el servicio y la figuraprofesional por la ‘vaga’ prestación económica deasistencia personal (artículo 19) para el acceso a laeducación y el trabajo. Esto ha originado que su inci-dencia no sea más que residual: sólo el 0,09% delas prestaciones asignadas a las 757.973 personasvaloradas ya como ‘dependientes’ han sido presta-ciones económicas de asistencia personal, exacta-mente 698, a 1 de noviembre de 2010.

Nueve comunidades autónomas aún no han adjudi-cado ninguna de estas prestaciones: Aragón, Astu-rias, Canarias, Cantabria, Comunidad Valenciana,Extremadura, Murcia, La Rioja y Ceuta y Melilla. Sóloen el País Vasco tiene cierta representatividad dichaprestación, pues se han adjudicado 527, lo quesupone un 1,33% sobre el total de las prestacionesadjudicadas. En el resto de las comunidades autóno-mas, la presencia de estas prestaciones es práctica-mente nula. ¿Por qué este escaso uso de la asisten-cia personal? ¿Tal vez se desconoce? ¿Puede ser quese deba al coste que ésta implica?

Tabla 1. Personas beneficiarias de la prestación económicade autonomía personal (datos absolutos y porcentajesobre el total de prestaciones)Comunidad autónoma N %Andalucía 33 0,01%Aragón 0 0,00%Asturias, Principado de 0 0,00%Baleares, Islas 11 0,12%Canarias 0 0,00%Cantabria 0 0,00%Castilla y León 43 0,08%Castilla-La Mancha 9 0,02%Cataluña 18 0,01%Comunidad Valenciana 0 0,00%Extremadura 0 0,00%Galicia 36 0,11%Madrid, Comunidad de 20 0,04%Murcia, Región de 0 0,00%Navarra, Comunidad Foral de 1 0,01%País Vasco 527 1,33%Rioja, La 0 0,00%Ceuta y Melilla 0 0,00%Total 698 0,09%

Fuente: Servicio de Información del Sistema para la Autonomía yAtención a la Dependencia (2010). Datos a 1 de noviembre de 2010.

6. El coste de la asistencia personal.Comparativa con otros servicios del SAAD

La cuantía mensual de la prestación de autonomíapersonal es de un máximo de 833,96 € para losvalorados en grado III-nivel 2, y de 625,47 € para losvalorados en grado III-nivel 1. El coste estimado deotros servicios para la administración pública esmayor si tenemos en cuenta los costes que se esta-blecían en el libro blanco de la dependencia (Imser-so, 2004) –actualizados con el IPC general de 2003a 2010 (un 19,5%)– de los principales servicios deatención a la dependencia:

• Plaza en una residencia: 1.645,52 €/mes.

• Plaza en un centro de día: 768,98 €/mes.

• Servicio de ayuda a domicilio: 205,54 €/mes.

• Teleasistencia: 25,25 €/mes.

Queda patente, por lo tanto, que el coste para elEstado de una plaza en una residencia es práctica-mente el doble que la prestación de asistencia per-sonal, y que el coste de una plaza en centro de díano difiere demasiado a la cuantía de la prestaciónpara los dependientes de grado III-nivel 2, y superala prestación para los de grado III-nivel 1. Es por ellopor lo que, incluso si la prestación fuera de unacuantía mayor, su coste no necesariamente supera-ría al de un servicio residencial, y el Estado tendríamás vías para el retorno de esa inversión, por lo quesería más eficiente.

Pero, ¿cuál es la eficiencia económica de la asistenciapersonal para el Estado? Blanco et al. (2009), desde

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el Foro de Vida Independiente, han hecho un análisisdel coste-beneficio de este servicio, que favorece laactividad y la autonomía, en comparación con unapensión contributiva con complemento de gran invali-dez (que favorece la ‘dependencia’), teniendo encuenta tanto la inversión pública realizada como elretorno de la inversión al Estado en forma de impues-tos indirectos al consumo y de recaudación de Segu-ridad Social, en el caso del asistente personal y de lapersona con discapacidad ocupada. De ese análisis,se puede concluir que, sin llegar a los resultados deltexto citado (al que se podrían poner ciertas objecio-nes, pues dibuja un caso extremo), la inversión públi-ca en asistencia personal tiene un mayor número devías de retorno para el Estado (impuestos indirectosde usuario y asistente, Seguridad Social de usuario yasistente) que reduce la inversión pública final glo-bal, al tiempo que, con este servicio de asistenciapersonal, se integra de una manera más autónoma ala persona en su comunidad.

7. Conclusiones

Por medio de este artículo y de la ponencia que ledio origen, hemos intentado mostrar cómo en eltexto de la Ley de Dependencia, así como en suposterior desarrollo, se ha olvidado el objetivo deconseguir la máxima vida independiente por partede la persona con discapacidad, al definir la auto-nomía de un modo restringido, limitado a la realiza-ción de las actividades básicas de la vida diaria yolvidando aquellas actividades instrumentales yavanzadas que definen la participación e inclusiónplenas en la comunidad, a través del apoyo y laasistencia personal.

Como hemos visto, esto supone un ‘choque frontal’con normativas marco españolas, o internacionalespero adoptadas por nuestro país, como la Ley deIgualdad de Oportunidades, No Discriminación yAccesibilidad Universal de las Personas con Discapa-cidad (51/2003, LIONDAU) y la Convención sobre losDerechos de las Personas con Discapacidad de laONU, en vigor desde mayo de 2008, que defienden ylegislan en favor del derecho a una vida indepen-diente, y que definen la asistencia personal comouno de los instrumentos clave para lograrla.

En la ley, la prestación por asistencia personal seremite sólo como una posibilidad para las personascon gran dependencia (grado III-niveles 1 y 2), pero,como los datos muestran, en la práctica sólo un0,09% de los más de 700.000 valorados comodependientes han recibido esta prestación. Es porello necesario plantear medidas que favorezcan eldesarrollo de la asistencia personal para la promo-ción de la autonomía entendida en un sentidoamplio, de acuerdo con los principios promulgadospor las dos leyes anteriormente citadas y, comorecordamos, por algunos de los preceptos de lapropia Ley de Dependencia. Para ello, se podríaactuar en dos vertientes: por el lado de la reformalegislativa, extendiendo la amplitud del conceptode autonomía y revisando la prestación de autono-mía personal (incluso incluyéndola como servicio,para que se regule mejor su aplicación); y, por otro,por el lado de la puesta en práctica del SAAD,aumentando considerablemente el número de pres-taciones de asistencia personal concedidas, comopaso para alcanzar una vida independiente de laspersonas con discapacidad, en tanto que ciudada-nos iguales.

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El 3 de mayo de 2008 entró en vigor en España laConvención sobre los Derechos de las Personas conDiscapacidad, que fue aprobada el 13 de diciembrede 2006 por la Asamblea General de la ONU. Pocosdías antes, el 30 de noviembre de 2006, el Pleno delCongreso de los Diputados aprobó la Ley de Promo-ción de la Autonomía Personal y Atención a las per-sonas en situación de dependencia (Ley 39/2006,de 14 de diciembre), conocida como ‘Ley de Depen-dencia’. Ésta es la ley social más reciente de carác-ter estatal que se aplica en el ámbito de las perso-nas con discapacidad. Según los autores de esteartículo, varios estudios ya realizados han puestode manifiesto que vulnera numerosos aspectosregulados en la Convención de la ONU sobre losderechos de las personas con discapacidad, por loque, como todo elemento del ordenamiento jurídicoque contravenga o no esté de acuerdo con lo esta-blecido en las convenciones internacionales ratifica-das por el Estado español, deberá modificarse. Apartir de ese planteamiento, el objetivo del artículoes el de proceder, de manera concreta, al análisis delos conflictos que se plantean entre el articulado dela Ley de Dependencia y el artículo 19 de la Conven-ción, que regula el “derecho a vivir de forma inde-pendiente y a ser incluido en la comunidad”, parallegar a mostrar que dicha Ley no constituye un ins-trumento efectivo para la promoción de la autono-mía personal de quienes se hallan en situación dedependencia.

Palabras clave:

asistencia personal, Convención sobre los Derechosde las Personas con Discapacidad, derechoshumanos, diversidad funcional, Ley de Promociónde la Autonomía Personal, Atención a las Personasen Situación de Dependencia.

1. Introducción. La Convención sobre losDerechos de las Personas con Discapacidad

La Oficina del Alto Comisionado para los DerechosHumanos afirma que en torno al 10% de la pobla-ción mundial, unos 650 millones de personas, tienealguna discapacidad (ONU, 2010). De ellas 3,5 millo-nes se encuentran en España (INE, 2008). Con laexcepción de las mujeres, el de las personas condiscapacidad es el colectivo en situación de desven-taja más numeroso a nivel mundial.

Las personas con discapacidad se encuentran some-tidas a muchas formas de discriminación y conculca-ción sistemática de los derechos humanos. La granmayoría de ellas viven en condiciones de extremapobreza, y más del 80% viven en países del tercermundo. Al igual que otros colectivos en situación dedesventaja, las personas con discapacidad padecenfalta de acceso a la educación en condiciones deigualdad de oportunidades (se calcula que sólo un2% de los niños con discapacidad en el tercermundo recibe algún tipo de educación), subempleoy dificultades para acceder al mercado laboral.Como es sabido, las personas con discapacidad tie-nen numerosas dificultades para disfrutar de losespacios públicos o encontrar una vivienda adapta-da a sus necesidades, pero la situación de flagranteconculcación de los derechos humanos que tienelugar en los asilos o residencias es menos conocida.Además, la situación de discriminación e invisibili-dad impide que las personas con discapacidad

Por qué la Ley de Dependencia noconstituye un instrumento para lapromoción de la autonomía personal1

Francisco Guzmán<[email protected]>

Melania Moscoso<[email protected]>

Mario Toboso<[email protected]>

Instituto de Filosofía-CCHSCSIC

1 Este artículo se inscribe dentro del Proyecto “Filosofía de lastecnociencias sociales y humanas” (FFI2008-03599) del Plan Nacio-nal de I+D+i (2008-2011), y del Proyecto Intramural del CSIC “Disca-pacidad, envejecimiento y calidad de vida”. Está basado en laponencia que fue presentada en el II Congreso Anual de la RedEstatal de Políticas Sociales (REPS), “Crisis económica y políticassociales”, celebrado en Madrid el 30 de septiembre y 1 de octubrede 2010.


puedan decidir su proyecto vital en sus propios tér-minos, debido a las legislaciones que les impidenestablecer familias, mediante la prohibición delmatrimonio y la adopción, la inmigración y la librecirculación. Algunas discapacidades son, en deter-minados marcos jurídicos, causa suficiente de arres-to y reclusión forzosa (Quinn y Degener, 2002).

Con frecuencia, la discapacidad ha sido vista comouna tragedia personal que no requiere otra interven-ción que la puramente médica o terapéutica. Ennombre de esta percepción de la discapacidad, quese conoce como “modelo médico” (Palacios y Roma-ñach, 2007), las personas con discapacidad han sidoprivadas de ejercer el control sobre sus propioscuerpos y han sido sometidas a tratamientos e inter-venciones sin su consentimiento, a menudo cruen-tos, innecesarios y de eficacia no contrastada, con elúnico objeto de atenuar su discapacidad y hacerlamenos visible. Estas personas a menudo ven viola-dos, además, sus derechos reproductivos, con prác-ticas de esterilización forzosa o encubierta.

La Convención sobre los Derechos de las Personascon Discapacidad (en adelante, la Convención) pre-tende que los derechos humanos, que vienen reco-gidos en los ocho instrumentos internacionales bási-cos de los derechos humanos2, sean efectivostambién para las personas con discapacidad.

El 13 de diciembre de 2006 la Asamblea General de laONU promulgó esta Convención (ONU, 2006). Dadalas dificultades de hacer efectivos los derechos huma-nos para las personas con discapacidad mediante losinstrumentos previamente citados, este Tratado Inter-nacional busca el compromiso de los Estados en lapromoción y protección de los derechos de las per-sonas con discapacidad. Como se señala en su artículo 1, la Convención pretende “promover, prote-ger y asegurar el disfrute pleno y en condiciones deigualdad de los derechos humanos y las libertadesfundamentales por las personas con discapacidad, ypromover el respeto de su dignidad inherente”.

Dado que las personas con discapacidad a menudopadecen situaciones de discriminación múltiple, laAsamblea Legislativa de la ONU ha concebido laConvención como un instrumento legislativo trans-versal que trata de atajarla. Se trata de un documen-to vinculante con un Protocolo Facultativo que deter-mina el procedimiento de comunicación de lasviolaciones de los derechos humanos de las perso-nas con discapacidad por un Estado miembro, asícomo el procedimiento de investigación y resoluciónde la comunicación por parte del Comité. La firmadel texto de la Convención, por sí misma, no com-promete a un Estado. Sólo la ratificación del Proto-colo Facultativo hace a un Estado Parte susceptiblede investigación por parte del Comité.

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2 Tales documentos son: la Convención Internacional sobre laEliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, elPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convenciónsobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación contrala Mujer, la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas

Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Convención sobre los Dere-chos del Niño, la Convención Internacional sobre la Protección delos Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familia-res, y la Convención Internacional para la Protección de todas lasPersonas contra las Desapariciones Forzadas, que aún no ha entra-do en vigor.

Figura 1. Mapa de firmas y ratificaciones de la Convención y de su Protocolo Facultativo

Han firmado la Convención y el Protocolo

No han firmado

Han firmado la Convención

Han ratificado la Convención y el Protocolo

Han ratificado la Convención

Fuente: ONU (<http://www.un.org/disabilities/documents/maps/enablemap.jpg>).


A día de hoy (noviembre de 2010), la Convencióntiene 147 Estados signatarios, 96 de los cuales lahan ratificado. Los Estados firmantes de su Protoco-lo Facultativo son 90, y ha sido ratificado por 60 deellos.

La entrada en vigor de la Convención no se produjohasta el 3 de mayo de 2008, y su puesta en prácticaestá mediatizada por lo acordado en la Conferenciade Madrid de Noviembre de 2007 donde se “insta atodos los Estados Miembros de las Naciones Unidasa que aceleren el proceso de ratificación de la Con-vención a fin de asegurar su rápida entrada envigor” (ONU, 2007). Sus iniciativas se han vistosecundadas en sucesivas Conferencias de EstadosPartes en 2008 y 2009. La ciudad de Nueva Yorkacogió del 1 al 3 de septiembre de 2010 la III Confe-rencia. España firmó el texto de la Convención y elProtocolo Facultativo el 30 de marzo de 2007, y losratificó el 3 de diciembre de 2007.

¿Cuáles son los compromisos adquiridos por laFirma de la Convención y la ratificación del Protoco-lo? La Convención compromete, en primer lugar, auna definición comprehensiva de la discapacidadcomo la que se estipula en su artículo 1: “Las perso-nas con discapacidad incluyen a aquellas que ten-gan deficiencias físicas, mentales, intelectuales osensoriales a largo plazo que, al interactuar condiversas barreras, puedan impedir su participaciónplena y efectiva en la sociedad, en igualdad de con-diciones con las demás” (ONU, 2006).

Esta definición, con la cual ha de ser compatible ladefinición de los Estados Miembros, se hace eco deun importante cambio de paradigma auspiciado porla Convención. Frente a un planteamiento que afirmaque la discapacidad es intrínsecamente mala, undefecto o enfermedad que debe ser prevenida, corre-gida o paliada, la Convención suscribe de formaexplícita en su articulado el denominado “modelosocial” (Palacios y Romañach, 2007), y en lugar desituar las dificultades que experimentan las personascon discapacidad en su propia constitución físico psí-quica, se considera que son las dificultades de lasociedad para acogerlas en su diversidad las queestán en la base de las múltiples discriminacionesque experimentan. Según este nuevo paradigma, ladiscapacidad es el resultado de la interacción delsujeto con un entorno excluyente que no da cabida“a las diferencias y límites del individuo o impide suparticipación en la sociedad” (ONU, 2010: 08). Ladiscapacidad no es percibida ya como una tragediapersonal, sino como una cuestión de derechos. Laspersonas dejan de ser consideradas como “recepto-ras de servicios de beneficencia u objetos de lasdecisiones de otros, y pasen a ser titulares de dere-chos” (ONU, 2010: 11). Tal enfoque de derechosimplica cambios a nivel estructural, de modo que secreen las condiciones que permitan la plena partici-pación de todas las personas sin distinción de géne-

ro, etnia, religión, nivel socioeconómico o, como esel objeto específico de esta Convención, discapaci-dad. El cambio de paradigma mencionado se concre-ta también en una serie de Principios generales reco-gidos en el artículo 3 de la Convención.

Además de su espíritu y de sus aspectos programá-ticos, la Convención recoge una serie de obligacio-nes concretas hacia los Estados Partes de cara a losciudadanos con discapacidad y a los colectivos enque se agrupan, pudiendo unos y otros interponercomunicaciones al Comité de la ONU sobre los Dere-chos de las Personas con Discapacidad, cuyo propó-sito es velar por el cumplimiento de lo acordado enla Convención. Sus funciones vienen recogidas en elartículo 34 y sus competencias son habilitadas porun Protocolo Facultativo.

Al respecto del procedimiento, el Protocolo Facultati-vo reconoce la competencia del Comité para consi-derar las comunicaciones presentadas por personascon discapacidad o colectivos de personas con dis-capacidad en torno a las violaciones de derechoshumanos de las que aleguen ser víctimas por partede un Estado que haya ratificado el Protocolo. Debeseñalarse que todos los Estados Partes están obliga-dos por el artículo 35 a presentar, al cabo de dosaños, un informe inicial de su situación e informesde mejora y seguimiento cada cuatro años.

De especial relevancia para la promoción de la VidaIndependiente es el artículo 19 de la Convención, enel que se destaca de forma explícita el servicio deasistencia personal. El asistente personal es la per-sona que, escogida y contratada por la persona ensituación de dependencia, le asiste en el desenvolvi-miento de su vida cotidiana, facilitándole el accesoal empleo, a la educación y a todas las formas de laparticipación social. Esta figura goza de un prolon-gado arraigo en otros países de Europa donde llevaimplantada desde los años ochenta (Rodríguez-Pica-vea y Romañach, 2006). Las obligaciones de España,derivadas de la ratificación de la Convención y de suProtocolo Facultativo, consistirán en promover elacceso a la asistencia personal de acuerdo con loestablecido en el artículo 19 de la Convención.

“Artículo 19. Derecho a vivir en forma indepen-diente y a ser incluido en la comunidad:

Los Estados Partes en la presente Convenciónreconocen el derecho de todas las personas condiscapacidad a vivir en la comunidad, con opcio-nes iguales a las de los demás, y tomarán medi-das eficaces y adecuadas para facilitar el plenodisfrute de este derecho por las personas condiscapacidad y su plena inclusión y participaciónen la comunidad, incluso asegurando que:

a) Las personas con discapacidad tengan la opor-tunidad de elegir su lugar de residencia y

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dónde y con quién desean vivir, en pie deigualdad con los demás, y no se vean obliga-das a vivir con arreglo a un sistema de vidaespecífico;

b) Las personas con discapacidad tengan accesoa una variedad de servicios de asistenciadomiciliaria, residencial y otros servicios deapoyo de la comunidad, incluida la asistenciapersonal que sea necesaria para facilitar suexistencia y su inclusión en la comunidad ypara evitar su aislamiento o separación deésta;

c) Las instalaciones y los servicios comunitariospara la población en general estén a disposi-ción, en condiciones de igualdad, de las perso-nas con discapacidad y tengan en cuenta susnecesidades”.

Debe notarse que la figura del/de la asistente perso-nal presenta notables diferencias con la figura del/dela cuidador/a, ya que, como señala la Convención, sufunción es la de facilitar la existencia y la inclusión delas personas con discapacidad en la comunidad paraevitar su aislamiento o separación de ésta, y evitar asírecluir a la persona en el ámbito familiar.

2. El compromiso legal que adquiereEspaña al ratificar la Convención

La Convención prevé un conjunto de medidas de nodiscriminación y de acción positiva que los Estadosque la ratifiquen deberán implantar para garantizar,en igualdad de condiciones y oportunidades, elacceso a sus derechos a las personas con discapaci-dad (MSPS, 2010).

A todos los efectos, la Convención ya forma partedel ordenamiento jurídico español, en virtud de lodispuesto en el artículo 96.1 de la Constituciónespañola, según el cual “los tratados internaciona-les válidamente celebrados, una vez publicados ofi-cialmente en España, formarán parte del ordena-miento interno. Sus disposiciones sólo podrán serderogadas, modificadas o suspendidas en la formaprevista en los propios tratados o de acuerdo conlas normas generales del Derecho Internacional”.

Pero, además, la Convención tiene una influenciarelevante a nivel constitucional, de acuerdo con loseñalado en el artículo 10.2, también de la Constitu-ción: “Las normas relativas a los derechos funda-mentales y a las libertades que la Constitución reco-noce, se interpretarán de conformidad con laDeclaración Universal de Derechos Humanos y lostratados y acuerdos internacionales”. Así, el artículo10.2 vincula la interpretación de los derechos y liber-tades reconocidos en la Constitución a los tratadossobre esta materia ratificados por España, y dota de

un rango constitucional a los tratados sobre dere-chos que ya forman parte del Derecho interno en vir-tud de su artículo 96.1. En este sentido, resultanecesario analizar la legislación española, parasaber si se adecua o no a lo establecido en la Con-vención y a su filosofía (De Asís y Barranco, 2010).

El Derecho internacional, y en especial lo relaciona-do con el sistema de los derechos humanos, se con-sidera, pues, de rango superior a las leyes de unEstado. Esto es así de acuerdo con lo estipulado enlos artículos 26 y 27 de la Convención de Viena de1969, firmada el 23 de mayo de ese mismo año, yque no entró en vigor hasta el 27 de enero de 1980.España la incorporó a su sistema legislativo a travésdel BOE el 13 de junio de 1980 (Romañach, 2010).

Así pues, el Estado español está obligado a modifi-car todas las leyes nacionales que contravengan ono estén de acuerdo con lo establecido en las con-venciones que haya firmado. Al estar tan reciente laentrada en vigor de la Convención, esta modificacióntodavía no ha tenido lugar. No obstante, se ha reali-zado ya el análisis previo necesario para detectarqué leyes son las que requieren ser modificadas.Este análisis ha sido realizado por el Instituto deDerechos Humanos Bartolomé de las Casas de laUniversidad Carlos III, y el resultado del mismo esun informe amplio en el que se señalan más de 120leyes y decretos de todo tipo que deberán ser modi-ficados en los próximos años para garantizar el cum-plimiento de lo establecido en la Convención porparte de España (Romañach, 2010).

3. En torno a la Ley de Promoción de laAutonomía Personal y Atención a laspersonas en situación de dependencia

El 30 de noviembre de 2006 el Pleno del Congresode los Diputados aprobó la Ley de Promoción de laAutonomía Personal y Atención a las personas enSituación de Dependencia (Ley 39/2006, BOE de 14de diciembre), conocida como Ley de Dependencia,en adelante LEPA.

Los objetivos de la LEPA se exponen tanto en la Expo-sición de Motivos como en su artículo 1.1. En la Expo-sición de Motivos se afirma que la norma pretende“atender las necesidades de aquellas personas que,por encontrarse en situación de especial vulnerabili-dad, requieren apoyos para desarrollar las activida-des esenciales de la vida diaria, alcanzar una mayorautonomía personal y poder ejercer plenamente susderechos de ciudadanía”. Y en el artículo 1,1, se afir-ma que la Ley busca “regular las condiciones básicasque garanticen la igualdad en el ejercicio del derechosubjetivo de ciudadanía a la promoción de la autono-mía personal y atención a las personas en situaciónde dependencia, en los términos establecidos en lasleyes”, mediante la “creación de un Sistema para la

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Autonomía y Atención a la Dependencia” (SAAD) (DeAsís y Barranco, 2010). El SAAD se configura, asimis-mo, como el cuarto pilar del Estado de Bienestar (trasel Sistema Nacional de Salud, el Sistema Educativo yel Sistema de Pensiones, desarrollados en la décadade los ochenta), y daría amparo a ese nuevo derechosubjetivo de ciudadanía, a saber: el derecho a la pro-moción de la autonomía personal y a la atención a laspersonas en situación de dependencia por parte delEstado (Bonete, 2009).

El capítulo II de esta Ley establece las Prestaciones yCatálogo de servicios de atención del Sistema para laAutonomía y Atención a la Dependencia. Las presta-ciones pueden ser de dos tipos: de servicios y econó-micas. Las prestaciones de servicio se especifican enel artículo 15 de la Ley y se concretan en sus artículos21 a 25. Incluyen los servicios de prevención de lassituaciones de dependencia, de teleasistencia, deayuda a domicilio, los centros de día y noche, y laatención residencial. Para establecer la prioridad enel acceso a estos servicios se tendrá en cuenta elgrado y nivel de dependencia y la capacidad econó-mica de la persona en situación de dependencia. Lasprestaciones económicas, por otra parte, pueden serde tres tipos: vinculadas a servicios, vinculadas acuidados en el entorno familiar y apoyos a cuidado-res no profesionales, y vinculadas a la asistencia per-sonal. Las primeras se recogen en el artículo 17 de laLey, y se destinan a cubrir los gastos ocasionadospor la adquisición de un servicio, cuando no seaposible el acceso a un servicio equivalente público oconcertado de atención y cuidado de los establecidosen el artículo 15. Las vinculadas a cuidados en elentorno familiar y apoyos a cuidadores no profesio-nales, recogidas en el artículo 18, tienen un carácterexcepcional, y sólo puede accederse a ellas cuandola persona en situación de dependencia esté siendoatendida en su entorno familiar y se den condicionesde convivencia y habitabilidad. Por último, las vincu-ladas a la asistencia personal se establecen en elartículo 19, y su finalidad es la promoción de la auto-nomía de las personas con gran dependencia, contri-buyendo a la contratación de una asistencia perso-nal, durante un número de horas, que facilite albeneficiario el acceso a la educación, al trabajo y alejercicio de las actividades básicas de la vida diaria.Una de las ideas centrales de la LEPA es que la aten-ción de las personas en situación de dependencia selleve a cabo, de manera prioritaria, a través de lasprestaciones de carácter asistencial que se relacio-nan en el catálogo de servicios del artículo 15. Lasprestaciones económicas tienen un alcance subsidia-rio y excepcional (De Asís y Barranco, 2010).

Aunque los objetivos de la LEPA parecen adecuarseal modelo social, éste desaparece en su especifica-ción posterior, tanto en lo que se refiere al catálogode servicios de dependencia, como a la propia defi-nición de dependencia que proporciona la ley. Elcatálogo de servicios tiene un carácter asistencialis-

ta, centrado exclusivamente en la atención y el cui-dado, y alejado del derecho subjetivo que promuevela autonomía personal y la vida independiente, prác-ticas fundamentales en la filosofía del modelo social(De Asís y Barranco, 2010).

El catálogo de serviciostiene un carácterasistencialista, centrado enla atención y el cuidado, yalejado del derechosubjetivo que promueve laautonomía personalEn su artículo 2.2, la Ley entiende por dependencia“el estado de carácter permanente en que seencuentran las personas que, por razones derivadasde la edad, la enfermedad o la discapacidad, y liga-das a la falta o a la pérdida de autonomía física,mental, intelectual o sensorial, precisan de la aten-ción de otra u otras personas o ayudas importantespara realizar actividades básicas de la vida diaria o,en el caso de las personas con discapacidad intelec-tual o enfermedad mental, de otros apoyos para suautonomía personal”. No se contemplan en estadefinición otras razones para precisar la ayuda deterceros que las que se derivan de las limitacionesfuncionales, deslizando, además, la idea, abierta amúltiples interpretaciones, de falta de autonomíamental. Como se menciona en su artículo 21, la pre-vención de las situaciones de dependencia se dirigea la modificación de aquellos aspectos intrínsecosde la persona, como problemas de salud y sussecuelas, sin que en ningún momento se mencioneel entorno social y físico de la misma como origende las limitaciones que la persona experimenta paradesarrollar su vida cotidiana, ni se sugieren modifi-caciones del mismo. Es evidente que la Ley adoptaun concepto de situación de dependencia centradoúnicamente en las limitaciones de la persona, queolvida totalmente las restricciones sociales queintervienen igualmente en la situación de dependen-cia, y en consecuencia ignora la interacción entreambos factores, a la que alude claramente la Con-vención (De Asís y Barranco, 2010).

La Convención y la LEPA participan, pues, de princi-pios inspirados en paradigmas opuestos, que condi-cionan el desarrollo de ambos textos. La Convenciónestá inspirada, como se ha indicado anteriormente,en el modelo social y esto se refleja a lo largo de suarticulado, por ejemplo, en los artículos 9 (Accesibi-lidad), 19 (Derecho a vivir de forma independiente ya ser incluido en la comunidad), 20 (Movilidad per-sonal) o 30 (Participación en la vida cultural, las acti-vidades recreativas, el esparcimiento y el deporte),

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en los que prevalece el derecho de elección, lavoluntad de las personas y la vida independientedentro de la comunidad. Por el contrario, la LEPA,promulgada en 2006, se inspira en el modelo médi-co, lo que supone un paso atrás con respecto a laLey 51/2003, de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las per-sonas con discapacidad (LIONDAU), que ya se inspi-raba de manera plena en el modelo social, posterior-mente reflejado en la Convención. Por ello resultadifícil llegar a entender el alejamiento notable de laLEPA con relación al modelo social, cuando en elmomento de elaborarse esta Ley se contaba ya conlos presupuestos del mismo incorporados en laLIONDAU. Este retroceso conceptual, sobre la basede principios ya superados, se evidencia a lo largodel articulado de la LEPA (Rodríguez-Picavea y Roma-ñach, 2006-2007).

4. El servicio de asistencia personal en laLEPA y en la Convención

La asistencia personal es un servicio de apoyo a laVida Independiente y a la promoción de la autono-mía personal, que se instrumentaliza a través deuna figura laboral poco conocida y todavía no regu-lada en nuestro país: el “asistente personal” (Blancoet al., 2009).

La asistencia personal surgió en EE.UU. promovidapor el Movimiento de Vida Independiente (Indepen-dent Living Movement) en los años ochenta. Precisa-mente la rama europea de este movimiento, ENIL(European Network of Independent Living), puso enmarcha en el año 2009 una campaña para extender laasistencia personal a todos los países de la UE,amparándose en la Convención. Suecia (1994) y GranBretaña (1997) cuentan con leyes específicas de VidaIndependiente; leyes generales existen en Italia(2000) y Noruega (2000); Holanda, Dinamarca, Italia,Francia, Bélgica, Alemania, Eslovenia y Suiza handesarrollado asimismo proyectos o sistemas de pagosasimilables a la Vida Independiente. Se calcula queactualmente más de 100.000 personas reciben asis-tencia personal en Europa, en sus diferentes modali-dades, la mayoría de ellas en Suecia, Francia, Holan-da, Gran Bretaña y Noruega (Blanco et al., 2009).

El asistente personal es aquella persona que realizao ayuda a realizar las tareas de la vida diaria a otrapersona que, por su situación, bien sea por una dis-capacidad o por otros motivos, no puede realizarlaspor sí misma. Un caso muy característico es la per-sona que tiene una tetraplejia y, por lo tanto, nopuede manejar bien sus manos, sus brazos y suspiernas. Por ello necesita ayuda para vestirse, paralavarse, para comer, para beber, para tomar notas,para conducir, para desplazarse, para ir al baño, etc.Sin embargo, a pesar de no poder realizar de mane-ra autónoma estas tareas, mantiene plenamente su

capacidad de tomar decisiones y de elegir las condi-ciones en las que desea realizar sus actividades(Rodríguez-Picavea y Romañach, 2006).

La figura del asistente personal se recoge en el artí-culo 19 de la Convención, que establece el derecho avivir de forma independiente y a ser incluido en lacomunidad. Dicha figura también se encuentra pre-vista en la LEPA. El artículo 2.7 establece que seentiende por asistencia personal el “servicio presta-do por un asistente personal que realiza o colaboraen tareas de la vida cotidiana de una persona ensituación de dependencia, de cara a fomentar su vidaindependiente, promoviendo y potenciando su auto-nomía personal”. El artículo 14.5 considera que “laspersonas en situación de dependencia podrán recibiruna prestación económica de asistencia personal enlos términos del artículo 19”. Y este artículo 19 regulala prestación económica por asistencia personal, que“tiene como finalidad la promoción de la autonomíade las personas con gran dependencia. Su objetivoes contribuir a la contratación de una asistencia per-sonal, durante un número de horas, que facilite albeneficiario el acceso a la educación y al trabajo, asícomo una vida más autónoma en el ejercicio de lasactividades básicas de la vida diaria”.

Esta prestación económica se encuentra doblementerestringida en el texto de la LEPA: en primer lugar,en cuanto al ámbito de las actividades que cubre(educación, trabajo y actividades básicas de la vidadiaria), y en segundo lugar, en cuanto a las perso-nas que tienen acceso a la misma, limitándose a laspersonas valoradas como con “gran dependencia”,según el artículo 19 (De Asís y Barranco, 2010).Obsérvese que mientras los artículos 2.7 y 14.5hacen referencia a “personas en situación de depen-dencia”, el artículo 19 restringe la prestación econó-mica a “personas con gran dependencia”. Esta dis-criminación arbitraria hacia las personas condependencia moderada o severa choca frontalmentecon el derecho recogido en el artículo 4.2.11 de laLEPA: “Derecho a la igualdad de oportunidades, nodiscriminación y accesibilidad universal, en cual-quiera de los ámbitos de desarrollo y aplicación deesta Ley” (Blanco et al., 2009).

En otro orden de cosas, aun cuando en la LEPA nohay un pronunciamiento específico sobre la natura-leza del asistente personal, la propia finalidad de laprestación (“contribuir a la contratación de una asis-tencia personal”) introduce un elemento de profe-sionalización que parece ir en la dirección de excluira los familiares del modelo de asistente personal.Del artículo 19 de esta Ley se deduce que el asisten-te será contratado bajo la condición de trabajadorque prestará sus servicios de forma dependiente, enel caso de constituirse una relación laboral, o deforma autónoma, de ser otra la naturaleza del víncu-lo constituido (De Asís y Barranco, 2010). Actual-mente, esta figura profesional no está regulada

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por ningún tipo de convenio, por lo que lo más fre-cuente es realizar un contrato bajo la figura de servi-cio doméstico. Pero el asistente personal no es unempleado de servicio doméstico, por lo que serequiere el desarrollo de un convenio específico queestablezca un salario mínimo y el pago de unas cuo-tas del seguro social. El asistente personal, comocualquier otro trabajador, debe estar siempre dadode alta en la Seguridad Social (Rodríguez-Picavea yRomañach, 2006).

En España existen muy pocos análisis que contem-plen los beneficios económicos, además de lossociales y de igualdad, derivados de la implantaciónde la asistencia personal. Blanco et al. (2009) consi-deran que la figura del asistente personal represen-ta una fuente de empleo flexible, no deslocalizable,profesional, humanamente atractivo y enriquecedor,y adaptable al territorio y a las necesidades específi-cas de la sociedad, y una inmejorable inversióndirecta en empleo, ya que la presencia mínima decostes indirectos de gestión garantiza que la inver-sión de fondos públicos sea convertida en empleosdirectos, sin intermediarios y sin lucro empresarial.Además, a diferencia de otras prestaciones y servi-cios, como el cuidador no profesional o el Serviciode Ayuda a Domicilio (SAD), la asistencia personalconstituye una alternativa al rol tradicional del “cui-dador familiar”, desarrollado mayoritariamente porlas mujeres. Mientras que otras medidas y presta-ciones se orientan a ayudar escasamente a las muje-res, manteniéndolas en su papel de cuidadorasinformales (aliviando un poco su carga de trabajo oremunerándolas mínimamente), la asistencia perso-nal permite su emancipación de tales labores (Blan-co et al., 2009).

5. Promoción real de la autonomíapersonal a través de la aplicación actualde la LEPA

5.1. Procedimiento y catálogo de prestaciones

La LEPA establece el derecho subjetivo a recibir unaserie de prestaciones, que pueden ser de dos tipos:económicas y de servicios. Para acceder a ellas seha instituido un procedimiento administrativo queconsta de dos fases:

1. En la primera, el solicitante tiene que ser evalua-do y reconocido en un grado y nivel de depen-dencia. El dictamen de esta evaluación se basaen la aplicación de un cuestionario y en la entre-vista directa de la persona en la que se valorasolamente su desempeño en una serie de activi-dades básicas cotidianas como levantarse,comer, vestirse, asearse, etc., responsabilizandoúnicamente a la persona de sus posibles dificul-tades, sin tener en cuenta la situación de discri-minación social en la que pueda estar viviendo.

2. En una segunda fase de este procedimiento seelabora el Plan Individual de Atención (PIA), en elque se ofrece al solicitante una serie de presta-ciones a las que tendría derecho en función desu grado y nivel de dependencia reconocido.

La LEPA prescribe en el artículo 14.2 la prioridad delcatálogo de servicios, dejando las prestaciones eco-nómicas para casos excepcionales en los que no sepueda ofrecer el servicio asignado.

El SAAD es el mecanismo estatal a través del cual lasadministraciones públicas tramitan las solicitudes ygestionan la información relacionada con la implan-tación de la LEPA.

Tabla 1. Catálogo de servicios y prestaciones económicascontempladas en la LEPA

Prestaciones del catálogo de servicios• Servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los

de promoción de la autonomía personal.• Servicio de Teleasistencia.• Servicio de Ayuda a domicilio.• Servicio de Centro de Día y de Noche.• Servicio de Atención Residencial.

Prestaciones económicas• P. E. vinculada a servicio (sólo en caso de que el servicio no esté

disponible).• P. E. para cuidados en el entorno familiar.• P. E. de asistencia personal (sólo grado III).

Fuente: Ley 39/2006

5.2. La implantación de la Ley y su retardo adminis-trativo

El Estado asignó a las Comunidades Autónomas(CC.AA.) la labor de tramitar el procedimiento deingreso en el sistema y de enviar los datos de losexpedientes para comprobar el nivel de implanta-ción de la Ley, y si sus prestaciones llegaban final-mente a los beneficiarios.

Las características propias de cada Comunidad Autó-noma, tales como población, grado de envejecimien-to, distribución geográfica, medios e infraestructuras,etc., además de los intereses políticos y coyunturalesde cada una, favorables o reticentes a la implantacióndel sistema, generaron una puesta en funcionamientode la LEPA muy desigual de un territorio a otro (OED,mayo 2010: 9). Por estos motivos, los datos registra-dos en el SAAD a veces pueden generar imágenes dis-torsionadas de la realidad, sobre todo en lo que serefiere a la información tomada en tiempo real (OED,mayo 2010: 4). Sin embargo, con datos acumuladosdesde hace dos años se pueden detectar algunas ten-dencias bastante asentadas.

Desde los primeros meses las CC.AA. se dedicaron aemitir los dictámenes de valoración de dependenciaque les eran solicitados. Hasta la fecha actual han

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sido evaluados el 90,99 % de los solicitantes (Imser-so, noviembre 2010). Tras un periodo de prueba ypuesta en aplicación del baremo, el plazo de esperaentre la solicitud y la emisión del dictamen se haestabilizado en unos tres meses. El volumen de soli-citudes se ha mantenido estable durante estosaños, e incluso ha aumentado ligeramente. Por lotanto se puede concluir que la evaluación de depen-dencia de los solicitantes ha funcionado con relativaagilidad, sobre todo comparada con los plazos deespera de siguientes fases del procedimiento. Ennoviembre de 2010 hay 874.154 personas valoradascon derecho a atención (Imserso, noviembre 2010).

El paso más problemático viene siendo la elabora-ción del PIA. La media de PIA resueltos ha disminui-do de 28.847 en 2008 a 18.083 en 2010; de lo que sederiva que al sistema cada vez le cuesta más entre-gar los servicios y prestaciones que supuestamentedebería (OED, mayo 2010: 13). De las personas valo-radas con derecho reconocido, el 31% (unas 250.000)continúan a la espera de que se resuelva su PIA ycomenzar a recibir atención, en el denominado“limbo de la dependencia”. Este número de desaten-didos se mantiene invariable desde hace algo másde un año, e incluso se observa una ligera tendenciaal alza. Los tiempos medios de espera en este limbosuelen ser de 12 meses (OED, mayo 2010: 6).

En el marco legal de la LEPA se programó unaimplantación progresiva de las prestaciones que seofrecía, incorporando primero a los casos considera-dos más dependientes, de grado III, después los degrado II durante el periodo 2008-10 y finalmente losde grado I a partir de 2011. Teniendo en cuenta queesta planificación, de momento, ha seguido sucurso, esto ha dado como resultado general que lasadministraciones de las CC.AA. se hayan visto des-bordadas por diferentes motivos.

En primer lugar, las CC.AA. no disponen actualmen-te, ni en el mejor de los casos, de una red de servi-cios que pueda atender la creciente ola de solicitu-des que se ha generado, al menos en lascondiciones que prescribe la Ley (OED, mayo 2010:15). El segundo motivo más aludido, y directamenterelacionado con el anterior, tiene que ver con el altocoste de estos servicios (OED, mayo 2010: 15). Delos ofrecidos en el catálogo, que tienen por Leycarácter prioritario, el servicio de atención residen-cial es con diferencia el más costoso, unos 2.100 €al mes por plaza3. Sin embargo, viene siendo el máspotenciado por el conjunto de las CC.AA., en lamedida de sus respectivas posibilidades, con un68,6% del presupuesto total para la atención a ladependencia dedicado a la atención residencial

(Imserso, 2004: 538). Es decir, los gobiernos auto-nómicos arrastran una tradición de atención a ladependencia a través de servicios residenciales que,además de onerosos, fomentan la institucionaliza-ción de las personas.

5.3. Distribución de las prestaciones y servicios: laprestación más tramitada es la prestación económi-ca para cuidados en el entorno familiar (PECEF)

A nivel estatal se observa una tendencia general apedir atención en el entorno habitual. Esta es unapreferencia lógica y legítima de los usuarios, ya quela institucionalización suele ser el último recurso alque se acude, cuando se han agotado los demás.

Por otra parte, los servicios de proximidad (serviciode ayuda a domicilio y teleasistencia) están muypoco implantados, se ofrecen con horarios muy res-tringidos y con muy poca flexibilidad en las tareas,ya que las/los profesionales están más acostumbra-dos a tareas domésticas que a tareas de cuidadopersonal (OED, mayo 2010: 15). Este tipo de cuidadoconsiste en tareas relacionadas con las actividadesde levantarse, acostarse, aseo personal, alimenta-ción y cuidados sanitarios (Azaña, 2009: 9). En nin-gún caso, el servicio de asistencia a domicilio puedecubrir las necesidades de asistencia en el trabajo,en viajes, eventos sociales, etc., a no ser que amplíesus competencias a las del asistente personal, encuyo caso ya no se trataría de ayuda a domicilio(Blanco et al, 2008: 11).

Así las cosas, según informe del Imserso (noviembre2010), la elección preferida de los solicitantes sueleser la prestación para cuidados en el entorno fami-liar (PECEF), con el 48,96%. La siguen, a gran distan-cia, la atención residencial (15,34%) y el servicio deayuda a domicilio (11,18%). La PECEF es la presta-ción más sencilla de tramitar. Normalmente bastacon firmar una declaración responsable por partedel cuidador comprometiéndose a prestar estos ser-vicios, y presentar un padrón que acredite que viveen el hogar familiar del beneficiario. No es necesariopresentar ningún documento posterior que justifi-que el buen uso del importe de la prestación.

La cuantía se establece en función del grado y nivelde dependencia. De todas formas, el importe máxi-mo de la prestación está sujeto a deducciones enfunción de la capacidad económica del beneficiario.Esto genera una situación comprometida para elbeneficiario ya que sus aspiraciones a buscarempleo y a adquirir un nivel de renta que le reportecierta autonomía económica puede ir en contra delinterés de su cuidador familiar que vería disminui-dos sus ingresos. Por estos motivos la PECEF, aun-que permite la permanencia en el entorno habitual,lo hace a costa de afianzar la dependencia familiar,encadenando a cuidadores y personas cuidadas a

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3 Dato elaborado a partir del coste anual de los Centros Resi-denciales para Personas con Discapacidad en Situación de Depen-dencia (IMSERSO, 2004: 332).


una relación forzosa que puede desembocar en con-flicto (Arnau, 2009).

Las administraciones autonómicas, en principio, nohan opuesto resistencia a esta tendencia porquesupone la manera más económica y rápida de aten-der a los solicitantes. Según el Observatorio Estatalde la Dependencia (mayo 2010: 15), “una PECEFsupone un coste mensual medio de 410 €/mes,mientras que el servicio más barato del catálogodobla esta cantidad y hasta la cuadruplica en el casode los servicios residenciales”. Ante la falta de alter-nativas más atractivas, la mayor parte de los benefi-ciarios y sus familias prefieren, después de todorecibir la ayuda económica de la PECEF, por escasaque sea, tanto que no alcanza el salario mínimointerprofesional, y seguir organizándose la vida(OED, mayo 2010: 15) hasta que no haya más reme-dio que aceptar la reclusión parcial o total.

5.4. La prestación menos tramitada es la prestacióneconómica para asistencia personal

La prestación económica para asistencia personal(en adelante PEAP) es la menos tramitada del catálo-go, con un 0,09%, 698 en toda España (Imserso,noviembre 2010); desde principios de 2009 se hanasignado únicamente 80 nuevas. La siguen en elgrupo de las menos solicitadas, a mucha distancia,el servicio de prevención de la dependencia (1,36%)que continúa sin ser especificado, y el servicio decentro de día o noche (5,65%).

En general, las administraciones autonómicas yestatales no muestran interés por promover y difun-dir entre los solicitantes de la LEPA la PEAP (Blancoet al, 2009: 9). Al contrario de lo que ocurría con elcuidador en el entorno familiar, no se ha desarrolla-do mediante decretos la figura del asistente perso-nal, ni su perfil profesional, ni su convenio de traba-jo. Su inexistente marco laboral tiene comoconsecuencia que los asistentes personales contra-tados directamente por los usuarios se tengan queacoger al régimen de autónomos de la SeguridadSocial, que exige cotizar mucho más. Por otro lado,es, con diferencia, la prestación más compleja detramitar y justificar ante la Administración. Requierela presentación periódica del contrato laboral delasistente personal y obliga a acreditar que el traba-jador está inscrito en la Seguridad Social.

La cuantía económica de la prestación se estableceen función del grado y nivel de dependencia, perosólo para los casos de grado III niveles 1 y 2. Elimporte máximo es de 833,96 € y no incluye cuotaadicional para la Seguridad Social como ocurre en elcaso de la PECEF. Esta cuantía permite contratar ape-nas 2-3 horas de asistencia personal al día, sinincluir los fines de semana. Como señalan Blanco et.al. (2009) “teniendo en cuenta que hablamos de

personas baremadas en grado III, se hace evidenteque el importe no alcanza ni para la mera supervi-vencia, menos aún para cumplir el objetivo de laprestación para asistencia personal de cubrir elacceso al mundo laboral y los estudios”.

Además, la PEAP también está sujeta a deduccionespor copago en función de la capacidad económica,lo que de nuevo desincentiva la búsqueda deempleo y fomenta la pasividad. Casi siempre se olvi-dan los retornos que se obtendrían al favorecer lainclusión laboral de las personas con diversidad fun-cional en forma de cotizaciones, impuestos sobre larenta, reducción del gasto público en pensiones y decapacidad económica para consumir (Blanco et al,2009: 22). Todo ello, unido a la prácticamente nuladifusión que se ha hecho de la asistencia personalcomo herramienta para la autonomía personal, hacontribuido a que los posibles interesados no solici-tasen una prestación económica que en muchoscasos ni siquiera sabían que existiese (Blanco et.al., 2009: 9).

6. Dos modelos de políticas sociales

La abundancia de solicitudes de PECEF requeridaspor las personas en situación de dependencia, refle-jada en los datos anteriormente expuestos, permiteextraer dos conclusiones en relación a los motivosque las animan:

• En primer lugar, que las personas no desean tras-ladarse y/o permanecer a la fuerza en un sitio,aunque tal lugar ofrezca cubrir un mínimo denecesidades básicas. Si no hay más remedio quepermanecer en un lugar, se suele elegir el domici-lio habitual de la familia donde, al fin y al cabo, seha venido desarrollando su proyecto de vida.

• En segundo lugar, las personas en situación dedependencia prefieren gestionar ellas mismas

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to…Tabla 2. Cuantías asociadas a las prestaciones económicas

contempladas en la LEPA (euros/mensuales)Cuantíasmáximas Prestación Prestaciónde las económica Prestación económica económicaprestaciones vinculada para cuidados en el paraeconómicas a servicio entorno familiar asistenciapor grado y personalnivel para 2010

Cuantía Cuantía Cuota SS+FP Cuantía

Grado III nivel 2 833,96 520,69 833,96

Grado III nivel 1 625,47 416,98 625,47

Grado II nivel 2 462,18 337,25

Grado II nivel 1 401,20 300,90

Fuente: RD 374/2010 sobre las prestaciones económicas de la Ley39/2006

162,49(161,01+

1,48)


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boso los recursos que puedan recibir para llevar el

régimen de vida que decidan, en la medida de loposible, antes que confiar la gestión de esosmismos recursos a una institución prestadora deservicios (OED, mayo 2010: 15).

Sobre la base de estas dos ideas sugerimos comoherramienta de análisis dos modelos de interven-ción social en casos de colectivos en riesgo deexclusión, como los asociados a situaciones dedependencia y discapacidad, que tienen lugar cuan-do faltan los apoyos que garantizan la igualdad deoportunidades en el ejercicio de los derechos (Rodri-guez-Picavea y Romañach, 2006-2007). Estos mode-los son el de centro de servicios y el de autogestiónde recursos.

6.1. Centro de servicios

Este modelo se corresponde con la intervención através de la atención residencial o centros dedía/noche.

Se caracteriza por la concentración de necesidadesen un único espacio administrativo de distribuciónde servicios. Este espacio de gestión suele coincidircon la existencia de un espacio físico al que hay quedesplazarse para recibir el servicio, siendo casisiempre ineludible permanecer la mayor parte deltiempo en él si se precisa del servicio continuamen-te. Por lo tanto se obliga al usuario a abandonar elentorno de su comunidad, temporal o permanente-mente. Las necesidades se señalan teniendo encuenta las capacidades físicas y/o cognitivas de losusuarios. No se consideran, en principio, sus parti-culares deseos y expectativas porque el objetivoprioritario del centro es atender ciertas necesidadesbásicas (cuidado, nutrición, higiene, etc.).

Los recursos para dotar los servicios se estiman enbase al número de personas que ha de atender elcentro. Dicha estimación no se ajusta a las necesida-des particulares de cada uno y trata todos los casoscomo si fuera el mismo. Así, todas las plazas de uncentro residencial tienen asignados los mismosrecursos, lo que contribuye a la ineficacia en elgasto. La gestión y distribución de tareas son decidi-das por los gestores y los técnicos. Como los recur-sos siempre son limitados, no queda más remedioque priorizar economías de escala para ahorrar cos-tes frente a requerimientos particulares, lo cual pro-fundiza aún más en el proceso de homogeneización.En semejante marco de gestión la consulta a los resi-dentes es muy poco vinculante. Como señalan Arnauet al. (2007: 22): “Las residencias, en la práctica, soncentros donde el/la individuo/a no tiene poder dedecisión, donde las decisiones las toma la direccióndel centro. Los horarios están predeterminados y lalibertad de movimientos está sujeta a estos”.

La relación entre beneficiario y los trabajadores quele atienden está mediada por el equipo gestor, locual priva al usuario de la decisión final sobre cómoy quién debe realizar las tareas que cubran susnecesidades. Estos es especialmente dramáticocuando se dan conflictos que pueden llegar a incluirel abuso (CERMI, 2009: 25).

El servicio de asistencia a domicilio, si bien no exigeel desplazamiento y permanencia en un centro (esaes su gran baza frente a la atención residencial),cumple sin embargo el resto de características delmodelo de centro de servicios. La gestión se realizade forma ajena al beneficiario, las tareas se determi-nan sobre un conjunto reducido y homogéneo denecesidades básicas y el control de la realización deltrabajo recae sobre un equipo profesional especiali-zado (Azaña, 2009: 9).

6.2. Autogestión de recursos

Señalan Blanco et al (2009) que “el derecho a laigualdad debe basarse en la circulación de derechos através de la inversión directa en las personas que losperciben, de manera que, cumpliendo con sus debe-res tributarios, lleguen al final de la cadena la mayorparte de los recursos disponibles, a fin de que seantransformados en el apoyo individual y específico quecada persona precisa para estar en igualdad de opor-tunidades”. Tal y como se presenta a continuación,este modelo de intervención social se corresponderíacon la prestación económica para asistencia personal,pero no en los términos restrictivos del marco de laLEPA, sino bajo los principios inspiradores del artículo19 de la Convención. Lo que se presenta a continua-ción se aproxima bastante a un modelo ideal de asis-tencia personal basado en las experiencias y reflexio-nes de personas que utilizan este recurso parapromover su autonomía (Vidal García, 2003).

El modelo se caracteriza por la descentralización delas intervenciones que llevaría a cabo el propio suje-to de la intervención, es decir, la persona en situa-ción de dependencia, con el asesoramiento de uncomité técnico. Esto sería al contrario de lo quesucede en el modelo de centro de servicios, dondeel comité técnico lleva a cabo la intervención sobreun conjunto de personas sin que éstas puedan deci-dir apenas nada sobre la asistencia que recibían. Elhecho de ser la persona misma la que aplicaría laautogestión de los recursos necesarios para promo-ver su autonomía, no solamente en su entorno habi-tual, sino en cualquier contexto y situación (laboral,cultural, educativa, familiar, etc.) favorece su inclu-sión en la comunidad (Arnau et al, 2007: 35). Tratán-dose de recursos públicos, su cuantía se podríadecidir en proceso deliberativo entre el solicitante yuna comisión pública en la que al menos hubieseuna representación del colectivo con necesidadessemejantes.


En dicho proceso se tendrían en cuenta las necesi-dades físico-cognitivas de la persona establecidasen función de su situación y proyecto vital y no alcontrario. Así una persona con diversidad funcionaly gran dependencia que necesite acudir a su centrode trabajo requerirá unas horas y un tipo de asisten-te personal distintos de los que necesita otra perso-na gran dependiente que teletrabaja desde casa.Una vez asignados, la gestión de recursos y la distri-bución de tareas de todo tipo (básicas, sociales,acompañamiento, ocio, etc.) serían gestionadas porla persona beneficiaria.

7. Conclusiones

Las conclusiones que se ofrecen a continuación seorientan en el sentido de dar respuesta a la cuestiónplanteada en el título de este artículo: por qué la Leyde Dependencia no constituye un instrumento parala promoción de la autonomía personal:

• Porque al haber ratificado España tanto la Con-vención como su Protocolo Facultativo, está obli-gada a introducir en su ordenamiento legislativotodas las modificaciones que sean necesariaspara adecuar el mismo al contenido de estos dostratados internacionales. Ello incluye, porsupuesto, a la LEPA, que precisa de importantescambios hasta la fecha no realizados (De Asís yBarranco, 2010).

• Porque, como es ampliamente admitido, la LEPAse basa en el modelo médico (Palacios y Roma-ñach, 2007), un paradigma ya superado, almenos en lo legislativo, acerca de la considera-ción social de la discapacidad y de las personascon discapacidad, que no es el paradigma queinspira la Convención. Esta adhesión al modelomédico es evidente en el contenido de la Ley,tanto a nivel conceptual y en las definiciones queplantea, como la de situaciones de dependencia,por ejemplo, como en su catálogo de servicios dedependencia, en el que se priorizan algunos deellos, de carácter marcadamente asistencialista,en detrimento de otros, de mayor potencial en lapromoción de la autonomía de las personas (DeAsís y Barranco, 2010). Esta falta de igualdad deoportunidades en el acceso a tales serviciosestaría en desacuerdo con lo establecido en elartículo 19 de la Convención.

• Porque la LEPA, no sólo no se alinea, sino que sealeja, del planteamiento de la Convención, queremite al modelo social o de Vida Independiente,un paradigma que desde hace más de tres déca-das se viene implantando en sustitución del yamencionado modelo médico, y que en España seintrodujo plenamente en el ámbito legislativo en2003 por medio de la LIONDAU, con respecto a lacual la LEPA supone, en consecuencia, un incom-

prensible paso atrás (De Asís y Barranco, 2010;Rodríguez-Picavea y Romañach, 2006-2007).

• Porque en la primera fase del proceso de evalua-ción que conduce, según la LEPA, a la obtencióndel grado y nivel de dependencia, el dictamen sebasa únicamente en la atención al desempeñoindividual de la persona en una serie de activida-des básicas de la vida diaria, que no considera elefecto negativo que el entorno pueda tener sobrela capacidad para tales desempeños; una inte-racción ésta que remite al planteamiento delmodelo social y es tenida muy en cuenta en laConvención. Por otro lado, al considerar talesactividades se ignoran por completo otras activi-dades fundamentales para una vida social parti-cipativa e integrada en la comunidad, destacadasbajo el punto de vista más amplio de la Conven-ción y de la LIONDAU, pero olvidadas en el plan-teamiento de la LEPA.

• Porque del catálogo de prestaciones que se esta-blece en la LEPA se priorizan de manera arbitra-ria aquellas relacionadas con los servicios, limi-tando las prestaciones económicas para casosexcepcionales, siendo éstas, precisamente, lasque en mayor medida pueden contribuir a pro-mover la autonomía personal, de manera desta-cada la prestación económica para asistenciapersonal. Esta priorización en los servicios escontraria a la igualdad de oportunidades señala-da en el artículo 19 de la Convención.

• Porque, en relación con el punto anterior, la LEPAignora que la asistencia personal constituye unaalternativa a la promoción de la autonomía conuna larga y fructífera implantación en EE.UU. yotros países de Europa con una experienciamayor que la de España en el ámbito de la aten-ción a la dependencia (Blanco et al., 2009). Enlugar de seguir, al respecto, modelos ya conoci-dos, la LEPA desatiende casi por completo lasexperiencias previas que validan el potencial deesta alternativa, cuya presencia es destacada enel artículo 19 de la Convención.

• Porque, ignorando nuevamente lo establecido enel recién mencionado articulo 19, la LEPA restrin-ge doblemente la prestación económica paraasistencia personal (De Asís y Barranco, 2010):por un lado, limitando el conjunto de las activi-dades a las que se destina (únicamente a la edu-cación, al trabajo y a las actividades básicas dela vida diaria) y, por otro, restringiendo las perso-nas que pueden ser beneficiarias de la misma:únicamente aquellas personas valoradas comode “gran dependencia” (artículo 19 de la LEPA).

• Porque, en caso de obtención de la PEAP, y tra-tándose por ello de una persona valorada comode “gran dependencia”, la asignación económica

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asociada a la prestación apenas alcanza paracontratar dos o tres horas de asistencia personal,condición ésta, evidentemente, incompatible conla promoción de la autonomía personal estableci-da como uno de los objetivos fundamentales dela LEPA (Blanco et al., 2009), y con el papel rele-vante que se otorga a esta prestación en el artí-culo 19 de la Convención.

• Porque la prácticamente nula difusión que lasadministraciones han hecho de la prestacióneconómica para asistencia personal, unida alcomplejo proceso administrativo de tramitaciónque la LEPA establece para su obtención, condu-ce a que en la práctica dicha prestación sea, de

hecho, la menos solicitada: en torno al 0,1% delos expedientes, frente al casi 50% de la presta-ción económica para cuidado en el entorno delhogar, la más sencilla de tramitar (Imserso,noviembre 2010). Esta importante diferenciarevela que las posibilidades de acceso no son lasmismas en ambos casos, lo que supone un con-flicto con el artículo 19 de la Convención.

Teniendo en cuenta este conjunto de conclusiones,resulta difícil considerar la LEPA, en su estadoactual, como el instrumento legislativo garante delderecho subjetivo a la promoción de la autonomíapersonal, tal y como se establece en el artículo 1.1de la propia Ley.

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(2003): Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad deOportunidades, No Discriminación y Accesibili-dad Universal de las Personas con Discapaci-dad [<http://www.boe.es/boe/dias/2003/12/03/pdfs/A43187-43195.pdf>].

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En las sociedades occidentales modernas, la condi-ción ciudadana sigue vinculada a una noción deindividuo independiente, autosuficiente, ligado a laposesión de propiedades y otros recursos materia-les. Sin embargo, esta idea de ciudadanía olvidaque todos los seres humanos somos interdepen-dientes, que la dependencia es consustancial a laexistencia humana, aunque se manifieste con espe-cial contundencia en algunos momentos de nuestrasvidas, como los inicios y los finales del ciclo vital, ocuando enfermamos o desfallecemos. Desde estaconsideración, se cuestiona también la noción dedependencia a la luz de los planteamientos sobre la‘diversidad funcional’, de la construcción normativade la salud y la enfermedad, así como desde la pers-pectiva feminista del care, y se invita a reflexionaren torno a un modelo de ciudadanía que incorporelas interdependencias, la fragilidad y la vulnerabili-dad propias de todo ser humano.

Palabras clave:

cuidados, género, vulnerabilidad, dependencia, ciudadanía.

[…] tiene unas necesidades un poco peculiares, peroeso solo significa que estamos más pendientes de

su fragilidad […] la mayoría de las veces se tratasolo de hacerlo de otra manera

Màrius Serra, Quieto

1. Presentación

La forma en la que se concibe el cuidado prestado aotros, así como el autocuidado, está íntimamenterelacionada con los conceptos de independencia yautonomía. La modernidad, y especialmente el pen-samiento liberal, obvia que todos los seres humanossomos dependientes en algún momento de nuestrasvidas, sobre todo al inicio y al final del ciclo vital,cuando enfermamos o desfallecemos (Paperman,2005). En este sentido, es posible pensar la autono-mía como una construcción social que tiene que vercon un cierto modelo de normalidad (Martín-Palo-mo, en prensa), lo que tiene su correlato en unadeterminada concepción de la dependencia. Estetexto parte de considerar la condición vulnerable detodo ser humano, incluso de aquellas personas quecuentan con un elevado grado de autonomía en susvidas cotidianas. Esta constatación demanda unanálisis amplio de las relaciones sociales, partiendode que la dependencia y la vulnerabilidad no sonsituaciones raras, excepcionales o accidentales, quesólo les suceden a ‘otras personas’, sino que sonrasgos inherentes a la condición humana (Papermany Laugier, 2005: 16).

Autonomía, dependencia yvulnerabilidad en la construcción de laciudadanía1

María Teresa Martín-PalomoUniversidad Carlos III de Madrid<[email protected]>

1 Este artículo está basado en la ponencia que, con el mismotítulo, fue presentada en el II Congreso Anual de la Red Estatal dePolíticas Sociales (REPS), “Crisis económica y políticas sociales”,celebrado en Madrid el 30 de septiembre y 1 de octubre de 2010.

Esta investigación ha sido financiada por el Plan Nacional I+D delMinisterio de Educación y Ciencia (Proyecto CSO2009-11883, «Fami-lias en plural. Implicaciones demográficas y sociales de la crecientediversificación familiar»).


Para ello, en primer lugar, se cuestiona la noción dedependencia, especialmente aquella que ha tomadoforma política en los últimos años en nuestro país, ala luz tanto de las nociones de diversidad funcionalcomo las de salud y enfermedad. Seguidamente, par-tiendo de estas reflexiones, desde una perspectivafeminista, la perspectiva del care, se abordan los cui-dados como una vía para la ampliación de lo político.

2. Cuestionar la dependencia2

El Libro Blanco de la Dependencia retoma las reco-mendaciones del Consejo de Europa de 1998, y defi-ne la dependencia como el “estado en el que seencuentran las personas que, por razones ligadas ala falta o pérdida de autonomía física, psíquica ointelectual, tienen necesidades de asistencia y/oayuda importantes a fin de realizar los actos corrien-tes de la vida diaria y, de modo particular, los refe-rentes al cuidado personal” (Imserso, 2005)3. Talcomo describe este documento, las característicasesenciales en torno a las cuales se vertebra dichoconcepto, que se recogen en el desarrollo legislativoreciente en torno a este tema4, son las siguientes:

• La existencia de una limitación física, psíquica ointelectual que merma determinadas capacida-des de la persona.

• La incapacidad de la persona para valerse –o realizar– por sí misma las actividades de lavida diaria.

• Las necesidades de asistencia o cuidado de partede un tercero.

En principio, ésta es una definición contundente. Sinembargo, tratar la dependencia resulta más proble-mático. Por un lado, existe una estrecha relaciónentre dependencia y envejecimiento, como pone demanifiesto el hecho de que el porcentaje de perso-nas con limitaciones en sus capacidades aumenta

con la edad, especialmente a partir de los 80 años–el denominado ‘envejecimiento del envejecimien-to’–. Por otro lado, situaciones de dependencia sepueden dar, y de hecho se dan, en todas las etapasde la vida –menores, personas con discapacidad,personas muy mayores, enfermos crónicos o puntua-les, adultos sanos que no se valen por sí mismos(por razones no estrictamente materiales)–, o bienpueden ser reflejo de deterioros generales de lasfunciones fisiológicas. Y si bien no se trata de unfenómeno nuevo, se ha convertido en uno de losmayores retos actuales de la política social.

Revisar la dependencia supone cuestionar unanoción cerrada, estrecha, universal y sin visión tem-poral del análisis de las necesidades de cuidadosque tenemos las personas. Además, se propone darun giro en las connotaciones negativas con que lanoción aparece en la esfera pública, en la vida políti-ca. Tal como señala María Ángeles Durán, la res-puesta a las necesidades que genera la dependenciaestá determinada por la estimación potencial de laoferta de cuidados, lo que no es una categoríademográfica, sino social y política, en la medida enque no deriva de la estructura de la población, sinode la respuesta colectiva que se ofrezca a lassiguientes cuestiones (2006b: 57):

1. ¿Quién tiene el derecho/obligación de cuidar aquién? 2. ¿Sobre qué bases legales, morales osociales? 3. ¿Hasta qué límite? 4. ¿Con qué con-trapartida? 5. ¿Cuáles son los mecanismos socia-les y legales que actúan para garantizar/pre-miar/castigar el incumplimiento de estosderechos y obligaciones?

No existe una adscripción natural a la dependencia;ésta es una categoría que se construye socialmente,como ocurre con la enfermedad o la discapacidad,tal como se apuntará más adelante. Así, el acceso ala categoría de ‘dependiente’ se produce por múlti-ples vías: a) psicológica (autopercepción); b) social(percepción de los demás); c) médica (dictamen clí-nico); y d) administrativa (Durán, 2006b: 59). Sinembargo, tanto las agencias de la administraciónpública, como las compañías de seguros y otras ins-tituciones, dedican una parte considerable de susrecursos a vigilar el acceso administrativo a la condi-ción de ‘dependiente’, en tanto que tiene implicacio-nes económicas. Esto es especialmente relevante enel contexto de la implantación en nuestro país delSAAD que prevé la citada ley.

Asimismo cabe destacar que la dependencia mutuaentre las personas implica una situación referencialen la que, al menos, hay dos sujetos implicados:quien necesita cuidados y quien los presta. Peroesta situación puede variar en el tiempo y no tienepor qué darse en una única dirección: quien recibeha dado en algún momento de su vida, tal comomuestran las investigaciones desarrolladas a partir

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2 Estos aspectos han sido desarrollados en Martín Palomo (enprensa).

3 Sin embargo, la Ley 30/2006, de 14 de diciembre, de Autono-mía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia(en adelante, Ley de Dependencia), en el art. 2.2, define la depen-dencia como “el estado de carácter permanente en que se encuen-tran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enferme-dad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida deautonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de laatención de otra u otras personas o ayudas importantes para reali-zar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las perso-nas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otrosapoyos para su autonomía personal”. Por tanto, la ley define ladependencia de forma más restrictiva, como un estado permanente.

4 En la Ley de Dependencia se reconoce el derecho a recibircuidados como un derecho público y universal. Entre 2005 y 2010,se han dado pasos importantes para crear un Sistema Nacional deAutonomía y de Atención a la Dependencia (en adelante, SAAD), sibien no deja de suponer un gran reto para nuestra sociedad laforma en que se aplique efectivamente dicha ley, especialmente enun contexto de crisis, que ha tenido ya su impronta sobre el SAAD.


del análisis de la dimensión temporal, diacrónica,de los cuidados (Legarreta, 2008; Damamme, 2009),en tanto que muchas de estas relaciones se entrete-jen en redes familiares que permanecen a través devarias generaciones, estén más o menos activas(Fernández Cordón y Tobío, 2007).

Finalmente, se debe apuntar que, tal como señalaZygmunt Bauman, pese a que la dependencia hacobrado un matiz peyorativo, “es la base de la res-ponsabilidad moral hacia el otro” (2005: 121), y estaconsideración invita a revisar la noción de depen-dencia a la luz de la vulnerabilidad.

3. De la discapacidad a la diversidadfuncional

De una u otra forma, el fenómeno de la discapacidadestá presente en todas las sociedades, en tanto quesuele haber personas con limitaciones concretas,determinados modelos conceptuales con que identi-ficarlas, interpretarlas y tratarlas, así como tambiénse suele implementar algún tipo de política socialorientada a darles respuesta (Barton, 2008). A partirde la década de 1970, las investigaciones desarrolla-das en el campo de la sociología de la discapacidadcomienzan a destacar los aspectos sociales en elanálisis de las restricciones que sufren las personascon alguna discapacidad física, psíquica o sensorial(Ferreira, 2010a). Desde la corriente que ha tenidoun desarrollo mayor en las últimas décadas, esto es,la teoría social, se estudian los procesos discrimina-torios, los ambientes y los espacios que, según sedenuncia, dificultan, más que facilitan, la funcionali-dad, lo que puede incrementar la vulnerabilidad delas personas con alguna limitación.

Esta corriente mantiene una estrecha vinculacióncon la acción política, sobre todo con los movimien-tos por la vida independiente. Dichos colectivosdefienden que las personas con algún tipo de limita-ción, que han sido etiquetadas como dependientes,también aportan a la sociedad. Por tanto, exigenque las políticas públicas vayan más allá de la res-puesta asistencial o rehabilitadora, fomentando ypromoviendo la máxima autonomía de las personas;y reivindican sus derechos de ciudadanía, de formaque se respete y reconozca su diversidad, a la parque se les permita su desarrollo y expresión. Prefie-ren hablar en términos de diversidad funcional5 (enel sentido apuntado en el término inglés disability,es decir, en relación, no tanto con la capacidad, sinocon las habilidades que tiene cada persona) en vez

de hacerlo en términos de limitaciones. Por ello,insisten en que más que actuar sobre el síntoma, talcomo se hace desde el paradigma médico, se debetrabajar con las posibilidades funcionales que tieneun individuo para el máximo desarrollo de su auto-nomía. Esta demanda lleva implícito un cuestiona-miento de la idea, tan arraigada, de la unidireccio-nalidad del cuidado –una persona que cuida y otraque recibe cuidados (de forma pasiva)–, y se deman-da un modelo de buen cuidado que fomente dichaautonomía, respetando la diversidad. Ello supone elreconocimiento de que todos los seres humanossomos interdependientes, así como que existe unvínculo que se crea entre quien presta cuidados yquien los recibe. Por tanto, el concepto de depen-dencia a partir del que se diseñan gran parte de laspolíticas públicas actuales resulta, visto desde laperspectiva de la diversidad funcional, un tanto limi-tado, cuando no limitante.

Desde la antigüedad, el trato otorgado a la personaconsiderada discapacitada se ha movido entre elrechazo radical, que ha llevado a su eliminaciónsocial e incluso física, a la compasión o la asimila-ción a la enfermedad, olvidando, tal como señalanToboso y Guzmán (2010: 69-70), que muchas defi-ciencias no están asociadas a ninguna causa patoló-gica. Miguel A. V. Ferreira, siguiendo a Michel Fou-cault, señala que la génesis moderna del campo dela discapacidad está vinculada a las técnicas depoder disciplinario del siglo XVIII, con las que elsaber médico desarrolló todo un trabajo de homoge-neización, clasificación, normalización y prescrip-ción de los cuerpos (Ferreira, 2010b: 53-54; cfr. Fou-cault, 1996: 146). Así, “la discapacidad, que encuando desviación o anomalía, se suscita por razo-nes económicas, es asimilada a enfermedad, tradu-cida en una desviación de la norma de salud”(Ferreira, 2010: 55). En tiempos más recientes, elconcepto de discapacidad se diversifica y enriquecea partir de los aportes de visiones médicas, econó-micas, educativas, entre otras. Así, por ejemplo,desde una perspectiva socioantropológica, se cues-tiona el concepto de ‘normalidad’ –frente a ‘anorma-lidad’–, reconociendo los procesos sociales, históri-cos, políticos que han dado lugar a la idea denormalidad como forma prescriptiva y clasificatoria(Almeida et al., 2010: 30), y se investigan las posibi-lidades de análisis de las limitaciones desde la pers-pectiva de la diversidad.

Un debate actual de enorme interés es el desarrolla-do en torno a las nociones con que se abordandichos procesos. En línea con la propuesta de Mar-tha Nussbaum, por ‘deficiencia’ se puede entenderla pérdida o la limitación de una capacidad normal;‘discapacidad’ significaría aquello que no se puedehacer en el entorno como resultado de una deficien-cia; y ‘minusvalía’ sería la desventaja resultante dedicha deficiencia. Por tanto, no se puede prevenir ladiscapacidad, pero sí la minusvalía en determinados

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5 Ferreira señala que, si bien el concepto de diversidad funcio-nal no está teóricamente fundado, se ha convertido en la herra-mienta ideológica de la que se provee el Foro de la Vida Indepen-diente para luchar contra la discriminación (2010b: 59).


contextos sociales que están en relación con el reco-nocimiento de determinados derechos básicos6. Asípues, para entender quiénes son consideradas comopersonas con discapacidad, es indispensable asumircierta perspectiva histórica7, lo que supone dar unamayor importancia a los aspectos sociales y relacio-nales: una (inter)relación en la que se puede modifi-car la constitución del sujeto, las características delentorno, o ambas.

Lola Puga y Antonio Abellán (2004: 6-13) señalan quese ha prestado más atención a la elaboración de ins-trumentos de medida y valoración, así como a laconstrucción de clasificaciones, que a la discusióndel marco conceptual mismo. Afirmar esto no implicaque las clasificaciones no encierren una determinadaforma de entender la discapacidad, sino todo lo con-trario; de hecho, toda clasificación es una operaciónde exclusión. Más bien pone de manifiesto la caren-cia de un debate teórico en profundidad sobre estascuestiones. En nuestro país, además, la preocupa-ción por constituir estas clasificaciones tiene que vercon las consecuencias económicas que puedentener, especialmente a raíz de la implantación de laLey de Dependencia, tal como se señalaba más arri-ba. Es elocuente, en este sentido, el debate mediáti-co y la preocupación política existente en torno alestablecimiento de los diferentes grados de depen-dencia y los conflictos asociados a la dificultad deencajar situaciones concretas en las categorías queimpone la administración pública: cada grado dedependencia conlleva un volumen de recursos dife-rentes en un cierto repertorio de posibilidades quepretende dar cobertura a toda la población8.

4. Sobre la salud y la enfermedad

Si bien es cierto que la medicina tiene su origenvital y su finalidad moral en la necesidad de losseres humanos de ser cuidados, no lo es menosque, en el ámbito de la salud, la investigaciónmoderna mantiene una relación muy estrecha con lapolítica social9. Los costes cada vez más elevadosdel cuidado de la propia salud se amplían al adquirirel carácter de una nueva obligación pública, ademásde privada.

En el ámbito de la salud, de modo similar a lo queestá ocurriendo en el de la dependencia, se ha cons-truido un modelo de ser humano que parte de unaasimetría profunda y constitutiva de las relaciones decuidado: aquella que se da entre quienes tienen unadebilidad por la que deben recibir ayuda para susnecesidades cotidianas, y quienes se presumen plenay permanentemente sanos y autónomos, las personasque cuidan habitualmente a otras. La mayor fragilidadde las primeras muchas veces se convierte en unamayor vulnerabilidad, que puede llegar a generarsituaciones de abuso de poder, de abandono o, inclu-so, de maltrato (Martín Palomo, 2008).

Tal como afirmó Georges Canguilhem (2005), es nece-sario tener presente que la categorización de lo nor-mal y lo patológico es una construcción social y, portanto, cambia a lo largo de la historia y de las diver-sas culturas. Una mirada genealógica permite identifi-car con nitidez estos procesos. Así, por ejemplo, conla modernidad, el hospital empieza a desarrollar fun-ciones muy diferentes a aquellas estudiadas por Fou-cault (1991): de ser la institución donde recalan los‘infames’, los indeseables, los locos y los desechossociales, se transforma progresivamente en un espa-cio central en la definición moderna de salud. En elsiglo XIX, con los avances de la medicina y de la cien-cia, emerge un concepto de salud que se basa en eldesarrollo de políticas de control de las poblaciones,a partir de medidas higiénicas y de prevención. Elimpulso de la estadística permite planificar y organi-zar la gestión pública de la salud de un modo hasta elmomento desconocido (Desrosières, 2004).

Recientemente, la Organización Mundial de la Saludha definido la salud como un estado de bienestarfísico, mental, social, y no solamente como ausenciade enfermedad o dolencia. Tener salud significa eldisfrute de una cierta calidad de vida y ello empuja a

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6 Martha Nussbaum realiza un sugerente apunte sobre estaterminología: “en la literatura sobre la discapacidad, ‘deficiencia’es la pérdida de una función corporal normal; ‘discapacidad’ esalgo que no puedes hacer en tu entorno como resultado de unadeficiencia; ‘minusvalía’ es la desventaja competitiva resultante. Enlo que sigue trataré de observar estas distinciones, aunque la fron-tera entre la deficiencia y la discapacidad resulta difícil de precisar,sobre todo si consideramos que el contexto social no es algo fijo,sino debatible. […] no podemos prevenir todas las discapacidades:algunas deficiencias seguirán afectando al funcionamiento inclusoen un entorno social justo. Lo que debemos hacer es prevenir laminusvalía en relación con los derechos básicos” (2007: 109).

7 En nuestro país, las formas de hablar de las limitaciones tie-nen una larga historia, desde las despectivas nociones de ‘tullido’ o‘paralítico’ de antaño, a la denominación de ‘minusvalía’, que hatendido a desaparecer por generar poca aceptación y ser un térmi-no confuso, o la más comúnmente utilizada en la actualidad, ‘disca-pacidad’. Esta historia tiene mucho que ver con la evolución mismade la percepción social y política del fenómeno. El concepto dediversidad funcional también es cuestionado por algunos autores,que lo entienden como una suerte de protección lingüística paraque la denominación resulte menos agresiva, al menos en aparien-cia (Almeida et al., 2010: 31), una operación eufemística, cuando nocosmética.

8 Según los datos provisionales de la Encuesta de Discapaci-dad (INE, 2008: 1), el número de personas con discapacidad resi-dentes en hogares españoles alcanza los 3,8 millones (8,5% de lapoblación). De ellas, un total de 608.000 personas viven solas ensu hogar, 1,3 millones no pueden realizar alguna de las actividadesbásicas para la vida diaria sin ayuda, y 269.000 residen en centrosde personas mayores, centros de personas con discapacidad,

hospitales psiquiátricos y hospitales geriátricos (92,7% del total).La edad media de mujeres con discapacidad es de 67,6 años, y lade los hombres, de 59,4 años. En general, la discapacidad aparecea edades más tardías, en tanto que ha aumentado el período deexposición al riesgo de discapacidad como consecuencia del incre-mento de la esperanza de vida (INE, 2009: 63). Sin embargo, estosdatos podrían ser muy diferentes si se utilizaran otras escalas demedida.

9 Tal como se señala en Tobío et al. (2010: 63-64), revisando elpensamiento de Hans-Georg Gadamer (1996).


que se incorporen elementos subjetivos en dichaautopercepción. Durán (2006a: 9-10) augura que losconceptos de salud y de enfermedad serán muy dife-rentes en el futuro próximo, ya que los avances,tanto en genética como en cirugía o bioquímica, pro-piciarán una nueva relación con el propio cuerpo. Latecnología médica se adentra, pues, en campos nue-vos, más allá de la salud y la enfermedad, talescomo la génesis de vida y la posibilidad de poster-gar la muerte, y la prevención y el cuidado adquie-ren un protagonismo desconocido hasta el momen-to. Las enfermedades no son universales, sino queen cada sociedad concreta se genera un tipo especí-fico de enfermedades, del mismo modo que hay unaforma específica de hacerles frente. La salud, a laque se dedican enormes cantidades de recursos, seconvierte así también en un bien en disputa entrelos distintos grupos sociales (Tobío et al., 2010: 66).La identificación de necesidades y soluciones conlle-va una enorme cantidad de trabajo y de recursospúblicos y privados.

La atención a la subjetividad, que se reconoce en laLey de Dependencia, obviamente tiene implicacio-nes en relación con la cobertura de las necesidadesde cuidado que garantice el estado de salud de lapoblación, así como con la definición de las profe-siones del cuidado y de los saberes y competenciasrequeridos para este cometido. En este contexto, semuestra la complejidad del cuidado. La existenciade una concepción rígida o excesivamente normativade lo que se considera ‘buen cuidado’ difumina lafrontera entre cuidado y maltrato, tal como muestraPascale Molinier en sus trabajos sobre la compasiónde las enfermeras en el medio hospitalario10. Setrata de una frontera moral, pues en la medida enque el derecho a recibir cuidados sea consideradocomo un derecho subjetivo, la persona que los nece-sita tendrá opción a rechazar determinadas atencio-nes si, por diferentes motivos, no está de acuerdocon la forma en que dichos cuidados son prestados,y puede negarse a recibirlos si considera que el tra-tamiento prescrito le provoca más sufrimiento de loque está dispuesta a soportar. Este límite conectacon el debate sobre la muerte digna, en tanto queuna mayor ‘democratización’ en la longevidad nosiempre se ve acompañada de una buena calidad devida de las personas más ancianas, pues con fre-cuencia la enfermedad y la discapacidad, que gene-ran una dependencia creciente, acompañan los últi-mos años de la vida. En verdad, las ambigüedades ycomplejidades que aparecen cuando se tiene encuenta una perspectiva contextual y concreta de loscuidados son parte del cuidado mismo (Tobío et al.,2010: 66).

Resulta complicado definir la perspectiva desde laque el cuidado puede ser considerado como de cali-dad, o a quién puede atribuirse su valoración. Noobstante, la introducción de un componente subjetivoen la Ley de Dependencia plantea, cuando menos, lanecesidad de reflexionar sobre qué puede entendersepor cuidado de calidad. No todas las necesidades decuidado se alargan en el tiempo. De hecho, hay enfer-medades o limitaciones episódicas que requieren úni-camente un cuidado puntual o técnico. Pero tambiénhay enfermedades que se cronifican. Sin embargo,tampoco en estos casos se puede decir que existauna frontera definida, pues generalmente se trata deun proceso gradual de pérdida de autonomía. Claroque dicho proceso puede ser reversible, y, de hecho,existen recursos médicos, técnicos y terapéuticos quepueden frenarlo o revertirlo. Una ayuda técnica, unordenador, una residencia o medios de transporteadaptados, un trasplante de órganos, entre otrosmuchos ejemplos, pueden contribuir a generar másautonomía para la vida cotidiana o multiplicar las fun-ciones (Toboso y Guzmán, 2010).

Reflexionar sobre lavulnerabilidad implica‘pensar’ en quienes cuidande otros habitualmente, yen las vulnerabilidadesintrínsecas al cuidadoAl considerar los aspectos temporales, también sedifuminan los límites entre los cuidados que se pres-tan en contextos institucionales (hospitales, clínicas,residencias o centros de día, fundamentalmente) y losque se prestan en los hogares, bien por familiares oallegados, bien por personal remunerado. Cuandosurge la enfermedad o se cronifica, la necesidad derecibir cuidado es constante, sin solución de continui-dad. A menudo, la persona cuidadora principal (care-giver) es el hilo conductor que establece el enlaceentre los diferentes proveedores de cuidado o super-visa la asistencia recibida en la institución, asegurán-dose de que se cubran adecuadamente las necesida-des de sus familiares enfermos (Damamme, 2009).Asimismo, las luchas por el reconocimiento y la profe-sionalización de nuevos y viejos trabajos de cuidado,como ocurre, por ejemplo, en el caso de las enferme-ras, afectan al desplazamiento de fronteras entre cui-dado y curación (Tobío et al., 2010: 67).

Estas cuestiones son relevantes en tanto que losdistintos tipos de necesidades de cuidado de perso-nas enfermas, incluso cuando lo son de forma espo-rádica, generan una enorme cantidad de trabajo y deresponsabilidad para quienes se ocupan de ellas y,en este sentido, pueden tanto permitir un mayorgrado de autonomía como reforzar la dependencia.

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10 Así, lo que para las profesionales puede ser entendido comoun buen cuidado (cambiar de postura en la cama para evitar que seformen escaras, asear con frecuencia a la persona enferma o man-tener un ambiente aséptico en su habitación) puede ser vivido porquien recibe estos cuidados como una agresión (Molinier, 2008).


5. Un mundo vulnerable

Todos los seres humanos necesitamos atención ycuidados, pero ciertas personas tienen necesidad deuna atención especial, pues les puede ir en ello lavida (Molinier, 2009: 434). Es decir, aun admitiendoque todos somos vulnerables, hay personas que sonmás vulnerables y dependientes que otras (Tronto,2009a: 50-51). Reflexionar sobre la vulnerabilidadimplica, cuando menos, ‘pensar’ en quienes cuidande otros habitualmente, y en las vulnerabilidadesintrínsecas al trabajo de cuidado –por su falta dereconocimiento, por ser un saber hacer discreto,porque sólo se nota cuando se expresa en forma decarencia (Molinier, 2009: 438-440)– y en la propiavulnerabilidad, lo que supone caer en la cuenta deque, aun siendo adultos, sanos e independientes,somos frágiles. Nuestra subsistencia, nuestra vida,nuestros proyectos, los sustentan cada día buennúmero de cuidados, que nos dispensan otras per-sonas o que nos prestamos a nosotros mismos (tanbásicos como el descanso, la nutrición, el aseo).

Joan C. Tronto argumenta que existe una continui-dad entre los diferentes grados de cuidados de losque cada persona tiene necesidad. No se trata,pues, de una división estanca entre personas cuida-das por otras y personas que cuidan, sino que cadapersona es el centro de una red compleja de relacio-nes de cuidado, en la que generalmente cada una escuidada y cuidadora, según el momento o las cir-cunstancias. Sin embargo, ésta es una idea que nosuele ser considerada. Aceptarla supone asumir quetodos y todas somos vulnerables, y revisar el idealde total autonomía que preconiza un cierto pensa-miento liberal:

[…] la interdependencia es difícil de aceptar,pues ello significa no sólo que dependamos deotros para nuestras necesidades elementales, loque ya es bastante, sino que dependemos deotras personas en todos los ámbitos de la exis-tencia, y comprende todos aquellos que son con-siderados los más singularizados. Como, porejemplo, nuestro genio personal. Pues en unasociedad fundada sobre el ideal de autonomía,reina también la idea de que somos autores denosotros mismos, los propietarios de nuestrasideas y nuestras obras, los artesanos de nuestrainmortalidad. La perspectiva del care invita aplantear algunas dudas sobre la individualizaciónde nuestras performances (Molinier et al., 2009:25-26)11.

Esta toma de conciencia de nuestra vulnerabilidadde base12 obliga, pues, a cambiar nuestra forma depensar las responsabilidades sociales (Tronto,2009a: 51). Tal como describe Patricia Paperman,ésta es una de las potencialidades políticas que pre-senta la perspectiva del care13:

La perspectiva del care implica reconocer deforma más realista de lo que hacen las teoríassociales y morales ‘mayoritarias’ que la depen-dencia y la vulnerabilidad no son accidentes quesuceden a ‘otros’, sino que son rasgos de la con-dición de toda persona. Ello se explicaría por laexperiencia de quienes desarrollan la función decontribuir a la autonomización de las personas(niños, pero también adultos competentes cuyaautonomía reposa sobre las respuestas no reco-nocidas a sus necesidades...) o de paliar susdeficiencias de autonomía (mayores o enfermosdependientes). […] Esta percepción del care poneen primer lugar la cuestión de la responsabilidady de la distribución de las actividades del care,de una forma justa y apropiada (Paperman, 2004,427)14.

Buena parte de las personas realizamos actividadesde cuidado en la vida cotidiana, en menor o mayormedida, incluso cuando somos receptoras de cuida-dos. La cobertura de necesidades de cuidados en lasfamilias, hasta tiempos recientes, quedaba garanti-zada por las mujeres, principalmente por las ‘amasde casa a tiempo completo’, pese al escaso recono-cimiento social de la enorme cantidad de trabajoque ello supone. Las mujeres en el entorno domésti-co han cuidado de las criaturas y de las personascon autonomía reducida o de extremada vulnerabili-dad por razón de edad (demasiado pequeños odemasiado mayores), estado de salud (enfermedadepisódica o crónica), diversidad funcional o sociali-zación (determinadas personas adultas). Aun hoy,muchas mujeres lo continúan haciendo, encargán-dose del cuidado cotidiano de varones adultos

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11 La traducción de María Teresa Martín-Palomo. En tanto quelas autoras utilizan los términos anglosajones sin traducir al fran-cés en sus textos, se ha optado por mantenerlos en el inglés origi-nal. Esta misma pauta se ha seguido en todas las traducciones delfrancés que se han incluido en este texto.

12 Al considerar la vulnerabilidad como un rasgo constitutivo delo humano, no se pretende obviar por ello la vulnerabilidad socialque tienen determinados grupos sociales, que les sitúa en un con-texto de mayor fragilidad e indefensión cuando no existe un régi-men de seguridad social universal (Castel, 2004).

13 Se trata de un término inglés que tiene difícil traducción alespañol. No obstante, es posible encontrar muchos matices delcare en palabras castellanas, como ocurre con el verbo ‘cuidar’ o elsustantivo ‘cuidado’. La discusión sobre las posibilidades de tra-ducción del término care se aborda en otro lugar (Martín-Palomo,2008). Molinier et al. (2009) consideran, además, que recurrir aeste término supone una toma de posición política. Estas autoras,como yo misma, recurren a la definición de care formulada por JoanC. Tronto y Berenice Fisher en 1990, que puede dar una idea de laamplitud de dicha noción: “[…] una actividad característica de laespecie humana que incluye todo lo que hacemos para mantener,continuar o reparar nuestro ‘mundo’ de tal modo que podamos vivirlo mejor posible. Este mundo incluye nuestros cuerpos, nuestrasindividualidades y nuestro entorno, que intentamos mantener enuna red compleja que sostiene la vida” (Fisher y Tronto, 1990: 36-54).

14 La traducción de María Teresa Martín-Palomo.


sanos, a la par que ellas mismas desempeñan tam-bién trabajos remunerados de carácter extradomés-tico. Así, según un modelo de relaciones de génerohoy día en disputa, las mujeres se ‘sacrifican’ en elcuidado de los demás y, en último término, cuandopueden, cuidan de sí mismas. Un autocuidado quesignificativamente realizan en la medida de susposibilidades, con el objetivo de no convertirse ellasen una carga para otros, en un claro ejercicio de res-ponsabilidad consigo mismas y con los demás.

Pese a que los cuidados son absolutamente necesa-rios para el funcionamiento de nuestra sociedad,sólo han sido objeto de debate recientemente. Laspreocupaciones del care son tan familiares quesiempre están rondando con la invisibilidad; soncuestiones vulgares (Molinier et al., 2009:7) queescapan frecuentemente a aquellos análisis realiza-dos de forma estandarizada, por lo que se imponeencontrar las maneras de dar forma política a estesilencio, a esa necesidad del cuidado de ser discre-to, o apenas visible, para funcionar adecuadamente.Para ello, siguiendo a Joan C. Tronto, es necesariotomar conciencia de que todas las personas somosbeneficiarias de cuidados de una u otra forma, quesomos interdependientes (Molinier et al., 2009: 23-25; Tronto, 2009a, 2009b). De hecho, se ha propues-to directamente empezar a pensar la autonomía apartir de los cuidados (Molinier et al., 2009). Talcomo se remarcó más arriba, esta perspectiva ponede manifiesto que la autonomía es siempre relativa,pues subraya la dependencia y la vulnerabilidad detodas las personas, es decir, que nadie puede serconsiderado como autosuficiente. E igualmente,invita a reconsiderar las bases de la ciudadanía.Pero una politización del mundo de los cuidados nose conforma con incluir en la ciudad las cuestionescruciales de nuestras dependencias. También habríaque pensar en las figuras que transitan por la ciudady que no tienen reconocidos los mínimos derechos,pese a ser centrales para dar respuesta a los cuida-dos de quienes sí tienen un pleno reconocimientode su ciudadanía (Nakano, 2009).

Es un problema que los cuidados plantean a lademocracia: numerosas relaciones de cuidado noson igualitarias, en tanto que los seres humanos nosomos iguales en capacidades, sobre todo si toma-mos en cuenta los más jóvenes o los más mayores,los más frágiles o enfermos de la sociedad (Tronto,2009a: 40). Con su reconocimiento, el care puededevenir en una premisa fundadora de la sociedaddemocrática: “[…] la inclusión de los cuidados en lasactividades, los intereses y la vida de los ciudada-nos democráticos representa verdaderamente lapróxima frontera (y puede ser la última) a atravesarpor la teoría de la democracia”15 (ídem, 2009a: 41).

Estas consideraciones invitan a desarrollar una refle-xión crítica sobre la vulnerabilidad como condiciónhumana universal: ¿cómo conciliar la vulnerabilidadgenérica con las vulnerabilidades concretas?, ¿cómopartir de esta consideración de la interdependenciay de la vulnerabilidad sin contribuir a banalizar oignorar las vulnerabilidades particulares?, ¿cómoevitar que la vulnerabilidad se transforme en unamera abstracción?, ¿cómo impedir que se conviertaen una vía de victimización de los dominados, res-tándoles capacidad de agencia? También invitan apensar en la existencia de una autonomía en el senode la dependencia:

La idea de una vulnerabilidad constitutiva, al con-trario de una vulnerabilidad limitada a categoríasdiferenciadas (discapacidad, vejez, dependenciasdiversas) plantea esta vulnerabilidad como unrasgo compartido. Esto quiere decir que cadapersona es receptora de una forma de care […]. Si nosotros somos los destinatarios de care, nolo somos todos de la misma forma, ni de formaigual (Molinier et al., 2009: 29)16.

Se impone, pues, analizar los cuidados y las vulne-rabilidades desde una perspectiva micro, para cono-cer cómo las formas diversas de vulnerabilidad semanifiestan en hombres y mujeres concretos quetienen problemas concretos (Martín Palomo, enprensa).

6. ¿Hacia qué modelo de ciudadanía?Imaginar una auténtica política de loordinario

Desde la literatura feminista, se discute sobre lasdiferentes formas de dar respuesta pública a lo quese considera y se formula como un problema políti-co, esto es, la organización social de la provisión delos cuidados (Martín Palomo, 2008). Desarrollandoun análisis histórico y sociológico de las condicionespor las que el cuidado ha devenido un asunto demujeres, para Tronto se trata de mostrar cómo unadimensión central de la vida humana ha sido invisi-bilizada, marginalizada, desvalorizada (Tronto,2009b). En general, los discursos y prácticas de ciu-dadanía han ignorado las necesidades de cuidado ylas relaciones de dependencia e interdependencia(Saraceno, 2005). Ello, pese a que el Estado de bie-nestar institucionalizó las dependencias familiares:apoyándose en disposiciones tradicionales de géne-ro, se asignó asimétricamente a las mujeres el tra-bajo familiar no remunerado, en particular el de cui-dado. No obstante, tal como señala Tronto, a la horade construir modelos de ciudadanía, no se puedecontinuar dando por supuestas las estructuras del

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16 La traducción de María Teresa Martín-Palomo.15 La traducción de María Teresa Martín-Palomo.


cuidado herederas del modelo de rígida división delo público y lo privado, que obvia que todas las per-sonas somos vulnerables (Tronto, 2005: 2). Algunasautoras remarcan que, precisamente, las dificulta-des del acceso de las mujeres a la ciudadanía tienenmucho que ver con la separación sexuada entre pri-vado y público (Varikas, 1999: 375), así como la des-cripción errónea de lo que sucede en la esfera priva-da y en la esfera pública. Sobre todo, critican supresentación de los agentes como si carecieran derelaciones y de compromisos con los demás:

La perspectiva del care vuelve a cuestionar la opo-sición entre esfera privada y esfera pública,haciendo de esta separación la condición de lainvisibilidad de las actividades y de las disposicio-nes necesarias para la constitución de los indivi-duos autónomos y el mantenimiento de una red derelaciones sociales (Paperman, 2004: 432)17.

Una de las voces más críticas con la convencionalneutralidad del ‘ciudadano’ ha sido Carole Pateman(1996), al considerar que las mujeres se han incorpo-rado al Estado no como ciudadanas, sino comomiembros de la familia. Y tal como sostiene SusanMoller Okin (1989), si no hay justicia dentro de lasfamilias, las mujeres no pueden alcanzar la igualdad.

Si ya resulta sumamente complicado que las reglasde ‘lo público’ se adentren en el terreno de lodoméstico, de lo familiar, no lo es menos trascenderestas fronteras en el sentido inverso. ¿Cómo sepuede hablar de cuidados (care) en el espacio públi-co? Seyla Benhabib (1992:46) argumenta que lostemas referentes al cuidado son genuinamentemorales. La teoría moral ha adoptado el punto devista del otro generalizado como propuesta normati-va del sujeto moral y político; la alternativa que pro-pone esta autora, a partir de la revisión de los traba-jos realizados por Carol Gilligan, es pensar en unos“otros concretos”, es decir, considerar a todos losseres humanos como un individuo, con una historiay una constitución afectivo-emocional particulares,en que la amistad, el amor y los cuidados aparecencomo normas de interacción privada. El “otro gene-ralizado”, en cambio, sería condición necesaria parahablar de ciudadanía, si bien no podría ser conside-rado como suficiente para definir el punto de vistamoral en nuestra sociedad. Por lo tanto, se deberíapensar en un sujeto situado, encarnado, contextuali-zado, con sus afectos, sus intereses, sus vulnerabili-dades y dependencias:

La filosofía moral moderna, y en concreto las teo-rías universalistas de la justicia, han acentuadonuestro valor como personas morales a costa delolvido y de la represión de nuestra vulnerabilidady dependencia como seres corporales (Benhabib,1992: 49)

Benhabib (1996) presenta una teoría integradora,que mantiene el universalismo como horizonte nor-mativo, si bien lo matiza y lo denomina “universalis-mo interactivo”. Su propuesta requiere de una teoríamoral que instaure algún tipo de equilibrio entrejusticia, cuidado, universalidad, contexto, principiosuniversales y prácticas locales para conseguir mejo-res definiciones de lo bueno y lo justo. Sin embargo,es necesario demostrar cómo funcionarán los cuida-dos más allá de las relaciones personales, en laesfera pública, articulándose y complementándosecon la justicia (Held, 2004; 1995). La hipótesis deuna organización social y política que sea más cer-cana a las necesidades reales y garantice la conti-nuidad entre lo privado y lo público ha llevado a Vir-ginia Held a proponer que el contrato social “seacomo” las relaciones de cuidado, más concretamen-te, como las relaciones que existen entre madre ehijo. Es una forma de imaginar un tipo de relaciónsocial y política más próxima a las necesidades delos ciudadanos, pero también implica ciertos riesgos(López de la Vieja, 2004: 152-153).

La perspectiva del care permite, pues, ampliar lanoción de lo político, al incluir aspectos moralestales como la responsabilidad, la solidaridad y loscuidados. Ésta es la reivindicación fundamental: laimportancia de los cuidados para la vida humana,de las relaciones que organizan, así como de laposición social, y moral, de las personas que pres-tan cuidados (Laugier, 2009: 196). Por lo tanto, entodos los aspectos que tienen que ver con los cuida-dos, las instituciones tienen un papel que jugar. ElEstado, concretamente, tiene ciertas responsabilida-des, pues le corresponde intervenir en beneficio dequienes tienen necesidades especiales (Rohde,1994), distribuyendo las cargas de tal modo que sepromueva la justicia social, lo que supone la necesi-dad de articular medios y programas para atendersituaciones y agentes de especial vulnerabilidad(McLaughlin, 2003; Feder Kittay, 2002; Nussbaum,2007). Estas propuestas empujan a pensar la formade trasladar los principios de la ética del cuidado ala acción política (McLaughlin, 1997). Habría quepensar entonces en un sistema dual en el que secomplementen los derechos cívicos con los específi-cos (Young, 2000).

Algunas autoras han llegado a proponer algo asícomo una división del trabajo moral, depositando enlas mujeres un tipo de moralidad diferencial, precisa-mente por su posibilidad de ser madres. En la déca-da de 1980, reaparece en el debate sobre ciudadaníael ‘maternalismo’, de mano de autoras como SandraRuddick, Jean Bethke Elshtain (1997; 1983) o VirginiaHeld (1989), que siguiendo los trabajos de NancyChodorow (1984) y de Carol Gilligan (1985), conside-ran que, en ámbito político, se deberían poner en pri-mer plano los valores específicos de las mujeres: elamor, el cuidado, el reconocimiento de las necesida-des concretas y la amistad. Held sostiene que conse-

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guir equilibrio entre lo privado y lo público permitecriticar el modelo contractualista y “del hombre eco-nómico”, al argumentar que ofrece una versión pobrede la realidad social, económica y política. A su vez,el énfasis en la maternidad también revelaría laimportancia de los aspectos relacionales de los indi-viduos, en contra del sujeto clásico, el modelo de los“hongos” hobbesianos (Held, 1989). Para esta auto-ra, la maternidad, como relación primaria, deberíaservir de paradigma para definir las relaciones socia-les en su conjunto (Held, 1987). Por su parte, Ruddickpresta especial atención a las habilidades emociona-les e intelectuales que se desarrollan en la prácticade la maternidad, si bien advierte que no respondena una base biológica, y que pueden ser desarrolladastanto por mujeres como por hombres (Ruddick,1989). En esta línea, se desarrolla también el pensa-miento de Nel Noddings (1984), quien, al describir elcare como una díada formada por una persona queprovee de cuidados y otra que los recibe, tomandocomo modelo la relación materno-filial, idealiza lasrelaciones de cuidado, así como el papel de la mujercuidadora, fragmentando el continuum con que JoanC. Tronto, como se ha visto, describe el universo delos cuidados.

Estos enfoques han sido criticados tanto desde laperspectiva feminista (Sevenhuijsen, 1998: 12-20;Tronto, 2009a: 46) como desde la literatura queaborda la diversidad funcional desde una perspecti-va ética (Shakespeare, 2000: 60). Se señala que,además del esencialismo implícito, el heterosexis-mo, el etnocentrismo, el imperio de determinadomodelo de normalidad (joven, bello, sano), o lo pro-blemático que resulta reducir la identidad políticade las mujeres a su papel de madres, en este tipo deformulaciones se obvian aspectos menos idealiza-bles, tales como el control, el maltrato, la coacción oel abuso por parte de las personas que cuidan(Collin, 1992: 87). Además, se objeta que este mode-lo ético, esta forma de relación con el mundo quesupone cuidar, no es, ni más ni menos, que la acti-tud tradicional que se ha adjudicado a las mujeres.Esta díada olvida también la vulnerabilidad o laincompetencia de las personas que prestan cuida-dos, al arrastrar el problema intrínseco de la desi-gualdad entre quien presta y quien recibe cuidados.

En definitiva, en este ‘mundo vulnerable’, en estapropuesta de hacer política desde lo cotidiano, nohay problema en hablar de una determinada éticadel care; sí lo hay, sin embargo, en que ésta se con-sidere una ética femenina o se deslice hacia cual-quier otro tipo de presupuestos esencialistas. Cadavez más estudiosas insisten en que debe incorporar-se el care como concepto público y político (Lewis yDaly, 2000), o bien como una cuestión de ciudada-nía18 (Saraceno, 2005):

[…] la ética del care da a las cuestiones concretasy ordinarias –quien se ocupa de qué, y cómo– lafuerza y la pertinencia necesarias para examinarde forma crítica nuestros juicios políticos y mora-les, pero también para cambiar el mundo. Nospermite imaginar una verdadera política de loordinario (Laugier, 2009: 200).

Esta proximidad con la experiencia tiene consecuen-cias para la filosofía práctica –moral y política–,como, por ejemplo, el debilitamiento de las fronte-ras entre lo privado y lo público (Elshtain, 1997).

7. Algunas consideraciones finales19

Los conceptos de dependencia, autonomía y vulne-rabilidad están estrechamente relacionados entre síy con la forma en la que se concibe el cuidado pres-tado a otros, así como el autocuidado.

El modelo de individuo independiente y autónomoque construye la modernidad, en particular el delpensamiento liberal, obvia que todos los sereshumanos son constitutivamente dependientes endiferentes sentidos y circunstancias de sus vidas,aunque esto se ponga de manifiesto sobre todo enalgunos momentos, como en los inicios y finales delciclo vital. El ciudadano ideal moderno es concebidocomo un sujeto que debe sustentar económicamentea todos sus familiares ‘dependientes’ –mujeres,hijos e hijas, personas enfermas, ancianas, condiversidad funcional–, en tanto que las mujeres seencargarían del mantenimiento de la vida cotidianaen el ámbito doméstico. Además de este modelo, eneste artículo se ha cuestionado también la noción dedependencia al uso, para proponer la búsqueda deun modelo de ciudadanía que incorpore las interde-pendencias, la fragilidad y la vulnerabilidad propiasde todo ser humano. Desde planteamientos feminis-tas, se pone en cuestión una concepción de los sereshumanos como individuos productivos en nombre dela cual disfrutan de determinados derechos en exclu-siva o de forma jerárquica; desde los movimientossociales por la diversidad funcional, se propugna unalectura amplia de la noción de autonomía.

Un modelo que considera la vulnerabilidad consus-tancial al ser humano, como el que se propugnadesde la perspectiva feminista del care, implica unaapelación al derecho a recibir y a prestar cuidadosde calidad, lo que, al menos indirectamente, exige

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(Fraser, 1997). Se asiste a un replanteamiento del cuidado comobase de ciertos derechos, de modo que la responsabilidad de pro-veer cuidados para quienes los necesitan pasa a ser consideradacomo una tarea colectiva de la sociedad y una responsabilidadmoral de las personas (Saraceno, 2004).

19 Agradezco a José María M. Terrón su atenta lectura y loscomentarios realizados a este texto. No obstante, el resultado esresponsabilidad exclusiva mía.

18 Se han realizado diversos esfuerzos por construir un modelode ciudadanía que contemple los cuidados como dimensión central


también un más adecuado cuidado de sí para quie-nes cuidan, independiente del tipo de relación quese establezca entre personas cuidadoras y personascuidadas.

Tal como ha quedado dicho en otro lugar (Tobío etal., 2010), se plantean una serie de interrogantes enrelación con la diversificación y extensión de los cui-dados más allá de las familias, en torno al cuidado

como un nuevo derecho social, sobre qué modelo decuidado es necesario, qué modelo es posible, hastadónde llegará la universalización de los cuidados, yqué implicaciones tendría este desarrollo para laequidad de género. El reto, hoy, es la implementa-ción de un sistema que, desde la igualdad de géne-ro, permita desarrollar las potencialidades de todaslas personas, a la par que permita asumir y respetarsus limitaciones.

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En este artículo se analiza la relación de los Meno-res Extranjeros No Acompañados (MENA) acogidosen los centros de tutela de la Comunidad AutónomaVasca con las drogas. Mediante entrevistas en pro-fundidad y grupos de discusión con 60 menores y33 educadores, se profundiza en aspectos crucialesde su situación de partida, del propio procesomigratorio y de las distintas adicciones. Se eviden-cia una especial vulnerabilidad del colectivo antelas drogas. El duelo migratorio, el choque de expec-tativas, su condición de adolescentes, la falta dereferentes afectivos o las dificultades idiomáticas yculturales subyacen en su potencial debilidad antelas drogas. Se concluye que el consumo abusivo delas drogas no es sino un síntoma más de todo undifícil y doloroso proceso migratorio, por lo que seplantea la necesidad de abordarlo lo antes posiblecon medidas concretas de apoyo psicoterapéutico,educacional, cultural y médico.

Palabras clave:

consumo de drogas, menores extranjeros no acompañados, menores tutelados, emigración, País Vasco.

1. Introducción

Desde finales de los años noventa, la llegada demenores extranjeros/as no acompañados/as (enadelante MENA) a la Comunidad Autónoma Vasca,como al resto del Estado, no ha dejado de crecer1, yplantean nuevos retos sociales que deben investi-garse y tenerse en cuenta en la intervención socialcon este colectivo. Precisamente, uno de los ámbi-tos que más inquietan a la ciudadanía y preocupan alos poderes públicos es la relación entre los/asMENA y las drogas. Estos jóvenes coinciden en nopocas ocasiones con otros inmigrantes en la calle.Pero no todos/as los/as niños/as de la calle sonmenores extranjeros/as no acompañados/as, niviceversa. La mayoría de los/as MENA viven en cen-tros de acogida, donde tienen cubiertas sus necesi-dades básicas. No obstante, fuera de estos centros,disponen de pocas oportunidades para desarrollaractividades provechosas de cara a su inserciónsocial y laboral. En ciertos casos, que no todos, sehacen ‘niños de la calle’ antes del proceso migrato-rio, o durante éste. En la calle se socializan estosmenores, muy maduros para ser niños y muy niñospara ser adultos.

Ante esta compleja realidad, nos planteamos abor-dar una investigación centrada en considerar el con-sumo de drogas entre estos/as jóvenes como unaspecto directamente relacionado con el fracaso ensu proyecto migratorio y con las circunstancias pre-carias de su situación vital2. Partimos desde el prin-cipio de que, para poder entender el consumo de

Menores Extranjeros No Acompañados(MENA), un colectivo especialmentevulnerable ante las drogasIñaki MarkezCentro de Salud Mental de BasauriOsakidetza

Fátima PastorVicerrectorado de Investigación Euskal Herriko Unibertsitatea / Universidad del País Vasco<[email protected]>

1 En 2010, se cifraba en 750 los/as MENA acogidos por los cen-tros de tutela de las administraciones vascas (El Correo, 15-VII-2010,pág. 7).

2 El estudio completo se encuentra publicado en el libro de I.Markez y F. Pastor Drogodependencia en menores extranjeros noacompañados (MENA): su derecho a una educación y salud de cali-dad (2009).


drogas en los menores extranjeros indocumentados,es necesario conocer cómo es y ha sido su proyectomigratorio y su situación actual.

Además, debemos señalar la necesidad de acometerun trabajo en este campo en el ámbito de la CAPV, alconstatar la inexistencia de estudios centrados3 enel consumo de drogas en la población inmigrante ymenor del País Vasco, que llega sin ningún adultoque la acompañe. Mientras, en otras comunidadesautónomas del Estado español, ya se han hechoinvestigaciones al respecto, como la llevada a caboen 2001 por la Fundación Salud y Comunidad (Fun-dación Pere Tarrés, 2005) sobre el consumo de dro-gas por parte de los jóvenes y menores marroquíes(de 14 a 18 años) sin acompañamiento familiar en elbarrio del Raval de Barcelona; la realizada entrenoviembre de 2003 y febrero de 2004 por el CentroEspañol de Solidaridad-Proyecto Hombre de Madrid(Arbex y Jiménez Fuensalida, 2004), que ha sidotomada como modelo para llevar a cabo nuestrainvestigación; y la acometida por el Instituto deAdicciones de Madrid (2004), centrada en la pobla-ción inmigrante de la capital española.

Más recientemente, en 2010, la Asociación de Traba-jadores e Inmigrantes Marroquíes en España (ATIME)ha hecho público un estudio sobre los procesosmigratorios de menores y el consumo de drogas,que compara la situación de los menores reagrupa-dos y los MENA. Entre sus principales conclusiones,destaca la consideración de que estos últimos seencuentran más expuestos al riesgo de consumo dedrogas que los menores reagrupados, y que ello sedebe fundamentalmente al hecho de realizar el actomigratorio en soledad y a encontrarse en desamparoen el país de acogida, con unas expectativas de emi-gración básicamente ingenuas.

El común denominador de todas estas investigacio-nes es la innegable relación entre los MENA y el con-sumo de drogas. Pero, bajo esta constatación, sub-yace una vertiente escasamente atendida en nuestracomunidad y que tiene que ver con la trayectoriapersonal y social de los jóvenes y adolescentes queun día abandonan su país y sus familias en busca deun mundo lleno de promesas. Aquí se sitúa el origeny principal agente motivador de nuestro estudio. Elanálisis de los/as MENA y las drogas en el PaísVasco resulta fundamental para ir perfilando lasprioridades y las posibles estrategias de interven-ción en los ámbitos asistencial y educativo con losmenores extranjeros y los consumos de drogas.

Para afrontar con eficacia la intervención en drogo-dependencias, tanto desde la perspectiva preventiva

como asistencial, médica y educacional, considera-mos preciso conocer esta realidad al objeto deenfrentar con un mayor acierto los retos planteados.Además, los y las MENA, como colectivo vulnerable,encajan plenamente en los objetivos de intervencióndel V Plan de Drogodependencias del GobiernoVasco (Gobierno Vasco, 2004), por coincidir enellos/as los fenómenos de inmigración, separaciónfamiliar, discriminación sexual y adicción.

2. Metodología y muestra

Al objeto de acometer estas líneas de investigaciónde la forma más eficaz, hemos recurrido a una com-binación de metodologías de tipo cualitativo y cuan-titativo. Cuantitativo, porque es importante conocerlo que está relacionado con los/as MENA y su inci-dencia en las drogas en el conjunto del Estado y enla Comunidad Autónoma Vasca, con fotografías rea-les de los datos de tales consumidores y sus hábitosde consumo, a partir de las recopilaciones y análisisde fuentes de información primarias y secundarias.Respecto a la metodología cualitativa, el análisis delos discursos recogidos a través de entrevistas ygrupos de discusión nos ha permitido profundizaren las vivencias, opiniones y percepciones de losdistintos protagonistas (menores, mediadores socia-les, profesionales de centros de menores, profesio-nales de atención a drogodependientes) implicadosen esta realidad tan compleja. El estudio no preten-de ser un análisis diagnóstico de las personas entre-vistadas; más bien se ha realizado desde una posi-ción de respeto hacia sus protagonistas y con lapretensión de rescatar ideas, pensamientos, senti-mientos y reflexiones que permitan dar cuenta delvivir de una población menor no considerada, peroque existe ahí al lado.

Una vez confeccionados los guiones para las entre-vistas y los grupos de discusión, y tras obtener lospermisos oportunos por parte de las institucionesforales y empresas implicadas, se concertaron lascitas de los distintos encuentros. Ajustando el calen-dario a las respuestas institucionales y la disponibi-lidad de los menores y educadores en los centros,en el periodo comprendido entre noviembre de 2007y enero de 2008 se realizaron 60 entrevistas en pro-fundidad y cinco grupos de discusión.

La población inicial objeto de nuestro estudio la con-formaban los menores extranjeros (inmigrantes lati-noamericanos, africanos y procedentes de países deEuropa no pertenecientes a la Unión Europea) exis-tentes en la CAPV. Dicho colectivo se sitúa principal-mente en diferentes tipos de centros y pisos de aco-gida, bajo la tutela de las instituciones públicas. Noobstante, un número indeterminado de MENA seencuentran fuera de esta tutela y, por lo tanto, almargen de cualquier registro y asistencia regulada.Dada las dificultades para acceder a este último

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3 En el Instituto Vasco de Criminología, se han realizado dostrabajos de investigación que, si bien analizan otros fenómenos,aluden, aunque sea de manera tangencial, a nuestro objeto deestudio: los MENA y las drogas (Ocáriz y San Juan, 2004a y 2004b).


grupo, por sus reticencias a ser entrevistado y el res-peto a su voluntad y a la normativa de protección almenor, para el trabajo de campo se optó por suexclusión4.

En consecuencia, la población menor y extranjeraque emigra sin compañía y está acogida en los dife-rentes centros y pisos bajo la tutela de las entida-des forales constituye nuestro sujeto de investiga-ción. Una población que se caracteriza por lapresencia mayoritaria de magrebíes5 (76,6%) y laprácticamente absoluta del sexo masculino. Si bienen un primer momento consideramos la inclusiónde féminas MENA, las reticencias encontradas paraentrevistarlas nos hizo desistir en el empeño6. Encuanto a la edad, oscila entre 12 y 20 años7, predo-minando los MENA de 16 y 17 años. Respecto al paísde procedencia, también se ha entrevistado amenores de otros países, como fiel reflejo de lasdiferentes nacionalidades predominantes en lastres provincias.

Tal y como se diseñó el proyecto original, realizamos60 entrevistas personales a MENA y 33 a diferentesprofesionales relacionados con ellos, además decinco grupos de discusión con menores y educado-res8, en los tres territorios. A la hora de asignar elvolumen de sujetos entrevistados, se ha tomadocomo referencia la mayor proporción de MENA aco-gidos en las tres provincias, pero también la celeri-dad en la tramitación de los permisos correspon-dientes por parte de las entidades forales.

Tabla 1. Muestra de la investigaciónTerritorio Entrevistas en profundidad Grupos de discusión

MENA Educadores MENA Educadores

Álava 9 3 1 –

Bizkaia 22 6 1 1

Gipuzkoa 29 24 1 1

Subtotal 60 33 3 2

Total 93 5

3. Resultados

3.1. Situación de partida

En un primer apartado de resultados, se analizarándiversos indicadores que pueden ayudarnos a com-prender mejor determinados aspectos de la vidasocial de partida de los MENA entrevistados, talescomo su entorno familiar, nivel de estudios o condi-ción laboral, junto con aquellas actividades desarro-lladas en el tiempo libre por estos menores en susrespectivos países.

3.1.1. Familia

La mayoría vive en sus lugares de origen, con suspadres y hermanos, e incluso también con sus abue-los o tíos. Se trata, en todo caso, de familias exten-sas (de entre 5 y 15 hermanos), en las que el MENA,además de ser varón, suele ocupar las primeras posi-ciones en el conjunto de los hermanos, lo que leotorga un valor prioritario a la hora de asumir la emi-gración como valor inherente a su condición. Engeneral, son familias que viven en una situaciónsocioeconómica precaria. Dos generaciones suelencompartir una misma casa, con muchas limitacionesde recursos y un cabeza de familia que desempeñauna ocupación inestable y escasamente remunerada.En algunos casos, el progenitor ha fallecido y dejadoa la familia en peor situación económica, si cabe.

No obstante, el grado de precariedad económica haevolucionado en los últimos años. Tal y como nosexplican los educadores, y de acuerdo a la tenenciade ciertos medios (teléfonos, televisores), las fami-lias de los actuales MENA ya disponen de ciertosrecursos, en comparación con las de años anterio-res. Además, incluso hay quienes han pagado unaparte del viaje, o la totalidad, de los menores hastaEspaña, por lo que se deduce que quienes lleganpertenecen a familias con medios económicos, aun-que sean modestos.

3.1.2. Estudios y trabajo

La mayoría de los adolescentes no terminaron susestudios básicos por diferentes razones: necesidadeconómica familiar, fracaso escolar, aversión ymiedo al profesor, entre otros. En muchos casos, lasituación de penuria económica familiar les llevabaa simultanear los estudios y el trabajo, o incluso adejar aquéllos para ganar dinero y colaborar en elsustento de sus padres y hermanos. El tipo de traba-jo que realizaban se relaciona con las labores profe-sionales de sus progenitores (albañil, peón, agricul-tor) o con aquellos de más baja cualificación, comovendedor de chatarra, pescado, tabaco o alcohol porlas calles. Todos confiesan haber realizado cualquieractividad laboral que supusiera un ingreso extrapara la familia, por pequeño que fuera.

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4 A pesar de ello, en las entrevistas son constantes las alusio-nes a los MENA que viven en la calle por parte de quienes estántutelados.

5 Tradicionalmente se ha llamado Magreb a la región del Nortede África que comprende los países de Marruecos, Túnez y Argelia,aunque más modernamente se incluye también a Mauritania, Sáha-ra Occidental y Libia.

6 No obstante, lo contemplamos para futuras investigaciones.7 Hemos incluido a cuatro menores que, a pesar de afirmar

ellos mismos su condición de menor de edad, luego se ha compro-bado que no lo eran.

8 A efectos de simplificar la recogida y análisis de los datos, seha decidido adoptar la denominación general de ‘educadores’ paratodos los profesionales entrevistados, prescindiendo así de susdiferentes categorías laborales, aspecto éste no considerado perti-nente para los fines propuestos.


3.1.3. Ocio en los lugares de origen

Entre las actividades que realizaban estos jóvenesallí, se encontraba jugar en la calle, sobre todo alfútbol. No deja de sorprender cómo al ser interroga-dos sobre las actividades de sus ratos libres en lospaíses de origen, sus respuestas evidencian su pro-pia escala de valores y la pérdida de la infancia,representada a través del proceso migratorio.

3.2. Proceso migratorio

Cuando hablamos del proceso migratorio de losMENA, nos referimos a todo el trayecto al que sesometen para llegar a su objetivo. Se trata, por tanto,de un largo recorrido, cuyo origen se sitúa en elmismo momento en el que toman la decisión deabandonar su país y emprender una nueva vida. Apartir de ese instante, los MENA experimentan nue-vas emociones y experiencias, que marcarán, sinduda, su posterior desarrollo. Además, este itinerariocontinúa aun cuando se encuentren bajo la tutela deuna institución pública. Lejos de finalizar, es enton-ces cuando el menor evidencia sus incertidumbres,al revelarse, ante sí mismo y ante los demás, las difi-cultades para alcanzar su objetivo inicial. Conseguirpapeles se convierte en la punta de un iceberg alre-dedor del cual afloran las múltiples carencias mate-riales y afectivas del peculiar proceso migratorio deestos ‘demasiado niños y tan pronto hombres’.

Examinar aspectos como el viaje, la familia, las moti-vaciones que les impulsan a emigrar, los objetivospropuestos, el estado anímico que experimentan ysus relaciones sociales con otros jóvenes y con loseducadores es obligado si pretendemos realizar unaadecuada aproximación al conocimiento del procesomigratorio.

3.2.1. Viaje

El viaje migratorio de los MENA se inicia cuandoabandonan su hogar y se encaminan hacia la fronte-ra con otro país. La duración de esta primera partedel trayecto varía en función de la zona y el país deorigen –por lo que será más largo cuanto más lejanose encuentre su localidad natal–, y también delmedio de transporte empleado. Las entrevistas reali-zadas evidencian que este desplazamiento se reali-za mayoritariamente en autobús. Entre diez y quincedías tardan en alcanzar Tánger, su primera parada.Debemos señalar aquí la connivencia familiar con el proceso, ya que gran parte de las familias hancosteado el viaje.

Una vez que alcanzan la ciudad fronteriza, su princi-pal preocupación se centra en pisar tierra española.Esconderse en los bajos de un camión o un autobúses el medio más frecuentemente utilizado por los

menores para atravesar la frontera con España. Enmenor medida, recurren al barco de mercancías y alos cayucos, y en el caso de emplear un medio detransporte marino, lo hacen pagando por ello impor-tantes sumas, que pueden oscilar entre los 140 € ylos 3.000 € si el viaje se efectúa desde países comoAngola. Algunos MENA confiesan haber emigrado encoche, con la ayuda de familiares y amigos, bien condocumentación falsa o mediante el abandono inten-cionado de sus padres al borde de la carretera.

En un caso u otro, realicen esta segunda etapa delviaje por carretera o mar, todos reconocen su dure-za. Sin comer apenas, junto a cadáveres en los cayu-cos, untados de aceite para evitar ser descubiertospor la Policía en los bajos del camión y, en la mayo-ría de las ocasiones, después de haber sobrevividoen pésimas condiciones de vida, en las calles deTánger, de quince días a seis meses, e incluso dosaños, los MENA que consiguen terminar esta etapase consideran verdaderos supervivientes. A travésde sus palabras, sus gestos y, sobre todo, de sussilencios, evidencian el terrible impacto que estasegunda etapa les produce. En ese corto pero inten-so recorrido, han sufrido todo tipo de penurias:hambre, frío, malos tratos. Algunos han visto lamuerte tan de cerca que el mero hecho de que no sefijara en ellos les convierte en personas afortuna-das. Han superado una etapa, y aunque sea por ellomismo, deben proseguir adelante.

En consecuencia, su estancia en la ciudad de Tángerse convierte en un hito fundamental, porque sin ser‘niños de la calle’ se convertirán en ‘niños en lacalle’, con todas las penalidades que ello conlleva. Apesar de explicarlo como un acto de valentía y supe-rioridad, los profesionales entrevistados coincidenen que necesitan tiempo para asimilar todo lo quehan vivido y que puede ser causa de fuertes traumaso depresiones.

3.2.2. Papel familiar

En todo el proceso migratorio, la familia del MENAdesempeña un papel fundamental. Si en la primeraetapa ejerce un rol de contexto motivacional, a lolargo de los diferentes episodios del trayecto su pre-sencia, aun implícita (ya que hablamos de menores noacompañados), constituye un fuerte referente para elmenor. En la mayoría de sus familias, la tutela paternasobre la prole se hace notar incluso a la hora de deci-dir o permitir la partida del menor. En gran parte delas ocasiones, es el padre quien anima al joven a emi-grar. Aunque tenga miedo por el futuro y las incerti-dumbres del trayecto, los progenitores suelen propor-cionar al menor el fundamento necesario para suproyecto migratorio, motivos para partir y dinero parael viaje o, al menos, para su primera etapa.

Una vez que están aquí, en los centros de tutela, elcontacto y la relación con la familia son continuos.

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Prácticamente todos conversan por teléfono con suspadres, bien una vez a la semana o cada dos sema-nas. En el caso de los subsaharianos, la comunica-ción es más complicada, porque las infraestructurassuelen ser peores, por lo que en muchos casos lohacen a través del correo convencional.

A través de esta comunicación con la familia, favore-cida por las instituciones mediante la entrega de tar-jetas telefónicas, el menor les tranquiliza al infor-marles de su primer éxito por haber logradotraspasar la frontera con vida, y también les transmi-te sus vivencias en el país de acogida, siempre –porsupuesto– en clave más positiva que la realidad.Educadores y menores confiesan lo beneficioso detales contactos.

No obstante, conviene señalar que tal comunicaciónfamiliar si, por un lado, sirve para mantener el refe-rente familiar y satisfacer las necesidades afectivas,por otro, produce en ciertos MENA una importantepresión y angustia, al reclamar la familia resultadosinmediatos. En este sentido, tanto menores comoeducadores nos han manifestado el nerviosismo ydesasosiego que experimentan los menores trashablar con sus padres.

3.2.3. Motivación

A la hora de examinar los principales motivos queempujan a emprender un proceso migratorio, encon-tramos diferentes variables, aunque bajo todas sub-yace un elemento esencial: la necesidad económica.Con una ligera variación respecto a décadas anterio-res –las de 1980 y 1990, cuando la situación en lospaíses de origen, fundamentalmente del norte deÁfrica, era bastante peor y, por lo tanto, las carenciasmás acuciantes–, la actual emigración es tambiénhija de la escasez de recursos. Aquellos Estadosdonde la falta de oportunidades de trabajo y de estu-dio es una constante que impide incluso el desarrollopersonal, cualquier aliciente, por ilusorio y lejanoque sea, basta para atraer los deseos y las expectati-vas de las familias. Dentro de éstas, cada miembrositúa sus anhelos en diferentes planos, pero con undenominador común: escapar de la pobreza, o inclu-so ‘de la nada’, como señalan algunos.

Alrededor de esta situación, aparecen, sin duda,otros elementos que empujan a los MENA a emigrar:la proximidad del país de acogida, paso intermediohacia Europa; el papel difusor de los medios decomunicación de países desarrollados; el ‘efecto lla-mada’, que se transmite con la experiencia de otroscompatriotas que, de visita, hacen ostentación de suprogreso; la propia política de emigración española,de las más receptivas de Europa; e incluso la situa-ción en el País Vasco, que cuenta con un sistema deacogida más flexible y de mayor cobertura que enotras zonas de España.

El factor edad juega también un papel importante enla motivación para emigrar. Las familias, cada vezmás conocedoras de la legislación vigente, sonconscientes de que cuanto antes estén bajo la tutelade las instituciones del país receptor, más posibili-dades tienen de aprender el idioma, realizar cursosy encontrar así un trabajo que les permita alcanzarlos ansiados papeles mediante un contrato de traba-jo. De este modo, se consigue el doble objetivo delograr un sustento económico y educativo para sushijos –difícil de conseguir para todos los miembrosde la familia–, multiplicar las posibilidades de queencuentren un futuro mejor en otro país y, al mismotiempo, que ayuden económicamente a su familia.En este sentido, cuando los progenitores pagan elviaje, no hay duda de que realizan una inversión amedio y largo plazo.

Tampoco podemos soslayar el fenómeno de unamala relación familiar como el contexto motivacionalde su huida. Entre todos los menores entrevistados,sólo hemos encontrado el caso de un menor que con-fesaba haber empleado el proceso migratorio comoun medio de escapar de una situación familiar desa-gradable, aunque la raíz de ésta se situara en elmenor, por su adicción a las drogas. Pero, inclusoaquí, el menor reconocía mantener un contacto consu familia.

3.2.4. Objetivos

El fin primordial de emigrar es ayudar a sus familias.En su papel de varones y mayores de los hermanos,asumen desde el principio la misión de encontrar untrabajo que les permita ganar dinero y poder asímandárselo a su familia. No obstante, queda laduda de si esta aspiración es verdadera, o más bienfruto de los deseos insistentes de sus padres, yaque, ante todo, son jóvenes, adolescentes capricho-sos e inconscientes. Además, hay quien anhela unasituación de libertad, imposible de conseguir en supaís de origen.

Por su parte, los/as educadores/as perciben un cam-bio en el perfil del menor migrante. Muchos coincidenal decir que, en las primeras oleadas migratorias,quienes venían eran menores en peores circunstan-cias, que no tenían otra escapatoria que emigrar parasobrevivir. Hoy día, muchos MENA vienen con la ideade mejorar sus vidas y aumentar su estatus social,siendo conscientes de la cercanía de España.

3.2.5. Estado emocional

Estas personas son candidatas a padecer el síndro-me del inmigrante con estrés crónico y múltiple, elllamado ‘síndrome de Ulises’ (aludiendo al héroegriego que padeció innumerables adversidades ypeligros lejos de sus seres queridos). Un cuadro

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clínico que constituye un problema de salud emer-gente en los países de acogida de los inmigrantes yque surge en el contexto de una globalización injus-tamente planteada, en la que las condiciones de vidade gran parte de los que llegan han empeorado nota-blemente. Existe una relación directa e inequívocaentre el grado de estrés límite que viven estos inmi-grantes y la aparición de síntomas psicopatológicos,tanto en adultos como en población infantojuvenil.

Reflejamos los diferentes estados anímicos por losque atraviesan los MENA, pues nos permitirán cono-cer mejor su vulnerabilidad a las drogas. El miedo yla angustia son los principales sentimientos queafloran en las entrevistas cuando relatan las distin-tas peripecias de su viaje. La dureza de éste, la posi-bilidad de perder la vida, las penalidades que sufrene incluso la misma supervivencia lograda producenen los jóvenes una sensación de angustia y temorimposible de olvidar. Muchos incluso optan deforma deliberada por no verbalizar esta situación yprefieren el aislamiento individual en silencio, en unintento por superarla, aunque en el fondo son cons-cientes de que sigue estando presente.

Una vez que han alcanzado su objetivo, Españacomo destino de su viaje, aparece también la nostal-gia. Como niños que son, todavía echan de menos asus padres y hermanos, a sus amigos. La soledad,entre otros aspectos del duelo migratorio, reforzadaademás por el desconocimiento del idioma, es vivi-da entonces como un proceso inevitable y necesariopara cumplir su cometido, que tratan de mitigarhablando por teléfono con su familia, estando soloso, en el menor número de casos, con otros compa-ñeros en idéntica situación. Para algunos, el deportees una forma de ocupar su tiempo muy apreciada;suelen ir al gimnasio o jugar a fútbol.

Por otro lado, como adolescentes, los MENA mani-fiestan un comportamiento propio de su edad.Rabietas, enfados, ciertas explosiones de violencia,indiferencia o rebelión ante determinadas situacio-nes aparecen y desaparecen sin un motivo concreto.

3.2.6. Relaciones sociales con otros jóvenes y conlos/as educadores/as

En las narrativas, se constata de forma recurrenteque el viaje hasta los diferentes centros constituyeuna aventura propicia para entablar relaciones conotros MENA. Llegan a un espacio nuevo, rodeadosde desconocidos con otras costumbres y dinámicas,que comparten un objetivo común. De ahí que resul-te lógico que se sientan identificados en un primermomento con la gente de su propio país, de su cul-tura, y, al mismo tiempo, experimenten cierto recha-zo por “los otros”. En este sentido, el grupo demenores de su mismo país de origen les proporcio-na información, referencia y apoyo.

Una vez que están en los centros y forman parte delos módulos formativos, especialmente de aquellosque comparten con jóvenes autóctonos, los MENAdifícilmente establecen relaciones fuertes con aqué-llos. En esta escasa relación con los jóvenes autóc-tonos influye también la visión que de éstos tienenlos MENA. Las diferencias culturales, la situación deprivilegio o la mayor libertad de los jóvenes de aquíactúan de freno, cuando no suscitan rechazo porparte de los menores emigrantes.

A modo de excepción, hemos de citar el caso dealgunos MENA entrevistados, que llevan más tiempoy se manejan mejor con el idioma, que mantienenrelaciones con chicas de aquí, si bien la mayoría deellos manifiesta su sorpresa por la libertad de lasmujeres en España –que pueden fumar, beber yvestir como quieren– y, en consonancia preferiríacasarse con una joven marroquí. Sin embargo, encuanto han encontrado ocasión, han optado por for-mar pareja con una adolescente del país de acogida.

Por último, a la hora de analizar las relaciones socia-les de los MENA, nos parece importante fijarnos enlas que establecen con las personas encargadas desu tutela en nuestro país. Educadores, psicólogos,monitores o responsables de los distintos centros ypisos de acogida constituyen los principales vínculosde unión de los menores emigrantes con la sociedaden las que se han de integrar. Ellos son quienes man-tienen un contacto continuo con los jóvenes y quie-nes, de un modo u otro, ejercen de referente cultural.Por las declaraciones vertidas, la mayoría de losMENA establecen un tipo de relación instrumental.Los educadores en sentido amplio son vistos como elmedio para conseguir un fin: ropa, comida, paga,papeles. Parece que la dificultad del idioma y la des-confianza hacia personas de otra cultura –muchasveces, con un papel de establecimiento de la normativa de los centros– contribuyen a que los edu-cadores sean considerados así. A esta situación tam-bién contribuye el constante rotar de los profesiona-les en esta área de trabajo.

También debemos mencionar aquí la relación queestablecen con las profesionales que les rodean.Procedentes, en su mayoría, de una cultura donde lamujer se encuentra bastante marginada de las deci-siones y del poder en la esfera pública y privada, losMENA rechazan totalmente la figura femenina en suvertiente de imposición de normas. Bajo esta pers-pectiva, las educadoras han de enfrentarse a miem-bros de sociedades profundamente machistas yexperimentan, incluso, sentimientos de humillaciónsi es una mujer la que les impone un determinadocomportamiento. De hecho, diversas educadorasnos relataron experiencias bastante desagradablespara ellas por este motivo, pues debieron soportarinsultos y vejaciones que no se daban en el caso delos profesionales varones. Ello ha motivado quedeterminados centros y empresas cubran sus plazas

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de profesionales con personal exclusivamente mas-culino. De otro lado, aquellas profesionales que hanconseguido vencer las reticencias culturales de losMENA admiten asumir un rol más próximo a lamadre de los menores. A partir del momento que elmenor adquiere cierta confianza, la mujer profesio-nal que la rodea pasa a desempeñar el papel deaquella madre que existe sólo en la lejanía.

3.3. Relación con las drogas

Los testimonios recopilados revelan una relaciónevidente entre las drogas y los MENA. Los discursosde menores y educadores, ya sea de forma explícitao, muchas veces, implícita, dejan entrever el papelque las diferentes drogas desempeñan en estosjóvenes, un papel que debe ser considerado en elmarco de su situación de origen y de su procesomigratorio.

En consonancia con otras investigaciones similares,los jóvenes emigrantes que llegan a nuestro país sincompañía alguna han tenido un contacto, unasveces directo y otras indirecto, con drogas. En algu-nos casos, se trata de hábitos y sustancias normali-zadas en sus sociedades de origen; en otros, ladureza y el ‘efecto contagio’ del grupo en el propioviaje migratorio les empujan hacia consumos muydestructivos de evasión y escapismo. Y ya en el paísde acogida, las drogas pueden llegar a convertirseen una forma de diversión e integración en la socie-dad de destino.

En los siguientes epígrafes, desarrollaremos losdiferentes hábitos de consumo revelados por losMENA y los educadores en relación a los tipos dedrogas, los principales factores motivadores, elpapel de la familia y la religión, las diferencias enrelación a las drogas consumidas por los menoresautóctonos, así como las actuales medidas terapéu-ticas que se están poniendo en práctica, junto a lasexpectativas y necesidades manifestadas por losprofesionales al respecto.

3.3.1. Patrones de consumo

Los perfiles de estos jóvenes en relación a las dro-gas son muy variados: hay menores inmigrantes quehan tenido un consumo puntual de ciertas drogas;otros que pueden ser considerados policonsumido-res de drogas; y también los hay que no consumenabsolutamente nada, ni siquiera tabaco. En general,las sustancias con mayor incidencia de consumoentre los MENA son el tabaco, con una frecuencia deconsumo muy alta y regular, el hachís, los inhalan-tes y el alcohol. De todos modos, queremos resaltarque algunos de estos menores no son consumidoresde ningún tipo de sustancia, ni siquiera fuman. Tie-nen muy claro para qué han venido a España, están

muy apoyados por sus familias y dispuestos a lucharpor su integración en nuestra sociedad. En el extre-mo contrario, un grupo minoritario de estos meno-res son policonsumidores y utilizan otras sustan-cias, además del tabaco y el alcohol. No obstante,este perfil predominante en las páginas de los perió-dicos es muy minoritario entre el colectivo entrevis-tado, debido, en gran parte, a la propia condición demenor tutelado en un centro. Es probable que entrelos MENA que viven en la calle se dé más este tipode consumidor.

Parece cada vez más evidente que los más jóvenesde quienes proceden de lugares más occidentaliza-dos, que han pasado bastante tiempo en la frontera,que se han desplazado por diversas ciudades y cen-tros españoles, y que incluso han deambulado porlas calles de nuestro país, mantienen unas relacio-nes más estrechas con el mundo de las drogas. Si atodos estos factores les añadimos provenir de fami-lias desestructuradas, la drogadicción se convierteen un factor intrínseco a este grupo de MENA.

• Alcohol: una gran parte de los menores entrevis-tados coinciden al declarar que han probado lasbebidas alcohólicas, pero que actualmente nobeben, porque no les agrada, no les gusta elefecto que les produce, lo prohíbe su religión opor la educación familiar recibida.

• Tabaco: al igual que en el caso del alcohol, lamayor parte de los MENA objeto de estudio con-fiesan su relación con el tabaco, a pesar de que aalgunos no les agrade, o se lo prohíba su reli-gión. Este tipo de consumo va ligado a situacio-nes de nervios, o de integración y diversión engrupo, se da en momentos de ocio y fiesta, y, enla mayoría de los menores, aparece más fuerte-mente en España, donde además de carecer decontrol social y familiar, encuentran una mayorpermisividad al respecto.

• Disolventes: los disolventes o inhalantes son ladroga más conocida por los MENA. La mayoría delos menores consumidores se han iniciado en elpaís de origen, principalmente en las ciudadesfronterizas. Algunos han pasado un cierto tiempoen las calles de Tánger o Ceuta mientras espera-ban para cruzar el Estrecho, aunque para muchosése no era su medio habitual de vida. Su estan-cia en la calle ha sido transitoria y ha sido enesos momentos cuando han iniciado un consu-mo, fundamentalmente, de inhalantes y dehachís. Además, su bajo precio y fácil adquisi-ción los convierte en el producto más accesible.De cualquier modo, el consumo de pegamentos oinhalantes es considerado denigrante por losMENA, quienes, además, son plenamente cons-cientes de los efectos que les producen.

• Hachís: después de los disolventes, el hachís esla siguiente droga ilegal más conocida y consu-mida, sobre todo entre los MENA de origen

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magrebí. Muchos de los menores afirman haber-la consumido en su país de origen y mantenerese hábito en el país receptor. Por la condiciónde Marruecos como país productor de hachís, suconsumo goza de cierta permisividad social enbastantes lugares de origen. De ahí que bastan-tes MENA entrevistados declaren con cierta natu-ralidad al respecto, al mismo tiempo que restanimportancia a sus efectos peligrosos o nocivospara la salud.

3.3.2. Motivos para consumir

De los discursos analizados, se advierte cómo losdeseos de evadirse de los problemas, de huir de larealidad que les rodea, juegan un factor fundamen-tal en los MENA para iniciarse en el consumo de dro-gas. La droga se convierte para ellos muchas vecesen la mejor forma de no sentir las penalidades queexperimentan. Extasiados con el disolvente o elhachís, los jóvenes logran escapar, aunque sea deforma momentánea, a unas circunstancias de extre-mada dureza para la edad que tienen.

En segundo lugar, se sitúan aquellas motivacionesque se relacionan con el consumo de drogas comomedio de desinhibición, para quitar la sensación demiedo ante la necesidad de tener que llevar a cabodeterminadas acciones en las que se pone en riesgosu propia vida, así como medio de trasgresión, paracometer actos delictivos, como robar.

Un tercer factor motivador del consumo de los MENAentrevistados lo encontramos en la diversión. Comoadolescentes que son, y ante el aflojamiento de lasnormas familiares y religiosas de sus respectivospaíses de origen, los jóvenes toman las drogas,especialmente con el alcohol, como un medio dedivertirse, imitando también a otros jóvenes, que,en estas esferas, se convierten en sus referentesmás inmediatos.

Otro de los factores que empujan a los menores emi-grantes al consumo de las drogas se encuentra enlos deseos de integración, ya sea en el grupo deiguales, ya en el de los jóvenes autóctonos. Con elconsumo de determinadas drogas, los MENA vanbuscando formas de adaptarse al discurso hegemó-nico identitario de los jóvenes autóctonos, construi-do sobre las imágenes que el colectivo de inmigran-tes tienen sobre el colectivo español. Buscan serreconocidos e integrados, o, por lo menos, no serexcluidos. En esta búsqueda de adaptación, adop-tan los patrones de consumo de drogas dominantede los autóctonos: alcohol y hachís los fines desemana con fines recreativos.

Por último, cabe destacar la curiosidad como otro delos elementos motivacionales señalados por losmenores para el inicio del consumo.

3.3.3. Programas y medidas terapéuticas

A la hora de analizar la opinión de los profesionalessobre el tratamiento que reciben los MENA respectoa las drogas en los centros tutelados, observamoscierta coincidencia en una idea común: casi todoslos profesionales que trabajan con este colectivodeclaran hacerlo con asociaciones que actúan sobrela emergencia, y no sobre la prevención. Esta reali-dad, a su juicio, acarrea muchas dificultades, ya quees necesario el consentimiento y la voluntad delmenor para tratar este problema, algo que, en lamayoría de los casos, no se da.

De cualquier modo, a su parecer resulta necesarioacabar con el oscurantismo con el que se trata eltema, y para eso piensan que lo mejor es crear vín-culos con el menor, para que perciba que tiene cier-ta responsabilidad sobre sí mismo, pero tambiénsobre los educadores. De lo que sí parecen estarconvencidos la mayor parte de los profesionales queles tratan es de la conveniencia de mantener a losMENA en actividades y tareas que les ocupen lamayor parte del tiempo.

3.3.4. Control familiar

Prácticamente la mayoría de los MENA entrevistadosreconocen que sus familias les prohíben consumircualquier tipo de sustancia. No obstante, una vezque se encuentran fuera de la autoridad familiar yen un entorno de vulnerabilidad ante las drogas,pocos son los que logran resistir a la tentación, loque a menudo les provoca frustración, mala concien-cia e incluso sensación de traición a sus orígenes.

3.3.5. Religión

Si bien con relación a sus costumbres religiosas loseducadores entrevistados afirman que los menoresmarroquíes no son practicantes acérrimos, sinopracticantes de un Islam tolerante, en las declaracio-nes de los MENA en torno a las drogas son constan-tes sus alusiones a las prohibiciones religiosas. Eneste sentido, el choque con las costumbres occiden-tales viene a producir una relajación en las tradicio-nes culturales y religiosas adquiridas, lo que, igualque en otros aspectos, repercute también en las dro-gas, especialmente en el consumo de alcohol, quemuchos realizan como signo de integración en elpaís de acogida. Y mientras unos mantienen férreassus convicciones religiosas como factor diferencia-dor de su cultura, una gran mayoría prefiere mirarhacia otro lado cuando vulnera el mandato religioso.

3.3.6. Diferencias con otros menores autónomos

La percepción que tienen los MENA de los jóvenesautóctonos en relación a las drogas viene determi-

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nada por las experiencias más inmediatas que lerodean. Menores con recursos económicos, con unafamilia, con unas condiciones dignas de vida, conposibilidades de estudio y trabajo se presentan anteellos como un colectivo totalmente divergente comoconsumidor de drogas. La idea que más se repite enlos discursos analizados es la de ‘aquí se consumepara divertirse y nosotros lo hacemos para evadir-nos’. Buscando un símil, tanto los MENA como losjóvenes autóctonos realizan un recorrido similar,aunque en sentido inverso: si los primeros empie-zan a consumir principalmente para evadirse de losproblemas y, una vez llegan al país de acogida, seconvierte en una manera de integrarse, los segun-dos empiezan a consumir como una forma de diver-sión y socialización y, en muchos casos, esos consu-mos acaban convirtiéndose en una forma de vida yde superar los problemas.

4. Conclusiones

En general, los menores –como la mayoría de losadultos– vienen a estas tierras para trabajar y obte-ner un dinero y un bienestar de los que carecen ensu tierra de origen. Pero debido a su condición demenores, es necesario considerar su vulnerabilidady atender, en especial, a ciertos ámbitos de su desa-rrollo. La principal conclusión de este trabajo sobrelos MENA y las drogas en los centros tutelados de laComunidad Autónoma Vasca es poner de manifiestola situación de vulnerabilidad de estos menores antela afectividad, los modelos de referencia, los proce-sos de adaptación o los aspectos relacionados consus capacidades laborales, de formación o de gene-rar vínculos sociales.

Es indudable que los menores extranjeros que hanllegado hasta los diferentes centros de acogida delas administraciones forales, o centros concertados,mantienen una relación directa o indirecta con elmundo de las drogas. Negar u ocultar esta evidenciaresultaría, a nuestro juicio, tan grave, o más, queexagerarla, atribuyendo todos los males e infraccio-nes de la ley a este fenómeno. Pero una vez dichoesto, conviene profundizar en las posibles causasdel binomio MENA y drogas.

Por los testimonios aportados y la literatura científi-ca publicada, la población extranjera conoce ladroga e incluso la consume. No obstante, esto nosignifica que pueda ser considerada como un colec-tivo drogodependiente y sí, en cambio, vulnerable alas drogas. La inmigración está considerada comoun acontecimiento vital estresante y, por ello, un fac-tor de riesgo para el normal desarrollo de la educa-ción y salud. Este riesgo ha de ser debidamente con-siderado entre la población inmigrante y susmenores, pero también entre la población receptoray sus instituciones. La inmigración es un hechoestresante y generalmente traumático, pero no es

una enfermedad. El duelo migratorio no es patológi-co en sí mismo, salvo complicaciones, pero sí preci-sa acompañamiento y contención emocional.

No obstante, la vulnerabilidad que se aprecia, seadvierte en la confluencia de factores como los quea continuación se detallan:

• Las dificultades del proceso migratorio desdesus orígenes.

• El choque entre sus expectativas y la realidadcon la que se topan.

• Su condición de adolescentes.

• La ausencia de un proyecto migratorio concreto.

• La influencia poderosa y engañadora de losmedios de comunicación.

• El contraste entre su contexto de partida, de pre-cariedad económica, y el de los adolescentesautóctonos.

• La ausencia de referentes afectivos en los queconfiar, o apoyarse, en los momentos difíciles.

• Las dificultades idiomáticas y culturales, queimpiden su comunicación más allá de lo estricta-mente necesario.

• Cierto desconocimiento del tiempo que requiereel proceso legal y formativo en el país de acogida.

A partir de los discursos analizados, comprobamosla existencia de dos tipologías claramente diferen-ciadas: la de aquellos menores procedentes de fami-lias humildes, pero estructuradas; y la de aquellosotros que, por un problema u otro, huyen de unambiente familiar desestructurado hacia la aventura.Parece cada vez más evidente que aquellos jóvenesde menor edad que proceden de lugares más occi-dentalizados, que han pasado bastante tiempo en lafrontera, que se han desplazado por diversas ciuda-des y centros españoles, e incluso que han deambu-lado por las calles de nuestro país, mantienen unasrelaciones más estrechas con el mundo de las dro-gas. Si a todos estos factores le añadimos provenirde familias desestructuradas, la drogadicción seconvierte en un factor intrínseco a este grupo deMENA.

Atendiendo a los principales tipos de drogas queafloran en las narrativas analizadas, se advierten lassiguientes pautas de consumo:

• El consumo de alcohol, de momento9, es puntualy permanece ligado a los fines de semana, a los

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9 Habilidad para contextualizar demandas y respuestas en unmarco cultural, familia o comunitario. Competencia cultural essaber comprender las diferencias. Supone tener conciencia, conoci-miento, empatía y habilidad cultural.


ratos de ocio y de fiesta. La tolerancia y acepta-ción social existentes en el país de acogida,junto con su accesibilidad, favorecen que la con-sideren una droga sin efectos para la salud, loque puede resultar muy peligroso tanto para sudesarrollo personal como por las consecuenciasque de su abuso se derivan (accidentes de tráfi-co, delitos). Por otro lado, sus convicciones reli-giosas y normas familiares a menudo sitúan anteuna contradicción al menor, quien, como adoles-cente, con frecuencia prefiere mirar hacia otrolado que cumplir lo dictado por su religión.

• El consumo de tabaco entre los MENA va unido asituaciones de nervios, o de integración y diver-sión en grupo, se da en momentos de ocio y fies-ta, y, en la mayoría de los menores, aparece másfuertemente en España, donde además de carecerdel control social y familiar, encuentran unamayor permisividad al respecto. Al igual que conel alcohol, el desconocimiento de sus efectos enla salud por parte de estos menores puede tenerconsecuencias importantes a medio y largo plazo.

• Los disolventes o inhalantes son la droga másconocida por los MENA. Con relación a su consu-mo, la mayoría de los menores se han iniciado enel país de origen, principalmente en las ciudadesfronterizas. Las informaciones obtenidas nosindican que el consumo de inhalantes está máspresente en el grupo de jóvenes de menor edad yrecién llegados. No obstante, una vez que llevanaquí un tiempo, los propios menores empiezan aatribuir connotaciones negativas a los disolven-tes, ya que, bajo sus efectos, se encuentran en elpunto de mira de Policía y la Administración.Además, estas sustancias, de muy bajo coste,adquieren connotaciones bastante marginales,por estar asociados al fenómeno de los ‘niños dela calle’, y, por ello, son sustituidas por otrasque, para ellos, tienen menores connotacionesnegativas. De todas formas, los inhalantes sonpercibidos por los jóvenes como sustancias cla-ramente dañinas y peligrosas.

En la relación del MENA con estas y otras drogas,desempeñan un lugar fundamental la familia y, enmenor medida, los preceptos religiosos. En la mayo-ría de los menores, sus familias son sus principalesreferentes afectivos, por lo que ya sólo la distanciafísica provoca en ellos un sufrimiento y una preocu-pación adicional a las penalidades inherentes a todoproceso migratorio. De ahí la importancia del con-tacto con ellos, aunque sea por medio del teléfono ycon la lógica ocultación deliberada, por parte de losmenores, de aquellos elementos más negativos desus vivencias.

En cuanto a la calle, supone un reto para el MENAque llega a la Península. Acostumbrado a este espa-cio como lugar de juegos, cuando llega a Tánger seencuentra en un contexto totalmente diferente. Pre-

sionado por el grupo, en medio de un ambiente deadultos, pasando frío y hambre, y con las autorida-des pisándole los talones, la calle se convierte en supeculiar escuela de aprendizaje. Más tarde, cuandollega a España, el ámbito urbano suscita en muchosMENA temor y amenaza, mientras que, para otros,ya se ha convertido en su lugar habitual.

Respecto a los motivos que empujan a los MENA aacercarse al mundo de las drogas, como se ha rela-tado al analizar de forma detallada los resultados,podemos observar los siguientes: evasión, desinhi-bición, diversión e imitación, integración y curiosi-dad. Los testimonios recogidos evidencian el recur-so a las drogas, especialmente al disolvente, con elobjeto de evadirse de los problemas que les rodean,de no sentir las penalidades. La euforia y el envalen-tonamiento que producen ciertas drogas les permi-ten comportarse y cometer actos que, de otro modo,no llevarían a cabo. En cuanto a la diversión, una vezen el país de acogida, los menores se mimetizan conlos jóvenes autóctonos de su misma edad, quienestambién consumen drogas, de mayor a menor acep-tación social, con el fin de divertirse. En cualquierlugar, y si exceptuamos a aquellos MENA que mani-fiestan un claro perfil de policonsumo, con unaspautas de comportamiento similares a las que origi-naría un menor autóctono consumidor de diversasdrogas, el resto de MENA no mantiene una relaciónde dependencia hacia las drogas.

Por último, no deseamos finalizar este apartado dedi-cado a las conclusiones sin mencionar la importanciadel papel desempeñado por los/as educadores/as.Son éstos/as quienes más próximos/as están a losMENA, conocen sus reacciones y soportan las conse-cuencias de los consumos, sean dependientes o node las drogas. Al mismo tiempo, a ellos/as les corres-ponde imponer las normas y, en cierta medida, ganar-se la confianza de los menores, al objeto de lograrmás fácilmente su integración y desarrollo personal.La falta de expectativas, la burocratización de algunosprocesos que bien pudiera evitarse, la constante rota-ción en los puestos de trabajo, la escasez de medios,o –en función de su sexo– las dificultades de tratocon los MENA no parecen ser las mejores condicionespara desarrollar plenamente su labor educacional.Aun así, comprobamos los esfuerzos e ilusiones quedía a día aportan a sus tareas la mayoría de estos/asprofesionales.

5. Discusión

Cualquier estudio quedaría incompleto si no presen-tara una serie de líneas de actuación de cara a losdistintos agentes implicados. De ahí que consigne-mos aquí algunas de las acciones que, a nuestro jui-cio, pueden contribuir a abordar el fenómeno de losMENA y las drogas de manera realista y eficiente enel contexto de la sociedad actual.

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La primera sería un diagnóstico claro de la situaciónde partida. Ocultar o menospreciar el problema noayuda a buscar entre todos la solución más correcta.Muy al contrario, agrava la situación y contribuye agenerar una gran alarma social entre la poblaciónautóctona, que mira con rechazo al menor emigran-te, y el propio colectivo de los MENA. La relación delos menores extranjeros no acompañados y la drogaes un hecho evidente y fácilmente constatable.Cuestión diferente es discernir el grado de intensi-dad de tal relación y, de manera especial, las princi-pales causas y circunstancias que subyacen traseste perfil de consumidores. Como ha puesto demanifiesto este trabajo, el abordaje de la drogaentre los MENA exige contextualizar el procesomigratorio y su propia condición de menores y ado-lescentes, procedentes, en la mayoría de los casos,de culturas totalmente diferentes a la nuestra.

El análisis de las narrativas recogidas evidencia que,salvo casos muy determinados, los MENA tuteladosen la CAPV no pueden considerarse personas drogo-dependientes, sino menores con problemas en rela-ción a las drogas, o una alta vulnerabilidad respectoa ellas, lo que implica un conjunto de problemáticasque hay que atender desde una perspectiva global.

Al objeto de contrarrestar los contextos de riesgo deestos niños y adolescentes en relación a las drogas,consideramos necesario adoptar las siguientesmedidas:

• Proporcionar el apoyo psicoterapéutico para queel menor pueda poner en orden su memoria, ela-borar el trauma del exilio y resolver lealtadesfamiliares.

• Favorecer las relaciones entre el niño y la familia,y entre ésta y el equipo educativo. La veneracióny el respeto hacia sus progenitores que siente lamayor parte de los MENA refuerza el papel fami-liar como factor de protección ante las drogas.

• Realizar una política de prevención e informaciónsobre las drogas basada en la explicación y eldiálogo. Conocer, por ejemplo, la experiencia deéxito de otros menores en su misma situación esuna estrategia muy adecuada para transmitirlesesperanza y deseo de iniciar una nueva vida almargen de las drogas.

• Organizar el tiempo libre con actividades que lepermitan desarrollarse como personas y les faci-lite la integración con menores autóctonos.Deambular por las calles de los centros urbanosconstituye un factor de riesgo que convendríaevitar por todos los medios.

• Diseñar programas de terapia ocupacional, alobjeto de que el menor encuentre una actividadque desempeñar, y así pueda valorarse a símismo.

• Dotar a los centros y a los educadores de losrecursos necesarios para abordar este fenómenoen sus respectivos ámbitos de actuación.

• Diseñar programas de asistencia psiquiátrica yde promoción de la salud mental dentro del sis-tema público de salud vasco (Osakidetza) espe-cialmente dirigidos a este colectivo, y dotarlos delos medios necesarios para su funcionamiento.

• En caso de constatarse unos consumos proble-máticos y destructivos, activar un protocolocomún que dé una respuesta inmediata, ya que,si se demora la intervención, los menores se vandeteriorando, por lo que habría que derivar a losrecursos específicos, siempre teniendo en cuentaque hay que adaptar los recursos existentes a lanueva realidad y a las peculiaridades de estecolectivo.

• Favorecer el desarrollo de un ambiente en loscentros y pisos de tutela en el cual el menor sesienta protegido y lo más normalizado posible.La masificación y saturación actual de los centrosimpide llevar a cabo un seguimiento personaliza-do del menor, pese a los esfuerzos de muchoseducadores. Un ambiente de tales característicasactuaría de factor de protección ante el consumode drogas.

• Proporcionar las condiciones idóneas para quelos educadores puedan establecer vínculos conlos MENA, al objeto de facilitarles el apoyo moraly mental que necesitan. Siempre que sea posi-ble, incorporar al equipo educativo profesionalesque compartan la misma cultura que los MENA,ya que les puede aportar, por lo menos en un pri-mer momento, un referente más cercano a surealidad de origen.

• Los profesionales del campo sociosanitario queatienden a menores inmigrantes han de partici-par del fomento de las actitudes interculturales,así como promover la sensibilidad y la competen-cia cultural10. Por ello, es básica la formación encompetencia cultural de los profesionales y agen-tes sociales que los atienden, porque permitiráreducir las barreras culturales y optimizar la cali-dad de la atención prestada.

• Corresponde a las instituciones educativas lapromoción de actitudes alejadas de la xenofobia,tanto en los menores como en los educadores,así como de iniciativas que no sólo eviten el fra-caso escolar, sino que mejoren también lasexpectativas de desarrollo laboral y social deesta población joven.

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10 Habilidad para contextualizar demandas y respuestas en unmarco cultural, familia o comunitario. Competencia cultural essaber comprender las diferencias. Supone tener conciencia, conoci-miento, empatía y habilidad cultural.


Para terminar, y a modo de recomendación global,es importante recalcar la necesidad de que todos losestamentos implicados, ya sean los poderes públi-cos como los privados y la sociedad en su conjunto,contemplen el fenómeno de los MENA y las drogasdentro de un programa de normalización, partiendode la base de que el consumo abusivo de drogas noes sino un síntoma más de todo un difícil y dolorosoproceso migratorio. Cuanto antes hagamos frente aesta realidad, más posibilidades, tendremos deabordarla con éxito.

Agradecimientos

En primer lugar, deseamos agradecer a la Direcciónde Drogodependencias del Departamento de Empleoy Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, por habercontemplado, dentro de su objetivo de fomento dela investigación sobre temas relacionados con lasdrogas, una ayuda económica para este trabajo, sinla cual no habría sido posible.

Queremos dar las gracias también a los responsa-bles y trabajadores de los distintos departamentos ycentros encargados de la tutela y atención de los/las

MENA en Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, así como aaquellos expertos, profesores, voluntarios y respon-sables de asociaciones en torno a la inmigraciónque han dispensado su tiempo y atención para con-testar nuestras preguntas, solventar dudas, facilitarinformación, atender nuestras peticiones, proporcio-nar nuevas fuentes y orientar el trabajo. Práctica-mente la mayoría de las personas consultadas hanrespondido a nuestras preguntas con una disposi-ción y amabilidad extraordinarias.

De manera muy especial, hacemos un reconocimien-to desde estas páginas a todos los MENA que hantomado parte en el estudio. Sin sus valiosos testi-monios esta investigación no habría podido llevarsea cabo. Ellos son los principales protagonistas ytambién destinatarios.

Por último, queremos subrayar la inestimable cola-boración de Leire Groven en el trabajo de campo. Sudedicación y profesionalidad, además de perseve-rancia e interés por el objeto de investigación hansido del todo punto relevantes, al mismo tiempo quele auguran una brillante trayectoria como investiga-dora social.

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Este artículo tiene como objetivo principal profundi-zar en el proceso de profesionalización del trabajosocial en España. Se acude a la historia y a la socio-logía de las profesiones para reconstruir las condi-ciones de emergencia, desarrollo y consolidación deuna de las profesiones más importantes del camposocial. Si bien el concepto de profesión, en tantoque construcción social e histórica, ha puesto demanifiesto el carácter histórico, complejo y cons-truido del trabajo social, los últimos estudios hanpropiciado la entrada de otras variables, además dela historia, para explicar, de modo muy detenido ycompleto, la complejidad de los procesos de profe-sionalización.

Palabras clave:

profesión, profesionalización, trabajo social, trabajadores sociales, sociología de lasprofesiones.

1. Aproximación al concepto de profesión

No es difícil definir en qué consiste, al menos teóri-camente, la profesión como forma especial dedesempeñar una ocupación. Sin embargo, debido ala versatilidad de las profesiones, al ritmo aceleradode la vida profesional y a la profesionalización cre-ciente, como ambición y tendencia de muchos ofi-cios, operativizar y conceptualizar la profesión no estan fácil.

Los principales enfoques teóricos de la sociologíaclásica se interesaron por el estudio de las profesio-nes, y trataron de explicar su misión dentro de lasociedad y de la división del trabajo. Max Weber(1969: 233-273), al estudiar las relaciones entre laética protestante y el espíritu del capitalismo, llamala atención sobre el proceso de emancipación de lasprofesiones en relación con la esfera religiosa, y elestablecimiento de una ética autónoma propia deéstas. Según el triple criterio que emplea para divi-dir las profesiones –entendidas como serviciosprestados por una persona, con una particular espe-cificación y coordinación, y que fundamentan la pro-babilidad duradera de subsistencia o de gananciapara sus prestatarios–, tendríamos tres divisionesdel trabajo (1964: 111-115):

• Una división servil de las profesiones y otra libre.La primera se realizaría por una atribución hete-rogénea de servicios con asignación de mediosde subsistencia. La segunda, por una orientaciónautónoma, según la situación de mercado de losservicios mismos.

• Una división del trabajo basada en la especifica-ción de servicios, según la cual la persona ejecu-ta todos los servicios exigidos por el resultadofinal, o bien el resultado final es conseguidomediante servicios simultáneos, o sucesivos, devarias personas.

Variables en la profesionalización deltrabajo socialRogelio Gómez GarcíaEscuela Universitaria de Trabajo Social ‘Nuestra Sra. del Camino’ Universidad de León<[email protected]>


• Una división del trabajo basada en el tipo deespecificación: autocéfala, como la del médico ola del abogado; o heterocéfala, como la delempleado.

Weber ve en el proceso de profesionalización elpaso de un orden social tradicional a un ordensocial en el que el estatus de cada uno depende delas tareas que realiza, o que le son asignadas,según criterios racionales de competencia y especia-lización. La profesión es una vocación, no unaherencia del destino, sino querida y aceptada comouna tarea.

Durkheim (1985: 1-55) adopta una perspectiva dife-rente en su análisis de las profesiones. En busca deuna autoridad legítima, capaz de apaciguar los con-flictos de interés de las sociedades industriales yrestablecer un mínimo de cohesión entre sus miem-bros, propone como solución las asociaciones profe-sionales y los sindicatos, regidos por un códigodeontológico que inculca disciplina en los miembrosy los preserva del egoísmo individualista.

2. Aproximación al concepto deprofesionalización

El término profesionalización hace referencia al pro-ceso por medio del cual una actividad u ocupaciónllega a ser una profesión. Según Harold Wilensky(1964: 139-146), para que una ocupación sea recono-cida como profesión debe adquirir sucesivamentelas siguientes características:

1. Presentación de un grupo ocupacional en unaactividad que exige dedicación exclusiva sobreun conjunto de problemas determinados. Concarácter previo, el grupo habrá tenido que acotarel campo de actividad, seguramente con la opo-sición de ocupaciones fronterizas.

2. La segunda fase la constituye el establecimientode procedimientos de instrucción y selección,normalmente en instituciones especializadas(universidades), donde se institucionalizan lasvías de acceso.

3. Constitución de una asociación profesional, nor-malmente de ámbito nacional. Esta etapa esta-blece y define su función ocupacional, ademásde instituir modelos y normas en su seno. Sirvetambién para demarcar las relaciones con otrosgrupos, especialmente los competitivos. En estafase avanzada del proceso de profesionalización,se redefine la función ocupacional esencial.

4. En la cuarta fase, se realizan los ‘movimientos’(political agitation) de la profesión en orden aobtener protección legal, concretada en el reco-nocimiento público y en el apoyo legal para con-trolar, en régimen de monopolio, su ejercicio, asícomo el acceso a ella.

5. Finalmente, la profesión se dota de un códigodeontológico, que, a nuestro juicio, realimenta elproceso.

En ausencia de tales características, se considerabaque el término ‘ocupación’ era más apropiado, y paraocupaciones con algunas de esas características sepropuso el término ‘semiprofesión’ (Etzioni, 1969).

3. Variables en la profesionalización deltrabajo social

Como nos muestra el profesor Sáez (2003), el proce-so de profesionalización es el resultado de diversasvariables que han condicionado el desarrollo de unaprofesión. En el caso de los trabajadores sociales,ese proceso se está llevando a cabo a través de lassiguientes variables:

• La tradición (evolución histórica de la profesión)personal y colectiva de los profesionales y de laprofesión.

• La formación (en las instituciones legitimadas, ono, para ello).

• Las políticas sociales y culturales (en el Estadode bienestar).

• El mercado de trabajo público y privado (endonde se mueven los viejos y nuevos yacimien-tos de empleo).

Algunos autores, como Burrage, Jarausch y Siegrist(1990), incluyen a los usuarios como el quinto actor.Abbott (1988) piensa que, en el desarrollo de unaprofesión, influyen también “las otras profesiones”con las que la profesión rivaliza en busca de lamonopolización de un territorio laboral.

En este artículo voy a presentar las cuatro primerasvariables, que aparecen en la Figura 1.

Todos estos elementos o variables se relacionan entresí. El proceso de profesionalización resulta, en unavisión de conjunto, de explorar la aportación de cadauna de estas variables. La profesionalización de lostrabajadores sociales no puede explicarse solamentepor una de ellas. Es el resultado de todas, globalmen-te hablando, de manera que cualquier crisis o anula-ción de alguna de ellas (por ejemplo, la disminuciónde prestaciones en el Estado de bienestar) repercuteen el proceso de profesionalización.

La profesionalización del trabajo social es histórica,respondiendo a la idea de proceso y recorrido, ytambién dinámica, ya que, en relación con las otrasvariables, con los agentes implicados (directamenteo no), y a través de las organizaciones en las que sedesea la promoción y el desarrollo, el trabajo socialse afirma y avanza, pero también sufre retrocesos;se profesionaliza al mismo tiempo que estos ascen-

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sos profesionalizadores se ven interrumpidos poreventos que promueven el detenimiento o la regre-sión y, por ende, la desprofesionalización.

Adjetivar la profesionalización de histórica no signi-fica considerarla como lineal y progresiva, puestoque en ella cabe la discontinuidad, las esquirlas yasperezas que apuntan hacia el estancamiento y, enmuchos casos, hacia el regreso a posiciones antesalcanzadas (lo que no significa que los aconteci-mientos que provoquen esta situación se repitan, yaque una de las características de estos fenómenoses su irreversibilidad), según el lugar que vayalogrando, cuantitativa y cualitativamente, en lasdiversas instituciones donde se ve convocada y conlas que está relacionada.

Adjetivarla de dinámica supone asumir no sólo queel concepto de profesionalización, como el de profe-sión, es central para explicar las estructuras interacti-vas e interactuantes que conforman las dinámicassociales, sino también las relaciones de conflictoque, interna y externamente, las profesiones mantie-nen con otras variables, instituciones, grupos y per-sonas. Esto significa que la profesionalización puedeestudiarse por el impacto que las profesiones produ-cen, al configurarse, como patrones de distribuciónde poder y autoridad en las sociedades donde semueven. Pero también que, en ese intento de afir-marse en el escenario social, las profesiones vivenconflictos y tensiones, ascensos y descensos, reco-nocimientos y negaciones, a escala general y particu-lar, que orientan la profesionalización, o su reverso,en una dirección u otra. Las profesiones van sufrien-do transformaciones en el tiempo, debido a diferen-tes circunstancias. Esto es, la profesión de trabajosocial no se explica por sí misma, ni tampoco losprocesos de profesionalización, ya que todas las

variables identificadas en el camino son influidas poracontecimientos externos al dominio profesional.

La adjetivación de histórica y dialéctica nos permitecaracterizar nuestro modelo, también, de dialéctico,para tratar de explicar la profesionalización del tra-bajo social, en general, y su consolidación en la Uni-versidad, agente fundamental, involucrado –a travésde la investigación, la formación y la acreditación–en tal proceso.

Las diversas variables que aparecen como funda-mentales en el proceso de profesionalización tienentanto su momento de afirmación, que prestigia yhace avanzar a la profesión y a los profesionales,como de negación, que afecta a una y a otros, queconducen al indeseable camino de la desprofesiona-lización y, por ende, a la pérdida de legitimidad, que finalizará con la desaparición de los profesiona-les en un mercado inestable, de cambio continuado,de conflicto y competición. Los momentos de afirma-ción y negación de cada variable se pueden ver en la Tabla 1.

Tabla 1. Momentos de afirmación y negación para cadavariable que intervienen en la profesionalización deltrabajo social

Variables Momento afirmativo Momento negativo asociado a: asociado a:

Tradición/ Genealogía de la Sacralización-estatificación historia profesión tendente a de la experiencia recorrida,

mejorar el presente a escala colectiva y personalFormación Institucionalización TecnocratizaciónPolíticas Estado de bienestar Mercado, con exclusividadsocialesMercado de Convergencia del desa- Monopolización excluyentetrabajo rrollo de habilidades

y competencias

Fuente: Sáez (2003: 98).

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Figura 1. Actores más relevantes en la profesionalización del trabajo social

Fuente: Sáez (2003: 98).

Tradición de la profesión(evolución histórica)

Políticas sociales

Formación(en instituciones superiores

o no superiores)

Mercado de trabajo(viejos y nuevos yacimientos

de empleo)

Proceso de profesionalizaciónde los trabajadores sociales

(momentos dialécticos)


4. La profesionalización de lostrabajadores sociales

Aunque no hay espacio suficiente en este artículopara profundizar en cada una de estas variables queconforman el proceso dialéctico de profesionaliza-ción, merece la pena sistematizar algunos conoci-mientos con el fin de aumentar nuestra comprensióndel tema que estamos abordando.

4.1. La tradición

En el proceso de profesionalización del trabajosocial, en la creación de la disciplina, el contextohistórico, sociopolítico, ideológico y de desarrollocientífico de los EE.UU. de finales del siglo XIX yprincipios del XX fue determinante, a través de laobra de Mary Richmond y las charity organizationsocieties (COS), y la de Jane Addams y las settlementhouses. Se trata de dos figuras sin las cuales no sepuede entender la historia del trabajo social, el naci-miento de la disciplina y la base teórica con la que lanueva disciplina/profesión se extendió por elmundo occidental. Especialmente, la obra de Rich-mond sirvió para estructurar la disciplina, sobretodo en sus aspectos metodológicos, porque nopodemos encontrar en ella mucha teoría social pro-pia, pero sí una gran riqueza de referencias a losprincipales teóricos que, desde diferentes discipli-nas, aportaban elementos que ella consideraba úti-les para el trabajo social.

En Europa, no se producen aportaciones importan-tes en el proceso de creación de la disciplina, pormás que la profesión se extendiera rápidamente enlas primeras décadas del siglo XX en los diferentespaíses, eso sí, en cada caso con sus característicaspeculiares. En Inglaterra, encontramos los comien-zos de los principales movimientos que dan dar ori-gen al trabajo social, las COS y las settlements hou-ses, pero es en Estados Unidos donde estosmovimientos se van a secularizar, intentando res-ponder más adecuadamente a las nuevas condicio-nes sociales. Y es allí donde se va a ir acumulandoun conjunto de conocimientos transmisibles,imprescindibles para la aparición de una nueva dis-ciplina, que será transmitidos posteriormente aEuropa y a otras partes del mundo, e incorporadoscomo propios.

En España, los orígenes del trabajo social los encon-tramos en la Segunda República, en un ambientecaracterizado por un lento y tardío proceso indus-trial respecto a Europa. Es un periodo que reflejacierta inestabilidad política. La aparición de los sin-dicatos y del movimiento obrero acentúa las reivindi-caciones sociales y laborales. A su vez, se percibenlas influencias del dinamismo de algunos grupospolíticos, como los socialistas de cátedra y el catoli-cismo social (encíclica Rerum Novarum), que plante-

an la necesidad de reformas sociales. El papel quedesempeñan los asistentes sociales es de tipo palia-tivo asistencial. Desarrollan su trabajo en institucio-nes eclesiásticas y con una formación escasamentesistematizada.

A partir de las décadas de 1950 y 1960, se produceuna reactivación económica al ritmo que marca elauge de la industrialización, y se supera el aisla-miento internacional. Surgen nuevas situaciones depobreza y desarraigo, derivadas del éxodo de lospueblos a las ciudades. La formación y el ejercicioprofesional de los asistentes sociales siguen vincu-lados a instituciones privadas, casi siempre ecle-siásticas. También tiene lugar un aumento de inter-cambios de contenidos teóricos y prácticos entreescuelas de Trabajo Social españolas, que aumentanconsiderablemente en este periodo, y otros centrosformativos de Europa y América Latina. Estas diná-micas refuerzan los contenidos del trabajo social.Progresivamente, y después del reconocimiento ofi-cial de los estudios por parte del Estado en 1964(Decreto 1.403, de 30 de abril, publicado el 15 demayo) y la incorporación de los profesionales adiversos ámbitos del sistema de servicios sociales,el papel asistencial y paliativo del trabajo social seva superando poco a poco, y se empieza a prestaratención a la dimensión preventiva y de promoción.Todo ello supone nuevas exigencias de intervencióny plantea la necesidad de una mayor formación bási-ca y permanente. Como consecuencia, el 28 deagosto de 1981 el BOE publica el Real Decreto1.850/1981, de 20 de agosto, sobre la incorporaciónde los estudios de asistentes sociales en las escue-las universitarias de Trabajo Social.

A partir de 1990, desde el trabajo social se produceuna búsqueda de respuestas a una situación que seconsidera insatisfactoria, respuestas a demandasque plantean la sociedad española y los nuevos cri-terios marcados por las políticas sociales de laUnión Europea (políticas de inserción, de financia-ción a través de proyectos). Asistimos a los esfuer-zos de consolidación de una profesión y de una dis-ciplina que ha optado por aproximar lo quedemanda la sociedad y la idea, la intervención soña-da. Por ello, una tendencia mayoritaria es el funcio-nalismo, que, llevado a sus últimas consecuencias,condujo a una práctica sobre la gestión de presta-ciones y recursos, a una intervención cada vez másestéril por repetitiva y, por consiguiente, a un desa-rrollo de la profesión escaso y frustrante para granparte del colectivo.

Igualmente, durante toda la década está presente lanecesidad de ahondar en la relación entre la teoría yla práctica como único camino de verdadero desa-rrollo del trabajo social y abandonar el tan denosta-do ‘practicismo’, pero sin dejar de ser críticos conlas ‘teorías’, ‘paradigmas’ y ‘modelos’ que, con cier-ta frecuencia, se presentan como definitivos y que

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no son más que construcciones de palabras perfec-tamente hilvanadas desde el punto de vista formal,pero completamente huecas de contenido.

El camino recorrido desde 1990 hasta la actualidadha sido especialmente notable. Los esfuerzos reali-zados han mostrado la capacidad de crecimiento deltrabajo social, su potencial de respuesta ante losnuevos retos de la sociedad, pero también sus debi-lidades, lo que falta por recorrer en una sociedadque genera nuevas demandas, y en la que están ins-titucionalizadas otras profesiones que compartenáreas de actuación y que retan a nuestra disciplina aabrir sus espacios, sin renunciar a los ámbitos y fun-ciones que le son propios.

4.2. La formación de los trabajadores sociales

La formación de los trabajadores sociales ha sidouna de las preocupaciones fundamentales de lasescuelas de Trabajo Social, que han estado siempreatentas a la elaboración teórica de un cuerpo deconocimientos específicos, que han ido elevando elnivel científico y profesional de la formación, asícomo acercando la profesión a las necesidadessociales a las que debe servir.

En España con la publicación del Real Decreto1.431/1990, de 26 de octubre, se establecen el títulouniversitario de diplomado en Trabajo Social y lasdirectrices generales de los planes de estudio de las escuelas de Trabajo Social. Este decreto viene arecoger la preocupación que ha existido desde déca-das a escala internacional por la formación de lostrabajadores sociales.

Frente a épocas pasadas, donde la formación en Tra-bajo Social estaba fuera de la Universidad, en estosmomentos, con las peculiaridades y matices quepresenta nuestra realidad, los retos a los que nosenfrentamos no son muy diferentes a los del restode titulaciones universitarias. El principal cambiogira en torno a la adaptación de los estudios alEspacio Europeo de Educación Superior y a todas lastransformaciones que implica su implantación.Según los Criterios para el diseño de planes de estu-dios de títulos de Grado en Trabajo Social, de 2007,este proceso de reforma es significativo por dosfactores:

• El establecimiento de un sistema de vía únicapara todas las titulaciones a lo largo de dos nive-les de grado, máster y doctorado, en lugar deltradicional sistema dual español de ciclos cortosterminales (diplomaturas) y ciclos largos con con-tinuidad (licenciaturas).

• La reorientación de la metodología docente tradi-cional hacia un sistema más centrado en elaprendizaje y en la revalorización de los elemen-tos prácticos y aplicados.

El primer factor satisface la reivindicación históricade docentes, estudiantes y profesionales de poseerunos estudios universitarios de ciclo más amplio, lo que supuso demandas en pos de una licenciatura,que hoy se ven satisfechas con la consecución de ungrado en Trabajo Social. El segundo propone exten-der al conjunto de la Universidad métodos y activi-dades de gran tradición en los estudios de TrabajoSocial, incluso desde antes de ser consideradocomo título universitario, tales como el enfoque emi-nentemente práctico, centrado en la adquisición dehabilidades y competencias profesionales.

Con el propósito de adaptarse al cambio, la red decentros y departamentos abordó, en 2003, la prepa-ración de un libro blanco que establecía las basesde un título de grado en Trabajo Social, en el marcodel diseño inicial de la reforma. Tras publicarlo, eltrabajo colectivo continuó con el diseño de una pro-puesta de ficha técnica para las directrices genera-les propias del grado en Trabajo Social, aprobadapor la Conferencia de Centros y Departamentos deTrabajo Social el 4 de julio de 2006. Este documentoreúne los estándares aprobados en 2004 por la Aso-ciación Internacional de Escuelas de Trabajo Social yla Federación Internacional de Trabajadores Socia-les, algunos, elementos centrales del libro blanco,cuyo texto íntegro sigue constituyendo una referen-cia de primer orden.

Como señalan Fuentes y Sotomayor (2009: 129), laimplantación del Espacio Europeo de EducaciónSuperior, al menos en nuestra titulación, tiene queser considerada como una oportunidad para la pro-fesión, la docencia y la investigación del trabajosocial, y no como una amenaza.

4.3. El desarrollo del Estado de bienestar

La profesionalización del trabajo social referida a lostrabajadores sociales se ha sustentado en el desa-rrollo del Estado de bienestar, en el marco de lasluchas sindicales y de las reivindicaciones sociales,y en la demanda social de este tipo de profesiones,articulada desde las empresas y organismos públi-cos contratantes de sus servicios. Es decir, el trabajosocial se ha profesionalizado porque, bajo la pre-sión de los actores sociales, se ha desarrollado elEstado de bienestar, porque una población másconsciente de sus derechos sociales ha demandadosus servicios, y porque la Universidad ha impulsadoy definido el perfil académico y laboral de estanueva disciplina.

Como hemos dicho, el quehacer del trabajo social haestado vinculado al origen, la evolución y la organi-zación de los servicios sociales, debido al desarrollodel Estado de bienestar. Los trabajadores socialeshan sido pieza clave en la construcción y expansiónde los servicios sociales en el Estado español y en la

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construcción del Estado de bienestar, al adjudicar laConstitución las competencias en materia de asis-tencia social a las comunidades autónomas (art.148.1.20), sobre todo a partir de 1985, con la Ley7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases deRégimen Local, que, aunque como señalan Casado yGuillén (1987), no cumplió en materia de serviciossociales con las expectativas que había suscitado,sin embargo, al obligar a los municipios con más de20.000 habitantes a prestar servicios sociales, cons-tituyó, de hecho, un impulso que ha hecho posiblela institucionalización de los servicios sociales, sucrecimiento y amplificación en todos los Ayunta-mientos y Mancomunidades. En los servicios socia-les municipales, los trabajadores sociales son losque han estado, desde el primer momento, configu-rándolos, dándoles la impronta y, la mayor parte delas veces, asumiendo labores de coordinación deequipos multidisciplinares. Todo ello ha contribuidoa aumentar el prestigio del trabajo social y de susprofesionales, al tiempo que los Ayuntamientos sehan convertido en pieza fundamental de las políticaslocales.

4.4. El mercado de trabajo

El mercado de trabajo español está formado por lapoblación en edad de trabajar. El Instituto Nacionalde Estadística (INE) establece las siguientes catego-rías de personas en relación al mercado laboral:

• Activos: son aquellas personas de 16 o más añosque, durante la semana de referencia (la anteriora aquélla en que se realiza la entrevista), sumi-nistran mano de obra para la producción de bie-nes y servicios, o están disponibles y en condi-ciones de incorporarse a dicha producción. Estegrupo se subdivide en:

– Ocupados: son las personas de 16 o másaños que, durante la semana de referencia,han estado trabajando durante al menosuna hora, a cambio de una retribución endinero o especie; o quienes, teniendo tra-bajo, han estado temporalmente ausentesde él por enfermedad, vacaciones u otrosfactores. Los ocupados se subdividen entrabajadores por cuenta propia (empleado-res, empresarios sin asalariados y trabaja-dores independientes) y asalariados (públi-cos o privados). Atendiendo a la duraciónde su jornada laboral, se clasifican en ocu-pados a tiempo completo (cuya jornadahabitual semanal no puede ser inferior a30 horas) y a tiempo parcial (cuya jornadahabitual semanal no puede ser superior a35 horas).

– Parados: son las personas de 16 o másaños que, durante la semana de referencia,han estado sin trabajo, disponibles para

trabajar y buscando activamente empleo(también se consideran parados a las per-sonas que ya han encontrado un trabajo yestán a la espera de incorporarse a él,siempre que verifiquen las dos primerascondiciones). Se considera que una perso-na busca empleo de forma activa si:

• Ha estado en contacto con una oficinapública de empleo con el fin de encon-trar trabajo.

• Ha estado en contacto con una oficinaprivada (oficina de empleo temporal,empresa especializada en contratación)con el fin de encontrar trabajo.

• Ha enviado una candidatura directa-mente a los empleadores.

• Ha indagado a través de relaciones per-sonales, por mediación de sindicatos,entre otras vías.

• Se ha anunciado o ha respondido aanuncios de periódicos.

• Ha estudiado ofertas de empleo.• Ha participado en una prueba, un con-

curso o una entrevista, en el marco deun procedimiento de contratación.

• Ha estado buscando terrenos o locales.• Ha realizado gestiones para obtener per-

misos, licencias o recursos financieros.

• Inactivos: recibe esta consideración la poblaciónde 16 o más años no incluida en la categoríaanterior.

A lo largo de los últimos veinte años, el empleo haregistrado cambios sustanciales desde el punto devista de su ubicación en las distintas ramas de acti-vidad. La economía española ha dejado de ser agra-ria e industrial, y se ha convertido rápidamente enuna economía de servicios. Las ramas de servicioshan podido absorber, en gran medida, las pérdidasde los otros sectores económicos, pero la capacidadglobal de creación de empleo se ha visto frenadapor estos cambios sectoriales (Juárez, 1994: 1.363).Asimismo, se han experimentado cambios importan-tes en cuanto a las tareas que realizan las personasocupadas. En términos generales, las ocupacionesmás cualificadas han experimentado un aumentocontinuo, mientras que las menos cualificadas hansufrido ciertas fluctuaciones, creciendo en periodosde recuperación y decreciendo durante los periodosde crisis.

España tiene en 2010 una población activa de casi23 millones, según la Encuesta de Población Activa(EPA) elaborada por el INE en el primer trimestre delaño. La población activa que trabaja en el sector ser-vicios supone aproximadamente dos terceras partesde la población total del país. Dentro del sector ser-vicios, está el subsector de servicios sociales. Segúnel Directorio Central de Empresas (DIRCE) de 2009,está formado por 9.529 empresas. El 57% de ellas

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tienen menos de 10 trabajadores; un 33%, entre 10 y49; y el 10% restante, más de 50 trabajadores. Jurí-dicamente, el 45% de estas empresas se encuentranbajo el epígrafe ‘otras formas jurídicas’; un 40% sonsociedades de responsabilidad limitada; y un 3%,sociedades anónimas.

La Clasificación Nacional de Actividades Económicas(1993) distingue en las actividades de serviciossociales dos categorías:

• Servicios sociales con alojamiento (actividad8531): incluyen el acogimiento de ancianos (acti-vidad 85311), personas con minusvalía (actividad85312), menores (actividad 85313), de mujeres(actividad 85314) y otros tipos de acogimiento(actividad 85314).

• Servicios sociales sin alojamiento (actividad8532): incluyen los dirigidos a personas conminusvalías (actividad 85321), las guarderías(actividad 85322), los servicios sociales a domici-lio (actividad 85323), la promoción de la convi-vencia (actividad 85324) y otros servicios socia-les sin alojamiento (actividad 85325).

En este mercado, que es prioritario para el conjuntode profesiones sociales, algunas áreas están com-partidas por diversas profesiones (educadoressociales, psicólogos), que entran en conflictos com-petenciales. Hay otras partes del mercado que sonexclusivas para los trabajadores sociales, pues enellas solamente se puede contratar a personasdiplomadas en Trabajo Social. Por su parte, lasdimensiones del colectivo de profesionales del tra-bajo social en España en estas últimas décadas hanvenido marcadas por un crecimiento paulatino y unapresencia mayoritaria de mujeres desde su princi-pio. Comparándolos con la población en general, lostrabajadores sociales han pasado de una ratio de2.272 habitantes por trabajador social en 1998 a unade 1.716 en 2006 (véase Tabla 2).

Tabla 2. Evolución de los trabajadores sociales. España, 1998-2006

Año Población Colegiados Ratio población / trabajadores sociales

1998 39.852.651 17.540 2.2721999 40.202.160 18.559 2.1662000 40.499.791 19.264 2.1022001 41.116.842 21.284 1.9322002 41.837.894 22.223 1.8832003 42.717.064 23.192 1.8422004 43.197.684 24.126 1.7912005 44.108.530 25.203 1.7502006 44.708.964 26.051 1.716

Fuente: Consejo General de Diplomados en Trabajo Social y Asisten-tes Sociales.

En cuanto a cómo se distribuyen los trabajadoressociales por comunidades autónomas (cfr. Tabla 3),La Rioja presenta la ratio más alta (10 colegiados por

10.000 habitantes), y Castilla-La Mancha, la másbaja (2 colegiados por 10.000 habitantes).

Tabla 3. Relación entre población y trabajadores sociales,por comunidades autónomas. España, 2001Comunidad Población Colegiados Colegiadosautónoma /10.000 hab.Andalucía 7.357.558 3.686 5Aragón 1.204.215 750 6Asturias 1.062.998 517 5Baleares, Islas 841.669 310 4Canarias 1.694.477 1.070 6Cantabria 535.131 284 5Castilla y León 2.456.474 1.413 6Castilla-La Mancha 1.760.516 416 2Cataluña 6.343.110 3.815 6Comunidad Valenciana 4.162.776 1.340 3Extremadura 1.058.503 998 9Galicia 2.695.880 1.310 5Madrid 5.423.384 2.848 5Murcia 1.197.646 396 3Navarra 555.829 477 9País Vasco 2.082.587 1.379 7Rioja, La 276.702 275 10

Fuente: Censo 2001 (Instituto Nacional de Estadística) y censo delColegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales.

En la distribución autonómica presentada en la Figu-ra 2, se observa que las tasas más altas de trabaja-dores sociales (8-10 trabajadores sociales por cada10.000 habitantes) se concentran en La Rioja, Nava-rra y Extremadura.

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Figura 2. Distribución de trabajadores sociales porcomunidades autónomas. España, 2001

8-10 trabajadores sociales



Fuente: Elaboración propia a partir del censo 2001 (Instituto Nacionalde Estadística) y del censo del Consejo General de Diplomados enTrabajo Social y Asistentes Sociales.


5. Conclusiones

El proceso de profesionalización del trabajo social,como el de otras profesiones, supone la idea de pro-greso, pero no predetermina ni el número de fases,ni la duración de éstas; y difiere de un país a otro,como de una profesión a otra. Este proceso es varia-ble y discontinuo, lo cual significa que es más incier-to e inseguro, que está sujeto a tensiones y conflic-tos de diversa naturaleza, que es unívoco y lineal(Sáez y Molina, 2006).

Podemos afirmar que el trabajo social ha ido dandopasos en su proceso de profesionalización. Tene-

mos, cada día más, unos rasgos identificadores quenos son comunes con los modelos reconocidoscomo profesiones, como el otorgamiento de un títu-lo que acredita una preparación específica sobreuna teoría y una práctica, la demanda social de unosprofesionales, el altruismo y la orientación hacia elbien común, un código deontológico que regula elcomportamiento de los profesionales y una red decolegios profesionales distribuidos por todo el terri-torio nacional. No obstante, el proceso de profesio-nalización no ha concluido, y debemos ser conscien-tes de que las diversas variables que facilitan laprofesionalización del trabajo social encierran, en símismas, la posibilidad de la desprofesionalización.

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Este artículo se interesa por la territorialización delas políticas sociales en Francia. A pesar de caracte-rizarse por una cultura republicana que insistesobre los principios de libertad, igualdad y fraterni-dad, una organización político-administrativa cen-tralista y una fuerte cohesión de la administraciónpública, el Hexágono ha desarrollado una acciónsocial territorial gracias a las dos leyes de descen-tralización de 1982 y 2003, que han permitido crearcentros sociales en todo el territorio, poner en mar-cha dispositivos específicos e implementar accioneslocales. Este desarrollo se ha compaginado con laelaboración y posterior aplicación de las políticasurbanas. Iniciadas en las décadas de 1970 y 1980, ydesarrolladas durante la de 1990, han permitidoconcebir nuevas prácticas urbanas y elaborar dispo-sitivos alternativos que, si bien han mejorado lasituación en ciertos barrios y municipios, han sidoincapaces de resolver los problemas de desempleo,vivienda, fracaso escolar y delincuencia que sehallan en el origen de los disturbios urbanos.

Palabras clave:

problemas sociales, política social, territorio, implementación, Francia.

1. La acción social territorial

En Francia, la cuestión del territorio se ha impuestopoco a poco como un nuevo paradigma de acciónsocial, vinculado a las ideas de solidaridad, proximi-dad y desarrollo local. Entendido como una dinámi-ca fundamentada en la movilización de la ciudada-nía para su promoción individual y colectiva, eldesarrollo local se ha convertido en uno de los pila-res de las nuevas políticas sociales territoriales.

1.1. Los centros sociales

La historia del desarrollo social es, inicialmente, lade los centros sociales. Los primeros se constituyenal final del siglo XIX, bajo la denominación de ‘casassociales’. Se instalan en los barrios pobres e indus-trializados de las ciudades y tienen una función deacogida, educación de los adultos, ocio, salud públi-ca y lucha contra la marginación. Numerosas estruc-turas se crean después de 1919 para impulsar unrenacimiento de la vida social en las regiones devas-tadas por la Primera Guerra Mundial. En 1922, unaveintena de centros se agrupan para crear la Federa-ción de los Centros Sociales de Francia. Pero el ver-dadero auge se produce a partir de la década de1950, acompañando la transformación radical de losmodos de vida, la urbanización galopante y lasmutaciones del mundo rural; y durante la décadasiguiente, con el desarrollo de los suburbios urba-nos. Este cambio se produce con el apoyo de lascajas de ayuda familiar1. La participación ciudadanay la implantación en zonas rurales son los dos

La territorialización de las políticassociales en FranciaEguzki UrteagaDpto. de Sociología I Euskal Herriko Unibertsitatea / Universidad del País Vasco<[email protected]>

1 Las cajas de ayuda familiar (CAF) son los representantes loca-les de la Caja Nacional de Ayudas Familiares (CNAF), que formaparte de la rama ‘familia’ de la Seguridad Social francesa. Cada CAFes un organismo de derecho privado con competencia territorial,encargado de conceder a los ciudadanos unas prestaciones decarácter familiar o social, en unas condiciones determinadas por la


aspectos significativos de ese periodo. Las décadasde 1970 y 1980 están marcadas por el fortalecimien-to de la presencia de los profesionales. Desdeentonces, predomina la búsqueda de respuestasfrente a las necesidades vinculadas al desempleo yla lucha contra la exclusión.

De vocación social, familiar y cultural, abiertos atodos los públicos, los centros sociales son espaciosde animación que concurren a la acción social y fami-liar de las cajas de ayuda familiar que los tutelan. Ins-pirados por un pensamiento caritativo y, posterior-mente, solidario, los centros sociales nacen bajo elimpulso de las asociaciones cristianas, los sindicatoso de la mutualidad agrícola. Su funcionamiento sebasa en el principio de democracia participativa, através de la presencia mayoritaria de la ciudadanía enlos consejos de administración de las asociacionesque aseguran la gestión de estos centros.

Marcada inicialmente por un componente sociocul-tural, la actividad de los centros sociales se haorientado, desde la mitad de los ochenta, hacia losámbitos de la inserción, lo social y de la sanidad.Los centros sociales situados en zonas rurales hanmostrado la vía de los proyectos de desarrollo socialy de la toma en consideración del territorio. Si lapolivalencia sigue siendo un punto central de suidentidad, cada centro social ha definido progresiva-mente y ha modificado sus prioridades entre la ani-mación, la ayuda a las familias –especialmente, enel cuidado de los hijos– y las acciones de inserción.Al mismo tiempo, y poco a poco, se ha reflexionadoen torno a la participación directa de la ciudadaníaen estas entidades, y a la inscripción de los centrossociales en los nuevos retos de la acción social.

Así, la noción de desarrollo social ha sido amplia-mente utilizada durante los años noventa en elmarco de las políticas urbanas, en torno a las inicia-tivas que pretenden fomentar la movilización de losciudadanos. Hoy día, es compartida también por losservicios educativos o sociales que privilegian laperspectiva educativa para favorecer el ‘vivir juntos’:“Los individuos se convierten en unos actores soli-darios cuando se comprometen en unas relacionessociales que contribuyen a constituir los vínculosfamiliares, las relaciones de vecindario, las buenasconvivencias, las solidaridades de grupo, losencuentros interculturales, etc.”2.

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ley de prestaciones legales. Asimismo, cada CAF asegura, a escalalocal, una acción social colectiva a través de asesoramiento técnicoy de subvenciones a actores locales de la vida social (Ayuntamien-tos, guarderías, centros de ocio). Existen actualmente 123 cajasen todo el territorio galo, con un mínimo de una caja por departa-mento.

2 La Carta Federal de los Centros Sociales fue aprobada por laasamblea general de Angers el 17/18 de junio de 2000. Esta cartapretende aglutinar las iniciativas de los ciudadanos asociados, apo-yados por profesionales, capaces de definir y poner en marcha unproyecto de desarrollo social para el conjunto de la población de unterritorio.

En junio de 1998, un informe de Alain Fourest (2006)sobre el futuro de los centros sociales pone demanifiesto la necesidad de realizar reformas quepermitan un mejor posicionamiento en el conjuntode equipamientos, dispositivos y acciones cuyacomplementariedad no está siempre asegurada. Eldocumento evidencia varios retos:

• La dinamización ciudadana, teniendo en cuentala capacidad de movilización y las expectativasde las nuevas generaciones de activistas.

• La dimensión voluntarista de la animación, quecontribuye a producir o a recrear vínculo social.

• La articulación entre el voluntariado, los profe-sionales y los Ayuntamientos.

• La financiación, de la cual sólo una parte se pro-longa por espacio de varios años, somete loscentros sociales a unas lógicas a veces contradic-torias.

La noción de desarrollo social está en el cruce devarios caminos, a partir de la idea de territorio. Sedefine en las relaciones sociales de proximidad quepretenden fomentar la movilización de los habitantesde un territorio identificado, a través de un conoci-miento de los problemas individuales que puedenconducir a elaborar unas respuestas colectivas. Eldesarrollo social aparece, en primer lugar, en unamovilización de los recursos existentes. La coopera-ción, la coordinación y, más recientemente, las redesson otros tantos aspectos que ponen de manifiestola necesidad de mejorar el uso de los dispositivos deayuda y de acción existentes, y de articular ayudassectoriales que respondan a demandas transversa-les. El desarrollo social se presenta como el espejode la acción comunitaria, de origen anglosajón, aveces en complementariedad y a veces en oposición.La acción comunitaria se define como aquella queuna comunidad lleva a cabo por ella misma, a travésde la organización de solidaridades concretas entresus miembros, en torno a unas demandas comunes.Sus detractores ven en ella un liberalismo que, apli-cado a unas poblaciones marginadas, podría fomen-tar la constitución de economías paralelas, sin surtirningún efecto de integración social.

1.2. La descentralización del territorio

La descentralización marca un giro en las políticassociales galas. Constituye la gran reforma de losaños ochenta. Concediendo un nuevo espacio a lascolectividades territoriales (administraciones regio-nales, departamentales y locales), introduce el terri-torio como nueva base de acción social. El conceptode territorio se instala de forma duradera en las lógi-cas transversales que se desarrollan con las políti-cas urbanas. Más allá de la acción social, las déca-das de 1980 y 1990 son las de los territorios: barriosen dificultad, zonas rurales fragilizadas, sedes de


reconversión industrial, espacios de vida, ‘países’(en el sentido de la ley Voynet, de 1997), mancomu-nidades o áreas metropolitanas. La revitalización, eldesarrollo local y las solidaridades de proximidad seconvierten en objetivos centrales de las políticaspúblicas, económicas y sociales, sobre todo. Laordenación del territorio urbano y rural es objeto denumerosos textos, desde la máxima de ‘pensar glo-balmente y actuar localmente’. Sea a escala debarrio, municipio, área metropolitana o departamen-to, lo local se convierte en el lugar en el que se cola-bora para hacer frente a la complejidad de las situa-ciones y fortalecer la eficacia de la acción. Se trata, ala vez, de articular las intervenciones de las políticaspúblicas nacionales y territoriales, y de aproximar laacción al ciudadano. La ‘descompartimentación’ delas acciones sectoriales se convierte en la condiciónsine qua non de las nuevas políticas sociales. Eldiagnóstico del territorio y la movilización de la ciu-dadanía son los dos pilares de esta visión.

No obstante, cuarenta años de políticas sectoriales,fundamentadas en una lógica de colectivos, se tradu-cen en la superposición de las divisiones administra-tivas: circunscripciones de acción social, tribunales,cantones, sectores de atención médica, zonas deeducación prioritaria y barrios. Cada institución tienesus propias representaciones del territorio, en fun-ción de sus lógicas y misiones. Las zonas de inter-vención se sobreponen, a imagen de la acumulaciónde los dispositivos. La geografía administrativa pre-senta un aspecto extraño, que se opone a la coordi-nación y la cooperación. Las políticas urbanas, por elcontrario, aportan una nueva respuesta, centrándoseen el más pequeño denominador común: el barrio.Progresivamente, extienden sus intervenciones a losmunicipios en el marco de los contratos urbanos.Definiendo un territorio reconocible para todos, fun-dan la acción social territorial. Según esta lógica, elterritorio no es solamente el espacio de intervenciónde tal o cual institución, sino el punto de anclaje deacciones convergentes. Mientras que el sistema deseguro social es eficaz para repartir las ayudas yreconocer los derechos, la fuerza de las colectivida-des territoriales se sitúa sobre en el ámbito del desa-rrollo social. En contacto directo con los aspectos dela vida cotidiana, este tipo de acción aparece igual-mente como más operativa, puesto que alimenta unverdadero mito del territorio y de la proximidad. Estemito constituye un poderoso elemento ‘federador’ ypermite unas traducciones concretas en términos deacción.

Escogiendo el barrio como ámbito de referencia, laspolíticas urbanas constituyen el reflejo de la culturade los jóvenes de los suburbios urbanos, que sehallan en riesgo de aislamiento y guetificación. Laproximidad, de por sí, no es garantía de calidad, yaque contribuye a la dilución del sentimiento de per-tenencia en la sociedad en su conjunto. Además, loscambios de mayoría en los Ayuntamientos muestran

la sensibilidad y los retos de la acción social, biensea pública o asociativa. Un temor importante resultade la confusión entre las lógicas políticas, electoralesy sociales. Desde esta perspectiva, la intervencióndel Estado parece constituir una protección, y aportarla garantía de un trato equitativo de los ciudadanosen el conjunto del territorio nacional. El Estado susci-ta y determina las orientaciones en materia de políti-cas locales, a través de los contratos de plan, loscontratos urbanos y los contratos urbanos de cohe-sión social. Fija el marco jurídico y reglamentario delas cooperaciones entre las colectividades territoria-les y conserva las competencias que le permitenenmarcar la acción de estas instituciones. Desde estepunto de vista, la descentralización ha sido parcial,puesto que el Estado mantiene una fuerte influencia,especialmente en la definición reglamentaria de laacción social que depende de los departamentos. Noobstante, esta importante presencia se traduce deforma diferencial, a través de la puesta en marcha deestrategias contractuales. Los planes departamenta-les de inserción o los contratos de política urbanamarcan así la labor de animación y de movilizacióndel Estado.

Para las políticas urbanasfrancesas, el territorio no essolamente el espacio deintervención de tal o cualinstitución, sino el punto deanclaje de accionesconvergentesEsta interferencia entre los diferentes niveles de laacción pública se añade a los dispositivos de laspolíticas sectoriales. Sus interdependencias contri-buyen a la complejidad del sistema. Las coordinacio-nes se multiplican para intentar resaltar las lógicasvigentes y desfavorecer unos compromisos comunesy unas orientaciones coherentes. Más cooperativa,nutrida por una red institucional, la acción territoriales más compleja. Esta complejidad proviene tantode una escasa estructuración de los problemas tra-tados como de la diversidad de los dispositivossobre los cuales se fundamenta. Pone de manifiestoel riesgo de una acción pública difusa que pierde sueficacia en la toma en consideración de los grandesproblemas sociales. No obstante, aparece como per-tinente para poner en marcha unas acciones que sesitúan lo más cerca posible de las necesidades dia-rias. Corresponde a la idea de una prevención socialmás precisa, fundamentada sobre una mayor movili-zación de las competencias de las personas y de losgrupos concernidos, y sobre la idea de una solidari-dad de proximidad. La solidaridad se convierte en elnuevo eje de las políticas sociales territoriales.

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1.3. Los dispositivos y las acciones

Cerca de 1.800 centros sociales contribuyen al desa-rrollo local bajo distintas denominaciones: hogarrural, casa para todos, centro sociocultural. Tienenen común el hecho de ser reconocidos por las cajasde ayuda familiar, que participan en su financiación.Los municipios contribuyen igualmente a su funcio-namiento, y ello de manera creciente. Tienen cuatromisiones principales: a) la animación de la vida delbarrio; b) el apoyo de los más desfavorecidos y delos colectivos precarios; c) el fortalecimiento de laidentidad infancia-familia; y d) la promoción de lasnuevas formas de ciudadanía. Están agrupados entres organismos principales: la Federación de Cen-tros Sociales y Socioculturales de Francia, la Federa-ción Léo Lagrange, y las Federaciones de ObrasSociales, reunidas en el seno de la Liga Francesa deEnseñanza y Educación Permanente.

2. Las políticas urbanas

Las políticas urbanas, creadas en los años ochenta,han transformado profundamente las concepcionesde la acción pública. Muy mediatizadas, dejan unbalance desigual, después de tres décadas y tras lacreación de múltiples y complejos dispositivos.

2.1. Las décadas de 1970 y 1980

Las políticas urbanas encuentran sus orígenes en lasiniciativas tomadas en los años setenta para mejorarla calidad de vida y rehabilitar las grandes torresconstruidas después de la Segunda Guerra Mundial.Se trata de la primera etapa de rehabilitación urba-na. En 1973, la circular Barras y Torres pone fin a laconstrucción de estos barrios. En 1976 y 1977, para-lelamente a la gran reforma de la vivienda, se desa-rrolla la operación Hábitat y Vida Social (HVS), queaspira a la rehabilitación de estos barrios. Presentatres aspectos que marcarán de manera duradera lascaracterísticas de la política urbana: la globalidadde la política urbana y social, la dimensión intermi-nisterial y la participación ciudadana. El Gobiernocrea el comité interministerial encargado de coordi-nar los contratos firmados con los Ayuntamientos,los organismos HLM (que gestionan las viviendassociales) y el Estado, a fin de ordenar una cincuente-na de suburbios urbanos y corregir sus defectosmás evidentes.

En 1981, los programas de desarrollo social de losbarrios (DSQ) sustituyen las primeras iniciativas eneste sentido (HVS). Conciernen inicialmente a 16 y,posteriormente, a 22 barrios. Se integran en los con-tratos del Plan Estado-región. En 1984, 148 contra-tos de este tipo son firmados entre los Ayuntamien-tos y el Estado. Ese mismo año, se crean las zonasde educación prioritaria (ZEP) para luchar contra las

desigualdades escolares, seguidas, en 1983, por lasmisiones locales para la inserción de los jóvenes.Durante el verano 1981, los primeros disturbios seproducen en los suburbios del este de Lyon, señalde la agravamiento de la crisis social, vinculada alos problemas de desempleo, pobreza y de exclu-sión social. Coincide con el ‘verano caliente’ de losMinguettes y las carreras ilegales de Vénissieux.Estos acontecimientos conducen a impulsar unapolítica específica, dentro de las políticas urbanas,con el fin de reducir el sentimiento de inseguridad.Se ponen en marcha unos procedimientos excepcio-nales: las iniciativas ‘antiverano caliente’ denomina-das Operaciones de Prevención Verano (OPE), quemás tarde se convertirán en las Operaciones Ciudad,Vida y Vacaciones, extendidas en 1995 a todos losperiodos vacacionales.

En 1983, bajo el impulso de Gilbert Bonnemaison–alcalde de Epinay-sur-Seine y autor del informePrevención, represión, solidaridad (1982), que abor-da las causas y las soluciones de la delincuencia– se crean los Consejos de Prevención de la Delin-cuencia. El informe Bonnemaison contiene 64 pro-puestas para mejorar la seguridad a través de la pre-vención de la delincuencia. Junto a la creación de losmencionados consejos, preconiza el desarrollo de laPolicía de proximidad y la organización de trabajosde interés general.

Ese mismo año, el informe Dubedout, titulado Jun-tos, hacer de nuevo la ciudad, hace unas propuestaspara una política de desarrollo social de los barrios.Se trata de democratizar la gestión de la ciudad, deequilibrar la composición social de los barrios, deinsertar a los jóvenes en la ciudad y la sociedad, yde vincular el desarrollo social y económico. Lasleyes de descentralización fortalecen los poderes delos alcaldes. En noviembre de 1983, el Gobiernopone en marcha la iniciativa Suburbios 89. El primerministro le asigna tres objetivos: presentar un plande ordenación del entorno parisino, apoyar los pro-yectos ejemplares presentados por los alcaldes parala reorganización y el embellecimiento de las ciuda-des y de los suburbios, y asesorar a la ComisiónNacional de Desarrollo Social de los Barrios. Conti-nuando su labor, en 1984 se crea el Comité Intermi-nisterial para las Ciudades, que prefigura lo queserá la Delegación Interministerial para la Ciudad.Ésta se “encarga de definir, animar y coordinar laspolíticas del Estado destinadas a favorecer la solida-ridad social urbana, a luchar contra la insalubridad ya desarrollar la innovación para mejorar el entornode la vida urbana” (Direction de l’Information Legaleet Administrative, 2006). Este dispositivo y el FondoSocial Urbano (1984) deben relacionarse con lasleyes de descentralización en materia de urbanismo.La Delegación Interministerial para la Ciudad es per-cibida, a veces, como un primer intento de diseñaruna verdadera política urbana. A través del citadofondo, el Estado mantiene los medios de interven-

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ción para financiar unas operaciones que sustituyena la iniciativa estatal en los barrios afectados porgraves desequilibrios sociales, así como unas opera-ciones innovadoras para mejorar el marco de la vidaurbana. El Fondo Social Urbano se convierte, igual-mente, en el principal financiador de las acciones dela iniciativa Suburbios 89. Se crean, además, dosnuevos instrumentos: los contratos de acción deprevención para la seguridad (CAPS), en 1985; y lasconcesiones administrativas de los barrios, en 1986.

A mediados de los años ochenta, las tres dimensio-nes esenciales de la política urbana (inserción, pre-vención y rehabilitación) siguen presentes, resistien-don a la alternancia política. Son relanzadas en1988, cuando se crea la Delegación Interministerialpara la Ciudad. De 1989 a 1994, los programas dedesarrollo social operan en 400 barrios. A partir demayo, los contratos urbanos se ponen en marchapara dar un marco de referencia a los compromisosrecíprocos del Estado y las colectividades territoria-les. Progresivamente, el desarrollo social urbanosustituye esos programas, con la idea de situar losbarrios en su entorno y considerar su relación conlos municipios o las áreas metropolitanas. En 1989,la conocida como circular Rocard da nuevas orienta-ciones a la política urbana en torno a dos caracterís-ticas: la pluralidad de niveles y de acciones. Esta cir-cular desea fomentar la globalidad de la dinámicade ‘desarrollo social urbano’, con programas territo-riales, programas nacionales de solidaridad o deinnovación, y programas complementarios a losterritoriales. Esta política se traduce en los contratosEstado-ciudad, que conciernen a la globalidad delproyecto urbano.

2.2. Acciones colectivas a escala territorial

La prevención, la lucha contra la delincuencia y lagestión de la seguridad se implementan dentro deuna política de reducción de riesgos. La delincuen-cia evoluciona progresivamente hacia formas máscolectivas. En la política urbana de los años ochen-ta, se trata de poner la prevención y la represión alservicio de un objetivo de solidaridad. Paralelamen-te, se implementan en marcha las operaciones derehabilitación de las viviendas y los dispositivos deinserción. La mejora de la cooperación interinstitu-cional, la participación ciudadana y el apoyo de lospadres son las orientaciones clave de esta política.Numerosos Ayuntamientos grandes crean puestosde animador, educador y de agente de prevenciónde la delincuencia, a veces desde el inicio de ladécada, siguiendo la estela de los Comités Munici-pales de Prevención de la Delincuencia.

Pero la delincuencia juvenil continúa aumentando. Eldesarrollo de la violencia, el fenómeno de las ban-das, el auge del ‘incivismo’ y la fuerte mediatizaciónde la violencia urbana dan argumentos a los partida-

rios de una política de represión de la delincuencia.Las políticas de esta década están consideradascomo un fracaso, puesto que el aspecto educativo esprivilegiado a menudo en detrimento de la sanción.Entre la victimización y el sentimiento de impunidad,los jóvenes habían dejado de ser sensibles a las res-puestas tradicionales de la Justicia y la acción educa-tiva. Más que a un aumento notable de la delincuen-cia individual, las autoridades se enfrentan a unaretirada colectiva de estos jóvenes, a una margina-ción social y a una oposición colectiva entre grupos.Las orientaciones en materia de lucha contra la delin-cuencia, o de prevención de la violencia, nacen amenudo en la urgencia y bajo la presión de debatesque tienen un impacto electoral. No obstante, contri-buyen a transformar profundamente la acción de laJusticia, de los actores locales y de las instituciones.

2.3. La década de 1990

En 1990 y 1991, en Vaux-en-Velin, ciudad piloto enmateria de política urbana, se producen importantesenfrentamientos. Otros disturbios tienen lugar en1991 en Sartrouville, Mantes-la-Jolie y en Mureaux.Estas noches de disturbios urbanos marcan a la opi-nión pública. La violencia urbana de los años noven-ta pone de manifiesto la existencia de áreas urbanasdonde no se aplica el Derecho ordinario. La respues-ta institucional es más débil en las zonas en que lademanda de seguridad es más elevada.

Tres leyes aprobadas en 1990 y 1991 contribuyen alavance de las políticas urbanas: la Ley sobre elDerecho a la Vivienda (ley Besson), la Ley sobre laSolidaridad Financiera entre los Municipios –quecrea la dotación de solidaridad urbana– y la Ley deOrientación para la Ciudad, que señala la consagra-ción legislativa de la política urbana. En 1990, porprimera vez, se nombra un ministro de Estadoencargado de la política urbana (Michel Delebarre),lo cual marca una etapa en la inclusión de la políti-ca urbana en las políticas gubernamentales. Enenero de 1991, se nombran los trece primeros sub-delegados del Gobierno para la ciudad, y en juliodel mismo año, se pone en marcha el ServicioNacional para la Ciudad.

El 13 de julio de 1991, la Ley de Orientación para laCiudad define unos objetivos para una evoluciónmás equilibrada y mejor controlada del territoriourbano, en torno a cuatro ejes fundamentales deintervención: a) el equilibrio de la vivienda en losmunicipios y barrios; b) el mantenimiento del hábi-tat, especialmente el de vocación social, en losbarrios históricos; c) la evolución urbana y social delos suburbios urbanos y; d) la política territorial. Alaño siguiente, se lleva a cabo un proyecto experi-mental conjuntamente por una misión nacional delos actores sociales y la Caja de Depósitos y Consig-naciones: el programa 50 Barrios. Es cuestión de

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mostrar que, en estos barrios, la colaboración de lasciudades y de los actores sociales puede producirproyectos urbanos ejemplares.

Los planes locales de seguridad, lanzados a partirde 1992, le exigen a la Policía que se aproxime a losactores locales para elaborar un diagnóstico de losproblemas de seguridad. El Plan Local de Seguridadfija las prioridades, regula el uso de los medios yprecisa el marco legítimo de las misiones de cadaactor social. En enero de 1993, un primer informe deevaluación de la política urbana realiza un balancecrítico, señalando el deterioro de la exclusión, y lasinsuficiencias en materia de vivienda, empleo y edu-cación. Denuncia la proliferación de las iniciativasinterministeriales (desarrollo social de los barrios,prevención de la delincuencia, lucha contra la toxi-comanía, inserción de los jóvenes) que obedecen alógicas propias.

En abril de 1993, la política urbana es relanzada bajoel impulso de Simone Veil, ministra de Estado encar-gada de los Asuntos Sociales, Sanidad y Ciudad. ElGobierno aprueba en julio el Plan de ReactivaciónUrbana. Los 1.300 barrios identificados se benefi-cian de 214 contratos urbanos. El contrato urbanofusiona, desde entonces, el conjunto de los disposi-tivos relativos al desarrollo social urbano: vivienda,ordenación, política del hábitat, educación y forma-ción. La Ley de Orientación para la Ordenación y elDesarrollo del Territorio, del 4 de febrero de 1995,instituye las zonas urbanas sensibles, que integranlas zonas de dinamización urbana y las zonas fran-cas. La revitalización económica se convierte en eltema central de la política urbana, cuya traducciónes el Pacto de Reactivación Urbana de 1996. Ademásde mejorar las condiciones de vida en los barrios yde fortalecer la paz social, se plantea como objetivola vuelta de la actividad económica y del empleo.

En 1997, el Ministerio de Urbanismo desaparece, ysus cometidos son asumidos por el Ministerio deEmpleo y Solidaridad. Aparece una preocupaciónsobre el futuro de la política urbana, cuyas prácti-cas, impacto y principios empiezan a ser criticados.El Ministerio de Urbanismo se crea de nuevo en abrilde 1998, tras el informe Sueur, denominado Mañanala ciudad. Es cuestión de superar la lógica de losplanes de urgencia o de reactivación, y de dedicarsea una gran obra de reconstrucción urbana. El comitéinterministerial, que se crea entonces, trabaja entorno a cuatro objetivos: garantizar el pacto republi-cano en todo el territorio, asegurar la cohesiónsocial en las ciudades, movilizar a los actores loca-les en torno a un proyecto colectivo, y construir unnuevo espacio democrático con la ciudadanía. Deter-mina quince municipios piloto encargados de prefi-gurar los nuevos contratos urbanos y de experimen-tar un nuevo modo de intervención del Estado, unasimplificación de los procedimientos, una mejora delos modos de financiación y un nuevo método de

evaluación de los contratos. El proyecto piloto dalugar a una evaluación positiva y pone de manifiestoretos importantes: la gestión urbana de proximidad,la importancia de los transportes urbanos y los con-tratos locales de seguridad, la integración de lapoblación extranjera, y la toma en consideración dela educación como instrumento de prevención dura-dera de la exclusión y del desarrollo social. La parti-cipación de la ciudadanía en los proyectos de desa-rrollo social urbano se convierte en un objetivofundamental de estos contratos urbanos.

Una tercera oleada de violencia urbana tiene lugaren Estrasburgo, en diciembre de 1997. Después delincendio de numerosos coches, los poderes públi-cos y los cargos electos locales decretan la moviliza-ción general para luchar contra la violencia urbana yla delincuencia juvenil. Se trata, en primer lugar, deevitar la extensión de este fenómeno a otras ciuda-des francesas, atajando esta vez la mediatizaciónque ha fomentado estos acontecimientos y les hadado una mayor claridad.

2.4. La década de 2000

La nueva generación de contratos urbanos, firmadospara el periodo 2000-2006, integra más ampliamen-te los Consejos Generales y los organismos HLM.Estos nuevos contratos urbanos sobrepasan losbarrios difíciles, para considerar, a escala de ciudado de área metropolitana, las cuestiones de exclusiónsocial y territorial. Esta tendencia se inscribe en unavoluntad de fomentar la creación de las comunida-des y de los contratos metropolitanos. Se firman 247contratos urbanos, a los cuales se añaden 50 gran-des proyectos urbanos puestos en marcha a partirde 2001 en las ciudades o áreas metropolitanas quese hallan en situaciones especialmente complica-dos. A través de estos contratos, 1.300 barriospasan a ser considerados como territorios priorita-rios, entre ellos, el conjunto de las zonas urbanassensibles (ZUS).

La Ley para la Ciudad y la Renovación Urbana, de 1 de agosto de 2003, constituye una nueva inicia-tiva a favor de los barrios desfavorecidos. Debe per-mitir un esfuerzo financiero adicional para surtirefectos significativos. Así, el Programa Nacional deRenovación Urbana, apoyado por la Ley para laCohesión Social, de 18 de junio de 2005, y por lasleyes sobre la vivienda de julio de 2006 y de marzode 2007, debe alcanzar más de 40 billones de eurosde inversión. Según sus promotores, es cuestión derealizar un esfuerzo nacional sin precedentes derehabilitación de los barrios frágiles en su conjunto,tanto en lo que se refiere a viviendas como a equipa-mientos públicos y ordenaciones urbanas.

Presentado en junio de 2004, el Plan de CohesiónSocial está estructurado en torno a tres pilares: el

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empleo y la actividad, el acceso a la vivienda y laigualdad de oportunidades. Engloba veinte progra-mas, entre los cuales figura el de éxito educativo.Éste pretende acompañar, desde la escuela infantilhasta el término de la escolaridad obligatoria, a losniños y adolescentes que presentan signos de fragi-lidad, a través de un apoyo personalizado. Más de300 equipos llevan a cabo las iniciativas previstas,trabajando en colaboración con los centros escola-res y acompañando a cerca de 80.000 niños y ado-lescentes. Como complemento, se crean o recono-cen cerca de 30 ‘internados de éxito educativo’ paraproponer un marco de vida y de trabajo estable a losniños y adolescentes con dificultades familiares omedioambientales que comprometen sus posibilida-des de éxito.

Las políticas urbanasresponden a unapreocupación por lacohesión social, amenazadapor los fenómenos masivosde desempleo, exclusión yprecarizaciónEn el otoño de 2005, Francia conoce un nuevo episo-dio de violencia urbana caracterizado por su ampli-tud y duración. A partir de la muerte de dos jóvenesen Clichy-sous-Bois (Seine-Saint-Denis) durante unapersecución de la Policía, un gran número de barriosse incendian, lo que crea una situación inédita aescala nacional. La violencia urbana dura 24 días,del 27 de octubre al 19 de noviembre de 2005, yafecta progresivamente a 500 municipios situadosen 64 departamentos. Si bien dos tercios de estosmunicipios gozaban de políticas urbanas, 160 noeran consideradas como sensibles. Esta extensión,que se antoja como un contagio entre barrios y entreciudades, se vio ampliada por el uso de las nuevastecnologías.

Marcada por incendios, enfrentamientos con lasfuerzas de seguridad y actos de vandalismo, estaviolencia urbana tiene un impacto nacional e inter-nacional considerable, y un coste económico estima-do en 150 millones de euros. En la noche del 6 al 7de noviembre, se incendian 1.300 coches. El 8 denoviembre, se declara por decreto el estado deemergencia sobre el territorio metropolitano y seinstauran toques de queda en varias ciudades(Rouen, Le Havre, Amiens, Orleans). El 13 y el 14 denoviembre de 2005, el despliegue de las fuerzas deseguridad alcanza su cumbre, con el 11.500 hom-bres. Poco a poco, el movimiento se desmorona y seextingue. Las tres semanas de disturbios suponenuna duración sin precedente a escala internacional.

Comparativamente, los disturbios de Los Ángeles de1992, considerados como los más largos enfrenta-mientos urbanos contemporáneos, solo habíandurado seis días.

En materia de política urbana, 2006 marca la transi-ción entre los contratos urbanos, que cubren elperiodo 2000-2006, y los contratos urbanos decohesión social (CUCS), que les suceden a partir de2007. Esta etapa aparece también marcada por unafuerte renovación del dispositivo de dirección nacio-nal, con la creación de la Agencia Nacional para laCohesión Social y la Igualdad de Oportunidades. Elaño 2006 coincide igualmente con el despliegue devarios dispositivos: la instauración, por la Ley deIgualdad de Oportunidades, de quince nuevas zonasfrancas urbanas; la progresión del número de muni-cipios concernidos por los proyectos de éxito educa-tivo; y la firma de 62 nuevos convenios de renova-ción urbana. En 2007, se firman cerca de 490contratos urbanos de cohesión social, que concier-nen a alrededor de 2.200 barrios y tienen cinco prio-ridades de intervención: acceso al empleo y al desa-rrollo económico, mejora de la calidad de vida, éxitoeducativo, ciudadanía y prevención de la delincuen-cia, así como salud. La integración, la lucha contralas discriminaciones y el acompañamiento de lajuventud son considerados objetivos transversales.

La Agencia Nacional para la Renovación Urbana(ANRU) se encarga de coordinar el Programa Nacio-nal de Renovación Urbana, simplificando los proce-dimientos y agrupando el conjunto de las financia-ciones. La agencia debe aportar su apoyo financieroa las colectividades locales, a los centros públicos ya los organismos privados o públicos que conducenoperaciones de renovación urbana en las zonasurbanas sensibles. Debe igualmente llevar a cabo unproyecto global que aspira a desenclavar de maneraduradera el espacio urbano, a facilitar el acceso alempleo, a la educación, a la cultura, en coherenciacon la política llevada a cabo en el marco de los con-tratos urbanos de cohesión social.

A inicios de 2007, la ANRU aprueba más de 30 billo-nes de euros de obras programadas para los cincoaños siguientes. Un total de 400 barrios, en los cua-les residen cerca de 3 millones de habitantes, sebenefician del dispositivo, que compromete la cons-trucción de 95.000 pisos de protección oficial, lademolición de 96.500 y la rehabilitación de otros200.000. En estos barrios, la ANRU participa en lacreación o renovación de numerosos equipamientoscomerciales, sociales y culturales, así como en larehabilitación de equipamientos escolares. No obs-tante, el informe de 2007 del Observatorio Nacionalde las Zonas Urbanas Sensibles realiza un balancemodesto en los ámbitos de vivienda, empleo, educa-ción, formación y seguridad. Según este documento,“la situación de las ZUS [zonas urbanas sensibles]en relación con su área metropolitana puede

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evolucionar. No se puede considerar todavía que elobjetivo de la Ley de 2003 de integrar de nuevo laRepública en los barrios y los barrios en la Repúblicase haya alcanzado” (Sapoval, 2007). Por ejemplo, afinal de 2006, el número de viviendas terminadas estodavía modesto y sigue siendo inferior al númerode demoliciones.

En noviembre de 2007, un informe del Tribunal deCuentas, solicitado por la Comisión de Finanzas delSenado, realiza un balance severo de la políticaurbana, tanto en términos de resultados como deacciones: “la eficacia y la eficiencia de la políticaurbana siguen siendo inciertas y las zonas urbanassensibles no han recuperado su retraso” (Court desComptes, 2007), y ello, a pesar del aumento signifi-cativo de los recursos dedicados por el Estado a estapolítica (más del 15% entre 2003 y 2005). Entre lascausas del ‘disfuncionamiento’, el Tribunal de Cuen-tas subraya la inconstancia de las políticas: se suce-dieron diecinueve ministros en diecisiete años, conla aprobación sistemática de nuevas leyes y la apli-cación de nuevas reformas. El Tribunal propone, eneste sentido, crear un ministerio de Estado con unmandato estable durante diez años para estabilizarasí el marco de intervención y facilitar la evaluaciónde los dispositivos. Otros defectos identificados sonla acumulación de los dispositivos, la multiplicaciónde las instancias, la complejidad de los procesos dedecisión, así como el pago tardío y complejo de lassubvenciones a las asociaciones.

A pesar de esta crítica severa y recurrente de laspolíticas urbanas, y de la existencia del Programa deRenovación Urbana, en febrero de 2008 se anunciaun nuevo plan de acción para los suburbios urba-nos, presentado como un Plan Marshal.

2.5. Las políticas urbanas y las nuevas prácticasurbanas

Las políticas urbanas marcan la irrupción de unasprácticas públicas originales que dan un nuevo sen-tido a la descentralización. Si ésta había provocadouna dispersión de la acción social que dependía demúltiples competencias, las políticas urbanas permi-ten reencontrar un consenso político sobre la nece-sidad de llevar a cabo acciones concertadas. Se res-ponden a una preocupación por la cohesión social,amenazada por los fenómenos masivos de desem-pleo, exclusión y precarización. A través de un enfo-que global, intentan proponer respuestas que esténa la altura de la situación.

Inicialmente pensadas desde una perspectiva decorrección de los errores del urbanismo y la arqui-tectura, pasan de una lógica de equipamiento a unalógica de proyecto. Se orientan poco a poco hacia laidea de desarrollo local, social y, posteriormente,económico. Las prioridades de la educación, el

empleo y de la integración urbana participan de esteobjetivo central. La diversidad social, la dinámicalocal y la participación ciudadana constituyen sufundamento. Se trata de movilizar a la ciudadanía,de recoger la demanda social y de favorecer las ini-ciativas. Esta perspectiva, por interesante que sea,es sólo un éxito relativo, puesto que la participaciónciudadana resulta a menudo marginal. Más que unatransformación efectiva de los barrios, las políticasurbanas impulsan nuevas prácticas urbanas queconstituyen un verdadero laboratorio para la acciónpública. Numerosos sectores de la acción social ysanitaria se aprovechan de ello, ya que se inspirande sus principios de funcionamiento para sacarbeneficio de cara a desarrollar el trabajo en red o losdiagnósticos de necesidades.

Las políticas urbanas aportan una mejora de la vidacotidiana de ciertos barrios. Sin embargo, el balancees limitado en términos de desarrollo local. Lasegregación geográfica y social no parece haber dis-minuido. Si bien la situación mejora en ciertos luga-res, nuevos barrios viven un aumento de la violenciay la sensación de inseguridad. La efervescencia y elentusiasmo de los primeros años desaparecen pro-gresivamente ante una burocratización y una rutini-zación en los procedimientos. Las reglas de controldel uso de los fondos públicos y de habilitación delos proyectos actúan como pesadas losas. Ademásde su complejidad y falta de inscripción en el tiem-po, se les reprocha su carácter estigmatizante, quese expresa al identificar determinados barrios como‘sensibles’. El debate sobre los efectos de la discri-minación positiva hace inclinarse la balanza a favorde una visión global del desarrollo social.

Entre los retos de futuro para el urbanismo, enuncia-dos por los diferentes actores y pensadores de estasnuevas prácticas públicas, se pueden citar:

• Diseñar proyectos de territorio más participativos.

• Simplificar los procedimientos.

• Fortalecer los vínculos entre la política urbana yla acción social.

• Coordinar de manera global los dispositivosespecíficos.

• Poner en marcha una gran política de prevenciónsocial.

2.6. El análisis de la violencia urbana

Los estudios realizados en los países occidentalespermiten establecer cuatro tipos de violencias colec-tivas en las zonas urbanas, violencias que puedencombinarse: los conflictos entre pandillas, los fenó-menos de desbordamiento, los enfrentamientosétnicos y los disturbios dirigidos contra las autorida-des públicas. La violencia urbana presenta unas

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características comunes, al margen del país dondeacontece: el desencadenante suele ser un incidenteentre un vecino de un barrio ‘sensible’ y la Policía,incluso el rumor de la implicación de la Policía en unincidente. Los estallidos de violencia se producen enbarrios de fuerte relegación espacial, marcados porla pobreza y la exclusión. La hostilidad hacia lasautoridades públicas, en general, y hacia la Policía,en particular, es anterior a los incidentes.

Durante las décadas de 1980 y 1990, la violenciaurbana aparece como un fenómeno social nuevo,vinculado al auge de la exclusión y el deterioro delas condiciones generales de vida, educación, socia-lización y de inserción de los jóvenes. Se distinguen,al respecto, dos planos:

• En primer lugar, se producen bajo la forma decomportamientos provocadores de jóvenes ocio-sos que ocupan el espacio público. Se habla defalta de civismo, así como de destrozo de cochesde Policía, llamadas falsas a los bomberos y a losservicios de urgencias, carreras ilegales concoches robados. Se trata de comportamientos denaturaleza esencialmente lúdica, que tienen comoespecificidad empezar de nuevo y agravarse.

• En segundo lugar, el deseo de revuelta contra lainjusticia desencadenan las situaciones más visi-bles de disturbios, que se desarrollan en el territo-rio de estos jóvenes, en forma de enfrentamientocada vez más violento con las fuerzas de seguri-dad. El sentimiento de inseguridad generado porel deterioro del entorno y los comportamientosprovocadores y hostiles propician la huida de laclase media y medio-baja. Los que no pueden irsesoportan cada vez menos el sentimiento crecientede inseguridad para ellos y sus hijos. El barrioentra en una espiral de decadencia, favorable auna nueva agravación de la delincuencia bajotodas sus formas. Las instituciones desaparecendel paisaje, los comerciantes acaban cerrando susnegocios. Nuevos valores ocupan el espacio públi-co: la fuerza, el desafío, el honor y el dinero. Unadegradación global de las mentalidades favorecela ‘delincuencia lucrativa’, alimentada por lasnecesidades de una ‘delincuencia de superviven-cia’. Se habla entonces de lugares sin ley, barriosdonde los traficantes encuentran un espacio favo-rable y una mano de obra barata de pequeñosvendedores atraídos por la perspectiva de lariqueza.

Así, se desarrollan nuevas formas de violencia, vin-culadas al tráfico de drogas (le business). A menudomás discretas y específicas, los conflictos están pro-vocados por la defensa de los territorios de venta,las rivalidades entre traficantes, los contenciososentre clientes y vendedores. Motines predetermina-dos y organizados, así como graves estallidos deviolencia colectivas pueden producirse en represaliaa simples operaciones judiciales. Es cuestión de evi-

tar la presencia de la Policía en el barrio. De estemodo, la caza de los traficantes puede permitir, bajola excusa de luchar contra el laxismo de la Policía yde la Justicia, eliminar la competencia.

Si bien el panorama es sombrío, refleja la situaciónde los barrios en dificultad, algunos de los cualeshan pasado del registro de la violencia urbana a lalógica del business. No se trata de una ruptura, sinode un proceso lento y previsible, que deja tiempopara poner en marcha acciones que no están funda-das sobre una mera intervención de la Policía. Lasseñales de alerta son numerosas, generalmenteconocidas por todos y desde hace tiempo. La falta derecursos locales en los que apoyarse, la amplitud delas dificultades y su complejidad, la ausencia de res-puestas fiables y eficaces contribuyen, a veces, a uncese progresivo y discreto de las acciones. La escasamovilización en torno a estos barrios los abandona asu condición, en la tradición de los guetos estadouni-denses. No obstante, conviene subrayar la reanima-ción y la redenominación de ciertos barrios, a la ima-gen de Vaux-en-Velin, que se ha convertido en unmunicipio atractivo gracias a las intervenciones alargo plazo llevadas a cabo por los actores locales y,especialmente, por los Ayuntamientos.

2.7. Los dispositivos utilizados y las acciones lleva-das a cabo

La política urbana francesa se ha caracterizado porla proliferación de procedimientos y dispositivos:zonas de educación prioritaria (ZEP), zonas de urba-nización prioritarias (ZUP), zonas urbanas sensibles(ZUS), programas de desarrollo social de los barrios(DSQ), programas de desarrollo social urbano (DSU),contratos urbanos, contratos urbanos de cohesiónsocial (CUCS) y parques naturales urbanos (PNU). Apesar de los cambios acontecidos, presenta algunosrasgos que han perdurado en el tiempo:

• Solidaridad: es ejecutada por el Estado, quegarantiza la solidaridad nacional y el interésgeneral, y las colectividades territoriales, queaseguran la solidaridad de proximidad y la tomaen consideración de las necesidades concretas.

• Contractualidad: funciona a través de la aproxi-mación del Estado y de las colectividades territo-riales sobre unos objetivos comunes.

• Transversalidad: tiene una vocación interministe-rial que persigue la ‘descompartimentación’ delas políticas sectoriales.

• Territorialidad: se fundamenta sobre una geogra-fía, y está prioritariamente orientada a unos terri-torios urbanos marcados por desequilibriossocioeconómicos importantes.

• Cooperación: se basa, a la vez, sobre los actorespúblicos y privados, entre los cuales se hallan lasasociaciones.

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• Enfoque global: trata de favorecer el desarrollosocial y económico local, para la promoción indi-vidual y colectiva de la ciudadanía.

La política urbana se ha articulado en torno a instan-cias locales, cuyos nombres han variado, y que tie-nen como objetivos coordinar las acciones sobre elterreno, promocionar y apoyar los proyectos, y eva-luar sus efectos. Además, favorece la aparición denuevas funciones y nuevas profesiones, especial-mente la de jefe de proyecto, que se sitúa en la con-fluencia de la ingeniería social y la económica.

3. Conclusión

A pesar de caracterizarse por una cultura republi-cana que insiste sobre los principios de libertad,

igualdad y fraternidad, una organización político-administrativa centralista y una fuerte cohesión dela administración pública, el Hexágono ha desarro-llado una acción social territorial gracias a las dosleyes de descentralización de 1982 y 2003, quehan permitido crear centros sociales en todo elterritorio, poner en marcha dispositivos específicose implementar acciones locales. Este desarrollo seha compaginado con la elaboración y posterioraplicación de las políticas urbanas. Iniciadas en lasdécadas de 1970 y 1980, y desarrolladas durante lade 1990, han permitido concebir nuevas prácticasurbanas y elaborar dispositivos alternativos que, sibien han mejorado la situación en ciertos barrios ymunicipios, han sido incapaces de resolver los pro-blemas de desempleo, vivienda, fracaso escolar ydelincuencia que se hallan en el origen de los dis-turbios urbanos.

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La VI edición del Informe anual de la situación delas organizaciones de voluntariado en la CAPV 2009,elaborado por Fundación EDE, a petición del ConsejoVasco de Voluntariado y el Dpto. de Empleo y Asun-tos Sociales de Gobierno Vasco, ofrece informacióncuantitativa y cualitativa que contribuye a ampliarel conocimiento acerca del voluntariado en Euskadi.Las organizaciones de voluntariado conforman unarealidad heterogénea –en cuanto a actividadesdesarrolladas, colectivos atendidos, tamaño, volu-men de personal remunerado o acceso a las nuevastecnologías–, que hace aún más relevante la recogi-da de información periódica y sistemática sobre susituación, de cara a establecer medidas adaptadaspara su promoción. A pesar de las diferencias defuncionamiento o estructura, buena parte de ellasse enfrentan a retos comunes. La reflexión compar-tida y el intercambio de experiencias se vislumbranclaves en la identificación de acciones que les ayu-den a afrontarlos.

Palabras clave:

voluntariado, tercer sector, organizaciones, retos,intervención social.

1. Introducción al marco normativo

Hay muchas formas y matices para explicar lo que esel voluntariado. Bolunta, la Agencia para el Volunta-riado y la Participación Social de Bizkaia, ofrece unaformulación que incluye algunos de los elementosesenciales del concepto: “El voluntariado es solidari-dad comprometida y organizada; es una manifesta-ción cualificada de la iniciativa ciudadana por el pro-greso social; es, en definitiva, una herramienta paraejercer el derecho a cambiar la realidad”.

El voluntariado es un fenómeno arraigado en nues-tra comunidad, un movimiento plural y vivo. Con elpaso del tiempo, ha ido adquiriendo un mayor protagonismo social, pero al ser un fenómenoamplio, heterogéneo y complejo, no resulta sencillorealizar una aproximación cuantitativa. Sin embar-go, en una sociedad en continuo cambio, como laactual, intervienen factores que, a su vez, influyenen la concepción de la actividad voluntaria o en elfuncionamiento de las organizaciones donde sedesempeña, lo que pone de relieve la importanciade realizar análisis constantes que permitanampliar el conocimiento sobre esta realidad, decara a preservar y promover la participación socialen estos términos.

La aprobación por el Parlamento Vasco de la Ley17/1998, de 25 de junio, de Voluntariado represen-tó un paso importante en el desarrollo y la articula-ción del voluntariado en Euskadi. La norma persi-gue regular la participación de los ciudadanos yciudadanas en acciones de voluntariado en organi-zaciones privadas sin ánimo de lucro. Aunque, porsupuesto, no se trata de un fenómeno nuevo, la leyacuña una definición formal de voluntariado(art. 2), entendiendo por tal el conjunto de activi-dades de interés general desarrolladas por perso-nas físicas, siempre que se realicen en las siguien-tes condiciones:

Las organizaciones de voluntariado enla CAPV: realidad actual y retosAinara Canto CombarroIskandar Cabezas MorquechoIrama Vidorreta GutierrezFundación EDE Fundazioa<[email protected]>


• De manera desinteresada y con carácter solidario.

• Voluntaria y libremente, sin traer causa de unarelación laboral, funcionarial o mercantil, o deuna obligación personal o deber jurídico.

• A través de organizaciones sin ánimo de lucro, ycon arreglo a programas o proyectos concretos.

• Sin retribución económica.

• Sin sustituir, en ningún caso, servicios profesio-nales remunerados.

Además, define como organizaciones de voluntaria-do (art. 8) a aquellas entidades legalmente consti-tuidas que carecen de ánimo de lucro, desarrollansu actividad en el marco de las actividades de inte-rés general1, y están integradas mayoritariamentepor personas voluntarias y desarrollan la mayoría desus programas o proyectos de acción fundamental-mente a través de tal voluntariado.

La ley dio pie a la puesta en funcionamiento delCenso General de Organizaciones del Voluntariado,que establece la posibilidad de registro a todasaquellas organizaciones que, aun no estando inte-gradas mayoritariamente por voluntarios y volunta-rias, cuentan entre sus diferentes actividades conprogramas participados por voluntariado. La inscrip-ción en el censo tiene carácter voluntario para lasorganizaciones, pero les ofrece la posibilidad de serelegibles para participar en el Consejo Vasco deVoluntariado, órgano a través del cual se articula la participación social en materia de políticas desolidaridad. Además, la inscripción les da acceso alas ayudas para la contratación de seguros de laspersonas voluntarias. A 31 de diciembre de 2009, en el mencionado censo había inscritas un total de263 entidades de voluntariado, que se habían autoidentificado como tales al inscribirse.

También en aplicación de la ley, a finales de 2001 seconstituyó el Consejo Vasco del Voluntariado comoórgano de encuentro, asesoramiento y consulta enmateria de voluntariado. Está integrado por repre-sentantes de la administración pública (GobiernoVasco, Diputaciones Forales y Ayuntamientos) y deorganizaciones de voluntariado, elegidas entre lasque están inscritas en el censo. En 2003, se enco-mendó al Consejo la elaboración del I Plan Vasco delVoluntariado.

En el proceso de elaboración del I Plan Vasco delVoluntariado 2003-2006, se pretendió considerar elmayor número de referencias útiles y, sobre todo,

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1 Se entienden por actividades de interés general aquellas quecomporten un compromiso a favor de la sociedad o de la persona,que se desenvuelvan en el ámbito social, comunitario, cívico, cultu-ral, de cooperación al desarrollo, de protección al medio ambienteo cualquier otro de naturaleza análoga.

contar con la participación de los diferentes agenteso las diferentes instancias vinculadas al voluntariadoen nuestra comunidad autónoma. Este plan recogíalos antecedentes, los objetivos y las líneas de acciónque se consideraban fundamentales para el desarro-llo del voluntariado.

Tras el periodo de vigencia del I Plan, en diciembrede 2007 se presentó el II Plan Vasco de Voluntariado2008-2010, en el cual se recoge una evaluación delplan anterior y un diagnóstico DAFO de la situacióndel voluntariado en la CAPV; en éste se sustenta unnuevo plan operativo, que trata de adecuar la acciónen este terreno durante los próximos años. En eldiagnóstico se señala que, pese a haberse produci-do avances en cuanto al conocimiento del volunta-riado, se requiere aún de un mayor esfuerzo deinvestigación, sobre todos los temas que afectan alsector2. Asimismo, se afirma que el Censo Generalde Organizaciones de Voluntariado aún no ha caladoentre las entidades sin ánimo de lucro, y que notodas las organizaciones de voluntariado se encuen-tran inscritas en él.

La importancia de crear herramientas de recogida deinformación periódica como fuente para la investiga-ción sobre voluntariado se reconoce ya en la citadaley (título V, letra f), que establece como función delConsejo Vasco del Voluntariado, entre otras, emitirun informe anual sobre el estado del voluntariado enla CAPV. El primer informe se acometió en 2004, ydesde entonces, se han publicado seis, el último en2009, con la pretensión de realizar un acercamientode una manera sistemática a la realidad del volunta-riado en Euskadi y, en última instancia, favorecer eldesarrollo y la consolidación de la acción voluntaria.

2. Caracterización de las organizacionesde voluntariado

La VI edición del Informe anual de la situación de lasorganizaciones de voluntariado en la CAPV 20093 secentra en el análisis de las características de un totalde 3274 organizaciones de voluntariado que durante2009 han desarrollado su actividad en alguno de lostres territorios históricos de la CAPV. La muestra se

2 El II Plan Vasco del Voluntariado establece como uno de losobjetivos de su línea estratégica 1 (construir una ciudadanía sensi-ble y activa con la acción voluntaria) “fomentar la investigación y elconocimiento real de la situación del voluntariado en la CAPV”.

3 En años anteriores, denominado Informe anual de la situa-ción del voluntariado en la CAPV.

4 El hecho de no contar con una única base censal que permitaidentificar el universo de organizaciones de voluntariado total de laCAPV limita considerablemente las posibilidades de manejar pará-metros certeros de margen de error y nivel de confianza de la mues-tra. No obstante, cabe señalar que el número total de organizacio-nes consultadas no se aleja demasiado del número mínimo demuestra exigible para considerar los datos estadísticamente repre-sentativos en caso de poblaciones infinitas.


compone principalmente de organizaciones inscritasen el Censo General de Organizaciones de Volunta-riado, pero también incluye organizaciones que, sinestar inscritas en él, aparecen en los registros inter-nos de alguna de las tres agencias vascas de volun-tariado: Bolunta, Gizalde y Erdu.

2.1. ¿A qué se dedican las organizaciones de voluntariado?

Uno de los rasgos definitorios de las organizacionesde voluntariado, que es extensible al conjunto deorganizaciones del llamado tercer sector5, es su hete-rogeneidad. Los datos recogidos en el citado informeen relación a distintas variables que hacen referenciaa su estructura y funcionamiento indican que lasorganizaciones de voluntariado configuran una reali-dad plural en cuanto a actividades desarrolladas ycolectivos atendidos, entre otras muchas variables.

Su actividad comprende ámbitos muy diversos,como la cooperación al desarrollo, la cultura o elmedioambiente, si bien los que concentran a unmayor número de organizaciones son los de salud,exclusión, cooperación entre personas y ocio. Másde la mitad de las entidades dirigen su actividad a lapoblación en general, pero muchas de ellas tambiénse caracterizan por prestar atención a colectivosespecíficos; concretamente, las organizaciones cuyaactividad se dirige a los colectivos de infancia yjuventud, mujer y discapacidad son las que mayorrepresentación tienen.

Una parte del sector está formada por entidadescuya actividad se orienta principalmente a la ayudamutua. Estamos hablando de organizaciones quedesempeñan una función de apoyo al propio colecti-vo asociado, como puede ser el caso de las asocia-ciones de personas afectadas por una enfermedad,o asociaciones de familiares de personas con disca-pacidad. Pero también forman parte del sector –dehecho, representan la mayoría de éste (71%)– lasorganizaciones que canalizan voluntariado para eldesarrollo de una acción a favor de personas ajenasa los miembros de la organización.

2.2. ¿Qué tipo de organizaciones son?

Como se ha dicho, el fenómeno del voluntariado noes nuevo. Una proporción importante de organiza-ciones cuenta con una amplia experiencia –el 53%

tiene una antigüedad de más de 15 años–. Pero espreciso considerar que también es un sector que se renueva, por cuanto las entidades de reciente creación tienen una presencia significativa –el 7%cuenta con una trayectoria de menos de 5 años–.

El ámbito geográfico en el que actúan procura a lamayoría de organizaciones un conocimiento cercanode la realidad en la que intervienen. Su actividad sedesarrolla fundamentalmente en el marco de unterritorio histórico concreto (38% de los casos).Algunas (24%) abarcan un ámbito mayor y trabajanen la CAV en general, pero no menos importante esel peso de las organizaciones (20%) que desarrollanuna labor más apegada a la comunidad desde elámbito local.

Más de la mitad de lasorganizaciones estáncompuestasmayoritariamente porvoluntariado que dedicamenos de seis horassemanales a la organizaciónDe entre las distintas figuras jurídicas sin ánimo delucro que pueden adoptar las organizaciones devoluntariado, las asociaciones representan la granmayoría (82%), lo que significa que buena parte dela acción voluntaria está siendo canalizada a travésde estructuras organizacionales de base democráti-ca. Las asociaciones representan un 34% de las enti-dades que cuentan con entre 100 y 1.000 personassocias, y un 10% de las que están avaladas por unabase social de más de un millar de personas.

Muchas de estas organizaciones no obtienen ingre-sos por la prestación de servicios; lo más frecuentees que su financiación pase por el acceso a las sub-venciones de la administración pública (el 42%accede a ellas), las cuotas de las personas socias(32%), las donaciones privadas ocasionales (24%) olas subvenciones de entidades privadas, como cajasde ahorro o fundaciones (23%).

El desigual acceso a las tecnologías de la informacióny la comunicación es una realidad que, si bien en losúltimos años se ha ido reduciendo, sigue estandopresente en el sector. Hoy, nueve de cada diez entida-des cuentan con dirección de correo electrónico y casidos de cada tres disponen de página electrónica pro-pia. Sin embargo, entre las organizaciones que cuen-tan con un menor volumen de recursos humanos, losíndices son más modestos –un 17% de las de menosde 10 personas no disponen de correo electrónico yun 57% no tiene página electrónica–.

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5 El Observatorio del Tercer Sector de Bizkaia entiende por ter-cer sector el compuesto por el conjunto de iniciativas en activo dela sociedad civil, con autonomía de gestión e independencia, decarácter no lucrativo y por norma general voluntario, y que orientansu actividad a la intervención social en sentido amplio, lo queimplica que tienen por finalidad la mejora del entorno social desdecampos muy variados.


2.3. ¿Qué personas forman parte de estas organiza-ciones?

Tratar de responder a esta pregunta nos lleva a vol-ver a asumir la heterogeneidad de realidades queconviven en el sector. En la inmensa mayoría de lasorganizaciones (89%), el personal voluntario repre-senta más de la mitad del total de personas que lacomponen. No obstante, la profesionalización dealgunas entidades del sector ha llevado a que coe-xistan realidades bien diferentes, que, con frecuen-cia, requieren respuestas de promoción distintas.Hay organizaciones en las que el voluntariado convi-ve con personas que trabajan en la organización demanera remunerada, y organizaciones que siguenestando compuestas exclusivamente por personalvoluntario (38%).

Para considerar los recursos humanos de este tipode organizaciones, resulta, pues, imprescindibletener en cuenta tanto a las personas voluntarias dela organización como al personal remunerado. Así,los datos sobre el tamaño de las entidades indicanque el 16% de las organizaciones consultadas llevana cabo su labor con un equipo compuesto pormenos de 10 personas. Este porcentaje alcanza el67% si tenemos en cuenta al conjunto de organiza-ciones que cuentan como máximo con 50 personas.Las entidades formadas por más de 100 personasrepresentan actualmente el 15% del total de organi-zaciones de voluntariado, lo que, en términos gene-rales, pone de relieve el reducido tamaño de lasorganizaciones en lo que a personal se refiere.

Por término medio, los datos indican que podríahaber unas 95 personas voluntarias por organiza-ción. Ahora bien, en la medida en que, para calcularla media, se tienen en cuenta casos tan dispares,conviene prestar atención al valor más repetido,según el cual, lo más frecuente es que en una orga-nización haya implicadas unas 15 personas volunta-rias. Quizá resulte más clarificador decir que más dela mitad (54%) de las organizaciones cuentan conentre 10 y 50 personas voluntarias.

Sobre todo, destaca el hecho de que existe un eleva-do número de personas voluntarias concentradas enunas pocas organizaciones; pero al mismo tiempo,también tienen presencia en el sector numerosasorganizaciones con un número de voluntarios yvoluntarias muy reducido. Parece existir cierta rela-ción entre el volumen de personal voluntario con elque cuenta una organización y la antigüedad de laentidad. En este sentido, los datos indican que el40% de las organizaciones con una antigüedad supe-rior a los 30 años cuentan con más de 100 personasvoluntarias en su equipo, un porcentaje muy superioral de las organizaciones con menos recorrido.

Cuando hablamos de personal remunerado, es preci-so tener presente que sólo un 6% de entidades cuen-

tan con una plantilla de más de 50 personas, y que,sin embargo, casi un 20% tienen menos de tres perso-nas contratadas. Normalmente se trata de una planti-lla joven, ya que el 83% del personal remunerado nosupera los 45 años. También se puede decir que setrata de una plantilla feminizada, pues las mujeresrepresentan, de media, el 64% del total del personalremunerado y son mayoría en 8 de cada 10 organiza-ciones –sin embargo, paradójicamente la mayor parte(59%) de las personas que ostentan el cargo de máxi-ma responsabilidad en la entidad son hombres–.

2.4. ¿Cuál es el perfil de las personas voluntarias?

En torno al 55% de las personas voluntarias en lasorganizaciones consultadas son mujeres, pero ade-más, casi en siete de cada diez organizaciones, lasmujeres son mayoría entre el voluntariado. El gruesodel colectivo lo componen personas de entre 18 y 45años (son el 65,2%: 33,4% menores de 30 años, y31,8%, de entre 31 y 45 años). Ahora bien, aunque lamayoría de las organizaciones tienen un voluntaria-do de edad variada, hay un 13% compuestas porvoluntariado de personas mayores y un 11% cuyovoluntariado se corresponde principalmente conjóvenes. Aproximadamente, una de cada tres perso-nas voluntarias está laboralmente activa, pero seobserva un notable porcentaje (28%) de personascuya principal ocupación son las labores del hogar,así como de personas jubiladas (20%).

Alrededor de seis de cada diez personas voluntariastienen un compromiso con la entidad que implicauna dedicación de más de seis horas semanales. Sinembargo, es importante tener presente que algomás de la mitad de las organizaciones consultadasestán compuestas mayoritariamente por voluntaria-do ocasional, es decir, que la mayor parte de suvoluntariado dedica una media de menos de seishoras semanales a la organización.

2.5. ¿Con qué recursos específicos cuentan para lagestión del voluntariado?

La normativa en materia de voluntariado viene aregular las prácticas de las organizaciones que aco-gen personas para desempeñar una labor no remu-nerada y de carácter solidario. Entre las obligacio-nes que las organizaciones con voluntariado debencumplir, se encuentra la de elaborar un estatutointerno del voluntario y la voluntaria en el que apa-rezcan, al menos, sus derechos y deberes. Además,la ley establece que deben suscribir una póliza deseguros que garantice a estas personas la coberturapor asistencia sanitaria, accidentes sufridos, dañosy perjuicios que pudieran ocasionar a terceros, etc.

De acuerdo con los datos proporcionados por lasorganizaciones consultadas, parece que aún queda

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camino por andar en cuanto a la implantación deese estatuto, una herramienta básica para garanti-zar la adecuada gestión del voluntariado. Sólo cua-tro de cada diez organizaciones confirman contarcon un estatuto, y el desajuste con respecto a losdictados de la Ley de Voluntariado es especialmenteacentuado entre las organizaciones no registradasen el Censo General de Organizaciones de Volunta-riado. En cambio, la subscripción de un seguroespecífico para las personas que desempeñan labo-res de voluntariado parece ser una práctica muchomás extendida, por cuanto el 90% dice tener enorden esta cuestión.

De cara a la supervivencia y promoción del volunta-riado, es esencial que las personas voluntarias dis-pongan de una persona de referencia que atiendede forma adecuada sus necesidades en la organiza-ción y que garantice una gestión eficiente de su acti-vidad. Siete de cada diez organizaciones han asumi-do el carácter estratégico de contar con la figura deresponsable del voluntariado –un cargo asumidomayoritariamente por mujeres–, y la proporciónaumenta en la medida en que las organizacionescuentan con un mayor volumen de personas volunta-rias. No obstante, entre las organizaciones de tama-ño más reducido es donde aún se nota una deficien-cia en este sentido.

3. Algunos de los principales retos de lasorganizaciones de voluntariado

El Informe anual de la situación de las organizacio-nes de voluntariado en la CAPV 2009 incluye, ade-más, una reflexión compartida con algunas de lasorganizaciones (115) en relación a los escenariosfuturos y tendencias del voluntariado. Las entidadesconsultadas, conscientes de que el voluntariadorepresenta su base social, entienden que su debili-tamiento afectaría directamente a la propia identi-dad de las organizaciones. El voluntariado, comoexpresión de participación social en clave de solida-ridad, enriquece a las organizaciones, aportandouna visión diferencial e insustituible, en especialconexión con el entorno y los colectivos específicosa los que, con frecuencia, atiende. En suma, elvoluntariado es garante de un valor añadido para laacción desarrollada por las entidades, de modo queéstas se ven en la necesidad de preservarlo, paragarantizar así su carácter diferenciador con respectoa organizaciones de otros sectores, como las empre-sas mercantiles o la administración pública.

A pesar de los mensajes catastrofistas que a menu-do se trasmiten, parece que sólo en torno a un 18%de las organizaciones de voluntariado ha visto dis-minuir el número de personas voluntarias con lasque cuenta. El resto ha conseguido mantenerlo(47%), o incluso lo ha aumentado (35%). Es preciso

matizar que las organizaciones no se muestran tanpreocupadas por la mayor o menor incorporación denuevas personas voluntarias como por el manteni-miento de las que ya pertenecen a la organización.

A la hora de buscar una explicación a las dificulta-des actuales para incorporar personas voluntarias(aumentar su volumen), en la reflexión de las organi-zaciones adquieren un peso especialmente relevan-te los factores relacionados con el contexto social: lacrisis económica actual (coyuntura), las crecientesdificultades de conciliación de la vida laboral y per-sonal, el cambio en el sistema de valores y la con-cepción del compromiso social, entre otras. Se tratade factores sobre los que, al menos a priori, lasorganizaciones tienen menor capacidad de inciden-cia, aunque sería posible incidir, en cierta medida,en ellos a través de la sensibilización. Son factoresque describen el marco en el que las organizacionesdeben aprender a moverse actualmente, y desde esepunto de vista, arrojan pistas para adecuar las ini-ciativas de mejora y promoción del voluntariado.

Por otro lado, las dificultades para mantener alvoluntariado de las organizaciones (evitar que dis-minuya su volumen) se relacionan con dos tipos defactores:

• En el primer grupo, se encuentran aquellos facto-res relacionados con el desarrollo organizativode las entidades, que afectan especialmente alas organizaciones de voluntariado que hanexperimentado procesos de profesionalización, oque han crecido de manera desordenada y rápi-da. En estos casos, las entidades se ven obliga-das a reflexionar sobre su capacidad de flexibili-dad y adaptación, adecuar su misión y valores, oa integrar el trabajo de figuras distintas, como elpersonal remunerado y las personas voluntarias.

• En el segundo grupo, pueden incluirse aquellosfactores relativos a los procesos de gestión devoluntariado en las organizaciones: falta de pro-gramas específicos de captación, carencias en elseguimiento y apoyo al voluntariado, escaso pro-tagonismo de la formación.

A partir de las experiencias positivas que algunasorganizaciones de voluntariado acumulan, y tambiénde la reflexión que, en ocasiones, propician lasencrucijadas, ha sido posible que las propias entida-des identificaran claves interconectadas entre sí quepodrían ayudarlas a enfrentarse de una manera másadecuada a las dificultades señalas anteriormente.Dicho de otro modo, dados los límites del citadoestudio, la reflexión no se ha llegado a traducirse enpropuestas concretas. Sin embargo, el acercamientoa la realidad de las organizaciones desde la pers-pectiva cualitativa ha permitido identificar algunosretos que podrán sentar las bases de trabajos futu-ros en materia de promoción del voluntariado:

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• Aumentar la capacidad de adaptación de la enti-dad a partir de nuevas formas de entender elvoluntariado.

• Introducir y promocionar la figura de responsablede voluntariado como garante de una buena ges-tión.

• Fomentar la motivación del voluntariado comopieza angular de la estrategia.

• Desarrollar iniciativas innovadoras en materia degestión de voluntariado.

• Incrementar y mejorar la comunicación con elentorno en el que se trabaja.

• Impulsar iniciativas que favorezcan el intercam-bio de buenas prácticas entre organizaciones, ymejoren la relación y coordinación entre las enti-dades del sector.

3.1. Aumentar la capacidad de adaptación de la enti-dad a partir de nuevas formas de entender el volun-tariado

Por norma general, una organización abierta aentender y asumir los cambios que se van produ-ciendo en la concepción del voluntariado, en la orga-nización social del trabajo, y en las necesidadescada vez más plurales de las personas es una orga-nización mejor preparada y con mayores oportunida-des de éxito de cara a asumir nuevos retos. La expe-riencia de algunas entidades apunta la necesidad deapertura a nuevas formas de entender el voluntaria-do, o de desarrollar dicho papel dentro de la organi-zación. Por ejemplo, las personas voluntarias pue-den encargarse de tareas menos operativas, o queexijan menos dedicación, y adoptar un papel másvinculado a la reflexión, en el sentido de realizar unseguimiento del cumplimiento de la misión deacuerdo con unos valores.

3.2. Introducir y promover la figura de responsablede voluntariado como garante de una buena gestión

La figura de responsable de voluntariado representa,sobre todo, a la persona que puede garantizar unabuena gestión del voluntariado en una organización, ysu labor pasa indiscutiblemente por el trabajo de moti-vación de las personas. Una entidad será más compe-titiva si destina recursos específicos a atender los dis-tintos procesos que procuran, en última instancia, quelas personas voluntarias no sean relegadas a unsegundo plano dentro de las organizaciones; es decir,está mejor preparada que otras para reclutar, acoger yretener personas voluntarias, y para que éstas se inte-gren en la organización satisfactoriamente.

La experiencia de las organizaciones que cuentancon una figura de este tipo indica que las tareas de

captación, seguimiento y formación son fundamen-tales, si bien con frecuencia no están suficiente-mente planificadas. Además, la adaptación a unarealidad diversa hace indispensable explorar fórmu-las distintas a las que tradicionalmente se han veni-do usando, y que permitan alcanzar los objetivosdeseados (“si no te sirve una cosa tienes que bus-car otra”).

3.3. Fomentar la motivación del voluntariado comopieza angular de la estrategia

La participación dentro de una entidad requiere deuna motivación por parte de las personas y, en estesentido, las organizaciones ponen encima de lamesa la necesidad de establecer estrategias concre-tas que la garanticen (“hay que tener una estrategiade motivación si quieres que las personas partici-pen en la vida asociativa”). La motivación –relacio-nada con el reconocimiento y la puesta en valor deltrabajo– representa un punto esencial, por cuanto,a su vez, contribuye a que las personas se impli-quen y se alcancen mayores cotas de estabilidad enlos equipos.

3.4. Desarrollar iniciativas innovadoras en materiade gestión de voluntariado

La innovación se considera clave, teniendo en cuen-ta un perfil de persona voluntaria que cada vez pre-senta una disponibilidad de tiempo menor y queofrece su colaboración de forma menos estable. Ellorequiere adoptar estructuras y fórmulas de organiza-ción más flexibles, que permitan involucrar a perso-nas con perfiles distintos y posibilidades distintasde participación. Entre otras estrategias, se entien-de oportuno trabajar en identificar las posibilidadesque ofrecen las tecnologías de la información y lacomunicación como vía para explorar nuevos cana-les de participación del voluntariado (por ejemplo,formas de participación no presenciales).

3.5. Incrementar y mejorar la comunicación con elentorno en el que se trabaja

Aunque las fórmulas pueden ser variadas y, sobretodo, deberán estar ajustadas a la realidad de tama-ño y recursos de cada entidad, en términos genera-les, una mejor comunicación externa permitiría unamayor presencia social de cada organización y delsector en general –en este sentido, se pone demanifiesto también la importancia de dar a conocerlas agencias de voluntariado–. Parece obvio que “sinadie te conoce, es muy difícil conseguir nuevas per-sonas voluntarias”.

Concretamente, algunas organizaciones reconocenque mejorar la relación que tienen con los mediosde comunicación es su gran asignatura pendiente.

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En la sociedad en la que vivimos, estar presente enlos medios y, sobre todo, conseguir una presenciaacorde con la imagen y valores de la entidad cobraespecial importancia, pero sin embargo las relacio-nes con los medios de comunicación suelen serdemasiado complejas para las organizaciones delsector, y no se atienden consecuentemente.

Adecuar los canales de comunicación y los mensajesa la población diana también es un factor elementalque a las entidades no siempre les resulta fácil con-seguir. Sobre todo, las organizaciones con volunta-riado más joven destacan la importancia de que lasentidades que deseen incorporar este perfil devoluntariado presten especial atención a las nuevasvías de comunicación por Internet, como las redessociales.

Pero por encima de todo, se plantea el gran reto decrear una cultura de la comunicación. Más allá deindagar en nuevas herramientas, es preciso que laspersonas de las organizaciones sean más conscien-tes de la importancia de tener una buena comunica-ción, tanto interna como externa, y en este sentido,cabe destacar la ausencia de planes específicos degestión de la comunicación en las organizaciones.En esta línea, se señala la necesidad de que la orga-nización cuente con alguna persona capacitada paraplanificar adecuadamente una estrategia que “cuidede lo que llega al receptor y que concrete la manerade llegar a la sociedad”.

La necesidad de promover la gestión de la comuni-cación entre las organizaciones de voluntariado sepone de manifiesto cuando se oferta formaciónespecífica sobre este tema y no tiene el éxito desea-do, lo que supone que buena parte de las organiza-ciones todavía no han interiorizado la importanciadel asunto.

3.6. Impulsar iniciativas que favorezcan el intercam-bio de buenas prácticas entre organizaciones, ymejoren la relación y coordinación entre las entida-des del sector

Parece que, así como existe cierta relación entreorganizaciones que comparten un mismo ámbito deactividad, no se han establecido redes suficientesentre entidades que, con independencia de su acti-vidad o colectivo atendido, comparten la singulari-dad de desempeñar su labor, o parte de su labor, através del trabajo voluntario.

Existen experiencias, aunque no mayoritarias por elmomento, de intercambio de voluntariado entreorganizaciones, o de optimización de recursos, porejemplo, compartiendo iniciativas formativas. Setrata de buenas prácticas que no siempre consiguenla visibilidad suficiente como para que otras organi-zaciones puedan valerse del conocimiento que deri-va de ellas. Sin embargo, podrían extenderse fácil-mente y profundizar así en la cultura del trabajo enred, lo cual fomentaría la labor de las entidades desegundo y tercer nivel.

4. Conclusión

El intercambio directo de información con distintasorganizaciones de voluntariado de la CAPV a lo largode más de un lustro ha permitido no sólo elaborarlos informes anuales de situación, sino también con-siderar la importancia de seguir avanzando en lareflexión y promoviendo el encuentro de organiza-ciones de voluntariado, con el fin de que participenactivamente en la identificación de acciones que lesayuden a mejorar, ajustarse de forma óptima a larealidad y, en definitiva, a afrontar los retos que tie-nen planteadas.

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En los últimos años, se han puesto en marcha dife-rentes leyes, planes y programas que intentan regu-lar y promocionar la acción voluntaria, el asociacio-nismo y la participación ciudadana en la totalidadde las comunidades autónomas y en varios munici-pios del Estado. En este movimiento creciente ycada vez más complejo, han ido surgiendo áreas,concejalías, dispositivos, leyes, reglamentos e ini-ciativas de todo tipo orientadas a impulsar la parti-cipación ciudadana en sus diversas expresiones. Deforma concreta, han ido apareciendo centros, ofici-nas o agencias de promoción de la participación,que son quienes estamos articulando, en granmedida, el conjunto de acciones de promoción.Desde la experiencia y recorrido de uno de estoscentros, Bolunta, queremos compartir algunas refle-xiones y criterios que, entendemos, deben orientarla promoción de la participación social y la acciónvoluntaria en nuestra comunidad autónoma en lospróximos años.

Palabras clave:

voluntariado, solidaridad, participación, movimientosocial, transformación.

1. Introducción

Vivimos una etapa de eclosión y de importantestransformaciones en el sector social. En los últi-mos años, la participación social de los ciudada-nos y ciudadanas se ha venido incrementando,al mismo tiempo que han cambiado las expresio-nes e iniciativas en las que toma cuerpo, y lasmotivaciones y demandas de las personas ycolectivos que la practican. Igualmente, se haincrementado el interés de las administracionespúblicas por el mundo de la acción voluntaria yla participación ciudadana. Es, por lo tanto, pre-visible que el futuro cercano nos depare máscambios y reajustes relacionados con las fórmu-las y los espacios para la participación individualy colectiva, la desaparición y creación de proyec-tos asociativos, las conexiones con el ámbitoinstitucional, el incremento en el volumen depatrocinio y mecenazgo desde el sector privado,o el avance hacia modelos mixtos entre volunta-riado y profesionales.

Nuestra sociedad tiene como uno de sus retos afron-tar esta etapa de cambios para lograr la maduracióny la consolidación de la participación, en general, ydel voluntariado, en particular. La pregunta quedebemos hacernos desde las diferentes esferas es:¿qué papel queremos que juegue la participación yla solidaridad en el futuro de nuestras comunida-des? De las respuestas y estrategias que se adoptendependerá, en gran parte, el desarrollo del potencialsolidario de nuestra sociedad. El próximo 2011 hasido declarado por el Parlamento Europeo como elAño Europeo del Voluntariado, lo cual puede repre-sentar una buena oportunidad para repensar el sen-tido y papel de la participación social y consolidado,o para activar nuevas estrategias que permitan suimpulso y una mejor integración en nuestro modelosocial.

Siglo XXI: ¿el siglo de la participación?Natxo Arnaiz ArnaizBoluntaAgencia para el Voluntariado y la Participación Social de Bizkaia<[email protected]>


2. La gran sociedad

El pasado verano, el primer ministro británico, DavidCameron, sorprendía al mundo con un mensaje másbien simple y, a priori, con poca fuerza mediática: el Reino Unido se comprometía a dar mayor protago-nismo a la sociedad civil. Sin embargo, el contextode crisis en el que se lanzaba esta propuesta y laintensidad con la que el dirigente político defendíadicho compromiso hicieron que la noticia tuviera unamplio eco, tanto en Gran Bretaña como en otroslugares de Europa. Cameron venía a afirmar que esnecesario que la sociedad civil participe a la hora decontrolar y decidir los servicios públicos, e incluso ala hora de ejecutar determinado tipo de tareas yactuaciones comunitarias. Dicho de otra forma,defendía la necesidad de conceder mayor espacio ypoder a la sociedad civil. Así, el Reino Unido se com-prometía a financiar estos próximos años variasexperiencias piloto que contribuyan a generar unmodelo extrapolable al conjunto de la nación.

El primer ministro enmarcaba este paradigma en lanecesidad de una nueva revolución, a la que deno-mina The Big Society (La Gran Sociedad), con la quepretende corresponsabilizar en mayor medida alconjunto de la ciudadanía en la prestación de servi-cios y en el desarrollo del Estado de bienestar, en labúsqueda de una sociedad más de todos y todas.Dar más herramientas y posibilidades para que laciudadanía y sus agrupaciones –más o menosorganizadas–, de cualquier municipio o barrio ten-gan mayor capacidad de influir en lo que acontece yse decide en sus respectivos territorios.

Cameron era consciente de que este nuevo modelode sociedad empieza por mejorar y cuidar la trans-parencia de la actuación pública, abriendo las insti-tuciones a la ciudadanía, garantizando el acceso a lainformación, disponiendo más y mejores recursospara canalizar la opinión, la decisión y la participa-ción ciudadana, concediendo más poder a los ciuda-danos y ciudadanas en el control de los serviciospúblicos y, lo que es más importante, defiendo cla-ramente el escenario y las condiciones para hacerposible dicho cambio.

Sin embargo, sorprendió la aparente torpeza, encontenido y forma, con la que se presentó esta‘revolución’. Lejos de ser reflejo de una convicciónincondicional en favor de una verdadera democraciaparticipativa, donde los ciudadanos y ciudadanassean sujetos activos de las políticas públicas, supresentación dejaba entrever un escaso conocimien-to de lo que es, lo que representa y de cuál es elpapel que debe jugar la participación social organi-zada. Y peor aún, ponía en evidencia una vez más laescasa sensibilidad con la que gran parte de losagentes políticos se atreven a menudo a inmiscuirseen el mundo de la participación social sin un posi-cionamiento maduro, contrastado o, cuando menos,

mínimamente definido y fundamentado, que no dejemargen para la sospecha.

Muchos sectores no han tardado en acusar clara-mente al Gobierno británico de intentar sustituir elpoder y la responsabilidad públicos a costa de lasociedad civil, de suplir el recorte social con laacción voluntaria y desinteresada de la población, yde promover un modelo utilitarista, interesado einducido de participación ciudadana. La acusaciónse produce, además, en un momento de crisis yajustes presupuestarios, de recorte de las subven-ciones públicas al movimiento social y de los fondosdestinados a la cooperación al desarrollo, por unlado, y de desencanto político y acusado descensodel porcentaje de ciudadanos que ejercen el sufra-gio universal, por el otro. Obviamente, hay razonesde peso para sospechar en la bondad de esta pro-puesta, que intenta hacer de la participación ciuda-dana adalid del sistema democrático. Esa sospecha,unida a unos más que nefastos ejemplos1 de estanueva cultura, han provocado que esta revoluciónsea calificada de trampa para reducir el papel delEstado, recortar determinados puestos profesiona-les y para culpabilizar a la ciudadanía por su deja-dez o indiferencia ante determinadas necesidadessociales.

A pesar de la torpeza y ambigüedad en la plasma-ción de la idea, comparto el fondo: es necesario unnuevo modelo de gobierno en el que la ciudadaníasea sienta más protagonista, más considerada, másreconocida, más identificada, más implicada, másmotivada y más capaz de influir en todo lo que acon-tece a su alrededor. Así dicho, suena coherente ybonito, pero no es más que la plasmación de esenuevo modelo de gobernanza que, a lo largo de estaúltima década, se viene reivindicando con fuerza enla Unión Europea. Sin duda, es pronto para extraerconclusiones del modelo británico, pero estaremosatentos al desarrollo de las diferentes experienciasactivadas.

3. A vueltas con la participación

Tomando como base la propuesta británica, compar-timos la necesidad de subrayar la dimensión prepo-lítica del voluntariado y del movimiento asociativo,siendo consientes de que dichos fenómenos pueden

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1 Algunos de los artículos aparecidos en prensa en julio de2010 recogían este tipo de ejemplos expuestos en la presentaciónpor parte del primer ministro británico: “Si publicamos los datosprecisos de dónde y cuándo se han cometido los crímenes en lacalle, podemos dar a la gente no solo el poder de obligar a la poli-cía a rendir cuentas, sino que, en el futuro, los ciudadanos puedenponerse en acción por sí mismos, por ejemplo, poniendo en marchanuevos programas vecinales de vigilancia o un nuevo club juvenil”(El País, 20-VII-2010); “[…] ampliar el horario de las bibliotecaspúblicas con ayuda de voluntarios, mejorar el acceso a la bandaancha en zonas rurales o apoyar a un grupo de vecinos que quierenmantener abierto el pub local” (Público, 19-VII-2010).


responder mejor a su papel social y a su vocaciónsolidaria si se conciben como agentes participantesen los procesos políticos, compartiendo tal condi-ción con el resto de agentes que también operan enla esfera pública.

La participación ciudadana permite satisfacer la cre-ciente demanda de los ciudadanos y las ciudadanaspara que sus opiniones sean tenidas en cuenta, ypueda darse una mayor transparencia y rendición decuentas en la gestión política. Como consecuencia,en los últimos años se han multiplicado en todo elmundo las experiencias de participación ciudadana,especialmente en los gobiernos municipales, al serlos más próximos a la ciudadanía y a la puesta enmarcha de todo tipo de acciones de carácter comuni-tario. En el Estado, todavía vamos con bastanteretraso en esto de la participación, y a día de hoy espreciso tener más claros los conceptos de participa-ción ciudadana o de democracia participativa, yconocer y analizar los movimientos y las tendenciasen este amplio, complejo y también confuso mundode la participación.

Porque, ciertamente, una prioridad absoluta es la declarificar el propio marco conceptual que rodea laparticipación, si no queremos que el tiempo juegueen nuestra contra y se siga alimentado una confu-sión creciente a la hora de entender la sociedadcivil. Resulta tan amplia la diversidad en las utiliza-ciones del término que tanto uso y abuso puede ter-minar por desfigurar y desprestigiar el fenómeno.Sólo desde un marco conceptual e ideológico biendefinido, por plural y flexible que éste sea, podre-mos contribuir a poner en valor el sentido y el papelauténtico de la participación social, y a promover sudesarrollo.

La palabra ‘participación’ es un poco engañosa, por-que puede utilizarse según acepciones y convenien-cias distintas. No todas las fórmulas y formas departicipación son igualmente deseables, ni tienen lamisma trascendencia, ni implican la misma partici-pación. Tampoco en todos los casos permiten ali-mentar el sentimiento y la realidad de ser protago-nista, responsable y creador de la marcha de lasociedad. Podría resultar bien sencillo dar una defi-nición aproximada y mínimamente consensuada delo que es la participación social: “cualquier activi-dad orientada a influir directa o indirectamente enlas políticas públicas realizada por las personas,mediante diferentes programa y cauces, ya sea atítulo particular, ya sea a través de todo tipo deagrupaciones ciudadanas”. Por su parte, la ‘acciónvoluntaria’, entendida como aquella surgida de lapropia iniciativa social, mínimamente organizada,con carácter solidario, orientada a la transformaciónsocial y desarrollada libremente por todo tipo decolectivos ciudadanos, vendría a ser una expresiónconcreta de la participación social, una forma espe-cifica, pero no la única.

Sin embargo, resultaría mucho más complicado yfarragoso entrar a delimitar debidamente y entrela-zar entre sí los diferentes conceptos que habitual-mente se utilizan de manera indiscriminada en elcampo de la participación, desde diferentes acepcio-nes, criterios y fundamentos ideológicos: sociedadcivil, tercer sector, organización de voluntariado,participación ciudadana, participación cívica, parti-cipación comunitaria, procesos participativos,democracia participativa, presupuestos participati-vos, asociacionismo, acción voluntaria, movimientossociales, desarrollo comunitario, voluntariado,voluntariado cívico, ciudadanía activa, o participa-ción social.

Aquí tenemos una asignatura pendiente de reflexióny trabajo por parte del conjunto de agentes vincula-dos a este ámbito, en un momento de crisis y decambio en la configuración de los Estados, de lospoderes públicos, de las administraciones públicas,que se ven afectados por fenómenos como lossiguientes:

• El incremento de la conectividad que hacen posi-ble las nuevas tecnologías de la información y lacomunicación, y la reestructuración en red deltejido económico, político y social.

• La individualización de las trayectorias humanasy la aparición de nuevos riesgos sociales.

• El cuestionamiento de la legitimidad y el valor deinstituciones tradicionalmente centrales en lavida social, como la Iglesia, los partidos políticoso los sindicatos.

• La pujanza de los medios de comunicación vincu-lados a la dinámica del consumo de masas.

• La reestructuración de las familias y las comuni-dades por fenómenos como los nuevos papelesde la mujer o los movimientos migratorios.

En este contexto, como destacaba Fernando Fantovaen el Congreso ‘Bolunta 2005’ (2006), los poderespúblicos tienen nuevas necesidades en cuanto a sulegitimación, y los diferentes agentes sociales(incluidas las asociaciones y el voluntariado) puedenencontrar nuevas oportunidades de participación.Por otra parte, el Estado busca nuevas alianzasestratégicas y fórmulas de gestión. Todo esto dibujade otra manera el panorama, y por eso se habla deconceptos como gobernanza, gobierno en red,nueva gestión pública o administración relacional.

En ese escenario complejo, cada agente tendrá queencontrar su papel. Habrá entidades voluntariasmás orientadas a la prestación de servicios, la cola-boración con la administración pública, la denunciay la sensibilización, o a la vinculación en movimien-tos sociales. Y cada agente se configurará y se posi-cionará de una manera peculiar en relación con losdemás. Lo mismo cabe decir de cada ciudadano o

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ciudadana, que tendrá ante sí la posibilidad de ele-gir distintas formas y dinámicas de participación,que pueden llegar a ser muy diferentes unas deotras.

En cualquiera de los casos, participar exigiría unaserie de actitudes:

• Libertad para opinar sin presiones del entorno.

• Sentido del deber y de la responsabilidad.

• Deseo de mejorar las condiciones actuales.

• Apertura a los cauces de participación y búsque-da de otros nuevos, más comprometidos.

• Mantener un clima de cordialidad que haga posi-ble en entendimiento y la relación.

• Interés por tomar parte en los procesos partici-pativos.

• Partir de unos mínimos objetivos comunes.

Además, es preciso que existan unas condicionesambientales que faciliten la participación:

• Existencia de leyes que protejan las distintas cla-ses de participación.

• Posibilidad de constituir organismos participati-vos desde distintas estructuras.

• Suponer una base de igualdad entre las perso-nas que han de participar.

• Existencia de un ambiente sociocultural que favo-rezca los estilos participativos.

• Difusión de las ventajas que proporcionan losdistintos modos participativos.

• Creer realmente que el paternalismo del Estadono tiene sentido en una sociedad de adultos,donde el individuo es el protagonista principalde su historia.

Ante todo, hay que mantener que la participación esuna actitud o un estado de conciencia que estimacomo valores superiores la responsabilidad y elderecho a intervenir en los asuntos públicos. Laauténtica participación se configura en torno a lassiguientes características.

• Es una acción personal y original, que respondea las exigencias de la propia conciencia y expre-sa las propias convicciones. Si no cuenta coneste rasgo, se corre el peligro de caer en unamanipulación enmascarada, montada artificial-mente por una minoría, en el poder o en la oposi-ción, que lo único que pretende es captar adhe-siones para vanagloriarse del número deafiliados o seguidores.

• Está dotada de sentido crítico, no acepta desdela bondad cualquier propuesta, sino que la pon-

dera y sabe decidir en consecuencia, sopesandolos pros y los contras. Dado que toda participa-ción supone una renuncia a sí mismo para inte-grarse en el quehacer comunitario, hay que estarsiempre alerta para no caer en la trampa de unconformismo despersonalizado y mecanicista,que termine convirtiendo nuestra persona en unarueda más del engranaje de un sistema con elque no nos identificamos.

• Es potenciadora y enriquecedora de la persona yde la comunidad. Falsa participación es aquellaque, en vez de promocionar la libertad, encadenao esclaviza. Esto supone contar con un proyectode sociedad, tanto en el ámbito político comoeconómico, que aspira a que se dé un mayorreparto de los recursos y del poder.

Cuando hablamos de participación ciudadana esta-mos sobreentendiendo ‘participar en el poder’, esdecir, permitir el acceso real de las personas a lasdecisiones que les afectan y que consideran impor-tantes. Ello implica:

• El despertar de las y los habitantes a la concien-cia de sus problemas y a la comprensión de losdatos que definen su situación.

• El reconocimiento de que una sociedad debetransformarse a partir de su propio fondo cultu-ral, con sus propios medios, y a partir de su pro-pia historia, incluso si resulta deseable que suscondiciones de existencia sean modificadas pro-fundamente.

• La búsqueda común de soluciones, lo que exigea menudo ‘una mirada nueva al mundo’.

• La creación de condiciones para una actituddinámica que debe suscitar iniciativas.

La participación se hace óptima cuando los ciudada-nos y las ciudadanas han llegado al convencimientode que el programa elaborado es su programa, y deque el éxito de éste ha dependido, en parte, de sucolaboración directa y activa. Motivar a las personaspara que participen en la toma de decisiones de sucomunidad es una labor complicada. La gente tieneotras muchas tareas a las que dedicar su tiempo yenergía, y es preciso demostrar con hechos que sucolaboración es tomada en cuenta dentro de loscauces establecidos, y que tiene consecuenciasdirectas. Y a día de hoy, me temo que son más lasexperiencias frustrantes que las realmente exitosasy eficaces.

4. Retos de la acción voluntaria

En los últimos años, se deja entrever cierta preocu-pación por el devenir de la participación ciudadana.Estamos en una etapa de transformación de los valo-res sociales predominantes, que parece empujar a

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las entidades sociales a la necesidad de adaptarse alas nuevas realidades, de acometer cambios y afron-tar innumerables retos. En la mayor parte deencuentros, jornadas, congresos y planes, se hacehincapié en algunos de los urgentes retos que tie-nen ante sí la acción voluntaria y la participaciónciudadana. Hemos hecho un esfuerzo por recuperarlos principales desafíos que se nos plantean a lasentidades sociales si queremos consolidar nuestrosproyectos, nuestra eficacia y nuestra capacidad paramovilizar a la ciudadanía. Enumerémoslos:

• Mejora de la gestión.

• Adecuación de las estructuras organizativas,órganos de gobierno y mecanismos internos departicipación.

• Modernización de nuestras organizaciones, pro-yectos, instalaciones y medios.

• Innovación.

• Acceso a las nuevas tecnologías y la sociedad dela información.

• Calidad, eficacia y eficiencia.

• Diversificación de fuentes de financiación, aper-tura a la colaboración con el mundo empresarial.

• Formación.

• Introducción de la perspectiva de género ennuestras entidades y proyectos.

• Trabajo en red.

• Comunicación externa, marketing y sensibiliza-ción social.

• Transparencia y rendición de cuentas.

• Incorporación y fidelización de personas socias yvoluntarias.

• Reconocimiento social del voluntariado.

• Gobernanza, participación de la ciudadanía enlos asuntos públicos y relación de la Administra-ción con la sociedad civil.

• Concertación social, nuevos marcos de relaciónpúblicos, sociales y privados.

• Nuevas inquietudes ciudadanas y nuevas formu-las y espacios para la participación.

• Globalización.

• Ciudadanía, convivencia, y diálogo intercultural.

Sin embargo, creo que esta batería de grandes retosse aleja de los aspectos nucleares que pueden hacerposible la existencia de organizaciones de volunta-riado sanas y fuertes. No quiero decir con esto quetodos esos retos no sean necesarios; estoy plena-mente de acuerdo en que hay que avanzar en todosellos. Pero aun existiendo una organización devoluntariado que cumpla con creces en todos y cada

uno de estos aspectos, ello no supondría por sí sóloel éxito y la garantía de desarrollo de esa entidad, nisiquiera de su permanencia.

Muchas veces estos retos están más dirigidos aldesarrollo de grandes entidades del tercer sector,especializadas en la prestación de servicios, conmuchos recursos y profesionales, pero que no sonnecesariamente organizaciones de voluntariado, nidonde el voluntariado es un valor en alza. Por eso,son retos lejanos a la mayoría de las asociaciones,que más que ayudar, asustan, abruman, puedenatascar, complican la vida asociativa y pueden impe-dir a las entidades centrarse en la tarea y en el cui-dado permanente del equipo de personas que hacenposible la existencia de dicha entidad.

Si en el mundo de las entidades lucrativas lo querespalda fundamentalmente su buen desarrollo sonlos resultados económicos (el beneficio), en elmundo de la participación lo que demuestra la saludde una entidad es el grado de cohesión, motivación,implicación y corresponsabilidad entre sus miem-bros. Desde esta perspectiva, en mi opinión, el prin-cipal reto pasa por identificar y cuidar los factoresde éxito que hacen posible que las personas seamoscapaces de confluir con otras en torno a un proyectocomún, traduciendo nuestras convicciones en accio-nes. Lo fundamental que necesita cualquier asocia-ción independientemente de su tamaño, ámbito ocaracterísticas es cuidar permanentemente la cohe-sión interna y la identificación con el proyecto aso-ciativo del conjunto de las personas involucradas.

Esto supone que hay que ahondar en el sentimientode pertenencia y de identidad, y facilitar la participa-ción de las personas en la entidad, desde el apoyo,la formación, la toma de decisiones, la información yla comunicación interna, compartiendo el compromi-so, con capacidad de autocrítica, pero celebrando eltrabajo bien hecho. Es decir, hemos de crear verda-deras entidades participativas y democráticas, conuna correcta gestión de la participación, a la cualhabrá que asignar tiempo, recursos y personas conresponsabilidad. Es desde esta convicción desdedonde desarrollaremos algunas de las cuestionesque, en virtud de nuestra experiencia, entendemosque deben abordarse para la promoción de la parti-cipación social y la acción voluntaria en nuestracomunidad autónoma en los próximos años.

5. Marco conceptual confuso

Como decíamos en el apartado anterior, hoy díasigue siendo necesario clarificar y delimitar el marcoconceptual e ideológico que define y enmarca la par-ticipación social. Sigue habiendo muchas sombras,y no todo vale; la cultura del voluntariado es una cul-tura de la gratuidad, la participación y la solidari-dad. Abogamos por un voluntariado comprometido,

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desinteresado, crítico y autocrítico, autotransforma-dor y transformador de la realidad, democrático,independiente y cívico.

Sólo desde un marco bien definido podremos favore-cer el desarrollo de una cultura de la participaciónsólida y creíble. Para ello, hacen falta personas yorganizaciones ciudadanas convencidas de su contri-bución social, de su capacidad de transformar e inci-dir en el desarrollo social. Es preciso que las perso-nas seamos las primeras convencidas de laimportancia de la acción social voluntaria y las prime-ras en saber dar razón de lo que hacemos, desdedónde, para quién y por qué participamos. Los movi-mientos sociales deben ser conscientes de que hanganado a pulso un reconocimiento social y que son,en muchas ocasiones, un referente para la ciudada-nía a la hora de actuar frente a determinadas proble-máticas, o de valorar determinadas políticas sociales.

Debemos evitar a toda costa desvirtuar la solidari-dad; nuestro reto es recuperar el verdadero sentidode esta palabra. La acción solidaria no puede serexclusivamente un conjunto de actividades o gestosextraordinarios; al contrario, la verdadera solidari-dad debe ser una práctica integrada en la vida coti-diana, en nuestra familia, en el trabajo, en nuestrocírculo de amistades, en la calle, en nuestra formade ser, de estar, de expresar, de relacionarnos.

6. Dificultades para el desarrollo delfenómeno asociativo

Existe una creciente preocupación entre las entida-des por las nuevas tendencias del voluntariado y losrápidos cambios en los modelos de participación. Larealidad asociativa de hoy día no tiene mucho quever con aquella que hace treinta años acompañó a latransición. La tendencia actual parece mostrar, porun lado, un voluntariado de compromiso más débil,con un grado menor de exigencia, una menor dedi-cación, con respaldos menos duraderos, menoridentificación con las entidades y menor asunciónde responsabilidades. Por otro lado, se ha ralentiza-do notablemente la creación de nuevas asociacio-nes, muchas de las nuevas persiguen únicamente unmodelo fácil y amable de empresa, y muchos proyec-tos asociativos parecen heridos de muerte. Cada vezes más habitual la acomodación y la pasividad delos socios y socias, la dificultad para conseguir rele-vo en las juntas directivas, el poco reconocimiento yapoyo de las instituciones locales y la quemazón delíderes asociativos, que concluye con el cierre demuchas aventuras asociativas.

En las entidades más grandes, son manifiestas lasdificultades para encontrar nuevas personas volun-tarias, aunque a éstas se les pida únicamente desa-rrollar labores concretas, sin implicarles en la ges-tión y dinamización de la propia entidad. Y lo que es

peor, también son manifiestas las dificultades paragestionar a las personas voluntarias, tarea ésta quedebería identificarse como prioritaria.

7. Consolidación del tercer sector

Algunos de los rasgos que definen la evolución deltercer sector y que pueden condicionar parcialmenteel desarrollo del voluntariado son los siguientes:

• Fuerte desarrollo del tercer sector y, especial-mente, de su grado de profesionalización.

• Procesos de agrupamiento de las entidades porsectores e intereses concretos, con posiblessobrerrepresentaciones, y algunas rivalidades ytensiones.

• Escenario inclinado hacia la defensa del propiotercer sector, y su reivindicación como agentesocial y económico, para ser considerado comoun interlocutor válido y cualificado ante las admi-nistraciones públicas.

• Vocación de complementariedad con la esferapública.

• Pocas demandas en tanto que agente de moviliza-ción social en el ámbito de la participación ciuda-dana, lo cual refleja una tendencia a vertebrar eltercer sector desde la perspectiva de la prestaciónde servicios cada vez más profesionalizados.

• Cierta pérdida de protagonismo del factor ‘volun-tariado’ dentro del sector (aunque se sigue des-tacando como uno de los principales valores aña-didos de las entidades).

• Pérdida de identidad, o delimitación imprecisa yconfusa de lo que es la acción voluntaria, su cone-xión con otras expresiones de la participación.

• Ausencia o fragilidad de las propias plataformasde voluntariado y pérdida de posición en favor deotras agrupaciones más estratégicas.

• Cambios de los valores y las formas y grados departicipación social (expresiones más coyuntura-les y menos formalizadas), que se traducen en undebilitamiento –o, cuando menos, un impulsolimitado– de la participación y el peso del volun-tariado dentro de algunas entidades.

• La actual situación de crisis acentúa las dimensio-nes de la exclusión social y propicia una mayordemanda hacia las organizaciones de solidaridad,que quedan sobrepasadas por la realidad.

A pesar de todas estas tendencias, permanentemen-te se refuerza la necesidad de contemplar e impulsarla participación de la comunidad (individual y colec-tivamente), de mantener las redes informales deapoyo, de recuperar los espacios comunitarios (estose vislumbra sobre todo en desarrollos normativos:Ley de Servicios Sociales de la CAV, Ley de Depen-dencia, leyes de participación ciudadana). En este

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sentido, consideramos clave que, en este momentode reestructuración del tercer sector, las redes sec-toriales o territoriales incorporen en su agenda detrabajo la promoción de la participación y la sensibi-lización social como uno de los pilares clave en losque cimentar la reflexión y el trabajo de las entida-des y las federaciones.

8. Interés por participar

Aunque pueda parecer paradójico con respecto aalgunas cosas dichas hasta ahora, las entidadessociales han experimentado un gran desarrollo enestos últimos años. Se han diversificado las posibili-dades y ámbitos de participación, y se ha mejoradola percepción social de las entidades no lucrativas.Además, existe un número creciente de personasinteresadas en colaborar como voluntarias si se danlas circunstancias propicias, se identifican con unacausa y existe una entidad que pueda canalizar susinquietudes y expectativas. Fenómenos como el alar-gamiento de la esperanza de vida o algunos cam-bios importantes en el uso del tiempo ofrecen nue-vos momentos, espacios y modalidades para laacción voluntaria, y permiten la incorporación denuevos colectivos. Los últimos estudios realizadosen nuestro entorno demuestran que existe una muybuena predisposición en la población para ejercer elvoluntariado: casi la mitad de las personas quenunca han sido voluntarias afirman estar interesa-das en serlo, y otro 40% no lo descarta.

9. Nuevos modelos de participación

Como viene afirmando desde hace tiempo Luis Aran-guren, en estos últimos treinta años se ha producidouna importante evolución del modelo predominantede participación. Partíamos de un modelo de volun-tariado basado en el compromiso social, la militan-cia y la identificación con las causas, un modelo conuna clara dimensión sociopolítica, donde había unaíntima implicación de los voluntarios en la relacióncon las otras personas y con las funciones de la enti-dad. Había una verdadera pasión y una visión utópi-ca del mundo y de la propia entidad de la que se for-maba parte.

En la actualidad, la participación está abocada haciaun modelo de colaboración social, más basado en lapropia realización personal, y que es fruto de laética de la responsabilidad particular de las y losciudadanos. Esto se traduce en una participaciónparcial en un proyecto, con una dedicación e impli-cación mucho más puntuales y centradas en lastareas concretas, siendo clave el atractivo de la acti-vidad que se realiza por encima de los objetivos eideales. No se quiere asumir el peso de gestionar unproyecto, sino encontrar una entidad (a ser posibleatractiva, grande y con prestigio) en la cual poder

canalizar nuestra cuota de responsabilidad social.Las personas prefieren formar parte de una entidaddebidamente estructurada, con una dirección lo másprofesional posible, que evite tener demasiada res-ponsabilidad a la hora de afrontar decisiones res-pecto a la marcha o el rumbo de la entidad.

10. El papel de la Administración en elfomento del voluntariado

En Bolunta2, hemos detectado un interés crecientepor parte de las administraciones locales por desa-rrollar planes y acciones de promoción de la partici-pación y de la actividad asociativa. La ciudadaníaactiva, las asociaciones, con su labor diaria, contri-buyen al desarrollo y dinamización de nuestrosmunicipios, y éstos ven cada vez más necesario apo-yarlas y fomentarlas como cauce de participación, yaque permiten implicar a una parte de la poblaciónen los asuntos públicos. Muchos municipios sonconscientes de que una mera política subvencional yde cesión de infraestructuras no es suficiente por símisma para reconocer, poner en valor y potenciar lapráctica de la ciudadanía activa.

Además, las administraciones públicas –los ayunta-mientos, más concretamente– tienen un papel funda-mental en la promoción de la participación social,porque pueden generar dinámicas y actitudes indivi-duales y grupales que permitan ir construyendo unacultura social participativa y vertebradora de un senti-do de convivencia basado en la solidaridad comunita-ria. Asimismo, el tejido asociativo se enclava princi-palmente en el ámbito local, y es precisamente ahídesde donde es necesario trabajar, de manera cerca-na y próxima a la realidad cotidiana de las asociacio-nes, las redes y los movimientos ciudadanos, deforma que se pueda incidir en algunos pilares claveque potencian y favorecen la participación asociativa.

El desarrollo del modelo de Estado de bienestar seha basado, durante muchos años, en la instituciona-lización de los recursos y la profesionalización delos diferentes servicios y actividades, la iniciativasocial ha quedado en un plano secundario. Sinembargo, dicho modelo parece insuficiente paragarantizar el bienestar social, y queda patente quelas necesidades y problemas sociales no se puedensolucionar exclusivamente desde la actuación públi-ca, o confiando en el desarrollo del mercado.

Además, es creciente el descenso de la confianza dela ciudadanía en las instituciones públicas, en los par-tidos políticos, en el resto de instituciones (Iglesia,educación). La mengua de la participación electoral esel principal síntoma que ha levantado la voz de alar-

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2 Bolunta (<http://www.bolunta.org>) nació en 2001 por inicia-tiva de la Diputación Foral de Bizkaia, la BBK y la Fundación EDE.


ma. En Europa, se habla desde hace ya varios años dela necesidad de evolucionar hacia un nuevo modelode gobernanza capaz de relacionar política y partici-pación ciudadana, para aumentar recíprocamente laconfianza y la responsabilidad entre las institucionesy la ciudadanía, como bien expresa Joan Subirats.

Este cuestionamiento del Estado de bienestar haprovocado que, en los países desarrollados, hayauna corriente orientada a fomentar la participaciónciudadana y, de forma especial, a recuperar lasorganizaciones solidarias. En definitiva, se ha toma-do conciencia de que una de las piezas clave paramantener o alcanzar determinadas cuotas de bie-nestar social pasa por implicar a los ciudadanos ylas ciudadanas, y reconocer así el valor de la gratui-dad y la proximidad en la vida social y en la resolu-ción de las necesidades sociales.

La Administración debeconvencerse del potencialque hay detrás de laspersonas y susasociaciones

En los últimos años, se está produciendo una impor-tante normalización del voluntariado, alzado por lospoderes como el baluarte de la participación social.Sabemos que ello abre oportunidades, pero nomenos cierto es que este proceso tiene sus peligros.El reto, en este sentido, pasa por evitar que el desa-rrollo normativo (leyes de voluntariado, censos deasociaciones, reglamentos de participación ciudada-na) encorsete la participación social y desvirtúe suespontaneidad, su libertad, su autonomía, su com-promiso y su capacidad de autoorganización. Eldesarrollo legislativo no debe poner trabas a la par-ticipación, ni burocratizar ni complicar la gestión; loque debe hacer es reconocer su valor y contrarrestarlos condicionantes que la dificultan.

Es preciso que las instituciones, más allá de asignarrecursos, faciliten un apoyo global estratégico y téc-nico para que las organizaciones sociales y el volun-tariado desempeñen adecuadamente el papel socialque les corresponde. Consideramos que la Adminis-tración debe mantener una actitud abierta, colabora-dora y dialogante con los movimientos sociales, quese incorpore a una reflexión compartida y no sólo alejercicio formal de las competencias. Por supuesto,las administraciones no deben caer en el peligro detutelar o dirigir la acción social voluntaria. Debenapoyar, facilitar, favorecer desde el respeto a suautonomía, pero también desde la complementarie-dad y todo lo que ello implica. Creemos que la Admi-nistración debe convencerse del potencial que haydetrás de las personas y sus asociaciones.

11. Fuertes procesos de profesionalizaciónen el tercer sector

Nuestras entidades están sujetas a mucho movi-miento en pocos años: la formalización de la organi-zación para la búsqueda de eficacia, la introducciónde criterios de calidad, la complejidad de nuestrasfuentes de financiación, el desarrollo profesional, yla tensión entre la finalidad de la entidad y las nece-sidades de la organización y de sus personas. Eneste sentido, un número considerable de entidadessociales están experimentando un alto grado de pro-fesionalización, lo cual se ha traducido en unaumento de su tamaño, presupuesto, infraestructu-ra, volumen de actividad y, como es obvio, susrecursos humanos.

Por desgracia, sigue sin haberse superado plena-mente la dicotomía personal remunerado / personalvoluntario. En general, los problemas surgen pordesconocimiento y miedos irracionales: desconoci-miento del papel que cada uno puede desempeñar,de lo que puede aportar cada colectivo; miedo a sersustituido y a perder el puesto de trabajo. La solu-ción está en definir claramente los papeles de cadauno de los colectivos.

La profesionalización no es mala; muy al contrario,es deseable en el corto y medio plazo avanzar poreste camino en diversas áreas de actividad de laentidad, con objeto de preservar y mejorar la organi-zación y la eficacia de los objetivos, garantizar elacceso a fuentes de financiación y, en algunoscasos, de garantizar la continuidad de proyectosque, de otra forma, estarían abocados a la desapari-ción. Ahora bien, este proceso de profesionalizaciónno ha de convertir a las entidades en meras presta-doras de servicios. Ello conllevaría un claro peligrode pérdida de identidad y de capacidad crítica. Esnecesario que las entidades sociales trabajen per-manentemente el componente ideológico que lesmueve, y garanticen la implicación de todos y todassus componentes (profesionales, voluntariado, cola-boradores, socios y socias), delimitando claramenteel espacio, las funciones y el marco de relacionesentre todas estas categorías. Éste es, precisamente,uno de los principales retos del tercer sector: sercapaces de crecer y desarrollar servicios, profesio-nalizándose donde sea necesario, desde criterios demejora continua, y sin perder la perspectiva de suorigen y su vocación social.

12. Cómo seguir siendo entidades socialesy participativas

Hacen falta organizaciones fuertes, convencidas desu contribución social, de su capacidad de transfor-mar e incidir en el desarrollo social. Para ello, comoya dijimos, es preciso que las personas asociadas yvoluntarias sean las primeras convencidas de la

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importancia y la función de la actividad asociativa, yque sean las primeras en saber explicar y justificarlo que hacen. Sólo así podremos capaces de seguirimpulsando el reconocimiento social de la acciónvoluntaria. En este sentido, uno de los principalesretos pasa por cuidar los proyectos asociativos exis-tentes y fortalecer el compromiso de las miles ymiles de personas que, a su ritmo, a su manera,están comprometidas aquí y ahora.

Además, las entidades de voluntariado debemos serescuelas de participación que vayan más allá denuestros proyectos: debemos reivindicar la dimen-sión solidaria en la vida social y en la actividadpública y privada. Hay que saber adaptarse a losnuevos ritmos y condicionantes vitales, y para ello,tal vez es preciso seguir desarrollando en las entida-des posibilidades de participación con dedicacionesmenos intensas. Ello favorecería la participación deun mayor número de personas que, de otra forma,siempre eludirían comprometerse.

Debemos respetar las motivaciones de las personasque llegan y saber adaptarse en la medida de loposible a ellas. Pero debemos ajustar su conceptode compromiso voluntario, adecuar sus expectativasy procurar que su paso por nuestra entidad sea unaoportunidad provechosa para la sociedad, paranuestra entidad, para las entidades de voluntariadoy para la propia persona. En nuestras manos estáintegrar en esa oportunidad los valores del compro-miso, el trabajo en equipo, la responsabilidad com-partida, la gratuidad o la solidaridad de las causas.

Esta acogida pasa por aceptar la pluralidad de laspersonas desde sus motivaciones, sus estilos, susvinculaciones. Esta diversidad nos obliga a conocer-las mejor y a definir mejor lo que nuestra entidad lesofrece y les pide. Éste debería ser el punto de parti-da para fomentar la identificación con el proyecto,en un proceso de vinculación progresiva y compro-miso global. Y sobre todo, tenemos la responsabili-dad de seguir siendo entidades abiertas, ampliandolas posibilidades de participación en nuestros pro-gramas, potenciando nuestra capacidad de acoger anuevas personas y de integrarlas en nuestra laborsolidaria, garantizando su plena participación en lavida de nuestras asociaciones.

También es fundamental establecer vínculos con laspersonas que han pasado por las entidades y que,por diferentes motivos, no continúan ofreciendo uncompromiso estable. Hay que seguir informándolas,compartiendo con ellas reflexiones y tomas de pos-tura, y animándolas a tomar parte en actividadesocasionales que organice la asociación. Por último

es necesario seguir peleando contra factores quedificultan la participación, como la pereza, la faltade iniciativa o información y, en cualquier caso, evi-tar que la gente no participe porque nunca nadie selo haya propuesto.

13. Siglo XXI: ¿el siglo de la participación?

El siglo XX fue el siglo de la segunda revoluciónindustrial, de las guerras mundiales, del reconoci-miento de los derechos humanos y del avance de lasdemocracias y del liberalismo económico. El sigloXXI está llamado a ser el siglo de la globalización,del desarrollo sostenible, la erradicación de lapobreza y, en nuestra opinión, de la participación,precisamente para hacer posible todo lo anterior.

La participación social refleja la aspiración comparti-da de alcanzar una sociedad igualitaria y cohesiona-da, inspirada en principios democráticos y en laplena defensa de los derechos humanos. Una socie-dad más feliz, sin pobreza, en paz, una sociedadmovilizada por la libertad y por la búsqueda perma-nente de la justicia social.

Detrás de cualquier manifestación de la participa-ción social, lo que está en juego es la calidad de lademocracia, y, por tanto, el futuro mismo de nues-tras comunidades. La participación es un motor dela acción pública. Un espacio fundamental donde seconstruye ciudadanía desde un compromiso con unmodelo de relación cimentado en la justicia, la inclu-sión y la solidaridad. Política entendida como pen-samiento y transformación de lo social, lo cultural,lo económico… Política como voluntad de servicio,de trabajo comprometido para dar respuesta a lasnecesidades ciudadanas y, especialmente, a las delos colectivos más vulnerables.

El mundo está cambiando. Sin duda, ha llegado lahora de clarificar y dotar de contenido al papel de lasociedad civil. Durante este siglo, tenemos que sercapaces de hacer que la participación sea entendidano sólo como un medio para el desarrollo social,sino como un fin en sí mismo. Dicho de otra forma,el fin del desarrollo humano sería permitir la plenaparticipación, en igualdad de condiciones, de todaslas personas.

Esperamos que 2011, Año Europeo del Voluntariado,sea una buena oportunidad para proseguir en laconsolidación de una sociedad civil organizada,implicada, corresponsable, colaboradora, eficaz, crí-tica, creativa y cada vez más transformadora.

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Oinarriko bi kezka izan ditugu azterlan hau burutudugun egileok. Alde batetik, zubi-lanak bete nahiizan ditugu Unibertsitatearen eta gizarte hezkuntza-ren langintzan ari garenon artean; eta, asmo horiburutzeko, elkarlanean aritu gara eta diseinu kuali-tatiboa izan duen azterlan hauxe kaleratu dugu.Bestetik, aztertu ditugu EAEko babesgabeko haur-tzaroaren eremuan hezitzaileen lanetan ematendiren testuinguruak. Langileen testuingurua azter-tzean, azpimarratu nahi izan dugu gizarte hezitzai-leen oinarriko eta etenik gabeko prestakuntza indar-tu beharra; eta, analisi kualitatibo horren bidez,jasotako emaitzak helarazi nahi dizkiegu haurtzaro-aren gizarte-hezkuntzako esku-hartzeetan eskume-nak dituzten administrazioei. Aholkularitza batzordebaten gidaritzapean, bitariko taldea osatu dugu(akademikoak eta profesionalak); betiere, gizartehezkuntzaren izakera profesionala kontuan hartudugu, eta gaiarekiko ikuspegi pedagogiko kritikobatek gidatu du azterlana. Testuingurune profesio-naletan landu beharreko taldetasun sentimendua-ren garrantzia agerian utzi dute jaso ditugun aurki-kuntzek. Nahiz eta babesgabeko haurtzaroarenalorreko prestakuntza garatzean, ikuspegi teknikoeta adituaren garrantzia oinarrizkotzat hartu; talde-tasunaren, abegitasunaren eta egunerokoan, etenikgabe, ikasten denaren garrantzia azpimarratu dute,azterlan honetan jasotako emaitzek.

Hitz-gakoak:

gizarte-hezkuntzako esku-hartzeak, elkarlanekoikerketak, lanbide-garapena, babesgabeko haurtzaroa, prestakuntza.

1. Ikerketaren testuingurua: esparruakademiko eta profesionalaren artekoharremana

Babesgabeko haurtzaroaren esparruan lan egitenduten gizarte hezitzaileen testuinguru profesionalaz,Euskal Herrian hiru urtez burutu den ikerketa txoste-naren laburpena aurkezten dugu dokumentu hone-tan. Ikerketa honekin aldaketa ekintzak bultzatunahi izan ditugu lan eremuan bertan, hala nola,oinarrizko formazioan eta baita etengabekoan ere.

Funtsean, hiru izan dira lan hau egitera bultzatu gai-tuzten arrazoiak. Batetik, unibertsitateak lan esparruhonen garapen eta konplexutasunaz ezagutza sako-na edukitzeko beharra, eta hasierako prestakuntzanahiz etengabeko prestakuntzaren curriculumakartikulatu ahal izatekoa. Bigarrenik, historikoki etamomentu zehatzetan elkarrekintzan egon direnarren, oro har bide paraleloak jarraitu dituzten espa-rru akademiko eta profesionalaren arteko banaketagaindituz joateko beharraren sinesmena. Hirugarre-nik, babesgabeko haurtzaroaren esparru profesiona-lak, ikerketarako errealitate aberatsa aurkezten due-naren baieztapena; izan ere, arreta eta zerbitzu sarezabalak eta esku-hartzeen izaera asistentzial, hezi-tzaile eta terapeutikoek, teorizatu eta sistematizatubeharreko praktika profesional anitzak eratzendituzten.

Beraz, ikerlan honetan hiru hipotesi hartu dituguabiapuntutzat:

• Gizarte hezitzaileek haurtzaroaren esparruanesku-hartzen duten testuinguru praktikoetannahikoa ezagutza praktiko dago hasierako etaetengabeko prestakuntza planteamenduak arti-kulatzeko.

• Haurtzaroaren esparruan Gizarte Heziketarengarapen profesionala eta instituzionala

Babesgabeko haurtzaroaren esparruanlan egiten duten gizarte hezitzaileentestuinguru profesionala1

Idoia Fernandez (zuz.)Nerea AgirreMaría José AlonsoMaite ArandiaNekane BelokiJesus OtañoArantza RemiroArantxa Uribe-EtxebarriaEuskal Herriko Unibertsitatea eta Euskadiko Gizarte Hezitzaileen Elkargo Profesionala

1 Artikulu hau Haurbabesa Lanbide taldeak egindako ikerketatxostenaren laburpena da. Jatorrizko ikerketa 2009ko uztaileanamaitu zuten eta EHU-UPV-ren diruz laguntzarekin (UPV-05/124)burutu zuten. Harremanetarako: Jesus Otaño <[email protected]> edo Arantxa Uribe-Etxebarria <[email protected]>.


oztopatzen dituzten honako faktoreak daude: sozio-laboralak, generozkoak, prestakuntzazkoak etaantolaketari lotutakoak.

• Dokumentuen bidez eta esparru honetan laneandiharduten profesionalen esperientziaren siste-matizazio bidezko ezagutzaren ekoizpena fun-tsezkoa da aldaketa koherente eta eraginkorraksustatzeko.

Aipaturikoak ikusirik, zortzi pertsonaz osaturikotalde mistoa eratu genuen: UPV/EHU-ko GizarteHezkuntzarekin lotura duten sail ezberdinetako seiirakasle eta Gizarte Hezitzaileen Euskadiko Elkargo-ko (GHEE-CEESPV) bi hezitzaile. Talde gisa, pedago-gia kritiko eta metodologia komunikatibo kritikoazloturiko planteamendu teorikoen baitan kokatugenuen ikerketa. Errealitatearen inguruko formula-zio egokietara irisi eta ikerketan nahiz prestakun-tzan aurrerabideak zehazteko bide bakarra, presta-kuntza eta ikerkuntzaz arduratzen direnen(unibertsitatea) eta praktikan murgilduta daudenen(profesionalak) arteko elkarlana delako sinesmenakonpartitzen dugularik.

Hiru helburu nagusik markatu dute jarraitutako iker-keta prozesua:

• Euskal Herriko haurtzaro babestuaren egoeraaztertzea herrialdeen arteko mapa konparatiboaosatuz.

• Esparru honetan heziketa lana egiten dutengizarte hezitzaileen baldintza profesionalakzehaztea.

• Lanbidearen baitan prestakuntzari dagokioneanaurrera egiten eta unibertsitate eta bestelakoeragileen arteko elkarlanean laguntzen dutenpraktikak identifikatzea.

Finean, Euskadiko Autonomia Erkidegoan haurtzarobabestuaren esparruan lan egiten duten gizartehezitzaileen testuinguru profesionalaren azterke-tak, aldagai instituzional eta politikoak modu dia-lektikoan elkarrekiten duten errealitatean sakontze-ra eraman gaitu (Administrazio publikoak nolaegiten dio aurre haurtzaroaren babesari?, zein inte-resi erantzuten dio? Zein politika bultzatzen ditu?Testuinguru profesionaletako zein elementu zeha-tzetan proiektatzen da?); baita babesgabeko haur-tzaroaz lan egiten duten gizarte hezitzaileen egune-rokotasunari lotuta aurkitzen diren izaera praktiko,testuinguruzkoa, kultural eta subjektiboa duten ele-mentuetan (zein baldintzetan, objektibo eta subjek-tiboa, egiten dute lan babesgabeko haurrekin,hauen ongizate eta garapena bermatzeko egunerolanean diharduten profesionalek?). Hausnarketasistematikoaz harago, unibertsitate eta profesiona-len arteko elkarlanezko ekintza eta kontraste kritikohonetatik teoria eta praktikaren arteko banaketagainditzen saiatzen diren aldaketak gauzatu etaproiektatuz joan dira.

2. Ikerketa prozesua eta metodologia

Jadanik aipatu dugun orientazio pedagogiko kritikoeta komunikatiboak (Beck eta Habermas, 1998a;Freire, 1987-1988, 1990a; Flecha, 1997a; Gómez,Sánchez eta Latorre, 2006a), ikerketaren fase bakoi-tzean, eragile guztien inplikazio arduratsua, partehartzea eta elkarrizketa hartzen ditu kontuan, iker-keta prozesuaren printzipio gisa. Horregatik, proze-su honetan zuzenki eta zeharka parte hartu dutenpertsona guztiei errealitatea eraiki eta interpretatze-ko gaitasuna aitortu zaie, ikuspegi eta metodologiamota honek eskatzen duen moduan.

Ikertzaile kritiko gisa gure gain hartu ditugun inpli-kazio etikoak agerian gelditzen dira parte hartuduten pertsona eta erakundeak pareko maila bateankokatzean (harreman horizontaletik abiatuz, eta ezinformazio esanguratsua eskainiko diguten objektumoduan hartuz) eta ikerketa objektuaren gainekopentsamendua eta ekintza eraikitzeko orduan ardu-ra eta erantzukizuna elkarbanatzeko hautuan. Eran-tzukizunen elkarbanatzea hiru mekanismoren bidezgauzatu da praktikan:

• Aurretik aipatu dugun ikerketa talde mistoarenbidez.

• Aholkulari batzordearen bidez. Adingabeekinesku-hartze sozio hezitzailearen lan esparruezberdinetan aritzen diren lau profesionalez osa-turiko talde finkoa izan da. Talde honekin proze-suaren diseinua eta tresnak kontrastatu dira, tar-teko eta amaierako emaitzak balioztatu dituzte,hau da, oro har lanaren norabidea birbideratudute, adostutako irizpideen eta beraien zentzueta ezagutza profesionalaren arabera ekinaz.

• Ikerketako web gunearen bidez(<http://www.haurbabesalanbide.net>). Sektoreprofesionalean ezagutza zabaltzeko, komunika-ziorako, trukerako eta eztabaidarako gunetzatsortua izan zen. Gure itxarobideak positiboagoakizan arren, parte hartzea nahiko eskasa izan da eta web gunea informazio gune izatera muga-tu da.

Ikerketa prozesua bi fasetan garatu da: lehenengo-an, Euskadiko Autonomia Erkidegoan babesgabekohaurtzaroaren egoera aztertu da eta bigarrengoan,esparru honetan diharduten profesionalek beraienlana garatzeko orduan dituzten baldintza profesio-nalak zehaztu eta hezkuntza praktikak identifikatudira. Fase hauetako bakoitzean hiru oinarrizkomomentu ezberdindu ditugu: produkzioa, kontras-tea eta difusioa.

Informazioa jasotzeko teknika gisa dokumentuenanalisia, bideoan grabatutako elkarrizketa sakonak,ibilbide profesionalen bizi-historiak eta eztabaidatalde komunikatiboak erabili dira. Oro har, berrogei-ta bost gizarte hezitzailek parte hartu dute ikerke-

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tan. Aztergaian sakontzen eta ondoren azaldukoditugun ondorioetara iristen lagundu diguten infor-mazio iturri ugari eta aberatsak izan ditugu, beraz.

3. Ondorioak

3.1. Babesgabeko haurtzaroaren izaera sozial etapolitikoaz

Robert Castell-en 1997ko lana jarraituz, haurtza-roarekiko babesa, berak aztertzen duen giza-kuestioaren sektoreetariko bat bezala ulertu dezake-gu. Zentzu honetan, gizarte hezitzaileei egunerokolanean etengabe agertzen zaizkien problematikaberriak, gizarte kohesioaren galera nabarmen batenondorio besterik ez dira. Hainbat hamarkadetanzehar gizarte integraziorako iturri izan den soldata-peko lana pisua galduz joan den neurrian, gizartekohesioa murriztuz joan da eta gizartean sortzen aridiren problematika hauek guztiak kohesio eskasiahonen sintoma besterik ez dira.

Ondorioz, giza kuestioa deritzoguna arazo anitzetanzatikatua dago gaur egun, eta hainbat adituk esku-hartzen dute familiaren, etorkinen, drogamendekota-sunaren, kaleko indarkeriaren, nerabeen arteko sexugehiegikerien, delinkuentziaren, okupazioaren, buy-lling-aren eta bestelako programa anitzetan. Horrekguztiak, konponbide eta esku-hartzeak biderkatu etazatikatzen ditu, bizi den gizartera moldatzea lortzenez duen subjektuari arazo oro atxikiz. Hau da, arazo-aren erantzukizuna gizarte patologia anitzetan sail-katutako subjektuen gain jartzen da eta konponbideaadituen lanean. Errealitatearen irakurketa zatikatuhorrek, ezkutatu egiten du gure lanaren destinatzailezuzenak diren pertsonek bizi duten egoeraren izaerasozial eta estrukturala. Gure ustez, aldiz, ikuspegihezitzaile batek errealitatearen irakurketa sozialaeskatzen du, hau da, pertsonen ongizatea lortzeazharago, ahultasun egoera horretan jarri dituzten tes-tuinguru eta baldintzen eraldaketaren alde lan egi-tea, erabakimen eta konpromisoz. Haatik, gizartehezitzaileek beraien begirada hezitzailea, pertenen-tzia eta komunitate sentimenduak testuinguru inklu-siboak eta elkartasun –eta elkarkoitasun– sareakeraikiz jorratu ohi dute, bereizkeria eta bazterkeria-ren salaketa bezalako tresnak erabiliz.

3.2. Haurtzaroaren babeserako sistemak: esku-hartze sozio hezitzailearen antolaketa etakudeaketa botere publikoaren eskutik

Egun, babesgabeko sistema instituzionala (lekuanlekukoa eta lurraldekoa) oso heterogeneo eta anitzada. Honek, alde batetik, baditu bere alde positibo-ak; baina, bestalde, oztopoak ere sortzen ditu.EAEko Gizarte Zerbitzuetako legeak (12/2008 Legea,abenduaren 5ekoa, Gizarte Zerbitzuei buruzkoa)aniztasun honek praktikan dakartzan desorekakgutxitu nahi izan ditu, zerbitzuak ahalik eta era era-

ginkorrenean unibertsalizatuz. Haatik, lege honenbaitan arretaz landu eta hobetzeko zenbait alderdidakusagu:

3.2.1. Protokolo argiak

Kasuak hauteman eta baloratzeko prozesuak ez diraberdinak hiru lurraldeetan. Gure ustez, ezinbestekoada jardunbide eta protokolo argiak definitzea; kasubatzuetan baldin badaude ere, ez baitira egokirogaratzen.

3.2.2. Eskumenak eta koordinazioa

Arreta eskaintzeko garaian ere ez dago ibilbidekoherenterik. Hau da, herrialde guztietan erakundearteko koordinazioan desorekak aurki ditzakegu,administrazio ezberdinek eremu itxi gisa funtziona-tzen baitute. Horrela, sarritan kasu bat lurralde mai-lako konpetentzien esku gelditzen denean, udal mai-latik ez zaio arreta gehiago jartzen. Eta, era berean,zenbaitetan Foru Aldundietatik esku-hartze batamaitutzat eman ostean, egoera Udalaren esku gel-ditzen da Foru Aldundiarekin koordinaziorik egonbarik. Zentzu honetan, lege honek administrazioenarteko koordinazio lana bermatu beharko luke, ibil-bide eta protokolo zehatzak definituz.

3.2.3. Metodologia berdinak

Lanerako marko metodologikoei dagokienez, marko-en aniztasuna da nagusi, hau da, ez dugu markoglobal eta orokorrik aurkitzen. Zenbait kasutanmetodologikoki lan egiteko ildoak zehaztuta daudeeta garatzen dira; beste batzuetan, ildoak finkatuakegon arren ez dira aintzat hartzen, eta beste esku-hartze mota batzuetan existitu ere ez dira egiten.Marko hauek garatu gabe egotearen ondorioz, pro-grama askok momentuan momentuko erantzunakematen dituzte, ikuspegi zabalagoak alboratuz. Gureustez, ahultasun metodologiko hau, arlo profesionalhonetan oro har egiten den gizartearen eta gizartekoarazoen inguruko irakurketa teoriko eta soziologiko-aren ondorio zuzena da. Ikusi dugunagatik, zerbitzueta profesional askorentzat lan hezitzailearen helbu-rua behar berezia duen haurrari bakarkako laguntzaematea da; banakakoen gizarteratze aukerak etakomunitatearekiko loturak sendotuz, eta horietanlan eginez, hainbat kolektiboen ahultasuna murriztudaitekeela kontuan hartu gabe. Zentzu honetan,udal mailako esku-hartzean ageri da ikuspegi komu-nitario hau garatuena; ez horrela, lurralde mailakoesku-hartzean, nahiz eta askotan idatziz horrelaagertu. Ondorioz, geroz eta handiagoa da haurreninguruan sortzen diren arazoak patologizatzeko etapsikologizatzeko joera. Lan eremu honetan aritzendiren profesionalek hausnarketa sakon bat eginbeharko lukete eguneroko jardunean darabiltzatenikuspegi metodologikoen inguruan.

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3.2.4. Gizarte hezitzailearen izakera propioa

Perfil profesionalen aniztasuna ere, lan eremuhonen beste ezaugarri bat da. Gainera, perfil hauenartean, batzuetan gizarte hezitzailea ez da ageri;eta, dagozkion funtzioak, sarri, gaitu gabeak direnbeste perfildun profesional batzuk betetzen dituzte.Honez gain, Administrazioko postu teknikoetan osogutxitan aurki ditzakegu gizarte hezitzaileak; Bizkai-ko GUFEren kasuan izan ezik. Hala eta guztiz ere,esan beharra dago, hainbat zerbitzuk osotzen dutensare honetan gizarte hezitzailearen figura profesio-nalaren presentzia errealitate bat dela gaur egun;nahiz eta bere funtzio profesionalak (bereak esklusi-boki edo beste profesional batzuekin tartekatzendituenak), eta, era berean, kontratazioetarako profi-lak ongi zehaztu gabe egon, oraindik ere. Zentzuhonetan, dagoeneko aipatu dugun Gizarte Zerbi-tzuen inguruko lege berriak gai hau jorratzen duzioen azalpenean, eta Gizarte Zerbitzuetako oinarriz-ko figura profesional gisara gizarte hezitzaileak ereonartu ditu, gizarte langileekin batera. Ildo berean,bi ahapaldietan zehar, giza hezitzailearen lanarenoinarriak zehazten ditu lege honek; alde batetik,esku-hartze giza hezitzailea oinarrizko eta ezinbes-teko elementu gisa azpimarratuz; eta, bestalde,gizarte hezitzaileak esku-hartze hori aurrera erama-teko profesional gisa izendatuz. Etorkizunean,dekretu baten bidez zehaztuko dituzte giza hezitzai-leen zerbitzuen esku-hartze hauen nondik norakoak,eta Zerbitzuen eta Prestazioen Mapak ratioak ezarri-ko ditu; horrek, biztanleko beharrezkoa izango dengizarte hezitzaile kopurua zehaztuko du.

3.2.5. Arreta teknikorako zerbitzuak

Gipuzkoan ezik, beste lurraldeetan ez dago ArretaTeknikorako zerbitzurik. Lurralde honetan esku-hartze mota bakoitzak badu arretarako bere zerbitzuberezia, helburu eta funtzio espezifikoekin, aurretikikusi dugun bezala. Paradoxikoa dirudien arren,gizarte hezitzailea ez da ageri zerbitzu tekniko haue-tan; behintzat, perfil profesional gisa (GipuzkoanArrisku Egoeran dauden Nerabeei ZuzendurikoEremu Irekiko programaren kasuan izan ezik). Batikbat, psikologoak eta gizarte langileak dira gizartehezitzaileei orientabideak eta laguntza eskaintzendiharduten profesionalak; hau da, zuzenean esku-hartze giza hezitzailea eragiten ez duten profesiona-lak. Kasurik gehienetan, gainera, profesional hauenartean harreman hierarkikoak eratzen dira, eta gizar-te hezitzaileak besteen mendeko izaten dira. Legeberriak esku-hartze giza hezitzailean lanean dihar-duten profesional hauen guztien arteko harremanakbirdefinitzeko aukera eman beharko luke.

3.2.6. Baliabideen neurriak

Euskal Autonomia Erkidegoan administrazioak balia-bide propioen bidez eskaintzen dituen zerbitzuakoso gutxi dira, eta gehienak lehiaketa publikoen

bidez kontrataturiko entitateen bidez aurrera erama-ten dira. Kontrataturiko entitateak, era berean, dife-renteak izan daitezke: elkarteak, programa eta zerbi-tzu asko eskaintzen dituzten erakunde handiak,erakunde txikiak, enpresak eta abar. Erakunde haueioinarri egonkorragoa eskaintzea da, administrazioa-rekin sinaturiko kontzertu eta hitzarmenen bidez,lege berriaren asmoa. Administrazioak era ardura-tsuan jokatu beharko luke entitate hauekin, arretaeskaini behar zaien adin txikikoen eskubideak ber-matu ahal izateko, beharrezkoak diren bitartekoakerakunde hauen eskura jarriz; eta profesionalen lanbaldintza duinak bermatuz. Izan ere, gaur egungoantolaketaren ondorioz, egoera kaskarrean lan eginbehar izaten dute askok (soldata baxuak, lan baldin-tza gogorrak, gizartearen aldetik onarpen eskasa,status baxua...), eta, horren ondorioz, lanpostu haue-tan askotan profesional gazteak eta esperientziagabeak aurki ditzakegu. Sarri gertatu ohi da babesga-betasun egoera larrienetan dauden haur eta gaztee-kin lan egiten duten profesionalak direla, era berean,lan baldintza okerrenetan daudenak. Profesionalgazte hauek lanpostu hauek behin-behinekotzathartu ohi dituzte eta askotan akituta bukatu ohidute. Ezin eska genezake babesik gabeko haurreizuzenduriko arreta egokia, bertan lan egiten dutenprofesionalek lan baldintza egokirik ez badute.

3.3. Prestakuntzari dagokionean

3.3.1. Hasierako prestakuntza eta Unibertsitateareneskumenetaz

Hasierako prestakuntzaren inguruan eta unibertsita-tearen eskumenen inguruan honako hau esan gene-zake:

• Hasierako prestakuntza indartzen jarraitzeabeharrezkoa da, praktika profesionalean inplika-turiko pertsonekin etengabeko elkarrizketarenbidez, curricula eta unibertsitateko irakaskuntzapraktikak berritzeko. Zentzu honetan, balore han-dia duen prestakuntza ardatz gisa azaltzen daikerketa honetako profesionalen zaintzaren ingu-ruko gaia.

• Ezinbestekoa litzateke, baita ere, etengabekoprestakuntzaren proiekzio gakoak garatzea,betiere, Gizarte Heziketa eremuan dihardutenhainbat gizarte eragileren arteko elkarlanean.

• Ikerketa talde mistoak ahalbidetzeko mekanismoeta egitura zehatzak sortu behar dira.

• Gure esperientziak erakutsi digu ikerketa deial-diek soilik aparteko ikertzaile akademikoakbegiesten dituztela, hezkuntza zientzien etahauen beharrekin zerikusi gutxi duten azalekokalitate norma batzuen arabera. Ikerketa taldee-tan, Gizarte hezitzaileen parte hartzearen garran-tzia arduradun politiko eta akademikoekin landubehar da. Irazkortasun gehiago egon beharkolitzateke, ikerketa alorrean kultura ezberdin batfinkatzen joateko.

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• Ikertu beharreko gaiak ezin dira soilik eremu aka-demikotik etorri, baizik eta eginbehar eta kontestuprofesionaletik eratorri eta justifikatuta egonbeharko lirateke. Horregatik, ezinbestekoa daerrealitate profesionala aurrez-aurre edukitzeaikertu beharreko hezkuntza arazoak antzemateko.

• Ikerketa, dagokion akreditazio akademikoa izanbeharko luken heziketarako aukera gisa plantea-tu beharko litzateke. Ikerketa prozesuetan profe-sionalen parte hartzeak (hasiberriak, gizartehezitzaileak…), akreditatu beharko lirakeen ikas-keta intentsibo eta espezializatuei ateak irekikolizkioke.

• Politikoki lan egin beharko litzateke administra-zioak erantzukide izan daitezen, ikerketa kolabo-ratzaileak bultzatzen, finantziatzen eta baitaberaietan parte hartzen ere.

3.3.2. Prestakuntza eta garapen profesionalaz, etaberaien arteko harremanaz

Prestakuntzak profesionalizazio prozesuei eta gara-pen profesionalari ekarpena egiteko pentsatutaegon behar du. Ondorioz, alde batetik, kultura pro-fesional jakin bat eraikitzen eta finkatzen lagundubehar du; eta, bestalde, hazkuntza eta ikaskuntzapertsonala, profesionala, kolektiboa, insitutzionalaeta, zergatik ez, baita komunitarioa ere, ulertzekomodu jakin batekin loturik egon behar du. Finkape-nari, eta hezkuntza edo ikaskuntza pertsonalari,profesionalari, kolektibo, instituzional eta baitakomunitarioari aurre egiteko modu zehatz bati batizuzenduta. Prestakuntza ez da beti maila anitzetanplanteatzen den ikuspegi holistiko eta garapenezkohonetatik enfokatzen. Lan honen barruan tradiziokritikoaren inguruko prestakuntzaren aldeko apus-tua egin beharko litzatekeela pentsatzen dugu,azterketea burutzeko orduan; batzuk errekonstruk-zionista ere dietzen diote.

Eta, hori guztia, honako arrazoiengatik:

• Prestakuntza programak berdintasuna eta pareki-detasuna jomugatzat dituzten beste proiektusozial eta politiko batzuen baitan kokatzen ditue-lako.

• Prestakuntza ekintzak berauen esangura sozio-historikoaz lotzen dituelako.

• Azterketa kritikoa indartzeak profesionalarenboteretzea eta benetako autonomia sustatzenduelako.

• Prestakuntza prozesuak termino kolektibo etasozialetan planteatzen direlako; eta, horrek, per-tsonen hazkuntza eta garapenean ezik, haueklan egiten duten erakunde eta aritzen direnekotestuinguru sozialena ere ahalbideratzen duelako(Liston eta Zeichner, 1993; Pérez Gómez, 1992;Pérez, Barquín eta Angulo, 1999).

Azterlan honetan garapen profesionalaz aritu gare-nean, lanbidearen barruan ikasten joateko erabil-tzen diren modu ezberdinez aritu gara. Zentzu hone-tan, kontzeptu honek bere baitan hartzen ditu, aldebatetik, intentzio osoz pentsaturiko prestakuntzaprozesuak; eta, baita beste alde batetik ere, lanarenegunerokotasunean, testuinguru ez formaletan sor-tzen diren ikaskuntza prozesuak; pertsonen ikas-kuntza profesionalean eragin handia dutenak, hainzuzen ere. Gainera, ezagutza profesionala garatzendela aditzera ematen digu, elkarte baten edo lantalde baten baitan, prozedura eta jarrerei dagokie-nean. Beraz, izaera dinamiko eta prozesuala duenkontzeptu baten aurrean aurkitzen garela esan dai-teke, zeina aldatu eta mobilizatu egiten den.

Halaber, ezin esan daiteke prestakuntza garapenprofesionalerako aldagai bakarra eta pisuzkoenadenik, kasu askotan. Imbernón (1994, 1997, 2002)bezalako autoreek aldagai zerrenda bat aurkeztudute, hala nola: ordainsarien sistema, lan eremua–landa ingurunea, hirigunea–, laneko giroa, gara-pen profesionala sustatu edo oztopatzen duten bal-dintza psikologikoak. Zerrenda honi, pertsonakengaiatzen direneko orotariko ekintza politiko etakulturalak gehitu diezaiokegu; halaber, lanean sor-tzen diren harreman-baldintza ugariak. Horiek guz-tiek, esparru profesionalean garapen mota zehatzabultzatzen dute.

3.3.3. Esparru profesionalean prestakuntzaz dagoenkontzepzioa

Ikerlan honetan unibertsitate eta esparru profesio-nalean maneiatzen den prestakuntza kontzeptuakhutsune dezente dituela baieztatu dugu. Lehenik etabehin, ez da bere izaera iraunkorra eta globala uler-tzen, hau da, oinarriko prestakuntzarekin hasi etaibilbide profesional osoan zehar mantentzen dena.Haustura handia dago hasierako prestakuntza etaetengabekoaren artean, bide independienteak jarrai-tzen dituzte eta eragile ezberdinek hartzen dutehauen gaineko erantzukizuna.

Hasierako prestakuntzari dagokionean, ezagutzarenikuskera akademikotik planteatzen den prozesuadela esan genezake; modu orokor batean prestatze-ko pentsatua, lan profesionaletik eta ezagutza prak-tiko eta esperientzialetik nahiko aldenduta dagoena.Honek baditu lan munduratzean eraginak eta ondo-rioak, hasiberriek beraien erantzukizun profesiona-lei erantzun ahal izateko esfortzu handia eskatzendien egokitzapena (express prestakuntza) egin behardutelako.

Nahiz eta Euskal Herriko Unibertsitatean GizarteHeziketako profesionalekin elkarlanean aritzekoesperientzia badugun (honen seinale dira practicu-maren diseinua, ikerketa proiektu hau eta graduberriaren diseinua), harreman hauetan sakondu eta

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garatzen jarraitu behar dela uste dugu, lanbidearengarapenerako lehen mailako beharra delako. Entita-te eta administrazioetatik proiektatzen diren presta-kuntza politikak, oro har, adituen ezagutzari etagizarte aldaketetatik eratorritako gai berriei loturikageri zaizkigu; eta ez profesionalek sentitutakobeharrei konektaturik. Prestakuntza eskaintza,beraz, profesionalek sentitzen dituzten premietatiketa beraien praktika profesionala hobetzeko behar-ko luketen prestakuntza prozesuen gainean dutenideiatik aldenduta aurkitzen dugu.

Haustura handia dagohasierako prestakuntza etaetengabekoaren artean,bide independienteakjarraitzen dituztePrestakuntzaren gaineko kontzepzioa, halaber, ter-mino tradizionalagoetan kokatzen da, kanpotikdiseinatua dator, eta ikastaro formatoa izan ohi du.Gainera, inplizituki adierazten da ideien, teorien etaprozeduren transmisio hutsa nahikoa dela errealita-tean aplikatu ahal izateko, modu honetan, hezitzai-leen praktiketan aldaketak bultzatuz. Zentzu hone-tan, ez da oso errealista pentsatzea prestakuntzak,zuzenean, praktikan eragitea suposatuko duenik;askotan harreman lineal hau ez baita ematen: motahonetako prestakuntza prozesuetan parte hartzeakez du bermatzen, beste barik, zuzenki eta zeharka,lan testuinguruetan aplikatzea eta eragitea.

Prestakuntza ikastaroekin lotzeak, elkarteen barruangaratzen diren eta izaera formatiboa duten bestehainbat prozesu, prestakuntzaren baitan ez koka-tzea dakar. Hala nola, esperientzien trukaketa,elkarte eta profesional ezberdinen arteko konexioa,produzitzeko, hausnarketarako. Oraindik oso murri-tza da prestakuntza errealitate honen gaineko kon-tzientzia. Trasmisio hutsean oinarritutako prestakun-tza aukerek praktika profesionaletan etaezagutzaren eraikuntzan eragin urria dutela dirudi.Esparru bien artean, profesionalentzat existitu beharduen harremana sustatzea zaila izango da informa-ziora mugatuz gero. Beste prestakuntza planteamen-du bat behar da, hau da: informazioa ikuskera, iker-keta, teoria zientifiko berrien baitan kokatzen duenaeta hezitzaileei sakontzeko, kontrastatzeko etaproiektatzeko aukera ematen diena.

Prestakuntza eredu guztiak izan daitezke baliaga-rriak garapen profesionalerako; baina oso garrantzi-tsua da eredu hauek lanean ari direneko testuingu-ruetan eta ematen diren praktikekin harremanetankokatzea. Horregatik, ezinbestekoa iruditzen zaiguinstituzio edo elkarte batek bere prestakuntzaproiektuaren gainean gogoeta egin eta zehaztea.

Honen arabera, eraginak bestelakoak izango dira, eta profesionalen garapenarekin, instituzio eta baita esku-hartzen den inguruneekin koheren-teagoak.

Profesionalek beraiek eraiki dituzten ezagutza prak-tikoak eta garatu dituzten esperientziak kontuanharturik, praktiken gaineko hausnarketa sustatzenduten eta praktikak hobetzea xedetzat dituzten pres-takuntza ereduak aldarrikatzen dituzte. Taldekokideekin batera lan egin eta hezkuntza zentzua erai-kitzea ahalbideratzen duten prestakuntza prozesuenaldeko ageri dira, beraien premietatik eta esku-hartzea garatzen duteneko lan errealitate konkretue-tatik abiatuz pentsatutako prestakuntza. Lan taldearilotutako prestakuntza, profesionalen garapenerakogako gisa ulertzen dela baiezta genezake.

Hainbat iturritatik ikasten dugunaren ziurtasun zien-tifikoa dugu, eta batez ere, egiten dugunari esa-nahia bilatzen dugunean ikasten dugu. Beraz, beharbeharrezkoa da ideien mundua praktikaren mundua-rekin konektatzea. Biek elkar loturik eta elkarrizke-tan joan behar dute beti. Edozein prestakuntza ere-duk izateko arrazoi bat dauka profesionalizazioprozesuetan, eta hau abiapuntutzat hartuz, garapeneredu batzuk beste batzuk baino konexio eta elka-rrizketa hobea eragiten dute teoria eta praktikarenartean: hala nola, praktikan sortutako arazoen azter-keta lan taldean, profesionalen kezka eta dilemengaineko ikerketa prozesuak, kontrastea, praktikenprodukzio eta eztabaida publikoak… Alderdi hauekagertzen hasi dira, eta presente edukitzeak abiapun-tu ona suposatzen du lanbidearen baitan garatzeneta finkatzen joateko. Ekarpen guztiak aintzat har-tuz, prestakuntza prozesuak planteatzeko ereduarengaineko irudi argia ageri dela esan dezakegu. Trans-misioan oinarritutako prestakuntza moduetatik hasieta prestakuntza eredu reflexiboetaraino hartubehar ditu baitan.

Talde lanaren prestakuntza balioa eta honi lotutakoprestakuntzak, eredu tradizionalagoen gainetik,indar handia hartu du. Baina lan taldeen baitanburutzen den hausnarketa lana ez da aintzat har-tzen, ezta ere diruz laguntzen. Profesionalek presta-kuntza beharrak detektatzeko garaian, prestakuntzaunitate gisa erakundea bera baino, lan taldea identi-fikatzen dute. Halaber, ez dira beste irizpidebatzuen arabera pentsatutako prestakuntzazko pro-posamenak baztertzen: gizarteari, honen bilakaerarieta lanerako gai berriei begira daudenak; entitateedo erakundea osotasun gisa hartu eta kolektibokisentitzen diren beharrak lehenesten dituztenak;subjektuak eta berauek dituzten beharretatik abia-tzen direnak. Esparru profesional honi zuzendutakoeta gizarte premiak, kolektibo profesionalarenak etaindibidualak asetuko lituzkeen prestakuntza planbat diseinatzeko zailtasuna onartzen da. Honi dago-kionean, batik bat, egiten den eskaintzak prestakun-tza beharrei ez diela erantzuten kritikatzen da.

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Lanbidea garatu ahala ikasten joateko ditugunbeharren inguruko azterketari dagokionean, hasibe-rrien eta denbora gehiago daramatenen arteanezberdintasun handiak daudela ikusten da. Zentzuhonetan, zenbait autorek ibilbide profesionalarenkontzeptua erabiltzen dute, kezka ezberdinei lotuta-ko momentu profesional ezberdinen inguruan hitzegiteko, eta beraz, beharrezkoa da momentu bakoi-tzari arreta ezberdina jartzea, bai prestakuntza poli-tiken ikuspegitik eta baita prestakuntza planak kon-kretatzerakoan ere. Oro har, kezka profesionalekbilakaera bat jasaten dutela esan dezakegu. Alderdihauek beste lanbide batzuetan sakonago aztertuizan dira, esaterako, irakasleen kasuan. Hemendik,lanbidearen hasieran prestakuntzari dagokionean,indarra teknika, prozedura eta ezagutzen aprendi-zaian jartzen dela atera dugu. Eta, pertsonarenarreta lanbidean finkatzen doan heinean, prozedu-ra, testuinguru eta kolektiboetara gehiago bidera-tzen da. Norabide berean joan arren, hainbat pres-takuntza behar aurkitu ditugu esperientzia gehieneta gutxien dutenen artean.

Lan munduratzeko momentuak balio handia daukaprofesionalentzat. Ezjakintasun handiz bizi denmomentua izan ohi da. Lan esparru zehatz eta kon-plexuan sartzen dira lanera, esku-hartzerako nahi-koa tresna espezifiko eskaini ez dizkion orokortasu-netan oinarritutako hasierako prestakuntzarekin.Momentu honi intentsitate ezberdinaz egiten zaioaurre entitate eta taldeetan, betiere, era espontane-oan; izan ere, entitate eta adminsitrazioaren aldetikmomentu hau ez da prestakuntzazko esku-hartzeabehar duen momentu gisa ulertzen. Zenbaitetan,lanbideak suposatzen duen egunerokoari gehitutakoesfortzu bat suposatzen du. Interesgarria litzatekemomentu hau prestakuntzaren barruan txertatzea,plan zehatzekin, arduradunekin…

Ildo honetan, hainbat aurrerabide aipa ditzakegu:garrantzitsua da prestakuntza behar desberdinakbereiztea; esperientziadun pertsonek paper garran-tzitsua jokatzen dute hasiberrien laneratzean, etahau erakundeen barruan prestakuntzazko edukiesplizitudun funtzio gisa ulertu beharko litzateke;honek guztiak, hasiberri eta baita esperientziadunengarapen profesionalari egiten dio ekarpena.

4. Ikaskuntza profesionalerako berezkomoduak

Egunerokotasunak aurkezten dituen antolaketa ego-erek, esku-hartzerako eta harremanetarako momen-tu ezberdinek, era anitz, intentsitate eta sistematiza-zio maila ezberdinetako esperientziek ikaskuntzaprofesionalari ekarpena egiten diote. Egoera horiekberak nola sortzen diren eta talde, erakunde etapraktikengan duten eragina ulertzeak egoeren irudiaeskaintzen du. Horrek, potentzial handia izango luketaldeek ikasi nahi dituzten moduetan ikasteko, eta

detektatuz gero, prestakuntzazko momentu inten-tzionalak bihurtu daitezke.

Eguneroko jardunaz hausnarketa egitea, horretarakoespreski pentsatutako tarteak eskainiz, eta momen-tu hauek gizarte hezitzaileen lanaren zati gisa txer-tatzea, alderdi garrantzitsuak dira oso. Egoera horiez da ematen, baina desiragarria litzateke sustatueta kontutan hartzea, lanbidearen oinarrizko zatigisa. Ekintza batetik bestera, geldiune eta hausnar-ketarako denbora barik aritu ordez, hausnarketarakoeta ekintzaz haratago joateko lan denbora beharkolitzateke; eta hori, kontrastea, eraikuntza, trukea,sormena ahalbideratzen duen lan taldearen kon-tzepzioaz hertsiki loturik egongo litzateke.

Jarraian, azterlan honen baitan jaio diren ikaskuntzaprofesionalerako berezko moduak zerrendatukoditugu:

• Kanpoko eragileekin lanaren kontrastea. Horrekhezkuntza ikuspegiaren aldaketa eta berrespenaziurtatzen du, kontzeptu mailan oso lagungarriada, eta esku-hartze prozesuetan maneiatzendiren irizpideen gaineko ziurtasuna ematen du.

• Esperientzien trukaketa medio, berdinen artekoikaskuntza; bai lan taldearen barruan eta baitabeste talde batzuekin ere.

• Lan taldeetako harrera oinarrizkoa da erakunde-an eta talde kulturan txertatzeko, eta lanerakoprozedurak barneratzeko. Horri, eragiteko inten-tzioz, arduradunekin eta denbora tarteekin aurreegiteko beharra sumatzen da.

• Lan taldeetan ezagutzaren produkzioa, sortukodiren modu askotako ekitaldi publikoetan aur-kezteko, eta lana komunikatu eta publikoki ezta-baidatua izateko aukera. Lana era sistematikoanjaso, argitu eta ordenatzeko modu gisa idazketa-ren garrantzia ere aipatzen da, berdinen artekotrukeak baino indar gutxiago duen arren. Horre-kin, ezagutzaren eraikuntzan eta adostasunezlortutako lanerako esparru sendoen lortzean era-gin positiboak dituen idatzizko produkzioagehiago sustatu beharko litzateke.

• Talde lana larrialdizko, ezjakintasunezko eta zail-tasunez beteriko egoerei erantzuteko, ikaskuntzaprofesionala garatzen laguntzen duen gune gisahartzea. Taldearen kontzepzioak indar handiahartu du azterlan honen barruan. Taldea indibi-dualismoa gainditzeko modu gisa ulertu da, etaesku-hartze esparruaren konplexutasunarenaurre egitean hartu beharreko erabaki potoloenaurrean, askotan sentitzen den bakardadeari etaprofesionalen behar indibidualei erantzutekomodu gisa sendotuz joan da. Askotan, ez osoargi eta ez hain era esplizituan, gizarte kohesioalortzeko lan talde sendoen eta talde lanarenbeharra azaltzen da ideia gisa. Lanerako moduhonek ikasi eta garatzea beharrezkoak diren

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jarrera eta ezagutza jakin batzuk barneratzeaeskatzen dio profesionalari. Horien artean,entzute aktiboa, asertibitatea, kritiken onarpena,ardura hartzea, autokritika, bestearen lekuan jar-tzen jakitea, babes eta laguntza harremanak sor-tzea, elkarrizketan aritzea, argumentazioa…Honek guztiak, lan taldeei zuzendutako presta-kuntza proposamen bat eskatzen du, behintzat,taldeko kideen eta baita taldearen garapen pro-fesionala hobetzeko aukera egongo bada.

• Beste gune batzuetan sortutako kanpo ezagutzatalde lanaren eta erakundearen baitan txertatzea.Profesionalek prestakuntza eta beraien praktika-ren artean, mugak gainditu eta elementu teoriko-praktikoak kontestualizatzeko beharraren artean,distantzia handia sumatzen dutela agerikoa da.Esan dugun bezala, lan orduetan praktikaren gai-neko hausnarketarako astia instituzionalizatubeharko litzateke, horrela, errealitatea ulertu,interpretatu, egokitu eta aurreratu ahal izateko.

5. Profesionalizazio prozesuaren barruan,zaintzaz

Aparteko epigrafea eskaini nahi izan diogu lanbidea-ren barruan zaintzaren gaiari. Ezin ditugu zehazta-pen gehiegi txertatu, baina aipa ditzakegu, profesio-nalek berauen egunerokotasunaren baitan,txertatzeko beharraz egiten dituzten aldarrikapenak.Kontzeptu hau profesionalen ongizatea bermatukoduen hobekuntza profesionalari loturik ageri zaigu;eta, bestalde, babes emozionalaz eta lan orduenbarruan barrunbehetaraino iritsi, eta pertsonalkisentitzera iristen diren problematikak azaleratzeko.Gaia, kontzeptu mailan, baina prozedurazkoan batezere, hasierako prestakuntzatik hasi eta landu behar-ko litzatekeela suma daiteke. Era berean, lan orduenbarruan sartu beharko litzateke, lanaren zati gisa.Honen gaineko kontzientzia egon badagoen arren,askotariko modutan eta puntualki egiten zaio aurre.

6. Ikerketa, puntu eta jarrai

Dokumentu honen hasieran aipatzen genuen bezala,azterlan honen xedea haurtzaroaren babeserakoesparruan, eta hezkuntzako profesionalen hasierakozein etengabeko prestakuntzan, aldaketak sustatzeaizan da. Behin prozesua amaituta, noraino iritsi

garen berrikusi behar dugu; ikuspegi kritikotik, eza-gutzaren eraikuntza eta testuinguruen eraldaketarakonprometitzen garela aintzat hartuz.

Sustatu ditugun aldaketei dagokionean, lan taldemistoa, diziplina eta erakundeen arteko harremaneneratzeak, unibertsitatetik eta esparru profesionaletikelkarlanean aritzeak ezagutzaren eraikuntzari egitendion ekarpen aberatsa agerian utzi du, zenbait alda-keta ekarri dituen bitartean:

• Ikerketa hau gradu berrien diseinuarekin ia bate-ra burutu izanak, eta talde honetako lau kidek(hiru irakasle eta gizarte hezitzaile batek) batzor-dean parte hartu izanak, gizarte hezkuntzakograduaren curriculuma praktika profesionaletikhurbilago egotea ahalbideratu du. Sortzean zuenzentzua galdu gabe materializatzea dugu erron-ka, eta mundu profesional eta akademikoarenarteko elkarlanari eustea.

• Ikerketa emaitzen plazaratzea esparru bietatikmodu konpartituan gauzatu da.

• Toledoko kongresua (2007), non gaiaren ildobaten gaineko gogoeta errazteko ardura izanzuen talde honek; eta Kopenhageko kongresua(2009). Ikerketa emaitzen idatzizko zabalkundea-ri dagokionean gauza bera esan daiteke, izanere, profesionalen parte hartzea oso esangura-tsua izan baita. Beste era batera esanda, ohikoabaino irazkortasun handiagoa ari da ematenemaitzen zabalkundean.

• Ikerketak puntu eta amaiera jarri duen arren,ikerketa berrietan lan egin nahi duen talde mistoegonkor baten eraketan, martxan dauden hirutesiren burutzapenean eta hasierako nahiz eten-gabeko prestakuntzari begira proiekzio argi bate-an du jarraipena. Jarraipen mota hau eta aldake-taren instituzionalizazioa ez dira oso ohikoakikerketa praktikan.

Gizarte hezkuntzaren beste zenbait esparrutan ikerke-tak garatzeko beharra dagoenaren kontzientzia edukibadugu, hala nola, helduen heziketaren eta garapenkomunitarioaren esparruan. Halaber, unibertsitari etagizarte hezitzaile berrien talderatzea dugu aurretik,elkarlan sareek gizarte kohesioa sustatu dezaten, etababesgabetasun egoeran aurkitzen diren pertsonengizarte errealitateak aldatu bide gerta ditezen. Ikerke-ta hau amaitu da, baina jarraitu beharreko ibilbidebaten urrats bat besterik ez da izan.

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1. Presentación, objetivos y metodología

Los cambios sociales, económicos, políticos, cultu-rales y laborales han supuesto una adaptación delos servicios sociales, las formas de hacer, los enfo-ques o las necesidades planteadas por las personas,entre otras cuestiones. Para dar una mejor respues-ta a estos nuevos retos, en la Federación Sartu se hacreado el área de Consultoría Social, con el objetivode ir desarrollando nuevas líneas de trabajo, comola investigación social, la innovación o el asesora-miento organizacional. En los últimos años, sonvarios los proyectos de estas características en losque hemos participado –cursos de formación dirigidos a profesionales del ámbito de la interven-ción social, acompañamiento a entidades en proce-sos de reflexión estratégica, desarrollo de planes,diseño y puesta en marcha de proyectos de interven-ción social, sistematización de experiencias, realiza-ción de investigaciones sociales–, entre los que des-tacamos el estudio sobre inclusión social y tercersector que aquí resumimos.

1.1. Compartiendo conocimiento

Si algo debemos subrayar de esta trayectoria pasa-da, presente y, por qué no decirlo, futura, son lasganas por abordar nuevos retos. En el campo de lainvestigación social, esto es evidente. Al igual queuno de nuestros últimos proyectos en este ámbito,el Observatorio de Procesos de Exclusión y de Incor-poración Social, la que aquí se presenta es tambiénuna investigación interesada. Nos interesa investi-gar la exclusión y la inclusión social, porque nosinteresan las personas que se encuentran en situa-ción de desventaja social. Todo lo que sea contribuira mejorar sus vidas forma parte de nuestro objetivo.A éste se une otro, que, aunque puede resultar másajeno, no por ello deja de ser menos importante, yes que las entidades que trabajamos en el ámbito

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Este artículo presenta los fundamentos y principalesresultados del estudio Tendencias sociales e inclu-sión social, que hemos elaborado en la FederaciónSartu, con el fin de conocer mejor el estado actual ylos retos de futuro del tercer sector de intervenciónsocial. La primera parte se refiere al planteamientode la investigación, y en ella se abordan sus motiva-ciones, objetivos y metodología. Una segundaparte, más específica, profundiza en las reflexionesaportadas por las personas expertas que participa-ron en el estudio. El texto se cierra con un análisisde fortalezas y oportunidades, debilidades y amena-zas del tercer sector.

Palabras clave:

tercer sector, inclusión social, modelo de interven-ción, redes sociales, responsabilidad pública.

Tendencias sociales e inclusión social1Área de Consultoría Social Federación Sartu<[email protected]>

1 Este artículo presenta de manera sintética algunos aspectosrecogidos en la obra Tendencias sociales e inclusión social / Joerasozialak eta gizarteratzea, publicada en 2010 por la FederaciónSartu.


social nos apropiemos de diferentes metodologíasde investigación, experimentemos con ellas, y así,generemos y compartamos conocimiento.

Ésta es la premisa desde la que planteamos el estu-dio ‘Tendencias sociales e inclusión social’, cuyosobjetivos reflejan también nuestras propias inquie-tudes:

• Realizar una radiografía de la inclusión social enel País Vasco.

• Identificar las tendencias sociales respecto ainclusión social; mediante las opiniones de lasexpertas y expertos consultados.

• Definir los retos más próximos a los que todoslos y las agentes implicados en la conquista de lainclusión social en la CAPV tendremos que hacerfrente en los próximos años.

1.2. La selección de la técnica de estudio

Al escoger los temas sobre los que queríamos refle-xionar, optamos por seleccionar la metodologíaDelphi. Entre sus virtudes, están el anonimato quemantienen entre sí los participantes en el estudio, la interacción y la retroalimentación entre ellos/as, yla presentación de los resultados no sólo atendien-do a las respuestas de la mayoría de expertos/asconsultados/as, sino incorporando las opiniones detodas las personas participantes y el grado deacuerdo obtenido.

El cuestionario que utilizamos constaba de 34 hipó-tesis, estructuradas en tres grandes grupos:

• Tendencias sociales: los elementos, las estrate-gias y las actuaciones para conseguir la inclusiónsocial; las características del mercado de trabajoen el momento actual; las posibles consecuen-cias de las altas tasas de paro en el ámbito rela-cional; o la exclusión financiera.

• Administración pública: los objetivos generalesde las políticas sociales, la incidencia de éstasen la actualidad en la CAPV, la gestión de los ser-vicios sociales, la participación en éstos de laspersonas usuarias, el copago o la inclusión acti-va, entre otros.

• Tercer sector de intervención social: las funcio-nes del tercer sector, la gestión y la actuación de éste, los equipos de intervención social, lasrelaciones entre la Administración y las entida-des, y las redes sociales, por poner algunosejemplos.

En función de estos temas, pasamos a crear el grupode trabajo de expertos y expertas, quince personasque respondían a diferentes saberes, trayectoriasy conocimientos, así como a distintos ámbitos–Administración pública (Diputaciones Forales yAyuntamientos), universidades y entidades deltercer sector–.

Como en cualquier estudio Delphi, no puede consi-derarse que las opiniones y valoraciones expresadaspor los y las participantes representen la totalidadde las personas que trabajan en este ámbito, peropensamos que la variedad de personas representa-das nos proporcionan un abanico de conclusionesindicativas de lo que opinan quienes trabajan eneste campo.

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Figura 1. Esquema seguido al aplicar la metodología Delphi en este estudio


GRUPO DE PERSONASPARTICIPANTESGRUPO COORDINADOR

Realización del1er cuestionario

Respuesta al1er cuestionario

• Análisis estadístico• Segundo cuestionario

Respuesta al2º cuestionario

• Análisis estadístico• Realización del informe y

conclusiones

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También es clave situar el estudio en el momento enel que se realiza. Lo iniciamos a finales de 2008, coin-cidiendo con la aprobación de las leyes vascas de Ser-vicios Sociales y Garantía de Ingresos. Y lo finaliza-mos en julio de 2009, un momento caracterizado porla crisis financiera y económica, y el cambio deGobierno Vasco (de ahí que, en el estudio, no hayaparticipado ningún representante de este organismo).

El cuestionario se envió a los participantes en dosocasiones:

• En la primera vuelta, los y las expertas manifes-taron su grado de acuerdo en cada una de lasafirmaciones planteadas.

• En la segunda, los y las expertas recibieron lapuntuación media del grupo para cada afirma-ción, así como los comentarios realizados porcada una de las personas participantes. Esto lespermitió reconsiderar su posición inicial (cam-biarla o no), añadir nuevos comentarios o rebatirlas opiniones del resto de participantes.

2. Situación y funcionamiento del tercersector de intervención social

Antes de plantearnos los retos del tercer sector deintervención social, hemos querido caracterizarlo ydescribir algunas de sus pautas de funcionamiento.Para ello, hemos recurrido a otros estudios (AdosConsulting Ikertaldea, 2008; Fantova, 2007; FrancoRebollar, Franco Ugidos y Guilló, 2007; Salamon etal., 2001; y Rubio, 2007).

2.1. Las funciones sociales del tercer sector

En los últimos años, el tercer sector de intervenciónsocial ha evolucionado notablemente en España. Deacuerdo con Rodríguez Cabrero (citado en Ados Con-sulting Ikertaldea, 2008: 167), las fases del recorridoque ha seguido en los últimos treinta años se pue-den resumir de la siguiente manera:

• En los años sesenta, se inicia la fase emergente.El crecimiento económico, el auge de las clasesmedias urbanas y la fuerza recién estrenada delmovimiento obrero se tradujeron en una renova-da capacidad de movilización y reivindicación dela sociedad civil.

• En los años ochenta, tiene lugar una fase de con-solidación. La desmovilización social, provocadaen gran parte por la reactivación del sistema departidos, hace tomar conciencia de las nuevasnecesidades, por lo que se tiende a consolidarlos objetivos reivindicativos bajo formas establesde organización, como las asociaciones. Las pri-meras leyes de servicios sociales no reconocen laimportancia del sector.

• La década de los noventa es la fase de expansióny, en ella, buena parte de las entidades del sec-tor se convierten en empresas prestadoras deservicios, bajo la fórmula de la subvención o elconcierto. Se consolida progresivamente unmodelo mixto de producción del bienestar, en elque las entidades sociales ganan peso comoprestadoras de servicios públicos y se necesitauna gestión económica profesional.

• Actualmente, nos encontramos en una fase deinstitucionalización, en la que se está consoli-dando la gestión privada de los servicios públi-cos y sociales, así como el papel de las organiza-ciones no gubernamentales, que comienzan averse afectadas por la competencia entre ellas yla empresa privada. Asimismo, parece estar dán-dose una regulación jurídico-normativa de laacción voluntaria. En el contexto de la CAPV, seestán produciendo importantes movimientos queapuntan hacia un proceso de institucionalizaciónmayor. En 2005, se constituye Gizardatz, Asocia-ción de Entidades de Iniciativa e IntervenciónSocial de Bizkaia, que integra a entidades priva-das sin ánimo de lucro que proveen profesional-mente servicios de atención a personas exclui-das, o en riesgo de exclusión social. En 2006,esta entidad promueve el Convenio Colectivopara el Sector de Intervención Social de Bizkaia.

Otros acontecimientos de importancia para el tercersector producidos recientemente son:

• El incremento de los presupuestos dirigidos aintervención social.

• La aprobación de la Ley de Promoción de la Auto-nomía Personal y Atención a las Personas enSituación de Dependencia (2006).

• La promoción institucional de un debate socialen torno a la reforma de la Ley vasca de Servicios Sociales, que ha concluido con la aprobación de una nueva norma en diciembre de2008.

En estos años, han cambiado varios aspectos direc-tamente relacionados con la función social de lasorganizaciones del tercer sector. Entre los y las par-ticipantes en el estudio, se observa un alto nivel deconsenso respecto a la función social que debencumplir esas entidades. Una de esas funciones, des-tacan, es la de detectar y alertar de las nuevas nece-sidades y problemas sociales. La mayor fortaleza alrespecto de estas organizaciones es el contacto con-tinuo con la realidad, así como la estructura dinámi-ca que presentan, característica esta que les permitedar respuesta a las necesidades con mayor rapidezque la propia Administración. Opinan los expertosque esta función se realiza en la práctica, aunqueson conscientes de que hay muchas personas cuyasnecesidades no están teniendo una respuesta adecuada.

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Unida a esta función, se menciona el papel demediación de las entidades entre las personas ensituación de desventaja social y la administraciónpública, especificándose que dicha mediación debedarse en clave de colaboración (“evidenciar deforma explícita las necesidades de esas personas,incluso participando en ‘la respuesta’”). En estamediación, se subraya, las entidades no debensuplantar la voz de las personas con las que traba-jan, sino que deben crear espacios donde estas per-sonas hablen por sí mismas.

Reivindicar y denunciar las situaciones de exclusiónsocial es otra de las funciones que se identificancomo claves, junto a la sensibilización ‘a pie decalle’ de la población en general. Se cuestiona hasta qué punto las entidades del tercer sector lallevan a cabo, argumentándose la dependencia económica que hoy tienen como dificultad paradesarrollarla. Esta dependencia económica, comen-tan, es el talón de Aquiles de las organizaciones nogubernamentales, un factor de gran peso especial-mente si el objeto de la denuncia es directamente laAdministración responsable de un servicio que ges-tiona la entidad. En el caso del papel de denuncia,se añade que es realizado por una parte de las enti-dades sociales, pero no es característica generaliza-da ni exclusiva.

Esta afirmación está directamente relaciona con laheterogeneidad de entidades no lucrativas que exis-ten en la CAPV. Facilitamos a continuación una seriede datos que nos presentan una foto de un sectormuy diverso, configurado por una gran diversidadde organizaciones que realizan actividades muydiversas (Ados Consulting Ikertaldea, 2008):

• En 2006, nos encontramos con un total de 898entidades, que gestionaron, al menos, 278 millo-nes de euros y emplearon, como mínimo, a 7.879personas.

• La gran mayoría de las entidades del tercer sec-tor de intervención social se concentran en lascapitales vascas y en sus zonas metropolitanas.

• El ámbito geográfico de actuación es mayoritaria-mente provincial y municipal, y la forma jurídicamás habitual, la de asociación sin ánimo delucro. Por el contrario, las entidades más profe-sionalizadas son, por este orden, las cooperati-vas de iniciativa social, las fundaciones y lasfederaciones.

• Las entidades del tercer sector de intervenciónsocial desarrollan principalmente su actividad entres áreas: servicios sociales (44,4%); ley, dere-cho y política (21,5%); y salud (17,1%). Atiendensobre todo a personas de edad adulta (47,1%),tercera edad (19,1%) y jóvenes (16,5%), con situa-ciones asociadas de discapacidad (un 43,7%) yexclusión social (37,6%).

Respecto a la dimensión económica del sector, cabedecir lo siguiente:

• El principal (y en ocasiones único) proveedor defondos es la Administración pública (71,6% delos fondos), ya sea a través de subvenciones(57,3%) o de convenios y concertaciones (14,3%).

• El volumen económico gestionado por las entida-des2 del tercer sector de intervención social en2006 fue de 278.421.262 euros, un 12,3% másque el año anterior.

• Son las entidades con convenio propio las quemayor volumen económico gestionan (por tratar-se de aquellas de mayor tamaño), con un 60,3%del total. Intervención social (17,2%) y terceraedad (8,3%) también son relevantes dentro deesta distribución.

• Así pues, todos los resultados apuntan a que unvolumen muy elevado del total de presupuestodel sector es gestionado por una reducida partedel tejido sin ánimo de lucro: entidades muy pro-fesionalizadas, con un volumen importante depersonas empleadas y de persona usuarias.

Por su parte, en el aspecto laboral, el tercer sectorde intervención social se caracteriza por estar másfeminizado que otros sectores productivos, con unapresencia mayoritaria de mujeres tanto en el trabajoremunerado como en el voluntariado. De la muestrautilizada en el estudio editado por el Ararteko, com-puesta por 7.879 personas, 5.389 son mujeres(68,4%), y 2.490, hombres (31,6%); es decir, haycasi 7 mujeres por cada 10 personas empleadas.

2.2. La gestión de los servicios de responsabilidadpública

Los datos nos proporcionan la dimensión real que eltercer sector lleva adquiriendo en estos últimosaños y su importancia a la hora de gestionar servi-cios de responsabilidad pública. Es en este puntodonde surge otro aspecto para el debate: ¿en la ges-tión de servicios de responsabilidad pública, debeprimar la participación de la iniciativa social nolucrativa frente a otras iniciativas cuya vocación seala estrictamente lucrativa? En este aspecto, la opi-nión generalizada de los/as participantes en esteestudio es que sí, pero siempre que primen criteriosde calidad en la gestión, eficacia, transparencia,profesionalidad, desde la vocación del servicio y elrespecto a las personas. Ser una iniciativa social no

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2 “Ha de tomarse este dato como un volumen indicativo, queúnicamente recoge datos de la muestra (32% del total, aunque seha recogido la mayoría de las entidades profesionales y de lasgrandes entidades). Por tanto, ha de ser utilizado como un mínimo,un volumen que al menos es gestionado por el sector” (Ados Con-sulting Ikertaldea, 2008: 85).


debe considerarse como un principio. Por otro lado,apuntan, para primar la iniciativa social, ha sidohabitual establecer el criterio de ‘en iguales condi-ciones de calidad y coste’, pero al no concretarse losparámetros que definen la calidad, se corre el riesgode que el criterio realmente significativo sea el pre-cio del servicio, sin tomarse en consideración otrosaspectos, como el tiempo que una entidad llevainterviniendo en un determinado territorio o con undeterminado colectivo, ni el carácter integral de lasintervenciones que plantea.

Este punto nos lleva a plantearnos otra hipótesis,que, en este caso, hace referencia a los sistemas derelación que deben establecerse entre la Administra-ción y las entidades, y la clarificación del papel deuna y otras. El consenso es evidente en este aparta-do, y se apuntan algunos aspectos en los que seríanecesaria dicha clarificación, como el alcance de laresponsabilidad pública en relación al conjunto deactividades que realizan las entidades de iniciativasocial, o el papel de las entidades en la prestaciónde servicios de responsabilidad pública y –másallá– en la ‘provisión mixta del bienestar’.

Al tratar este tema, se identifican responsabilidadesque la propia Administración debería asumir, comola de impulsar una política de promoción del tercersector, avanzando en el reconocimiento de éstecomo agente social, junto a las empresas, las admi-nistraciones públicas o los ‘mundos vitales’ (las rela-ciones de ayuda mutua de carácter informal, nomediadas por organizaciones, instituciones oempresas). También se ve necesario repensar larelación entre las administraciones públicas y lasociedad civil organizada en clave de gobernanza,evitando, por ejemplo, la configuración de gruposde interés mixtos (público-privados) que se alimen-ten mutuamente.

Si tuviéramos que describir la relación existenteentre la Administración y el tercer sector, podríamosdenominarla como una relación ‘de tensión’, alimen-tada por una Administración que obtiene servicios debajo coste, y un tercer sector que gestiona muchosservicios, pero en una situación de precariedad. Res-pecto a este tema, se comparte un alto grado de con-senso, apuntando algunas de los y las expertas, queincluso el apoyo al tercer sector se sostiene, enbuena parte, sobre este aspecto, y no sobre el reco-nocimiento de su contribución a la sociedad y de lasfunciones sociales que desempeña.

Por otro lado, también ven necesario denunciar lasdiferentes condiciones que existen entre distintosámbitos de actividad dentro del sistema de serviciossociales: entre las personas que trabajan con perso-nas con discapacidad intelectual, quienes trabajancon personas mayores, y quienes trabajan con per-sonas en situación de exclusión o desprotección.Desigualdades identificadas también entre profesio-

nales que realizan las mismas funciones o similares.Reconocen que se ha hecho un esfuerzo por mejorarlas condiciones laborales en algunos sectores, peroel problema que existe es muy serio, y las desigual-dades, muy grandes. En esta línea, también sedetectan fórmulas que pueden ir encaminadas amejorar esta situación, como los convenios o con-ciertos que establezcan pautas de colaboración plu-rianuales que garanticen adecuadamente el desarro-llo de los diferentes servicios-programa.

2.3. La construcción y participación en clave de red

Si en algún aspecto queda patente la evolución delámbito de intervención social, es en el que está rela-cionado con el trabajo en red y la participación enredes sociales Fortalecer aspectos como la misióncolectiva, la identidad compartida, la cultura colabo-rativa, o la gestión y organización colectiva es sínto-ma, entre otros, del grado de madurez de las organi-zaciones.

Aquí se abre otra vía al debate, que está directa-mente relacionada con uno de los elementos queapuntábamos con anterioridad, en concreto, con elpapel de las organizaciones frente a las redes. Entrelos/as expertos/as consultados, existe un amplioconsenso en que las redes son las estructuras idó-neas para la construcción de una ciudadanía activa,democrática e inclusiva. Con todo, alguna de las per-sonas participantes en el estudio introduce maticesal expresar su modo de ver las redes en cuanto ele-mento que promueve la ciudadanía activa, y notanto como constructoras de una ciudadanía demo-crática y pluralista, puntualizando que quizás esafunción social es más propia de las entidades másque de las propias redes.

Por su parte, se percibe nítidamente el aporte deci-sivo que las redes tienen en el fortalecimiento socialde las entidades que trabajan por la inclusiónsocial, al encauzar la colaboración entre organiza-ciones y la cooperación con otras redes. La sensibili-zación, la propuesta de formas de hacer alternativas(personas, organizaciones, empresas, instituciones),o la denuncia y la promoción de derechos debentener un papel relevante, de transformación social.Algunos y algunas expertas también conciben a lasredes en clave de ‘red-agente’ cohesionado quesirve como interlocutor en diferentes situaciones, ycreen necesario identificar dichas redes. Si volve-mos a la función de reivindicación, por ejemplo, nodeberá tener el mismo papel una entidad comoGizardatz, centrada en las mejoras de las condicio-nes laborales del sector de intervención social, quela Red Europea de Lucha contra la Pobreza y Exclu-sión Social (EAPN), que no ha de defender los intere-ses y derechos de los y las trabajadoras o las entida-des, sino directamente los de las personas ensituación de exclusión.

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También se menciona la importancia de las redes desolidaridad como elemento clave para paliar o solu-cionar determinadas situaciones de exclusión social.Además, se detalla el término redes de solidaridadcomo “vivir algunos con menos para que otros pue-dan vivir con más” y “potenciar las relaciones dife-rentes”, porque la inclusión es acceso también a lasredes de relación, intercambio e influencia (respon-sabilidad social). Por otro lado, se apunta, las redesson una respuesta más, y que la solidaridad esimportante, pero que lo más importante es el Dere-cho. En este aspecto, también se identifica el riesgode favorecer la ‘desresponsabilización’ de la admi-nistración pública.

Completando las reflexiones sobre la responsabili-dad de la sociedad, se considera que la exclusiónsocial es una de las consecuencias de un modelosocioeconómico basado en la maximización delbeneficio y en la rentabilidad, que sólo es capaz degenerar riquezas creando paralelamente pobreza, yque está en la base de una sociedad dual que inte-gra a parte de la población, a costa de dejar exclui-da a otra parte.

2.4. Nuestro modelo de intervención

Si algo caracteriza a las organizaciones del tercersector es el modelo de intervención. En esta línea,entendemos que los procesos de inclusión socialdeben componerse de una serie de elementos clave(Departamento de Acción Social de la DiputaciónForal de Bizkaia, 2008), que pueden actuar comofacilitadores (si se dan) u obstáculos (si no se dan)en el resultado del itinerario de inserción:

• Un itinerario debe ser siempre personalizado.Hablamos de procesos (desarrollo en el tiempode una serie de actuaciones que provocan uncambio en la situación vital de la persona) perso-nalizados (adaptados a cada persona). La perso-na usuaria es la protagonista del proceso.

• Los itinerarios son globales e integrales, y debenpromover la autonomía de las personas para quesean capaces de dirigir sus propios procesos decambio y desarrollo humano.

• El itinerario debe diseñarse de manera colegiadacon la persona usuaria y esta coparticipación debedarse a lo largo de todo el proceso (diagnóstico,participación y evaluación conjuntas).

• Se sigue un proceso gradual. Se desarrollan acti-vidades, se evalúan y se ajustan para configurarun desarrollo que traslada a la persona de unasituación inicial determinada a otra cada vez máscercana al mundo laboral.

• Se busca la adaptación a los ritmos de las perso-nas, planteando itinerarios a medio y largoplazo.

• Se mantiene una adecuada coordinación entrelos diferentes servicios que trabajan con unamisma persona, para ofrecerle así un procesocoordinado, que evite duplicidades e incompati-bilidades.

• Se utilizan prioritariamente (siempre y cuandosea posible) los recursos existentes en el entor-no, y los específicos o especializados en casosconcretos. Se evita la estigmatización en todomomento.

• El trabajo es grupal, puesto que se parten deexperiencias grupales, como la cuadrilla, elbarrio, el grupo de iguales. La experiencia grupalpermite abordar contenidos y actitudes conmayor fuerza e intensidad, y el grupo se convier-te en un espacio de contraste, apoyo y aprendi-zaje.

• La participación de las personas debe darse nosólo en el propio desarrollo de su itinerario, sinotambién en su entorno social y comunitario, loque contribuye a construir comunidades localesinclusivas, participativas y solidarias.

En el estudio, se relaciona este modelo con la com-posición multidisciplinar de los equipos de interven-ción. La multidisciplinariedad se presenta así comonecesaria para solucionar problemas complejos yque afectan a más de un ámbito (empleo, vivienda,salud, relaciones sociales). Se incide también en lanecesidad de trabajar en equipo, definiendo elpapel de cada profesional, sin solapamientos nilagunas. En esta línea, se apunta, la importancia dedefinir funciones y responsabilidades, no desde unpunto de vista corporativista, sino de aporte al suje-to de intervención.

3. Algunas conclusiones para seguiravanzando

Somos conscientes de que, en este estudio sobre eltercer sector de intervención social, son muchos losaspectos y temas sobre los que no hemos reflexio-nado, y que tendrán que formar parte de un siguien-te análisis. A modo de cierre, queremos reflejar en elsiguiente cuadro aquellas cuestiones que, a lo largode la investigación, se han identificado como forta-lezas y oportunidades, debilidades y amenazas. Esteanálisis DAFO, junto a las aportaciones que hemosexpuesto con anterioridad, nos proporcionan ele-mentos suficientes para seguir caminando y avan-zando.

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alTabla 1. Análisis DAFO del tercer sector de intervención socialFortalezas Debilidades

Condicionantes internos • Función social como canalizadora de la • Alta dependencia económica de las administracionesacción social. públicas.

• Dilatada experiencia. • Escasa relación de corte técnico entre las entidades y• Capacidad de adaptación y rápida respuesta a la Administración.

las nuevas necesidades. • Escasa cultura empresarial por parte de la dirección • Defensa de los derechos sociales. (que no quiere asumir ese papel en muchas• Canaliza la voz de las personas en situación de ocasiones) y los trabajadores de cultura sindical (con

desventaja social. niveles de afiliación muy bajos, aunque crecientes).• Promoción de la ciudadanía activa y desarrollo

del compromiso cívico con la justicia y solidaridad.• Trabajo comunitario desde la proximidad.• Conocimiento de primera mano sobre las

realidades de la exclusión social y sus facetas. Accesibilidad.

• Creciente grado de profesionalización ymultidisciplinariedad.

• Modelo de intervención basado en elacompañamiento.

• Participación en redes.• La mejora de la situación laboral de las

personas trabajadoras (convenio en el ámbito de la intervención social en Bizkaia).

Oportunidades AmenazasCondicionantes externos • En los próximos años, se producirá en aumento • El sistema de financiación público: el retraso en la

del mecenazgo social. concesión de las subvenciones y la periodicidad anual• Incorporación de las nuevas tecnologías en los de las adjudicaciones de fondos aumentan la rotación

sistemas de gestión de la información y del en el sector, por la inseguridad de las personasconocimiento. empleadas y la dificultad para firmar contratos

• Vinculación al mundo de la economía solidaria. indefinidos por parte de las entidades.• La entrada de entidades con ánimo de lucro es perci-

bida como una amenaza real por las entidades nolucrativas.

• Contención del gasto público.• Polarización excesiva de las políticas sociales hacia

algunos colectivos.



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El fenómeno creciente y no demasiado estudiado delos menores no acompañados en España, difícil deacotar cuantitativa y cualitativamente, lleva a unanueva problemática social que va más allá de la vul-nerabilidad en la frontera y desemboca en la pérdi-da de derechos humanos básicos, reconocidos uni-versalmente. La invisibilidad de estos menores antelas instituciones públicas complica la definición deespacios de intervención adecuados y la defensa dederechos universales, ante el vacío legal en situa-ciones de diáspora, algo que intentan cubrir lasorganizaciones no gubernamentales.

Palabras clave:

menores no acompañados, infancia, inmigración,integración, vulnerabilidad social.

1. Introducción

Las transformaciones económicas, sociales, cultura-les y tecnológicas que están experimentando lassociedades modernas como consecuencia del avancede la globalización constituyen el marco de nuevosfenómenos de desigualdad social entre colectivosparticularmente vulnerables, como la infancia. La era tecnológica, surgida de la revolución científico-tecnológica, ha transformado las sociedades actua-les, haciendo aparecer nuevas estructuras y mode-los de estratificación social. La diversificación yamplificación de los flujos migratorios es una conse-cuencia más del progreso tecnológico, esta vez apli-cado a transportes y sistemas de comunicación einformación, que difuminan espacios y permeabili-zan las fronteras, ante una proliferación de movi-mientos humanos internacionales cuyo control esta-tal es cada vez más difícil. Hombres y mujeres,adultos, jóvenes y menores, atraviesan los límitesterritoriales en busca de una vida mejor, a veces congarantías sobre papel, otras muchas, con el pasajede la irregularidad. Entre ellos, los menores más vul-nerables, aquellos que, sin ningún pase de entradaen el país, sin ninguna compañía familiar, se aden-tran, ‘a escondidas’, en un nuevo país, en una nuevacultura, donde las imágenes mentales construidas, apartir de los visionados televisivos en sus países deorigen, o incluso en Internet, apenas tienen que vercon la realidad que les espera. Son ellos los meno-res no acompañados.

Bajo un marco jurídico que quiere protegerlos aescala internacional, estos menores no acompaña-dos constituyen uno de los colectivos más vulnera-bles a la violación de los derechos humanos funda-mentales, máxime cuando se tornan invisiblesincluso para los organismos encargados de velarpor sus intereses mayores. Los que conocen la pro-tección a la que tienen derecho, son, podríamosdecir, ‘menores sin infancia’, ‘adultos acelerados’.

Menores no acompañados: de lavulnerabilidad social a la invisibilidadinstitucionalBárbara Fernández GarcíaUniversidad Complutense de Madrid y Fundación Cultura y Comunicación<[email protected]>


Algunos de ‘los otros’ son los que permanecen ocul-tos por miedo a retornar sobre sus pasos, echandopor tierra todo su proyecto migratorio. Muchasveces son ellos mismos quienes permanecen bajola sombra de un sistema que desconocen tantocomo temen.

En España, las instituciones se esfuerzan por cono-cer una realidad hace poco más de una década total-mente desconocida (numéricamente inexistente),ahora en pleno crecimiento. Todavía muy reducidoen términos estadísticos, el fenómeno de los meno-res acompañados es cada vez más estudiado y obje-to de interés no sólo por parte de algunos organis-mos no gubernamentales. Los progresos en lamateria no hacen sino revelar la necesidad de pro-fundizar aún más en la cuestión de los derechos vul-nerados de estos menores, en aras a conseguir unadefensa más eficaz y global, otorgando luz a las ins-tituciones encargadas de ejecutar los mecanismosde protección necesarios para que todos los meno-res puedan tener realmente ‘una infancia’. Este artí-culo pretende, precisamente, aportar claves distinti-vas de la situación de los menores no acompañadosen España que ayuden a definir espacios de inter-vención adecuados, para lograr proteger sus dere-chos universales ante determinados vacíos legalesen situaciones de diáspora.

2. Contextualización del fenómeno de losmenores no acompañados

El fenómeno de los menores no acompañados enEspaña ha venido de la mano de los flujos migrato-rios irregulares y masivos que alcanzan la penínsulaIbérica, procedentes fundamentalmente del Norte deÁfrica, Europa del Este y, en menor medida, del otrolado del Atlántico. El proceso migratorio, que en lospaíses europeos se encontraba en plena expansióndesde la década de 1970, no encontró sus primerosecos en nuestro país hasta bien entrada la décadade los ochenta. Desde entonces, un movimiento ace-lerado y progresivo llevaría a un país tradicional-mente exportador de mano de obra a convertirse,justo con el cambio de siglo, en la cabeza de los paí-ses con mayor número de inmigrantes y, consecuen-temente, con mayor presencia de menores no acom-pañados.

La sorpresa institucional fue doble (Fernández,2010). Primero, porque en apenas dos décadasEspaña había pasado de país exportador de manode obra al primer país europeo receptor de inmi-grantes. Luego, porque debía hacer frente a un fenó-meno totalmente desconocido, para el que los ins-trumentos institucionales existentes hasta elmomento no estaban preparados: los menores noacompañados, un colectivo especialmente vulnera-ble dentro de la infancia.

2.1. Aproximación al concepto de menor

Jurídicamente, se entiende que es menor todo aquelque no ha adquirido la mayoría de edad. Desde unaperspectiva social, el término equivale a niño/a, ado-lescente y joven. La Observación General nº 6 delComité de los Derechos del Niño de Naciones Unidassobre Trato de los Menores no Acompañados y Sepa-rados de su Familia fuera de su País de Origen (2005)precisa que niño es “todo ser humano menor de 18años de edad, salvo que, en virtud de la ley que lesea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría deedad”. En España, la mayoría de edad se alcanza alos 18 años, y con ella, la adquisición de la plenacapacidad del ejercicio de sus derechos y deberes,incluido el voto, y la extinción de la patria potestad ytutela. Sin embargo, a partir de los 16, el menor tienela capacidad de obrar en el procedimiento de repa-triación, al considerarse que posee juicio suficiente;también podría trabajar bajo consentimiento depadres o tutores (artículo 7 del Estatuto de los Traba-jadores) y adquiere la mayoría de edad sanitaria.Para el mantenimiento de relaciones sexuales con-sentidas, la edad desciende hasta los 13 años.

A la luz de estas consideraciones sobre infancia yminoría de edad, entendemos que menor migranteserá aquella persona con edad inferior a los 18 añosque se encuentre en un país diferente a aquel del queprocede, por un periodo prolongado (para distinguir-los de quienes realizan ‘movimientos recurrentes’).Los menores migrantes extranjeros, por su parte, sonaquellos procedentes de países terceros, no pertene-cientes a ningún Estado de la Unión Europea.

Jurídicamente, el concepto de menor no acompañadoes distinto al de menor abandonado (no sometido apatria potestad, ni tutela), menor separado o acom-pañado de un guardador de hecho. Los menores noacompañados son aquellos “menores de dieciochoaños nacionales de países terceros que lleguen alterritorio de los Estados miembros sin ir acompaña-dos de un adulto responsable de los mismos, ya sealegalmente o con arreglo a los usos y costumbres, entanto en cuanto no estén efectivamente bajo el cui-dado de un adulto responsable de ellos, o que, unavez entrados en el territorio sean dejados solos”(Resolución del Consejo de la Unión Europea de 26de junio de 1997 relativa a los menores no acompa-ñados nacionales de terceros países; Directiva2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001;DOCE L 212, de 7 de agosto de 2001, que añade a losnacionales de terceros países a los “apátridas meno-res de 18 años”; Directiva 2003/86/CE del Consejo,de 22 de septiembre de 2003, sobre reagrupaciónfamiliar). En línea con lo anteriormente expresado,en el Derecho español, un menor extranjero no acom-pañado es un menor nacional de un país no miembrode la Unión Europea o el apátrida (aquel que carecede nacionalidad reconocida) menor de 18 años que,al entrar en el territorio español, no está acompaña-

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do de un adulto, o el que, tras habar entrado acom-pañado, termine solo.

El Comité de los Derechos del Niño, en la ya citadaObservación General nº 6 (2005), también establecela diferencia entre niño o menor no acompañado(“menores que están separados de ambos padres yotros parientes y no están al cuidado de un adulto alque, por ley o costumbre, incumbe esa responsabili-dad”) y niños separados (“menores separados deambos padres o de sus tutores legales o habituales,pero no necesariamente de otros parientes; por loque puede tratarse de menores acompañados porotros miembros adultos de la familia”), aunque consi-dera que los principios de la Observación General seaplican por igual a los menores no acompañados y alos separados de sus familias (comprenden tanto aunos como a otros).

Para terminar, diremos que el concepto de ‘menorno acompañado’ recibe también otras denominacio-nes, aunque con connotaciones, en algunos casos,distintas. ‘Menor extranjero no acompañado’,‘menor separado’, ‘menor en situación de abando-no’, ‘menor extranjero indocumentado no acompa-ñado’, ‘menor migrante no acompañado’ son algu-nos de los términos más utilizados para definir larealidad social de la migración de los menores noacompañados.

2.2. Inmigración irregular

La entrada irregular de inmigrantes en un territoriose lleva a cabo fundamentalmente con la utilizaciónde documentos falsos o falsificados, o con la ayudade redes de delincuencia organizada formadas porcontrabandistas y traficantes (Fernández, 2006). Enla cuantificación de los inmigrantes irregulares, tam-bién se deben tener en cuenta las personas queentran legalmente con un visado válido, o por mediode un régimen sin visado, pero prolongan o modifi-can el motivo de su estancia sin la autorización delas autoridades, así como los solicitantes de asiloque no se han marchado tras el rechazo de sudemanda.

No es posible realizar una cuantificación exacta delflujo de inmigrantes irregulares; tan sólo se puedeacceder a estimaciones derivadas del cruce dedeterminados indicadores: número de entradasdenegadas y traslados, detenciones en las fronteraso en el propio país, solicitudes de asilo denegadas,solicitudes en procedimientos nacionales de regula-rización, entre otras. También debemos mencionar aaquellos inmigrantes que no solicitan ningún tipo deprotección, porque han entrado legalmente, o por-que permanecen una vez terminada la estancia auto-rizada. Según estos indicadores, las estimacionesde los flujos anuales de migración irregular en laEspaña superan el millón de personas.

La inmigración irregular no va a desaparecer: inde-pendientemente de las vías legales que se instauren,siempre existirá un cierto volumen de inmigración[Fernández, 2006; COM (2004) 412 final]. Para abor-dar estos flujos irregulares, es necesaria una combi-nación de medidas preventivas y la supresión deincentivos que desemboquen en un posible ‘efectollamada’. Garantizar la vuelta a su país de origen esuno de los enfoques prioritarios, mediante el diálogoreforzado y la cooperación con los países de origen.

Estos menores padecen una triple vulnerabilidad,como menores, comoinmigrantes y comoindocumentadosPor su parte, la realidad de los niños indocumentados(aquellos insertos en los flujos de inmigración irregu-lar) posee una naturaleza móvil y abierta (Bicocchi yLeVoy, 2008): incluye a los menores que llegan parareunirse con sus familias sin formar parte de lospatrones oficiales de reunificación familiar; aquellosque entran irregularmente con uno o varios parientes;los nacidos en territorio nacional, pero hijos depadres indocumentados con lo que retoman su situa-ción de irregularidad; y aquellos a quienes sus fami-lias envían a Europa a buscar mejores condiciones, obien se escapan y se encuentran solos, ajenos a loscircuitos de acogida para menores no acompañados einvisibles para las instituciones y servicios sociales.Este último caso presenta nuevas particularidades: enefecto, la llegada de menores no acompañados se haconsolidado como un nuevo patrón migratorio (Uni-cef, 2009), con unas características sociodemográfi-cas diferentes, cuantitativamente modesto y social-mente más estigmatizante.

Desde que el menor no acompañado entra en territo-rio español hasta que se adopta una resolución admi-nistrativa sobre su situación, podemos encontrar dife-rentes fases (Cabedo, 2010): a) la de intervención(cuando los menores son detectados e identificados);b) la de investigación (identificación de las circunstan-cias personales y sociofamiliares del menor, una vezen el centro de protección de menores); c) la de deci-sión (con relación al menor y atendiendo a su interéssuperior: la opción prioritaria es la de la repatriación,aunque también podría ser la permanencia y la tutelaadministrativa, precisamente de acuerdo a su interéssuperior); y d) la fase de ejecución, a la que sigue laprotección e integración en el país de acogida, bajotutela administrativa. Si tras la decisión administrati-va se decide la repatriación, entonces terminaría ahísu itinerario migratorio, que podría, sin embargo,comenzar de nuevo cuando el menor intente alcanzarde nuevo el territorio español (y lo consiga).

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2.3. Vulnerabilidad social

La vulnerabilidad social puede entenderse como la“inseguridad e indefensión que experimentan lascomunidades, grupos, familias e individuos en suscondiciones de vida a consecuencia del impacto pro-vocado por algún tipo de evento natural, económicoy social de carácter traumático”, pero tambiénadquiere toda su significación a la luz del “manejode recursos y las estrategias que utilizan las comuni-dades, los grupos, familias y personas para afrontarsus efectos” (Malgesini, 2010). Relacionada intrínse-camente con los conceptos de pobreza y exclusiónsocial, la vulnerabilidad presenta su primera facetaen forma de “pobreza material o económica, desem-pleo y/o precariedad laboral, dificultades educativasy fracaso escolar, problemas de alojamiento y vivien-da, salud insuficiente o mal atendida, fuertes limita-ciones para acceder a los servicios sociales y a laprotección social, crisis relacional y de vínculossociofamiliares, problemas legales y de relación conla justicia y/o las agencias de control social”.

Todos estos elementos intervienen en el fenómenode los menores no acompañados. Nacidos en uncontexto de pobreza e inseguridad humana, la pre-cariedad de su situación les acompaña a lo largo delproceso migratorio, como víctimas colaterales en susalida (en el mejor de los casos, y cuando no entranen redes de delincuencia y trata). Más adelante, esaprecariedad aparece de nuevo frente a todos losmecanismos de protección de fronteras. Con laentrada al territorio, se vive una primera confronta-ción jurídica, derivada precisamente de su irregulari-dad administrativa, que puede prolongarse de formapermanente si se mantienen invisibles para las insti-tuciones. Las escasas relaciones con otros jóveneslocales y los vínculos familiares rotos implican unas problemáticas relacionales que custodian aljoven durante todo el proceso de exclusión (más omenos voluntaria). El fracaso escolar –cuando no elanalfabetismo y la nula escolarización– y la búsque-da de trabajo como objetivo primero –olvidando que‘tienen una infancia’– terminan de dibujar el primerboceto de vulnerabilidad.

Jurídicamente, dicha vulnerabilidad se refleja en lasdenominadas situaciones de riesgo y de desamparo.Existe una situación de desamparo de hecho cuan-do, por causa del incumplimiento, o del imposible oinadecuado ejercicio de los deberes de protecciónestablecidos por las leyes para la guarda de meno-res, éstos queden privados de la asistencia moral omaterial necesaria (artículo 172 del Código Civil), loque ocurre en los casos de abandono y no acompa-ñamiento. En esas circunstancias, la situación de noacompañamiento de un menor (menor desasistidode la protección de un adulto o de una institución),en el sistema jurídico español, es equiparable a unasituación de desamparo de hecho (Circular 3/2001,de 21 de diciembre, sobre la Actuación del Ministe-

rio Fiscal en Materia de Extranjería). Por otra parte,se entienden por situaciones de riesgo para elmenor aquellas “de cualquier índole que perjudi-quen el desarrollo personal o social del menor, queno requieran la asunción de la tutela por ministeriode la Ley” (Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero).

2.4. Triple vulnerabilidad

Las características definitorias de una situación devulnerabilidad social susceptibles de ser aplicadas atodo colectivo humano o individuo –entendidaaquélla de un modo globalizante, que ya hemos per-filado– pueden ser redefinidas y redimensionadasen el caso de los menores no acompañados. Estosniños viven, precisamente, una situación de triplevulnerabilidad (Bicocchi y LeVoy, 2008): en primerlugar, como menores; luego, como inmigrantes; y,finalmente, como indocumentados. De todos losmenores inmigrantes, los más vulnerables son, pre-cisamente, aquellos que están separados de susfamilias y que rara vez se encuentran en situaciónde regularidad administrativa, pues no tienen –o tienen sólo temporalmente– un permiso de resi-dencia. Dicha vulnerabilidad se percibe en el nosiempre garantizado (lo veremos) acceso a los dere-chos fundamentales de todo menor (recogidos entratados internacionales, como la Convención de losDerechos del Niño, en la Ley 1/1996, de ProtecciónJurídica del Menor, y en sus textos derivados): dere-cho a la educación; a la asistencia sanitaria y demásservicios públicos; al honor, a la intimidad y a lapropia imagen; a la información; a la libertad religio-sa; a la participación, asociación y reunión; a lalibertad de expresión; o a ser oído.

El momento actual, plena era tecnológica y con unacrisis económica que sigue coleteando, hace que lainfancia sea, si cabe, aún más vulnerable: un datosignificativo lo tenemos en la propia Unión Europea,donde el riesgo de pobreza en los menores de edades del 19% (Malgesini, 2010), encontrándose Españaentre los países con mayor índice de pobreza infantily menor prioridad estatal en la cuestión de protec-ción de la infancia. Entre las causas, se encuentra eltrabajo: bajos salarios, pésimas condiciones labora-les y desempleo. Pero se trata, sin embargo, de unelemento estructural que va más allá: la revolucióncientífica y tecnológica que ha hecho nacer a la glo-balización ha traído consigo nuevas formas de desi-gualdad social, que redibujan nuevas pirámides deestratificación social (Tezanos, 2008). Paro de largaduración, precarización laboral y nuevos sistemas deorganización del trabajo conducen a sociedades‘dualizadas’, con una clara tendencia hacia la acen-tuación de las desigualdades sociales –entre jóvenesy adultos, mujeres y hombres, desempleados y tra-bajadores, jubilados y activos, residentes en zonasdeprimidas y habitantes de regiones prósperas–. Lasociedad del ocio, de la información y de las nuevas

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tecnologías apunta, además, a nuevas formas deexclusión derivadas del acceso a la educación y a lainformación, a las propias tecnologías. Precisamente,aunque el fenómeno actual de exclusión social “debesituarse en la perspectiva general de los procesos dedualización y segregación que han existido a lo largode toda la evolución social” (Tezanos, 2008), tam-bién presenta rasgos específicos, consecuencia delas “nuevas condiciones laborales, sociales y políti-cas que concurren en los procesos sociales globalesen que nos encontramos”, en donde los flujos migra-torios masivos y las comunidades transnacionalesson sólo unos rasgos distintivos más del sistema.Esta caracterización entra de lleno en el fenómenoque nos ocupa, la sufren los menores no acompaña-dos, aquellos con unas características sociodemográ-ficas entre las que conviene destacar aquí lassiguientes (profundizaremos en ellas más adelante):sus escasos o nulos estudios; su, en ocasiones, limi-tado acceso a otras tecnologías más allá de lasmediáticas (aquellas que reflejan ‘otra realidad’soñada, las imágenes televisivas que chocan con lasque encuentran tras su largo viaje); y su aspiraciónde entrar, aun sin alcanzar en muchas ocasiones laedad legal para trabajar, en un mercado laboral, yade por sí, exclusivo y precario.

3. Menores no acompañados en España

Los tres contextos definitorios del fenómeno de losmenores no acompañados (infancia + migraciones +vulnerabilidad social) existentes a escala global–aunque con repercusiones de diferente gradosobre el menor, su familia, la comunidad y, en deter-minada medida, sobre las sociedades de origen yacogida, atendiendo a los lugares de salida y de lle-gada (movimientos humanos más o menos recurren-tes)– corresponde ahora reubicarlos en nuestra rea-lidad espacial concreta: España.

3.1. Perspectiva cuantitativa

Difícilmente cuantificable por sus característicasintrínsecas, tan sólo existen estimaciones proceden-tes de los datos oficiales sobre menores no acompa-ñados que han podido acogerse a los sistemas deprotección de menores o han sido detectados en lasfronteras españolas. En España, las últimas cifrasarrojadas apuntan hacia más de 7.000 menores noacompañados (Unicef, 2009). Si seguimos su evolu-ción en el tiempo, el número de acogidas traza unalínea ascendente desde 1993 (se registra un únicomenor), que sólo despunta a la baja en 1997 (con1.006 menores no acompañados registrados), paramantener un ascenso continuado hasta 2004, añoen que nuevamente caerá (en 2003, se detectan6.303; en 2004 casi la mitad: 3.186). A partir deentonces, volverá a crecer progresivamente, con unascenso similar al de años anteriores y que, en

2007, alcanzará los 6.475 menores no acompañadosregistrados. El total de casos detectados entre 1993y 2007 alcanza la cifra de 49.477, de los cuales un32,9 % se situarán en Andalucía (IFAM-FundaciónPere Tarrés y Universidad Ramon Rull, 2009). Lesiguen la Comunidad Valenciana (15,2%)1, Cataluña(13,2%), el País Vasco (8,7%), Canarias (7,5%) yMadrid (5,3%). Atendiendo a oportunidades econó-micas, estos menores prefieren las zonas urbanas alas rurales.

3.2. Características cualitativas

Empleando frecuentemente los mismos circuitosmigratorios que los adultos, los menores no acom-pañados proceden de países vecinos, o con ciertatradición migratoria hacia la Unión Europea, comoArgelia, Marruecos, Rumanía y la región del ÁfricaSubsahariana. Aquellos de procedencia iberoameri-cana apenas representan el 5% del total, lo quepodríamos explicar por el mayor control de los aero-puertos, frontera con una permeabilidad netamenteinferior a las marítimas o terrestres.

Dentro de la heterogeneidad que caracteriza a losmenores no acompañados que ingresan en España,se pueden apuntar algunos rasgos genéricos: cercadel 90% son varones procedentes de familias muynumerosas y el norte de África; su edad media giraen torno a los 16 años, aunque todos ellos poseenuna madurez psicológica superior, lo que dificultarásu integración en los centros de acogida para meno-res, en la medida en que, sintiéndose adultos, venmodos de acción destinados a menores.

Destaca su alta movilidad, tanto dentro del territorionacional (España) como en la Unión Europea, queatiende a las oportunidades laborales que puedansurgir, y en busca del modo más rápido de regulari-zar su situación. La ausencia de acompañamientofamiliar o adulto tutelar no marca su soledad abso-luta: antes bien, entran en las dinámicas reticularesy redes solidarias de inmigrantes compatriotas, queles ayudan a su llegada al país de acogida, y en oca-siones, también a lo largo de todo el proceso migra-torio.

No acostumbran a relacionarse, sin embargo, conotros jóvenes autóctonos. A su bajo nivel de cualifica-ción (algunos ni tan siquiera han terminado la ense-ñanza obligatoria), se une cierta experiencia laboralprevia a la entrada en el país. Rechazan la idea delretorno, por un proyecto de mejora de vida (personaly familiar) que contempla la incorporación al mercado

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1 La Comunidad Valenciana refleja probablemente una cifrasuperior a la real, ya que las administraciones competentes no dife-rencian entre menores acompañados y no acompañados. EnMadrid, los datos son bastante inferiores a los indicados, ya que elinforme no recoge datos de todos los años del periodo.


de trabajo en la sociedad de acogida, deseo e inquie-tudes estas que les llevan a decantarse por progra-mas formativos con claro enfoque profesional, antesque por cualquier sistema de escolarización.

En contra de lo que se cree, no todos los menoresno acompañados proceden de familias desestructu-radas: aquellos con familias afectiva y económica-mente estables representan un 10% del total. Losque tienen una situación familiar afectivamenteestable, aunque escasos recursos, son casi tannumerosos como los que habitan en un ambienteinestable, marcado por condiciones precarias, oincluso totalmente desarraigados, como parte de losdenominados ‘niños de la calle’.

La mayoría de los menores, ya lo hemos visto, acce-den al territorio de forma irregular, y pasan a dispo-sición de la Administración competente en protec-ción de menores una vez detectados. No obstante,hay otros muchos menores no identificados y, por lotanto, fuera de dichos circuitos de protección, com-pletamente invisibles para las administraciones:viven en las calles españolas, y su cuantificación noes ni mucho menos fiable. Entre las característicasde este grupo, teniendo en cuenta que el grueso delcolectivo podría estar formado por menores que, nohabiendo cumplido sus expectativas se escapan delos centros de acogida, se observa un descenso dela media de edad a los 15 años. Además, son gene-ralmente de nacionalidad marroquí y tienen un futu-ro poco prometedor: la salida del circuito de protec-ción les lleva a una vida en la calle, marcada por lamarginación y la exclusión, la delincuencia y la vio-lencia callejera.

3.3. Mecanismos de protección

La normativa que se aplica a los extranjeros residen-tes en nuestro país (Cabedo, 2010) corresponde a laLey Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertadesde los Extranjeros en España y su Integración Social,reformada por la Ley Orgánica 8/2000, la Ley Orgá-nica 11/2003, la Ley Orgánica 14/2003 y la Ley Orgá-nica 2/2009, y por su Reglamento de Ejecución2.393/2004, reformado –a su vez– por el RealDecreto 1.162/2009. En el caso de la repatriación demenores no acompañados, se ha de tomar en consi-deración la Directiva 2008/115/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 16 de diciembre, relativaa normas y procedimientos comunes en los Estadosmiembros para el retorno de los nacionales de terce-ros países en situación irregular.

A los menores inmigrantes, en calidad de menoresde edad, se les aplican los tratados internacionalesratificados por España, como la Convención deNaciones Unidas sobre los Derechos del Niño (1989),de carácter vinculante para todos los países miem-bros, y la Carta Europea de los Derechos del Niño(1992), así como la Ley Orgánica 1/1996 de Protec-

ción Jurídica del Menor. De la Convención, por elámbito que nos ocupa, destacaremos el artículo 2,que proclama el principio de igualdad y no discrimi-nación, que obviamente no excluye la diferenciaciónfundada en la diversidad de necesidades de protec-ción, así como aquella relacionada con la edad o elsexo (Unicef, 2009); y el artículo 3, que determina elinterés superior del menor en todas las actuacionespúblicas y privadas, amparándose en su identidad,la cual comprende, entre otros aspectos, su nacio-nalidad y pertenencias étnicas, sociales, culturales ylingüísticas.

Los menores cuentan con protección jurídica estatal–aparte del reconocimiento de todos los derechosestablecidos en la citada Convención–, que no dis-crimina entre menores autóctonos o extranjeros, ensituación regular o irregular. El principal instrumentonormativo es la Ley 1/1996, de 15 de enero, de Pro-tección Jurídica del Menor, de Modificación Parcialdel Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil.Además, se ven concernidos por la legislación deextranjería y, en menor medida –o mejor, dicho, encasos puntuales– por la de asilo.

Intervienen en la atención a menores no acompa-ñados las administraciones estatal –en lo que concierne a materia de extranjería– y la autonómica–al tener las comunidades transferidas la competen-cia en materia de protección de menores–. El minis-terio fiscal, por su parte, vela por los intereses yderechos del menor en todo el proceso. Organizacio-nes no gubernamentales y agentes locales comple-tan la lista de actores intervinientes.

Las actuaciones en los casos de situación de riesgoy desamparo para los menores se encuentran espe-cificadas en el artículo 12 de la Ley Orgánica 1/1996,de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor,que también contempla la obligación de velar por elcumplimiento de las responsabilidades de padres,tutores y guardadores. La acción de los poderespúblicos en situaciones de riesgo para los menoresse centra en garantizar los derechos de todo menor,y se orienta a disminuir los factores de riesgo y difi-cultad social que incidan en la situación personal ysocial en que se encuentran (Unicef, 2009). Ademásde medidas de preservación familiar, apoyo técnicoy económico, existen medidas específicas para noseparar al menor del grupo familiar. Cuando se tratade menores no acompañados, lo primero es proce-der a identificarlo, precisamente para reubicarlo consu núcleo familiar. Así, existe la obligación por partede todo Estado de impedir que un menor sea sepa-rado de sus padres contra su voluntad (art. 9 de laConvención Derechos del Niño2) y procurar que el

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2 “Los Estados Partes velarán por que el niño no sea separadode sus padres contra la voluntad de éstos, excepto cuando, a reser-va de revisión judicial, las autoridades competentes determinen, deconformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que talseparación es necesaria en el interés superior del niño”.


menor no acompañado o separado se reúna con suspadres, excepto si su interés superior (incluida lagarantía de sus derechos humanos fundamentales)requiera prolongar la separación, y el menor así losolicite, atendiendo a su derecho de manifestar suopinión (art. 12)3. Así pues, a la hora de repatriar almenor, se tendrá en cuenta (Unicef, 2009):

• La seguridad personal y pública y otras condicio-nes, en particular socioeconómicas, que encon-trará el niño a su regreso, que exige, en su caso,a las organizaciones sociales un estudio sobrelas condiciones en el país.

• La existencia de mecanismos para la atenciónindividual del menor.

• Las opiniones del menor manifestadas al amparode su derecho en virtud del artículo 12, así comolas de las personas que le atienden.

• El nivel de integración del menor en el país deacogida y el periodo de ausencia de su país deorigen.

• El derecho del menor a “preservar su identidad,incluidos la nacionalidad, el nombre y las relacio-nes familiares” (art. 8).

• La “conveniencia de que haya continuidad en laeducación del niño” y se preste atención “a suorigen étnico, religioso, cultural y lingüístico”(art. 20).

En sentido inverso, sobre el derecho a la reagrupa-ción familiar de menores que lleguen independien-temente del resto de la familia, la Directiva2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre, esta-blece la posibilidad de limitar a la edad de 12 añosla reagrupación familiar de los hijos menores deedad cuando la residencia principal no sea la mismaque la del reagrupante, para reflejar “la capacidadde integración de los niños en edad temprana,garantizando que adquieran en el colegio la educa-ción y los conocimientos lingüísticos necesarios”.Cuando el menor tenga más de 12 años y llegueindependientemente del resto de su familia, el Esta-do, antes de autorizar su entrada y residencia, debe-rá verificar si cumple, según la normativa vigente,algún criterio de integración.

La situación de desamparo es aquella que se produ-ce “de hecho a causa del incumplimiento, o delimposible o inadecuado ejercicio de los deberes deprotección establecidos por las leyes para la guardade los menores, cuando éstos queden privados de lanecesaria asistencia moral o material” (art. 172 del

Código Civil). Cuando la entidad pública competenteconsidera que el menor se encuentra en situación dedesamparo (Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero,art. 18), asumirá su tutela y adoptará las oportunasmedidas de protección que satisfagan sus necesida-des jurídicas, sociales, sanitarias, psicológicas,materiales, educativas o de otro tipo, e informará alministerio fiscal (art. 172 y ss. del Código Civil). Ellosupone la suspensión de la patria potestad o de latutela ordinaria.

En materia de acceso a la educación, la normativaespañola no contempla la situación de irregularidad,ni discriminación alguna, sea en la Constitución(artículo 27), la Ley de Protección del Menor (artículo10) y la Ley Orgánica de Calidad de la Educación10/2002 (artículo 42). El derecho a la sanidad enEspaña tampoco discrimina entre menores: se prevéla misma asistencia sanitaria para menores inmi-grantes, estén en situación de irregularidad o no,que para menores españoles. El acceso a urgenciasestá garantizado y es gratuito para todos: siempreque se encuentren enfermos de gravedad o tenganaccidentes, menores inmigrantes y mujeres embara-zadas también tienen acceso al sistema español deasistencia sanitaria, gratuitamente y en las mismascondiciones que los nacionales4. Existen, sin embar-go, problemas coyunturales en el acceso a dichaprotección sanitaria; además de las barreras lingüís-ticas y la ausencia de mediación en numerosas oca-siones, está el problema añadido de la salud men-tal: los menores no acompañados, particularmenteaquellos en situación irregular, son particularmentevulnerables a estos problemas, lo que plantea eldilema de determinar en qué casos se debe aplicarla definición de urgencia (Bicocchi y LeVoy, 2008).

Pero sobre todo, la lengua constituye la gran barreraal acceso a determinados derechos sociales en Espa-ña, al no existir en todos los casos mediación e inter-pretación proporcionadas por el hospital o la agencialocal. Esta función es realizada a menudo por orga-nismos no gubernamentales, que suelen cubrir aque-llos aspectos adonde no llegan los mecanismos ofi-ciales. Su contacto directo con los menores noacompañados, incluso desde el momento mismo dellegada al territorio español, hace que puedan obte-ner una perspectiva y un conocimiento más profun-dos de su realidad y necesidades primeras de losmenores recién llegados, a los que podrían satisfacersin demorar unas decisiones que, atendiendo a sujerarquía vertical, podrían llegar a tomar años antesde concretarse (legislación, mecanismos jurídicos,organismos oficiales de acogida y protección).

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3 “Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condi-ciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opi-nión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndo-se debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de laedad y madurez del niño”.

4 “Los extranjeros menores de dieciocho años que se encuen-tran en España tienen derecho a la asistencia sanitaria en las mis-mas condiciones que lo españoles” (Ley Orgánica 2/2009, de 11 dediciembre, de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Inte-gración Social, artículo 12).


4. Conclusiones

Al fenómeno de los menores extranjeros no acompa-ñados en España, en progreso continuo desde la déca-da de los noventa, se une el de los menores ‘malacompañados’, ambos enmarcados en los movimien-tos de inmigración irregular, lo cual dificulta su cuanti-ficación y las estrategias de intervención, particular-mente en los casos donde los propios menores sonquienes deciden mantenerse invisibles y luchan porlograrlo, ajenos a la protección a la que tienen dere-cho y ante el temor de echar por tierra todo su proyec-to migratorio. Los menores, privados de su infancia, seconvierten forzosamente en adultos, y necesitan traba-jar para su supervivencia, en la mitad de los casos,para la de una familia que dejan atrás, a la espera deremesas que alivien su precaria situación.

No hay convenciones internacionales que hayan aca-parado tantas firmas y ratificaciones como las relati-

vas a los derechos de los niños. Sin embargo, estapreocupación no siempre se ve reflejada en eficacesmecanismos de protección y cooperación internacio-nal que defiendan los intereses superiores de losniños antes que cuestiones nacionales derivadas delas políticas migratorias y sus efectos colaterales,tanto para las sociedades como para los interesesnacionales. España avanza en la materia al contem-plar el acceso a derechos fundamentales, en camposcomo la sanidad, en igualdad de condiciones quetodos los menores nacionales españoles, o comotambién lo hace, en gran medida, con la educación.Sin embargo, existen lagunas en la protección de latriple vulnerabilidad que sufren los menores noacompañados –como menores, inmigrantes e indocumentados– en diferentes espacios, que vanmás allá del paso de la frontera, pues se sitúan en elorigen y en el destino, en la familia y en la propiasociedad, en las instituciones e instrumentos oficia-les y en el tejido asociativo.

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La financiación de la dependencia y lasperspectivas de futuro de las personasmayores en EuskadiFrancisco Javier ArizkurenUniversidad Nacional de Educación a Distancia

Este artículo analiza en primer lugar las característi-cas básicas de la población vasca mayor de 65 añosy las previsiones sociodemográficas planteadas amedio y largo plazo. Se analizan seguidamente losavances, y los límites, del nuevo marco estatal deatención a la dependencia, especialmente desde elpunto de vista de su financiación. Analizadas susprincipales carencias en este aspecto, el artículopropone algunas posibles líneas de intervenciónque permitan una financiación adecuada de lasprestaciones de atención a la dependencia.

Palabras clave:

personas mayores, dependencia, servicios sociales,Estado de bienestar, Euskadi.

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1. Introducción

En este artículo vamos a exponer una serie deaspectos que afectan al sistema de dependencia,fundamentalmente relacionados con la financiacióndel Estado de bienestar, así como su evolución futu-ra en nuestro entorno. Nos vamos a centrar en laspersonas mayores a sabiendas que la ley se ocupade otros colectivos, desde luego no menos impor-tantes, aunque sí inferiores en número.

Han pasado cuatro años desde que se aprobara laLey 39/2006; el optimismo inicial ha derivado enmultitud de problemas organizativos y de coordina-ción entre los diferentes territorios y administracio-nes, dando como resultado una aplicación desigualen función de la zona geográfica donde se resida yrompiendo en parte, como consecuencia, el carácteruniversal de la ley. Además, se ha pasado de unoptimismo inicial a una situación donde existe efec-tivamente un marco legislativo que se ha desarrolla-do de modo notorio, pero a su vez en la práctica lasituación ha mejorado relativamente, tensionandopor lo tanto la situación de los servicios sociales,que en no pocos casos se encuentran al borde delcolapso.

Todo ello se contextualiza en la propia situación delEstado de bienestar actual, que debe ser reducidopara unos y ampliado para otros, pero que afectadirecta o indirectamente a prácticamente la totali-dad de la población. La ubicación sobre el papel dela dependencia dentro de los denominados bienespreferentes, como son la sanidad o la educación, demomento no deja de ser una entelequia que en lapráctica no se lleva a cabo.

En los siguientes apartados vamos a partir desde lasituación que actualmente encontramos en Euskadipara las personas mayores, el perfil de la personamayor dependiente y su diagnóstico. Posteriormente


3 Fuente: Eurostat.4 El índice de envejecimiento mide la cantidad de adultos

mayores por cada cien niños y jóvenes.5 Mide la razón de hombres frente a mujeres en un determina-

do territorio expresado en términos porcentuales.

vamos a analizar los efectos que ha producido laentrada de la ley, tanto en positivo como en negati-vo. A continuación nos centraremos en la parte máscompleja, a nuestro juicio, de todo el sistema, quees su financiación, así como los problemas que exis-ten para poder cubrir las necesidades actuales, decómo convertir en definitiva la dependencia en unbien preferente. Por último, plantearemos la situa-ción que se prevé evolucione para los próximosaños en Euskadi, así como una serie de posiblespolíticas a llevar a cabo que palien una situaciónque no podemos calificar como buena, sobre todoinmersos en un contexto económico bastante desfa-vorable como es el actual.

2. La situación de las personas mayores enEuskadi

En términos generales, podemos decir que la situa-ción económica del País Vasco es buena, comparadacon el resto de España y otros países pertenecientesa la UE. Si tenemos en cuenta los datos en términosde PIB per cápita de los países más desarrollados dela Unión, y tomando como referencia el valor 100para la media de la UE, el valor para Euskadi es de139,5 siendo el valor para España de 104,3 mientrasque países como Alemania y Suecia alcanzan valo-res de 116 y 123 respectivamente1.

Además, y pesar de la crisis, los datos de desem-pleo en 2010 son relativamente moderados2 y elnivel de endeudamiento no es preocupante. No obs-tante, la población envejece y no parece existir unarenovación seria de la actual fuerza laboral para lospróximos años. Si atendemos a los datos que nospresenta la Tabla 1, el porcentaje de personas de 65y más años ha pasado de ser en el contexto estataldel 13,8% al 16,7% en 2008. El País Vasco, que en2001 tenía una situación mejor, actualmente tieneuna tasa de 18,5% de la población que supera los 65años. A su vez, la población que tiene 80 y másaños casi se ha duplicado en menos de una década.

Hay que tener en cuenta que los datos para Españano son tampoco buenos, se sitúan casi en la media

de la UE con un 16,6% de la población mayor de 65años3.

Si medimos el índice de envejecimiento4, la evolu-ción, tanto en España como en el País Vasco, es muyllamativa desde la década de los setenta. En Españase pasa de un indicador de 35,87 a 106,5 en pocomás de treinta años. La situación en Euskadi estodavía peor, partiendo de unos datos incluso mejo-res que los estatales en 1975 pero llegando a 140,38en 2009.

Tabla 2. Índice de envejecimiento (%)1975 1990 2000 2009

España 35,87 61,17 103,88 106,05País Vasco 28,81 61,78 131,50 140,38

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

Si hacemos una valoración por sexo, son las mujereslas que tanto en el País Vasco como en España sonmayoría. En nuestro territorio, un 58% de las perso-nas mayores de 65 años son mujeres.

En la Tabla 3, presentamos los datos a través de larazón de masculinidad5, esta vez expresado por tra-mos de edad. En la medida que el numerador esmenor, esto es, el número de hombres, el resultadotambién lo es, es decir, el número de mujeres esmayor. Observamos cómo a medida que van suce-diéndose los diferentes tramos de edad, se pasa deuna ligera mayoría de hombres a un mayor númerode mujeres desde los 60 años, resultado que seagudiza a medida que la edad aumenta.

Tabla 3. Razón de masculinidad. España, 2008Edad Total Hombres Mujeres Razón de(años) masculinidad0-4 98.422 50.349 48.073 104,7020-24 116.239 59.416 56.823 104,6035-39 175.007 89.712 85.295 105,2060-64 124.198 60.311 63.887 94,4065-69 94.859 44.847 50.012 89,7075-79 88.830 37.612 51.218 73,4080-84 61.013 22.289 38.724 57,60>84 45.555 12.298 33.257 37,00Total 2.141.860 1.046.795 1.095.065 95,60

Fuente: Díaz Martín, 2009.

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1 Fuente: Eurostat.2 En el segundo trimestre de 2010, el nivel de desempleo se

sitúa en el 10,40%. El endeudamiento suponía un 7,1% del PIB en2008.

Tabla 1. Evolución de la población. España y País Vasco (2001 y 2007)Año España País Vasco

Total > 64 años % Total % > 64 años % > 79 años %2001 38.872.268 5.370.252 13,8 2.104.041 5,4 266.626 12,7 56.601 2,72007 45.200.737 7.351.826 16,7 2.141.860 4,7 397.132 18,5 106.568 5,0



La percepción de la salud por las mujeres es mayori-tariamente regular, mientras que los hombres tienenmejor percepción; los hombres viven menos años,pero, según los datos, con una mejor calidad devida. En un territorio tan pequeño como es el de laCAPV no parece que el factor territorial sea determi-nante en la percepción de salud, aunque sí, como enotros países, los factores socioeconómicos. La causamayoritaria de muerte por su parte, teniendo encuenta datos de toda Europa, son los problemas deíndole cardiovascular, muy a distancia de otro tipode patologías.

Tabla 4. Percepción de las personas mayores de 65 años desu estado de salud general. Euskadi, 2007 (%)Sexo Territorio Muy Muy

buena Buena Regular Mala MalaHombres Álava 5,5 39,3 44,7 9,5 1,0

Gipuzkoa 8,2 54,2 30,2 5,4 2,0Bizkaia 6,2 51,2 34,0 7,2 1,3CAPV 6,8 50,5 34,3 7,0 1,5

Mujeres Álava 8,6 44,0 31,9 13,6 1,9Gipuzkoa 5,4 45,6 39,9 7,8 1,2Bizkaia 4,7 45,7 36,0 10,4 3,2CAPV 5,4 45,5 36,8 9,9 2,4

Fuente: Osakidetza, 2008.

Centrándonos en la cuestión de la dependencia, elporcentaje de personas mayores con dependenciase dispara a medida que avanzamos en el tramo deedad, como por otra parte es lógico. Destaca tam-bién el hecho de que son las mujeres las que pre-sentan datos de mayor dependencia que los hom-bres. Si enfocamos la dependencia solo para lasactividades de cuidado personal los datos son simi-lares que el caso anterior y son también las mujereslas que más sufren la situación por encima de loshombres.

Tabla 5. Población de 70 y más años con dependencia paralas actividades de cuidado personal y de mantenimientode su medio. Euskadi, 2007 (estimaciones)Sexo Edad Dependencia

(años) Cuidado personalCuidado personal y mantenimiento

de su medioN % N %

Hombre 70-74 2.101 4,6 3.330 7,275-79 2.902 8,4 4.029 11,780-84 2.369 12,6 3.916 20,8> 84 2.531 23,1 3.456 31,6Total 9.903 9,0 14.731 13,3

Mujer 70-74 3.460 6,0 6.304 10,975-79 3.561 7,4 6.062 12,680-84 5.623 14,7 9.021 23,5> 84 7.790 29,0 10.585 39,5Total 20.434 11,9 31.972 18,7

Ambos 70-74 5.561 5,4 9.634 9,375-79 6.463 7,8 10.091 12,280-84 7.992 14,0 12.937 22,6> 84 10.321 27,3 14.041 37,1Total 30.337 10,8 46.703 16,6

Fuente: Osakidetza, 2008.

En general, hemos observado cómo en Euskadi, quepor un lado es un territorio con un nivel económicorelativamente privilegiado, existe un problema deenvejecimiento muy rápido de la población, tenden-cia que se ha agudizado en los últimos años. Laspersonas mayores consideran que su salud es regu-lar y la causa de muerte principal es por problemasde índole cardiovascular. Por otra parte, las probabi-lidades de tener un mayor grado de dependencia esmayor en la medida que se cumplen años, llegandopara los tramos de más edad a cifras cercanas al40%, tramos que justamente son los que más estáncreciendo cuantitativamente. La feminización de ladependencia está presente en todos los aspectos,en el número de personas mayores y también en elnúmero de personas dependientes.

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Hombres Mujeres0-14 años


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Hombres Mujeres> 65 años

Gráfico 1. Población según sexo y edad. España y Euskadi, 2008


España Euskadi


3. Previsiones demográficas para la CAPV

En la siguiente figura, presentamos la pirámide depoblación de Euskadi de 1995 y tres de los posiblesescenarios de futuro para 2050. La estructura de

1995 tiene una forma de abeto, se notan los efectosde la generación baby boom, entre los 20 y 40 de 1995. Para 2050, presentamos también tresescenarios identificados por los pronósticos delEustat.

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Gráfico 2. Pirámides de población. CAPV, 1995 y 2050 (posibles escenarios)

Fuente: Eustat.

>_ 10095-9990-9485-8980-8475-7970-7465-6960-6455-5950-5445-4940-4435-3930-3425-2920-2415-1910-14

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La primera de las figuras para el 2050 prevé unsaldo migratorio moderado y una fecundidad espe-rada de un hijo por mujer, mientras que en la segun-da, el saldo migratorio sería mayor y la fecundidadascendería a dos hijos por mujer. El tercer escenariose corresponde con una natalidad menor, llegando alos 0,5 hijos por mujer en 2050. Se caracteriza tam-bién por una mortalidad baja y una presencia impor-tante de personas mayores.

El grupo de personas mayores, en cualquiera de losescenarios posibles, se prevé que se incremente demodo muy notorio en los próximos años. Van a serasimismo los más mayores, los de 80 y más añoslos que más van aumentar, justamente los que tie-nen una mayor probabilidad de tener algún tipo dedependencia como hemos visto anteriormente.

En cuanto a la natalidad tampoco ofrece de momen-to grandes esperanzas atendiendo a los datos pro-porcionados por el Instituto Nacional deEstadística6. El ISF7 era en 1976 de 2,6 hijos pormujer, mientras que en 1995 baja a 0,92 hijos, sien-do madres las mujeres en un 63% de los casos conmás de 30 años. La maternidad se concentra entelos 25 y los 39 años. Existe la creencia no obstanteque esto se debe a factores coyunturales y que lanatalidad se va a ir progresivamente recuperandohasta alcanzar los dos hijos por mujer.

El concepto de familia está cambiando rápidamente,a pesar de que se señala como muy importante,pero se da importancia a otro tipo de familia de loque tradicionalmente se ha venido considerando, lafamilia amplia desaparece y prevalece un modelomás reducido pero más heterogéneo. El número demiembros que componen la familia se reduce. A suvez, el número de matrimonios, tanto en Españacomo en Euskadi, tiende a decrecer lentamente en elperíodo 1991-2008, paralelamente a la edad en laque se contrae matrimonio, que en 2008 ronda los33 años para los hombres y los 31 para las mujeres.En Euskadi, los contrayentes tienen un año más demedia que en el resto del Estado.

Junto a todo lo apuntado, la tendencia del númerode divorcios es claramente al alza, influenciada enparte por una normativa más favorable. En Euskadise mantiene no obstante una tasa menor que lamedia española, lo que corrobora que no hablemosde un modelo de familia, sino de varias formas deconcebir y entender la familia.

4. La Ley de Dependencia

Si nos fijamos en la escala de valores sociales quedefinen a una sociedad, en este caso española, através de los datos proporcionados por el ValuesSurveys Databank podemos afirmar que la sociedadespañola se aleja ideológicamente del modelo medi-terráneo de bienestar8, sintiéndose cada vez máspróxima de los países de Centroeuropa. También lasencuestas del CIS (2004, 2006 y 2008) van en estamisma dirección: en general, se responsabiliza alEstado del nivel de bienestar de la ciudadanía, y seconsidera que es el Estado quien debe encargarsede proveer los recursos necesarios para garantizar lasociedad de bienestar; los ciudadanos no obstanteconsideran que pagan demasiados impuestos enrelación a lo que reciben en forma de prestaciones yse muestran escépticos de cara al futuro. Además,los encuestados consideran muy importante que elEstado apoye a las personas mayores, dependientesy sus familias, aunque el bien público más valoradoes la sanidad.

En cuanto a las personas mayores, éstas prefierenvivir en su casa o en la de los hijos y no tanto enresidencias o instituciones. Los cuidados se llevan acabo mayoritariamente por el cónyuge y el perfil dela persona cuidadora es claramente femenino. Mien-tras se muestran conformistas con las prestacionesque reciben, prefieren que sea la familia quien lesatienda, algo que no opina la población en general,que atribuye al Estado el cuidado de los mayores.Existe por tanto un conflicto de intereses entre losdeseos de los ciudadanos y los de sus mayores.Independientemente de seguir la estela de otrospaíses europeos, la sociedad está demandando lapuesta en marcha de un sistema de dependenciasólido que palie la situación de las personas depen-dientes y de sus personas cuidadoras.

El artículo 2.2 de la Ley de Dependencia define ladependencia como “el estado de carácter perma-nente en que se encuentran las personas que, porrazones derivadas de la edad, la enfermedad o ladiscapacidad y ligadas a la falta o pérdida de auto-nomía física, mental, intelectual o sensorial, preci-san de la atención de otra u otras personas a ayudasimportantes para realizar actividades básicas de lavida diaria”. No vamos a entrar en el articulado de laley ni en el catálogo de prestaciones y de serviciosque ofrece, pero sí vamos a comentar una serie depuntos que considero fundamentales.

El primer punto que queremos destacar es que laforma en la que se financia la ley, vía convenio conlas administraciones locales, abre la puerta a laincertidumbre. La coparticipación de las diferentes

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6 Series de datos entre 1991-2008 referidos a las ‘característi-cas del hogar en tamaño medio’, ‘número de matrimonios y edadmedia de entrada en el primer matrimonio’ y ‘separaciones y divor-cios registradas por año por cada cien matrimonios’.

7 El índice sintético de fecundidad mide el número medio dehijos que alcanzaría una mujer si a lo largo de su vida tuviera lastasas de fecundidad de un año determinado.

8 Fundamentalmente de carácter asistencialista con baja equi-dad y asistencia (cfr. Sapir, 2006).


administraciones hace que sólo el mínimo estatal sepueda considerar como verdadero derecho subjeti-vo. Todo lo que vaya más allá, es más relativo por-que aunque se pueda reconocer el derecho y portanto el acceso a una serie de prestaciones o servi-cios, debe existir la necesaria financiación local quepermita la existencia del recurso. De esta forma, unapersona puede tener asignado un recurso residen-cial pero sin existir plazas efectivas. Del mismomodo, puede pasar el tiempo y la persona fallecersin haber utilizado ese derecho. Esto no sucede enotros ámbitos en los que el Estado interviene: a unniño no se le pasa la edad escolar, por ejemplo, sinser escolarizado.

El sistema de financiaciónde la Ley de Dependenciadetermina que las clasesmedias ahorradoras se veanpenalizadasOtro punto a tener en cuenta es que la ley tiene undébil fundamento constitucional, ya que en lugar dedesarrollarse como una ley básica, dentro del marcono contributivo de la Seguridad Social, se ha optadopor fundamentarla de un modo constitucionalmenteimpreciso. Según la disposición octava y penúltimade la ley, ésta “se dicta al amparo de la competenciaexclusiva del Estado para regular las condicionesbásicas que garanticen la igualdad de todos losespañoles en el ejercicio de los derechos y el cum-plimiento de los deberes constitucionales conformeal artículo 149.1.1 de la Constitución”9. Pareceríamás lógico haberla dictado al amparo del título I dela CE donde se recogen los derechos fundamentales.

Por otro lado, el sistema de financiación de la leydetermina que las clases medias ahorradoras sevean penalizadas, lo que no sucede en relación aotros bienes preferentes. Estos colectivos carecende suficientes recursos para pagar los servicios demodo privado, pero, al disponer de un cierto nivelde recursos económicos, los coeficientes reductoreshacen que la prestación o el servicio se vean consi-derablemente mermados. De hecho se tiene encuenta la capacidad económica de la persona paradeterminar su participación en el coste de los servi-cios a través del correspondiente copago. Tambiénse tiene en cuenta para fijar el importe de la presta-ción económica que le pueda corresponder. Otropunto a tener en cuenta, y este es positivo, es que

ningún ciudadano se va a quedar fuera del sistemapor carecer de recursos económicos. En ese sentido,se puede hablar de la universalidad de la dependen-cia. No obstante, la política de copagos tambiénhace diferente la dependencia de otros bienes prefe-rentes, como la sanidad o la educación, donde elusuario no paga o abona un importe muy reducido.

En otro orden de cosas, es interesante valorar hastaqué punto el desarrollo de la ley no supone un incre-mento del sector público, siguiendo las teorías de laburocracia, por encima de una verdadera creación deservicios. Es cierto que los planes PIA son una mejo-ra sustancial en la calidad de atención al usuario,pero no queda tan claro que las prestaciones vayanmucho más allá de una reorganización de lo previa-mente existente, ya que ello requeriría un nivel inver-sión muy superior al actual. El servicio de asistenciadomiciliaria, por ejemplo, sigue sin estar regulado,dando lugar a condiciones laborales precarias, condi-ciones que terminan incidiendo en la calidad delservicio. Tampoco los servicios de centro de día niresidenciales públicos o concertados se han incre-mentado de modo notorio hasta el momento.

El gran punto positivo de la ley es el apoyo al cuida-dor no profesional, ya que se da un primer paso con-templando su figura y valorando económicamenteuna parte de su trabajo. De este modo, tanto lasprestaciones directas como la posibilidad de cotizaren la Seguridad Social abren la puerta a un recono-cimiento laboral que, aunque parcial, supone ungran avance en relación con lo que había anterior-mente a la ley. Debemos tener en cuenta que el cui-dado de una persona dependiente puede suponeraños de dedicación. El perfil del cuidador es, comosabemos, mayoritariamente femenino; mujeres queademás de sus obligaciones laborales y familiaresen muchas ocasiones se deben hacer cargo de lasatenciones de larga duración. Existe una auténticageneración sándwich de personas, especialmentemujeres, que se han emancipado tarde y que debenasumir el cuidado de menores sumado al de susmayores dependientes, bien de su propia familia ode la política.

En 2009, se publica el informe del grupo de exper-tos para la evaluación del desarrollo y efectiva apli-cación de la ley 39/200610. Se adjunta un cuestiona-rio a las Comunidades Autónomas y DiputacionesForales durante los meses de abril y mayo de 2009,a excepción de la comunidad autónoma gallega, porencontrarse en período electoral, razón que cuestio-naría la fiabilidad de las respuestas. El formato es el

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9 Según el artículo 149.1.1 de la CE, “el Estado tiene competen-cia exclusiva sobre las siguientes materias: […] la regulación de lascondiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los espa-ñoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de losdeberes constitucionales”.

10 Se publica en septiembre de 2009 participando cinco exper-tos: Monserrat Cervera Maciá, José A. Herce San Miguel, GuillemLópez Casasnovas, Gregorio Rodríguez Cabrero y Simón SosvillaRivero. Se aprueba en octubre de 2008 la elaboración de este infor-me que se lleva cabo desde enero de 2009 hasta su fecha de publi-cación.


de cuestionario o mediante entrevista directa. Res-ponden doce CC.AA. y dos Diputaciones Forales. Enlíneas generales, valoran de modo positivo la entra-da en vigor de la ley, pero dada la diversidad decada territorio, existen factores como la variedad delmodelo, su velocidad y eficiencia, así como la realvoluntad de aplicación de la ley. Además, existendiferencias notables entre las propias comunidadesen cuanto a la implantación del sistema de saludmientras que en otras no es así. Lo mismo sucedecon los servicios sociales de base, que son clave enunas comunidades y en otras en cambio esto nosucede.

Esto da lugar a que el sistema de dependencia únicono exista, y no se observa un liderazgo que marquelas pautas de actuación. Al tratarse de competenciasexclusivas de cada comunidad, éste se encuentramediatizado por la situación tan diferente de los ser-vicios sociales de cada territorio. Como se señala enel informe, la competencia de las ComunidadesAutónomas en la materia que en su día comenzó através de la dotación de los servicios sociales y suposterior desarrollo durante treinta años “da lugar ainevitables modelos diferenciados de atención a ladependencia que se reflejan en la planificación, ges-tión y financiación del sistema”. No obstante, en lasconclusiones del informe se destaca como positivola voluntad de todos los territorios, así como su pre-disposición positiva a posibles mejoras y revisionesque se lleven a cabo.

En cuanto a los Ayuntamientos, es un olvido a sub-sanar dejar prácticamente sin voz en el Sistema parala Autonomía y la Atención a la Dependencia (SAAD)a un colectivo de instituciones que llevan prestandoservicios sociales durante más años que las CC.AA.,y resulta contradictorio que sean los responsablesde gestionar y llevar a la práctica muchos de estosservicios.

La valoración que se hace por parte de los Gobier-nos locales es, en líneas generales, positiva en loque se refiere al desarrollo de la ley, con indepen-dencia del marco competencial establecido en cadacomunidad autónoma. Se plantean, no obstante,una serie de aspectos que requieren una revisión ymejora, reivindicaciones expuestas recientemente11:

• Avanzar en la aplicación de la ley en contextosrurales donde la dispersión poblacional es evi-dente y en aumento. Hay que tener en cuentaque estos núcleos son habitados normalmentepor personas mayores las cuales, como hemosvisto, tienen una propensión alta de ser depen-dientes, sobre todo a partir de los 70 años.

• Se insiste en normalizar el acceso a los serviciosy prestaciones que la ley dispone para lo que seinsiste en mejorar la coordinación entre las dife-rentes administraciones. Homogeneizar asimis-mo los distintos modelos de aplicación territorialde la ley.

• Incidir en una mayor descentralización desde loregional a lo local

• Cuantificar los esfuerzos financieros que desdelos gobiernos locales se están llevando a cabo enla prestación de servicios sociales, visibilizandoesta contribución de modo que se pueda finan-ciar de modo adecuado.

5. La financiación del sistema

Según se expone en el libro blanco de la dependen-cia, los costes de la dependencia recaen mayorita-riamente en la familia y en concreto en las mujeres.El nivel de cobertura de servicios sociales, en gene-ral, y los de atención a la dependencia, en particu-lar, es bajo si lo comparamos con otros países,especialmente los del norte de Europa. Curiosamen-te, son estas sociedades las que alaban sistemascomo el español, donde el grado de acogimiento yprotección familiar es mayor y existe lo que denomi-namos un ‘deber moral en el cuidado de nuestrosmayores’. No sólo es un tema de ahorro económico,también hay que tener en cuenta que los mayoresprefieren por encima de todo residir en su casa ocon los familiares más próximos, por lo que éstos sevan a encontrar mejor.

El gasto en protección social no ha crecido en losúltimos años, situándose en torno a un 20% del PIB,como observamos en la Tabla 6. Es cierto que elgasto público se ha incrementado de modo notable,pero desde 1990, la política ha sido de contención.España se sitúa aún por debajo de nuestros vecinoseuropeos a pesar de haberse duplicado en cuarentaaños, siempre atendiendo al porcentaje del PIB. Elgasto en protección social tiene margen de creci-miento si lo comparamos con la media europea yotros países tradicionalmente promotores del gastosocial y del Estado de bienestar.

Tabla 6. Gastos corrientes de protección social. UE, 1991-2007 (% sobre el PIB)

1991 2000 2005 2007Alemania 25,8 29,3 29,7 27,7*Austria 26,3 28,4 28,9 28,0Dinamarca 29,1 28,9 30,2 28,9España 21,0 20,3 20,9 21,0*Finlandia 29,2 25,1 26,8 25,4Francia 27,9 29,5 31,4 30,5*Italia n.d. 24,7 26,4 26,7*Países Bajos 31,1 26,4 27,9 28,4*Reino Unido 25,2 26,4 26,3 25,3*Unión Europea n.d. n.d. n.d. 26,2*

Fuente: Instituto Nacional de Estadística. n.d.: no disponible. *: previsión.

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11 Según las jornadas sobre el papel de los gobiernos localesintermedios en la aplicación de la ley 39/2006, celebradas en Sevi-lla los días 15 y 16 de abril de 2010 y organizadas por la FederaciónEspañola de Municipios y Provincias.


No obstante existe un escollo importante a la horade incrementar el nivel de gasto, principalmente a lahora de equilibrar el presupuesto, esto es, de dóndeobtener los ingresos. Hasta la fecha existen tresmaneras de incrementar el nivel de ingreso en elpresupuesto en una determinada materia:

• Incrementando la recaudación impositiva.

• Ajustando el gasto, aumentando la eficiencia y laproductividad.

• Reasignando presupuesto de otras partidas a lasque se desea incrementar.

Las dos primeras son complicadas de implementarpolíticamente: dado el nivel de resistencia que estosupondría, el coste político sin duda es muy alto. Latercera puede utilizarse de modo más discrecionalpero tiene un límite, ya que también queremos quese sigan haciendo, por ejemplo, carreteras, o que eltren de alta velocidad pase por nuestra ciudad.

Según los datos obtenidos en un informe publica-do en 2010por el Instituto de Estudios Fiscales,los servicios sociales se han utilizado por un 17%de los hogares españoles, mientras que los servi-cios sanitarios son los más utilizados, llegando aun 93%. Las personas usuarias se sienten mode-radamente satisfechas, en general, con los servi-cios públicos y las prestaciones. Destaca que losservicios sociales obtienen una puntuación mediaalta. Curiosamente a medida que aumenta la edadtambién lo hace el grado de satisfacción con laoferta pública de servicios y prestaciones. En cual-quier caso, dos tercios de la población creen queexiste margen de mejora.

No obstante el 54% de los entrevistados opina quela oferta pública no justifica el pago de impuestos.Además la mayoría opina que los impuestos quepagan son poco o nada adecuados a las prestacio-nes que reciben. La sanidad sigue siendo el servicioque mayoritariamente se salva mientras que los ser-vicios sociales se mantienen en una discreta posi-ción, algo que varía considerablemente cuando pre-guntamos por la labor redistributiva de la riqueza.

Existe la creencia de que el fraude fiscal se ha incre-mentado por un 75% de las personas entrevistadas yel 50% opina que el fraude fiscal es una conductageneralizada. Se consideran como colectivos evaso-res los empresarios y, ya a distancia, los profesiona-les liberales y los autónomos. Se piensa que eldefraudador es una persona que goza de impunidady que no tiene conciencia cívica. A consecuencia deeste fraude, un 33% de la población opina que no setienen recursos para financiar los servicios públicos.La iniciativa privada suscita más desconfianza quela administración y los ciudadanos rechazan demodo sostenido la participación de ésta en la finan-ciación de los servicios y prestaciones públicas.

Por tanto nos encontramos en una tesitura marcadapor una demanda de unos servicios y prestacionesde calidad financiados por las arcas públicas perocon un rechazo al pago de impuestos para financiarel sistema, basado principalmente en la creencia delalto nivel de fraude.

En materia de dependencia, actualmente su finan-ciación se estructura en tres fases, una primera acargo del Estado quien dota de un mínimo de pro-tección, una segunda concertada en paridad concada administración territorial y una tercera quecorre a cargo de la Comunidad Autónoma correspon-diente. Para 2010, se aprueba un nivel mínimo, queconsiste en las siguientes cantidades12:

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12 Según el anexo del Real Decreto 373/2010, de 26 de marzo,por el que se Determina el Nivel Mínimo y de Protección Garantiza-do a los Beneficiarios del Sistema para la Autonomía y Atención a laDependencia para el Ejercicio 2010.

Gráfico 3. ¿Qué servicios o prestaciones justifican másel pago de impuestos? (%)

Fuente: Instituto de Estudios Fiscales, 2010.

Sanidad51%

Educación13%

ServiciosSociales

6%

Infraestructuras6%

Transportes3%

Pensionesenfermedad

3%

Pensionesjubilación

5%

Desempleo3%

Ninguno6%

Sanidad14%

Educación14%

ServiciosSociales

16%Infraestructuras

16%

Transportes8%

Pensionesenfermedad

4%

Desempleo7%

Ninguno16%

Pensionesjubilación

7%

Gráfico 4. ¿Qué servicios o prestaciones contribuyen mása la redistribución de la riqueza? (%)

Fuente: Instituto de Estudios Fiscales, 2010.


Tabla 7. Nivel mínimo de protección garantizado a los bene-ficiarios del SAAD (€/mes)

Prestación PrestaciónMínimo Prestación económica económica

Grado Nivel de económica para deprotección vinculada cuidados en asistencia

garantizado al servicio el entorno personalfamiliar

Grado III 1 266,57 625,47 416,98 625,472 181,26 833,96 520,69 833,96

Grado II 1 103,02 401,2 300,9 –2 70,7 462,18 337,25 –

Fuentes: Reales Decretos 373/2010 y 374/2010.

Este grado de protección se presta según su grado ynivel reconocido a cada uno de los beneficiarios delsistema por parte del Estado. Para el nivel acordadonos basamos en datos de 200913. Se distribuyenalgo más de 283 millones de euros tomando comodato el número de personas reconocidas comodependientes con derecho a prestación a 1 de abrilde 2009. Los fondos se distribuyen de la siguientemanera:

• 80% según el marco de cooperación interadmi-nistrativa del año precedente.

• 20% según el número de personas con derecho aprestación registradas a 1 de abril.

Por último, y también para 2010, se fijan las cuantí-as máximas de las prestaciones que fija la ley14. Encon concreto se fija la revalorización de la cuantíamáxima de las prestaciones económicas previstasen la cartera de servicios y prestaciones del SAADpara las personas con un reconocimiento de gradosII y III con sus correspondientes niveles. La financia-ción de la dependencia por su parte, es la parte queestá menos desarrollada en el SAAD. Los problemasde financiación se derivan del reconocimiento de underecho universal, un plan muy ambicioso que se hapuesto en marcha demasiado rápidamente, sin con-templar sus implicaciones.

Además la participación de diferentes administracio-nes, lejos de solucionar el problema lo agrava. Laaplicación de la ley ha llevado a la ampliación, sindemasiado criterio, de las estructuras existentes deservicios sociales en cada comunidad. Este desarro-llo se ha llevado a cabo bajo presión y sin planifica-ción a medio y largo plazo, intentando encajar loexistente con la nueva ley. Todo ello sin olvidar quedichas estructuras necesitan en no pocos casosreformas de importancia, así como inversiones.Las estimaciones de coste oficiales han quedado por

debajo de lo que sería necesario para atender apro-piadamente el problema, descafeinando la implanta-ción de la ley. Por tanto la financiación de la depen-dencia dista de otros bienes denominados comopreferentes como ya hemos apuntado anteriormen-te. Actualmente se considera que se destina aproxi-madamente un 0,4% del PIB y para 2015, cuando elsistema esté totalmente desplegado, se prevé llegaral 1%. Esta cantidad es muy modesta si tenemos encuenta que en educación, por ejemplo, destinamoscasi un 5%.

Se han propuesto varias soluciones, todas demomento en fase de debate. Parece un dato objetivono obstante que es necesario buscar fuentes definanciación que permitan una implantación seria dela ley; ésta no va a ser sostenible si no se modificasu sistema de financiación:

• El copago actual supone el abono de cantidadesimportantes para el usuario, cuyos ingresos nor-malmente dependen de una pensión. El modelomixto de responsabilidad implica que universali-dad no quiere decir gratuidad. Pero el copago nopuede convertirse en un impuesto sobre el poderadquisitivo o sobre el patrimonio de los usua-rios, todo ello además para financiar a duraspenas el 15% del coste del sistema. Parece lógi-co, siendo realistas, no renunciar a los copagos,pero sí aminorarlos donde se actúe sobre larenta corriente del usuario en un porcentaje detal modo que disponga de fondos para vivir condignidad. De esta manera eliminaríamos en partela picaresca actualmente extendida que consisteen presentar al beneficiario como insolvente des-pués de haberle dejado sin patrimonio antes deingresar en los servicios sociales.

• La política llevada a cabo en países como Sueciapara las pensiones, a través de coparticipaciónpública y privada puede ser una interesantefuente de inspiración. En este caso se utiliza unacaja independiente solo para pensiones. Losingresos provienen de las cotizaciones de losusuarios, una parte de las cuales va al fondocomún aplicando criterios de reparto, pero otroporcentaje menor va a un fondo personalizado através de un sistema de capitalización. Si segenera excedente se invierte en cinco grandesfondos de pensiones que aseguren rentabilidada largo plazo y que son continuamente supervi-sados por un ente estatal.

Además, el número de años de cotización es flexi-ble. De esta forma hay personas que pueden optaren jubilarse antes o después, lo cual afectará almonto que recibirá cada año realizando la divisióncantidad generada en los años de cotización entre laesperanza de vida media a partir del año de jubila-ción. Por otra parte si la persona no tiene recursosse le asigna un mínimo que se financia con impues-tos y que se articula aparte de este sistema.

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13 Según la Resolución de 21 de mayo del Imserso, por la quese Aprueba el Marco de Cooperación Interadministrativa de laAdministración General del Estado para la Financiación durante2009 del Nivel Acordado, previsto en la Ley 39/2006, de 14 dediciembre.

14 Según el Real Decreto 374/2010, de 26 de marzo, sobre lasPrestaciones Económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre.


Parece pues posible utilizar un sistema parecidopara financiar la ley en general y disminuir los copa-gos. Es desde luego una buena medida que sea elEstado quien cofinancie el sistema junto a lasCC.AA., pero utilizando un procedimiento inverso.Las CC.AA., aportan mediante un sistema de cupofondos anualmente al Estado, previamente conve-niados, en concreto a una caja única de dependen-cia. Se comenzaría financiando la gran dependenciapara una vez cubierta esta, pasar a otros grados. Deesta forma estaríamos garantizando de modo explí-cito el derecho subjetivo de los usuarios.

Hablamos pues de un sistema mixto, donde unaparte la aporta el Estado y otra, gracias a cotizacio-nes sociales, el individuo, donde se acumula unacantidad para dependencia según los años de coti-zación realizados que pueden ser flexibles, así comolo podría ser la edad de jubilación. Dado que lamayoría de personas dependientes van a ser perso-nas mayores, el fondo acumulado servirá para pagarlos servicios que necesite. Si existe déficit en elfondo personal, se actuará como hasta ahora, víapatrimonio y prestación o pensión. Si el individuo nolo tiene por falta de recursos, el estado lo cubrecomo hasta a hora. Si existe superávit, el montanteresultante se utilizará para otras personas. Asimis-mo para minimizar el déficit o copago, se realizaránaportaciones individuales y voluntarias a unos gran-des seguros estatales que invierten y aseguran unarentabilidad a largo plazo. El acento en definitiva sefija en el individuo, que es dueño de sus acciones ytoma sus decisiones en función de sus posibilidadese intereses. El Estado se ocupa de garantizar losmínimos necesarios para una vida digna.

• Otra opción es entrar en la temida subida deimpuestos e incrementar un punto el IVA, comoaconseja el grupo de expertos evaluadores de laLey de Dependencia o rescatar el malogradoimpuesto sobre el patrimonio y destinar la recau-dación íntegramente a dependencia. Esta solu-ción es más sencilla ya que no supondría tocar elsistema actual. Pero, como hemos visto, la ciuda-danía en general es reacia y no cree que existacorrelación fuerte entre más impuestos y mayorbeneficio social.

• El profesor Guillem López Casanovas proponetambién estimular el ahorro privado apostandopor líneas como la británica, obteniendo finan-ciación a través de los seguros privados y pro-ductos similares a los actuales fondos de pensio-nes. Es sin duda una buena solución, pero locierto es que los resultados actuales para laspensiones con productos similares son discuti-bles. Las clases medias han contratado estosproductos por sus ventajas fiscales, más quemirando hacia una verdadera necesidad futura.Este tipo de productos no cuentan con demasia-da aceptación social de momento, no dejan deser negocios financieros.

• Otra solución relacionada con el sector financieroes la hipoteca inversa, que puede ser una alterna-tiva a considerar para ciertos casos, pero cuyofinal es una disminución evidente en patrimoniodel usuario. Ciertos proyectos inspirados en ello sípodrían tener mejor cabida, proyectos con impli-cación de la administración local, donde se utili-cen los inmuebles de los usuarios para que otraspersonas accedan a alquileres sociales pero siem-pre con intermediación de la administración y sinla pérdida de la propiedad del inmueble.

En general, en las épocas de bonanza económicasiempre parece más sencillo abordar cualquiergasto, entre ellos los sociales. Políticamente es muybien acogido por una parte y por la otra el optimis-mo hace pensar que la situación no tiene por quécambiar. De hecho después de la segunda guerramundial y hasta las crisis del petróleo de los añossetenta, estaba muy extendida la teoría de que elcrecimiento continuado era algo sin fin. Esta teoríatambién de alguna forma se ha manifestado enEspaña hasta 2007, cuando muy pocos analistashacían llegar el mensaje del riesgo de un pinchazode la burbuja inmobiliaria.

Pero en épocas de crisis o de enfriamiento económi-co, es más complicado que los presupuestos cua-dren. Una política fiscal expansiva que contrarresteun shock adverso de demanda puede ser adecuadapero en un contexto como el europeo, la consecuen-cia a medio plazo si no se corrige la situación, es lageneración de déficit difícil de sostener por el pactode estabilidad y por las propias consecuencias deldéficit (encarecimiento progresivo de la propiadeuda al tener que pagar unos intereses cada vezmayores para que se adquiera en el mercado).

Los tiempos de incertidumbre son realmente buenosporque son en esencia un examen. Si somos capa-ces de financiar el Estado de bienestar en general, yla dependencia en particular, estaremos haciendolos deberes correctamente y superando el test. Enotro caso, deberemos efectuar las reformas necesa-rias para que el gasto social sea financiable, comodesea la sociedad española, sin hipotecar a lasgeneraciones futuras pero atendiendo a la vez lasnecesidades actuales.

6. Conclusiones

Nos encontramos realmente en una situación muyespecial, ya que Euskadi ha realizado dentro delcontexto estatal un proceso de modernización sinprecedentes en los últimos 30 años equiparándonosa la media europea e incluso superándola. El esfuer-zo en el gasto social también ha sido muy llamativo.Las influencias de la coyuntura económica, especial-mente cuando son negativas, dan de lleno en lalínea de flotación del Estado de bienestar que es

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normalmente el centro del debate y que se ve sujetoa posibles recortes. Curiosamente, es en losmomentos en que más se necesita cuando precisa-mente se plantea su reducción.

Es un buen momento para comenzar un debate seriosobre el tema y llegar a un consenso social sobrecuál es el nivel de bienestar que deseamos que elEstado provea y paralelamente saber cuánto nos vaa costar. Este artículo simplemente pretende ser unpequeño aporte para reflexionar por dónde dirigireste debate. En concreto planteo una serie de pun-tos a modo de conclusión:

• Es necesario priorizar qué bienes deseamosque se provean de modo público; no se puede proveer todo y en todo momento ya que el Esta-do de bienestar es limitado y socialmente quere-mos que así lo sea.

• El perfil medio de una persona dependiente es elde una mujer que prefiere vivir en su entornoantes que en un centro asistencial y cuyas proba-bilidades de ser dependiente se disparan alcan-zados los 80 años. La percepción de su propiasalud no es buena. Esta persona si convive confamiliares, normalmente es atendida por otramujer que ejerce el papel de cuidadora.

• La familia ha cambiado, el modelo de familiaamplia ha pasado a mejor vida y el modelo fami-lista se debilita. Además el número de divorcioses mucho mayor, por lo que la vida de las perso-nas es más cambiante también que antaño. Laspersonas se casan menos y más tarde por lo queel período para la reproducción es menor. Losmodelos poblacionales son pesimistas en cuantoa poder paliar el proceso de envejecimiento de lapoblación.

• La sociedad entiende que es la Administraciónquien debe aportar soluciones y recursos para eltratamiento de las situaciones de dependencia yel cuidado de nuestros mayores. No obstante, esreacia a pagar impuestos para financiarla. Esnecesario incrementarla considerablemente paraasegurar un impacto serio de la ley. Son variaslas posibilidades que se presentan pero demomento ninguna se perfila como idónea, sobretodo en el entorno económico actual.

• La solución a priori más sencilla es renovar lapirámide social y paliar el envejecimiento de lapoblación. Un dato objetivo es que las personasque tienen hijos a su cargo, están realizando unesfuerzo económico mucho más importante quequienes no los tienen y además están aportandoactivos que nos beneficiarán a todos. Parece portanto justo beneficiar decididamente a estas per-sonas que tienen menores a su cargo atendiendoa razones de equidad social. Esto va a suponerque más personas se planteen tener hijos o unnúmero mayor de descendientes.

• La dependencia, que ha dado un primer pasogracias a la Ley 39/06, se encuentra todavía enuna fase de ajuste, sobre todo teniendo en cuen-ta que el futuro es poco optimista. Es discutiblesu universalidad, la equiparación a otros bienespúblicos especialmente preferentes y la cobertu-ra de un derecho subjetivo; no obstante, se hadado un paso en firme y se han puesto loscimientos en un terreno que es totalmente nece-sario abordar cuanto antes.

• El problema fundamental gira en torno a la finan-ciación del sistema, asunto que no está resueltoy que es necesario tomar en serio y clarificarpara poder contar con unos servicios de calidad yuniversales.

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Depósito Legal: SS-101/86ISSN: 1134-7147

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Normas de presentación de originales para Zerbitzuan

• Zerbitzuan está abierta a la publicación de artículossobre servicios y políticas sociales por parte de pro-fesionales, investigadores, representantes institu-cionales y de todas aquellas personas interesadasen las políticas de bienestar social.

• Todos los artículos deberán ser inéditos y girar entorno a los ejes temáticos básicos de la revista (servicios sociales y políticas de bienestar social,participación social, inmigración, pobreza y exclu-sión social, discapacidad, atención a las personasmayores, infancia y menores en situación de des-protección, drogodependencias e intervenciónsocial en general). Una vez recibidos, los artículosserán sometidos a la consideración de los miem-bros del Consejo de Redacción, que decidirán sobresu publicación de acuerdo a criterios de calidadcientífica y oportunidad editorial.

• Una vez aceptados los artículos para su publica-ción, la dirección de la revista se reserva el derechode modificar el título y epígrafes de los textos, asícomo de realizar las correcciones de estilo que seestimen convenientes, de acuerdo con las normasde estilo de la revista.

• Los artículos se enviarán en un documento de Wordy por correo electrónico.

• Los artículos pueden redactarse tanto en euskeracomo en castellano, y serán publicados en el idiomaen el que se reciba el original.

• Desde el punto de vista formal, se ruega atenerse alas siguientes pautas:

– La extensión del contenido de cada artículoserá de entre 6.000 y 15.000 palabras, contan-do las posibles tablas, cuadros, gráficos ybibliografía. Se ruega adjuntar sólo las tablas ygráficos que se consideren imprescindibles.

– En la primera página, se hará constar el títulodel artículo, el nombre del autor o autores, sudirección y teléfono de contacto, así como suadscripción institucional. Se añadirá tambiénun breve resumen o sumario del artículo (máxi-mo 150 palabras) y cinco palabras claves quedescriban el contenido del texto.

– Las citas o notas irán a pie de página.

– Las referencias bibliográficas de los artículosseguirán las Normas ISO 690/1987.

La dirección y teléfono de contacto de la revista son los siguientes:

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