44ZERBITZUAN

GIZARTE ZERBITZUETAKO ALDIZKARIAREVISTA DE SERVICIOS SOCIALESABENDUA·DICIEMBRE 2008

7 INMIGRACIÓN Y SERVICIOS SOCIALES: ¿ÚLTIMA RED O PRIMER TRAMPOLÍN? 19 ALGUNAS IMPLICACIONESSOCIALES Y ECONÓMICAS DE LA LONGEVIDAD Y LA DEPENDENCIA 31 GIZARTE LANGINTZAREN JARDUTEPROFESIONALA GAUR EGUN 39 EFICIENCIA EN LAS EMPRESAS DE INSERCIÓN Y APOYO PÚBLICO55 ADOLESCENTES GITANOS VASCOS: VOCES Y PROPUESTAS SOCIOEDUCATIVAS 65 CONTEXTOS EXPLICATIVOSDE LA REDUCIDA FECUNDIDAD Y EL REDUCIDO EMPLEO FEMENINO EN ESPAÑA EN EL MARCO COMPARADOEUROPEO 77 PRECARIEDAD, POBREZA Y DESIGUALDAD EN LA CAPV: UNA LECTURA A PARTIR DE LAENCUESTA DE POBREZA Y DESIGUALDADES SOCIALES 99 PERSONAS CON DISCAPACIDAD AFECTADAS POREL SISTEMA PENAL-PENITENCIARIO EN ESPAÑA 115 CLAVES EN LA INSERCIÓN LABORAL DE PERSONASCON ENFERMEDAD MENTAL 127 II PLAN VASCO DEL VOLUNTARIADO: EJES FUNDAMENTALES 135 CONDICIONESDE TRABAJO EN EL TERCER SECTOR DE INTERVENCIÓN SOCIAL

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

44

ZERBITZUAN

2008ABENDUA·DICIEMBRE

Inmigración y serviciossociales: ¿última red o primertrampolín?

Algunas implicaciones socialesy económicas de la longevidady la dependencia

Gizarte langintzaren jarduteprofesionala gaur egun

Eficiencia en las empresas deinserción y apoyo público

Adolescentes gitanos vascos:voces y propuestassocioeducativas

Contextos explicativos de lareducida fecundidad y elreducido empleo femenino enEspaña en el marco comparadoeuropeo

Precariedad, pobreza ydesigualdad en la CAPV: unalectura a partir de la Encuestade Pobreza y DesigualdadesSociales

Personas con discapacidadafectadas por el sistema penal-penitenciario en España

Claves en la inserción laboralde personas con enfermedadmental

II Plan Vasco del Voluntariado:ejes fundamentales

Condiciones de trabajo en eltercer sector de intervenciónsocial

Salneur r ia • P.V.P.: 6 €

Las colaboraciones publicadas en estarevista con la firma de sus autoresexpresan la opinión de éstos y nonecesariamente la de Zerbitzuan o ladel SIIS.

PRODUCESIIS Centro de Documentación y Estudios

SIIS Dokumentazio eta Ikerketa Zentroa

Fundación Eguía Careaga Fundazioa

General Etxague 10 bajo 20003 DonostiaTel. 943 423656 Fax 943 293007publicaciones@siis.net

CONSEJO DE REDACCIÓNEdorta Azpiazu Maite EtxabeIñaki HerasElena Martín Zurimendi Jesus OtañoArantxa Rodríguez BerrioLuis Sanzo Ramón Saizarbitoria Helena Sotelo Joseba Zalakain

EDITAEusko Jaurlaritzaren ArgitalpenZerbitzu NagusiaServicio Central de Publicaciones delGobierno VascoDonostia-San Sebastián, 101010 Vitoria-Gasteiz

DISEÑOEstudio Lanzagorta

MAQUETACIÓN Concetta Probanza

FOTOCOMPOSICIÓN

IMPRESIÓN

Depósito Legal: SS-101/86ISSN: 1134-7147

® SIIS Centro de Documentación yEstudios de la Fundación EguíaCareaga

Está permitida la reproducción total oparcial por cualquier medio de losartículos contenidos en esta revista,siempre que se cite la fuente y el autoro autores de los mismos.

442008

44

Normas de presentación de originales para Zerbitzuan

• Zerbitzuan está abierta a la publicación de artículossobre servicios y políticas sociales por parte de pro-fesionales, investigadores, representantes institu-cionales y de todas aquellas personas interesadasen las políticas de bienestar social.

• Todos los artículos deberán ser inéditos y girar entorno a los ejes temáticos básicos de la revista (servicios sociales y políticas de bienestar social,participación social, inmigración, pobreza y exclu-sión social, discapacidad, atención a las personasmayores, infancia y menores en situación de des-protección, drogodependencias e intervenciónsocial en general). Una vez recibidos, los artículosserán sometidos a la consideración de los miem-bros del Consejo de Redacción, que decidirán sobresu publicación de acuerdo a criterios de calidadcientífica y oportunidad editorial.

• Una vez aceptados los artículos para su publica-ción, la dirección de la revista se reserva el derechode modificar el título y epígrafes de los textos, asícomo de realizar las correcciones de estilo que seestimen convenientes, de acuerdo con las normasde estilo de la revista.

• Los artículos se enviarán mecanografiados en undocumento de Word, bien por email, bien por cual-quier otro medio informático.

• Los artículos pueden redactarse tanto en euskeracomo en castellano, y serán publicados en el idiomaen el que se reciba el original.

• Desde el punto de vista formal, se ruega atenerse alas siguientes pautas:

– La extensión del contenido de cada artículoserá de entre 4.500 y 9.000 palabras, contandolas posibles tablas, cuadros, gráficos y biblio-grafía. Se ruega adjuntar sólo las tablas y gráfi-cos que se consideren imprescindibles.

– En la primera página se hará constar el títulodel artículo, el nombre del autor o autores, y elcargo o centro de referencia que se quierahacer constar, así como la dirección y el teléfo-no de contacto del autor/a. Se añadirá tambiénun breve resumen o sumario del artículo (máxi-mo 150 palabras).

– Las citas o notas irán a pie de página.

– Las referencias bibliográficas de los artículosseguirán las Normas ISO 690/1987.

La dirección y teléfono de contacto de la revista son los siguientes:

ZerbitzuanSIIS Centro de Documentación y EstudiosSIIS Dokumentazio eta Ikerketa ZentruaGeneral Etxague 10 bajo 20003 Donostia-San SebastiánTel. 943 423656 Fax 943 293007publicaciones@siis.net

3

Editorial

Este número de la revista Zerbitzuan sepublica en un momento –diciembre de2008– que cabe considerar crucial parala configuración de los Servicios Socialesen la Comunidad Autónoma del País

Vasco. En efecto, en este mes han sido aprobadaspor el Parlamento Vasco dos leyes –la Ley 12/2008de Servicios Sociales y la Ley 18/2008 para laGarantía de Ingresos y para la Inclusión Social– quevan a cambiar de raíz la articulación, la organiza-ción y la provisión de los Servicios Sociales, garan-tizando a la ciudadanía más derechos en el ámbitode las políticas sociales y exigiendo a las institucio-nes públicas –y con ellas al conjunto de la socie-dad– mayores responsabilidades.

La aprobación de ambas leyes es fruto del trabajode meses de reflexión y de negociación, pero tam-bién es fruto de la madurez de un sistema de servi-cios sociales con varios lustros de andadura, con-solidado, en el que se ha ido desarrollando uncatálogo de servicios y prestaciones amplio. Cabeentender la aprobación de estas leyes como unsalto cualitativo, un paso definitivo hacia la madu-rez del sistema de servicios sociales, en términossimilares –como tantas veces se ha dicho– a lossistemas de educación, pensiones o salud. Tal ycomo ha señalado en relación a la Ley 12/2008 elViceconsejero de Asuntos Sociales del GobiernoVasco, Fernando Consuegra, “del mismo modo queen determinados momentos históricos se compren-dió que la protección y promoción de la salud o delaprendizaje que permitía acceder al mercado labo-ral no eran procesos que pudieran gestionarse úni-camente en el ámbito familiar o comunitario, esomismo está pasando, ya masivamente en nuestrasociedad, en lo que tiene que ver con las necesida-des sociales tocantes a la autonomía personal y laintegración relacional o microsocial. Del mismomodo que entendimos que la salud o el aprendiza-je son bienes que en sociedades como las nuestrasrequieren sistemas profesionalizados y públicosque los protejan y promuevan, hoy estamos enten-diendo que también necesitamos un sistema profe-sionalizado y público capaz de prevenir, paliar ocorregir desajustes en lo que tiene que ver con laautonomía personal y el soporte informal, que ese

4

bien valioso que es tener autonomía y disponer deredes de apoyo familiar y comunitario, debe sercomplementado y potenciado desde la intervenciónformal y pública”.

Probablemente, el carácter universal del derecho alos Servicios Sociales sea una de las principalesnovedades que –en términos filosóficos, organiza-tivos y económicos– plantea la nueva Ley de Servi-cios Sociales. Pero, en palabras nuevamente delViceconsejero del ramo, “la Ley responde tambiéna otros retos y necesidades, como el de vertebrarun sistema que merezca tal nombre para toda laCAPV, a la vez que se potencian y dinamizan lascompetencias y responsabilidades de las diferen-tes administraciones que concurren en su gestión.De una parte se establecen elementos comunescomo el catálogo y la cartera, como el plan estraté-gico y el mapa de servicios, como el observatoriode la calidad o la alta inspección. De otro, emergeun enorme protagonismo y visibilidad de las insti-tuciones forales y municipales en la provisión delos servicios a la ciudadanía”.

La experiencia nos ha mostrado, en cualquier caso,que la mera aprobación de una norma con rango deLey no garantiza que se alcancen sus objetivos oque se respete su espíritu (e, incluso, su letra). Porello es conveniente, además de valorar en su justamedida la importancia de los pasos que se handado, subrayar los retos y las tareas pendientes: poruna parte, el desarrollo normativo que se deriva dela Ley y el desarrollo de los diversos órganos, herra-mientas e instancias que contempla: plan estratégi-

co, mapa y cartera de servicios, dispositivos decoordinación interinstitucional, observatorio, siste-ma de información... Por otro, el necesario avanceen la creación nuevas de plazas e infraestructuras,única forma de garantizar el derecho universal a losServicios Sociales. Todo ello al tiempo que se avan-za en el despliegue de la Ley de Autonomía Personaly Atención a las Personas en Situación de Depen-dencia y se aplica la nueva Ley vasca de garantía deingresos e inclusión social.

Muchas son las claves que pueden condicionar elcumplimiento de estas disposiciones: la coordina-ción y el entendimiento entre las instituciones impli-cadas, el tipo de liderazgo que se articule desdeellas, las mejoras en la formación y cualificación delos profesionales (así como en sus condiciones labo-rales), la concreción de los requisitos de acceso alos servicios, el modo en el que se materialice ladimensión comunitaria del sistema (que implicaráun esfuerzo suplementario por parte de las entida-des locales), o la articulación de un sistema finan-ciación justo y suficiente, capaz de sostener econó-micamente un dispositivo que sin duda será muchomás caro del que hasta la fecha hemos conocido....Todas pasan, probablemente, por alcanzar un granacuerdo social, un pacto de país por el cual todoslos agentes implicados –institucionales, sociales,pero también la ciudadanía en su conjunto– cum-plan con los deberes y responsabilidades que todaampliación de derechos lleva implícita. Esa será laúnica forma de que los ambiciosos cambios normati-vos a los que acabamos de asistir no queden, final-mente, en papel mojado.

Zerbitzuan

5

7Inmigración y servicios sociales: ¿última

red o primer trampolín?

Gorka Moreno Márquez

Xabier Aierdi Urraza

19Algunas implicaciones sociales y

económicas de la longevidad y la

dependencia

Lluís Bermúdez i Morata

Montserrat Guillén i Estany

31Gizarte langintzaren jardute profesionala

gaur egun

Kontxesi Berrio-Otxoa

Ainhoa Berasaluze

39Eficiencia en las empresas de inserción y

apoyo público

José Luis Retolaza Ávalos

Maite Ruiz Roqueñi

Andrés Araujo de la Mata

Aitziber Mugarra Elorriaga

55Adolescentes gitanos vascos: voces y

propuestas socioeducativas

Mikel Arriaga Landeta

65Contextos explicativos de la reducida

fecundidad y el reducido empleo

femenino en España en el marco

comparado europeo

Almudena Moreno Mínguez

Índice

77Precariedad, pobreza y desigualdad en

la CAPV: una lectura a partir de la

Encuesta de Pobreza y Desigualdades

Sociales

SIIS Centro de Documentación y Estudios

99Personas con discapacidad afectadas

por el sistema penal-penitenciario en

España

Agustín Huete García

Eduardo Díaz Velázquez

115Claves en la inserción laboral de

personas con enfermedad mental

Txema Franco

127II Plan Vasco del Voluntariado: ejes

fundamentales

Elena Ayarza Elorriaga

135Condiciones de trabajo en el tercer

sector de intervención social

Equipo técnico de Ados Consulting

7

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

En este artículo se analizan diferentes aspectosrelacionados con la inmigración y los serviciossociales. Tras una breve introducción que analiza lasprincipales características de los flujos migratoriosen estos últimos años, se parte del concepto deexclusión e integración social para definir el cometi-do de los servicios sociales. Asimismo, se analiza lautilización que de los servicios sociales hacen laspersonas inmigrantes de forma que, frente a algu-nos juicios de valor existentes en la sociedad autóc-tona, se observa que los inmigrantes usan los servi-cios sociales sobre todo en el inicio del procesomigratorio, y disminuye la utilización según avanzadicho proceso. Dicho en otras palabras, el empleode los servicios sociales por parte de los inmigran-tes funciona como un [primer] trampolín de inser-ción dentro de un proceso ascendente, no como unaúltima red de protección.

1. Introducción

El estudio de los flujos migratorios ha tomado enestos últimos años una importante relevancia entoda una serie de disciplinas científicas y académi-cas. Las ciencias sociales no son ninguna excepcióny el incremento de este fenómeno está haciendo quese analicen e investiguen toda una serie de aspectosy problemáticas relacionadas con la inmigración. Dehecho, este auge ha sido hasta cierto punto inespe-rado y ha hecho que en muchos casos los dispositi-vos y mecanismos habilitados para este colectivovayan en muchas ocasiones por detrás de la reali-dad y las dinámicas del momento actual.

El mencionado incremento de la inmigración se vecorroborado en las cifras presentadas en la tabla 1.Así, a nivel estatal se pasa de 637.085 personasextranjeras (que suponían en 1998 1,6% del total dela población) a 5.220.577 en 2008 (11,3% del total).Como puede observarse, en diez años se da unincremento de más de cuatro millones y medio depersonas extranjeras, exactamente 4.583.492. Dichode otra forma, la población extranjera se ha multipli-cado en estos diez años en más de ocho veces.

En el caso de la CAPV, el aumento es también muypronunciado, pero con unas cifras sensiblementemenores que a nivel estatal, tanto en términos abso-lutos como relativos. De este modo, el porcentaje deextranjeros pasa del 0,7% al 5,4% de 1998 a 2008, loque supone que dicho porcentaje es en la CAPV casiseis puntos porcentuales menor al del Estado–5,9%–. Por territorios históricos, Bizkaia y Gipuzkoamuestran una pauta similar a la evolución del conjun-to de la CAPV y tan sólo Álava muestra desde un prin-cipio, pero sobre todo a partir del año 2001, un por-centaje de extranjeros mayor al del conjunto de laCAPV y del resto de territorios históricos. De estaforma, en 2008 este porcentaje es de un 7,3% enÁlava, cuando en Gipuzkoa y Bizkaia supone un 5,1%.

Inmigración y servicios sociales:¿última red o primer trampolín?Gorka Moreno Márquez y Xabier Aierdi UrrazaIkuspegi-Observatorio Vasco de Inmigración

La tabla 2 viene a completar algunos de los datosexpuestos en la tabla 1 y presenta la evolución de lapoblación extranjera en España y la CAPV, así comosu incremento porcentual tanto anual como en elconjunto de estos últimos diez años. Como puedeextraerse de los datos expuestos, el mayor incre-mento porcentual de 1998 a 2008 se ha dado enÁlava, con un aumento de un 924%. A continuaciónse sitúa el incremento estatal (819%) y a una ciertadistancia los de Bizkaia (781%) y Gipuzkoa (675%).En suma, el incremento de la población extranjeraen nuestro entorno en los últimos años ha sidointenso y rápido y en el caso de la CAPV dicha pobla-ción se ha multiplicado por más de siete veces ymedia.

Si se tienen en cuenta los incrementos interanuales,se observa que a nivel estatal los mayores aumentosse dan sobre todo hasta el año 2005. A partir deeste año los porcentajes de crecimiento disminuyeny se sitúan en cifras inferiores al 20%, cuando hastaese año en todos los anteriores se había sobrepasa-do esta cifra. En el año 2002 incluso, el incrementofue del 44%, el mayor en este periodo.

En el caso de la CAPV, los incrementos que se danen los primeros años y hasta el año 2005, son, salvoen el caso alavés, inferiores al estatal. Pero, en cam-bio, a partir de este año, y aunque no con unas gran-des diferencias, el incremento anual de la CAPV essuperior a la media estatal, lo que apunta a unos

Tabla 2. Evolución de la población extranjera en España y la CAPV y crecimiento porcentual anual. 1998-2008España CAPV Álava Gipuzkoa Bizkaia

N Incr. N Incr. N Incr. N Incr. N Incr.1998 637.085 15.198 2.460 5.301 7.4371999 748.954 17,6 16.793 10,5 2.801 13,9 6.359 20,0 7.633 2,62000 923.879 23,4 21.140 25,9 3.818 36,3 7.903 24,3 9.419 23,42001 1.370.657 48,4 27.438 29,8 5.462 43,1 8.856 12,1 13.120 39,32002 1.977.946 44,3 38.408 40,0 8.031 47,0 11.716 32,3 18.661 42,22003 2.664.168 34,7 49.231 28,2 10.445 30,1 14.878 27,0 23.908 28,12004 3.034.326 13,9 59.166 20,2 12.058 15,4 18.232 22,5 28.876 20,82005 3.730.610 22,9 72.894 23,2 15.141 25,6 21.536 18,1 36.217 25,42006 4.144.166 11,1 85.542 17,4 16.857 11,3 25.290 17,4 43.395 19,82007 4.519.554 9,1 98.524 15,2 19.392 15,0 29.040 14,8 50.092 15,42008 5.220.577 15,5 116.650 18,4 22.734 17,2 35.786 23,2 58.130 16,01998-2008 4.583.492 819,4 101.452 767,5 20.274 924,1 30.485 675,1 50.693 781,6

Fuente: INE y elaboración propia.

8

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Gor

ka M

oren

o • X

abie

r A

ierd

i

Tabla 1. Evolución de la población empadronada en España y la CAPV (por provincias). 1998-20081998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

España Total 39.852.651 40.202.160 40.499.791 41.116.842 41.837.894 42.717.064 43.197.684 44.108.530 44.708.964 45.200.737 46.063.511

Españoles 39.215.566 39.453.206 39.575.912 39.746.185 39.859.948 40.052.896 40.163.358 40.377.920 40.564.798 40.681.183 40.842.934

Extranjeros 637.085 748.954 923.879 1.370.657 1.977.946 2.664.168 3.034.326 3.730.610 4.144.166 4.519.554 5.220.577

% Extranjeros 1,6 1,9 2,3 3,3 4,7 6,2 7,0 8,5 9,3 10,0 11,3

CAPV Total 2.098.628 2.100.441 2.098.596 2.101.478 2.108.281 2.112.204 2.115.279 2.124.846 2.133.684 2.141.860 2.155.546

Españoles 2.083.430 2.083.648 2.077.456 2.074.040 2.069.873 2.062.973 2.056.113 2.051.952 2.048.142 2.043.336 2.038.896

Extranjeros 15.198 16.793 21.140 27.438 38.408 49.231 59.166 72.894 85.542 98.524 116.650

% Extranjeros 0,7 0,8 1,0 1,3 1,8 2,3 2,8 3,4 4,0 4,6 5,4

Álava Total 284.595 285.748 286.497 288.793 291.860 294.360 295.905 299.957 301.926 305.459 309.412

Españoles 282.135 282.947 282.679 283.331 283.829 283.915 283.847 284.816 285.069 286.067 286.678

Extranjeros 2.460 2.801 3.818 5.462 8.031 10.445 12.058 15.141 16.857 19.392 22.734

% Extranjeros 0,9 1,0 1,3 1,9 2,8 3,6 4,1 5,1 5,6 6,4 7,3

Gipuzkoa Total 676.439 677.275 679.370 680.069 682.977 684.416 686.513 688.708 691.895 694.944 700.392

Españoles 671.138 670.916 671.467 671.213 671.261 669.538 668.281 667.172 666.605 665.904 664.606

Extranjeros 5.301 6.359 7.903 8.856 11.716 14.878 18.232 21.536 25.290 29.040 35.786

% Extranjeros 0,8 0,9 1,2 1,3 1,7 2,2 2,7 3,1 3,7 4,2 5,1

Bizkaia Total 1.137.594 1.137.418 1.132.729 1.132.616 1.133.444 1.133.428 1.132.861 1.136.181 1.139.863 1.141.457 1.145.742

Españoles 1.130.157 1.129.785 1.123.310 1.119.496 1.114.783 1.109.520 1.103.985 1.099.964 1.096.468 1.091.365 1.087.612

Extranjeros 7.437 7.633 9.419 13.120 18.661 23.908 28.876 36.217 43.395 50.092 58.130

% Extranjeros 0,7 0,7 0,8 1,2 1,7 2,1 2,6 3,2 3,8 4,4 5,1

Fuente: INE y elaboración propia.

flujos migratorios más tardíos y paulatinos. Por terri-torios históricos, los incrementos porcentuales másaltos y tempranos se registran en Álava, seguida-mente se sitúa Bizkaia y con unos incrementos másmoderados se coloca casi en todos los años Gipuz-koa. Aunque en este último año se percibe un ciertorepunte, ya que en este territorio se da un incremen-to del 23%, frente al 17% de Álava o al 16% de Biz-kaia. No es descartable la hipótesis de que se esténproduciendo reubicaciones intraestatales, algunasde las cuales se dirigen hacia la CAPV, o puede ocu-rrir que los flujos que han ido asentándose generennuevas necesidades de inmigración.

Todos estos datos no hacen más que confirmar quela inmigración ha irrumpido con fuerza en el contex-to demográfico estatal y no parece que atienda ahechos de carácter coyuntural. En este sentido, lainmigración parece que va a ser un fenómeno quenos acompañará en las próximas décadas. Esteescenario afecta a muchos ámbitos de nuestra reali-dad social. Y como puede pensarse, elementoscomo el Estado del Bienestar, las políticas sociales olos servicios sociales no son ninguna excepción ynecesitan de una revisión y reflexión de sus camposde actuación, para así poder adaptarse al nuevocontexto y a la vez adecuarse a las nuevas necesida-des y recursos que demanda un colectivo como el delas personas inmigrantes. A su vez, no puede olvi-darse, unido a todo lo anterior, que cada vez sonmás las personas inmigrantes que se dirigen a estetipo de ámbitos como son las políticas o los servi-cios sociales (Montagud y Torres, 2002). Además,según datos de encuesta de Ikuspegi, la modalidadde integración preferida por la población extranjeraes la que atiende a una pauta bicultural, de formaque en el ámbito público prefieren la sociedad deacogida y, sobre todo, su lógica sociopolítica garan-tista, mientras que para el ámbito privado prefierenproseguir con sus pautas culturales de origen.

En este contexto, en los últimos años ha aumentadosensiblemente el número de programas y serviciossociales que se dirigen a atender las necesidades delas personas inmigrantes, así como el peso de éstasen programas de carácter general. Este desarrollo seestá dando sobre todo en las CC.AA en las que elporcentaje de personas inmigrantes procedentes depaíses empobrecidos es mayor. De igual modo, esdestacable, que muchos de estos servicios socialesestán siendo ofrecidos por organizaciones y entida-des del tercer sector. Por todo ello, a lo largo de esteartículo, se va a profundizar en estos aspectos,haciendo especial hincapié en el papel que juegany/o pueden jugar los servicios sociales en el proce-so de integración e inserción social de las personasinmigrantes.

2. Servicios sociales, integración einserción

El objetivo de este artículo no es el de profundizar yreflexionar sobre la definición y las característicasde los servicios sociales desde un plano general. Sinembargo, unos breves apuntes sobre los serviciossociales pueden ser un buen punto de partida paralas reflexiones que van a presentarse a lo largo deeste trabajo.

El Estado del Bienestar se asienta, entre otras, en lapremisa de que existe una responsabilidad social ycolectiva con respecto a la provisión de las necesi-dades sociales básicas. Para ello, se establecendiferentes políticas y programas sociales que secentran en este objetivo. En este marco conceptualse sitúan precisamente los servicios sociales, quejunto a la educación, la sanidad y la garantía deingresos conformarían el núcleo duro de las políti-cas sociales.

Pasando a centrarnos en el conocido como cuartopilar del Estado del Bienestar, los servicios sociales,cabe destacar que son varias las definiciones quepueden encontrarse de los mismos y que frecuente-mente tienden a ser definiciones difusas e impreci-sas. Para este trabajo, se ha optado por una defini-ción esbozada por Demetrio Casado recientemente,en la que aparecen los principales elementos de losservicios sociales. Así, los servicios sociales son,

“prestaciones técnicas y otras actividades en lasque se brinda ayuda o apoyo, fundamentalmenterelacional y de proximidad, para la cobertura decarencias y el desarrollo de potencialidades en loque tiene que ver con la autonomía (o dependen-cia) personal y la integración (o exclusión) comu-nitaria y social en general” (Casado y otros.,2005: 11).

En esta definición aparecen ya de forma clara y con-cisa dos de los elementos que son una constante entodas las definiciones de los servicios sociales:autonomía e integración. De este modo, y de formageneral, se puede apuntar que los elementos basede los servicios sociales se articulan a través de lasdicotomías compuestas por los ejes exclusión-inte-gración y dependencia-autonomía (Laparra y Agui-lar, 1997: 91). Así, los servicios sociales se articulancon el objeto de mejorar y fomentar la integración yla autonomía de personas y colectivos con déficits ydificultades en estos aspectos, para así reducir olimitar los efectos de la exclusión social y la depen-dencia.

Partiendo de este esquema, hacer frente a la exclu-sión social y fomentar la integración se conviertenen los fundamentos de acción de los servicios socia-les y, para ello, éstos actúan, junto a otras políticassociales, en las tres dimensiones que inciden en la

9

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Inm

igra

ción

y s

ervi

cios

soc

iale

s: ¿

últim

a re

d o

prim

er t

ram

polín

?

Fuente: Laparra y otros (2007) y elaboración propia.

3. Inmigración y servicios sociales

A lo largo de este apartado se va a plantear comohipótesis de trabajo que la combinación de estastres dimensiones de la exclusión social planteadasanteriormente van a determinar en gran parte elacceso de la población inmigrante a los serviciossociales. Para ello, en un primer momento va a ana-lizarse la influencia de estos factores sobre la pobla-ción inmigrante y las variantes y diferencias queésta puede mostrar con respecto a la poblaciónautóctona.

exclusión social: el ámbito económico, la dimensiónpolítica y la dimensión relacional.

1. La primera dimensión, siguiendo la clasifica-ción realizada por Laparra y otros (2007) atien-de, por un lado, principalmente a la no partici-pación en la producción, es decir, en elmercado laboral, o una participación no norma-lizada en el mismo. Y, por el otro, a la participa-ción deficiente en el consumo, sobre todocomo carencia de recursos y privaciones endiferentes materias.

2. El segundo componente es el de la dimensiónpolítica. En este caso pueden subrayarse lascarencias en materia de ciudadanía política–participación activa o pasiva en elecciones yotros procesos políticos– y en el campo de laciudadanía social, por ejemplo en el accesodeficiente a los diferentes ámbitos de las polí-ticas sociales: sanidad, vivienda, educación,servicios sociales o garantía de ingresos.

3. La tercera dimensión sería la de las relacionessociales, tanto como consecuencia de la inexis-tencia de las mismas, como de unas relacionessociales que produzcan efectos negativos eindeseados sobre la personas.

Tabla 3. Dimensiones de la exclusión social

3.1. Inmigrantes e integración social

Con respecto a la primera de las dimensiones, la eco-nómica, en el caso de las personas inmigrantes, elmercado laboral se convierte en un elemento funda-mental, más aún incluso que en el de la poblaciónautóctona. Así, el empleo y el acceso al mercadolaboral es uno de los factores más importantes paratomar la decisión de emigrar. De hecho, según losdatos de la Encuesta a Extranjeros realizada por Ikus-pegi, el 43,8% de los inmigrantes residentes en laCAPV, lo han hecho por razones de carácter laboral. Ysi a éstos les sumamos los aspectos económicos, quedirecta o indirectamente están también relacionadoscon el empleo, podemos observar que un 66,7% hapartido de su país por una motivación económica olaboral. Además, muy probablemente, muchas de lasmigraciones que originalmente estuvieron motivadaspor cuestiones económicas se reinterpretan, tras unainserción exitosa, como si hubieran estado causadaspor razones de enriquecimiento personal o de conoci-miento de nuevas realidades. Estos datos, unidos aotros factores, hacen patente la importancia delempleo para este colectivo. Es más, y unido alsiguiente factor dentro de esta dimensión, en granparte, la garantía de ingresos para este colectivo seda a través del acceso al mercado laboral.

Los datos sobre la Encuesta de Población Activa (EPA)referidos al tercer trimestre de 2008 ahondan en esteaspecto. De esta forma, la tasa de actividad de lapoblación autóctona se sitúa en el 57,67%, frente al76,36% de las personas extranjeras, una diferenciade más de 18 puntos. Esta diferencia nos indica quehay un escaso número de personas pensionistasentre los inmigrantes y una mayor tasa de actividad yocupación y una menor de dependencia.

Tomando como referencia la segunda dimensión, lapolítica, puede observarse como la participaciónpolítica de las personas extranjeras está restringida,ya que tan sólo pueden participar por ahora en losprocesos electorales aquellas personas extranjerasde algún país que conforma la UE, los que tenganestatus de reciprocidad, y únicamente para eleccio-nes municipales y europeas. Está por ver, si las pro-puestas y debates que periódicamente aparecen enlos medios de comunicación en estas últimas épo-cas sobre el derecho a voto en las elecciones munici-pales de personas extranjeras van tomando consis-tencia o quedan limitadas principalmente a titularesde prensa. Ahora bien, la restricción más importanteen el ámbito de la ciudadanía es la que viene delcorte que el principio de soberanía ejerce en lasociedad, dividiendo los residentes en ciudadanos ypersonas. Esta visión deja per se fuera del ámbito delos derechos, de todos los derechos, a la poblaciónextranjera. Es más, este esquema de comprensiónse transforma asimismo en un esquema moral, deforma que sólo nos creemos vinculados y sólo cree-mos debernos en términos de solidaridad a los

10

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Gor

ka M

oren

o • X

abie

r A

ierd

i

1. DIMENSIÓN ECONÓMICA

1.1. Participación en la producción (mercado laboral).

1.2. Participación en el consumo (carencia de recursos).

2. DIMENSIÓN POLÍTICA

2.1. Ciudadanía política (participación política).

2.2. Ciudadanía social (acceso a políticas sociales).

3. DIMENSIÓN RELACIONAL

3.1. Ausencia de relaciones (aislamiento social).

3.2. Relaciones negativas (conflictividad social).

nuestros. Desde esta comprensión es difícil poste-riormente incluir a las personas extranjeras, esdesde ahí desde donde surgen los recelos socialesante la disposición para éstas en pie de igualdad delos mismos derechos y servicios.

En el caso de la ciudadanía social, hay una granamalgama de situaciones, pero en general tienenacceso a nivel estatal a las prestaciones y serviciossociales, aquellas personas inmigrantes con autori-zación de residencia, lo que hace que esta parte tanimportante del concepto de ciudadanía quede almargen de las personas extranjeras que, aunqueempadronadas, no poseen ningún tipo de autoriza-ción de residencia.

En el caso de la CAPV, el acceso a la ciudadaníasocial, en políticas como las de garantía de ingre-sos, va unida al empadronamiento durante al menosun año antes a la solicitud, por lo tanto la situaciónadministrativa no es un factor excluyente. La futuraLey para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Socialparece que mantiene este elemento sin modificacio-nes. De igual forma, la nueva Ley de Servicios Socia-les parece que también da una mejor cobertura a losinmigrantes con respecto a la anterior, aunquesiguen dándose una serie de restricciones. En todocaso, parece claro que las personas inmigrantes tie-nen mayores dificultades que las autóctonas paradisfrutar de servicios y prestaciones sociales comoconsecuencia de su estatus legal. Además, en algu-nos casos la situación administrativa irregularpuede incluso hacer que no se atrevan a acudir arecursos a los que sí podrían recurrir, ya que tienenderecho a ello (EAPN, 2008; Levoy, 2008). Más con-cretamente, la protección jurídica de los serviciossociales, en la mayoría de los casos no es tanamplia como por ejemplo para la salud o la sanidad,que son vistos más como derechos universales y porlo tanto no sujetos a tantas restricciones. A nivelestatal, por ejemplo, con respecto a las rentas míni-mas, la mayoría de las CC.AA. limita el acceso a laautorización de residencia. En los extremos de estapauta se situarían, por un lado, la CAPV, Navarra yBaleares, que amplían la cobertura a las personasempadronadas; y Andalucía, por el otro, que denie-ga el acceso a las rentas mínimas a los inmigrantesextracomunitarios (Laparra, 2008: 25).

Pasando ya a comentar la tercera dimensión, cabedestacar que en la mayoría de los casos el papel delas redes sociales y familiares es muy importante entodo el proceso migratorio, desde la organizacióninicial del mismo, hasta la llegada, la recepción y elmomento de llegada. Una vez establecida la perso-na, la relevancia de las redes sociales sigue siendoalta. Según los datos de la encuesta de Ikuspegi,por ejemplo, el 59% de las personas encuestadasafirma que sus amistades son mayoritariamente per-sonas de su misma nacionalidad. Por lo tanto, hayque subrayar la importancia de estas redes, sobre

todo en el primer momento de acogida y llegada delos inmigrantes.

De lo expuesto en estos párrafos precedentes puedeconcluirse, que generalmente la primera y la terceradimensión son para la mayoría de la población inmi-grante los factores que sirven para encauzar un pro-ceso de integración social adecuado en el país deacogida. En el caso de la segunda dimensión, la dela ciudadanía política y social, encuentran más limi-taciones, sobre todo por las restricciones legalesque muestra la actual legislación en materia deextranjería. Es por ello, que podemos hablar de unclaro handicap para este colectivo en lo concernien-te a la integración, ya que en muchos casos paraellos el proceso de inserción tan sólo puede susten-tarse en dos pilares y no en tres como es el caso dela mayoría de la población autóctona.

De hecho, es patente que la situación administrativay el acceso al estatus de ciudadanía determinan engran parte la inserción social de este colectivo ytambién condiciona las potencialidades y la intensi-dad de inserción de las otras dos dimensiones. Eneste sentido, podemos hablar de un continuum deestabilidad, para definir las diferentes etapas o gra-dos de estabilidad tomando como criterio principalla situación administrativa. Así, en el extremo deeste continuum se situarían aquellas personas inmi-grantes que no están ni empadronadas y que mues-tran indicadores más negativos en lo tocante ainserción, tanto laboral como social. Avanzando eneste continuum tendríamos a aquellas personas quesin autorización de residencia sí que están empa-dronadas. Luego se pasaría a aquellas con autoriza-ción de residencia, en sus diferentes modalidades. Yen el otro extremo de esta gradación, tendríamos alas personas con autorización de residencia definiti-va o incluso la nacionalidad del país de acogida. Enel caso de estos últimos, y siguiendo con resultadosde la encuesta, los datos muestran unos indicadoresde inserción socio-laborales más altos que en elcaso de los otros colectivos.

Por ello, puede decirse que el acceso al mercadolaboral y el logro de un empleo, por un lado; y elapoyo y la orientación de las redes sociales y fami-liares de acogida, por el otro, se convierten quizásen los dos pilares fundamentales para la integra-ción y la inserción de los inmigrantes recién llega-dos. Y como reverso de la misma moneda, cuandoalguno de éstos o ambos elementos falla es cuandomás probabilidades hay de que la exclusión y ladependencia de las personas inmigrantes les llevea una situación de vulnerabilidad social. Es precisa-mente para este colectivo para el que queda colga-do y queda fuera del mercado laboral y, sobre todo,de las redes sociales, para el que los serviciossociales deben articular mecanismos de integra-ción. Obviamente, este esquema no se da de formaautomática y pura en todos los casos y puede que

11

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Inm

igra

ción

y s

ervi

cios

soc

iale

s: ¿

últim

a re

d o

prim

er t

ram

polín

?

haya excepciones, pero si reparamos a los colecti-vos inmigrantes con más dificultades puede obser-varse como estos elementos aparecen con más omenos incidencia.

3.2. Uso y utilización de recursos y servicios socia-les por parte de la población inmigrante: mitos yrealidades

A continuación, y tras contextualizar nuestro objetode investigación a través del apartado precedente,en estas próximas líneas vamos a analizar la rela-ción entre la inmigración y los servicios sociales ysus aspectos más relevantes. Para ello, en un primermomento vamos a comentar algunas afirmacionesque en principio suelen relacionarse con la inmigra-ción y que en ciertos casos no son del todo correc-tas. Dicho en otras palabras, van a presentarse unaserie de aseveraciones que suelen referirse al usode los inmigrantes de los servicios sociales y de otraserie de políticas públicas también.

3.2.1. ¿Los inmigrantes copan la red de serviciossociales?

En primer lugar, frecuentemente y sobre todo desdela opinión pública, se esgrime que los inmigrantesestán acaparando la mayoría de los recursos socia-les, entre otros, los servicios sociales. Al respecto,

no existen muchos datos sobre la utilización de losservicios sociales por parte de los inmigrantes ylos que hay frecuentemente suelen mostrar debilida-des estadísticas. A nivel estatal, los datos disponi-bles apuntan a que el 6,98% de los usuarios eranpersonas extranjeras, cuando el peso de esta pobla-ción en el año 2006-2007 era de un 8,8% (MTAS,2007: 82). Siguiendo con datos de este tipo, en laCAPV, el 9,5% de los usuarios de los servicios socia-les de base son hogares encabezados por personasextranjeras (Gobierno Vasco, 2007: 183). A su vez, se aprecia en estos últimos años un creciente pesode éstos en los mismos.

Para profundizar en este campo, puede ser intere-sante también apuntar algunos de los datos que ennuestro entorno más cercano se han analizadosobre esta materia. En el informe realizado por elGobierno Vasco sobre el impacto económico de lainmigración extracomunitaria (2008), por ejemplo,se analiza el gasto público dirigido al colectivo inmi-grante en materia de educación, sanidad, vivienda,atención a inmigrantes y servicios sociales.

En el primer ámbito, la educación, se concluye queel gasto realizado en esta materia en el alumnadoinmigrante es similar a su peso dentro de la pobla-ción total. En el caso de la sanidad, este gasto esinferior a su peso, como consecuencia sobre todo deuna distribución de edad sensiblemente más jovenque la autóctona. En materia de vivienda no existen

12

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Gor

ka M

oren

o • X

abie

r A

ierd

i

85- + 45.355200

80-84 60.840173

75-79 88.514316

70-74 106.359516

65-69 94.140719

60-64 123.0331.185

55-59 136.932.061

50-54 143.6453.824

45-49 160.9126.004

40-44 166.5938.775

35-39 162.67712.330

30-34 167.14515.611

25-29 144.03416.386

20-24 105.49310.746

15-19 82.8865.874

10-14 76.8784.990

5-9 83.5594.749

0-4 94.3374.085

Gráfico 1. Distribución de la edad de la población autóctona y extranjera en la CAPV, 2007

Extranjero

Español

0 200.000180.000160.000140.000120.000100.00080.00060.00040.00020.000

Tabla 5. Perceptores extranjeros de Renta Básica por áreageográfica de procedencia

Encuesta Gobierno Vasco Encuesta Ikuspegi

N % N %

Magreb 87 15,8 38 18,4

Subsáhara 53 9,7 25 12,1

Europa del Este 46 8,4 33 15,9

América Latina 329 59,9 104 50,2

Otros 34 6,2 7 3,4

Total 549 100,0 207 100,0

Fuente: Estudio de las personas perceptoras de Renta Básica yEncuesta a personas Extranjeras del Observatorio Vasco de Inmigra-ción-Ikuspegi.

datos diferenciales, aunque algunos condicionantescomo, por ejemplo, un mayor peso entre los inmi-grantes de la economía sumergida, puede hacerpensar que tengan más dificultades para acceder alas viviendas de protección oficial.

En el caso de los servicios sociales, que son los querealmente nos incumben en este artículo, los servi-cios sociales dirigidos a las personas mayores tie-nen un escaso peso dentro del colectivo de inmi-grantes, ya que son muy pocos los inmigrantes quetienen más de 65 años. Como puede verse en el grá-fico anterior, en el que las franjas grises –quecorresponden a la población extranjera– práctica-mente desaparecen a partir de dicha edad y se con-centran mayoritariamente en los tramos situadosentre los 20 y los 45 años. En el caso de las políticaspara la familia, infancia y juventud, se percibe unmayor gasto en la población inmigrante, sobre todopor el peso de los menores extranjeros no acompa-ñados –MENA’s– en servicios residenciales.

En el caso de la Renta Básica –RB– o las Ayudas deEmergencia Social –AES– también se percibe unmayor peso del colectivo inmigrante, ya que suponen,según los datos del informe citado –datos de 2004–,el 23% del gasto dentro de esta primera prestación yel 26% en la segunda (Gobierno Vasco, 2008: 102).Los datos presentados en el Estudio de las personasperceptoras de Renta Básica (2008) también incidenen este aspecto y apuntan a que un 30% de las perso-nas perceptoras de la RB son extranjeras en el año2007 (Gobierno Vasco, 2008b: 10).

En todo caso, estos datos ni corroboran ni dancobertura en ningún modo a la percepción de que lamayoría de las personas inmigrantes viven de lasprestaciones sociales. En esta línea, la Encuesta deIkuspegi apunta a que un 6,6% de la poblaciónextranjera recibía la RB en el momento de realizar laencuesta, una cifra algo mayor al peso de la pobla-

ción extranjera sobre la total, pero relativamentebaja. Además, este dato no puede esconder que,dando la vuelta al dato, son un 92,6% las que no larecibían. Asimismo, no todas las nacionalidadesacceden de igual modo a esta prestación. Según laencuesta realizada a perceptores de la RB, de todoslos beneficiarios extranjeros casi un 60% son latino-americanos, situándose a gran distancia los magre-bíes (15,8%), subsaharianos (9,7%) y europeos deleste (8,4%). Porcentajes similares se observan en laEncuesta de Ikuspegi, aunque al ser una encuestamás amplia y que no se centra únicamente en la RBpuede que los datos tengan una menor fiabilidad.

Volviendo a los datos del informe sobre el impactoeconómico de los inmigrantes, si se toma el gastoen servicios sociales en su conjunto, la poblacióninmigrante supone un 8,3% del gasto total (Gobier-no Vasco, 2008: 107), un porcentaje superior al desu peso en el conjunto de la población total, perocontrario a la idea de que los inmigrantes viven delas ayudas sociales o se quedan con todas ellas. Dehecho, y tomando como referente el conjunto delgasto en materia social para la población inmigran-te, éste suponía el 4,01% del total, un porcentajemenor a su peso.

Todos estos datos indican que la población inmigran-te tiene tan sólo en algunos ámbitos de los serviciossociales un porcentaje mayor a su peso dentro de lapoblación total. Además, en ningún caso podríamoshablar de un sistema de servicios sociales copadopor inmigrantes. Tampoco se sostiene la creencia deque todos los inmigrantes viven de las prestacionessociales, ya que la mayoría participan activamenteen el mercado laboral y poseen un empleo. Dehecho, y como puede observarse en la tabla 6, segúnla estimación que hemos realizado siguiendo comopauta el incremento ocurrido en el año 2007, a juliode 2008 habría en la CAPV unas 126.000 personasextranjeras empadronadas. De éstas, unas 105.840estarían en edad de trabajar –84% del total tendríanentre 18 y 64 años–. Las personas regularizadas serí-an 86.823, casi un 70% del total de las empadrona-das, y casi 76.000 personas –75.805– regularizadastendrían entre 18 y 64 años.

Pasando a comentar datos laborales para estamisma estimación, es destacable que de las 86.823personas regularizadas, 54.063 están afiliadas a laSeguridad Social, lo que supone un 71% del total. Sitenemos en cuenta los datos de la EPA, unas 84.672personas extranjeras estarían ocupadas para juliode 2008. Por lo tanto podemos estimar que en tornoa 30.609 personas trabajarían en la economíasumergida. De igual forma, las personas paradasserían 12.701 –12%–, la inactiva 8.467 –8%– ypodríamos estimar que en torno a un 80% de lapoblación extranjera en edad de trabajar lo estáhaciendo. Unas cifras, por lo tanto, que indican unaalta ocupación dentro de la población extranjera.

13

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Inm

igra

ción

y s

ervi

cios

soc

iale

s: ¿

últim

a re

d o

prim

er t

ram

polín

?

en cambio, sus aportaciones a través de las cotiza-ciones son mucho mayores. Por lo tanto, la afirma-ción apuntada en el título de este epígrafe, no pare-ce sostenerse en datos y en todo caso se puedehablar de un mayor peso de personas inmigrantesen ciertas partidas, pero no si se toman todas en suconjunto. Como afirmaba el documento de la OficinaEconómica del Presidente, “Por lo que respecta a lascuentas públicas, en la actualidad los inmigrantesestán contribuyendo favorablemente al superávitpúblico, frente a la idea errónea de que los inmi-grantes reciben más de lo que aportan, debido a laprogresividad de nuestro sistema fiscal. Se estimaque, en 2005, un superávit de unos 5.000 millonesde euros, el 0,5% del PIB, puede deberse directa-mente a la inmigración, lo cual supone la mitad deltotal del superávit de las AA.PP. Sin embargo, debetenerse en cuenta que todavía no hay muchos inmi-grantes pensionistas aunque los que trabajan gene-ran derecho a pensión. En la actualidad los inmi-grantes cotizan a la Seguridad Social por 8.000millones de euros y reciben pensiones por valor de400 millones de euros. Así, cabe esperar que en losaños venideros este impacto positivo sobre el supe-rávit vaya reduciéndose e incluso cambie de signoen el largo plazo” (2006: 32).

3.2.3. ¿Los servicios sociales funcionan como efectollamada para las personas inmigrantes?

Esta es otra de las ideas que suelen esgrimirsecuando se habla de la relación entre servicios socia-les e inmigración. Al respecto, en las diferentesinvestigaciones disponibles la cobertura de presta-ciones y servicios sociales no aparece entre las prin-cipales motivaciones para partir del país de origen.Como ya se ha visto en otro apartado de este traba-jo, según los datos de la Encuesta de Ikuspegi, enmás de dos tercios de los casos son los aspectoseconómicos y laborales los que influyen en estadecisión. De esta forma, y tal como apunta Laparra,el verdadero efecto llamada es el mercado de traba-jo y las redes sociales que transmiten dicho efecto(Laparra, 2003).

3.3. El acceso de las personas inmigrantes a los ser-vicios sociales

Partiendo de la base expuesta en el primer apartadode este punto, los servicios sociales toman relevan-cia para el colectivo inmigrante sobre todo en elmomento de llegada y en el inicio del proceso migra-torio (Rodríguez Cabrero, 2003), más aún si encuen-tran dificultades –del tipo que sea– para acceder almercado laboral –sea de forma regulada o no– o nodisponen de redes sociales y familiares amplias quepuedan facilitar el aterrizaje y el posterior despeguedel proceso de inserción. Es en este contexto, por lotanto, donde pueden tomar relevancia los servicios

14

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Gor

ka M

oren

o • X

abie

r A

ierd

i

Tabla 6. Estimación para julio de 2008 de la poblaciónextranjera en la CAPV empadronada, regularizada, afiliada ala Seguridad Social y población ocupada, parada e inactivaEstimación laboral N %Empadronados* 126.000Empadronados 16-64 ños (84%) 105.840Regularizados 86.823 0,69Regularizados 16-64 75.805 0,87

Afiliados 54.063 0,71Población empleada según EPA 84.672 0,80Población parada según EPA 12.701 0,12Población inactiva 8.467 0,08Economía sumergida (empleada EPA- Afiliados SS) 30.609 0,29

* Estimación a julio de 2008 con base en incremento de 2007.Fuente: INE, MTIN, Seguridad Social, EPA y elaboración propia.

3.2.2. ¿Los inmigrantes piden mucho y dan poco?

Otra creencia generalizada suele atender a la idea deque aportan muy poco económicamente al sustentodel Estado del Bienestar y los servicios sociales yque, en cambio, reciben mucho. De lo comentado enel punto anterior puede ya extraerse que esta afirma-ción muestra algunas debilidades. Pero además sianalizamos los datos existentes veremos como estatesis puede ser puesta en duda. Así, y prosiguiendocon el informe sobre el impacto económico de losinmigrantes en la CAPV, si tenemos en cuenta elgasto social en la población inmigrante y su aporta-ción fiscal, podremos observar que este colectivoaporta 1.021 euros más que la población autóctona(Gobierno Vasco, 2008: 120), como consecuencia,entre otras, de unas mayores aportaciones porcen-tuales a la Seguridad Social de los inmigrantes.

A nivel estatal, también se dispone de datos queinciden en esta misma idea. El informe realizado porla Oficina Económica del Presidente en el año 2006,apunta a que gran parte del superávit español, el50% para ser exactos, corresponde a la inmigración(Oficina Económica del Presidente, 2006: 35), por lotanto el balance fiscal es positivo. De igual modo, el30% del crecimiento del PIB español en la últimadécada corresponde a la inmigración, una cifra queasciende hasta el 50% para los cinco últimos años(Oficina Económica del Presidente, 2006: 27). Traba-jos posteriores que toman los datos de este informecomo referente también inciden en este aspecto,indicando, por ejemplo, que el gasto público en lapoblación inmigrante se sitúa en un 5,4%, cuandolos ingresos fiscales para el Estado a través de estecolectivo ascienden a un 6,6% del total de los ingre-sos (Malgesini, 2008: 45).

Para entender estos datos no pueden olvidarseaspectos como el menor peso de los inmigrantes enel gasto de las partidas de sanidad o servicios socia-les para la tercera edad. En el caso de la SeguridadSocial es también manifiesta esta tendencia. Elgasto en pensiones para inmigrantes es muy bajo, y

Como puede observarse en la tabla, entre los per-ceptores extranjeros de RB, AES y ayudas ofrecidaspor ONG, la mayoría ha llegado a la CAPV entre hacedos y seis años. De este modo, en el caso de la RB yde las AES –dos prestaciones que suelen ir de lamano–, algo más de un 70% del total ha llegado enese periodo. En el caso de las ayudas de ONG’s, aúnsiendo también mayoría éstos, muestran un porcen-taje inferior a las dos prestaciones anteriores, un44,1% exactamente.

Si tenemos en cuenta que la población que llegóhace entre 2 y 6 años en la encuesta es el 55,8% deltotal, podemos observar que este grupo recibe másque su peso en el total la Renta Básica y las Ayudasde Emergencia Social, y que en cambio, son menosentre los que reciben ayudas por parte de ONG’s. Acontinuación entre estos perceptores se situaríanaquellos que llevan menos de dos años, que siendoel 30,3% del total, supondrían el 15,5% para de losperceptores de RB, el 19,2% de AES y el 35,3 en elcaso de las ayudas de ONG’s. Por lo tanto, estecolectivo estaría sub-representado entre los percep-tores de RB y AES y mostraría un leve porcentajesuperior a su peso en las ayudas ofrecidas porONG’s. Por último, aquellos que llevan más de seisaños en la CAPV, que componen el 13,9% del totalde las personas encuestadas, son los que menossolicitan la RB (13,1%), las AES (8,7%) o algún tipode ayuda de ONG’s (20,6%).

Estos porcentajes ilustran lo mencionado en líneasprecedentes. Este tipo de prestaciones se utilizansobre todo en el primer momento del proceso migra-torio. En este sentido, no puede olvidarse que elrequisito de estar empadronado al menos duranteun año en la CAPV hace que aquellos que llevanmenos de dos años tengan mayores dificultadespara poder solicitar la RB y muestran así un porcen-taje menor, por ejemplo, a los que llevan entre dos yseis años. De hecho, en el caso de las AES, en el queel requisito es de seis meses, se aprecia un mayorporcentaje –aunque leve– para los que llevanmenos de dos años, un 15,5% para la RB y un 19,2%para las AES. En esta misma línea, frecuentemente,y fruto de estas condiciones para acceder a estasprestaciones públicas, una de las opciones más uti-lizada para satisfacer sus necesidades suele ser lade acudir a organizaciones u ONG’s, como por ejem-plo Cáritas. Esta afirmación se ve corroborada en losdatos, ya que un 35,3% de los perceptores de ayu-das de este tipo son inmigrante que han llegadohace menos de dos años.

Como ya se ha apuntado, en párrafos anteriores,aquellos que llevan entre dos y seis años, es decir,aquellos que han iniciado el proceso de integracióny pueden ya solicitar servicios sociales, son los quemuestran un mayor peso entre los perceptores deeste tipo de prestaciones sociales. En cambio, losque llevan más tiempo, muestran los porcentajes

15

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Inm

igra

ción

y s

ervi

cios

soc

iale

s: ¿

últim

a re

d o

prim

er t

ram

polín

?sociales, especialmente los de base, que suelen serde carácter municipal en su gran mayoría.

Como ya se ha apuntado, los servicios socialesintervienen sobre todo para cubrir necesidades y/oresponder a diferentes problemas sociales para asífacilitar la inserción y la integración de personas,colectivos o comunidades. Entendidos los serviciossociales de esta forma, estas situaciones críticas sedan en el caso de los inmigrantes justamente en elmomento de llegar al país de acogida.

De este modo, para algunos inmigrantes los servi-cios sociales se convierten en la puerta de accesopara su proceso de inserción, más si cabe aún sicomo hemos visto tienen algún déficit con respectoal acceso al mercado laboral o las redes sociales.Pero también suponen la puerta de acceso o la pri-mera puerta de entrada en muchos casos para elresto de servicios públicos y políticas sociales(Giménez, 2002: 24; Pérez Yruela y Rinken, 2005:173) y también en el punto de información y asesora-miento para materias como la gestión de aspectoslegales, el empadronamiento, el aprendizaje delidioma, la orientación para el empleo, la atenciónsanitaria o la educación para menores (Pajares,2005: 169).

Algunos de los pocos estudios que se han hechosobre esta temática inciden en estos aspectos. Así,según la investigación dirigida por Torres, los inmi-grantes que acuden a los servicios sociales lo hacenen el primer año de estancia, suelen tener ingresosinferiores al Salario Mínimo y, sobre todo, se dirigenpara recabar información o asesoramiento sobretemas como la sanidad, la educación y el empleo(Torres, 2004).

En esta misma línea, parece percibirse que entre lapoblación inmigrante residente en la CAPV, el mayorporcentaje de usuarios de servicios sociales se daprecisamente en este primer momento del procesomigratorio. Siguiendo los datos de la Encuesta deIkuspegi, el caso de la RB, las AES u otro tipo deayudas –ofrecidas por entidades sociales–, nosmuestra y nos ilustra esta pauta.

Tabla 7. Perceptores de servicios sociales y año de llegadaRecibe Recibía No ha ahora antes recibido nunca NS/NC

Menos de dos años RB 15,5 7,2 33,7 28,6

AES 19,2 6,0 32,3 27,3ONG’s 35,3 27,5 30,4 22,7

Entre dosy seis años RB 71,4 79,3 52,4 57,1

AES 72,1 79,7 53,6 63,6ONG’s 44,1 60,8 55,8 63,6

Más de seis años RB 13,1 13,5 14,0 14,3

AES 8,7 14,3 14,1 9,1ONG’s 20,6 11,8 13,8 13,6

Total 100 100 100 100

más bajos y son entre los perceptores inmigranteslos que tienen un menor peso. Este último dato, nosindica en gran parte, que una vez puesto en marchael proceso integrador, las prestaciones y serviciossociales son utilizadas en un primer momento comoherramienta para avanzar en la inserción, sobretodo a través del empleo, y que según se avanza eneste proceso, la utilización de los servicios socialesdisminuye sensiblemente. Es más, el porcentaje dereceptores de RB que llevan más de seis años(13,1%) y el de su peso dentro de la encuesta(13,9%) son muy similares y pueden hacernos pen-sar que según transcurre el tiempo de estancia delos inmigrantes sus pautas de utilización de recur-sos se asemeja más al de la población autóctona.No parece pues que se esté dando un uso abusivode este tipo de prestaciones por parte de este colec-tivo (Gaitan, 2005: 11). Asimismo, estos datos sonindicadores de que la cronificación de las personasinmigrantes dentro de los perceptores de RB o AEStiende a ser más bien escaso.

En esta línea, los datos sobre receptores de RentaBásica en el Ayuntamiento de Donostia inciden enesta idea de un menor índice de cronicidad por partede la población extranjera con respecto a la autócto-na. Así, mientras que el 56,7% de los receptoresautóctonos que cobraban la RB en el año 2007 lohacían también en el año 2005, este porcentaje des-ciende hasta el 33,8% para los extranjeros. Puedepensarse, que a lo largo de los próximos años, si lainmigración en la CAPV se estabiliza y se da un proce-so paulatino de inserción, estos porcentajes entreautóctonos y extranjeros tiendan a acercarse. Detodos modos, habrá que ver cómo se desarrollandichos procesos en los años venideros. A su vez, yaunque pudiera ser contradictorio, un acercamientoentre estos dos porcentajes podría ser interpretadocomo un indicador de normalización y de inserciónpara la población inmigrante, en la medida en quepudieran afectarles de la misma manera los mismosprocesos sociolaborales. No obstante, también en laformas y en los instrumentos de medición hay unlargo trecho a recorrer teórica y analíticamente paraestablecer comparaciones aceptables.

3.4. Servicios sociales e inmigración: ¿última red deseguridad o primer trampolín de inserción?

De lo descrito anteriormente puede extraerse unaconclusión: los servicios sociales son utilizadossobre todo en un primer momento, pero según avan-za el proceso de inserción el peso de éstos disminu-ye. De esta afirmación parece percibirse, por lo tanto,que la utilización de los servicios sociales de lapoblación inmigrante es diferente al de la autóctona.

En este contexto aparece una pregunta que creemosque es fundamental para entender el significado delos servicios sociales dentro de los procesos y flujos

migratorios. ¿El acceso de los inmigrantes a los ser-vicios sociales se debe a una situación de precarie-dad o vulnerabilidad social o a su condición de per-sonas inmigrantes? El inmigrante viene a buscar unempleo, pero el hecho de encontrarse en la mayoríade las ocasiones en una situación administrativamás o menos precaria hace que no pueda acceder almercado laboral de forma regularizada –contrato yalta en la Seguridad Social– y, que en muchos casoslas opciones se sitúen entre la economía sumergiday/o el acceso a algunos servicios sociales que nodependen de una situación administrativa regular.De hecho, esta situación, en cierto modo, hace queel proceso de inserción se vea en parte descarriladoy que personas que en principio en otras circunstan-cias no utilizarían los recursos sociales, accedan aéstos como punto de partida dentro de su procesomigratorio y de inserción en el país receptor.

En este sentido, no parece que el acceso a los servi-cios sociales esté relacionado tanto con una caren-cia de recursos sociales sino más bien con elmomento y la situación que se viven en el primermomento del proceso migratorio. Es más, la visiónde las personas inmigrantes como colectivo margi-nado no parece ceñirse a la realidad, ya que másbien es un grupo con una buena salud, con ampliosrecursos personales y con una clara intención departicipar activamente en el mercado laboral. Es porlo tanto, un perfil que se aleja sensiblemente deotros grupos que acceden a los recursos de la red deservicios sociales (Cuadros, 2005: 61).

Y éste es precisamente un elemento muy importan-te. Si comparamos las características y las trayecto-rias de la población autóctona y extranjera queacude a los servicios sociales, podremos observarque muestran importantes diferencias. Mientras,que para los autóctonos el sistema de serviciossociales funciona a modo de última red de seguri-dad y de protección ante el riesgo de la vulnerabili-dad y la exclusión social. En el caso de los inmigran-tes parece percibirse que el proceso y la trayectoriaes totalmente opuesta y más que de una última redde protección para evitar la exclusión podemoshablar más bien de un primer trampolín deinserción. De igual modo, frente a un itinerario enmuchas ocasiones descendente para los autóctonos,éste es de carácter ascendente para los inmigrantes.

4. A modo de conclusión

A lo largo de estos últimos años parece apreciarsecada vez una mayor utilización de la red de serviciossociales por parte de los inmigrantes, sobre todo enel caso de los de base. En todo caso, y como yahemos visto, de esta afirmación no puede extraerseque los inmigrantes se hayan apropiado de la red deservicios sociales, ya que entre los usuarios de ésta,aún mostrando un porcentaje mayor a su peso den-

16

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Gor

ka M

oren

o • X

abie

r A

ierd

i

tro de la población total, siguen mostrando unascifras relativamente bajas e incluso en algunos cam-pos sensiblemente más bajas a su peso.

De todas formas, no puede olvidarse que el colectivoinmigrante presenta en muchas ocasiones un mayorriesgo de vulnerabilidad social que otros grupos denuestra sociedad. Por lo tanto, no es de extrañarque su peso sea mayor que otros dentro de los ser-vicios sociales. Más aún cuando se está observandoque éstos están funcionando en cierto sentido comoun sistema de atención que cubre las deficiencias ylas limitaciones que se dan en otros campos, comopor ejemplo la legislación de extranjería (SIIS, 2007:133). La necesidad de la expedición de un certificadode arraigo social por parte de los servicios socialespara así poder optar a ciertas modalidades de auto-rización de residencia, por ejemplo, es un claroexponente de esta situación.

Sin embargo, y aunque parezca que la idea de quehan copado el sistema de servicios sociales estámás cerca del mito que de la realidad, no es menoscierto que este tipo de críticas han de ser tenidas encuenta y que incluso para algunos colectivos losinmigrantes pueden convertirse realmente en com-petidores potenciales por unos recursos que fre-cuentemente son limitados y finitos.

Este es el caso, por ejemplo, de colectivos autócto-nos que se sitúan en situación de vulnerabilidad yprecariedad social. De hecho, se estima que un 49%de las familias pobres o excluidas han recurrido enalgún momento a los servicios sociales (RodríguezCabrero, 2003: 275). En los diferentes barómetrosrealizados por el Observatorio Vasco de Inmigraciónhemos podido observar a su vez, que son justamen-te las personas autóctonas con menores ingresos ymayor precarización las que muestran opinionesmás desfavorables a que los inmigrantes tengan losmismos derechos que los autóctonos en el acceso aservicios o políticas sociales. Lógicamente, el factorcompetitivo es determinante en esta opinión.

Estas dinámicas sobre todo pueden surgir en zonasgeográficas con un importante peso de inmigrantes oen prestaciones o servicios sociales en la que éstosson usuarios usuales. Para estos colectivos de autóc-tonos más vulnerables, el riesgo causado por losinmigrantes puede que no sea tan ficticio e incluso decara al futuro puede ser interesante analizar si enalgún tipo de recurso social la población extranjerapuede llegar incluso a desplazar a la autóctona. Estaafirmación, en mayor o menor medida, parece que seestá dando en ciertos lugares, por ejemplo, en losrecursos dirigidos a las personas sin hogar. En todocaso habría que profundizar mucho más en esta idea.

Sin embargo, no parece adecuado extraer como con-clusión de este párrafo anterior que las responsabili-dades de algunas deficiencias del sistema público

de servicios sociales deban achacarse a los inmi-grantes. Más bien, la inmigración ha puesto de relie-ve dichas debilidades, que estaban latentes y queen muchos casos ya se daban para la poblaciónautóctona antes de los flujos migratorios de estosúltimos años. Es más, y aunque tan sólo sea a modode apunte y no directamente relacionado con la redpública de servicios sociales, no está de máscomentar que en el caso de los servicios sociales,entendidos en su globalidad, los inmigrantes másque receptores son suministradores de dichos servi-cios, en materias como el cuidado personal relacio-nado con la dependencia este aspecto es más quepatente. E, incluso, en aspectos fiscales.

A lo largo de este artículo se han aportado algunasreflexiones y datos sobre los servicios sociales y laspersonas inmigrantes. El debate sobre los diferenteselementos relacionados con ambos conceptos estáhoy en día en plena vigencia, más aún en unmomento como el actual para los servicios sociales,que están viviendo una situación de reflexión ytransformación (Fantova, 2008). En un contextocomo éste, puede resultar interesante introducir enestos debates la variable inmigración, para así vercuáles son las diferencias y similitudes que estecolectivo muestra en el acceso a los servicios socia-les o en las pautas de uso de éstos con respecto a lapoblación autóctona. Siempre teniendo como hori-zonte de trabajo que los servicios sociales debenfomentar y mejorar la inserción de la ciudadanía,tanto de personas autóctonas como inmigrantes.

De hecho, nos surgen una serie de dudas que decara al futuro pueden ser muy interesantes de tratary profundizar: ¿hasta qué punto pueden utilizarselos mismos criterios de valoración y evaluación paraanalizar el uso de los servicios sociales por parte delos inmigrantes y autóctonos? Como ya hemos vistoa lo largo de este artículo, partiendo de lógicas yobjetivos tan dispares, ¿pueden utilizarse los mis-mos indicadores para unos y otros? Por poner sóloun ejemplo, el índice de cronicidad nos da ciertainformación sobre la población autóctona. Pero,¿nos aporta lo mismo en el análisis de la poblacióninmigrante? ¿Qué nos enseña dicho índice en cadauno de los colectivos? ¿Puede que con el tiempoesta utilización desigual y el diferente significado delos servicios sociales con el transcurso del tiempo yuna mayor estabilidad de los inmigrantes tienda areducirse hasta llegar a un punto en el que tantoautóctonos como inmigrantes muestren pautas simi-lares? Hay toda una serie de cuestiones y preguntasque necesitan de una importante y serena reflexiónen torno a estas temáticas. Igualmente, son muchosy muy amplios los debates que surgen en torno aestos aspectos. En definitiva, creemos y percibimosque habría que repensar el qué y el cómo medir eluso y el significado de los servicios sociales en elcolectivo inmigrante, para ver si realmente cumplenadecuadamente la labor de inserción e integración.

17

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Inm

igra

ción

y s

ervi

cios

soc

iale

s: ¿

últim

a re

d o

prim

er t

ram

polín

?

18

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

CASADO, D. y otros (2005): Situación y perspectivas del sis-tema público de servicios sociales de la Comu-nidad Autónoma del País Vasco. Dossier parael debate, Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, en<www.fantova.net>.

CUADROS, A. (2005): “Red de recursos sociales en el ámbi-to de la inmigración”, en APARICIO, R. yRODRÍGUEZ, J.L. (Eds.): La intervención socialen colectivos inmigrantes, Universidad Pontifi-ca de Comillas, Madrid.

EAPN (2008): “La inmigración en la UE” en Noticias de la red,nº 127, julio-septiembre, en <www.eapn.es>.

FANTOVA, F. (2008): Sistemas públicos de servicios socia-les. Nuevos derechos, nuevas respuestas, Uni-versidad de Deusto, Bilbao.

GAITAN, L. (2005): “El marco institucional para la interven-ción social”, en APARICIO, R. y RODRÍGUEZ, J.L.(Eds.): La intervención social en colectivosinmigrantes, Universidad Pontifica de Comi-llas, Madrid.

GIMÉNEZ, C. (2002): “Estado de Bienestar y migracionesinternacionales: Cuestiones, debates y ten-dencias”, en CLAVIJO, C. y AGUIRRE, M. (Eds.):Políticas sociales y Estado de Bienestar enEspaña: las migraciones, Fundación Hogar delEmpleado, Madrid.

GOBIERNO VASCO (2007): Estadística de demanda de servi-cios sociales, Gobierno Vasco, en www.juslan.ejgv.euskadi.net/r4519077/es/contenidos/informe_estudio/demanda_2006/es_demanda/adjuntos/Informe%20provisional_sep%202007_correcciones.doc>.

GOBIERNO VASCO (2008): El impacto económico de lainmigración extracomunitaria en la ComunidadAutónoma del País Vasco, Gobierno Vasco,Vitoria-Gasteiz.

GOBIERNO VASCO (2008b): Estudio de las personas per-ceptoras de Renta Básica, Gobierno Vasco,Vitoria-Gasteiz.

LAPARRA, M. (2003) (Ed.): Extranjeros en el purgatorio.Integración social de los inmigrantes en elespacio local, Bellaterra, Barcelona.

LAPARRA, M. (2008): “Las políticas de integración social deinmigrantes en España”, en VV.AA.: VI. Informesobre exclusión y desarrollo social en España.2008, Fundación Foessa, Madrid.

LAPARRA, M. y AGUILAR, M. (1997): “Intervención social yexclusión social”, en VV.AA: Políticas socialescontra la exclusión social (Actas Simposio,Madrid, 5-7 junio), Cáritas, Madrid.

Bibliografía

LAPARRA, M. y otros (2007): “Una propuesta de consensosobre el concepto de exclusión. Implicacionesmetodológicas”, en Revista Española del Ter-cer Sector, nº 5, enero-abril, pp. 15-57.

LEVOY, M. (2008): “¿Qué desafíos y políticas plantea lacuestión de los derechos sociales de los inmi-grantes ilegales”, en Noticias de la red, nº 127,julio-septiembre, en <www.eapn.es>.

MALGESINI, G. (2008): “Inmigración y economía” enCOLECTIVO IOÉ: Inmigrantes, nuevos ciudada-nos. ¿Hacia una España plural e intercultural,Fundación de las Cajas de Ahorros, Madrid.

MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES (2007):Informe sobre la situación de la integraciónsocial de los inmigrantes y refugiados en2007, en <www.mtin.es/es/migraciones/Inte-gración/Foro/docs/Informe-situacion-integra-cion-inmigrantes2007.pdf>.

MONTAGUD, X. y TORRES, F. (2002): “Inmigración y serviciossociales. Entre el estereotipo y la realidad”, enCuadernos electrónicos de filosofía del derecho,nº 6, en <www.uv.es/CEFD/6/montagud.doc>.

MORENO, L. (2000): Ciudadanos precarios. La última red deprotección social, Ariel, Barcelona.

OFICINA ECONÓMICA DEL PRESIDENTE (2006): Inmigracióny economía española, 1996-2006, Oficina Eco-nómica del Presidente, en <www.la-moncloa.es/NR/rdonlyres/0A0CB2F0-97AB-4F7D-8915-136A678022AE/78630/INMIGRACIONYECONO-MIAESPA%C3%91OLA15noviembre.pdf>.

PAJARES, M. (2005): La integración ciudadana. Una pers-pectiva para la inmigración, Icaria, Barcelona.

PEREZ YRUELA, M. y RINKEN, S. (2005): La integración delos inmigrantes en la sociedad andaluza, Con-sejo Superior de Investigaciones Científicas,Madrid.

RODRÍGUEZ CABRERO, G. (2003): “Protección social de losinmigrantes extranjeros”, en IZQUIERDO, A.(Dir.): Inmigración: Mercado de trabajo y pro-tección social en España, Consejo Económico ySocial (CES), Madrid.

SIIS (2007): “Dependencia y demanda de servicios socialesen Euskadi: una lectura a partir de la Estadísti-ca de Demanda de Servicios Sociales, en Zer-bitzuan, nº 42, diciembre, pp. 115-137.

TORRES, F. (2004): “La inmigración en la Comunidad Valen-ciana. Proceso de inserción”, en Jornadas Aná-lisis y propuestas sobre políticas de inclusión(26 y 27 de febrero de 2003), Cáritas, Valencia,pp. 115-155.

19

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

El aumento de la longevidad puede medirse comoun incremento en los años esperados de vida, perotambién se puede evaluar en términos de la capaci-dad de poder llevar una vida autónoma. Este trabajose centra en las personas a partir de los 65 años,analiza las perspectivas de longevidad de nuestroentorno y las implicaciones de las situaciones dedependencia. Se calcula la esperanza de vida a par-tir de 65 años, separando la duración esperada dela vida en el periodo en que se disfruta de un estadode salud aceptable de los años en que se necesita laasistencia de una tercera persona. El artículo pre-senta una estimación del coste medio de atención alas personas con dependencia y muestra que lasayudas públicas previstas en el Sistema para laAutonomía y la Atención a la Dependencia podráncubrir una parte del colectivo, pero que los indivi-duos o sus familias deberán implicarse en la finan-ciación o en la prestación de los servicios. El siste-ma público en España podría cubrir,aproximadamente, sólo un 15-17% de los costesesperados de asistencia de larga duración para losmayores.

1. Antecedentes y entorno

Las crecientes perspectivas de longevidad planteaninterrogantes sobre la calidad de vida de las perso-nas mayores durante los años adicionales de espe-ranza de vida que se han ganado gracias a los ade-lantos científicos y a las prácticas preventivas.Aunque satisfechos por poder vivir más años, losciudadanos tenemos inquietudes contrapuestassobre cómo nos gustaría llegar a una edad anciana,y en general nos preocupa cómo la longevidad y ladependencia nos podrían afectar a nivel individual.Una de las preguntas que se plantean es si hay sufi-cientes servicios de atención en la cobertura públi-ca, si es necesario recurrir a la ayuda de la familia, osi el único recurso posible es hipotecar el patrimo-nio acumulado durante toda una vida.

El aumento de la esperanza de vida en los paíseseuropeos ha alertado a las instituciones guberna-mentales, también a las organizaciones privadas,sobre la necesidad de adoptar políticas que garanti-cen la ayuda y la atención de las personas mayores.La Ley de la Dependencia (tal como se conoce altexto de la Ley de Promoción de la Autonomía Perso-nal y Atención a las Personas en Situación de Depen-dencia) es el marco legal acordado en España paracubrir dichas necesidades. Con la aprobación de laLey se ha conseguido un paso muy importante: elreconocimiento del derecho de los ciudadanos avivir con dignidad y a percibir ayudas por atenderlas necesidades cotidianas a nivel individual. Sinembargo, tras ese adelanto en bienestar, la imple-mentación de las acciones concretas no está exentade numerosas dificultades. En algunos sectores, hacausado un gran desconsuelo, puesto que las ayu-das tardan en otorgarse y atienden inicialmente sóloa casos extremos. Además, como no todo el mundorequiere una asistencia del mismo grado o nivel, lasociedad sufre una enorme incertidumbre derivadade la gran diversidad de situaciones particulares

Algunas implicaciones sociales yeconómicas de la longevidad y ladependencia1

Lluís Bermúdez i Morata2

Montserrat Guillén i Estany3

RFA-IREA, Institut de Recerca en Economía Aplicada, Regional i Pública Universitat de Barcelona

1 Este trabajo está basado en una versión previa publicada encatalán en la revista Barcelona Societat. Agradecemos al consejoeditor y en especial al director de la revista D. Carlos Salanova, suamabilidad en autorizarnos la utilización de gran parte del conteni-do inicial del artículo. Los autores agradecen el apoyo a la investi-gación proporcionado por el Ministerio de Ciencia e Innovación através del proyecto SEJ2007-63298 / FEDER.

2 lbermudez@ub.edu3 mguillen@ub.edu

que genera la dependencia. La cobertura pública, taly como se ha planteado actualmente, no puedeafrontar los costes de asistencia a todas las perso-nas en todos los grados de severidad de la depen-dencia. Finalmente, el contexto actual de crisis eco-nómica puede comprometer la asignación de losrecursos públicos necesarios para el pleno funciona-miento de la Ley. En definitiva, parece que el des-pliegue íntegro del Sistema para la Autonomía y laAtención a la Dependencia (SAAD) será sosteniblesólo si se cuenta con el concurso de la cobertura pri-vada. Como veremos, los recursos privados (de lapropia persona o de su familia) no pueden dejarseen un segundo plano, sino que son imprescindiblespara atender situaciones de dependencia leve omoderada e incluso situaciones de dependenciagrave que las ayudas públicas no logren a cubrir.

Para poder visualizar la realidad sobre el coste eco-nómico de la atención a la dependencia y la finan-ciación de la Ley vigente, podemos ayudarnos degrandes cifras sobre el número de personas condependencia que hay en nuestro ámbito geográficoinmediato (España). También daremos algunas cifrasconcretas sobre Barcelona, donde confluyen gran-des desigualdades en una extensión territorialpequeña. Dichos datos bastan para valorar la sufi-ciencia de recursos y diagnosticar cómo se puedeadecuar la gestión de los servicios sociales de aten-ción a la autonomía personal que deban prestarse através de la comunidad. El índice de cobertura decentros residenciales, que es el número de plazasde residencia (públicas, privadas o mixtas) por habi-tante de 65 años o más actualmente es muy bajo.España tiene un índice de cobertura del 4% (2,23%si contamos sólo plazas privadas). Desgraciadamen-te, estas cifras indican que más del 95% de la pobla-ción de más de 65 años no podría tener acceso auna plaza incluso aunque quisiera y pudiera pagár-selo, sencillamente porque no existe. Por otra parte,haría falta tener en cuenta el coste de las plazas ylas modalidades de servicios alternativos que sepodrían ofrecer para ayudar a tomar las decisionesmás adecuadas para cada individuo.

Para tratar aspectos más particulares, se debenvalorar las perspectivas de calidad de vida y el costeeconómico que representa la atención a las perso-nas mayores en el nuevo contexto que se planteatras la aprobación de la Ley. Interesa ver a qué edadempieza a presentarse la dependencia con másintensidad y qué coste supone afrontar una etapa dela vida donde la mayor parte de las actividades coti-dianas pueden ser difíciles de realizar en soledad(como por ejemplo ir a comprar, limpiar, preparar lacomida, cuidarse de un mismo, o hechos tan impres-cindibles, como por ejemplo, lavarse, vestirse oseguir una pauta simple de medicación). Es necesa-rio conocer qué servicios están disponibles para losciudadanos y aquello que se puede esperar de laspolíticas sociales. En este estudio no se pueden con-

templar todos los casos particulares, pero los resul-tados pueden ayudar a la planificación. En realidad,no importan sólo los jóvenes dependientes (quesupone un colectivo muy pequeño), los ancianos sinfamilia ni recursos (los más desfavorecidos), sinoque también cuentan los que disponen de suficien-tes medios para poderse cuidar, hacerse cuidar e,incluso, pueden pensar en donar una herencia a susallegados.

Algunas cifras básicas que presentamos aquí permi-ten cuantificar la esperanza de vida, la esperanza devida en diferentes grados de dependencia y definiralgunos criterios socio-económicos que como todaslas medidas estadísticas son potencialmente critica-bles porque responden a comportamientos medios ya supuestos sobre la evolución futura de precios, peroque hacen posible una visión integrada del problema.

2. Algunos conceptos clave

2.1. Longevidad y calidad de vida

El indicador de longevidad más conocido es la espe-ranza de vida al nacer, pero la esperanza de vida apartir de una cierta edad es otra medida alternativaal anterior, aunque mucho más desconocida. Espa-ña, que ocupa uno de los primeros lugares en longe-vidad al nacer, se halla en la novena posición de paí-ses del mundo en esperanza de vida a partir de los80 años (7,51 años para los hombres y 9,01 para lasmujeres según datos extrapolados del Human Mor-tality Database, 2005). Contrariamente a lo que sepodría pensar, la esperanza de vida a partir de los80 años no ha cambiado demasiado en las últimasdécadas, puesto que de hecho, los aumentos espec-taculares en esperanza de vida al nacer que se hanexperimentado a lo largo del siglo XX se han debidofundamentalmente a la disminución de la mortali-dad infantil, y por lo tanto han modificado esencial-mente la esperanza de vida al nacer, pero no laesperanza de vida a partir de edades avanzadas.

Para tener en cuenta la calidad de los años vividos,hace falta combinar la medida de la longevidad conalguna noción que refleje el estado de salud de losindividuos. Dado que la longevidad no implica nece-sariamente vivir en condiciones óptimas, se incorpo-ra la noción de años vividos sin dependencia y condependencia, la cual se entiende como la imposibili-dad de realizar ciertas tareas autónomamente. Esteconcepto es confuso porque no está claramente deli-mitado a qué actividades se hace referencia cuandose habla de dependencia ni cómo se puede estable-cer una escala objetiva de la dificultad en el desarro-llo de tareas. A pesar de que existen sistemas inter-nacionales de valoración, no se ha establecido uninstrumento consensuado en la comunidad científicamundial, y en consecuencia, es difícil realizar com-paraciones rigurosas entre diferentes países.

20

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Lluí

s B

erm

údez

i M

orat

a • M

onts

erra

t G

uillé

n i E

stan

y

La forma de medir la duración esperada de la depen-dencia a nivel individual, distinguiendo por gradosde severidad, depende fuertemente de cómo sedefina el elemento clave que es el umbral que sepa-ra la dependencia de la autonomía. ¿Cuándo enten-demos que un individuo se encuentra en situaciónde dependencia? Es complejo responder porque hayque poder distinguir entre una situación donde haydificultades, pero todavía existe la posibilidad derealizar las tareas sin la ayuda de otra persona, yaquella situación en la que es imprescindible queuna tercera persona intervenga. La misma barrera laencontramos entre el cálculo del coste de cuidadosde larga duración en la vejez (vinculado a las dificul-tades que se van presentando en las personasmayores) y el coste de la ayuda en situación dedependencia (que llega cuando hay imposibilidadde realizar autónomamente hechos vitales). Los cos-tes de atención a las personas, tanto en la vejezcomo en las situaciones de dependencia, crecenconforme aumentan las discapacidades, pero cuan-do se presentan las situaciones más graves, laintensidad de ayuda tiene una duración en mediamás corta que en los casos donde hace falta unaayuda más moderada.

La Organización Mundial de la Salud, a través de laClasificación Internacional del Funcionamiento, dela Discapacidad y de la Salud (OMS, 2001), define ladiscapacidad como un término genérico que con-templa tanto las deficiencias a nivel físico (proble-mas en las funciones fisiológicas o en las estructu-ras corporales de la persona), las limitaciones en laactividad (dificultades que el individuo puede expe-rimentar para realizar actividades, tanto cualitativa-mente como cuantitativamente hablando) y las res-tricciones en la interacción con otros individuos(problemas del individuo en sus relaciones con lasociedad). La dependencia se puede entender comola necesidad de ayuda de terceras personas ante lapresencia de una discapacidad, pero en la Ley espa-ñola, como requisito para percibir esta ayuda, esdeterminante la valoración de la intensidad. Por estarazón, las estadísticas basadas en la presencia dediscapacidades no tienen la misma orientación queel espíritu de la legislación vigente, donde se poneel acento en la necesidad de apoyo externo.

Cuando el Instituto Nacional de Estadística (INE) rea-lizó la Encuesta de Discapacidades, Deficiencias yEstado de Salud (EDDES) en 1999, obtuvo una fuentede información muy exhaustiva sobre la poblaciónespañola, que más tarde derivó en el desarrollo delLibro Blanco de la Dependencia (2005) y en la Ley deDependencia. La EDDES se centró en aquellas limita-ciones que afectaban a las actividades del individuodurante periodos superiores a un año y contempló36 actividades y una valoración subjetiva de la capa-cidad de llevarlas a término. Muchas de las cifrasque hoy se manejan están basadas directa o indirec-tamente en la muestra de la EDDES y en varias

encuestas de salud que hacen una definición dedependencia amplia (entendida como la presenciade alguna discapacidad) y en sintonía también conla definición que se propuso en el Libro Blanco de laDependencia (2005). En esencia el procedimiento devaloración asignaba puntuaciones a las discapacida-des para realizar las actividades de la vida diaria(AVD). Finalmente, los grados y niveles que se hancontemplado en la reglamentación de la Ley deDependencia han resultado ser ligeramente diferen-tes y en cierta medida más estrictos, puesto que notodas las actividades sujetas a baremación tienen elmismo peso a la hora de computar la valoracióntotal y las puntuaciones altas sólo se alcanzan enestados muy graves o de discapacidad total. Esdecir, lo que se podría considerar de forma ampliacomo una persona con dificultades de autonomíapersonal no es exactamente lo mismo que una per-sona con dependencia cuando se aplica el baremode la Ley de Dependencia.

2.2. Esperanza de vida y dependencia

La esperanza de vida se calcula como una mediaestadística que permite reflejar el número esperadode años de vida de un individuo. Se deduce a partirde los años vividos por otros individuos (de genera-ciones anteriores) sin tener en cuenta la situaciónen la cual han sobrevivido. El objetivo de la segmen-tación de la esperanza de vida es cuantificar la dura-ción esperada y la gravedad de las situaciones dedependencia. Introducir niveles de calidad de vidapermite obtener una valoración más rica y cualitativade la longevidad. Otro de los objetivos que se persi-guen mediante la desagregación es estimar la dura-ción esperada de cada nivel de dependencia y pos-teriormente extrapolar los costes de los servicios delSAAD.

Cada individuo tiene una trayectoria vital diferente,suponiendo que inicialmente se encuentra en unestado de salud óptimo, su evolución puede seguircaminos muy diversos. Por ejemplo, puede adquiriralguna discapacidad moderada durante algunosaños y seguidamente recuperarse y volver al estadoactivo, o también puede pasar del estado de disca-pacidad moderada a una discapacidad agravada y auna dependencia, cuando su situación empeora. Lastablas de múltiples estados son instrumentos esta-dísticos que permiten sintetizar el número de indivi-duos que se encuentran en cada uno de los nivelesde salud considerados y dan lugar a índices sintéti-cos que, aunque no coincidan con la pauta experi-mentada por ningún individuo concreto, resumen elcomportamiento en media de la población. En elestudio de la longevidad y la dependencia, se debetener en cuenta que las transiciones entre los posi-bles estados no se dan con la misma intensidad entodas las edades, ni igual para los dos sexos. En suevolución intervienen numerosos factores como los

21

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Algu

nas

impl

icac

ione

s so

cial

es y

eco

nóm

icas

de

la lo

ngev

idad

y la

dep

ende

ncia

hábitos saludables, los estilos de vida y otrosmuchos componentes (como la predisposición gené-tica o los antecedentes clínicos). Igualmente influ-yen acontecimientos completamente accidentales.

También existen algunos estudios que con el objeti-vo de adecuar las políticas de apoyo a la dependen-cia a los perfiles de cada sociedad analizan los fac-tores socioeconómicos que inciden tanto en lalongevidad como en la aparición de discapacidades.Por ejemplo, en Bermúdez et al. (2008a) se detalla,para el caso de Cataluña, que factores como sexo,nivel de educación, región de residencia o tipo decobertura médica son factores que inciden en laedad a partir de la cual una persona puede ser con-siderada dependiente. La mayoría de los factoresanalizados están fuertemente correlacionados con elestatus económico de cada individuo. En resumen,los individuos con mayores recursos económicos(asociados a niveles de estudios superiores, resi-dentes en regiones más ricas, y con cobertura médi-ca privada) no tan sólo disponen de más recursospara afrontar los costes de la dependencia, sino queademás tardan más en necesitarlos porque alcanzanel estado de personas dependientes unos años mástarde.

El Cuadro 1 muestra para hombres y mujeres comola esperanza de vida a partir de los 65 años discurreparcialmente sin dependencia y en estado dedependencia, incluyendo los tres grados de severi-dad que se definen en el Libro Blanco de la Depen-dencia (2005). La esperanza de vida sin dependen-cia (que excluye los tres grados: moderado, severo ygran dependencia) supone el 92% de los años res-tantes a los 65 años para los hombres y el 87% paralas mujeres. A los 85 años el 77% de los años res-tantes para los hombres y el 69% para las mujerestodavía se estiman sin dependencia si parten de unestado activo. Como se ve, la dependencia es de un8% de la duración esperada de la vida a partir de los65 años para los hombres y un 13% para las muje-res. Este porcentaje crece con la edad hasta llegar aser aproximadamente el 50% de los años de vidarestantes a los 95 años.

La fuente estadística que se ha usado para sustentarlos cálculos anteriores es la EDDES (1999). Estaencuesta se realizó con una muestra muy amplia ycasi sin precedentes de 70.500 hogares (218.185individuos a toda España) y cubrió las grandescarencias de información oficial que existían sobrelos fenómenos de la discapacidad y de la dependen-cia. La EDDES se fundamenta en el marco de la Clasi-ficación Internacional de Deficiencias, Discapacita-dos y Minusvalías (CIDDM). En el cuestionario de laencuesta y para cada persona del hogar de 6 o másaños se recogieron todas las discapacidades quemanifestaba, ya fueran independientes o no entre sí.Para cada discapacidad se pidió información sobrela persistencia de la discapacidad en el tiempo ysobre cuál era su nivel de dificultad a la hora de lle-var a cabo cada actividad. Las categorías de disca-pacidades consideradas estaban relacionadas conlas actividades de la vida diaria (AVD) de la visión (4actividades), el oído (3), la comunicación (4), elaprendizaje, la aplicación de conocimientos y eldesarrollo de tareas (4), los desplazamientos dentrode la vivienda (3), la utilización de brazos y manos(3), los desplazamientos fuera del hogar (3), el cui-dado de uno mismo (4), la realización de tareas delhogar (5) y la relación con otras personas (3). Entotal el cuestionario estableció un total de 36 activi-dades.

Para fijar los niveles de severidad de la dependen-cia, considerando para ello la capacidad de realizarestas AVD, en los cálculos presentados aquí se utili-za el criterio definido por el Libro Blanco de laDependencia (2005). El Libro Blanco antes de definirlos niveles de dependencia (capítulo 12, páginas 6-7) considera sólo las nueve actividades siguientescomo Actividades Básicas de la Vida Diaria (ABVD):1) lavarse y cuidar del propio aspecto; 2) controlarlas necesidades y utilizar el servicio; 3) vestirse yarreglarse; 4) comer y beber; 5) cambiar y mantenerlas diversas posiciones del cuerpo; 6) levantarse,acostarse y permanecer de pie o sentado; 7) despla-zarse dentro del hogar; 8) reconocer personas yobjetos y orientarse; 9) entender y ejecutar órdenesy/o tareas sencillas.

22

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Lluí

s B

erm

údez

i M

orat

a • M

onts

erra

t G

uillé

n i E

stan

y

Cuadro 1. Años (y porcentajes) de esperanza de vida sin dependencia y con dependencia (moderada, severa o grave) porsexos y a partir de cada edad

Hombres MujeresA partir Esperanza Esperanza de vida Esperanza de vida Esperanza Esperanza de vida Esperanza de vida

de la edad de vida sin dependencia con dependencia de vida sin dependencia con dependenciaAÑOS % AÑOS % AÑOS % AÑOS %

65 16,61 15,27 91,9 1,33 8,0 20,58 17,94 87,2 2,64 12,870 13,16 11,84 90,0 1,32 10,0 16,35 13,82 84,5 2,52 15,475 10,08 8,80 87,3 1,28 12,7 12,44 10,10 81,2 2,34 18,880 7,51 6,25 83,2 1,27 16,9 9,01 6,88 76,4 2,13 23,685 5,41 4,15 76,7 1,25 23,1 6,21 4,31 69,4 1,90 30,690 3,85 2,64 68,6 1,21 31,4 4,14 2,45 59,2 1,69 40,8

95+ 2,43 1,46 60,1 0,97 39,9 2,44 1,10 45,1 1,34 54,9

Fuente: elaboración propia a partir de Guillén et al. (2006), INE (1999), Human Mortality Database y definiciones de grados de severidad delLibro Blanco de la Dependencia (2005).

El modelo de clasificación que se planteó en elLibro Blanco considera tres niveles o grados dedependencia. En el nivel de mayor gravedad, sesitúa la gran dependencia, dónde el individuorequiere de ayuda para realizar diferentes ABVD,diversas veces al día, y debido a su pérdida total deautonomía mental o física, necesita la presenciacontinua de otra persona. A continuación, la depen-dencia severa, donde el individuo es ayudado envarias ABVD dos o tres veces al día, pero no requie-re la presencia continuada de una persona encarga-da de su cuidado. Finalmente, la dependenciamoderada, en la cual, hace falta ayudar al individuoa realizar una o varias ABVD, al menos una vez aldía. De este modo, el Libro Blanco propone un indi-cador sintético de la severidad muy vinculado a lanecesidad de asistencia personal, que tiene encuenta el número de actividades básicas de la vidadiaria (ABVD) que se pueden realizar y el grado dedificultad para realizar cada una de ellas sin ayuda.A través de la asignación de puntos se puede refle-jar la gravedad de la discapacidad en la realizaciónde las ABVD, y por lo tanto, se asigna un punto poractividad que presenta una discapacidad modera-da, dos puntos por actividad con una discapacidadsevera y tres puntos, por la presencia de discapaci-dad total en una actividad.

Considerando este criterio de asignación, la puntua-ción máxima alcanzable es de 27 puntos, cuando elindividuo no puede realizar ninguna de las nueveABVD. Por otro lado, la puntuación mínima es de 2puntos, puesto que la definición de dependencia delLibro Blanco exige la discapacidad severa en algunade las nueve ABVD consideradas. Con estas puntua-ciones, la categorización de las personas con depen-dencia se hace de la forma siguiente: más de 15puntos significa gran dependencia (o dependenciagrave), entre 7 y 15 puntos significa dependenciasevera y menos de 7 puntos significa dependenciamoderada.

Conviene señalar que este indicador de severidadno es equivalente estrictamente a la noción queusualmente podemos entender cuando nos referi-mos a personas con dependencia en un sentido muyamplio, puesto que en particular no incluye la situa-ción de dependencia ligera. Además la escala antesmencionada tampoco coincide con la finalmenteempleada en la reglamentación posterior a la Ley deDependencia. El Índice de Valoración de la Depen-dencia (de ahora en adelante, IVD) se aprobó en elaño 2007 y determina las situaciones de dependen-cia moderada, dependencia grave y de gran depen-dencia que se recogen en la Ley, pero empleando uncriterio nuevo, pese a haberse inspirado en el LibroBlanco. Según el baremo del IVD, la clasificación sedivide en:

a) Grado I. Dependencia moderada: cuando la perso-na necesita ayuda para realizar algunas actividades

básicas de la vida diaria, al menos una vez al día otiene necesidades de apoyo intermitente o limitadopara su autonomía personal. Se corresponde a unapuntuación final del IVD de hasta 49 puntos.

b) Grado II. Dependencia severa: cuando la personanecesita ayuda para realizar varias actividadesbásicas de la vida diaria dos o tres veces al día,pero no requiere el apoyo permanente de un asis-tente o tiene necesidades de apoyo extenso parasu autonomía personal. Se corresponde a unapuntuación final del IVD de hasta 74 puntos.

c) Grado III. Gran dependencia: cuando la personanecesita ayuda para realizar varias actividadesbásicas de la vida diaria, varias veces al día y, porsu pérdida total de autonomía física, mental, inte-lectual o sensorial, necesita el apoyo indispensa-ble y continuo de otra persona o tiene necesida-des de apoyo generalizado para su autonomíapersonal. Se corresponde a una puntuación finaldel IVD de hasta 100 puntos.

Los puntos se obtienen a través del IVD y con menosde 40 puntos tiene el nivel 1 del Grado I, entre 40 yhasta 49 puntos el nivel 2 del Grado I, entre 50 y 64puntos el nivel 1 del Grado II, entre 65 y 74 puntos elnivel 2 del Grado II, entre 75 y 89 puntos el nivel 1del Grado III y más de 90 puntos el máximo nivel(nivel 2 del Grado III).

La carencia de equivalencia entre las puntuacionesdel Libro Blanco y las del IVD origina confusión enlas cifras que se acostumbran a emplear. Por lotanto, conviene prestar atención a la definición delas categorías de dependencia y a las diferencias decriterio según se emplee la clasificación del LibroBlanco o del baremo del IVD. Las diferencias sedeben a un menor detalle en las tareas consideradasen este último y en una diferenciación en la impor-tancia de cada una de las actividades a través de laasignación de pesos para obtener la puntuaciónfinal del baremo.

Otro aspecto que merece nuestra atención, y quepodría constituir una crítica a los resultados aquípresentados, se deriva del hecho que la fuente esta-dística utilizada (EDDES) data del año 1999. Dado elflujo migratorio que se ha producido desde 1999 enEspaña, las tasas de discapacidad y dependenciaque se derivan de dicha encuesta deberían ser revi-sadas para contemplar el impacto de la inmigración.En Bermúdez et al. (2008c) los resultados obteni-dos, basados en los escenarios más negativamenteextremos, constatan que el impacto de los inmigra-dos en la esperanza de vida en salud es insignifican-te. Por consiguiente, se desprende que la incorpora-ción de la población extranjera residente a lapoblación española no dará lugar a un incrementorelativo sustancial de los costes asociados a ladependencia.

23

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Algu

nas

impl

icac

ione

s so

cial

es y

eco

nóm

icas

de

la lo

ngev

idad

y la

dep

ende

ncia

3. Población con discapacidades y condependencia

El Cuadro 2 muestra el número de personas a partirde 65 años con alguna discapacidad o grado dedependencia por Comunidades Autónomas en Espa-ña. Como se trata de comunidades con distinta pro-porción de población a partir de 65 años, tambiénse muestra el porcentaje de población de 65 años omás sobre el total de población y el porcentaje querepresentan las personas que sufren una discapaci-dad o algún grado de dependencia, sobre este seg-mento. Las cifras del Cuadro 2 ponen de manifiestoque hay diferencias por territorios y que estas dife-rencias se pueden explicar en buena parte por undiferente grado de envejecimiento de las diferenteszonas. Andalucía, Cataluña y la Comunidad Autóno-ma de Madrid son las comunidades dónde hay unnúmero más elevado de personas de 65 años o másque tienen dependencia de Grado III. En dichascomunidades, que por sí mismas ya tienen muchapoblación, también es donde hay más personas conalguna discapacidad o con algún grado de depen-dencia. Castilla y León, Asturias y Galicia son lascomunidades que tienen un porcentaje más elevadode personas de edad superior o igual a 65 añossobre el total de población y son, por lo tanto, lascomunidades más envejecidas. Las ciudades autó-nomas de Ceuta y Melilla y los archipiélagos son lascomunidades más jóvenes.

Una comparación entre las comunidades autónomasseñala dos hechos relevantes. Por un lado se obser-va que prácticamente en todas las comunidadesalrededor del 2,4% de la población mayor de 65años se estima que tiene dependencia de Grado III.Por otro lado, aproximadamente el 11% de la pobla-ción mayor de 65 años se ve afectada con algúngrado de dependencia. Las variaciones que seobservan entre comunidades se pueden atribuir a lapropia singularidad de la pirámide demográficainterna y a la irregularidad estadística: las diferen-cias porcentuales debidas a errores no se puedenconsiderar significativas dadas las fuentes de infor-mación empleadas. Las discapacidades afectanaproximadamente un tercio de la población igual omayor de 65 años. Finalmente, de las cifras del Cua-dro 2 se desprende que pese a que la dependenciade Grado III es la más grave, afecta a un grupo depoblación reducido.

En la ciudad de Barcelona se puede aplicar una defi-nición amplia de dependencia y analizar los datosde la Encuesta de Salud de Barcelona (ESB) del año2006, como se presenta en el Cuadro 3. En este casola definición de dependencia está inspirada en elLibro Blanco y contempla cuatro niveles a partir dela respuesta a 10 preguntas sobre realización deactividades habituales. Los resultados permiten con-cluir que de la población de 65 años y más (334.101habitantes de Barcelona en total), aproximadamente

24

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Lluí

s B

erm

údez

i M

orat

a • M

onts

erra

t G

uillé

n i E

stan

y

Cuadro 2. Población (y porcentajes) a partir de 65 años por Comunidades Autónomas. Presencia de alguna discapacidad o dealgún grado de dependencia

Número de personas a partir de 65 años(% sobre población a partir de 65 años)

Población Con cualquier Comunidad Autónoma a partir de 65 años Con alguna grado de Con dependencia

(% sobre total) discapacidad* dependencia de grado IIIAndalucía 1.172.276 14,7 381.348 39,4 142.009 12,1 27.629 2,4Aragón 261.515 20,5 64.055 26,8 30.457 11,6 6.640 2,5Asturias (Principado de) 236.526 22,0 62.446 30,0 28.485 12,0 5.870 2,5Baleares (Islas) 138.512 13,8 29.118 26,0 15.879 11,5 3.350 2,4Canarias 246.399 12,3 49.047 27,2 26.133 10,6 5.026 2,0Cantabria 106.136 18,7 29.416 31,5 13.254 12,5 2.864 2,7Castilla y León 570.312 22,6 190.088 37,3 68.930 12,1 14.237 2,5Castilla La Mancha 363.110 18,8 106.657 34,0 44.637 12,3 8.820 2,4Cataluña 1.175.519 16,5 319.041 32,9 133.402 11,3 26.640 2,3Comunidad Valenciana 781.186 16,3 183.941 30,1 86.316 11,0 17.350 2,2Extremadura 208.808 19,2 66.544 35,7 26.187 12,5 5.050 2,4Galicia 594.496 21,5 168.336 32,4 72.469 12,2 14.764 2,5Madrid (Comunidad de) 870.077 14,5 193.786 26,3 93.410 10,7 19.198 2,2Murcia (Región de) 189.046 13,8 62.376 40,5 23.153 12,2 4.476 2,4Navarra (Comunidad Foral de) 104.987 17,4 25.512 28,8 12.478 11,9 2.703 2,6País Vasco 393.287 18,4 78.960 23,9 41.491 10,5 8.095 2,1Rioja(La) 56.403 18,4 8.661 18,3 6.858 12,2 1.328 2,4Ceuta 8.490 11,2 n.d n.d 888 10,5 202 2,4Melilla 7.307 10,9 n.d n.d 770 10,5 173 2,4Total 7.484.392 16,7 n.d n.d 867.207 11,6 174.415 2,3

Fuente: IMSERSO resolución de 23 de mayo de 2007 (BOE 2 de junio de 2007), estimación según Libro Blanco de la Dependencia.*Guillén et al. (2006) referida a población 2005, n.d. significa no disponible.

4. Costes de atención a las personasmayores y a la dependencia

Desde que se realizaron los primeros análisis globa-les de la financiación que prevé la Ley de Dependen-cia, se puso en evidencia que la cobertura públicaprevista inicialmente sólo podría afrontar una partede los costes del SAAD. A los dos años de su aproba-ción se aprecia que no se puede cubrir con presu-puesto público todo el coste de asistencia a las per-sonas mayores, es decir, lo que denominaremos lasayudas de larga duración (ALD), que consisten en elSAAD en los casos de dependencia. Diferentes estu-dios apuntan a que las aportaciones presupuesta-rias previstas en la Ley cubrirán escasamente el 30%del coste estimado y que serán los gobiernos decada comunidad autónoma y los organismos localeslos que tendrán que garantizar la prestación de ser-vicios y complementar la financiación, a la hora quecompartir la responsabilidad de la gestión del SAAD.La Ley dicta que la administración central y la auto-nómica deben hacerse cargo a partes iguales de dostercios del coste, mientras que el usuario debeafrontar el otro tercio. Recientemente, desde algu-nos gobiernos autónomos y locales, se oyen críticassobre la cofinanciación otorgada desde la adminis-tración central. A modo de ejemplo, desde la Gene-ralitat catalana, se constata que este último año laproporción es del 67,8% sufragado por la Generalitaty el 22,2% por la Administración central. En todocaso, estas discusiones sobre la financiación ennada ayudan al correcto desarrollo del SAAD.

La estimación del esfuerzo económico individualesperado de las ALD y del SAAD puede apuntarcómo diseñar políticas sociales de dependencia queofrezcan un margen de cobertura suficiente, tenien-do en cuenta los fondos públicos previstos desde elEstado. Igualmente puede servir para estimar lasdotaciones necesarias a los mencionados fondospara que la cobertura sea efectiva y sostenible. Laestimación económica de los costes individualesque veremos seguidamente permite, además, eldiseño de productos privados (como por ejemplopólizas de seguros) y ayuda a la planificación de lasdecisiones individuales sobre cómo afrontar el com-plemento a la cobertura social. El método de estima-ción de los costes de asistencia de larga duraciónpropuesto está basado en principios actuarialesbásicos, pero es sencillo conceptualmente. Sólo setienen en cuenta los siguientes aspectos: el númerode años que se espera que un individuo viva en cadanivel de discapacidad o dependencia, las probabili-dades de supervivencia y las necesidades de apoyoasociadas a cada uno de los niveles de dependenciacon su coste correspondiente.

Para calcular el coste, se ha supuesto una modali-dad de asistencia mixta, que combina atención en elpropio domicilio del afectado, con prestación de ser-vicios en centros de día y en centros residenciales,

25

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Algu

nas

impl

icac

ione

s so

cial

es y

eco

nóm

icas

de

la lo

ngev

idad

y la

dep

ende

nciaun 12% son personas con dependencia grave o gran

dependencia. Se estima que 163.079 personasmayores de 65 años necesitan ayuda debida a ladependencia en algún grado, y que de éstas, 39.707tienen un nivel de severidad grave o muy grave. Elnúmero de personas con gran dependencia (queequivaldría aproximadamente al nivel más alto delLibro Blanco y sería un colectivo más amplio que elGrado III del baremo del IVD) supone el 4% de lapoblación de edad igual o superior a 65 años.

Este porcentaje es superior al observado en el análi-sis territorial por Comunidades Autónomas en Espa-ña y, pese a que puede ser en parte fruto de la pro-pia clasificación de los niveles de gravedad y delerror de estimación, también podría explicarse porel elevado nivel interno de envejecimiento en la pirá-mide de edades de la ciudad. Si bien en España elporcentaje de personas de 80 años o más represen-ta el 26,39%, en la ciudad de Barcelona este colecti-vo es más amplio y representa el 29,45%. Como yapasaba en el caso de las Comunidades Autónomas,las diferencias por distritos (Cuadro 4) obedecenigualmente al tamaño de los mismos y una vez mása la estructura de edades de su población. Las per-sonas de 65 años o más que prioritariamente debe-rán recibir apoyo, deberán ser las que tengan elnivel más alto de dependencia y se estima quealcanzan un total de 13.364 personas.

Cuadro 3. Personas a partir de 65 años en Barcelona, segúnla severidad de la dependencia

Población a partir de 65 añosSeveridad Número de personas PorcentajeSin dependencia 171.060 51,20%Dependencia leve 87.534 26,20%Dependencia moderada 35.749 10,70%Dependencia grave 26.394 7,90%Gran Dependencia 13.364 4,00%Total 334.101 100,00%

Fuente: estimaciones a partir de la Encuesta de Salud de Barcelona(2006), definiciones inspiradas en el Libro Blanco de la Dependencia.

Cuadro 4. Personas con dependencia a partir de 65 años enBarcelona (por distritos)

Población a partir de 65 añosDistrito Dependencia Dependencia severa

leve y moderada y graveCiutat Vella 10.033 87,3% 1.460 12,7%Eixample 16.754 68,7% 7.632 31,3%Sants-Montjuïc 16.120 75,8% 5.145 24,2%Les Corts 5.657 81,7% 1.268 18,3%Sarrià-Sant Gervasi 11.500 81,9% 2.549 18,1%Gràcia 8.360 78,8% 2.254 21,2%Horta-Guinardó 13.078 72,6% 4.932 27,4%Nou Barris 13.451 71,8% 5.290 28,2%Sant Andreu 10.607 70,1% 4.526 29,9%Sant Martí 17.812 79,3% 4.651 20,7%Total 123.372 75,7% 39.707 24,3%

Fuente: estimaciones a partir de la Encuesta de Salud de Barcelona(2006), definiciones inspiradas en el Libro Blanco de la Dependencia.

26

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Lluí

s B

erm

údez

i M

orat

a • M

onts

erra

t G

uillé

n i E

stan

y columnas anteriores es que sólo se atenderían loscasos que mostraran necesariamente el requeri-miento insustituible de una tercera persona. En estecaso, para un hombre de 65 años el coste estimadosería de unos 32 mil euros y aproximadamente unos64 mil para una mujer de la misma edad. Las dife-rencias entre hombres y mujeres en el coste de aten-ción se deben fundamentalmente a la mayor longe-vidad de las mujeres y a una mayor duración de suestado de discapacidad y de dependencia.

Cuadro 6. Coste individual esperado. En euros, desde laedad de inicio

ALD SAADAtención de (sólo para la

Larga Duración dependencia)Edad de partida Hombres Mujeres Hombres Mujeres65 91.706 144.257 31.833 64.21970 72.956 113.110 27.081 51.83375 56.557 85.976 23.153 41.11880 41.885 62.533 19.581 31.49585 29.082 42.931 15.395 22.73390 18.273 29.414 10.328 16.32695 10.964 20.198 6.682 11.70399 4.791 8.588 7.200 8.143

Servicios: Discapacidad moderada (3h/día Servicios de Atención aDomicilio); Discapacidad severa (Centros de día + 1h/día Serviciosde Atención a Domicilio); Discapacidad grave (Residencias). Fuente: Elaboración propia.

De los resultados se desprende que el coste espera-do de la atención a la dependencia (SAAD) y de laasistencia de larga duración (ALD) siempre es mayorpara las mujeres que para los hombres, dada sumayor esperanza de vida en el estado de discapaci-dad. Además, el coste asociado a la atención a losmayores o la asistencia genérica siempre es mayorque el asociado a los servicios exclusivamente dedi-cados a la dependencia porque se inicia en los esta-dos más leves, lo cual puede ofrecer una idea apro-ximada del coste de oportunidad asumido por lasfamilias que se encargan del cuidado de sus familia-res que, pese a que no sufran dependencia, puedennecesitar un apoyo personal y particularizado. Con-cretamente, para un individuo entre 65 y 85 años, sila Ley atendiera exclusivamente la dependencia deGrado III (la más grave, que incluye dos niveles) y unporcentaje parcial de los costes de la dependenciade Grado II (la severa), se estaría cubriendo un costeque equivaldría aproximadamente sólo a un 15-17%del coste esperados de la ALD o bien a un 50-60%del coste del SAAD vinculado a la dependencia.

Las necesidades de ALD son proporcionales al gradode discapacidad del individuo. Una mayor duraciónde la demanda de servicios implicará también unmayor coste de asistencia. En consecuencia, amayor probabilidad de discapacidad más esperamosla necesidad de ayuda e incremento de la demandade este tipo de servicios y por ello la estimación delos costes que supone la ALD es elevada, pese a que

en función de la severidad de la discapacidad.Desde este punto de vista, se ha supuesto que laspersonas con dependencia moderada reciben aten-ción domiciliaria tres horas al día; las personas condependencia severa asisten a un centro de día yreciben una hora de atención domiciliaria, y las per-sonas con gran dependencia son atendidas en unaresidencia. Esta modalidad de atención se ha defini-do teniendo en cuenta las conclusiones obtenidasen diferentes estudios previos, en los que se evalú-an cuáles son las mejores alternativas de atenciónpara las personas mayores con dependencia. Elcoste individual anual de las ALD que se ha tomadocomo referencia, según el grado de severidad, yteniendo en cuenta los servicios ofrecidos en cadacaso, se presenta en el Cuadro 5. Este coste base se ha actualizado y proyectado adelante con unaevolución de la inflación y un aumento de preciosen línea con lo que se ha observado en los últimosaños (ver más detalles en Bolancé et al. 2007). En el Cuadro 5, la opción presentada corresponde ala que minimiza el coste de prestación de asistencia.

Cuadro 5. Coste individual anual de la Atención a la Depen-dencia, para cada grado de severidad

Coste de las opciones de atención

Grado de severidad Anualmente en euros

Servicio supuesto

Dependencia moderada 13.198 3h/diarias a domicilioDependencia severa 13.198 Centro de día y 1h/día

a domicilioDependencia grave 18.600 ResidenciaMedia* (en euros 2007) 15.168

Fuente: IMSERSO, 2001 y elaboración propia.*Ponderado según la prevalencia observada en la EDDES, 1999.

El Cuadro 6 muestra una estimación del coste indivi-dual esperado de la ALD, es decir, contemplandoque se requiere un servicio de apoyo cuando apare-ce alguna discapacidad y efectuando una proyecciónde las duraciones esperadas para cada nivel deseveridad (teniendo en cuenta las proyecciones demortalidad, suponiendo tasas de prevalencia decre-cientes e incluyendo factores de evolución de losprecios). Estas cifras se han de entender a partir deuna edad de partida hasta el deceso y no se puedensumar por edades. Más detalles sobre la metodolo-gía utilizada, pueden encontrarse en Artís et al.(2007). Para los hombres, el coste individual medioesperado de la asistencia en atención de larga dura-ción, desde los 65 años hasta su muerte, supone 91mil euros aproximadamente, y para las mujeres 144mil euros. Si se considera la asistencia desde los 85años hasta la muerte el coste esperado es de 42 mileuros para los hombres y 62 mil para las mujeres,considerando que el individuo alcanza dicha edadsin dependencia.

El coste del SAAD y la atención a la dependenciaproporcionaría las cifras de las dos últimas colum-nas del Cuadro 6. En este caso la diferencia con las

decrece con la edad por la disminución de las expec-tativas de vida y el tiempo durante el cual se reque-rirá cada tipo de asistencia.

Para afinar más en la determinación del coste indivi-dual anual, y consecuentemente en la adecuadaasignación de los recursos disponibles, es necesarioestudiar con más detalle los perfiles sociodemográfi-cos de los dependientes en España. Con este objeti-vo, en Bermúdez et al. (2008b), a partir de los datosque ofrece la EDDES y mediante técnicas de estadísti-ca multivariante, se analizan las distintas tipologíasde individuos con dependencia. En primer lugar, sedeterminan cuáles son los factores sociodemográfi-cos que establecen diferencias entre los individuoscon dependencia; y en segundo lugar, se segmentala muestra para definir grupos o perfiles de personascon dependencia. Las características que mejor dife-rencian a los individuos con dependencia están rela-cionadas con el estado civil, los cuidados que reci-ben, la situación económica-laboral y el nivel deestudios que poseen. A modo de ejemplo, la admi-nistración publica no debe considerar el mismo tipode ayuda al perfil de mujeres viudas, sin estudios,jubiladas por invalidez, que sólo reciben cuidadospor residentes en el hogar y que no poseen coberturasanitaria privada, que al perfil de individuos casa-dos, con estudios y que cuentan con ayuda externapara la atención de sus necesidades.

5. Discusión

En los próximos años, el aumento en el número depersonas con dependencia comportará una mayordemanda de prestaciones sociales y/o sanitarias,que deben ser coordinadas para poder ofrecer unaadecuada respuesta socio-sanitaria.

El desarrollo del SAAD será gradual, con objeto deacompasar el despliegue de prestaciones con la cre-ación de la infraestructura necesaria. Está previstoque la oferta de prestaciones (debido a la planifica-ción de infraestructuras de servicios) se realice deforma progresiva durante ocho años, pero puedeque la propia dinámica demográfica imponga unritmo superior al inicialmente planificado. Por elloes posible que pese a los esfuerzos realizados, elporcentaje de población que sea elegible para lasprestaciones públicas no crezca. La Ley de la Depen-dencia preveía un desarrollo para el primer año talque el derecho a acceder a las ayudas alcanzara aquienes fueran valorados en el Grado III (niveles 1 y2); el segundo y tercer año, a quienes fueran valora-dos en el Grado II, nivel 2; el tercero y cuarto año, aquienes se hallaran en el Grado II, nivel 1; el quintoy sexto año, a quienes se encontraran en el Grado I,nivel 2. Finalmente; el séptimo y octavo año tras laaprobación de la Ley, los valorados en el Grado I,nivel 1 podrían acogerse al programa de ayudas. Eldesarrollo previsto en la Ley choca frontalmente, tal

y como hemos advertido anteriormente, con las difi-cultades reales y financieras de ponerlo en práctica.Lo más probable es que aquellas personas conmenor nivel de dependencia sean especialmentevulnerables, puesto que no tendrán prioridad sufi-ciente para acceder al apoyo del sistema público delSAAD y en general buscarán la ayuda económica ensu entorno inmediato.

En la mayoría de casos son las familias, y en espe-cial las mujeres, las que se hacen cargo de atender ala población que se encuentra en situación dedependencia. Actualmente poco más del 10% de losrecursos presupuestarios dedicados a las personasmayores se destina a la ayuda a domicilio, mientrasque los recursos institucionalizados (residencias ycentros de día) suponen más del 80% (hay ademásun 10% dedicado a servicios de tele-asistencia ocomplementarios). Se debería dar mayor protagonis-mo al papel de la atención domiciliaria, no solamen-te por tener en cuenta las preferencias de los ciuda-danos, sino también para mantener el máximogrado de autonomía de los afectados.

Cuando los costes de atención a la dependencia sonlos asociados a una combinación de servicios (aten-ción a domicilio, centros de día y plaza en residen-cia) se obtiene un coste individual notablementeinferior a la opción basada exclusivamente en servi-cios de atención a domicilio. Este último caso servi-ría de referente para aproximar el coste del apoyoinformal, normalmente asumido por las familias, yque en muchas ocasiones implica la renuncia delcuidador al participar en el mercado laboral.

El tramo de edad de los 65 a los 70 años es muyimportante de cara a la previsión personal y privadaligada a los costes de la dependencia, porque loscostes esperados son elevados en este momento (laesperanza de vida residual todavía es muy alta paraestos individuos) y la cobertura pública sólo se pro-ducirá si existe gran dependencia o asumirá única-mente parte del coste económico. Entre los 70 y los80 años, aunque el coste esperado de la ALD y elSAAD es menor en términos absolutos, los produc-tos privados de cofinanciación pueden ser competi-tivos porque no se requiere cubrir cantidades dema-siado elevadas. A partir de los 80 años, al disminuirla esperanza de vida residual y aumentar la probabi-lidad de gran dependencia y por lo tanto el acceso ala prestación del sistema público, el coste a asumirpor el individuo es notablemente inferior. En el casode las mujeres, la distinción entre los diferentesperiodos de edad no es tan clara como en los hom-bres, aunque igualmente el coste esperado de cofi-nanciación va disminuyendo con la edad. El descen-so es más lento a partir de los 80 años.

Las consecuencias inmediatas del aumento de lalongevidad y del desarrollo del SAAD hacen preveruna demanda creciente de servicios y por lo tanto,

27

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Algu

nas

impl

icac

ione

s so

cial

es y

eco

nóm

icas

de

la lo

ngev

idad

y la

dep

ende

ncia

un incremento del mercado de trabajo en este sec-tor, como ya se ha venido anunciando en los últimosaños. Pese a ello, la generación que se incorpora alcolectivo de mayores actualmente está menguadapor los efectos de la Guerra Civil y puede dar laimpresión pasajera de que disminuye el crecimientode la demanda de servicios a corto plazo. Es decir,en las actuales circunstancias, puede dar la impre-sión de que existe un retardo en la dinámica delmercado de servicios especializados en mayores.

Actualmente persiste un gran debate sobre el usodel patrimonio o la vivienda como generador de ren-tas para cubrir los costes de la dependencia. En estetrabajo no hemos querido entrar en ésta ni en otrasopciones de financiación. Desde el punto de vista dela financiación de las alternativas de ALD y SAAD, lasrentas basadas en hipotecas inversas sobre lavivienda pueden reportar beneficios considerables,pero sólo en casos muy concretos, tanto para losinteresados como para los prestamistas de la opera-ción. Esencialmente la ventaja de dichos productosfinancieros se deriva de mantener el uso de lavivienda como residencia habitual, pero en contrajuegan las incertidumbres sobre la evolución de pre-cios de la vivienda y una situación de gran endeuda-miento por parte de las familias que debilita lasexpectativas de recuperación del mercado inmobilia-rio. La contratación de una hipoteca inversa de tipovitalicio está sujeta a una gran cantidad de factoresexógenos al individuo y, sobre todo, a la valoraciónde su patrimonio, puesto que si éste no es suficien-te, no podrá proporcionarle una renta lo suficiente-mente importante. En grandes ciudades como Barce-lona o en zonas residenciales de elevado nivel de

precios, el hecho de que haya inmuebles bien valo-rados y que el porcentaje de propietarios sea eleva-do, dan posibilidades a esta opción, pero el estadode conservación y la desaceleración del sector inmo-biliario le restan potencial y por lo tanto no se puededecir que ésta sea la solución definitiva para afron-tar los costes de la dependencia.

Analizando los diferentes resultados, concluimosque en las edades más avanzadas es cuando se dansituaciones de gran fragilidad. A la mayor probabili-dad de vivir en soledad se une una menor liquidezdel individuo y su propia vulnerabilidad. Como elsistema público del SAAD priorizará a los depen-dientes más graves y desfavorecidos, es a las per-sonas sin grandes dificultades de dependencia,pero que requieren una atención personal modera-da, por quien se tendrían que idear instrumentosadecuados y algunas políticas particulares. Desdeaquí, cabe advertir que una errónea percepciónsocial sobre las bondades de la Ley de Dependenciay su injustificada capacidad de poder alcanzar atodos los ciudadanos en cualquier nivel de necesi-dad de apoyo, puede llevar a que las familias trans-fieran al sistema público demasiada responsabili-dad e ignorando las actuales debilidades de la Leyno tomen las medidas de ahorro necesarias parahacer frente al coste futuro de la dependencia. Ade-más, no debemos olvidar la dramática circunstanciade quienes teniendo ya una situación de dependen-cia han confiado en que la Ley solucionaría todossus problemas, y que una vez pasados todos loslímites burocráticos para requerir la ayuda prometi-da sienten una enorme frustración al ver reducidassus primeras expectativas.

28

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Lluí

s B

erm

údez

i M

orat

a • M

onts

erra

t G

uillé

n i E

stan

y

ARTÍS, M., AYUSO, M., GUILLÉN, M. y MONTEVERDE, M.(2007) “Una estimación actuarial del costeindividual de la dependencia en la poblaciónde mayor edad en España” Estadística Españo-la, 49, 165, 373-402.

BERMÚDEZ, Ll., BLAY, D. y GUILLÉN, M. (2008a) “Análisisde la aparición de discapacidades en personasmayores de Cataluña” Revista de métodoscuantitativos para la economía y la empresa,5, 3-16.

BERMÚDEZ, LL., BOLANCÉ, C., MUSTAFA-GONDOLBEU, K. yGUILLÉN, M. (2008b) “Tipologías sociodemo-gráficas de individuos con dependencia enEspaña y su supervivencia en estado de salud”Revista Española de Geriatría y Gerontología,43, 1, 19-31.

BERMÚDEZ, LL., GUILLÉN, M. y SOLÉ, A. (2008c) “Escena-rios del impacto de la inmigración en la longe-vidad y dependencia de los mayores en lapoblación española” Próxima publicación enRevista Española de Geriatría y Gerontología.

BOLANCÉ, C. (dir) (2007) Alternativas de cofinanciación delos costes de la dependencia en España.IMSERSO. Madrid.

EDAD&VIDA (2005) “Posicionamiento de Edad&Vida paraun marco regulador en la provisión de servi-cios y financiación de la dependencia”,Edad&Vida, Madrid.

29

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

Bibliografía

GUILLÉN, M. (dir) (2006) Longevidad y dependencia enEspaña. Consecuencias sociales y económicas.Fundación BBVA. Madrid.

GUILLÉN, M. (2008) “Longevitat i dependència. Implica-cions socials i econòmiques” Barcelona Socie-tat, 14, 45-58.

HUMAN MORTALITY DATABASE (2005) <www.mortality.org>University of California, Berkeley, USA, MaxPlanck Institute for Demographic Research inRostock, Germany.

IMSERSO (2006) Informe sobre personas mayores, Madrid.

INE (2002) Metodología de las tablas de mortalidad de lapoblación española 1998-1999, InstitutoNacional de Estadística, Madrid.

INE (2005) Encuesta sobre discapacidad, deficiencias yestado de salud. Informe General InstitutoNacional de Estadística, Madrid.

LEY 39/2006 DE 14 DE DICIEMBRE (BOE 15 de diciembre de2006) de Promoción de la Autonomía Personaly Atención a las personas en situación dedependencia.

LÓPEZ-CASASNOVAS, G. (2005) Envejecimiento y depen-dencia. Situación actual y retos de futuro”,Estudios Caixa Catalunya, Barcelona.

MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES (2005) LibroBlanco de la Dependencia, MTAS, Madrid.

1. Lehen ikerketa Euskadiko errealitateprofesional hontaz

Gizarte Langintzaren bilakaera nolakoa izan dengure ingurunean jakin nahian begirada analitikoare-kin erreparatzen duen hark argi antzemango duazken hamarkadetan errotze eta sendotze prozesubat bizi izan duela. Sendotze hori posible izan badahiru eremutan garatuz joan delako izan da. Aldebatetik, Ongizate Estatuaren garapenak eraginda,gizarte langile andanaren kontratazioak –berezikigizarte zerbitzuen sistema publikoan– profesioahedatzea ekarri du. Gainera, Gizarte Langintzarakoformazioa unibertsitate mailakoa bihurtzeari esker,disziplina hau garatze bidean jartzeaz batera, profe-sioari errekonozimendu soziala eta prestigio gehia-go eman dio. Azkenik, hirurogeigarren hamarkadanAsistente Sozialen Elkarteetatik eta Estatuko Federa-ziotik, eta azken hamarkadetan Elkargo Profesiona-letatik eta Kontseilu Orokorretik egindako lan mar-dulak ere zeresan handia izan du lanbidearenindartzean.

Hala eta guztiz ere, aurreratze nabarmena emanbada ere, urria da errealitate profesional honen berrijakiteko egin den ikertze ahalegina1. Ikertu dena lan-bide honetatik jorratzen diren errealitate eta proble-matika sozialetaz ikertu da, alde batera utziaz profe-sioaren eta bere profesionalen beharren azterlana.

Hain justu aipatutako ikerketa hutsune honi heltzeaizan zen EAEko gizarte langileen elkargo profesiona-lek beharrezkotzat jo zutena 2005ean. Elkargoei pre-miazkoa baitzaie errealitate profesionalaren berri

Gizarte langintzaren jarduteprofesionala gaur egunKontxesi Berrio-OtxoaAinhoa BerasaluzeUPV/EHU-ko Gizarte Langintza Eskola

Artikulu honetan biltzen dira gizarte langintzarenprofesioaren eta gizarte langileen egoeraz burututa-ko ikerlanak agerian utzitakoak. Ikerlan hau Euska-diko Autonomia Erkidegoko gizarte langileen elkar-go profesionalek sustatu dute eta berriki argitaratuda Espainiako elkargoen Consejo Generalaren etaEuskal Herriko Unibertsitateko Gizarte LangintzaEskolaren laguntzari esker ere.

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

ZER

BIT

ZUA

N44

31

1 Gizarte Langintzaren profesioari buruz egindako azterlanenberri izateko kontsulta daiteke: BERASALUZE, Ainhoa eta BERRIO-OTXOA, Kontxesi (2008): “Gizarte Langintzaren lanbideari buruzkoikerketen errebisioa”, in Uztaro, 59, 25-39.

izatea, ondoren, profesionalen beharrak ezagututa,beraiek asebetetzeko planak eta neurriak bideratuahal izateko. Xede horrekin EAEko gizarte langintza-ren errealitate profesionalari buruzko lehen ikerketabultzatu zuten, hain zuzen ere, ikerketaren egileokzenbait emaitza esanguratsu agertuz artikulu hone-tan aurkezten duguna.

2. Gizarte langileei esker egindakoazterlan kuantitatiboa

Ikerketa honen helburu tematikoa lanbidea beraizan da, eta gizarte langileen beharrak eta balorazio-ak agerian jartzearekin batera, kolektibo profesiona-la deskribatzea eta ezaugarritzea izan da gureasmoa. Profesioarekin izandako harremanetik etagaiari buruzko literatura esanguratsuenaren errebi-siotik sortutako hipotesiak kontrastatu ditugu iker-lan honetan. Profesioaren egungo egoeraren erra-diografia lezkotzea osatu nahian, ugariak izan diraberaietaz informazioa bildu ditugun dimentsioak etaalderdiak (funtzioak, esku-hartze mailak, asebetetzeprofesionala, arrisku egoerak, besteak beste).

Ikerketa egiteko jarraitu dugun ikusmolde metodolo-gikoa kuantitatiboa izan da, aztergaiaren izaerak etaikerketaren helburuak horrela eskatzen baitzuten.Sei dimentsio nagusitan bilduta (soziodemografi-koa, formaziozkoa, profesionala, lan arriskuak, sos-lai kolegiala eta ikasketen balorazioa) berrogeitahamasei aldagai aztertu dira. Beraietaz informazioabiltzeko baliatu dugun teknika galdesorta izan da,EAEn kolegiatutako gizarte langile guztiei2 helarazizitzaiena, hain zuzen ere. Laginaren tamainari dago-kionez, 370 gizarte langileren erantzunak lortu dira,eta beraiei esker, estatistikoki esanguratsuak3 diraikerlan honen emaitzak.

Azken txostenean bildu dira, Gustavo Garcíaren pro-logoarekin batera, ikerketak jarraitutako bidea etasortutako emaitzak. Gizarte Langintzaren jarduteprofesionala gaur egun4 izenburuarekin txosten hauberriki argitaratu dute EAEko Elkargo Profesionalek,Espainiako Consejo Generalaren eta UPV/EHUkoGizarte Langintza Eskolaren laguntzarekin.

32

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Kon

txes

i Ber

rio-

Otx

oa •

Ain

hoa

Ber

asal

uze

2 EAEn kolegiatutako gizarte langileak 1349 dira, era honetarabanatuta Lurralde historikoka: 375 Araban, 421 Bizkaian eta 553Gipuzkoan.

3 Laginketa ausazko laginketa sinpletzat hartuz, %95eko konfi-dantza mailarekin %±4,3koa da errore margina lagin osoarentzat.

4 BERASALUZE, Ainhoa eta BERRIO-OTXOA, Kontxesi (2008).Argitalpen elebiduna.

3. Hainbat emaitza esanguratsu

Landu ditugun aldagaien zein beraietako hainbatenarteko elkarreraginen azterketak emaitza iradokitzai-leak agertu dizkigu; batzuk abiapuntuko hipotesiennorabide berean, beste batzuk ordea aurreikusiga-beko ildoan, aurrerantzean egin daitezkeen ikerkete-tarako hortzmuga berriak sortzeko modua eginaz.Etorkizuneko ekinbideak irudikatzen lagun dezakete-lakoan, bildutako zenbait datu agertuko dituguemaitza hauen berri emateko, beraiek sortarazitakobalorazioekin batera, eta guztia lau dimentsio nagu-sitan egituratuta:

• Soziodemografikoa• Formaziozkoa• Laboral-profesionala• Kolegiala

3.1. Soslai soziodemografikoa: emakume gazteaketa helduak

Sexua aldagaiari dagokionez bildu den informazioakadierazten du gehiengo zabal-zabala emakumeakdirela: %95 dira emakumezkoak eta %5 gizonezko-ak. Desoreka hori bat dator guztiz lanbidearen erre-alitatearekin, bai ikuspuntu historikotik begiratuta,bai eta gaur egun ere.

1. Taula. Lagineko gizarte langileen sailkapena sexuarenarabera

SEXUAMaiztasuna Ehunekoa

Emakumezkoak 350 94,6Gizonezkoak 20 5,4Guztira 370 100,0

Iturria: Egileek sortua.

Hirurogeita hamarreko hamarkadan Juan Estruch etaAntonio M. Güell-ek (1976: 59) adierazitakoa: “raravez cabe encontrar un ejemplo tan paradigmático demonopolio femenino”, gaur egun ere, berrogei urtepasa eta gero, horrela dela esan daiteke. Sexuagati-ko desoreka (garai hartan uneko sozializazio proze-suetan kokatua ulergarria zena) gaur egun paradoxi-koa da. Hala da; gaur egun deigarria da egiaztatzea,gizartean sexuaren araberako lanaren zatiketa gain-ditzean izan diren aurrerapenak gorabehera, hizketa-gai dugun lanbidearen kasuan sexuaren araberakobanaketa duela lau hamarkadako ehunekoen egoeraberdintsuan dagoela. Onarpen handiena jaso duenazalpenetako bat da egoera hori eta generoarensozializazioaren eragina lotzen dituena, hau da, ema-kumeek tradizioz etxeko esparruan garatu dituzteneginkizun eta gaitasunekin lotura handiena dutenlanbideak aukeratzen dituztela. Dena dela, profesio-nal taldearen ezaugarri definitzailea delaz ohartzengara, eta azterketa espezifikoa eskatuko luke, gene-roaren ikuspuntutik egina, batetik, lanbidea gizonez-

koentzat ere erakargarri bihurtuko luketen elemen-tuak identifikatzeko, eta bestetik, agerian uztekokolektibo profesionalaren ezaugarri honek zernolakozailtasunak dakartzan praktika profesionalean etafuntzioen gauzatzean (Fombuena, 2007: 87).

Adinaren araberako banaketari erreparatuz, beroneketorkizun profesional oparoa erakusten du gizabaliabideei dagokienez. Hori horrela dela esan gene-zake kolektibo profesionalean ugari direlako (%45)profesional gazteak –35 urtez azpikoak–, eta hel-duagoak diren profesionalen multzoak ere –36 urteeta 50 bitartekoak– pisu beretsua dutelako (%43);azken hauek esperientzia profesional pilatua duteeta oraindik jardute profesionalean aritzeko urteasko aurretik.

3.2 Formazioaren esparrua: errebisio eta eraldaketamomentuan

Formazioaren dimentsioaren azterlanak erakustendigu jasotako formazioaz batez beste balorazio onaegiten dutela, hala ere, ez dira baztergarriak forma-zioaren alderdi batzuei eman dizkieten hala-holakobalorazioak eta balorazio negatiboak. Azken gaihorri dagokionez, elkarrizketatutako pertsonek adie-razi dute ahultasunak daudela eduki teorikoetan etapraktikoetan, espezializazioan eta baita egungogizarteko eta lanbideko errealitatera egokitze arlo-an. Antzerako balorazioa egiten dute Joseph ManuelBarberok, Montserrat Feuk eta Alain Vilbrodek egin-dako ikerketan parte hartutako gizarte langileek,zera adierazten dutenean: “…buena parte de los tra-bajadores sociales entrevistados consideran que esdébil la formación que han recibido. Esa debilidadse debe a que se trata bien de una formación dema-siado básica, de carácter introductorio, bien de unaformación academicista o abstracta, sin referentesen el ejercicio profesional” (2007: 121).

Gizarte Langintzan diplomatura izateaz gain, EAEkoprofesionalen %16k beste diplomatura edo lizentzia-tura5 bat egina du eta, Gizarte Langintzaren diplo-matura egin ondoren formazio unibertsitario egindutenetatik, %40k graduondoko ikasketak egin ditu.Diplomadunek oro har batez beste urtean formazioikastaro bat edo bi egiten dituzte. Adierazle hauekerakusten badute ere etengabeko formazio dinamikakontuan hartzeko modukoa dela, hirugarren ziklokoikasketak edota tesi doktoralak salbuespen hutsakdira; galdetutako pertsonen %2 soilik dira egindituztenak. Edozelan ere, ikerketan parte hartuduten tituludun gehienak prest daude gradu mailakotitulazioa eskuratzeko egin beharreko egokitzapenformatiboa egiteko.

33

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Giz

arte

lang

intz

aren

jard

ute

prof

esio

nala

gau

r eg

un

5 Kataluinako Gizarte Langintzan diplomatutakoen Elkargo Ofi-zialak egindako ikerketaren arabera kolegiatutako pertsonen %11kgoi mailako unibertsitate titulua zuen eta %12,5 zen erdi mailakotitulazio unibertsitarioa zuena.

Formazioaren harira, unibertsitateko titulazioak bir-definitzeko egungo kontestuan aukerak sortu daitez-ke profesionalek adierazten dituzten formaziozkohutsune eta ahuleziak osatzeko. Hori posible izanliteke beti ere kolektibo profesionalaren berareneskaerak kontuan hartzen badira Gizarte Langintza-ko Gradu mailako tituluaren eraketa berrian.

2. Taula. Gizarte langintzako gradu mailarako egokitzapenaegiteko prestutasuna

Maiztasuna EhunekoaBai 261 70,5Ez 43 11,6Ed/Ee 66 17,8Guztira 370 100

Iturria: Egileek sortua.

Egungo formaziozko hutsuneak gainditzeko bestebide bat izan daitezke etorkizuneko Master eta Dok-torego ikasketak, prestakuntza profesional espezifi-kora zuzenduak zein ikerketara zuzenduak.

3.3. Soslai laboral-profesionala: hala eta guztiz ere,lanbideko asebetetzea

Dimentsio laboral-profesionala aztertu ondorendakigu diplomadunen %80k esperientzia duelagizarte langile gisa, eta horien artean %90 bainogehiagok lanbide horretan dihardu gaur egun. Gizar-te langileak enplegatuta dauden lan entitateei dago-kionez, administrazio publikoan egiten du lan %67k(udaletan nagusiki), %23k hirugarren sektorean etaenpresetan gainerako %10ak. Hala, gizarte langin-tzan diharduten profesional gehienek gizarte zerbi-tzuen sistemaren esparruan egiten dute lan, oina-rrizko gizarte zerbitzuetan (%54) eta gizarte zerbitzuespezializatuetan (%45) banatuta. Babes sozialera-ko gainerako sistemetan enplegatuta dauden gizartelangileak gutxi dira. Horrela izanik, etorkizunean lanegin beharko litzateke handitzeko profesionalen pre-sentzia beste sistemetan, bereziki hezkuntza etaosasun sistemetan.

Beraiekin esku-hartze profesionala egiten den biz-tanleria sektore garrantzitsuenen arabera aztertuz,hauek dira gizarte langile kopururik handienari lanaematen dioten biztanleria sektoreak, hurrenkerahonetan: biztanleria oro har (%50), pertsona nagu-sien sektorea (%16), ezgaitasunak eta gaixotasunkronikoak dituztenena (%13), eta haurrak eta familia(%9). Banaketa hau bat dator gizarte zerbitzuen sis-temaren garapenaren oinarrian dauden gizarte poli-tikekin. Politika horiek gizarte-arreta unibertsalabihurtzera eta biztanleria sektore zaurgarriei arretaespezializatua ematera bideratu dute beraien balia-bide ekonomikoen zati handia. Etorkizunari begira,etorkinen beharrei eta mendekotasunezko egoereierantzuna ematen jakitea da erronka.

Esku-hartze sozialaren mailei erreparatuz, ia gizartelangile guztiek banakako-familiako mailan esku har-tzen dute, eta haietako askok horretan soilik jardu-ten dute. Horren aurreran, profesionalen erdiakbaino gutxiagok garatzen ditu talde maila eta komu-nitate maila. Gaur egun, jardute profesionalarenerrealitatearen inguruko ikerlanek edo hurbilketekegiaztatu dituzten ebidentzietako bat da Gizarte lan-gileek gehien garatzen duten maila banakako-fami-liako esku-hartze maila dela.

Fenomeno hori azaltzen duten arrazoitzat jotzen diraondorengoak: gizarte zerbitzuen antolaketa eredua,beste disziplina batzuetako profesionalek komunita-te- eta talde-mailak garatu izana, denbora falta etalanbidean erosotzea. Pentsatzen dugu lanbidehonen garapena laguntzeko beharrezkoa dela esku-hartze maila ezberdinei eskainitako dedikazioareneta bere ondorioen azterlan kritikoa egitea.

34

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Kon

txes

i Ber

rio-

Otx

oa •

Ain

hoa

Ber

asal

uze

46%

0

4

8

12

16

20

24

28

32

36

40

44

48

20 25 30 33 34 40 50 60 65 70 75 80 82 85 90 95 98 100

1. grafikoa. Banakako-familako esku-hartze mailari eskainitako denbora (%)

Iturria: Egileek sortua.

0

6

12

18

24

30

36

42

48

54

60

66

2 3 4 5 10 15 20 25 30 33 35 40 45 50 70 75 1000

62%

2. grafikoa. Taldeko esku-hartze mailari eskainitako denbora (%)

Iturria: Egileek sortua.

Profesioaren Kode Deontologikoan jasotako funtzio-ak kontuan hartuz, gizarte langileei galdetu zaiezeintzuk diren gauzatzen dituzten eginkizunak etahauek dira lortu ditugun erantzunak:

3. Taula. Gauzatutako eginkizunaGauzatzen dituzten gizarte langileen %

Informazioa 95,6Laguntza 87,8Bitartekotza 67,6Plangintza 67,2Ebaluazioa 67,2Prebentzioa 60,5Sustapena 56,1Gainbegiraketa 42,2Ikerketa 26,7Zuzendaritza 20,6Irakaskuntza 17,6

Iturria: Egileek sortua.

Aztertutako beste aldagai bat izan da jardute profe-sionalari erantsitako laneko arriskuena. Gizarte lan-gile gehienek (%70) arrisku egoeraren bat bizi izanduten arren beraien ibilbide profesionalean, biziizandako egoera kopurua ikusita –batez beste 4egoera bizitza laboral guztian zehar–, ondorioztadaiteke arrisku egoerak ez direla eguneroko lanbide-ko errealitatea. Arrisku egoera mota ohikoena per-tsona erabiltzaileei loturikoa da (%92); eta arriskuegoeraren batean murgilduta ikusi diren profesiona-len portzentaje handiena administrazio publikoanlana egiten dutenen artean aurkitzen da (%80),zehazki, oinarrizko gizarte zerbitzuetan dihardute-nen artean (%82). Datu hauek kontuan hartuz, azter-tu beharrekoa litzateke laguntza harremanetan oina-rritutako esku-hartze profesionalek (esku-hartzeteknokratagoak izan beharrean) zein neurritan lagundezaketen erabiltzaileen oldarkortasun adierazpeneiaurre hartzen.

Gizarte langileen %45ak lanbideak gaur egun duenegoera hala-holakoa dela uste du, eta arazo nagusi-tzat jotzen dituzte lan-gainkarga, baliabideen urrita-suna, lanbidearen aintzatespen falta eta birziklatze-ko aukera urriak. Hala eta guztiz ere, harrigarriabada ere, adierazi duten asebetetze profesionalarenmaila altua da; %77k adierazi du pozik edo osopozik dagoela profesionalki. Datu hau ez dator batestresari eta zeregin burokratikoei lotutako lanbide-aren irudi sozialarekin. Profesionalek beraiek balo-razio positiboagoa egiten dute herritarrek kanpotikegiten dutena baino (Barbero, Feu eta Vilbrod, 2007:34); horrela izateak barne indargune oso garrantzi-tsua uzten du agerian, gizarte langintzan dihardutenpertsonen konpromisoarekin eta inplikazioarekinharremanetan egon daitekeena.

35

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Giz

arte

lang

intz

aren

jard

ute

prof

esio

nala

gau

r eg

un

0

6

12

18

24

30

36

42

48

54

60

66

1 2 3 5 7 8 10 15 20 25 30 33 35 40 50 1000

64%

3. grafikoa. Komunitateko esku-hartze mailari eskainitako denbora (%)

Iturria: Egileek sortua.

Esku-hartze modalitateari dagokionez, gizarte langi-le gehienek (%91) zuzeneko esku-hartzea zein zehar-kakoa garatzen dituzte; dena den, modalitate bakoi-tzari eskaintzen dieten denbora nabarmen aldatzenda; hartara, laneko denboraren %56 bideratzen dazuzeneko esku-hartzera eta %43 zeharkako esku-hartzea egitera.

4. Taula. Zeharkako esku-hartzeari eskainitako denboraMaiztasuna Ehunekoa

Inoiz edo oso gutxitan 70 23,6Noiz behinka 147 49,6Hainbatetan 51 17,2Normaltasunez 11 3,7Ed/Ee 17 5,7Guztira 296 100

Iturria: Egileek sortua.

Zuzeneko esku-hartzea egiteko, aurretik zein ondo-ren, zeharkako eginkizunak ere landu behar direlajakinda, zeharkako esku-hartzeari eskainitako den-bora zuzeneko eginkizunei eskainitakoak bainohandiagoa beharko luke. Ikuspuntu honetatik,harritzekoa da bildutako datuek kontrako egoeraerakustea. Datuok pentsarazten dute jardun profe-sional zorrotza eta eraginkorra izateko beharkoliratekeen prestaketa eta sistematizazio lanik gabeegiten dela zuzeneko esku-hartzea. Agian kontzien-tzia hartzea falta da, profesionalek beraiek, zeinerakunde kontratatzaileek; batzuek zein besteekkonturatzea eskuhartze sozialerako zein beharrez-koa den aurrez denbora eskaintzea esku-hartzea-ren prestaketa-lanei, horiek gabe jardute profesio-nalak hausnartugabeko aktibismoa izatekoarriskua baitauka.

Profesionalek hainbatetan planteatzen duten eskae-retako bat da kolegiatutako pertsonek elkargo pro-fesionalen jardunean parte hartzea. Zehazki, kolek-tiboaren pasibitatea da agerian jartzen dena etainplikazio gehiago eskatzen da. Kontuan hartuzazterlan honetan agertu diren ahuleziak (formazio-an eta jardun profesionalean) zein indarguneak(asebetetasun profesionala), elkargo profesionalak,aldi berean antolamendu formalaz gain hurbiltasu-na ere eskaintzen duten guneak izanik, aukera ema-ten dute gizarte langileen elkarlanerako eta elkarla-guntzarako espazioak bihurtzeko, hartaraerreibindikazio eta behar profesionalen alde lanegiteko. Norabide bereko adierazpena da LuciaPeña eta Nieves Arangurenek egiten dutena: “Pen-samos que la Colegiación, más allá de una merapertenencia a una estructura y el pago a una cuota,defiende una serie de aspectos que redundan direc-tamente en el bienestar de todo un colectivo, tantoa nivel profesional como personal, así como enaquel ámbito que atiende y concretado en las per-sonas a las que pretendemos ayudar” (2007:15).

4. Azken ohar gisa

Ikerlan honetan aztertutako dimentsioak eta alda-gaiak jardun profesionalaren egungo egoera zertze-latzen laguntzen dute. Era berean, ikerketa honetanlortutako emaitzak azken urteetan gaiaren inguruanegindako beste ikerketenekin kontrastatuz ikusidugu antzekotasun esanguratsuak ageri direla. Pro-fesioari buruzko behar eta balorazioekin harremanaduten alderdietan sakontzeko azterlan kualitatibobaten beharra badago ere, jardun profesionalarenerradiografia edo panoramika orokor bat eskuratudugula esan genezake.

Sarrerako atalean aurkezten genuen bezala, gizartelangintzaren eremuan egin ohi diren ikerketetanbezala, ikerketa honetan ere lanaren azken helburuaez da izan soilik ikergaiari buruzko azterlana egitea.Ikerketa aplikatua izan nahi du honek, alegia, eza-gutza berriak eskuratzeko pausua eman eta gerokoekinbideak orientatzen eta planifikatzen lagundunahi duen ikerlana. Hortaz, ikerketa honetatik erato-rritako erronkari bidea emateko unea da hemendikaurrerakoa. Ikerlan hau gauzatzeko ireki den elkar-lan bideari jarraipena emanez, garaia da, lortutakoemaitzek agerian utzitakotik abiatuta, gizarte langin-tzaren esparrua ongarritzeko eremu kolegialetik etaformazioaren eremutik planak lantzea. Besteakbeste, honetan datza ikerketa honen interesa, etaaurrerantzean lan honen emaitzei norbere lan ere-muan etekina ateratzeko gaitasuna erakutsi beharkogenuke.

36

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Kon

txes

i Ber

rio-

Otx

oa •

Ain

hoa

Ber

asal

uze 5. Taula. Lanbideko asebetetzea gizarte langile gisa

Maiztasuna EhunekoaOso asebeteta 45 15,2Asebeteta 183 61,8Ez oso asebeteta 63 21,3Batere asebeteta 5 1,7Guztira 296 100,0

Iturria: Egileek sortua.

3.4 Elkargoaren dimentsioa: elkarri laguntzekoesparrua

Kolegiatze maila handituz joan da eta kolegiatzebolumen handiena laurogeiko hamarkadatik aurreragertatu zen, hain zuzen ere dagoeneko elkargo-era-kundeen forma juridikoa Elkargo Profesionala bihur-tu zenean, eta ordutik aurrera gorunzko joerarekinjarraitu du. Consejo Generalak bildutako datuenarabera, Estatu Espainiarrean 42.000 gizarte langileinguru daude eta hauetatik 25.000 (%60) elkargo-kide dira dauden 36 Elkargo Profesionaletako bate-an. Kolegiatzearen inguruan, Juan José Llovet etaRicardo Usietok diozkue: “La colegiación se señalacomo obligatoria en la ley de creación de los Cole-gios y Consejos profesionales, no obstante, la tradi-ción de adscripción voluntaria, cierta resistencia alos signos externos del corporativismo y sobretodo, la baja proporción de ejercicio libre frente alalto número de puestos ocupados en las Adminis-traciones públicas, para cuyo acceso el requisito essimplemente estar en posesión del título, hacenque el número de profesionales colegiados se esti-me solamente en el 50% del total de titulados”(1990: 165).

Gizarte langileek kolegiatzeko aukeratutako ElkargoProfesionala beraien bizilekua den Lurralde Histori-koaren araberakoa da eta baita, neurri txikiagoan,lana egiten dutenaren araberakoa. Kolegiatutakogizarte langileen erdiek titulua lortzen duten urteberean egiten dute, eta lautik hiruk bi urte6 pasabaino lehenago kolegiatzen dira. Kolegiatutakoenerdia ikasketak bukatzearekin batera kolegiatzea,ahaztu gabe ere diplomatutakoen %20 esperientziaprofesionala eduki ez arren kolegiatuta dagoela,adierazten du kolegiatzea estrategia bat dela lanabilatzeko prozesuan. Kolegiatutako pertsonen %20honek interes eta behar espezifikoak ditu, eta lanmundura sartzeko beraien prozesuetan laguntzaemateko moduak asmatu beharko lituzkete ElkargoProfesionalek.

6 Juan José Llovet eta Ricardo Usietok madrilgo profesionaleiburuz egindako ikerketan aldagai honen azterketa planteatzen daere. Egileek zera diote: “aproximadamente la mitad declara habersecolegiado dentro de los seis meses después de titularse” (1990:169).

37

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

Bibliografía

BERASALUZE, Ainhoa eta BERRIO-OTXOA, Kontxesi (2008):Gizarte Langintzaren jardute profesionala gauregun / El ejercicio profesional del TrabajoSocial hoy. Colegios Oficiales de Diploma-dos/as en Trabajo Social de Álava, Bizkaia yGipuzkoa. Vitoria-Gasteiz.

ESTRUCH, J. eta GÜELL, A. M. (1976): Sociología de una pro-fesión, los asistentes sociales. Peninsula. Bar-tzelona.

FERNANDEZ, B. (koord.) (2003): Estudio sobre los/as traba-jadores/as sociales que ejercen la profesiónen Navarra. Colegio Oficial de Trabajadores/asSociales y Asistentes Sociales de Navarra y laUniversidad Pública de Navarra. [publikatugabea]

COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN TRABAJO SOCIAL YASISTENTES SOCIALES DE LA RIOJA (2007):Situación laboral de las trabajadoras socialesen La Rioja: nuevos retos y propuestas de futu-ro. Logroño.

BARBERO, J. M.; FEU, Montserrat eta VILBROD, Alain (2007):La identidad inquieta de los trabajadoressociales. Colegio Oficial de Diplomados en Tra-

bajo Social y Asistentes Sociales de Cataluña.Bartzelona.

COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN TRABAJO SOCIAL YASISTENTES SOCIALES DE CATALUÑA (1997):Els diplomats en treball social i assistentssocials de Catalunya: situació, perfil i expectatives. Hacer. Bartzelona.

LLOVET, J. J. eta USIETO, R. (1990): Los trabajadores socia-les, de la crisis de identidad a la profesionali-zación. Editorial Popular. Madril.

FOMBUENA, J. (2007): “Trabajo social y género, un resumende la investigación-Trabajo social: ideología,práctica profesional y sociedad-”, en: Servicios Sociales y Política Social; 77, 83-92;Consejo General de Colegios Oficialesde Diplomados/as en Trabajo Social; Madril.

PEÑA, L. eta ARANGUREN, N. (2007): “La colegiación, unaopción de autoayuda y responsabilidad profe-sional”, en: Servicios Sociales y PolíticaSocial; 80, 11-17; Consejo General de ColegiosOficiales de Diplomados/as en Trabajo Social;Madril.

39

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

El objetivo del conjunto de las investigaciones quesubyacen al presente artículo es intentar identificarlas variables estratégicas y de gestión que puedeninfluir en el éxito o fracaso de las empresas deinserción. A partir del análisis de un grupo de exper-tos, se han identificado cinco tipos de factores quepueden incidir en su rendimiento. Dichos factores,que básicamente coinciden con los estudiadosgenéricamente para el conjunto de empresas, son:la comunidad autónoma en la que se ubican (efectolocalización), el sector en el que desarrollan su acti-vidad (efecto sector), las características estructura-les de la empresa, las capacidades específicas degestión (resource based view) y los activos intangi-bles de los cuales dispone (estas tres últimas confi-guran el efecto empresa).

1. Introducción

En los últimos cinco años, en el Estado español seha vivido una importante eclosión en lo que a lasempresas de inserción se refiere. Por una parte,diversas comunidades autónomas han regulado estafigura5 y la han dotado de reconocimiento y subven-ciones específicas; además, el número de empresasha crecido exponencialmente. Sin embargo, se hanrealizado pocos estudios sobre este fenómenoemergente y se constata, además, que estas aproxi-maciones se han orientado básicamente desde elámbito descriptivo, pedagógico o social, habiendouna ausencia casi total de investigaciones sobre eltema desde las ciencias económicas.

El objetivo del conjunto de las investigaciones quesubyacen al presente artículo es intentar identificarlas variables estratégicas y de gestión que puedeninfluir en el éxito o fracaso de las empresas de inser-ción. A partir del análisis de un grupo de expertos,se han identificado cinco tipos de factores que pue-den incidir en su rendimiento. Dichos factores, quebásicamente coinciden con los estudiados genérica-mente para el conjunto de empresas, son: la comu-nidad autónoma en la que se ubican (efecto localiza-ción), el sector en el que desarrollan su actividad(efecto sector), las características estructurales de laempresa, las capacidades específicas de gestión(resource based view) y los activos intangibles delos cuales dispone (estas tres últimas configuran elefecto empresa). La posible relación de este conjun-

Eficiencia en las empresas de insercióny apoyo públicoJosé Luis Retolaza ÁvalosAURKILAN Business Ethics Research Institute1

Maite Ruiz RoqueñiUniversidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea2

Andrés Araujo de la MataUniversidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea3

Aitziber Mugarra ElorriagaInstituto de Estudios Cooperativos. Universidad de Deusto4

5 Las siguientes comunidades autónomas han regulado enalguna medida las empresas de inserción: País Vasco (Decreto305/2000, de 26 de diciembre), Aragón (Decreto 305/2002, de 5 defebrero), Navarra (Decreto 34/2002, de 18 de marzo), Cataluña (Ley27/2002, de 20 de diciembre), Canarias (Decreto 32/2003, de 10 demarzo), Madrid (Decreto 32/2003, de 13 de marzo) y La Rioja (Ley7/2003, de 26 de marzo).

1 <retolaza@integracooperativa.com>.2 <maite.ruiz@ehu.es>.3 <andres.araujo@ehu.es>.4 <amugarra@iec.deusto.es>.

to de variables con el éxito se ha estudiado a travésde los datos del Registro Mercantil y de un cuestio-nario telefónico que se ha realizado al total de enti-dades inscritas en el mencionado Registro.

Por otra parte, se aborda uno de los principales pro-blemas de las empresas de inserción, como es labúsqueda, consecución y fidelización de clientes.Basándonos en el modelo de las cinco fuerzas dePorter (1982), se pueden identificar un conjunto deproblemas competitivos inherentes a estas empre-sas, las cuales se diferencian por su orientación almercado o su orientación a la Administración. Elapoyo de la Administración a este tipo de empresasse justifica tanto desde las teorías de base socialcomo desde el análisis coste-beneficio, y se circuns-cribe a dos ámbitos diferenciados de intervención:el legislativo y el de mercado. En el presente trabajoplanteamos, desde la teoría de los stakeholders, elimpacto que la Administración puede tener en su rolde cliente a través de diferentes mecanismos, comoson los contratos programa, los mercados tuteladoso las cláusulas sociales. Mediante una matriz deanálisis, se han identificado posibles escenarios, loscuales se analizan, a través de la técnica de grupode expertos, para generar una serie de recomenda-ciones tanto para las empresas de inserción orienta-das a la Administración, como para la propia Admi-nistración.

2. Especificidad de las empresas deinserción

Las empresas de inserción pueden definirse comoempresas cuyo objetivo fundamental es la integra-ción sociolaboral de personas con dificultades deacceso al mercado laboral. Su característica funda-mental es la dualidad de su objeto social: por unaparte, la realización de la actividad económica parala que la empresa se haya constituido; por otra, lainserción socio-laboral de personas pertenecientesa colectivos en riesgo de exclusión (Coque y Pérez,2000; CC.OO. y FEEDEI, 2003; Retolaza, Mugarra yEnciso, 2004b; Marcuello et al., 2005).

Las empresas de inserción se articulan en torno atres ejes fundamentales: 1) el objeto social, 2) losdestinatarios y 3) el proceso de inserción socio-labo-ral, y, a una característica diferenciadora del restode las empresas, su carácter no lucrativo6. Aunquese traten de empresas en su forma jurídica, en sus

estatutos tienen estipulado la imposibilidad derepartir beneficios, que deben utilizar, si los hubie-ra, para incorporarlos al fondo de reserva. Estacaracterística tendrá especial incidencia, tanto a lahora de determinar el capital social de la empresa y,por tanto, su estructura económica y financiera,como por el hecho de que no nos permita utilizar larentabilidad como indicador del éxito empresarial.

3. El éxito en las empresas de inserción

El leit motiv del conjunto de la investigación hacereferencia a los factores o variables que influyen enque una empresa de inserción tenga o no éxito, porlo que, en último término, se refiere al concepto deéxito. El éxito empresarial, en general, ha sido untema bastante estudiado y, aunque se han propues-to multitud de indicadores, parece haber cierto con-senso en que el parámetro mas adecuado para suconstatación pudiera ser la rentabilidad económica(González et al., 2002: 396 ss.). Sin embargo, de laespecificidad de las empresas de inserción comoentidades sin ánimo de lucro, con prohibición esta-tutaria expresa de reparto de beneficios, pudieraderivarse un menor interés por la rentabilidad enaras de otras variables, tales como el número depersonas contratadas o el menor nivel productivo delas personas incorporadas como trabajadores. Con-secuentemente, la rentabilidad no podría conside-rarse de forma natural un indicador del éxito en lasempresas de inserción, por lo que es necesario ana-lizar con mayor profundidad dicho concepto.

En primer lugar, cuando hacemos referencia al éxitode las empresas de inserción, debemos identificaruna doble dimensión: por una parte, el éxito referidoal objeto social específico de estas empresas, consis-tente en la incorporación al mercado laboral de per-sonas en riesgo de exclusión; por otra parte, el refe-rente al objeto social de la actividad mercantil quesirve de sustento a este proceso colectivo de inser-ción. Esta doble dimensión de éxito, donde el resul-tado social se antepone al económico, siendo ésteun mero recurso del primero, se asemeja a la dinámi-ca de las entidades públicas, donde el objetivo socialse antepone a la gestión de los recursos, aun cuandocuenten con ingresos externos a la propia Adminis-tración, obtenidos por facturación. En este ámbitometafórico, podemos encontrar diversos grados deimplicación en actividades económicas: así, tendría-mos, desde un hospital, donde la financiación funda-mentalmente es contra presupuesto público, hastalos consorcios de agua que autofinancian su activi-dad, pasando por casos mixtos, como el de la propiaUniversidad. No obstante, a pesar de que el grado deimplicación de la facturación en la financiación totalde la actividad marca diferencias importantes en lagestión, resulta evidente que el objeto social primor-dial no se encuentra en la gestión económica, sinoen el servicio social que prestan.

40

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra

6 Aunque en alguna comunidad autónoma se puede distribuirun porcentaje del beneficio, lo cierto es que se haya fuertementelimitado, y la regla general, así como el planteamiento subyacente,es que en ningún caso este tipo de empresas tengan un carácterlucrativo para sus accionistas.

Podemos considerar la eficacia como la evaluacióndel resultado final de las empresas de inserción,consistente en la incorporación al mercado laboralde personas en riesgo de exclusión. Evaluar esteéxito finalista haría referencia a la evaluación de laeficacia de las empresas de inserción como herra-mienta en los procesos de inserción; sin embargo, laevaluación que se pretende abordar en esta investi-gación no es la referida al éxito en sentido finalista,sino la que hace referencia al buen funcionamientode la actividad mercantil que sirve de soporte a losprocesos de inserción; es decir, la eficiencia en lagestión de los recursos utilizados.

Como en el caso que nos ocupa la gestión de losrecursos adopta la forma de empresa, la evaluaciónde la eficiencia pasa por valorar el éxito de la activi-dad empresarial, y por lo tanto, de la empresa deinserción en cuanto empresa. La especificidad funda-mental se encuentra en que, para el conjunto deempresas con actividad mercantil, evaluaríamos laeficacia, en cuanto que el resultado final esperado seidentifica con un resultado de carácter económico;mientras que en las empresas de inserción, debido aque son un medio –recurso–, no evaluaremos la efi-cacia, sino la eficiencia. Sin embargo, una empresade inserción eficiente podría no ser eficaz, pero paraser eficaz necesita simultáneamente ser eficiente. Enotras palabras, podríamos decir que la eficiencia delas empresas de inserción es condición necesaria,pero no suficiente, para que sean eficaces.

La imposibilidad de identificar una vinculación posi-tiva entre rentabilidad y éxito en las empresas deinserción nos orienta a abordar una vía alternativa,la del fracaso. Habida cuenta de que las empresasde inserción, para desarrollar su fin social a travésdel empleo, necesitan ser sostenibles en el tiempo,esto exige la no existencia de rentabilidades negati-vas de forma consecutiva. La acumulación de pérdi-das en la empresa la situaría en una situación deinsolvencia financiera, que, en su caso extremo,podría conducir a la quiebra, lo que parece contra-puesto con la necesidad de permanencia de laempresa en el tiempo para realizar su labor social.

A efectos de nuestro estudio, vamos a considerartres grados de éxito, basándonos, como ya hemosseñalado, en el contrapunto de la insolvencia finan-ciera. Consideramos empresas no exitosas aquellascuyo patrimonio neto sea inferior al capital socialestructurado, o lo que es lo mismo, aquellas empre-sas cuyas pérdidas en años sucesivos no hayan sidocompensadas con beneficios de otros ejercicios. Con-sideraremos empresas exitosas aquellas que, mante-niendo los puestos de trabajo, se encuentren en unasituación cuyo patrimonio neto iguala o supera alcapital social escriturado. Por último, considerare-mos empresas altamente exitosas a aquellas cuyopatrimonio neto sea igual o superior al capita socialescriturado y, en los últimos tres años, hayan tenidoun incremento de personal superior al 25%.

Así pues, la variable dependiente, denominada éxitoempresarial, será de carácter ordinal con los valores1, 2 y 3, siendo este último el que corresponde a lasaltamente exitosas.

4. Metodología

A fin de identificar potenciales variables indepen-dientes, se recurrió a un grupo de expertos com-puesto por nueve miembros, todos ellos con respon-sabilidad en la promoción, gestión o asesoramientoa empresas de inserción. Se tuvo una sesión presen-cial de dos horas de duración con un moderador queintrodujo una batería de preguntas diseñadas a talefecto y un secretario que recogía las aportacionesde los participantes, que también fueron grabadas.La síntesis de las aportaciones se pasó a todos losmiembros del grupo por correo electrónico, los cua-les hicieron las aportaciones complementarias quecreyeron oportunas. A partir de este material seidentificaron cinco tipos de variables independien-tes: 1) las referidas a las diferentes condicionesgeneradas por las distintas administraciones auto-nómicas; 2) las referidas a diversos aspectos de lapropia estructura de la empresa, como pueden serantigüedad, tamaño, volumen de activos o formajurídica 3) las referidas al sector de actividad en elque la empresa desarrollaba su actividad mercantil;4) las referidas a factores específicos en la calidadde la gestión; y 5) las referidas a la disponibilidadde activos intangibles por parte de la empresa o dela entidad promotora, entre los que destacaban lasrelaciones con la Administración o con clientespotenciales.

41

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Efic

ienc

ia e

n la

s em

pres

as d

e in

serc

ión

y ap

oyo

públ

ico

Gráfico 1 . Agrupaciones de factores potenciales de éxito (variables independientes)

Variablesestructurales

Sector deactividadActivos

intangibles

CapacidadesEspecíficas de

gestión

Apoyo de laAdministración

pública

ÉXITOEMPRESARIAL

Variabledependiente

Fuente: Elaboración propia.

llas comunidades en las que había un número míni-mo de empresas (Andalucía, Aragón, Castilla y León,Cataluña, Madrid y País Vasco). Sin embargo, en nin-gún caso parece que exista diferencia significativaen el éxito de las empresas de inserción en funciónde su ubicación, por lo que parece que el accesodiferencial a ayudas no es un factor fundamentalpara la eficiencia de este tipo de empresas, auncuando podrían ser un factor importante en elmomento de crearlas.

5.2. La influencia del factor sector

En nuestra investigación, lo que nos proponemos esintentar identificar en que medida los factores pro-venientes del sector de actividad explican la variabi-lidad en los resultados de las empresas de inser-ción, ya que, si en la línea propuesta por la teoríadel posicionamiento, el sector en el que se posicio-ne la empresa es relevante para su resultado, la cre-ación de nuevas empresas exigirá fundamentalmen-te un buen estudio de las oportunidades dedesarrollo de los posibles sectores de actividad enlas que ésta se plantee ubicarse. Si, por el contrario,la selección del sector no resultara significativa, losesfuerzos del plan de viabilidad se deberían orientara definir las especificidades organizativas que pue-den optimizar los resultados de la empresa.

Como variable independiente se va a considerar elsector de actividad, para lo cual se ha han agrupadolas 134 empresas por sectores de actividad. Paraidentificar el sector en el que desarrollan su activi-dad, se han considerado tres cifras de la Clasifica-ción Nacional de Actividades Económicas (CNAE) dela empresa. En los casos de empresas que cuentancon varios CNAE no concurrentes, se ha selecciona-do aquel que responde a su actividad principal. Porotra parte, se ha procedido a la agrupación de CNAEsimilares que se ubicaban en el mismo sector, habi-da cuenta de que el número de empresas disponi-bles no posibilita hacer divisiones excesivamenteexhaustivas manteniendo la significación estadísticade los análisis.

Así, se han clasificado inicialmente las empresas en12 sectores. No obstante, en función del muestreodisponible, los sectores de actividad se han de redu-cir a siete, ya que de los cinco restantes no se dispo-ne de los datos contables de ninguna empresa7.

En el estudio realizado hemos analizado la influen-cia que tiene el sector en esta variabilidad de losresultados. El análisis de los datos nos obliga a

42

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra La valoración de la variable dependiente se obtuvoa partir de los datos suministrados por las empre-sas al Registro Mercantil obtenidos a través de labase de datos SABI. En cuanto a los datos de lasvariables independientes, los relativos a ubicación(comunidad autónoma), variables estructurales ysector de actividad, se obtuvieron de los datos delRegistro Mercantil de la misma forma. Por su parte,la ponderación de las variables relacionadas con lascapacidades específicas de gestión y los activosintangibles se obtuvo mediante un cuestionariotelefónico a la totalidad de las entidades inscritasen el Registro.

En su conjunto, las hipótesis hacían referencia a laexistencia de una relación significativa entre cadauno de los factores analizados y al éxito de empresatal y como lo hemos descrito, aunque en el caso dela orientación al cliente frente a la orientación a laAdministración, hacían también de variables modu-ladoras, ya que se podría pensar que los factoresasociados al éxito son diferentes en ambos grupos.

La metodología utilizada para correlacionar lasvariables fue la regresión logística, y se trabajó conun nivel de significación del 95%. En aquellos casosen que α era superior a 0,05, se descartó la hipóte-sis propuesta y se aceptó la hipótesis nula.

5. Resultados

5.1. Efecto de la ubicación territorial

En el Estado español, el reconocimiento de lasempresas de inserción y las posibles ayudas vincula-das a ellas se encuentran regulados desde las admi-nistraciones autonómicas, lo que conlleva un gradoimportante de diversidad en función del territoriodonde se ubique la iniciativa. Las diferencias funda-mentales no se encuentran tanto en los requisitossolicitados para su calificación, sino en las ayudasque las administraciones de las diversas comunida-des autónomas ponen a su disposición. Cabe pensarque estas condiciones diferenciales de ayudas pue-dan constituir un factor importante a la hora de defi-nir el éxito de las empresas de inserción. En estesentido, se podría formular la hipótesis de que eléxito de las empresas de inserción va a estar condi-cionado por las ayudas públicas de las que puedendisponer, lo cual debería dar lugar a que las empre-sas de inserción tuvieran un éxito diferencial correla-cionado con el nivel de ayudas ofertadas por lasdiversas comunidades autónomas.

A efectos de contrastar la hipótesis anteriormenteenunciada, se ha tomado como variable dependien-te el éxito, medido como ya se ha explicado anterior-mente, y, como variable independiente, la comuni-dad en la que la empresa se ubica. Hay que señalarque sólo se ha podido trabajar con datos de aque-

7 En relación con el estudio de FEEDEI (2003), se reducen losdiez sectores a siete, ya que no se disponen de datos sobre hoste-lería, ni de servicios múltiples –denominada por nosotros manteni-miento/reparación–; asimismo, fabricación de muebles y fabrica-ción metálicas se han incluido en un único apartado.

mantener la hipótesis nula y a concluir que el sectorde actividad elegido carece de influencia en el éxitode las empresas de inserción.

5.3. Influencia de las variables estructurales de laempresa

Para el estudio se han tenido en cuenta los siguien-tes factores como variables independientes: 1) añosde antigüedad de la empresa, 2) número de trabaja-dores, 3) volumen de activos, 4) facturación, 5)beneficios, y 6) forma jurídica.

Los resultados muestran que tanto la obtención debeneficios como la antigüedad se correlacionanpositivamente con el éxito empresarial. En el casode los beneficios, aunque no son un objetivo de lasempresas de inserción, parece claro que su obten-ción facilita el mantenimiento del patrimonio neto,por lo que es totalmente coherente el resultadoobtenido; en el caso de la antigüedad es previsibleque las empresas que muestran insolvencia finan-ciera hayan tenido que cerrar en mayor medida queel resto, por lo que la correlación entre antigüedad yéxito no sería sino una manifestación del “fenómenodel superviviente”.

Por su parte, las variables facturación, número detrabajadores y volumen de activos se correlacionanentre ellas, lo que resulta lógico, ya que es normalque una empresa con mayor número de trabajadorestenga una facturación mayor y viceversa, así comoque haya generado un mayor volumen de activo. Loque no resulta tan esperable es que esta mayordimensión no se correlacione con el éxito, ni sea, encierta medida, consecuencia de la antigüedad de laempresa.

Respecto a la forma jurídica encontramos, en rela-ción con el patrimonio neto, diferencias significati-vas positivas entre las cooperativas y las empresasmercantiles y fundaciones, no así en relación con lassociedades laborales. Cabe plantearse, para poste-riores investigaciones, intentar identificar las causasde este mayor éxito de las empresas con forma coo-perativa, que podría deberse a diversos factores.como la reducción de los costes de agencia, la distri-bución de los resultados negativos entre los propiostrabajadores, la consecución de subvenciones com-plementarias, o a la posibilidad de disponer de capi-tal social no permanente.

5.4. Influencia de variables específicas vinculadas ala gestión de la empresa

La teoría de los recursos y capacidades ha puestosobre la mesa la importancia de las capacidadesespecíficas de cada empresa, contraponiéndolas aaquellas más genéricas, atribuidas a la ubicación o

al sector de actividad. En esta línea de trabajo, exis-ten diversos trabajos de referencia sobre los diferen-tes factores que se pueden incluir en este apartado(Camisón, 2001; Rubio y Aragón, 2002: 559; Aguirreet al., 2006). Habida cuenta de que nuestro interéses identificar factores potenciales, hemos realizadouna síntesis de los propuestos por los tres trabajoscitados, unificando aquellos que resultaban simila-res o redundantes. El resultado ha sido la identifica-ción de los siguientes once factores.

• El primero es la orientación comercial de la empre-sa, donde se ha diferenciado entre a) orientación almercado, b) orientación a la Administración yc) orientación a los trabajadores. Aunque las orien-taciones propuestas no son necesariamente contra-puestas, basándonos en las propuestas realizadaspor el grupo de expertos y en trabajos anteriores(Retolaza y Ruiz; 2006c), se partía del supuesto deque, al menos, la orientación al mercado y a laAdministración eran planteamientos divergentes. A fin de evaluar la orientación de las empresas deinserción, se elaboró un cuestionario de nueveítems, más uno de control, basado en el cuestiona-rio MKTOR de orientación al cliente, desarrolladopor Naver y Slater (1995, 1998). Los datos obteni-dos muestran que la mayoría de las organizaciones(51%) se encuentran orientadas claramente al mer-cado, aunque un porcentaje también significativo(35%) se orienta simultáneamente a la Administra-ción y el mercado; por el contrario, las empresascon alta orientación hacía la Administración y bajahacia el mercado sólo alcanzan el 7%, cifra similara las que tienen baja orientación tanto hacia elmercado como hacia la Administración. Resulta sig-nificativo que la orientación hacía el mercado noafecte a la preocupación por los trabajadores, yaque un 88% de las empresas tenían una orienta-ción al trabajador alta o muy alta.

• La variable calidad de la gestión se ha identificadomediante la existencia y utilización en la empresade cuatro instrumentos comunes a la mayoría delos planteamientos de estrategia planificada(Mintzberg, 1998): a) plan estratégico, b) plananual de gestión, c) plan de tesorería, d) sistemade control de gestión. Como puede observarse enel gráfico 2, los porcentajes de las empresas queutilizan los diferentes instrumentos señalados sesitúan entre el 60% y el 85%.

• La tercera variable contemplada ha sido la calidad,vinculada a la existencia o no de protocolos decalidad en la empresa, así como a su utilizaciónhabitual. En este caso, el porcentaje de empresasque utilizan dichos protocolos se sitúa en el26,3%.

• La cuarta variable, la capacidad de marketing, seha valorado mediante la existencia o no de unplan de marketing, así como mediante la concre-

43

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Efic

ienc

ia e

n la

s em

pres

as d

e in

serc

ión

y ap

oyo

públ

ico

nización. Asimismo, se valoró la disponibilidad deun sistema de información y su funcionamientoreal. Los resultados obtenidos en el análisis mues-tran cómo en la mayoría de las organizaciones, lainformación está disponible para el conjunto de laorganización, y sólo en un 18% está limitada alequipo de dirección. Aunque estas cifras muestranuna importante transparencia, es de suponer quecause problemas a la hora de discernir sobre lautilidad de la información. Parece que la informa-ción por centros de interés, que posiblemente seala práctica más eficiente, no se ha generalizado eneste tipo de empresas.

• En cuanto al acceso a financiación, entendidocomo la facilidad para acceder a préstamos, noparece ser un problema para la mayoría de lasempresas. Hay que señalar que una pregunta decontrol introducida en este apartado sobre lasituación patrimonial de la empresa manifiestaque los gerentes no suelen valorar este aspecto demanera realista.

• La última variable ha sido la referente a las alian-zas y el trabajo en red por parte de las empresasde inserción, valorados a través de los acuerdosde colaboración establecidos por la entidad, asícomo por el número de redes en las que participa.El porcentaje de empresas que colaboran de formaefectiva tanto con otras empresas de insercióncomo con empresas mercantiles es muy alto.

Los resultados obtenidos nos llevan a mantener lahipótesis nula8 para la totalidad de las variablesestudiadas, salvo para dos de las variables: las con-diciones laborales y la calidad de la gestión.

• En el primer caso, la combinación de tres de losfactores que componen la variable definida comocondiciones laborales, a saber, la flexibilidad dehorario, la seguridad en el trabajo y la calidad deltrabajo, son capaces de predecir con un alto nivelde significación9, el éxito de las empresas deinserción. Se han eliminado de la regresión elsalario y la compatibilidad de la vida laboral yfamiliar, ya que no aportaban mayor nivel de corre-lación.

• Por otra parte, encontramos una regresión conmayor grado aún de significación10 entre el conjun-to de factores que componen la variable calidad degestión –existencia de una planificación estratégi-ca, existencia de un plan de gestión anual, exis-

44

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra ción de sus objetivos en estratégicos implícitos,estratégicos explícitos y cuantitativos mensuales.Asimismo, se ha tenido en cuenta también la utili-zación habitual de dicho plan. Algo mas de lamitad de las empresas (52,6%) disponen de unplan de marketing con objetivos cuantificables yperiodificados.

• La posición tecnológica, entendida, a criterio delgerente, en función de si la tecnología utilizadapor la empresa es inferior, similar, o superior a lautilizada habitualmente en el sector, mayoritaria-mente (56%) se considera que es una tecnologíasimilar, que se distribuye en dos grupos de pesoparecido: los que la consideran superior (21%) einferior (23%).

• La sexta variable considerada ha sido la gestión ycapacitación del personal, donde se analiza la for-mación del conjunto de trabajadores, a través dela existencia o no de un plan de formación y de larealización de cursos en función de las necesida-des detectadas, así como de las condiciones labo-rales de los trabajadores: 1) retribución, 2) horariode trabajo, 3) estabilidad laboral, 4) calidad deltrabajo, 5) conciliación de la vida laboral y familiar,siempre en comparación con los habituales delsector. Esta variable adquiere una relevancia parti-cular en las empresas de inserción, habida cuentadel carácter necesariamente temporal de muchosde los puestos de trabajo, y de la situación de asi-metría de la que se parte. La valoración tanto de laformación como de las condiciones laborales sonmuy positivas.

• En séptimo lugar se ha considerado la variableinnovación, valorada a través de la introducción denuevos productos/servicios en la empresa en elaño anterior, o la posibilidad de introducirlos alaño siguiente. De acuerdo al análisis realizado seaprecia que casi el 80% de las empresas de inser-ción resultan innovadoras, aunque no se ha anali-zado si esta innovación se soporta en algún tipode ventaja competitiva, y menos aún si esta venta-ja se podría mantener en el tiempo.

• En relación con la estructura organizativa, conside-rada como una combinación de liderazgo y organi-grama explícito, se han obtenido unos resultadosmuy positivos, en cuanto que el 94% de las empre-sas decía contar con un organigrama explícito ycon un claro liderazgo, mientras que sólo el 2%carecía de liderazgo y organigrama. Es de destacarque ninguna entidad manifestó disponer de unliderazgo sin organigrama explícito.

• La novena variable recibe la denominación deaccesibilidad a la información, y en ella se valorala posibilidad de acceso a la información por partede la organización en tres ámbitos: a) la dirección,b) los centros de interés, c) la totalidad de la orga-

8 En todos los casos la hipótesis nula se formula como la noexistencia de diferencia significativa entre las empresas de inser-ción clasificadas por su nivel de éxito en relación a la variable estu-diada.

9 Error de 0,024 y una pseudos R2 de Cox y Snell de 0,337.10 Error de 0,009 y pseudos R2 de Cox y Snell de 0,462.

tencia de una planificación financiera, y existenciade un sistema de control de gestión– y el éxito. Locurioso es que, contrariamente a la hipótesis departida, la correlación que se establece es decarácter negativo, es decir, el fracaso se correla-ciona con la utilización por la empresa de instru-mentos de planificación y control de gestión, sien-do especialmente significativa la existencia de unplan estratégico y de un plan de gestión anual.Este resultado no esperado podría encontrar suexplicación en los supuestos que adoptados paradefinir la calidad de gestión, que han sido los pro-pios de la estrategia planificada, por lo que cabríasuponer que, en realidad, las estrategias de carác-ter emergente y no planificado se adaptaríanmejor a la gestión de las empresas de inserción.

5.5. El efecto de los activos intangibles

Un tema que en este momento es de gran actualidaden la empresa en general, y en las entidades debase social en particular, es el de los activos intan-gibles, entendidos como aquellas capacidades queposee la empresa que, siendo muy valiosas, son demuy difícil negociación en el mercado, porque no sepueden segregar de ella, porque son de carácteridiosincrásico, o porque el mercado es muy imper-fecto. Estos activos tienen una incidencia positiva enla empresa, a través de efectos significativos en susparámetros de explotación.

En esta investigación, aunque no nos hemos atrevi-do a plantear hipótesis de correlación entre latenencia de activos intangibles y el éxito de la empresa, sí hemos querido investigar cuáles sonlos principales activos intangibles de que disponeneste tipo de empresas, e identificar los principalesmecanismos a través de los cuales se integran en laexplotación. Se han identificado nueve tipos diferen-tes: 1) red social, 2) financiación alternativa,3) imagen, prestigio y reputación, 4) participaciónde voluntariado, 5) relaciones previas con potencia-les clientes, 6) relaciones con la Administración, 7) cohesión del personal, 8) relación con prescripto-res y 9) valores compartidos. Por su parte, las princi-pales ventajas de explotación obtenidas medianteactivos intangibles son las siguientes: 1) financia-ción, 2) reducción del coste de la financiación, 3) reducción de costes, 4) incremento de ingresos,5) cohesión social, 6) innovación y 7) oportunidadesde mercado.

6. Competitividad de las empresas deinserción

Basándonos en el modelo de Porter (1982), conoci-do como “el modelo de las cinco fuerzas”, se pue-den identificar un conjunto de problemas competiti-vos inherentes a las empresas de inserción cuando

se enfrentan a su actividad productiva en el libremercado. Este modelo identifica cinco fuerzas com-petitivas básicas: la rivalidad entre competidoresexistentes, la posibilidad de entrada de nuevoscompetidores, la amenaza de productos sustituti-vos, el poder de negociación de los compradores yde los proveedores.

El análisis de estas fuerzas pone de manifiesto quela mayoría de las empresas de inserción se centranen sectores con una elevada intensidad competitivay en sectores de escaso valor añadido. Así, estasempresas suelen actuar en industrias muy fragmen-tadas, con prueba la existencia de un gran númerode empresas medianas y pequeñas con participacio-nes no muy significativas en el mercado. Igualmentesuelen operar en sectores maduros o en declive, conescasas barreras de movilidad, de salida y de entra-da y con escasa diferenciación de los productos,entre otros rasgos. La pervivencia de las empresasde inserción, en estos sectores de elevada intensi-dad competitiva, se enfrenta a una dificultad añadi-da derivada de una serie de características inheren-tes a ellas:

• Escasa capitalización de la empresa: al tratarse deentidades sin ánimo de lucro que no posibilitan elreparto de beneficios ni cuentan con mecanismosque permitan la recuperación del capital, es difícilque estén dotadas de un capital adecuado. Así,son las entidades promotoras las que aportan elcapital, pero éstas son entidades sin ánimo delucro, y normalmente las actividades que realizandifícilmente dejan remanentes importantes.

• Mano de obra con carencias en competenciaslaborales: en general, esto se traduce en la impo-sibilidad de introducirse en sectores o negocioscon necesidades de mano de obra cualificada, enun posible déficit de productividad, y un retraso dela curva de experiencia.

• Imposibilidad de trasladar los costes fijos de per-sonal a costes variables. El objetivo de inserciónde las personas trabajadoras y, por ende, la vincu-lación de estas últimas a la empresa no resultacompatible con una posible contratación de perso-nal en función de las cargas de trabajo. Así, inde-pendientemente de la carga de trabajo que sopor-te la empresa, se mantendrán los gastos depersonal.

• Dualidad del objeto social (actividad económica einserción laboral): la propia actividad de inserciónlaboral requiere unos recursos, especialmente depersonal y tiempo, que conllevan un gasto para laempresa. En los casos en los que la actividadempresarial no genera beneficios o éstos sonescasos, la empresa no dispondrá de fondos paraabordar correctamente los procesos de acompaña-miento a la inserción.

45

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Efic

ienc

ia e

n la

s em

pres

as d

e in

serc

ión

y ap

oyo

públ

ico

Estas particularidades que presentan las empresasde inserción, así como su ubicación en sectoresmaduros, altamente segmentados, conllevan unaserie de problemas, que, aunque no específicos deeste tipo de empresas, sí que en ellas adquierencarácter estructural:

• Escasa diferenciación de los productos ofrecidos, loque da como resultado una intensa competencia enprecio y servicio. Esto se deriva en gran medida delescaso conocimiento de la industria y del mercadodel personal gestor del negocio, así como de la yamencionada baja capitalización de la empresa.

• Escasa capacidad de negociación con proveedores,debida a transacciones comerciales de compra deescaso volumen, lo que conlleva un mayor coste delas materias primas y suministros, así como unaspeores condiciones de entrega y garantía.

• Escasa capacidad de negociación con clientes,debida a transacciones comerciales de escasovolumen, venta de productos no diferenciados oproductos poco importantes para el cliente y/o laexistencia de productos sustitutivos.

• La falta de flexibilidad de la plantilla y la dificultadde recurrir a la externalización conlleva en muchasocasiones el descenso de los precios por debajode los costes soportados, debido al coste de opor-tunidad.

• Escasa capacidad de reacción ante la entrada denuevos competidores en el mercado.

• Elevadas barreras de salida derivadas, en su prác-tica totalidad, de cuestiones emocionales, talescomo la identificación personal con el negocio,lealtad hacia los empleados o posibles repercusio-nes de tipo social o político que pueda tener ladecisión de abandono de dicha actividad empresa-rial por parte de la entidad promotora. Esta situa-ción suele verse, no obstante, compensada por elelevado nivel de movilidad de un sector a otro quemuestran estas empresas.

Todo ello redunda en la imposibilidad de incremen-tar los precios por encima de la competencia, habi-da cuenta de la falta de diferenciación de la oferta yde la inexistencia de mayor valor añadido. Asimis-mo, los gastos de estas empresas son superiores alos de las empresas del sector, debido a la existen-cia de unos costes superiores de transformación,vinculados a la ausencia de sinergias de volumen yal cumplimiento de la legalidad laboral vigente, asícomo a los gastos ocasionados por los procesos deinserción.

Dada la posición competitiva de las empresas deinserción, éstas difícilmente pueden seguir ningunade las estrategias genéricas. No pueden ser líderesen precios, ya que este liderazgo debe soportarse

46

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra

BAJA CAPACIDAD PRODUCTIVADE LOS RECURSOS HUMANOS

– Déficit de competencias de los trabajadores– Falta de flexibilidad laboral

Peorescondicionesde entrega /devolución

Mayorescostes deexplotación

BAJO PODER DE NEGOCIACIÓNCON PROVEEDORES

– Bajo volumen de compras– Dificultad de acceso a proveedores

Escasa fidelidadde los clientes

Pérdida declientes

Poco margenpara modificarprecios

BAJO PODER DE NEGOCIACIÓNCON COMPRADORES

– Producto/servicio con escasa diferenciación– Producto/servicio con poco valor añadido– Dificultad de acceso a los canales de distribución– Bajo coste de cambio para el cliente

POCAS BARRERAS DE ENTRADANUEVOS COMPETIDORES /

PRODUCTOS SUSTITUTORIOS

– Productos/servicios débiles– Innovaciones sin ventaja diferencial– Ventajas no sostenibles en el tiempo

Exclusión de nichos de mercadoatractivos

1. dualidad del objeto social2. escasa capitalización

3. personas con escasas competencias4. gastos fijos de personal

Gráfico 2. Características idiosincrásicas de las empresas de inserción

CARACTERÍSTICAS IDIOSINCRÁSICASDE LAS EMPRESAS DE INSERCIÓN

– Mayores costes que la competencia– Menor valor económico añadido que

la competencia– Altas barreras emocionales / sociales

de salida– Escasas barreras de entrada

POSICIÓN COMPETITIVA

Fuente: Elaboración propia.

en una estructura de costes menor, justo lo contrariode lo que ocurre en las empresas de inserción. Tam-poco pueden seguir la estrategia de diferenciación,debido a la dificultad para generar innovacionessoportadas en alguna ventaja sostenible en el tiem-po. Así, la única estrategia factible parecería la desegmentación: identificar nichos de mercado a losque se les pudiera ofertar productos/servicios capa-ces de mejorar la satisfacción de los clientes perte-necientes a ese segmento. Sería lo que podríamosdenominar una estrategia de nicho. El problema fun-damental estriba en que, una vez identificado elnicho de mercado, la ausencia de barreras de entra-da permitiría la irrupción de nuevos competidorescon una menor estructura de costes o con un mayorpotencial de desarrollo.

Esta competencia desigual entre empresas a la quese enfrentan las empresas de inserción al realizaruna misma actividad comercial y competir por clien-tes en el libre mercado se compensa tradicionalmen-te mediante dos líneas distintas de actuación. Laprimera, por aportaciones de la administraciónpública, vía subvención, a este tipo de empresas,destinadas a equilibrar su estructura de gastos res-pecto a las empresas mercantiles que operan en elmismo ámbito de actividad. La segunda, mediante

la táctica competitiva de nicho seguida por laempresa para intentar estabilizar la demanda,aspecto necesario, a su vez, para poder dar estabili-dad a los puestos de trabajo.

7. Justificación del papel de laAdministración en la dinamización de lacomercialización de las empresas deinserción

De forma genérica se puede establecer que laAdministración tiene un doble interés en lasempresas de inserción. El primero, referido a suacción de gobierno, en cuanto que este tipo deempresas se perfilan como instrumentos adecua-dos para apoyar y potenciar los procesos de inser-ción sociolaboral y, por tanto, como herramientaspara el cumplimiento de los objetivos de la propiaAdministración. En segundo lugar, se configura uninterés claramente económico, ya que, como hanseñalado investigaciones recientemente realizadas(FEEDEI, 2003; Retolaza y Ramos, 2005), las empre-sas de inserción suponen un importante ahorropara la Administración en la realización de estasacciones.

47

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Efic

ienc

ia e

n la

s em

pres

as d

e in

serc

ión

y ap

oyo

públ

ico

Gráfico 3. Análisis coste-beneficio de las empresas de inserciónConvenio bajo Convenio alto Convenio bajo Convenio alto

< 3 años T> 3 años / F < 3 años T > 3 años / F 10 años 10 años 10 años 10 añosanual anual anual anual temporal finalista temporal finalista

OUTPUTSSubv. Estudios 500,00 500,00 6.000,00 6.000,00 6.000,00 6.000,00Sub. Inversiones 4.000,00 400,00 12.000,00 12.000,00 12.000,00 12.000,00Subv. Puesto Inserción 12.300,00 12.300,00 123.000,00 36.900,00 123.000,00 36.900,00Subv. Acom. Inserción 1.100,00 1.100,00 11.000,00 3.300,00 11.000,00 3.300,00Subv. Acom. Producción 1.700,00 1.700,00 17.000,00 5.100,00 17.000,00 5.100,00total outputs 19.600,00 19.600,00 169.000,00 63.300,00 169.000,00 63.300,00INPUTSSeguridad social Trabajador 584,60 584,60 834,80 834,80 5.846,00 5.846,00 8.348,00 8.348,00Seguridad social Empresa 2.908,30 2.908,30 4.152,90 4.152,90 29.083,00 29.083,00 41.529,00 41.529,00IRPF 184,10 184,10 1.183,20 1.183,20 1.841,00 1.841,00 11.832,00 11.832,00S.S. Trabajador p. acompañamiento 295,68 295,68 473,62 358,80 2.956,80 2.956,80 4.736,16 3.588,00S.S. Empresa p. acompañamiento 1.470,81 1.470,81 2.356,27 1.785,05 14.708,10 14.708,10 23.562,66 17.850,50IRPF personalacompañamiento 465,63 465,63 1.118,80 847,58 4.656,30 4.656,30 11.187,99 8.475,75Impuesto de SociedadesIVA facturación 2.918,74 2.918,74 1.922,22 4.338,22 5.027,42 21.939,42 19.222,18 43.382,18total inputs 8.243,26 8.243,26 11.207,00 12.665,74 58.272,62 75.184,62 112.069,99 126.657,43ahorro Outputs

Renta básica 5.400,00 5.400,00 5.400,00 5.400,00 54.000,00 54.000,00 54.000,00 54.000,00Ayudas de emergencia – – –Gasto Formación OcupacionalPorcentaje perceptoresRenta Básica 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80total ahorro outputs 4.320,00 4.320,00 4.320,00 4.320,00 43.200,00 43.200,00 43.200,00 43.200,00coste oportunidad

% encontrarían empleo 25% 50% 25% 50% 45% 60% 45% 60%Total real de ahorro 3.240,00 2.160,00 3.240,00 2.160,00 23.760,00 17.280,00 23.760,00 17.280,00Resultado 8.116,74 10.403,26 5.153,00 14.825,74 89.967,38 29.164,62 33.170,01 80.637,43

Fuente: Retolaza y Ramos, 2005, pág. 375.

11 Por ejemplo, la posible introducción de un contrato específi-co de inserción.

12 En las comunidades autónomas en las que se ha regulado,las subvenciones se dirigen de forma específica a la empresas deinserción, aunque se encuentran vinculadas a ciertos parámetros:inversión, personas trabajadoras en proceso de inserción, etc. EnFrancia, las ayudas tienen un carácter más amplio, pues se subven-ciona la inserción de las personas, independientemente de lascaracterísticas de la empresa que la facilite.

keholder: por una parte, desde su papelejecutivo;por otra, como cliente.

En el primer caso, la Administración en su papel eje-cutivo, mediante la asignación y gestión presupues-taria, puede intentar incidir en el desarrollo de laspolíticas de inserción, y más concretamente de lasempresas de inserción, entendidas como un instru-mento de aquéllas. Las tácticas más habitualesdesde esta perspectiva se centran, al margen de lasmedidas legislativas11 en las siguientes: la conce-sión de subvenciones, que bien pueden ser específi-cas a las empresas de inserción o más genéricas alos procesos de inserción12; los contrato programa; yla introducción de modelos de buenas prácticas,como puede ser el caso de la responsabilidad socialcorporativa.

El segundo caso sería la perspectiva de la Adminis-tración como cliente, ya que, bien sea como grupode interés o como principal (Boatright, 1997), tieneel derecho de exigir que las empresas a las cualescompra trabajen en dirección a los objetivos socia-les que intentan desarrollar, favoreciendo de formaactiva a aquellas que así lo hagan. Los mecanismosque puede utilizar la Administración en su papel decliente, para conseguir este objetivo son fundamen-talmente: los modelos de referencia, las certificacio-nes negativas y las cláusulas sociales, que en suvertiente más restrictiva darían lugar a los mercadostutelados.

La diferencia fundamental entre el rol ejecutivo de laAdministración y el de cliente estriba en que, mien-tras que el primero compete exclusivamente aldepartamento competente en dicha materia, en estecaso la inserción, la segunda puede afectar a la tota-lidad de la Administración, y concretarse en cadauna de las unidades de compra a ella vinculadas.

En el gráfico 4 se identifican las actuaciones quepuede desarrollar la Administración como tácticaspara potenciar los procesos de inserción sociolabo-ral. Dichas tácticas se articulan en torno a dos ejes.El primero sería el de focalización, en función de silas acciones se dirigen a las empresas en general oa un segmento más reducido de éstas, que en su

48

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra El gráfico 3, en el que se desarrollaba un modelo deanálisis coste-beneficio que suponen las empresasde inserción, refleja que el saldo anual positivo parala Administración, sin tener en cuenta posibles sub-venciones, por trabajador de inserción que se incor-pore a una empresa de este tipo oscilaría entre los10.400 €. y los casi 15.000 €, cantidades importan-tes como para que la Administración se planteemedidas de apoyo a este tipo de empresas. Dichasmedidas pueden orientarse desde dos planteamien-tos alternativos, pero complementarios: 1) medianteun aporte financiero específico articulado a través delos presupuestos de la Administración en cuestión;2) mediante el potencial de compra de la Administra-ción en general. La primera se justifica desde las res-ponsabilidades y obligaciones exigibles a la Adminis-tración en su rol de gestor del bienestar social,recogido tanto en la Constitución como en la legisla-ción vigente en el Estado español y en las diversascomunidades autónomas que lo constituyen.

Respecto al papel de la Administración como cliente,que ha sido analizado desde la perspectiva jurídicaen diversos trabajos, puede encontrar su fundamen-to en la teoría de los stakeholders (Freeman 1984,2007). Dicha teoría se desarrolla a partir del concep-to de responsabilidad social corporativa introducidode forma sistemática por el premio Nobel MiltonFriedman (1962), el cual la plantea como un instru-mento para mejorar los resultados de la empresa enbeneficio de sus accionistas. Este planteamiento,conocido también como la shareholder theory, enfa-tiza el papel de la dirección de la empresa en prote-ger los derechos de sus accionistas y encuentra sufundamento en la property rigth theory. La críticafundamental a esta aproximación centrada en la pro-piedad del capital se dirige a la excesiva importan-cia que se da a la maximización del beneficio a cortoplazo, relegando los intereses de terceras partesimplicadas también en el desarrollo de la empresa.Este planteamiento podríamos situarlo en lo que seha dado en llamar perspectiva instrumental de laresponsabilidad social corporativa.

Intentando dar respuesta a los problemas generadospor el planteamiento de Friedman, Freeman (1984)desarrolla la stakeholder theory, definiendo a losstakeholders como “cualquier grupo o individuo quepuede afectar o ser afectado en el desarrollo de laactividad empresarial”; y planteando que la integra-ción de los intereses de todos ellos es necesariapara la obtención de beneficios sostenibles a lolargo de los años. A pesar de su amplia definiciónde lo que pueden ser los diferentes stakeholders, ensu desarrollo, se centra fundamentalmente en elconcepto de grupo y, especialmente, en aquellosque son importantes para el éxito de la organiza-ción, en esencia los mismos que ya había identifica-do Friedman: propietarios, empleados, proveedores,clientes y comunidad local. Desde este planteamien-to la Administración desarrolla un doble rol de sta-

extremo más restrictivo tendría a las empresas deinserción. El segundo eje, referido al papel de laAdministración, se encuentra dividido en los dosroles señalados: el de ejecutor de políticas públicas,en la mitad superior; y el de cliente de productos yservicios, en la mitad inferior. A su vez, la pondera-ción de este último eje adquiere su máxima puntua-ción en el centro del gráfico, es decir, en la partesuperior para la intervención de la Administracióncomo cliente, y en la inferior para la intervención dela Administración como ejecutora. Dicha pondera-ción se corresponde con el compromiso que asumela Administración al aplicar las tácticas y en sus con-siguientes resultados, ya sean positivos o negativos.

Aunque la totalidad de las tácticas de intervenciónque hemos señalado cuentan con un potencial inte-resante, hemos restringido el análisis al cuadranteinferior derecho, es decir, a aquellas tácticas que laAdministración puede desarrollar desde su rol decliente y orientadas hacia las empresas de inserciónen particular. En este cuadrante podemos observardos tipos concretos de actuaciones: las cláusulassociales y los mercados tutelados.

De forma general, se puede, entender por cláusulasocial la inclusión de ciertos criterios en los proce-sos de contratación pública, en función de los cua-

49

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Efic

ienc

ia e

n la

s em

pres

as d

e in

serc

ión

y ap

oyo

públ

ico

Gráfico 4. Actuaciones de la Administración para potenciar la inserción sociolaboral

+

-

-

EMPRESASEN GENERAL

EMPRESASDE INSERCIÓN

ROLCLIENTE

ROLEJECUTIVO

PAPEL DE LAADMINISTRACIÓN

FOCALIZACIÓN DELA ACTUACIÓN

ejemplos debuenas

prácticasmodelos de

r.s.c.

medidaslegislativas

subvencionescontratación

subvencionesespecíficas

contratosprograma

mercadostutelados

clausulassociales

responsabilidadsocial

corporativa

certificacionesnegativas

Fuente: Elaboración propia.

les se incorporan al contrato aspectos de políticasocial como requisito previo (criterio de admisión)y/o como elemento de valoración (puntuación). Elmercado tutelado no sería sino un caso particular delas cláusulas sociales, donde el carácter restrictivode aquéllas sería, de facto, tan fuerte que sólo per-mite la participación de un tipo concreto de empre-sas. Las cláusulas sociales suponen una barrera deentrada, que puede oscilar como una variable conti-nua entre un polo donde el impacto de la barrera esmuy pequeño, ya que sólo serviría como criterio dedesempate, hasta otro polo donde sería condiciónsine qua non para la posibilidad de acceso al merca-do. Dichos polos se corresponderían, siguiendo laclasificación de Porter (1982), con las barreras deentrada relativas o absolutas.

Como ya se ha señalado, desde la teoría de los sta-keholders, las cláusulas sociales se fundamentan enla incorporación del cliente Administración comogrupo de interés, o incluso “principal” de la empre-sa proveedora de bienes y servicios , la cual deman-da y valora la satisfacción del conjunto de sus inte-reses. Estos intereses consistirían en incorporar deforma transversal los objetivos sociales en la adjudi-cación de contratos por parte de la Administración,de forma que, en su ejecución se consiguiera undoble objetivo, de una parte, la adquisición del ser-

vicio o producto objeto del contrato, y de otra, lapotenciación de determinados procesos de inclusiónsocial. Desde el sector de las empresas de inserción,se plantean los aspectos positivos de estas cláusu-las sociales en cuatro posibles direcciones:

• En cuanto al trabajador/a, los principales benefi-cios descritos están vinculados al impacto dedichas cláusulas en el acceso real a un empleo y,consecuentemente, están vinculadas a: la inde-pendencia económica, la adquisición de hábitos yactitudes, el incremento de la autoestima, el acce-so a prestaciones por desempleo y el acceso al sis-tema de prestaciones de la seguridad social.

• La Administración obtendría tres tipos de benefi-cio fundamentales: dispondría de herramientaspara potenciar los procesos de inserción y, portanto, las políticas sociales, reduciría el gastopúblico ocasionado por las prestaciones asisten-ciales a estas personas e incrementaría los ingre-sos fiscales y de seguridad social.

• Las empresas de inserción, por su parte, dispon-drían de un instrumento que les facilitaría el man-tenimiento y la estabilidad de los puestos de tra-bajo, facilitando los procesos de inserción.Asimismo, tenderían a sustituir las subvencionespor contratos y potenciarían el papel de la econo-mía solidaria como generadora de empleo.

• Por último, para la sociedad en general, los benefi-cios se podrían agrupar en tres apartados: sensibi-lización e implicación en la solución de los proble-mas derivados de la desigualdad; efectoejemplificador para las empresas lucrativas, quepodrían tender a contratar personas en riesgo deexclusión; y dinamización de la economía median-te el incremento de la tasa de población activa.

A pesar de estos supuestos efectos positivos, losdetractores de estas medidas señalan, al margen dela discusión sobre su posible legalidad, efectos dis-torsionadores tanto en relación a la libre competen-cia en el mercado como a la eficiencia de las empre-sas proveedoras, e incluso, un sobrecoste que estasactuaciones pueden suponer para la Administración.

Mediante la técnica de un grupo de expertos13, seha elaborado una matriz de análisis, donde se hanintegrado los posibles beneficios en tan sólo dosdimensiones: la de la Administración, que ha inclui-do a la de la sociedad en general, y la de la empre-sa de inserción. Se ha dejado al margen la del pro-pio trabajador, al considerar que la afección sobreéste no es directa, sino mediada por la empresa.Asimismo, junto con los aspectos positivos se hanconsiderado aquellos en los que las cláusulassociales podrían tener una incidencia negativa. Enel gráfico 5 se reflejan las principales conclusionesde este análisis.

50

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra

Gráfico 5. Oportunidades y amenazas de las cláusulas sociales para la Administración y las empresas de inserción

ADMINISTRACIÓN

EMPRESA DE INSERCIÓN

– Facilidad de acceso al mercado

– Estabilidad de los contratos

– Background

– Incremento de los costes de ejecución

– Decremento de las posibilidades de reacción ante incumplimientos

– Coste de oportunidad

– Pérdida de la orientación al cliente

– Reducción del poder de negociación con los clientes

– Incremento de la dependencia de la Administración

– Decremento de los niveles de eficiencia

– Ubicación en nichos con escasas perspectivas

– Merma de la rentabilidad

– Dinámica de trabajo diferente a los del mercado que distorsiona el propio proceso de aprendizaje por parte del trabajador

Fuente: Elaboración propia.

– Doble beneficio

– Relación coste-beneficio positiva

– Sensibilización social

13 El grupo se encontraba compuesto por siete expertos, entreellos, responsables de entidades promotoras, gerentes de empre-sas de inserción e investigadores universitarios.

A juicio del grupo de expertos, los beneficios de lautilización de cláusulas sociales se correspondencon los previamente identificados. En relación a laAdministración, ésta obtendría un doble beneficioen la contratación, al combinar la ejecución de polí-ticas de interés público con la ejecución transversalde políticas sociales. También obtendría un balanceeconómico positivo, habida cuenta de que dejaríade egresar diversas cantidades destinadas a funcio-nes asistenciales a los trabajadores e ingresaríarecursos vía impuestos y cuotas a la seguridadsocial. En este último aspecto, faltaría valorar si elacceso a este tipo de mercado podría traducirse enuna disminución de las subvenciones públicas a lasempresas de inserción. No obstante, al dirigirse fun-damentalmente a compensar el déficit de productivi-dad, no parece que el acceso a mercados tuvieraexcesivo impacto en su posible reducción. Por últi-mo, sensibilización social, en cuanto que la Admi-nistración podría utilizar este mecanismo y su consi-guiente difusión para implicar tanto a la poblacióncomo, especialmente, a otro tipo de empresas conánimo de lucro en la resolución de los procesos deexclusión laboral.

Por su parte, los beneficios para las empresas deinserción se centraron en tres fundamentalmente: elacceso a mercados, la estabilidad relativa de estosmercados y el incremento curricular de la empresade cara a postularse para el acceso a otro tipo demercados. Sin embargo, no se identificaron ningunaventaja relativa a márgenes, ni valor añadido.

Paralelamente, se detectaron una serie de desventa-jas o problemas que podrían acarrear la inclusión delas cláusulas, dependiendo del nivel de restricciónque éstas ejercieran sobre la participación en elmercado. En general, cuanto más restrictivas fueran,mayores serían los problemas que se podrían gene-rar –o su gravedad–, que irían disminuyendo con ladisminución del efecto barrera de la cláusula. Así,para la aplicación de las cláusulas como criterio dedesempate, no se encontró ningún efecto negativo,ni para la Administración ni para las empresas deinserción, aunque consecuentemente, el efecto posi-tivo también era mucho menor.

Los principales problemas para la Administraciónderivarían, de una parte, del posible incremento decostes del contrato o decremento de la calidad, yaque, de no ser así, las cláusulas sociales careceríande sentido, ya que la adjudicación sería procedentesin la existencia de ninguna cláusula adicional. Esteefecto se vería compensado por la reducción degasto público asistencial, por lo que sería interesan-te considerar el balance coste-beneficio, pudiendoincorporar, al menos, el diferencial como posiblesobrecoste de la contratación. En segundo lugar, encaso de incumplimiento del contrato por parte de laempresa, o de no cumplirlo en las condiciones decalidad establecidas, se incrementarían las dificulta-

des para denunciar el contrato o pedir compensacio-nes, ya que a los problemas habituales se añade elposible problema social generado y la repercusiónmediática que pudiera tener. Por último, hay queseñalar el coste de oportunidad que generaría elhecho de que, en lugar de realizar el contrato unaempresa de inserción, lo haga otra empresa. En estecaso, los puestos de inserción generados dejarán decrearse en las otras empresas, si bien se va a com-pensar con los ingresos fiscales y de seguridadsocial, ya que la Administración los ingresa indepen-dientemente de la adjudicación o no con cláusulassociales. En este sentido, y habida cuenta de que lasempresas de inserción normalmente no generanbeneficios y, por tanto, no satisfacen el impuesto desociedades, posiblemente los ingresos de la Admi-nistración se verían mermados con la adjudicación aempresas de inserción.

No obstante, los mayores problemas identificados lohan sido respecto a las propias empresas de inser-ción, y en concreto en los siguientes aspectos: 1) el posible decremento de los niveles de eficiencia;2) la pérdida de la orientación al cliente que caracte-riza actualmente a las empresas de inserción y laposible orientación a la Administración; 3) el incre-mento de la dependencia de la Administración; 4) la reducción del poder de negociación con losclientes, aunque esto se podría reducir si se trabaja-ra con múltiples Administraciones, lo que en laactualidad no ocurre; 5) la ubicación en nichos conescasas posibilidades de valor añadido, es decir,intensivos en mano de obra y con baja inversión,que son los que erróneamente solicitan las empre-sas de inserción, cuentan con menor oposiciónempresarial y parecen menos arriesgados a la Admi-nistración; 6) la merma de la rentabilidad en rela-ción a otro tipo de mercado, que, no obstante, sepodría compensar por la reducción de precios quese ocasiona en el acceso al mercado privado, debidoal costo de oportunidad generado por la inactividad;y, por último, 7) la dinámica de trabajo, diferente aotras empresas del mercado, que distorsiona el pro-pio proceso de aprendizaje por parte del trabajador.

Como hemos señalado, los problemas tenderán aaumentar en la medida en que se incremente elvalor restrictivo de las cláusulas, y tenderán a redu-cirse en la medida en que dicho valor restrictivo sediluya, como en el caso de su utilización para eldesempate. En este sentido, la cuestión aplicabili-dad de cláusulas sociales, que en su vertientemenos restrictiva se justificaría teóricamente y care-cería de incidencias negativas, se traslada a un pro-blema sobre el grado de barrera que dichas cláusu-las debe suponer. En este sentido, los expertossugieren, como hipótesis de trabajo, que la restric-ción de acceso al mercado vaya vinculada al gradode innovación ofertado por las empresas de inser-ción, es decir, que las cláusulas sociales no se utili-cen fundamentalmente para trasladar la ejecución

51

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Efic

ienc

ia e

n la

s em

pres

as d

e in

serc

ión

y ap

oyo

públ

ico

de contratos de unas empresas a otras, lo cual eslícito pero conlleva importantes efectos negativos,sino más bien, para proteger las innovaciones intro-ducidas por las empresas de inserción en su rela-ción con servicios o productos ofertados a la Admi-nistración.

Se parte de la base de que, si bien las empresas deinserción muestran una alta actividad innovadora,les es difícil mantener la ventaja que les proporcio-nan dichas innovaciones, ya que normalmente noson patentables, y sí fácilmente imitables porempresas con mayor capitalización. En este sentido,las cláusulas sociales recompensarían el incrementode valor por parte de la empresa para la Administra-ción, a través de la estabilidad del mercado previa-mente abierto, lo que evitaría algunos de los efectosnegativos señalados anteriormente, en especial, losreferidos a las propias empresas, y algunos de losde la Administración si se contemplan en el largoplazo. Un ejemplo paradigmático de innovación,apertura de un nicho de mercado y posible defensaéste lo constituye el caso del reciclaje de desechosvoluminosos en el conjunto del Estado español.

8. Conclusiones

En el análisis se han revisado cinco tipos de varia-bles que pueden incidir en el éxito de las empresasde inserción desde la perspectiva de la gestiónempresarial, entendido este como eficiencia: el efec-to localización, representado por la ubicación endiferentes comunidades autónomas; el efecto sec-tor; las características estructurales de la empresa;las características específicas de gestión; y los acti-vos intangibles. Asimismo, se ha estudiado el posi-ble apoyo de la Administración mediante mecanis-mos de mercado.

• Con relación al impacto de la comunidad autóno-ma en la que se ubican y al sector de actividad, nose ha encontrado correlación alguna significativacon el éxito, por lo que se debe mantener la hipó-tesis a falta de nuevos estudios de que su impactoen el éxito de las empresas de inserción es irrele-vante.

• Con relación a las variables estructurales, se haencontrado una relación significativa entre tama-ño, volumen de activos y antigüedad, pero ningu-na de ellas se correlacionaba con el éxito, por loque también este tipo de variables parecen irrele-vantes, salvo el hecho de ser cooperativa, quemejora la situación de solvencia de la empresa.

• En cuanto a los factores específicos de gestión, nose ha encontrado ninguna relación significativa alas siguientes variables: 1) orientación alcliente/administración/trabajador; 2) protocolosde calidad; 3) calidad del marketing; 4) posición

tecnológica; 5) formación continua; 6) innovación;7) estructura organizativa / liderazgo; 8) accesibili-dad a la información; 9) facilidad de acceso a lafinanciación; 10) alianzas y trabajo en red.

• Por el contrario, se ha encontrado una correlaciónsignificativa entre las condiciones laborales –flexi-bilidad de horarios, seguridad en la continuidaddel trabajo y calidad del puesto de trabajo– con eléxito. Independientemente de la dirección del pro-ceso causal o de su probable interaccionalidad, locierto es que parece que la preocupación por lamejora de las condiciones laborales de los trabaja-dores, entre ellas la estabilidad, lleva aparejadauna mejora de la explotación empresarial. Esimportante destacar este punto, habida cuenta deque en ocasiones las empresas posponen lasmejoras laborales para los trabajadores con la dis-culpa de que no se pueden abordar hasta que laempresa no funcione adecuadamente: los resulta-dos no sólo no dan la razón a este argumento,sino que parecen indicar que se obtiene el efectocontrario al esperado, lo que facilita el fracasoempresarial.

• Por otra parte, la estrategia planificada –entendi-da como planificación estratégica, plan de gestión,plan de tesorería y sistema de control de gestión–parece un obstáculo para el éxito de estas empre-sas, ya que se correlaciona de forma significativa,pero en negativo, con el éxito. Este resultado, aun-que de entrada parece anómalo, podría ir en lalínea de los planteamientos estratégicos emergen-tes, habida cuenta de que las empresas de inser-ción no sólo trabajan en entornos turbulentos,sino que, en general, ellas mismas son bastanteinestables. Quizás la capacidad para aprovecharoportunidades o huir de amenazas poco previsi-bles derive en un factor importante de éxito, aun-que esto debería ser objeto de una posterior inves-tigación.

• Por otra parte, la existencia de activos intangiblesen un porcentaje importante de empresas deinserción y su vinculación a parámetros de explo-tación, hace pensar que las relaciones previas delas entidades promotoras, o la capacidad de losgerentes para vincular afectivamente a la Adminis-tración o a los potenciales clientes en el proyecto,emerge como un factor importante de éxito empre-sarial. No obstante, en este aspecto sólo hemosrealizado un trabajo de carácter exploratorio, quedeberá ser analizado de forma más sistemática.

Una consecuencia práctica de los resultados obteni-dos sería que los esfuerzos en gestión de la empre-sa y formación de directivos no deberían centrarseen aspectos relacionados con la planificación, sinoque tendrían que orientarse al desarrollo de capaci-dades divergentes y adaptativas.

52

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra

Por último, hay que indicar que puede que las espe-cificidades señaladas no se deban tanto a caracte-rísticas propias del subsistema de empresas deinserción, sino a su juventud, y a la variabilidadgenerada por las diversas regulaciones de las dife-rentes comunidades autónomas, y quizás con elpaso del tiempo puede darse un asentamiento delmodelo y una estandarificación en la gestión, quelas asimile más al conjunto de pymes. En relación aeste punto, la competitividad de las empresas deinserción y los posibles instrumentos de apoyo de laAdministración a través de mecanismos de mercado,se han generado las siguientes conclusiones:

• Las empresas de inserción, por el tipo de mercadoen el que desarrollan su actividad y sus caracterís-ticas idiosincrásicas, presentan un conjunto dedesventajas competitivas en el mercado. Aunqueexisten diversos modelos de empresas de inser-ción, los cuales desarrollan estrategias comercia-les diferenciadas para su sostenibilidad empresa-rial, mayoritariamente, en el Estado español, lasempresas de inserción se encuentran orientadas almercado.

• La Administración obtiene costes de trasforma-ción, cuantitativos y cualitativos, positivosmediante la subsidiación de los procesos de inser-ción laboral a este tipo de empresas, por lo cualtiene interés legítimo en potenciar la actividad

comercial de las empresas de inserción. Dichapotenciación puede ejercerla desde su rol ejecuti-vo o de cliente. En el primer caso, afecta al área odepartamento que tenga por objeto la inserciónsociolaboral; en el segundo, se trata de una actua-ción transversal que afecta al conjunto de las enti-dades vinculadas a la Administración. Las actua-ciones de ésta en su rol de cliente se justificandesde la teoría de los stakeholders, y más concre-tamente desde la teoría multifiduciaria.

• La principal actuación potencial de la Administra-ción para el desarrollo de un mercado focalizadose articularía a través de las cláusulas sociales.Éstas serían una barrera de entrada que puedeconfigurar diversos niveles de acceso al mercado:en su polo inferior encontraríamos la cláusula dedesempate, y en el más restrictivo los mercadostutelados. El problema no estriba en la idoneidaddel uso de cláusulas sociales, que resulta evidenteen su concreción menos restrictiva, sino en optimi-zar la ponderación de las mismas en el cómputototal de la adjudicación.

Podríamos concluir con la hipótesis de que la bon-dad del incremento de las restricciones introducidaspor las cláusulas sociales es directamente propor-cional al grado de innovación desarrollado por lasempresas de inserción en los productos/serviciosobjeto de la contratación.

53

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Efic

ienc

ia e

n la

s em

pres

as d

e in

serc

ión

y ap

oyo

públ

ico

54

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

AGUIRRE, M. S.; CHARTERINA, J.; IDÍGORAS, I.; MARTINEZ,R.; y MATEY, J. (2006): Estudio de las estrate-gias de competitividad de las empresas indus-triales vascas, Bilbao, SPRI.

BOATRIGHT, J. (1997): Ethics and the Conduct of Business,Prentice Hall.

BORGAZA, C. (1996): “Paro de larga duración e iniciativasde inserción por la economía”, en VIDAL, I.(coord.) Inserción social por el trabajo. Unavisión internacional, Barcelona, Centro de Ini-ciativas de la Economía Social, pp. 39-56.

CAMISÓN, C. (2001): “La competitividad de la empresaindustrial de la comunidad valenciana: análi-sis del efecto del atractivo del entorno, los dis-tritos industriales y las estrategias empresa-riales”, Valencia, Tirant Lo Blanch.

COQUÉ, J.; y PÉREZ, E. (2000): Manual de creación y ges-tión de empresas de inserción social, Universi-dad de Oviedo.

DEFORTUNY, J.; FAVREAU, L.; y LAVILLE, J. L. (1997): Insercióny nueva economía social”, Valencia, CIRIEC.

DOMÍNGUEZ, M.; BALLESTERO M., G. (coords.) [2003]: Lasempresas de inserción: su acceso a la contra-tación pública, Burgos, FECLEI.

FAEDEI (2003): Identificación y diagnóstico integral de lasempresas de inserción en España, Madrid, Edi-torial Popular.

FREEMAN, R. E. (1984): Strategic Management: A Stakehol-der Approach, Boston, Pitman Press.

FRIEDMAN, M. (1970): “The social responsibility of businessis to increase its profits”, en New York TimesMagazine, septiembre.

GALÁN, J. L. y; VECINO, J. (1997): “Las fuentes de rentabili-dad de las empresas”, Revista Europea dedirección y Economía de la Empresa, vol. 6, nº1. pp. 21-36.

GONZÁLEZ, A.; CORREA, A.; y ACOSTA, M. (2002): “Factoresdeterminantes de la rentabilidad financiera delas pymes”, Revista Española de Financiacióny Contabilidad, vol. 31, nº 112, pp. 395-429.

HAMEL, G. y VALINKANGAS, L. (2003): “En busca de la resi-liencia”, Harvard Business Review, AmericaLatina, vol. 81, nº 9, pp. 40-52.

LESMES, S. (2002): Manual de cláusulas sociales, Iruña,Gaztelan [también disponible en línea:<http://www.gaztelan.org/cmanual.php>].

LÓPEZ ARANGUREN, L. M. (2002): Las empresas de inserciónen España, Madrid, Consejo Económico y Social.

Bibliografía

MAHONEY, J. T.; y PANDIAN, J. R. (1992): “The resourcedbased-view within the conversation of strate-gic management”, Strategic Management Jour-nal, vol.13, pp. 363-380.

MARCUELLO, C.; BELLOSTAS, A.; CAMÓN, J.; MARCUELLO,C.; y MONEVA, J. M. (2005): Las empresas deinserción en Aragón: características, evolucióny futuro, Zaragoza, Fundear [también disponi-ble en línea: <http://www.unizar.es/geses/proyectos/DT15.pdf>].

MINTZBERG, H.; AHLSTRAND, B.; y LAMPEL, J. (1998): Stra-tegy Safari: A Guided Tour through the Wilds ofStrategic Management, New Cork, The FreePress.

NARVER, J. C.; y SLATER, S. F. (1995): “Marketing orientationand learning organization”, Journal of Marke-ting, 59, pp. 63-74.

— (1998): “Additional thoughts on the measurement ofmarket orientation: A comment on Deshpandeand Farley, Journal of Market Focused Manage-ment, vol. 2, nº 3, pp. 233-236.

PORTER, M. (1982): Estrategia competitiva, México,C.E.C.S.A.

RETOLAZA, J. L.; y RAMOS, J. M. (2005): “Modelización delcoste de las empresas de inserción para laadministración pública”, CIRIEC-España. Revis-ta de Economía Pública, Social y Cooperativa,nº 52, pp. 361-385.

RETOLAZA, J. L.; y RUIZ, M. (2006): “Factores de éxito en lasempresas de inserción”, en XI Jornadas deInvestigadores en Economía Social y Coopera-tiva, Santiago de Compostela, CIRIEC.

RETOLAZA, J. L.; MUGARRA, A.; y ENCISO, M. (2005): “Soli-darity-based enterprises: New comprising con-cept for the enterprise of the future”; en CHA-VES, R.; MONZÓN, J. L.; STRYJAN, Y.; APEAR, R;y KARAFOLAS, S. The Future of Cooperatives ina Growing Europe, Valencia, CIRIEC-España.

RUBIO, A.; y ARAGÓN, A. (2002): “Factores explicativos deléxito competitivo. Un estudio empírico en lapyme”; en Papers del XVI Congreso Nacionalde AEDEM, pp. 557-568.

SALAS, V. (1993): “Factores de competitividad empresarial.Consideraciones generales”, Papeles de Eco-nomía Española, nº 56, pp. 379-396.

TEECE, D. (1986): “Profiting from technological innovation:implications for integration, collaboration,licensing and public policy”, Research Policy,nº 15, pp. 285-305.

J. L

. R

etol

aza

• M

. R

uiz

• A

. A

rauj

o de

la M

ata

• A

. M

ugar

ra

55

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

O lil si jekh xarnaripen tar-o rromano trujalipen kajinkerel pes and-o “Euskadaqe rroma thaj avrikanebutikerutne and-o lenqo ternikano ivipen”, rodipenkerdo andar-o KOHESLAN (Rodipnasqi Grùpa pal-oSociàlo Somkhetanipen) and-e trin kotora. And-ojekhto kotor, i rodipnasqi grùpa putardol pal-e enekotar verver sociàle antrimata, profesionàle tar-osiklaripen thaj aktìve ene e minoritetenqe, thovan-dor e bàze pal-i jekh eksperiència and-o rodipenkomunikatìvo vi krìtiko. And-o dujto kotor, las butcaco kontàkto bis thaj jekh ternença, kerandorlença vi lenqe maj pasutne manusença “jekh antrorodipen” kaj kidon e buta thaj divesutne maskaràk-cie save den laches pe lenqe dromenqe ivimata.And-o trito kotor, o maskar e butaqo sa and-i relàciae ekspèrtura enença and-i buti e ciknorrença, viand-o formàlo siklaripen vi and-o bi formalosiklaripen, pe trin verver sociologikane trujalimata:o gav Mungia, o trujalipen kotar-o Bilbao Txurdina-ga –Otxarkoaga thaj o Maskar– Nòrto tar-i Gazteiz.Siklarne, sociàle butikerutne thaj sociàle edukatòre,aktìve ene tar-e rromane asociàcie vi tar-e avrikaneasociàcie thaj familìe kaj len kotor and-o siklaripenlenqe ciknorrenqo, bur sukar marde godi and-i akajabuti. O lil kaj sikavas inkerel pràktike thaj ekspe-rièncie kotar-I maskaràkcia kaj del pes pe duj lokàletrujalimata (save phendam maj anglal kotar-o Bilbaovi kotar-i Gazteiz) kaj besen but rroma, vi inkerel igodi andar-e ene. Agoral, o lilenqo kotor pan sikavele goda thaj mangimata pal-e socio-siklaripne àkcieand-e lokàle trujalimata, kaj sikaven pen and-opalutno lil kaj dam avri. Sa si andar-o mangipen tesevel pal-i buti kaj paruvel, kaj len kotor e eneça vie sociàle khetanimatença save lam kotor and-i akajanevi vi barvalli eksperiència.

1. Introducción

Este artículo es síntesis de la temática gitana conteni-da en “Gitanos e inmigrantes vascos en su ciclo devida adolescente”, investigación realizada porKOHESLAN (Grupo de Estudios para la CohesiónSocial de EHU-UPV) en tres etapas. En la primera, elequipo investigador se abrió a gentes de diversas dis-ciplinas de las ciencias sociales, profesionales de laeducación y agentes activos de las minorías, acordan-do las bases de una experiencia de investigacióncomunicativa crítica (J. Gómez et al.: 2006). En lasegunda, abordó en profundidad a veintiún adoles-centes, construyendo con ellos y con sus más próxi-mos “un diagnóstico de sentido” en el que se recogí-an las prácticas e interacciones cotidianas queinfluyen positivamente sus trayectorias de vida. En latercera, se centró en la relación con agentes expertosen el trabajo con menores, tanto de la educación for-mal como de la educación no-formal, en tres entornosde diferentes características sociológicas: el pueblode Mungia, el entorno bilbaíno de Txurdinaga-Otxar-koaga y la zona Centro-Norte de Vitoria-Gasteiz.

Profesores, asistentas y educadores sociales, miem-bros activos de asociaciones gitanas y de inmigran-tes y, por último, familiares sensibilizados en la edu-cación de sus menores se involucraron en lareflexión. Este artículo completa al aparecido en elnº 42 de ZERBITZUAN al presentar tanto prácticas yexperiencias de interacción que tienen lugar en dosentornos locales (los mencionados de Bilbao y deVitoria) con presencia significativa de población gita-na, como el juicio que dichas prácticas e interaccio-nes merecen a los actores y agentes escogidos deesos entornos. Como cierre, el epígrafe número seisofrece reflexiones y propuestas de actuación. Todoello desde la voluntad de servir, en alguna medida, altrabajo transformador en el que están empeñadoslos agentes y las agencias sociales con quienes elequipo ha compartido esta rica experiencia.

Adolescentes gitanos vascos: voces ypropuestas socioeducativasMikel Arriaga LandetaKOHESLAN Grupo de Estudios para la Cohesión Social (EHU-UPV)1

1 La autoría de las reflexiones que aparecen en este artículo escolectiva y corresponde al equipo formado por: Mikel Arriaga, Car-los Muñoz, Luis Otano, Andrés Davila, Javier González Burutxaga,Milena Parada, Maite Mateos, y Oihane García. El Consejo Vascopara la Promoción Integral y la Participación Social del Pueblo Gita-no ha asesorado al equipo investigador. La investigación ha recibi-do la ayuda de la Dirección de Bienestar del Departamento deVivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco y del Vicerrectora-do de Investigación de la Universidad del País Vasco.

2. La población gitana vasca en edadescolar

Alrededor de 14.000 personas componen la comuni-dad gitana habitante en la Comunidad Autónoma delPaís Vasco, en la que residen más de dos millonesde personas. Gran parte de esta población gitana esoriginaria de Castilla y Andalucía o descendiente defamilias procedentes de estas zonas. A lo largo delsiglo XX, en movimiento migratorio coincidente conlos procesos de industrialización que estabanteniendo lugar en el país, la comunidad gitana fueasentándose en Euskadi.

La media de situación socio-económica de las fami-lias gitanas en la Comunidad Autónoma Vasca esbaja. Las principales ocupaciones de las personasjóvenes y adultas siguen siendo la venta ambulantey la recogida de materiales de reciclaje, ambas enclaro retroceso. Desde esta precaria situación, losgitanos y las gitanas se enfrentan a un mercadolaboral muy competitivo y lo hacen con escasa for-mación lo que dificulta aún más la incorporación almundo laboral; además de estas dificultades esconstatable la actitud social desfavorable a emplearpersonas de etnia gitana apreciable igualmente enotras latitudes (J. del Pozo: 2006; CREA: 2004).

La actual población gitana vasca mantiene un creci-miento demográfico alto, por lo que el segmento decriaturas en edad escolar es importante. Las circuns-tancias sociales comunitarias que hemos apuntadocomponen un marco poco estimulante como puntode partida a la escolaridad de los niños y de lasniñas. En la actualidad, suelen estar escolarizadostanto ellos como ellas, y aunque es cierto que elabsentismo, el fracaso y el abandono siguen siendoaltos, no es menos cierta la mejora de la situacióneducativa general, siendo cada vez más frecuenteslas realidades de gitanos y gitanas con éxito escolaren sus trayectorias formativas.

3. La voz de los enseñantes

El equipo investigador autor de este artículo ha sos-tenido un diálogo con interlocutores de centros deenseñanza secundaria situados en entornos urbanosde nivel medio-bajo y bajo, con un porcentaje altode familias gitanas. A través de sesiones periódicascon profesores y tutores ha llegado a una primeravisión de conjunto de la escolaridad del alumnadogitano que expone a continuación.

La falta de expectativas con que el sistema educati-vo afronta la escolarización de las niñas y los niñosgitanos es uno de los motivos que están en el origende las malas experiencias escolares. Presupuestosestereotípicos determinan una insuficiente atencióna sus procesos de aprendizaje por parte de los cen-tros y una interiorización de su supuesta inferiori-dad para aprender por parte de los niños.

Un número importante de escolares gitanos sueleestar reunido en centros con tendencia a la guetiza-ción debido bien a la no matriculación en ellos delalumnado no gitano o bien a la fuga de este alumna-do a otros centros. En el fondo de estos procesosanida el recelo de muchos padres a que sus hijoscompartan aulas con niños gitanos, lo que no essino un reflejo del rechazo social que soporta lacomunidad gitana.

Resulta difícil conseguir una relación fluida entreagentes escolares y familiares. La dificultad viene delejos y las razones son variadas. Por un lado, partede la población gitana, sobre todo la de cierta edad,percibe la escuela como una más de entre las insti-tuciones que la han maltratado históricamente yconsecuentemente adopta una actitud recelosa ydefensiva ante ella. Por otro lado, la cultura gitanaaún no ha sido suficientemente reconocida ni hechapresente en la escuela, lo cual es un obstáculo paraque los gitanos, alumnos y familiares, puedan perci-bir a ésta como algo también suyo. Falta flexibilidaden la escuela para atender la especificidad del alum-nado gitano y, por otra, éste carece del estímulo yapoyo necesario de sus familias, ya que sólo algu-nas de entre ellas han empezado a valorar la impor-tancia de la educación. Por esta razón, los progra-mas escolares más desarrollados suelen ser losdestinados a paliar estas carencias. Hay centros queya trabajan en la adaptación de la organizaciónescolar y del currículo a las características de unalumnado cada vez más plural.

La reducción del número de profesores que impar-ten materias en una misma clase o la presencia dedos profesores en una misma aula son prácticasencaminadas a conseguir una relación más próximacon los niños y una atención más sosegada. Tam-bién se ha empezado a contar con la presencia deeducadores sociales gitanos dentro del aula. Aun-que aún hay mucho por andar, la adopción de estasprimeras medidas ha provocado una mejora tanto enel aprendizaje como en la convivencia escolar en loscentros que las cultivan.

Los enseñantes valoran positivamente la autonomíaotorgada a los centros para desarrollar acciones pro-pias pero, al tiempo, reclaman mayor compromiso dela administración educativa en apoyar programas for-mativos dirigidos a los enseñantes y en dotar a loscentros de recursos humanos y materiales adecua-dos, ya que la mejora pedagógica y didáctica siguebasándose fundamentalmente en voluntades indivi-duales. En el trato con la población gitana que acudea la escuela, los agentes escolares afirman de mane-ra unánime que un contexto de afecto y confianzahacia el escolar y su familia es garantía de buenaentrada en el mundo educativo y, por consiguiente,de buena respuesta participativa en el mismo. Enesta línea incluyente, consideran insustituible elreconocimiento de la singularidad cultural de cada

56

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Mik

el A

rria

ga L

ande

ta

cual y el fomento de las relaciones entre iguales detodo el alumnado, no especialmente del gitano.

Gran parte de los alumnos gitanos matriculados enESO no concluyen los estudios. Las tareas domésti-cas, la ayuda a la economía familiar y el deseo deincorporarse a la vida adulta suelen estar en la raízdel abandono prematuro. Con todo, sin ser satisfac-toria, la situación mejora día a día, siendo cada vezmenos excepcionales los casos de éxito escolar delas chicas y de los chicos gitanos. En particular, sonlas jóvenes mujeres gitanas quienes mejores resul-tados están obteniendo en su escolarización. Ante lasituación crítica de la comunidad, es importantísimoanimar a las chicas y a los chicos a que orienten suvitalidad juvenil a reflotarla.

4. Actores y voces gitanas

La conversación con adolescentes de etnia gitanaque han debido superar obstáculos para progresaren su formación, sirve para esclarecer los sustentosbásicos de su buena inserción educativa, de las difi-cultades más frecuentes que han hallado en sucamino y de las claves de superación de las mismas.Presentamos aquí, muy resumidamente, algunas tra-yectorias tipo e incluimos al final del artículo, enAnexo, sus palabras más significativas.

Carmen, 16 años, 2º de ESO

Carmen no contaba en principio con la confianza dealgunos varones de su familia, sobre todo de suabuelo, cabeza de familia. Desde una actitud de res-peto a las tradiciones familiares, disipó sus temoreshasta acabar convenciéndoles; es así como puedeseguir dedicándose al estudio. Tuvo y tiene el impor-tante apoyo de su hermano mayor, Manuel, estu-diante de hostelería, que en su momento tambiénhubo de superar recelos familiares. Ambos estánponiendo al día a la familia.

Dentro del instituto se relaciona por igual con chicasgitanas y con chicas payas, buscando en ellas unaaportación positiva. Fuera del centro educativo, lasamigas con las que comparte el tiempo libre songitanas, con algunas de ellas participa en las activi-dades de la asociación gitana Kalé dor Kayikó. Con-serva mucho afecto hacia algunos de sus profesoresdebido al buen trato que estos le dieron. Con todo,cree que el profesorado debería formarse más entemas gitanos pues en el desconocimiento de losmismos está la raíz de muchas actitudes excluyentes.

Reconoce en la formación una forma de invertir ensu independencia laboral y en su independenciaeconómica, de modo que organiza su tiempo deforma minuciosa, sin descuidar ni los estudios ni lastareas domésticas. Se siente orgullosa de su condi-

ción de gitana y asume la importancia que tienepara el progreso de los suyos el cumplimiento de surol como mujer con formación.

Juana, 19 años, 2º de bachiller

No tiene mucha relación con gitanos más allá de suámbito familiar extenso, gitano todo él. En su deci-sión de seguir estudiando cuenta tanto con el apoyode sus amigas payas como con la aprobación de sufamilia gitana. Recuerda con mucho cariño a dos desus tutoras que, además de volcarse en su procesode aprendizaje, la apoyaron y animaron en épocasde baja autoestima muy difíciles en su vida.

No ha sufrido racismo en primera persona, pero esconsciente del que padece su pueblo y que se dejanotar en muchos detalles cotidianos. Conoce y parti-cipa de las actividades que la asociación gitana GaoLacho Drom realiza en su ciudad y reconoce laimportancia de su labor. Juana atesora un gran espí-ritu de superación personal, ya que ha tenido queluchar con ahínco para superar situaciones persona-les de vida muy difíciles. Valora mucho la indepen-dencia económica de la mujer y es muy crítica condeterminados patrones de género que observa enalgunas familias gitanas.

Manuel, 18 años, 1º CIP

Manuel contaba con el apoyo de sus padres paraseguir en los estudios más allá de la obligatoriedad.Era el abuelo quien al principio le ponía algunaspegas hasta que él, con un buen manejo de la situa-ción, pudo hacerle ver que la ocupación familiar enla chatarra había tocado fondo y no tenía futuro. Consu ejemplo desbrozó el camino del estudio a su her-mana Carmen. Disfruta de la amistad de sus compa-ñeros de estudios sean gitanos o sean payos. Entresus amigos gitanos que dejaron los estudios esmotivo de sana envidia y le alaban la opción quetomó por estudiar, ya que ellos que siguieron conlos empleos familiares pasan por momentos muydifíciles.

La asociación Kalé dor Kayikó hizo seguimiento de sutrayectoria y él continúa participando en las activida-des de la asociación junto a otros chicos y chicasgitanas. Los profesores se volcaron desde un princi-pio en atenderle bien, considerando Manuel estehecho como muy significativo en su éxito. Por suparte, nunca fue un alumno absentista y destaca suconstancia en cualquier cosa en la que se involucra.

Manuel se siente muy orgulloso de su gitaneidad.Se relaciona perfectamente tanto con gitanos comocon quienes no lo son, y se maneja de una formamadura en situaciones de conflicto, resolviendo lassituaciones tensas de forma dialogada.

57

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Adol

esce

ntes

gita

nos

vasc

os:

voce

s y

prop

uest

as s

ocio

educ

ativ

as

Neli, 17 años, 1º de Bachiller

Neli ha contado de siempre con el apoyo de toda sufamilia, incluidos los varones de la misma: su abue-lo y su padre. Los padres de Neli no tienen estudiospero sí saben apreciarlos y siempre han tenido claroque la chica debía centrarse en el estudio. Por estarazón, a diferencia de lo que les ocurre a otras chi-cas gitanas, Neli no ha tenido que dedicarse al cui-dado de su hermano pequeño.

Es consciente del rechazo que sufre la comunidadgitana, por eso se considera afortunada con el tratoque le han dispensado siempre tanto sus profesorescomo sus compañeros y compañeras. Participa activa-mente como voluntaria en Kalé dor Kayikó, donde seencuentra con otros jóvenes gitanos que también se están formando. Tiene muy claro lo que quiere y esconsciente de sus posibilidades. Decidió realizar susestudios íntegramente en euskera pues pensó queello le podría abrir más posibilidades laborales sinnecesidad de salir de Euskadi. Ya domina el idioma.

Sus buenos resultados académicos le han propor-cionado una autoestima muy elevada y se sientemuy orgullosa de ser gitana. Dice que las dificulta-des a las que aluden muchas personas gitanas sonreales pero que con empeño se pueden superar.(Pasados dos años desde la realización de la entre-vista, Neli cursa Derecho en la Universidad).

María, 34 años, madre gitana

Es madre de cuatro hijos comprendidos entre losdieciséis y el año de edad, dos de ellos cursandoESO. No sabe ni leer ni escribir. No trabaja fuera decasa pues debe dedicarse enteramente al cuidadode sus hijos. Es perceptora de ayudas sociales, gra-cias a las cuales sale adelante. Ha tenido y tiene quehacer un gran esfuerzo en todas las dimensiones dela vida. La entrevista es muy útil, tiene el valor detestimonio de una gitana con perfil bastante extensi-ble a otras muchas de su comunidad en su zona.

Tiene una gran fe en los beneficios que el estudiarproporcionará a sus hijos e hijas, por esta razón, apesar de la situación familiar, antepone los estudiosal trabajo, algo poco habitual en una persona sinformación académica y de nivel socioeconómico tanbajo. Observa diferencias significativas entre losadolescentes que estudian y los que no lo hacen.Los adolescentes que estudian suelen tener unaactitud social más positiva, suelen ocupar su tiempolibre de forma más saludable, suelen salir con bue-nos amigos y evitar compañías no recomendables.

Valora mucho el cambio en las relaciones padres-hijos, el que ahora se hable más que antes y conmayor confianza, pues así se puede intervenir sobrelos problemas antes de que se agraven. También

resalta el hecho de que ahora se junten “los mocitoscon las mocitas” y se relacionen los gitanos con lospayos. Juzga positivo el que la edad para contraermatrimonio ya no sea tan temprana como en tiem-pos aún recientes.

La situación laboral de las familias gitanas de suzona es precaria pues la mayoría se dedica a laventa ambulante, en profunda crisis, y aún con elaporte de alguna ayuda social los ingresos son insu-ficientes para salir adelante. El rendimiento escolarde los niños de estas familias se ve mermado ya queel bajo poder adquisitivo en la familia acarrea pro-blemas a la misma que influyen negativamente enlos hijos.

En cuanto a las asociaciones gitanas, Iniciativa Gita-na le atiende con mucha dedicación en todo aquelloque ella les requiere. En general, no valora las aso-ciaciones como algo de gran utilidad aunque, dellado contrario, tampoco las familias colaboran en lasactividades de las asociaciones, a veces no llegan nia conocerlas.

5. Diagnóstico de prácticas e interaccionessignificativas

5.1. El apoyo familiar en los estudios

Es frecuente entre los adolescentes gitanos que aflo-re el deseo de incorporarse de forma prematura a lavida social adulta; por otra parte, los casamientosse siguen produciendo a edades muy tempranas,aunque es tendencia que va remitiendo. Cuando losadultos de autoridad familiar se lo proponen y apo-yan las trayectorias escolares de los chicos y chicas,retrasando su incorporación a la economía familiar oa las labores domésticas intensivas, las posibilida-des de trayectorias de éxito se multiplican. Los jóve-nes gitanos muestran gran respeto por sus mayores,dato que no hay que ver como un obstáculo sinocomo una oportunidad excepcional para el diálogointergeneracional. Cuanto mayor apoyo familiar ymás dialogo con sus mayores tiene un adolescentegitano, mejores resultados formativos obtiene.

5.2. La relación con los pares gitanos

En la comunidad gitana ha existido temor a que elniño gitano que entraba en procesos formativos per-diera los lazos de unión con los otros niños gitanos.Es muy importante para los chicos y para la comuni-dad que los estudiantes exitosos continúen mante-niendo los lazos con sus pares gitanos que no hancontinuado sus estudios. De esta manera los chava-les de su entorno pueden reconocer los logros queestán obteniendo, produciéndose un mutuo benefi-cio de reconocimiento y de referencia. Al contrario,un niño o una niña que al obtener éxito escolar se

58

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Mik

el A

rria

ga L

ande

ta

aparta de los suyos puede convertirse en referencianegativa para éstos.

5.3. El mantenimiento de la identidad gitana

Los propios menores entrevistados consideran unvalor su identidad gitana y en ningún caso reñidocon acceder a niveles educativos altos. Los chicos ylas chicas entrevistadas tienen interiorizado en unou otro grado un juicio positivo de su identidad, loque no quita para que sea crítico cada cual con unau otra manifestación de su cultura y de sus tradicio-nes. En particular, las chicas lo son con determina-dos patrones de género, tales como la edad de casa-miento o la dependencia económica, y los chicoscon la costumbre de seguir el empleo familiar. Elorgullo de sentirse gitano y de ser aceptado y consi-derado por la propia familia y por los iguales enedad es fuerte y proporciona a chicos y a chicasimportantes dosis de autoestima.

5.4. Las asociaciones gitanas

Los jóvenes entrevistados conocen las asociacionesgitanas, incluso varios participan en ellas (Kalé dorKayikó, Gao Lacho Drom e Iniciativa Gitana, que sonlas que intervienen en los entornos en que se hacentrado la investigación). El hecho es más significa-tivo aún si tenemos en cuenta que han sido los cen-tros escolares y no las asociaciones gitanas quieneshan escogido a los entrevistados.

La proximidad de las asociaciones gitanas al mundode la escuela a través de actividades o de presenciapermanente transmite confianza al escolar. Los edu-cadores culturales o sociales de las asociacionessuelen ser jóvenes gitanos que sirven de referenciaa niños y adolescentes. Con su presencia y buenhacer acercan afectivamente la escuela a la comuni-dad gitana y la comunidad gitana a la escuela.

Más allá de su actuación en el ámbito escolar, algu-nas asociaciones gitanas desarrollan programas sec-toriales de juventud, de interculturalidad, de géneroy otros muchos que buscan una formación integralen valores. Estas experiencias buscan promocionarel espíritu cooperativo de los adolescentes gitanosfacilitándoles espacios para dialogar acerca de susnecesidades y expectativas.

5.5. La cercanía de la escuela

Al entrar el niño gitano en la escuela suele produ-cirse por regla general una tensión: el niño gitanose siente diferente a la mayoría, alumnos y profe-sores, y la mayoría se siente diferente al niño gita-no o, dicho de otro modo, ve como un diferente alniño gitano. En la escuela el niño gitano puedesentirse desplazado, de ahí que sea muy significa-

tivo el hecho de que adolescentes y jóvenes gita-nos exitosos en sus estudios aludan al trato afec-tuoso de los profesores como factor de estímulo ensu progreso. El buen trato al alumno no sólo escuestión de buena voluntad, que debe suponerse,sino fundamentalmente de formación pedagógica ydidáctica.

Aparece igualmente positivo el que niños y adoles-centes puedan contar con referentes gitanos en elcentro. La estrecha relación de los profesores, conlos educadores sociales gitanos y con los familiareses fundamental para que los menores se sientanacompañados por los suyos y reconozcan la escuelacomo algo útil y algo propio también de su comuni-dad. La presencia de gitanos y gitanas en los cen-tros escolares ha de ser constante, tanto dentro delaula como en otros espacios del centro.

Es extraordinariamente importante que profesores yeducadores conozcan las trayectorias de vida depadres, madres y demás familiares de sus alumnosy busquen formas de desarrollar una labor formativacon y junto a ellos.

En el aula han de tratarse temas relacionados con lahistoria y cultura gitanas como aporte positivo alacervo cultural común de la sociedad vasca, de estamanera, el alumno podrá ver la escuela como lugarde todos, también de los gitanos. Las actividadesdestinadas a dar a conocer la cultura gitana han deser realizadas con calidad y, a ser posible, con laimplicación de personas gitanas cualificadas paraello.

Por último, se deben promover prácticas que fomen-ten la interacción y evitar prácticas que fomentan lasegregación de determinados alumnos, gitanos ono. Nunca se deben poner límites a las posibilida-des de progreso y formación de los alumnos ni,menos aún, establecer prácticas segregadoras enfunción de supuestas aptitudes.

6. Propuestas educativas en entornos conpresencia gitana

Los cambios sociales que afectan a las sociedadesen nuestros tiempos, afectan también a la comuni-dad gitana en diversas formas. En la comunidadgitana se están operando transformaciones cultura-les y de estratificación que la hacen cada vez másheterogénea. La pérdida de tradiciones culturales yla quiebra comercial en amplios sectores de lamisma son dos de los efectos más visibles de suestado de crisis colectivo y en especial de sus secto-res más vulnerables. Al mismo tiempo, la incorpora-ción de la comunidad gitana al sistema educativo esun hecho, como también lo son los cada vez mejoresniveles de calificación que van obteniendo susmiembros en este sistema.

59

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Adol

esce

ntes

gita

nos

vasc

os:

voce

s y

prop

uest

as s

ocio

educ

ativ

as

En la actual sociedad del conocimiento la funcióneducativa se sitúa en el centro de las tareas a abor-dar para el progreso personal y la cohesión colecti-va. El mundo de seguridad interior que en la prime-ra modernidad creaban los límites escolarespretendía ser un mundo cómodo por ordenado yhomogéneo. Sin embargo, ante la creciente hetero-geneidad social que hoy llama a su puerta, a laescuela no le caben más alternativas que el confi-namiento o la salida a la sociedad. Si porfía enacoplar todo lo nuevo que le llega a su orden esta-blecido reventará.

En modo creciente llega a las aulas, junto a la prove-niente de los movimientos migratorios, poblacióngitana que no ha sido socializada en los usos y cos-tumbres propios de la escuela de la modernidad,una escuela pensada para la homogeneidad y lamonoculturalidad. Los muros que tradicionalmentese han interpuesto entre la vida social externa y lavida de aulas y centros han sido y son el mayor obs-táculo que debe franquear una comunidad gitanaque se acerca a ella desde una situación de exterio-ridad objetiva y subjetiva.

Los aliados estratégicos de la escuela en su fun-ción educativa hacia la población gitana seencuentran en el exterior; en primer lugar, en elasociacionismo y el voluntariado gitanos y, ensegundo lugar, en los servicios sociales, cultura-les, deportivos, tanto municipales como aquellosde carácter más privado y los más voluntarios.Hemos podido constatar lo satisfactorias que resul-tan para todas las partes las experiencias que yase desarrollan bajo la orientación transgresora desalir al exterior y dejarse penetrar por él, disolvien-do así la confortable dicotomía del adentro y delafuera que los límites recrean.

Tras haber destacado en anteriores epígrafes lasprácticas e interacciones que ayudan a los menoresgitanos a desarrollar capacidades y habilidadesescolares, nos entrevistamos con educadores delasociacionismo gitano y de la administración muni-cipal saliéndonos del centro escolar al entorno local.De este diálogo y consenso extraemos las siguientespropuestas básicas de intervención socioeducativaen entornos con presencia significativa de poblacióngitana:

• Cuando hablamos de proceso educativo de losadolescentes gitanos no nos referimos sólo a laescuela. Diversas instituciones y asociaciones con-viven en el entorno y realizan labores educativas.Asociaciones gitanas, agentes escolares y educa-dores gitanos de los programas de las administra-ciones públicas están en condiciones de formar elgrupo dinamizador de una iniciativa de acción,sostenida a largo plazo y dirigida a posibilitar alos adolescentes gitanos una vida de calidad.

• La convivencia entre personas de diversas caracte-rísticas culturales, religiosas u otras, requiereaprendizaje por parte de todas ellas. En este senti-do, sería necesario que la acción educativa para laconvivencia fuera dirigida a todo el vecindario,tanto a través de la acción directa del propio grupodinamizador, como a través de la acción de otrasagencias y agentes familiares, asociativos, escola-res, de los servicios sociales o cualesquiera otrosde la comunidad. Así, cobraría interés la presenciade este grupo dinamizador en redes cooperativas.

• En el contexto escolar, el profesorado necesita unaformación continuada que le ayude a orientar suacción educativa con alumnado gitano. Sin negar elvalor de los cursos de iniciación, que ayudan a unprimer contacto y sensibilización, es preciso profun-dizar a través de dos iniciativas complementarias:seminarios de reflexión e intercambio de quienescuentan con experiencia en la formación de alumna-do gitano para que aporten propuestas de mejora; yproyectos de formación en los centros con alumna-do gitano para que el profesorado analice sus nece-sidades educativas y se plantee la forma de aten-derlas en la perspectiva global de la acción delcentro. La Administración, por su lado, ha de dotar alos centros escolares de los recursos humanos, conel perfil profesional adecuado, que aseguren unarespuesta estable a las necesidades educativas delalumnado gitano, atendidas en este momento porAsociaciones en calidad de agentes externos. Y esresponsabilidad de los centros que su Proyecto Edu-cativo incluya al alumnado gitano con su cultura ysus características particulares para dar respuesta asus aspiraciones y necesidades.

• Por razón de una situación de crisis generalizada,algunas familias gitanas encuentran obstáculosañadidos a los que ya soportan a consecuencia delos prejuicios étnicos que se extienden sobre todala comunidad gitana. En situaciones límite, aalgunos individuos no les suele resultar sencilloni socializarse en la cultura común a toda la socie-dad (lo que sucede igualmente con población nogitana en las mismas circunstancias) ni socializar-se en su propia cultura comunitaria, entrando enuna espiral solitaria de marginalidad. Es precisointervenir socio-educativamente con las familiasen situación de crisis aguda para que no se des-peguen de sus más próximos y puedan progresarcon su ayuda. Algunas asociaciones gitanas y ser-vicios municipales socio-educativos ya trabajanen esta dirección.

• Dentro de la dureza de vida que suponen paratodos los miembros de la familia, los adolescentesconforman un grupo de edad especialmente vulne-rable a las situaciones familiares críticas. Los ado-lescentes de familias en situaciones de marginali-dad deben ser objeto de una atención muyespecial y coordinada entre servicios sociales,

60

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Mik

el A

rria

ga L

ande

ta

ARRIAGA M. (2007), “El entorno local como ámbito deacción socioeducativa”, ZERBITZUAN, nº 42,pp. 61-72.

CREA (2004), Mercado de trabajo y mundo gitano, Mono-gráfico en LAN HARREMANK, nº11.

DEL POZO J. (2006), “El sistema ocupacional de los gitanosen España: entre la resistencia a la asimilacióny su acomodación a un mercado laboral enconstante cambio”, ZERBITZUAN, nº 40, pp.43-50.

GÓMEZ J., LATORRE A., SÁNCHEZ M., FLECHA R. (2006),Metodología comunicativa crítica, Barcelona,El Roure.

KOHESLAN (2005), Gitanos e inmigrantes vascos en su ciclode vida adolescente (1). Un proyecto de investi-gación comunicativa, Bilbao, Servicio Editorialde la Universidad del País Vasco.

KOHESLAN (2006), Gitanos e inmigrantes vascos en su ciclode vida adolescente (2). Un diagnóstico desentido, Bilbao, Servicio Editorial de la Univer-sidad del País Vasco.

KOHESLAN (2008), Gitanos e inmigrantes vascos en su ciclode vida adolescente (3). Hacia un plan socioe-ducativo en el entorno, Bilbao, Servicio Edito-rial de la Universidad del País Vasco.

contrario, los diferentes programas de interven-ción elaborados desde distintas institucionespúblicas de la Educación, del Bienestar Social uotras en sus diferentes niveles de actuación refle-jan un conocimiento notable de situaciones a tra-tar y de cómo hacerlo. En lo que sería deseableavanzar es, en primer lugar, en una apuesta de losdiversos Departamentos de la AdministraciónPública (y en sus diversas escalas de gobiernolocal, comarcal o nacional) en favor del trabajocooperativo y, en segundo lugar, en coherenciaentre planes de actuación y dotación de recursospara su desarrollo. Obviamente, estas cuestionestienen más que ver con decisiones políticas quecon ninguna otra cosa.

centros educativos y asociaciones gitanas de lazona. Habrían de buscarse formas de hacer accesi-bles a la población adolescente gitana los recursoseducativos ya existentes en la zona y ampliarloscon nuevas propuestas.

• Es muy importante que aquellos escolares gitanosque abordan con éxito sus tareas escolares seanreconocidos por la comunidad gitana y por toda lasociedad, que éstas se sientan orgullosas de ellos yles premien con su aplauso. Debieran de consoli-darse programas de apoyo al alumnado gitano encondiciones de continuar estudios postobligatorios,de modo que la mala situación familiar, si se diera,no fuese un impedimento para su formación.

• Tan importante como lo anterior es que la socie-dad se ocupe de la inserción en el mundo laboralde aquellos adolescentes gitanos que encuentrandificultades de adaptación a los requerimientos dela institución escolar. En estos casos las adminis-traciones públicas deben continuar sosteniendo yfomentando aquellos programas formativos queposibilitan una buena transición al mundo laboral.

• No es bueno abandonar a la lógica perversa de las“realidades” un asunto tan central en el sistemaeducativo vasco como lo es el de la euskalduniza-ción de la ciudadanía. Debe de combatirse la ideainfundada de que a los gitanos no les es interesan-te aprender el euskera ¿Y por qué sí habría de serloa los demás? Hemos conocido alumnos y alumnasexitosas en líneas de euskera que desdicen el“saber” estereotípico instalado socialmente. Tam-bién hemos sabido de asociaciones gitanas queesperan apoyo de las instituciones públicas paradesarrollar programas de euskaldunización entrelos jóvenes gitanos. Atender con medios estos ofre-cimientos y demandas es lo que corresponde.

• Una de las funciones más importantes de las aso-ciaciones gitanas consiste en difundir hacia dentroy hacia fuera de la comunidad la larga y rica histo-ria y cultura del pueblo gitano. Entre las diferentesdimensiones culturales se encuentra el idiomaromanés que identifica a los gitanos de todo elmundo. En Euskadi y a día de hoy sólo encontra-mos algunos gitanos viejos que utilizan rudimen-tos lingüísticos del mismo. El sentimiento de per-tenencia a un colectivo que hace su aportaciónsingular al acervo cultural común, al vasco en estecaso, juega siempre como elemento de autoestimaque moviliza deseos de mejora. Compete a las ins-tituciones públicas apoyar iniciativas de afirma-ción cultural que las asociaciones gitanas hanpuesto en marcha con gran voluntad y pocosmedios.

• No es que la Administración pública no conozca larealidad sobre la que debe de intervenir ni quetodo lo que hace al respecto esté mal hecho. Al

61

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Adol

esce

ntes

gita

nos

vasc

os:

voce

s y

prop

uest

as s

ocio

educ

ativ

as

Bibliografía

ANEXO: voces gitanas

62

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Mik

el A

rria

ga L

ande

ta

• Carmen, 16 años, 2º de ESO

“Mi padre sí quiere que estudie, mi padre está con mimadre y sí, sí quiere que estudie, y yo también quiero¡la verdad! …y ahí estamos”.

“Lo han visto con mi hermano y era un chico…, pues amí me toca ahora; digo yo que al ver que él lo ha sacadotodo bien, que se ha esforzado y que tampoco ha sidonada del otro mundo como ellos pensaban… pues a mítambién me han dejado”.

“Las profesoras que estaban acostumbradas a tratar-nos... igual te daban más cariño, te daban igual que siestarían con otro porque éramos todos iguales. Las queno trataban pues igual se dedicaban más tiempo a losniños no gitanos que a nosotros. A nosotros igual nosponían fichas, o nos ponían un trabajo y ya tienes todala hora hecha y a los otros les…, les explicaban”.

• Juana, 19 años, 2º de bachiller

“Me metieron a Diversificación y es que cambié porcompleto. No sé si fueron las tutoras o algo…, no sé, esque no sé, vamos que empecé a estudiar en serio.Saqué el Graduado bastante bien. Yo creo que fue laAlpa y Marian, ¡vamos, si no…! Ellas me han puestomucho apoyo también, confiaban mucho en mí, meempujaban palante”.

“Me tocó currar con ellas, siempre lo diré. Yo una hijamás para ellas, siempre. Me ven y “¡qué tal! y no séqué”. Y vamos que para sacar el primero de bachiller ibadonde ellas a pedirles ayuda para matemáticas y parainglés y me ayudaban ¡eh! Vamos, que fue por ellas porlo que aprobé esas dos asignaturas. Y siempre me handicho “lo que necesites, bajas que te ayudamos en loque sea”. ¡Ah! no me corto y bajo. Yo cojo la palabra(risas)”.

“Si me gusta un payo qué le voy a hacer, pues me casocon un payo. Yo…, a poder ser…, con un gitano. Perovamos que, aunque me case con un gitano yo sigo tra-bajando por mí misma… Sí, sí”.

• Manuel, 18 años, 1º CIP

“Al abuelo le costó más, al abuelo le costó algo más decir que sí,…entrar a las ocho, salir a las tres…, el hombre decía¡no! (ríe) ¡Ya te vale tanto estudiar! y ¡Ala, vente conmigo a trabajar! y yo le decía “¡no!” (ríe) porque con su trabajo al finalno vas a salir a flote… Porque es chatarrero. ¿Por qué va a salir a flote? Eso no sale”.

“Mi amigo siempre me contaba que cada vez que llegaba a casa dejaba en la mesa los libros y nadie se sentaba con él adecirle ¡Venga vamos a hacer los deberes! o ¿Qué has hecho hoy?, nadie le apoyaba. Yo creo que fue por eso, porque nole apoyaba nadie, nadie estaba con él ahí machacándole, y él me lo contaba y al final… yo creo que ha sido por eso quelo dejó”.

“Me preguntaban los amigos cuando les expliqué que estaba estudiando hostelería: ¿Pero hay que estudiar para eso? ¿Yqué haces? ¿Cómo llevar la bandeja, cómo llevar el plato? Y yo les estuve explicando un poquito ¿no? Y me llevo muy biencon ellos, no sé, ellos también me siguen apoyando. Sí, sí, mis amigos me apoyan, ellos me dicen que bien, que paraseguir como están ellos…, que ellos ahora están en el mercado y les cuesta más, y que yo siga adelante, que he hechobien en seguir estudiando”.

“Yo creo que los gitanos tenemos coraje para hacer una cosa y al final lo conseguimos. Sin embargo muchas veces deci-mos “para los estudios no valemos”, pero para otra cosa queremos hacerlo y al final lo sacamos. ¿Por qué para los estu-dios no valemos? ¿No tenemos conocimiento como cualquier otra persona? ¿Por qué no valemos?”.

63

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Adol

esce

ntes

gita

nos

vasc

os:

voce

s y

prop

uest

as s

ocio

educ

ativ

as

• Neli, 17 años, 1º de bachiller

“Si soy como soy es por mi familia, está claro. Es porque tengo un abuelo que ve que es importante estudiar, porquetengo un padre que ve que es importantísimo estudiar, porque tengo un tío… Y mi madre… pues sí, también, porque nose opone, porque me dice ¡pues haz eso si es lo que quieres!”.

“Los gitanos normalmente cuando tienen muchos hijos, las más mayores se ocupan de los más pequeños, sobre todo laschicas, los chicos no. Entonces, si tienes cinco o tres hermanos más pequeños, cada vez que tus padres tienen que ir atrabajar pues alguien se tiene que quedar con ellos en casa y suelen ser las chicas. Yo he tenido la suerte de que sólotengo un hermano pequeño y que mis padres siempre han dicho que no, intentaban hacer cualquier cosa para que yo noperdiera el colegio”.

“Mi mejor amiga de antes se casó con 15 años, con 16 era madre, y ahora tiene un niño, tiene 17 y tiene un niño ya de añoy algo. Pero yo no, no podría, no podría. Y hay niñas gitanas que con 15, con 14, ¡si todavía no has crecido!, o sea yo nopodría. Yo el año que viene, por ejemplo, con 18 años, pues todos los gitanos creen que es una buena edad para casarsey yo el año que viene no me veo casada ni… ¡vamos! ni por el forro. Y yo sí quiero casarme pero aspiro a algo más, prime-ro la carrera y luego ya veremos”.

“Los gitanos somos así un poco como de corriente, o todos al mercadillo o ahora todos de construcciones, si no es depeón es de jefes, ¡madre mía!, o todos antes eran anticuarios y ahora todos educadores sociales. Me lo he planteado máso menos pues porque yo quiero..., yo quiero ayudar al pueblo gitano de una manera o de otra. Quiero hacer una carrera,de Derecho, con la que pueda ayudar al pueblo gitano. ¿Y por qué para los gitanos? Pues porque estamos un poco margi-naos en esta sociedad”.

“Tengo tres cosas buenas a mi favor: que soy mujer, me parece buenísimo, que soy gitana, que para encontrar trabajo meparece también buenísimo y ¡que voy a ser abogada! (risas). Y con esos tres factores pues a lo mejor, alguien que no seagitano, una chica que sea abogada pues igual sí puede tener problemas, pero los gitanos yo creo que vamos a estar mássolicitados porque necesitamos gente de nuestro pueblo que haga cosas”.

“Yo estoy en la asociación Kalé dor Kayikó y ahí, pues ahí sí, tú conoces a muchos más gitanos que están estudiando yme comentan pues que había profesores que les decían a los alumnos que para qué les iban a obligar a estudiar leccio-nes, si no iban a hacer nada al final”.

“Recibo muchísimo apoyo de parte de los profesores, mucho. Si tengo cualquier problema pues enseguida me ayudan yasí, y sin embargo pues en otros centros no parece que estén tan contentos. O sea, me parece que este instituto, no sé,será porque es el mío ¿no? pero me encanta (ríe). Por eso mi hermano va a estar aquí”.

• María, 34 años, madre gitana

“Ahora viene mi hijo y mi hijo me cuenta algo. ¡Claro, nosotros eso no lo hemos hecho!, si has tenido un probrema o loque sea lo que te ha pasao pues…, que no se enteren tus padres… ¡No sé! ¡Esa cosa que teníamos antes! Ahora mi hijoviene y me cuenta las cosas, y mi hija igual. Entonces, claro, si yo les puedo buscar la solución se la busco, eso me pare-ce muy bien”.

“No sólo gracias a la escuela sino gracias a que, claro, ahora los padres pos piensan de otra manera también, antes lesdejaban más libres… Pues bueno, yo creo que mejor estudiar paaa… ellos decir «bueno, pues quiero llegar hasta ahí parasacarme el graduao…», que antes ninguno se lo sacaba y ahora sí, ahora pues están empeñaos en decir «por lo menosllegar hasta cuarto pa decir…: me salgo de la escuela pero tengo el graduao», antes no”.

“Ahora vas a un lao y ves un grupo de niñas y de niños, bueno, de mocitas y mocitos, lo que antes… pos no. ¡Vamos! yoen mi edad no hablaba con los mozos ni… O sea, “era malo” eso y eso no es malo, eso es que estás desarrollando tumente, tu vida, todo, ¡claro! Porque tienes que tratar con todo el mundo. Antes tampoco tratábamos con payos y ahoralos tratamos”.

65

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

En este artículo se analiza el contexto institucionaly laboral en el que se relacionan el empleo femeni-no y la fecundidad en España en el marco compara-do europeo. Para ello se analiza la evolución que hatenido el empleo femenino y la fecundidad en losdistintos Estados de bienestar teniendo como marcoexplicativo la incidencia de las políticas familiares ylaborales. En el caso de España se explica la reduci-da fecundidad y el reducido empleo femenino comoel resultado de una restrictiva política familiar, larigidez del mercado laboral y la permanencia de unacultura familista adscrita a unos valores y actitudesque reproducen la primacía del modelo de varónsustentador y la división del trabajo familiar tradi-cional, lo cual incide de forma negativa en el empleofemenino y la fecundidad.

1. Marco teórico: el estado de la cuestión

Son numerosos los artículos en los que se ha escritosobre la incidencia de las políticas públicas en lafecundidad y el empleo femenino en los distintospaíses europeos, sin embargo ninguno de ellos haresultado ser concluyente.

El declive de la fecundidad en Europa en los últimosaños y el envejecimiento de la población han gene-rado un inusitado interés entre los científicos poridentificar los factores que explican este declive pro-gresivo. La generalización de estos estudios ha ser-vido para potenciar entre la opinión pública, losmedios de comunicación y los políticos la idea deque es preciso activar fórmulas institucionales queincentiven la recuperación de la fecundidad hastaalcanzar al menos el nivel de reemplazo. Prueba deello son los documentos elaborados por la OCDE,2007 y la Comisión Europea, 2005; 2006.

Sin embargo la generalización de esta opinión nose corresponde con los hallazgos de las investiga-ciones realizadas. La convicción de que las políticaspúblicas pueden corregir la reducida fecundidad hasido contrarestado con el argumento de numerososinvestigadores de que este tipo de políticas prona-talistas, consideradas aceptables por muchosgobiernos europeos, han resultado ser muy caras einefectivas. La futilidad de las políticas públicascomo herramienta para activar la fecundidad enEuropa ha sido especialmente destacada por elinvestigador Demeny (1986, 2003, 2005), quienconsidera que los mecanismos homeostáticos decarácter endógeno de la reproducción hacen inne-cesarios los esfuerzos pronatalistas de los gobier-nos. Por otro lado, la idea de que las políticas fami-liares tienen un incidencia muy pequeña en lafecundidad ha sido repetido recientemente porGauthier (2007:339), quien ha manifestado ciertadificultad para comprender la razón de por qué los

Contextos explicativos de la reducidafecundidad y el reducido empleofemenino en España en el marcocomparado europeoAlmudena Moreno Mínguez1

Universidad de ValladolidDpto. Sociología y Trabajo Social

1 <almudena@soc.uva.es>.

cheques-bebé son tan populares entre los gobier-nos europeos. En opinión de Gauthier, los efectosde las políticas públicas sobre la reproducción sonmuy pequeños y en ningún caso afectan a lasecuencia de los nacimientos ni al tamaño de la familia. Del mismo modo en varios capítulosde este libro mantiene que las políticas públicashan resultado ser ineficientes para activar la fecundidad.

Los economistas y sociólogos han sido también muycautos en señalar la utilidad de las políticas econó-micas sobre la fecundidad y han preferido centrarseen el análisis de cómo las políticas públicas puedencontribuir a favorecer el empoderamiento de lasmujeres mediante el empleo y por tanto incidir indi-rectamente sobre la activación de la fecundidad(Esping Andersen, 2002; Lewis 1992, Gornick et al.1997, Sainsbury 1999, Anttonen and Sipilä 1996,Castles 2003; for a recent overview, see Neyer2003a.). Por lo tanto, los análisis empíricos realiza-dos sobre la incidencia de las políticas públicassobre la fecundidad ofrecen resultados contradicto-rios. Mientras algunos estudios han encontrado unpequeño efecto positivo sobre la fecundidad, otrosestudios han concluidos que estos efectos no sonsignificativos. En muchos casos, las políticas públi-cas tienden a influir en la secuencia de los naci-mientos pero no en el cómputo final de los mismoso en el tamaño final de la familia.

En la misma línea de investigación, Hoem (2008) haconcluido a partir de la realización de varios traba-jos empíricos que existen muchas dificultades parademostrar la incidencia de las políticas públicas enla fecundidad en determinadas circunstancias. Másbien se inclina por concluir que las tendencias sobrela fecundidad en cada país depende más de la con-vergencia de actitudes y de la cultura familiar de esasociedad que de la incidencia de las políticas econó-micas familiares.

En definitiva, estos estudios confirman que el cono-cimiento sobre esta cuestión es muy limitado y quepor tanto requiere que se sigan realizando análisisempíricos que modelicen la relación causal entrepolíticas públicas, participación laboral de la mujery fecundidad (Gauthier, 2007).

El caso de los países del sur de Europa es especial-mente relevante por las características que hantenido la evolución de la fecundidad y el empleofemenino en un contexto de reducidas políticaspúblicas del Estado de Bienestar (Navarro, 2006).En el caso de los países del sur de Europa, como enel caso español, el retraso de la Segunda TransiciónDemográfica vinculada al acelerado proceso demodernización socioeconómica supuso también unretraso en la convergencia con la pautas europeas,ya que el descenso generalizado de la fecundidadno se produce hasta el año 1975 y se mantiene

hasta la actualidad. Mientras que en otros paísesdel entorno europeo, el descenso de la fecundidadse asoció con la creciente participación laboral dela mujer, la pluralización de la formas familiares yen definitiva con la liberación de la mujer de lasataduras familiares, en España el descenso de lafecundidad se produce en un contexto de reducidaparticipación laboral de la mujer y de mantenimien-to de la cultura familista tradicional basada en laadscripción de roles tradicionales de género ejem-plificado en la división tradicional, del trabajo fami-liar y en la permanencia del modelo de varón sus-tentador (Moreno Mínguez, 2005, 2007). Por otrolado, también se observa que en los países europe-os, concretamente en el norte y en países comoFrancia y Bélgica, se observa un crecimiento soste-nido de la fecundidad que se inicia en los añosochenta y se intensifica en los noventa como conse-cuencia del desarrollo de las políticas familiares decompatibilización laboral y familiar, mientas que enEspaña el descenso de la fecundidad se mantienehasta nuestros días.

Estos hallazgos nos permiten concluir que en lospaíses del sur de Europa la evolución de la fecundi-dad ha estado vinculada más con factores cultura-les, familiares e institucionales (políticas familiaresy el mercado laboral) que con factores relativos alproceso de individualización y desfamiliarizaciónseñalados por algunos autores como Beck (2002),MacDonald (2002) o Esping Andersen (2002) paraciertos países europeos.

2. Algunos datos comparados sobreempleo femenino y fecundidad en Españaen el marco Europeo

Hasta el momento no se han podido establecer conclaridad los mecanismos que vinculan el empleo de la mujer con la evolución de la fecundidad; sinembargo, existe una amplia literatura científica queha tratado de dar cuenta de las causas que explicanla reducción progresiva que ha experimentado lafecundidad en los países europeos. Generalmentese recurre a factores económicos como el coste de los hijos para explicar la evolución de la fecundi-dad, aunque estas interpretaciones resultan insufi-cientes para dar cuenta de la complejidad del fenó-meno.

En el caso de los países del sur de Europa, la reduc-ción de la fecundidad ha sido especialmente acusa-da (ver tabla 1) en comparación por ejemplo con otropaíses europeos como los escandinavos, dondeencontramos mayores niveles de provisión social enmateria de política familiar (en Dinamarca y Finlan-dia los índices de fecundidad eran de 1,80 y en Sue-cia del 1,77 en el año 2005).

66

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Alm

uden

a M

oren

o M

íngu

ez

mayores ratios de fecundidad son también aquellosque tienen mayores tasas de participación laboralfemenina (Dinamarca y Francia). Los gráficos 1 y 2muestran la evolución para ambos indicadores paralas fechas de 1970 y 2005. La comparación deambos cuadros evidencia el cambio que se ha pro-ducido en los países del sur de Europa en lo querespecta a la evolución de la fecundidad.

Si bien en el año 1970 España tenía una de los máselevados índices sintéticos de fecundidad (2,8 hijospor mujer), en el año 2005 registraba el índice másreducido de la Europa de los 15. Sin embargo, lareducción progresiva de la fecundidad no ha supues-to un incremento similar en las tasas de participaciónlaboral, al contrario de los países del norte de Europa,donde la reducción de la fecundidad se produjo deforma paralela al aumento en las tasas de participa-ción laboral femenina hasta el año 1985 (Moreno Mín-guez, 2006). En ese año el signo de la correlación seinvierte, pasando a ser positivo, ya que, sobre todoen los países del norte de Europa, la fecundidadempieza a incrementarse manteniéndose las altastasas de ocupación femenina. Sin embargo, en lospaíses del sur de Europa, el incremento relativo de laparticipación laboral no ha supuesto una recupera-ción sostenida de la fecundidad hasta el momento.Este proceso ha llevado a Esping Andersen (2005) adecir que las estrategias reproductoras de las familiasespañolas se pueden explicar en función de la teoríaeconómica de Becker, mientras que ésta resulta serinsuficiente para explicar el comportamiento repro-ductivo de las parejas en algunos países del norte deEuropa, donde este comportamiento ha de ser expli-cado en el contexto familiar democrático de dos sus-tentadores (dual earner model). En cualquier caso lasdiferencias observadas en la evolución de la fecundi-dad y el empleo femenino entre países evidencia laexistencia de complejas relaciones en las que es pre-ciso seguir investigando.

67

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

text

os e

xplic

ativ

os d

e la

red

ucid

a fe

cund

idad

y e

l red

ucid

o em

pleo

fem

enin

o…

Tabla 1. Evolución de la fecundidad para España, Italia, Grecia y Portugal 2005

Grecia Italia Portugal España 1960/1969* 2,36 2,53 3,11 2,92 1980/1989* 1,78 1,45 1,84 1,73 2005 1,28 1,34 1,40 1,34 1969-2005 1,08 1,19 1,71 1,58 * Nota: media de los ratios totales de fecundidad de cada año parael periodo considerado.Fuente: Eurostat, 2007.

En la tabla 2 se puede comprobar que los efectosnegativos de los hijos sobre el empleo femenino sonmayores en los países del sur de Europa y en lospaíses conservadores. Estos últimos Estados de Bie-nestar han optado por políticas proteccionistas yfamiliaristas que han potenciado el abandono de lasmadres en el mercado laboral en el caso de Alema-nia y Austria. En los países del sur de Europa, comoEspaña, las limitadas políticas de servicios familia-res de atención a la infancia desarrolladas por elEstado de Bienestar han tenido una incidencia nega-tiva sobre el empleo de las madres con hijos meno-res de tres años. Por el contrario, en los países delnorte de Europa, las diferencias del empleo entrehombres y mujeres son mucho menos acusadas queen otros países europeos.

Son numerosos los estudios que han tratado derelacionar la evolución de la fecundidad con elempleo femenino en las últimas décadas en los dis-tintos países europeos. Si atendemos a estos estu-dios comparados se comprueba que los análisis rea-lizados a partir de datos desagregados han puestode manifiesto que el signo y significado de la rela-ción entre participación laboral de la mujer y fecun-didad revela destacadas diferencias entre los dife-rentes países europeos. De hecho, los países conmenores ratios de fecundidad son los que registranmenores tasas de actividad y ocupación femenina(España, Italia y Grecia), mientras que los países con

Tabla 2. Tasa de ocupacion para las mujeres con edades entre 25 y 49 años según número de hijosMujeres con Mujeres con Mujeres con tres

Total mujeres Mujeres sin hijos un hijo menor dos hijos menores o más hijos menoresde 6 años de 6 años de 6 años

Alemania 69,1 74,3 53,2 48,4 33,2 Austria 73,5 75,5 67,7 61,2 52,7 Bélgica 66,4 66,2 68,0 68,2 44,1 Dinamarca * * * * * España 46,7 48,3 41,3 36,9 24,6 Finlandia * * * * * Francia 68,6 73,2 62,2 61,4 34,9 Grecia 54,2 55,2 51,1 48,3 42,6 Irlanda 55,6 59,7 49,0 45,3 32,0 Italia 51,0 52,5 47,1 41,7 31,6 Luxemburgo 58,0 61,9 52,6 45,0 29,1 Países Bajos 69,8 73,2 61,9 57,1 49,0 Portugal 73,2 73,6 73,3 71,3 47,7 Reino Unido 72,1 78,8 59,8 59,0 40,4 Suecia * * * * * Europa 15 63,8

Nota: *No hay datos disponibles. Fuente: Eurostat,European Labour Force Survey, 2003.

En base a estos datos son numerosas las hipótesisque se han barajado para explicar el binomio de lareducida fecundidad y participación laboral de lasmujeres en los países mediterráneos. Con tal motivose han elaborado numerosos modelos explicativosque han tratado de conjugar los efectos del familia-rismo o las pautas de inserción laboral de la mujer,pero son escasos los estudios que han tratado deexaminar empíricamente si la reducida fecundidadque caracteriza a estos países es causa o efecto dela reducida participación laboral de la mujer.

Entre 1975 y 1998, los países del sur de Europa(España, Italia, Grecia y Portugal) experimentaron elmayor descenso de la natalidad en comparación conel resto de los países europeos2. En lo que se refierea la hipótesis de la convergencia en las pautasreproductivas y laborales de la mujer, ésta ofrecíatambién algunas dudas en la medida en que losestudios realizados para Italia y España evidencia-ban que este descenso de la fecundidad no estabasiendo acompañado de un incremento similar en losindicadores referidos a la participación laboral delas mujeres (con la excepción de Portugal). Segúnlos cálculos realizados por Bettio y Villa (1998: 140),mientras que en el período de 1975 a 1992, elempleo femenino en Italia, España y Grecia apenassupone un aumento de diez puntos, en el resto delos países examinados de la OCDE supone un incre-mento de entre 15 y 25 puntos porcentuales en elmismo período.

La comparación de los índices de correlación para elconjunto de los países de la Unión Europea y paralos países mediterráneos recogidos en el gráfico 3evidencia que para los primeros la asociación nega-tiva se ha debilitado en los últimos años, pasando aser positiva para el último período considerado. Portanto, para los países de la Unión Europea el signonegativo de la correlación entre ambas variables quehabía sido una constante desde 1970 se tornó posi-tivo a partir de 1984 como consecuencia de lasmejoras experimentadas en las condiciones labora-les e institucionales para el ingreso del colectivofemenino con cargas familiares en el mercado labo-ral en algunos países europeos.

Sin embargo, tal y como se aprecia en el gráfico 4,en los países del entorno mediterráneo la asociaciónentre ambas variables ha sido negativa. Estas dife-rencias de asociación se deberían –según las esti-maciones realizadas en este trabajo de investiga-ción– a la incidencia diversa que han tenido los

68

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Alm

uden

a M

oren

o M

íngu

ez

Tasa actividad femenina (1970)

Índice sintéticode fecundidad (1970)

20 30 40 50 60 70

Irl.

Por.Esp.

Ita. Fra.Rus.

Aus.Bel.

Gre.

Lux. Ale.

Fin.Sue.Din.

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Gráfico 1 . Tasa de actividad femenina e índice sintético de fecundidad, 1970

Gráfico 2 . Indicadores ocupación femenina e índice sintético de fecundidad, 2005

Tasa de ocupación

Índice sintéticode fecundidad

45,00 55,00 60,00 65,00 70,00 75,00

Irlanda

Portugal

EspañaItalia

Francia

Reino Unido

Austria

Bélgica

Grecia

Luxemburgo

Alemania

Finlandia

Suecia

Dinamarca

1,20

1,40

1,60

1,80

2,00

50,00

Países Bajos

2 Sociólogos y economistas interpretaron en su momento quese trataba de los efectos de una transición demográfica que seestaba realizando con retraso en estos países y que en adelanteconduciría a la convergencia con el conjunto de los países europeos(Roussel, 1982; Chesnays, 1992; Muñoz Pérez, 1989).

cambios institucionales promovidos por los Estadosde bienestar en materia de política familiar en lasestrategias reproductivas de las parejas y, por tanto,en los cambios experimentados en la natalidad. Enla comparación de los índices de correlación para elconjunto de la Unión Europea y las regiones de lospaíses mediterráneos destaca la relación inversaentre la tasa bruta de natalidad y la tasa de activi-dad femenina. Esta comparación evidencia el con-traste en el declive experimentado por las tasas bru-tas de natalidad en los países del sur de Europa y elconjunto de la Unión Europea, así como el lentoincremento experimentado por la tasa de actividadfemenina en los países del sur de Europa. La ausencia de una asociación clara entre ambasvariables para el último período de referencia en lasregiones mediterráneas sugiere dos posibilidadesde interpretación: por un lado que las políticas fami-liares en los países del sur de Europa no han sidocapaces de favorecer de forma eficiente la compati-

bilización laboral y familiar, repercutiendo de formanegativa tanto en el empleo femenino como en lafecundidad; y por otro, que la estructura del merca-do laboral (terciarización y tiempo de trabajo) halimitado la inserción masiva de la mujer con cargasfamiliares en el mercado laboral, incidiendo deforma negativa en las economías familiares que hanoptado por reducir el número de hijos para hacerfrente al coste económico que suponen estos3.

69

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

text

os e

xplic

ativ

os d

e la

red

ucid

a fe

cund

idad

y e

l red

ucid

o em

pleo

fem

enin

o…

Nota y fuente: Se han calculado los índices de correlación de Pearson para cada año de referencia a un nivel de significación del 0,05. Losdatos referidos al ISF se han obtenido de la base de datos Demographic Statistics, (varios años), Eurostat, 2000. La tasa de actividad femeninase ha obtenido de Regio Database, 1980-2002, Eurostat, 2003.

Variable 1. Índice sintético de fecundidad Variable 13. Tasa de actividad femenina

0,0

0,5

1,5

2,0

3,0

2,0

1970

1972

1974

1976

1978

198

0

1982

198

4

198

6

198

8

1990

1992

1994

1996

1998

2000

-1,00

-0,80

-0,60

-0,40

-0,20

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

Año

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

198

0

198

1

1982

1983

198

4

1985

198

6

1987

198

8

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Gráfico 3. Relación entre índice sintético de fecundidad y tasa de actividad femenina para los 15 países de la Unión Europea, 1970-2000

1970

1972

1974

1976

1978

198

0

1982

198

4

198

6

198

8

1990

1992

1994

1996

1998

2000

0,0

30,040,0

60,070,0

50,0

20,010,0

3 Estos resultados presentados en esta investigación son simi-lares a los aportados por Castles (2003), para quien la asociacióninversa observada entre la tasa de actividad femenina y la natali-dad es un signo inequívoco de las carencias que presenta en estospaíses la política familiar, ya que se encuentra anclada en valorestradicionales de índole religiosa y familista.

En cualquier caso, tal y como han apuntado numero-sos investigadores, los datos presentados en esteartículo confirman que la mencionada relación inver-sa entre fecundidad y empleo de la mujer evidenciala complejidad de un fenómeno en el que intervie-nen numerosos factores de índole económica, insti-tucional y cultural. En la medida en que se profundi-ce en el análisis de estos factores, podremosinterpretar con cierto grado de rigurosidad el des-censo experimentado por la fecundidad en los paí-ses europeos desde 1970 y concretamente en lospaíses mediterráneos. Son muchas las dudas que sepresentan en torno a los factores que influyen en lafecundidad y prácticamente ninguno de los estudiosrealizados al respecto ha resultado serconcluyente4.

Si tomamos como referencia la hipótesis de la con-vergencia, defendida por los teóricos de la globali-zación, ¿cómo explicaríamos el hecho de que en lospaíses mediterráneos se haya producido un descen-so vertiginoso en los indicadores referidos a la nata-lidad en los últimos 25 años y el empleo de lasmujeres continúe siendo el más reducido de Europacon la excepción de Portugal? La explicación aporta-da por Cooke (2001) para explicar esta paradójicasituación demográfica y laboral se refiere a la impor-tancia institucional que tiene la familia para el ima-ginario social colectivo en el que el modelo de malebreadwinner ha sido reforzado ideológica e institu-cionalmente en estos países aunque no resulte eco-nómicamente factible, mientras que el modelo fami-liar de dos sustentadores se está convirtiendo en un

70

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Alm

uden

a M

oren

o M

íngu

ez

Nota y fuente: Se han calculado los índices de correlación de Pearson para cada año de referencia a un nivel de significación del 0,05. Losdatos referidos a la tasa bruta de natalidad y la tasa de actividad femenina para cada una de las regiones de España, Italia y Grecia se haobtenido de Regio Database, 1980-2002, Eurostat, 2003.

Variable 1. Tasa bruta de natalidad Variable 13. Tasa de actividad femenina

0,0

6,0

8,0

12,0

16,0

10,0

2,0

4,0

14,0

2000

1977

1978

1979

198

0

198

1

1982

1983

198

4

1985

198

6

1987

198

8

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2001

-1,00

-0,80

-0,60

-0,40

-0,20

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

Gráfico 4. Correlación entre tasa bruta de natalidad y tasa de actividad femenina tomando como casos todas y cada una de las regiones de Grecia, Italia y España

0,0

15,0

20,0

30,0

40,0

25,0

5,0

10,0

35,0

Año

4 Determinados estudios han resaltado la necesidad de analizar las diferencias institucionales en materia de políticasfamiliares (compatibilización familiar y laboral, ayudas familiares,

flexibilización del mercado laboral, servicios familiares, etc.) paraexplicar las diferencias existentes entre los países del sur de Euro-pa y el conjunto de los países europeos (Gustafsson, 2001; Kohler,2002; Gauthier, 2002).

modelo económicamente viable pero no apoyadopor las instituciones públicas. Esta contradicciónobservada entre las estrategias familiares privadas ylas estrategias político-institucionales ha derivadoen un mapa demográfico y laboral caracterizado porla reducida fecundidad y la reducida participaciónlaboral de la mujer.

Con esta argumentación pretendo reseñar que,desde el punto de vista empírico, la relación existen-te entre fecundidad y empleo de las mujeres esmucho más compleja de lo que recogen algunosestudios económicos y sociológicos sobre la fecundi-dad. En este tipo de estudios resulta imprescindibleintroducir variables referidas por ejemplo al tiempode trabajo (tiempo parcial o tiempo completo), al tipode ocupación (terciarización), variables referidas a lapolítica familiar (conciliación laboral y familiar, ayu-das a la fecundidad, etc.) y variables referidas a laayuda familiar (cooperación del padre o de la familiaen el cuidado de los hijos)5. En cualquier caso, losavances que se puedan producir en este tipo deinvestigaciones nos ayudarán a entender y compren-der algo más de las complejas relaciones que man-tienen el empleo de la mujer y la fecundidad en losdiferentes regímenes de bienestar europeos.

3. Incidencia de las políticas familiares, dela cultura familiar y del mercado laboral

En apartados anteriores se ha podido comprobar lacomplejidad de analizar empíricamente la posiblerelación existente entre fecundidad, empleo femeni-no y políticas públicas en los países europeos. Sinembargo en el caso de los países del sur de Europay más concretamente de España, los análisis realiza-dos han permitido identificar ciertas tendencias quevinculan la evolución que ha tenido la fecundidad yel empleo femenino con factores tales como la debi-lidad de las políticas familiares, la estructura delmercado laboral y el familismo cultural que caracte-riza a estos países (Moreno Mínguez, 2007; FalcãoCasaca & Sónia Damião, 2008; Delgado, Meil, Zamo-ra, 2008).

De hecho el descenso de la fecundidad experimenta-do por estos países y señalado en el apartado ante-

rior no se corresponde con los deseos reales de laciudadanía. Según las diferentes encuestas europe-as, la mayoría de las parejas tienen realmentemenos hijos de los que desearían (Perista e Lopes,1999; Eurostat, 2006a). El mayor obstáculo señaladopor las parejas parece ser las dificultades que tienenlas mujeres para incorporarse al mercado laboral ycompatibilizar empleo y familia. La falta de cobertu-ra de los servicios de atención a la infancia pareceforzar a muchas mujeres en estos países a elegirentre seguir una carrera profesional o tener hijos(Eurostat, 2006a). Si bien los estudios empíricosrealizados no han encontrado asociaciones signifi-cativas entre la evolución de la fecundidad y las tras-ferencias directas destinadas a las familias (porejemplo los cheques por nacimiento) en los paísesde la OCDE y en los países europeos, sin embargo,sí se han encontrado asociaciones de signo positivoentre la fecundidad y los gastos en servicios familia-res de atención a la infancia (Castles, 2003; MorenoMínguez, 2007).

En cualquier caso, no sólo las deficiencias de laspolíticas familiares inciden negativamente en elempleo femenino y la fecundidad en estos países,ya que nos encontramos con otros escenarios comoel mercado laboral y la cultura familiar sobre los quese sustenta un modelo asimétrico de relaciones degénero que explican la permanencia del modelo devarón sustentador, la reducida fecundidad y la redu-cida participación laboral de la mujer.

A pesar de que los estudios empíricos realizados enEuropa sugieren que la relación entre la demanda deservicios de atención a la infancia, el coste y la cali-dad de los mismos y la participación laboral de lamujer es muy compleja, algunas corrientes económi-cas y sociológicas apuntan a que la disponibilidad,coste y calidad de los servicios públicos familiaresde atención a la infancia afectan positivamente a laparticipación laboral de la mujer así como a la inten-sidad y continuidad en el mercado laboral. De acuer-do con Gornick (1997:48), cuanto más elevado es elcoste de los servicios familiares de atención a lainfancia menor es la participación laboral de lamujer. Sin embargo, es preciso matizar que en lamayoría de los países del entorno europeo la incor-poración masiva de la mujer al mercado laboral tuvolugar antes de que se generalizaran los servicios deatención a la infancia (OCDE, 2004: 94).

Numerosos estudios han documentado que la inci-dencia de las políticas familiares basadas en trans-ferencias monetarias a las familias por nacimientode hijos en concepto de cheques o bonos son muydiscutibles ya que no tienen un efecto real sobre lafecundidad en ninguno de los países analizados(Gauthier, 1996; Del Boca, 2002; Moreno Mínguez,2007). Sin embargo, en el caso de las políticas fami-liares de prestación de servicios de atención a lainfancia para favorecer la compatibilización laboral y

71

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

text

os e

xplic

ativ

os d

e la

red

ucid

a fe

cund

idad

y e

l red

ucid

o em

pleo

fem

enin

o…

5 El último trabajo de Cooke (2003) ha demostrado cómo en unsistema de bienestar dominado por la figura del varón sustentadory por la limitada externalización de los servicios familiares, laayuda o cooperación del padre en las tareas domésticas se estáconvirtiendo en los países del sur de Europa en un factor clave paratener un segundo hijo, reduciendo así el impacto negativo quetiene el empleo femenino sobre la fecundidad en las familias jóve-nes con dos sustentadores como por ejemplo en Italia. En estamisma línea de investigación los trabajos de Cooke (2001), DelBoca (1997; 200) y Tobío (2001), han destacado que en España eItalia, donde aún predomina el modelo de familia tradicional, lapresencia de un tercer adulto (generalmente los abuelos o familia-res directos) refuerza de manera significativa la posibilidad detener un segundo hijo en todos los tipos de familia.

familiar los resultados son muy diferentes, ya queen este tipo de políticas contribuyen a favorecer elempoderamiento de las mujeres favoreciendo laincorporación de estas al mercado laboral y portanto su independencia económica.

Por otra parte, este tipo de políticas contribuyentambién a reducir el coste de los servicios de aten-ción a la infancia redundando de forma positiva enla fecundidad. De hecho, se ha demostrado que en los países del norte de Europa, donde tienen laspolíticas de género más avanzadas en cuanto a polí-ticas familiares de compatibilización laboral y fami-liar, es donde encontramos también las tasas máselevadas de participación laboral femenina y defecundidad, lo que evidencia que las políticas fami-liares de compatibilización laboral y familiar (servi-cios de atención a la infancia, permisos parentales,etc.) tienen un efecto positivo tanto en el empleofemenino como en la fecundidad (Hoem, 1993).

En el caso de los países del sur de Europa y más con-cretamente en España, la herencia del régimen dicta-torial franquista en materia de política familiar setrasladó en forma de una restrictiva política de apoyoa las familias durante la transición democrática y enlos sucesivos gobiernos democráticos, reforzando deesta forma el modelo de familia tradicional asimétri-co en el que la mujer se encargaba de las funcionesde cuidado y atención a los dependientes, limitandode esta forma la externalización de los serviciosfamiliares y por tanto la incorporación al mercadolaboral (Bettio y Villa, 1998; Meil e Iglesias de Ussel,2001; Moreno Mínguez, 2005). Pese a todo, se hanproducido durante los últimos años avances signifi-cativos para democratizar la familia y las relacionesde género como ha sido la aprobación de la Ley deIgualdad entre hombres y mujeres en 2007, en la quese contemplan avances importantes en materia deconciliación de la vida laboral y familiar.

En cualquier caso, los análisis realizados por DelBoca (2003) para España, Italia, Países Bajos y Dina-marca a partir de los datos procedentes del PanelEuropeo de Hogares han puesto de manifiesto quelas políticas familiares basadas en la generalizaciónde servicios familiares tienen un efecto positivo enla fecundidad. En la misma línea de investigación,los análisis bivariados de correlación realizadospara diferentes grupos de países han evidenciadodiferencias destacables en la relación existenteentre el gasto social destinado a familia y la fecundi-dad. Mientras que para los países del sur de Europa(España, Italia y Grecia) no se encuentra ningunaasociación significativa entre ambas variables parael período 1970-2000, para el resto de los paíseseuropeo se aprecia una asociación positiva significa-tiva a partir de la década de los 80, momento en losque se generalizan en la mayoría de los países euro-peos las políticas familiares de compatibilizaciónlaboral y familiar.

En lo que se refiere a la asociación entre la tasa deactividad femenina y la política familiar medida através del gasto social destinado a servicios familia-res, los índices de correlación confirman la hipótesisde que el desarrollo de las políticas familiares hafavorecido en cierta forma la inserción laboral de lamujer en el conjunto de los países de la Europa delos 15. Para estos países, la tasa de actividad feme-nina aparece correlacionada positivamente y deforma significativa con el gasto social destinado aservicios familiares para todos los períodos de refe-rencia (1970-2000). Sin embargo, para los países delsur de Europa y para el mismo período no se obser-va ninguna asociación significativa entre la tasa deactividad femenina y el porcentaje de gastos socia-les destinados a servicios familiares para los perío-dos analizados. Estos resultados constatan que laescasa institucionalización de las políticas familia-res en lo que se refiere al desarrollo de serviciosfamiliares de compatibilización familiar y laboralprestados por el Estado y las limitadas ayudas eco-nómicas destinadas a la familia6 han podido teneruna incidencia negativa en la participación laboralde la mujer con cargas familiares7.

Los resultados presentados en la investigación reali-zada por Moreno Mínguez (2007) corroboran la hipó-tesis de que en los países del entorno mediterráneoel escaso desarrollo institucional de las políticasfamiliares y las limitadas ayudas económicas desti-nadas a promover la conciliación laboral y familiarhan dificultado la integración laboral de las mujeres,mientras que para el conjunto de los países europe-os el desarrollo de las políticas familiares ha tenidouna incidencia positiva en el empleo femenino, favo-reciendo de esta forma la desfamiliarización y elproceso democratizador de las relaciones familiares.

En cualquier caso no sólo las políticas familiaresinciden en la evolución que ha tenido la fecundidady el empleo femenino, ya que los estudios realiza-dos han evidenciado la existencia de otros factoresvinculados o no directamente con el marco institu-cional del Estado de bienestar que tienen una claravinculación con la fecundidad y el empleo femenino.Nos estamos refiriendo a las normas y cultura sobrela familia y los hijos así como a los propios efectosestructurales del mercado laboral.

En lo que se refiere a la cultura familiar como con-junto de normas y valores que moldean las preferen-cias con respecto a los modelos de familia preferi-dos o el número de hijos deseados, ésta seencuentra en ocasiones asociada con la lógica de las

72

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Alm

uden

a M

oren

o M

íngu

ez

6 España, Italia y Portugal son los países que menor porcentajedel PIB destinaban a gastos sociales en servicios familiares y enfamilia en 1998 (OCDE, 2002).

7 Para más información ver Moreno Mínguez, Almudena(2007:162-165).

políticas institucionales desarrolladas desde el Esta-do de bienestar. En el caso de los países del sur deEuropa, y más concretamente en España, la perma-nencia de la cultura familista basada en un modelode familia tradicional en lo que se refiere a las rela-ciones de género y el modelo de economía familiarha estado vinculado con una política institucionalrestrictiva en lo que se refiere a las políticas de con-ciliación laboral y familiar, lo que ha repercutido deforma negativa en la democratización e individuali-zación de las relaciones familiares en los términosplanteados por Beck (2001). Los datos que confir-man esta tesis se recogen en los indicadores referi-dos por ejemplo al reparto de las tareas domésticasy las actitudes ante el empleo y la familia.

La desigual división del trabajo familiar en Españaha sido un tema ampliamente investigado en losúltimos años. Todos los estudios coinciden en adver-tir la gran distancia existente entre los deseos y larealidad. Las diversas encuestas realizadas por elCIS en las últimas dos décadas ponen de manifiestoque los españoles se adhieren mayoritariamente almodelo de familia igualitaria donde se da un repartoigualitario de las tareas domésticas. Sin embargo,las expectativas distan bastante de la realidad enlos interiores familiares. En este sentido, los estu-dios empíricos realizados a tal efecto coinciden enseñalar que la continuidad del asimétrico repartodel trabajo doméstico en España tiene un impactonegativo sobre la fecundidad y el empleo femenino.

Las encuestas europeas sobre el uso del tiemposegún género muestran que las pautas de utiliza-ción del tiempo son por lo general similares entodos los países europeos, aunque se observan dife-

rencias destacables. Según los datos proporciona-dos por Eurostat (2006), las mujeres entre 20 y 74años emplean por término medio mucho más tiempoen el trabajo doméstico que los hombres. Sinembargo, se aprecian diferencias destacables entrepaíses, ya que en Suecia la diferencia no alcanza el50% mientras que supera el 200% en Italia y Espa-ña. Las mujeres dedican mucho más tiempo a lastareas domésticas que los hombre en España, Italia,Estonia, Eslovenia y Hungría, alrededor de 5 horaspor día, mientras que las cifras más reducidas lasencontramos en Noruega, Suecia y Finlandia, dondelas mujeres dedican menos de 4 horas al día.

Según se puede apreciar en la tabla siguiente, lasmujeres dedican más tiempo en todos los países dereferencia a las tareas referidas al hogar que loshombres. La media de tiempo dedicada por lasmujeres a las actividades del hogar es siete vecesmás elevada que el tiempo empleado por los hom-bres. Los países en los que parece existir un repartomás igualitario en la realización de estas tareasentre hombres y mujeres son Suecia, Noruega y elReino Unido, mientras que los países donde existemás distancia entre hombres y mujeres son Españae Italia. Por lo tanto estos datos revelan el desigualreparto del trabajo doméstico en los países del surde Europa en comparación con los países del norte,lo que invita a pensar una vez más en cierta vincula-ción entre las políticas de género desarrolladas porlos Estados de bienestar, el empleo femenino y losroles familiar.

Otra cuestión relativa al trabajo doméstico relacio-nada con los roles de género es la percepción quetienen los ciudadanos con respecto al rol de la mujer

73

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

text

os e

xplic

ativ

os d

e la

red

ucid

a fe

cund

idad

y e

l red

ucid

o em

pleo

fem

enin

o…

Tabla 3. División de las tareas domésticas según género (edades 26 a 74 años). Porcentajes verticales y tiempo diario en horasMujeres España Italia Suecia Noruega Finlandia Reino Unido Preparación comidas 27 25 23 22 23 22Lavar los platos 10 11 10 9 6 7Limpar la casa 21 28 14 16 21 20Colada, plancha 11 11 10 12 12 11Jardinería 1 2 4 4 3 3Reparaciones 0 0 2 2 2 2Compras 12 11 13 12 14 15Cuidado niños 10 9 13 15 12 13Otras tareas domesticas 8 3 11 8 7 7Total trabajo doméstico 100 100 100 100 100 100Hora y minutos por día 4:55 5:20 3:42 3:47 3:56 3:47HombresPreparación comidas 20 12 17 17 15 19Lavar los platos 4 5 7 6 3 7Limpar la casa 13 15 13 14 26 14Colada, plancha 1 0 3 1 1 3Jardinería 9 16 7 7 4 9Reparaciones 6 6 13 17 15 12Compras 20 23 15 15 20 17Cuidado niños 13 12 11 12 8 9Otras tareas domesticas 14 11 14 11 8 10Total trabajo doméstico 100 100 100 100 100 100Hora y minutos por día 1:37 1:35 2:29 2:22 2:16 2:18

Fuente: National Time Use Surveys, Eurostat, 2006.

74

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Alm

uden

a M

oren

o M

íngu

ez madre y trabajadora. Los datos europeos compara-dos procedentes de la Encuesta Europea de valoresevidencian que los ciudadanos en los que más arrai-gados se encuentran los valores familiaristas tradi-cionales son precisamente aquellos que residen enlo que se ha denominado régimen de bienestar con-servador y mediterráneo. Tan sólo el 14,7% de losdaneses y el 18,6% de los suecos está de acuerdocon la expresión “las mujeres deberían dejar de tra-bajar cuando tienen un hijo”, frente al 43% de losespañoles, el 54,5% de los portugueses y el 39,7%de los alemanes entrevistados en 2004 (ver tabla 4).

Tabla 4. % acuerdo con la expresión “La mujer debería estarpreparada para abandonar el mercado laboral para cuidarde su familia” según sexo

Hombres MujeresPaíses nórdicos / M. socialdemócrata Dinamarca 14,7 17,0Finlancia 21,0 17,8Noruega 23,2 24,2Suecia 18,6 21,6Modelo liberal anglosajón Reino Unido 37,6 39,9Irlanda 41,8 43,9Modelo conservador Austria 36,6 34,6Alemania 39,7 38,1Países Bajos 33,2 30,2Luxemburgo 48,0 45,1Modelo conservador en transición Francia 30,7 31,0Bélgica 24,9 25,7Países mediterráneos/Modelo familiarista Grecia 33,6 29,5Italia – –España 43,0 45,5Portugal 54,5 56,2

Fuente: Elaboración propia a partir de la ESS 2004.

Otro dato que nos permite comparar la socializacióndiferencial en los roles de género con respecto altrabajo y la familia se refiere a la diferencia observa-da en las respuestas dadas por hombres y mujeresrespecto a la pregunta “el hombre debería asumirtanta responsabilidad como la mujer en las tareasdomésticas y en el cuidado de los menores”.

Tal y como se aprecia en la tabla 5 los datos ponende relevancia que en los países socialdemócratas,donde se ha logrado cierta igualdad en el trabajo através de las políticas familiares, también se ha con-seguido cierta igualdad respecto a la asunción ycooperación en las tareas domésticas por parte delos varones. De hecho, en los países del norte deEuropa encontramos el mayor porcentaje de hom-bres que responden afirmativamente a esta pregun-ta, mientras que en los países denominados de tra-dición conservadora o familiarista, donde se sitúaEspaña, el porcentaje de hombres que se declaran afavor de esta afirmación es menor, aunque es relati-vamente elevado, lo que nos permite afirmar que losvarones españoles se adscriben al modelo de fami-

lia igualitaria, aunque en la práctica no sean conse-cuentes con sus actitudes.

Tabla 5. % acuerdo con la expresión “El hombre deberíatener tanta responsabilidad como la mujer en las tareasdel hogar y el cuidado de los menores” según sexo

Hombres Mujeres TotalPaíses nórdicos / M. socialdemócrata Dinamarca 88,3 92,3 90,5Finlancia 89,5 92,5 91,1Noruega 90,8 91,8 91,3Suecia 93,6 94,2 94,0Model liberal anglosajón Reino Unido 90,6 89,0 89,7Irlanda 92,7 94,3 93,5Modelo conservador Austria 70,3 82,5 76,9Alemania 78,1 88,1 83,3Países Bajos 86,1 79,8 82,5Luxemburgo 89,1 92,0 90,6Modelo conservador en transición Francia 92,8 95,0 93,5Bélgica 83,8 87,2 85,5Países mediterráneos/Modelo familiarista Grecia 68,5 80,8 75,4Italia – – –España 77,0 87,2 81,9Portugal 76,2 83,1 80,3

Fuente: Elaboración propia a partir de la ESS 2004.

La fecundidad y el empleo femenino también pare-cen tener una relación directa con la los ciclos eco-nómicos y la estructura del mercado laboral. Eldesempleo femenino y juvenil, el empleo temporal,la rigidez y dualidad del mercado laboral son facto-res que inciden de forma negativa en la fecundidad.El desempleo femenino y la temporalidad en elempleo han sido citados como razones claves paraexplicar el declive de la fecundidad en los paíseseuropeos (McDonald, 2000; Moreno Mínguez, 2007;Del Boca, 2002; Eurostat, 2004). Si bien es ciertoque los estudios empíricos realizados a tal efectohan evidenciado que sólo en aquellos países conuna generosa y avanzada política familiar de compa-tibilización laboral y familiar el empleo femeninofavorece el repunte de la fecundidad, ya que en lospaíses del sur de Europa el número de hijos ha teni-do efectos negativos sobre el empleo femenino,debido a la carencia de una estructura institucionalde apoyo a las madres trabajadoras (aunque es cier-to que en los últimos años se está produciendo unaumento en el número de familias con hijos y dossustentadores económicos).

La incompatibilidad entre ser madre y trabajadoraen España puede encontrar algún tipo de soluciónen las políticas laborales que aumenten la flexibili-dad en el empleo (tales como los empleos a tiempoparcial y el tele-trabajo), así como en las políticasfamiliares que disminuyan el potencial coste de loshijos (servicios de atención a la infancia, permisosparentales, ayudas económicas, etc.). En lo que res-pecta a las oportunidades de trabajar a tiempo par-

75

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

text

os e

xplic

ativ

os d

e la

red

ucid

a fe

cund

idad

y e

l red

ucid

o em

pleo

fem

enin

o…

cial, es una opción extendida entre los países nórdi-cos, pero no así en los países del sur de Europa,donde los ratios de ocupación a tiempo parcial entrelas madres con hijos es muy reducido en términoscomparados. Por otro lado también se constata quelos países del norte de Europa han optado mayorita-riamente por la estabilidad en los empleos femeni-nos, mientras que en los países del sur de Europanos encontramos con elevados porcentajes de tem-poralidad en el empleo femenino. Este es un factorque afecta negativamente a la fecundidad ya queproduce cierta inestabilidad en los proyectos futurosde la pareja que optan por aplazar el nacimiento delprimer hijo e incluso reducir el número total de hijosdeseados.

Es decir, en el caso español la rigidez del mercadolaboral y la temporalidad de los empleos han incidi-do negativamente en la fecundidad. De hecho, enEspaña en el año 2005, el 35,7% de las mujeres ocu-padas tenían un empleo temporal frente al 15% delas mujeres ocupadas en el conjunto de la Europa de los 15 para ese mismo año. Por otra parte el36% de las mujeres ocupadas en la Europa de los15 trabajaba a tiempo parcial en 2005, mientras queen España sólo lo hacía el 24% de las mujeres ocu-padas (ver tabla 6). Estos datos ponen en evidencialas deficiencias del mercado laboral español y suimpacto negativo sobre la fecundidad y el empleofemenino.

Tal y como han puesto de manifiesto los estudiosempíricos realizados, las mujeres con contratos tem-porales son mas reacias a tener hijos (Petrongolo,2004; Gustafsoon and Kenjoh, 2002; 2007). Delmismo modo, los estudios han puesto de manifiestoque las escasas oportunidades de trabajar a tiempoparcial tienen un impacto negativo sobre el empleofemenino de las madres con menores niveles educa-tivos e ingresos, ya que no pueden hacer frente a lasdificultades de compatibilizar empleo y familia.

Tabla 6. Tipos de contrato, mujeres, año 2005Europa 15 España

Autoempeados (%total empleados) 10,7 11,5Tiempo parcial (%total empleados) 36,2 24,2Empleados temporales (%total empleados) 15,0 35,7

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de Eurostat, 2006.

4. Conclusiones

En definitiva, en los países del sur de Europa, y másconcretamente en España, se han producido unaserie de tendencias convergentes que han derivadoen un contexto de reducido empleo femenino y redu-cida fecundidad. Por una parte destaca el restrictivomodelo de políticas familiares de compatibilizaciónlaboral y familiar característico de un régimen debienestar asistencialista que ha reforzado el modelofamiliar tradicional basado en una cultura familiar enla que prima la figura del varón sustentador. Almismo tiempo la restrictiva política familiar del régi-men de bienestar mediterráneo ha favorecido la con-solidación en España de una cultura familiar caracte-rizada por los valores familiaristas y la permanenciade los roles de genero tradicionales en lo que res-pecta a la maternidad y la división del trabajodoméstico.

A ello hay que añadir la estructura de un mercadolaboral excesivamente rígido –pensado para elvarón sustentador– que ofrece escasas oportunida-des laborales para los padres que desean trabajar atiempo parcial, reorganizar horarios laborales o tra-bajar desde casa. Por otra parte, la precariedad y latemporalidad que caracteriza al mercado laboralespañol, fundamentalmente en lo que se refiere alos jóvenes y las mujeres, ha incidido de formanegativa en las expectativas laborales de las muje-res con cargas familiares, así como en los planesreproductivos de las parejas.

76

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

DAMIÃO, Sónia (2008). A participação feminina no merca-do de trabalho e o papel da política social: Ocaso de Portugal no contexto da Europa doSul. Master Thesis in Economics and SocialPolicies, ISEG, Technical University of Lisbon.

DEMENY, P. 2003. “Population Policy Dilemmas in Europeat the Dawn of the Twenty-First Century”,Population and Development Review 29(1):1–28.

DEMENY, P. 2005. “Policy challenges of Europe’s demo-graphic changes: from past perspectives tofuture prospects”, in M. Macura, A. L. MacDo-nald and W. Haug (Eds.), The New Demograp-hic Regime. Population Challenges and PolicyResponses. New York/ Geneva: UNECE/ UNFPA,pp: 1–9.

ESPING ANDERSEN, G. 1999. Social Foundations of Postin-dustrial Economies. Oxford: Oxford UniversityPress.

EUROPEAN COMMISSION (Green Paper). 2005. Confrontingdemographic change: a new solidarity betwe-en the generations. Brussels.

EUROPEAN COMMISSION (White paper) 2006. The demo-graphic future of Europe – from challenge toopportunity. Brussels.

EUROSTAT (2006a). The social situation in the EuropeanUnion 2005-2006, European Commission

EUROSTAT (2007). Living Conditions in Europe 2002-2005.European Commission

FREJKA, T., and SARDON J.-P. 2004. “Childbearing Trendsand Prospects in Low-Fertility

COUNTRIES: A COHORT ANALYSIS. European Studies ofPopulation, Vol. 13. Dordrecht/Boston/ Lon-don: Kluwer Academic Publishers.

GAUTHIER, A. H. 2007. “The impact of family policies on fer-tility in industrialized countries: a review ofthe literature”, Population Research and PolicyReview 26:323–346.

GORNICK, J. C., M. K. MEYERS, and K. E. ROSS. 1997. “Sup-porting the employment of mothers: policyvariation across fourteen Welfare States”,Journal of European Social Policy 7(1):45–70.

GÜELL, M., ESPING ANDERSEN, G. BRODMANN, S. (2005).“When Mothers work and fathers care. JointHousehold fertility decisions in Denmark andSpain”, Demosoc Working Paper, paper num-ber 2005-05

GUSTAFSOON, S. and KENJOH (2002). “Postponement ofmaternity and the duration of time spent athome after first birth. Pana Data Analysescomparing Germany, Great Britain, the Nether-lands and Sweden”, Public Finance and Mana-gement 2 (2).

Bibliografía

GUSTAFSOON, S. and KENJOH (2007). “Fertility Trends inEurope” in D. Del Boca and Wetzles, C. (eds.)Social policies, Labour Markets and Motherho-od, Cambridge University Press.

HOEM, J. M. 2008. “The impact of public policies on Euro-pean fertility”, VOLUME 19, ARTICLE 10, PAGES249-260 PUBLISHED 01 JULY 2008<www.demographic-research.org/Volumes/Vol19/10/>.

LEWIS, J. 1992. “Gender and the development of welfareregimes”, Journal of European Social Policy2(3): 159–173.

MCDONALD, P. 2002. “Sustaining fertility through publicpolicy: the range of options, Population” 57(3):417–446.

MCDONALD, P. 2006. “Low fertility and the state: the effi-cacy of policy”, Population and DevelopmentReview 32(3): 485–510.

MORENO MÍNGUEZ, A. (2005). “Empleo de la mujer y fami-lia en los regímenes de bienestar del sur deEuropa en perspectiva comparada. Permanen-cia del modelo de varón sustentador”, REIS, nº112, pp. 127-159.

MORENO MÍNGUEZ, A. (2007). Familia y empleo de la mujeren los Estados del bienestar del sur de Europa.Incidencia de las políticas familiares y labora-les, Centro de Investigaciones Sociológicas,Colección Monografías, Madrid.

Neyer, G. 2003a. “Gender and Generations Dimensions inWelfare-State Policies” MPIDR Working Paper.Rostock: Max Planck Institute for DemographicResearch. <www.demogr.mpg.de/papers/wor-king/wp-2003-022.pdf>.

NEYER, G. 2003b. “Family Policies and Low Fertility in Wes-tern Europe”. MPIDR Working Paper. Rostock:Max Planck Institute for Demographic Rese-arch. <www.demogr.mpg.de/papers/working/wp-2003-021.pdf>.

NEYER, G., and G. Andersson. 2007. “Consequences offamily policies on childbearing behavior:effects or artifacts?” MPIDR Working Paper.Rostock: Max Planck Institute for DemographicResearch. <www.demogr.mpg.de/papers/working/wp-2007-021.pdf>.

SAINSBURY, D. 1999. Gender and Welfare State Regimes.Oxford: Oxford University Press.

PETRONGOLO, B. (2004). “Gender segregation in employ-ment contracts”, Journal of the European Eco-nomic Association 2: 331-345.

SLEEBOS, J. 2003. Low fertility rates in OECD countries:Facts and policy responses. Working Paper No. 15. Paris: OECD Social, Employment andMigration

77

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Se resumen en este artículo las características meto-dológicas básicas y los principales resultados de laEncuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales(EPDS), a partir del informe especial de evoluciónhecho público recientemente por el Departamento deJusticia, Empleo y Seguridad Social del GobiernoVasco. Desde el punto de vista metodológico, losdatos de la encuesta ponen de manifiesto la validezde una aproximación que –a diferencia de los méto-dos más consolidados para la medición de la pobre-za en Europa– es capaz de reflejar una reducciónmuy significativa de las tasas de pobreza y precarie-dad, coincidente con la evolución que la sociedadvasca ha experimentado a largo plazo en cuanto acrecimiento económico, reducción del desempleo,incremento de la ocupación y consolidación de laspolíticas de lucha contra la pobreza a través del sis-tema de servicios sociales y de garantía de ingresos.

1. Introducción

En el año 1984, recién creadas prácticamente lasinstituciones autonómicas vascas y recién asumidaslas competencias en materia de bienestar social y delucha contra la pobreza, el Gobierno Vasco comenzóa poner las bases de lo que a partir de 1996 se con-vertiría en una línea original de estudio y seguimien-to de la pobreza en Euskadi: la Encuesta de Pobrezay Desigualdades Sociales (EPDS). Incluida en el PlanVasco de Estadística, la encuesta se ha desarrolladoen 1996, 2000, 2004 y 2008, si bien debe mencio-narse como antecedente directo un primer estudiorealizado en 1986 –el Estudio sobre SituacionesSociales Desfavorecidas en Euskadi– que puede asi-milarse en parte a la EPDS a los efectos de un análi-sis de resultados a largo plazo. La responsabilidadde la operación recae en el Departamento de Justi-cia, Empleo y Seguridad Social, en coordinación conel Instituto Vasco de Estadística (EUSTAT).

Se recogen en este artículo las características meto-dológicas básicas y los principales resultados que alo largo de las dos últimas décadas se han obtenidoa través de la Encuesta de Pobreza y DesigualdadesSociales (EPDS) y de las investigaciones que le pre-cedieron. El texto que a continuación se ofrece sebasa en la ponencia presentada por el SIIS Centrode Documentación y Estudios en las Jornadas 1984-2008: 25 años de estudio de la pobreza en la CAPVcelebradas los días 11 y 12 de diciembre de 2008 enDonostia y en los que se presentaron los principa-les datos de la encuesta. Se trata por tanto –másque de un artículo propiamente dicho– de unarecensión o resumen parcial del informe especial deevolución hecho público por el Departamento deJusticia, Empleo y Seguridad Social en el marco deesas jornadas.

Cabe contextualizar la puesta en marcha de estaherramienta estadística –tal y como señala el propio

Precariedad, pobreza y desigualdad enla CAPV: una lectura a partir de laEncuesta de Pobreza y DesigualdadesSociales SIIS Centro de Documentación y Estudios

informe– en un marco social y económico, el demediados de los años 80, determinado en Euskadipor la crisis económica, la reaparición de fenómenosque como el paro o la pobreza habían quedado encierta medida olvidados tras varias décadas dedesarrollo y crecimiento económico, y por la pérdidageneral de vigor económico en una sociedad, lavasca, que desde el siglo XIX se había configuradocomo uno de los principales focos de crecimiento dela España moderna. Efectivamente, la preocupaciónpor la negativa evolución de los indicadores socialesen Euskadi iba a ser uno de los principales factoresque contribuirían a dar impulso a la iniciativa quedesembocaría en la EPDS, máxime cuando algunosestudios ya habían adelantado la importancia de lassituaciones económicas de precariedad en la apari-ción y desarrollo de los problemas sociales.

Aunque finalmente asumida con coherencia por losresponsables políticos del entonces Departamentode Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, añade elinforme de la EPDS, en la decisión de abordar elestudio de la pobreza fue sin embargo necesario unestímulo en buena medida externo. Ni el estudio dela pobreza formaba parte de los presupuestos pro-gramáticos del Departamento, ni era una preocupa-ción dominante entre los técnicos, más bien orienta-dos entonces al estudio de las necesidades de losusuarios de los servicios sociales. Ese estímuloexterno lo constituyeron las iniciativas de estudio yanálisis adoptadas por las Comunidades Europeas yque, dentro de nuestro país, recogían entidadescomo Cáritas. En gran medida, la investigación de lapobreza en Euskadi es el resultado del interés queen las altas instancias del Departamento suscitaroniniciativas como los programas europeos de luchacontra la pobreza.

Estas iniciativas reflejaban una creciente preocupa-ción por el fenómeno de la pobreza, traducida en laprofusión de nuevas investigaciones sobre el tema,tanto a nivel estatal como sobre todo a nivel de laComunidad Europea. Para los dirigentes políticos dela época, aquello que empezaba a aparecer comouna realidad problemática en Europa y en el conjun-to de España no podía ciertamente dejar de existir,al menos como hipótesis de partida, en Euskadi. Noen vano esta Comunidad estaba diferencialmenteafectada en el conjunto estatal por el desempleo y larecesión económica.

La convergencia de una realidad crecientementedefinida por la precariedad con las iniciativas desa-rrolladas en el contexto de los programas europeosy de los trabajos precursores de EDIS y Cáritas seconcretó en la decisión de implicar al entoncesDepartamento de Trabajo, Sanidad y SeguridadSocial en la nueva dinámica de estudio de la pobre-za. Así nació un proyecto de investigación que seprolongó durante varios años y que, por las particu-lares circunstancias de la época, se enfocó precisa-

mente desde ese punto de vista, el de la investiga-ción. A partir de esos inicios, la EPDS se ha reveladocomo un instrumento adecuado para el seguimientode los fenómenos de pobreza y precariedad, y cons-tituye hoy una de las principales operaciones esta-dísticas del Departamento de Justicia, Empleo ySeguridad Social del Gobierno Vasco.

2. Aspectos metodológicos básicos

Los datos de la Encuesta de Pobreza y Desigualda-des Sociales (EPDS) se obtienen a través de unaencuesta cuatrienal que se realiza entre una mues-tra representativa de la población que reside enhogares familiares en la CAPV1. Desde el punto devista metodológico, puede decirse que la EPDS cons-tituye una iniciativa poco habitual, incluso en el con-texto internacional, y que está marcada por unaserie de rasgos o características que la hacen –másallá de los resultados que pueda ofrecer para unterritorio o un momento dados– merecedora deatención especial para todas aquellas personas inte-resadas en la metodología de la medición de lapobreza.

En ese sentido, cabe señalar en primer lugar que setrata del único ejemplo en Europa de una estadísticapara el análisis de la pobreza y la precariedad dise-ñada y aplicada a lo largo de más de 20 años, recu-rriendo de forma continuada a la misma metodolo-gía. Si bien cabe destacar que el análisis y elseguimiento estadístico de la pobreza, la precarie-dad o la exclusión social han experimentado, tantoen el conjunto de Europa como en el Estado español,avances muy significativos a lo largo de los últimosaños, resulta difícil, si no imposible, encontrarseries estadísticas que –ya sea a nivel nacional o anivel regional– analicen de forma específica loscambios que se han producido en el ámbito de lapobreza a lo largo de casi 25 años.

Con todo, la principal particularidad de la EPDS esque ha desarrollado una metodología propia para lamedición de la pobreza, si bien tal metodología hade entenderse más como complemento que comoalternativa a las aproximaciones más asentadas oconsolidadas a nivel internacional en este ámbito.Desde ese punto de vista, la EPDS ofrece tanto losresultados que se derivan de su propia metodologíacomo los que se derivan del resto de las metodolo-gías habituales, lo que permite realizar comparacio-nes entre territorios distintos y, también, comparar

78

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

1 La muestra ha oscilado entre los 3.100 hogares, en la encues-ta de 1996, y los 4.500 hogares en la de 2008. Dado que el objetivodel estudio es la población en viviendas familiares, no se tiene encuenta la situación de las personas sin hogar, las que habitan eninfraviviendas (chabolas, etc.) o las personas que residen en insti-tuciones de alojamiento colectivo (prisiones, centros residencialesde servicios sociales, hospitales de media o larga estancia, etc.).

los resultados que para un mismo territorio y unmismo periodo ofrecen las diferentes metodologíasdisponibles. De esta forma, la principal aportaciónde la EPDS es que sus resultados se han obtenidoaplicando unos principios metodológicos comunesque permiten conocer de forma fiable la evoluciónen el tiempo de las diversas facetas asociadas a estacompleja realidad social, permitiendo además elseguimiento y la comparación entre sí de los resulta-dos correspondientes a los diferentes indicadoresutilizados en algún momento en Europa.

Finalmente, debe recordarse también que desde susinicios la EPDS ha contribuido a determinar la acciónpública contra la pobreza en Euskadi. No en vanopuede decirse que el ESDE, predecesor de la EPDS,contribuyó a mediados de los años 80 a poner demanifiesto la necesidad de establecer medidas con-cretas de acción contra la pobreza, y que fue portanto decisiva para la creación del Ingreso MínimoFamiliar, del que surgió el IMI y posteriormente laactual Renta Básica. Efectivamente, a pesar de suobjetivo fundamentalmente técnico y hasta académi-co, al poner en evidencia la existencia de importan-tes bolsas de precariedad y hasta de formas extre-mas de pobreza en Euskadi, el ESSDE puso lasbases para el importante debate político que sedesarrolla con posterioridad en el ParlamentoVasco2. A resultas del debate parlamentario quesiguió a la publicación del estudio, el Pleno del Par-lamento Vasco aprueba en sesión celebrada el día 8de mayo de 1987 una Proposición no de Ley sobre lasituación de pobreza que viven numerosas familiasvascas, conforme al siguiente texto:

“El Parlamento Vasco insta al Gobierno Vasco a lapuesta en marcha de un programa específicosobre la pobreza existente en la ComunidadAutónoma. A este fin, la Comisión Parlamentariacorrespondiente elaborará un proyecto, teniendoen cuenta los datos contenidos en el avance que,sobre el estudio de la pobreza en la ComunidadAutónoma, ha publicado recientemente elGobierno Vasco”.

El propio informe de la EPDS recuerda que la acepta-ción de esta proposición constituye el inicio del pro-ceso que desembocaría en la puesta en marcha porel Gobierno Vasco, a primeros de 1989, del Plan Inte-gral de Lucha contra la Pobreza. Este Plan establece,por primera vez en España, un sistema de garantíade recursos mínimos basado en la implantación delo que popularmente se conoció entonces comosalario social. La puesta en marcha del Plan vascocontribuiría a la posterior difusión de la idea del

salario social a la práctica totalidad de las Comuni-dades Autónomas del Estado, determinando uno delos ejemplos de contribución de las institucionesautonómicas a la definición del modelo de protec-ción social en España. La iniciativa vasca contribui-ría a cambiar en buena medida el rumbo de la políti-ca social española cuando, tras la decisión de laComunidad Autónoma de Madrid –liderada entoncespor Joaquín Leguina– de aplicar una medida similar,se sucedería en unos pocos años la aprobación–una tras otra– de distintas normativas autonómi-cas en la materia. Se consolidaría de esa forma unmodelo de protección social en el que a las presta-ciones del sistema general de Seguridad Social seyuxtapone, con mayor o menor incidencia real segúnlas Comunidades Autónomas, un programa comple-mentario de garantía de ingresos. Este modelo derentas mínimas autonómicas se caracteriza todavíahoy por funcionar de manera totalmente autónoma,al margen en la práctica de cualquier intervenciónestatal.

La EPDS constituye por tanto una línea original deseguimiento y análisis de la pobreza, y es desde esepunto de vista una encuesta relativamente pocohabitual: por su carácter pionero, por su duración oextensión en el tiempo, y por el hecho de haberdesarrollado una metodología propia. Entre las prin-cipales características distintivas de esa metodolo-gía cabe señalar los siguientes aspectos:

• Dos dimensiones. Desde un primer momento, laEPDS distingue dos dimensiones básicas de lapobreza y la precariedad: la pobreza de manteni-miento y la pobreza de acumulación. Además,ofrece datos relativos a la pobreza real –que com-bina las dos dimensiones señaladas– y a la pobre-za encubierta, que hace referencia a las situacio-nes de personas o unidades familiarespotencialmente independientes que vivirían en lapobreza en caso de que decidieran constituir unhogar independiente.

• Varios niveles o posiciones dentro de cada dimen-sión. Dentro de cada dimensión, la EPDS distinguevarios niveles o posiciones en el eje que va de lapobreza al bienestar. En el caso de la dimensiónde mantenimiento, por ejemplo, la metodologíaEPDS distingue entre las situaciones de pobreza,de ausencia de bienestar y de bienestar.

• Determinación de los umbrales desde la percep-ción social. Como más adelante se detalla, a lahora de la definición de los umbrales de pobreza yprecariedad, la EPDS no utiliza un indicador esta-dístico objetivo de naturaleza relativa (%60 de lamediana por ejemplo), sino que utiliza un indica-dor basado en la percepción de la ciudadanía res-pecto a los niveles mínimos para la cobertura delas necesidades básicas y/o para el acceso a unosniveles mínimos de bienestar.

79

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

2 Mondragón, J. Análisis de políticas públicas contra la pobrezay la exclusión en la Comunidad Autónoma del País Vasco (1986-2003). Vitoria-Gasteiz, Instituto Vasco de Administración Pública,2006.

Concepción de la unidad familiar como unidad deanálisis, si bien también ha desarrollado un ampliotrabajo de análisis de la pobreza encubierta, queincide especialmente en la situación que, en térmi-nos individuales, experimenta cada uno de losmiembros de la familia.

2.1. La dimensión de mantenimiento

La primera dimensión de la pobreza que se contem-pla en la EPDS se relaciona con las formas tradicio-nales de medición de la pobreza. Hace así referenciaa aquellas formas de pobreza relacionadas con unainsuficiencia de ingresos o de rentas para abordarlas necesidades ordinarias, esto es, aquellas a lasque debe hacerse frente en el corto plazo, tanto sise trata de gasto corriente como de gastos de inver-sión de aplicación ajustada y distribuida en el tiem-po, por ejemplo el pago de intereses y amortizacio-nes por adquisición de una vivienda. Esta dimensiónde la pobreza –que remite al bajo nivel de los recur-sos económicos de los que disponen algunos hoga-res para hacer frente a sus gastos habituales–queda definida en la EPDS como pobreza de mante-nimiento. En términos concretos, en cuanto a su sig-nificado real en la vida cotidiana, la pobreza demantenimiento hace referencia a una situación deinsuficiencia de recursos económicos para abordar,en el corto plazo, la cobertura de las necesidadesbásicas, particularmente las relacionadas con losgastos de alimentación, vivienda, vestido y calzado.

¿De qué forma se calculan las tasas de pobreza yprecariedad en la dimensión de mantenimiento?Simplificando la descripción del método que sesigue en la EPDS, puede decirse que los umbrales seobtienen a partir de la respuesta que las personasencuestadas dan a dos preguntas: ¿cuál es el nivelde gasto que una familia como la suya precisa parallegar a fin de mes? y ¿cuál es el nivel de gasto queuna familia como la suya precisa para cubrir susnecesidades básicas? La determinación de losumbrales no se basa por tanto en un porcentaje (el30%, el 40%, el 50% o el 60%) de unos niveles deingresos arbitrariamente establecidos (la media o lamediana). Este enfoque estadístico relativo es preci-samente, pese a sus limitaciones, el que se ha con-solidado en Europa a la hora de la medición de lapobreza3.

En la EPDS los umbrales de pobreza y precariedadse establecen, por el contrario, a partir de las per-cepciones subjetivas de las familias y de las necesi-dades directamente expresadas por las éstas. Sesigue así, con alguna adaptación, la senda marcadaen los años 70 por la escuela de Leyden y sus líneasde pobreza subjetiva (LPL y, en su forma simplifica-da, SPL)4. Una de las grandes ventajas del métodoSPL –que se incorpora a la EPDS– es que el nivel delos distintos umbrales de pobreza no aparece prefi-jado por el investigador, como ocurre con el métodoestadístico, sino que es una función de la percep-ción de necesidades ofrecida por la propia pobla-ción analizada. Al mismo tiempo, los umbrales depobreza que se derivan del método no son automá-ticamente equivalentes a las necesidades expresa-das por la población sino que se obtienen matemáti-camente a partir de los resultados de la regresiónlog-linear entre ingresos reales y mínimos percibi-dos. El método SPL facilita así un procedimientoobjetivo para establecer umbrales de pobreza a par-tir de la percepción subjetiva de necesidades expre-sada por la población objeto de estudio.

¿Qué ventajas tiene esta aproximación? De formaresumida, puede decirse que resuelve algunas delas críticas que se le planteaban al método estadísti-co objetivo:

• Posibilita un mayor ajuste entre la percepción dela población y la clasificación realizada. Efectiva-mente, al valorar las críticas al método estadísticoeuropeo, el dato más llamativo –desde un puntode vista empírico– es la existencia de muy fuertesdesajustes entre la clasificación objetiva que sederiva del método y la percepción de la situaciónpor parte de la población afectada5.

• Evita establecer umbrales o escalas de equivalen-cia aleatorios a partir de decisiones arbitrarias. Elnivel de los distintos umbrales, o las escalas deequivalencia, no aparecen prefijados por el investi-gador, sino que se establece en función de la per-cepción de necesidades de la población analizada.Tanto las preferencias por un tipo u otro de escala

80

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

3 El estudio de la pobreza se ha ligado tradicionalmente enEuropa a la construcción de indicadores estadísticos objetivos denaturaleza relativa. El enfoque dominante ha consistido en asociarel umbral de pobreza a un nivel de recursos situado por debajo delque se deriva de la aplicación de un determinado porcentaje a unindicador estadístico de tendencia central, calculado para unavariable representativa de los recursos globales de la sociedad (losingresos netos disponibles o el nivel de gasto realizado). En estaaproximación, la pobreza refleja la posición de la población respec-to de un indicador estadístico objetivo, previamente definido por elequipo investigador.

4 El elemento central del nuevo enfoque es la pregunta formu-lada a los cabezas de familia respecto a qué nivel de ingreso míni-mo consideran necesario para su propio hogar. La gran ventaja deesta aproximación es que el único juicio de valor previo que intro-ducen los investigadores es que las personas directamente afecta-das son las mejor cualificadas para evaluar cuáles son sus necesi-dades mínimas.

5 En el caso de la CAE, por ejemplo, en el año 2008 hasta un75,3% de los hogares clasificados como pobres de acuerdo con elmétodo Eurostat (60% de la mediana) no se consideran a sí mismopobres. Además, el método Eurostat clasifica como no pobres a un41,7% de los hogares que sí se consideran al menos como más bienpobres en Euskadi.

de equivalencia como la elección del porcentaje dela medida a utilizar responden sobre todo a deci-siones apriorísticas de los responsables estadísti-cos. No siempre se sustentan, además, en datosempíricos suficientemente contrastados.

• Evita que las medidas de pobreza se limiten areflejar medidas estadísticas de desigualdad en ladistribución de los recursos6.

Frente a la aproximación de la escuela de Leyden, laEPDS introduce otros cambios, como la determina-ción de umbrales diferentes para diferentes tipos defamilias en función de la edad de la persona princi-pal y, muy fundamentalmente, la diferencia –dentrode la dimensión de mantenimiento– entre las situa-ciones de pobreza y las de ausencia de bienestar.Los problemas de ausencia de bienestar hacen refe-rencia a situaciones de insuficiencia de recursoseconómicos para hacer frente, en el corto plazo, alos gastos habituales que son considerados comonecesarios para mantener los niveles mínimos debienestar y comodidad esperados en una determina-da sociedad. Son aquellos que en la práctica permi-ten participar –aunque sea en condiciones míni-mas– en el modo de vida, las costumbres y lasactividades normales de dicha sociedad.

De esta forma, en la perspectiva de la cobertura delas necesidades regulares de mantenimiento, mien-tras los problemas de precariedad o ausencia debienestar se relacionan con la dificultad de la pobla-ción para acercarse a los niveles mínimos de bienes-tar socialmente esperados, los de pobreza se aso-cian en sentido estricto a la dificultad de coberturade las necesidades realmente básicas. En ciertaforma, esta idea de pobreza remite a los enfoquesabsolutos de medición del fenómeno, vinculados ala idea de subsistencia y cobertura de las necesida-des básicas; la precariedad o ausencia de bienestar,en cambio, enlaza con un enfoque más relativo, rela-cionado con las expectativas de bienestar propias adeterminada sociedad.

La distinción entre pobreza y ausencia de bienestarresulta determinante en la EPDS, y constituye unrasgo original fundamental del método EPDS. En lamedida en que pone de manifiesto distintas realida-

des de precariedad en la capacidad de los hogarespara hacer frente a los gastos necesarios, la distin-ción entre pobreza y de ausencia de bienestar ofreceuna mejor comprensión de la realidad que los con-ceptos de pobreza relativa y pobreza grave al uso enlos estudios desarrollados en Europa. Permite almismo tiempo, señalan los responsables del diseñotécnico de la EPDS, una aproximación más adecuadaal estudio de la relación entre cambio social y desa-rrollo económico, con su impacto diferencial en lasdistintas realidades de precariedad.

La mayor precisión del concepto de pobreza, dife-renciado del de ausencia de bienestar, tiene ade-más la ventaja de facilitar líneas de pobreza concuantías realistas, social y políticamente creíbles,susceptibles por ello de orientar las decisiones ins-titucionales en materia de lucha contra la pobreza.Por esta vía es posible distinguir lo que es propiode la lucha contra la pobreza de lo que es una polí-tica más general orientada a garantizar al conjuntode la población el acceso a los niveles de bienestarsocialmente esperados. La investigación aplicadaen Euskadi ha llevado por tanto a concluir que lapobreza no es realmente una situación de incapaci-dad de acceso al nivel del bienestar mínimo espera-do en nuestra sociedad. La pobreza es ante todo unhecho social relacionado con la imposibilidad decubrir lo que la población considera sus necesida-des básicas, una realidad que se vincula en lo esen-cial a la cobertura de las necesidades relacionadascon la alimentación, la vivienda, el vestido o el cal-zado, junto con las necesidades cubiertas por losgrandes servicios públicos –educación, sanidad oservicios sociales–. Así pues, al menos en socieda-des como la vasca, la pobreza no se presenta tantocomo una ausencia genérica de un cierto nivelesperado de bienestar sino como una situaciónespecífica de incapacidad para hacer frente a lasnecesidades realmente fundamentales. Todo undesafío por tanto, señala el propio informe de laEPDS, a la definición clásica de pobreza formuladapor Townsend, relacionada más bien con el accesoa los niveles de bienestar esperados en la sociedadde referencia

Concretando esta reflexión, la EPDS distingue entretres niveles o posiciones en la dimensión de mante-nimiento:

• Pobreza. Incluye a las personas, familias u hoga-res que experimentan una situación de insuficien-cia de recursos económicos para abordar, en elcorto plazo, la cobertura de las necesidades bási-cas, particularmente las relacionadas con los gas-tos de alimentación, vivienda, vestido y calzado.Se encuentran en riesgo de pobreza grave las per-sonas, familias u hogares que disponen, en elperiodo de referencia considerado, de ingresosinferiores a los umbrales señalados para hacerfrente a estas necesidades básicas.

81

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

6 En realidad, los métodos estadísticos no miden realmente lapobreza, sino más bien una determinada forma de desigualdadestadística en la distribución de los recursos, así como el númerode personas afectadas por dicha situación de desigualdad. Aunquefacilitan ciertamente un indicador de medición de la pobreza, pues-to que la pobreza es un fenómeno estrechamente ligado a la desi-gualdad, cuando se trata de aproximarse a la incidencia real de lapobreza el indicador no deja de resultar aleatorio en su resultado.

8 Del análisis de los umbrales pueden derivarse también lasescalas de equivalencia que, como se ve, resultan en general másplanas que en los métodos habituales.

• Ausencia de bienestar. Incluye a las personas,familias u hogares que experimentan una situa-ción de insuficiencia de recursos económicospara hacer frente, en el corto plazo, a los gastoshabituales que son considerados necesarios paramantener los niveles mínimos de bienestar ycomodidad esperados en una determinada socie-dad. Son aquellos que en la práctica permitenparticipar –aunque sea en condiciones mínimas–en el modo de vida, las costumbres y las activida-des normales de dicha sociedad. Se encuentranen riesgo de ausencia de bienestar las personas,familias u hogares que disponen en, un periodode referencia dado, de ingresos inferiores a losumbrales señalados para acceder a los nivelesmínimos de bienestar esperados en la sociedaden la que viven.

• Bienestar. Incluye al resto de las personas, fami-lias u hogares, es decir, a los que no experimentanen el corto plazo situaciones de insuficiencia derecursos para abordar la cobertura de las necesi-dades básicas ni para hacer frente a los gastosmínimos necesarios para acceder a situaciones debienestar.

Los umbrales que se derivan de la aplicación delmétodo son en el año 2008 los siguientes7:

2.2. La dimensión de acumulación

El estudio de la pobreza de mantenimiento, recuer-dan los responsables de la EPDS, no abarca toda laproblemática económica implícita en el concepto depobreza. Para superar la pobreza, además de hacerfrente con regularidad a las necesidades de consu-mo habitual, la población debe también ser capazde consolidar a medio y largo plazo un entorno vitalque garantice unas condiciones de vida adecuadas.La segunda dimensión de la pobreza que contemplala EPDS se centra por ello en el estudio de aquellassituaciones de precariedad –ligadas a formas deconsumo a medio y largo plazo– que, a diferencia delas de mantenimiento, no suelen depender de varia-ciones coyunturales en la situación de los hogarespara poder salir de ellas con garantías suficientes.

Este tipo de pobreza, denominada pobreza de acu-mulación, se asocia a la incapacidad de la poblaciónpara acceder a los bienes de consumo duraderonecesarios para mantener, en el medio y largo plazo,un nivel de vida suficientemente adecuado, entendi-do sobre todo en términos de capacidad de acceso auna vivienda en condiciones y suficientemente equi-pada, que satisfaga las normas mínimas de habita-bilidad. En tanto que escenario de precariedad amedio y largo plazo, la pobreza de acumulación tam-bién se relaciona con la dificultad de los hogarespara acumular los recursos patrimoniales mínimosnecesarios para garantizar, en situaciones especia-les de crisis o emergencia, la continuidad de unavida normalizada, ofreciendo con ello un mínimo deseguridad económica.

La pobreza de acumulación implica una situación,no específica sino global, de precariedad diferencialen el acceso a los bienes de consumo duradero

82

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

7 Todos los gráficos y tablas de este artículo están recogidosdel Informe de evolución de la EPDS elaborado por el Departamentode Empleo, Justicia y Seguridad Social del Gobierno Vasco.

Tabla 1. Umbrales de pobreza de mantenimiento y de ausencia de bienestar según el método EPDS. 2008 (Datos en euros)8

< 45 años 45-64 años > 65 años

Tamaño del hogar Pobreza Ausencia Pobreza Ausencia Pobreza Ausenciabienestar bienestar bienestar

1 persona 947,24 1.231,41 792,75 1.187,90 560,07 786,19

2 personas 1.136,56 1.527,22 968,42 1.470,73 770,13 1.061,53

3 personas 1.264,39 1.732,19 1.088,71 1.666,44 927,85 1.265,36

4 personas 1.363,71 1.894,10 1.183,02 1.820,89 1.058,98 1.433,29

5 personas 1.446,09 2.030,03 1.261,76 1.950,49 1.173,33 1.578,76

necesarios y en el nivel de los recursos patrimonia-les disponibles, circunstancia que se traduce enunas condiciones de vida insuficientes para mante-ner una existencia digna. Esta forma de pobreza semanifiesta en unos niveles excepcionalmente bajosde recursos patrimoniales y en carencias, cualitativao cuantitativamente significativas, en las condicio-nes de vida, particularmente en todo lo referido alas características de la vivienda habitual (habitabili-dad, instalaciones disponibles y nivel de equipa-mientos), aunque también en relación al acceso aotros bienes de consumo duradero importantes parala vida en las sociedades modernas (por ejemplo, unautomóvil o u otro tipo de vehículo que cubra lasmismas necesidades cuando hacer frente a dichasnecesidades resulte imprescindible).

En general, la pobreza de acumulación refleja unascondiciones de vida claramente situadas por debajode los mínimos aceptables en nuestra sociedad enrelación con variables básicas que, como la vivien-da, son indicativas de una posición social a largoplazo. De ahí que este tipo de pobreza tenga unadimensión más estructural que la pobreza de mante-nimiento, de naturaleza esencialmente coyuntural.Al igual que sucedía con la dimensión de manteni-miento, también en la dimensión de acumulaciónaparecen situaciones de precariedad que no puedenser asimiladas de forma automática a realidades depobreza en sentido estricto. Estas problemáticasreflejan más bien formas particulares de ausenciadel nivel de bienestar que la población espera alcan-zar en una sociedad como la vasca.

El estudio de la pobreza de acumulación se realizaen la EPDS teniendo en cuenta la situación de loshogares en relación con una serie de indicadores decalidad de vida centrados en dos grandes aspectos:las instalaciones y equipamientos de la vivienda, poruna parte, y los recursos patrimoniales de los hoga-res (vivienda propia, otros bienes patrimoniales,ahorros acumulados y vehículos de antigüedad infe-rior a diez años), por otra. Una vez posicionados loshogares respecto a la posible presencia de proble-mas de vivienda o carencias patrimoniales, se proce-de a ubicar a cada uno de ellos en la escala pobreza-bienestar de acumulación, siendo las categoríasutilizadas en la EPDS las siguientes:

1. Pobre (gran precariedad). Incluye situaciones enlas que están presentes problemas muy graves devivienda y, al mismo tiempo, un patrimonio muybajo.

2. Precario (significativamente inferior a la media).Incluye las siguientes situaciones:

• Problemas muy graves de vivienda y patrimo-nio bajo o normal.

• Problemas graves de vivienda y patrimoniobajo o muy bajo.

• Problemas menos graves de vivienda y patri-monio muy bajo.

3. Cierta precariedad pero sin evidencias claras deausencia de bienestar (práctico bienestar). Inclu-ye las siguientes situaciones:

• Problemas graves de vivienda y patrimonionormal.

• Problemas menos graves de vivienda y patri-monio bajo.

• Sin problemas de vivienda y patrimonio bajo omuy bajo.

4. En situación de bienestar. Incluye a los hogaressin problemas de vivienda (o menos graves) y conun patrimonio normal.

2.3. La pobreza real

Como se desprende de los datos señalados hastaahora, en el momento de abordar el estudio de lapobreza y la precariedad es preciso tener en cuentala presencia de elementos de compensación quepermiten que una situación de riesgo en una u otrade las dimensiones de pobreza no se traduzca nece-sariamente en una realidad marcada por situacionesde pobreza real. Los datos de la EPDS revelan, eneste sentido, que una situación de bienestar en unade las dos dimensiones del fenómeno puede llegar acompensar suficientemente, en términos de accesoa niveles mínimos de bienestar, la presencia de unasituación de riesgo de pobreza en la otra dimensión.Esto es particularmente cierto en los casos de riesgode pobreza de mantenimiento, dado el fuerte com-ponente coyuntural de este tipo de pobreza. En estecaso, en ningún caso puede olvidarse que existenrecursos alternativos a los ingresos habituales parahacer frente, al menos durante cierto tiempo, a lacobertura de las necesidades básicas.

Por esta razón, además de los indicadores de riesgo–que son los habitualmente utilizados en la investi-gación aplicada en Europa–, resulta convenientedisponer de indicadores relativos a lo que podría-mos definir como pobreza real, es decir situacionesreales, y no sólo de riesgo, de insuficiente coberturade las necesidades básicas. La pobreza real recoge-ría, en exclusiva, aquellas circunstancias en las quelas situaciones de riesgo de insuficiente coberturade las necesidades básicas que aparecen en una uotra de las distintas dimensiones de la pobreza nose encuentran suficientemente compensadas en lavida cotidiana de la población, de forma que seaposible acceder a un nivel mínimo de bienestar,ajeno a la experiencia de la pobreza. A tales efectos,recuerda el informe de la EPDS, es preciso tener encuenta que la vivencia de la pobreza sólo tiende aser percibida mayoritariamente por la población enalgunos casos específicos. Esto ocurre en concreto

83

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

cuando la pobreza está presente en ambas dimen-siones –mantenimiento y acumulación– o, cuandoapareciendo únicamente en una de ellas, no quedacompensada con una situación de pleno bienestaren la dimensión complementaria.

Teniendo en cuenta los distintos aspectos señaladoshasta ahora, la EPDS ofrece dos tipos de indicadoresde pobreza real: uno estrictamente objetivo, y otroen el que la información objetiva tiene en cuenta encircunstancias especiales la percepción de la situa-ción por parte de los propios interesados.

3. Evolución de los indicadores de pobrezay precariedad en la CAPV

En las páginas que siguen se van a resumir los prin-cipales resultados de la EPDS, haciendo referenciatanto a los indicadores relacionados con la dimen-sión de mantenimiento como a los relacionados conla pobreza de acumulación y la pobreza real. En laexposición se ofrecerán tanto los datos relativos a laincidencia –es decir, el porcentaje de la poblacióny/o de los diversos grupos sociodemográficos afec-tado por las situaciones de pobreza y precariedad–como los relativos a la distribución, es decir, la com-posición interna de la población pobre o en situa-ción de precariedad de acuerdo a las característicasdel hogar en el que vive. Por otra parte, se ofrecerándatos ajustado a los umbrales de pobreza y preca-riedad existentes en 20089.

3.1. Impacto de la pobreza y precariedad

De acuerdo con los datos de la EPDS para 2008,313.000 personas viven en una situación de ausen-cia de bienestar en la dimensión de mantenimiento,lo que equivale a una tasa del 14,6%. De ellos,88.643 personas (el 4,1%) viven en situación depobreza, es decir, experimentan una situación deinsuficiencia de recursos económicos para abordar,en el corto plazo, la cobertura de las necesidadesbásicas, particularmente las relacionadas con losgastos de alimentación, vivienda, vestido y calzado.

84

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

9 El ajuste se ha basado en la aplicación de los umbrales depobreza y precariedad de mantenimiento de 2008 a las operacio-nes precedentes de la EPDS y del ESSDE. Como factores de ajustese han tenido en cuenta dos variables: los cambios en el costemedio de acceso a los niveles generales de bienestar por parte dela población y el impacto sobre dichos niveles asociado a la presen-cia o no de costes diferenciales de alquiler y de amortización en elacceso a la vivienda ocupada. El ajuste también ha tenido en cuen-ta la necesidad de introducir un mecanismo de adaptación de laestimación de los indicadores de pobreza de acumulación corres-pondientes al ESSDE 1986 para hacerlos comparables con la aproxi-mación EPDS.

Tabla 2. Indicadores de riesgo de pobreza y/o de ausenciade bienestar (mantenimiento). 2008 Hogares y población en viviendas familiares(Datos absolutos y niveles de incidencia en porcentajes)

Indicadores Hogares Incidencia Población Incidencia (en %) (en %)

Método EPDSAusencia de bienestar 141.605 17,8 313.215 14,6Pobreza 36.955 4,6 88.643 4,1Método Eurostat/UEPobreza relativa/Bajos ingresos 60% 137.007 17,2 318.161 14,8Pobreza 40% 23.753 3,0 66.540 3,1

Nota: Los indicadores de pobreza relativa y/o ausencia de bienes-tar incluyen al colectivo pobre.

En términos de evolución, se observa en primerlugar una muy importante caída a largo plazo de lastasas de precariedad o ausencia de bienestar, quepasan de afectar casi al 45% de la población en1986 a una incidencia tres veces menor en 2008.Salvo en el periodo que va de 2000 a 2004, en elque se producen un estancamiento en la caída delas tasas, puede decirse que el proceso de reducciónde las tasas de precariedad es continuo y muy mar-cado. Como consecuencia de ello, el porcentaje de lapoblación que vive en una situación de bienestar,desde la perspectiva del mantenimiento, ha pasadodel 56,2% a prácticamente el 85%. Este comporta-miento contrasta con la notable estabilidad del indi-cador de bajos ingresos obtenido a través del méto-do estadístico relativo: el indicador Eurostat apenasoscila entre el 17,1% y el 14,8% a lo largo de todo elperiodo, convergiendo en cualquier caso al final delmismo con el indicador EPDS de precariedad oausencia de bienestar.

En el caso del indicador de pobreza la caída tambiénresulta muy marcada, pese al notable incrementoexperimentado entre 1986 y 1996. Desde ese año, encualquier caso, las tasas de pobreza se han reducidoprácticamente a la mitad, con una caída del 32,7%entre 2004 y 2008. Debe destacarse, sin embargo,que en términos no ajustados se produce entre 2004y 2008 un incremento relativamente importanteentre 2004 y 2008, ya que las tasas de pobreza demantenimiento pasarían del 3,5% al 4,1%. Por otrolado, se observa también que las tasas de pobrezaobtenidas a través del método estadístico relativoresultan algo más bajas a lo largo de todo el periodoy muestran una evolución similar.

En cualquier caso, sea cual sea el indicador que seconsidere, dos elementos resultan comunes a todosellos: la reducción a largo plazo de las tasas (entodos los casos se reducen entre 1986 y 2008) y lacaída experimentada en el último cuatrienio, conmínimos históricos para todos los indicadores anali-zados al menos cuando se analizan desde el puntode vista de los datos ajustados.

Gráfico 1 . Precariedad de mantenimiento: evolución de los indicadores generales de riesgo de pobreza y ausencia de bienestar 1986-2008. Indicadores EPDS y Eurostat (Incidencia en % sobre la población en viviendas familiares)

Si se comparan con la dimensión de mantenimiento,las tasas de pobreza y precariedad resultan sustan-cialmente más bajas en la dimensión de acumula-ción. Según los datos de la EPDS, en 2008 algo másde catorce mil personas (el 0,7% de la población)vive en una situación de pobreza en ese ámbito yotras 216.000 (el 10,1%) en una situación de preca-riedad, es decir con un nivel de acumulación signifi-cativamente inferior a la media. El porcentaje de per-sonas en situación de bienestar llega al 69,0%.

Como en el caso de la dimensión de mantenimiento,en este caso también se ha producido a lo largo delperiodo analizado una caída sustancial de las tasas

85

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

50

45

40

35

30

25

20

15

10

01986 1996 2000 20082004

43,8

35,4

24,5

24,3

14,615,6

16,7 17,1 16,5

5,7

9,3

6,3 6,14,1

3,3 3,9 4,8 3,7 3,1

Ausencia de bienestar EPDS

Bajos ingresos Eurostat/UE

Pobreza EPDS

Pobreza Eurostat/UE

14,8

Nota: datos EPDS ajustados.

Gráfico 2 . Precariedad de acumulación: evolución de los indicadores generales de riesgo de pobreza

y de ausencia de bienestar. 1986-2008 (Incidencia en % sobre la población en viviendas familiares)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%20082004200019961986

42,5

12,2

39,7

5,6

64,1

13,5

20,6

1,8

64,5

12,5

20,4

2,6

64,4

13,2

20,2

2,2

69,0

10,1

20,3

0,7

En situación de bienestar

Significativamente < mediaPobre

Cierta precariedad, cuasi bienestar

Tabla 3. Indicadores de riesgo de pobreza y/o de ausenciade bienestar (acumulación). 2008. Hogares y población enviviendas familiares (Datos absolutos y niveles de incidencia en porcentajes)

Indicadores Hogares Incidencia Población Incidencia (en %) (en %)

Pobre 4.126 0,5 14.395 0,7Significativamente < media 67.749 8,5 216.769 10,1Cierta precariedad, casi bienestar 144.480 18,1 436.202 20,3En situación de bienestar 581.018 72,9 1.484.419 69,0TOTAL 797.372 100 2.151.785 100

de pobreza y, fundamentalmente, de precariedad,con un notable incremento a largo plazo de lastasas de bienestar (que pasan en este periodo del42,5% al 69,0% de la población). Los cambios fun-damentales en esta dimensión –que por su carác-ter más estructural resultan también más lentos–se producen entre 1986 y 1996, y se manifiestantanto en una importante caída de las tasas depobreza (que pasan del 5,6% al 1,8%), como en elacceso al bienestar de una parte muy significativa,en torno a la mitad, de las personas que estaban amediados de los años 80 en una situación de ciertaprecariedad. A partir de ese año, la evolución delos indicadores de pobreza y precariedad de man-

Gráfico 3 . Evolución de los indicadores de pobreza real, ausencia de bienestar y bienestar 1986-2008. Población en viviendas familiares (Niveles de incidencia en porcentajes)

tenimiento se caracteriza por un avance lento peroconstante hacia el bienestar. Con todo, en 2008,cerca de un 11% de la población se mantiene en unasituación de pobreza o de precariedad (significativa-mente por debajo de la media) en lo que se refiere ala dimensión de acumulación.

La evolución de los indicadores de pobreza realrefleja, aún con mayor nitidez, la evolución de lapoblación residente en la CAPV hacia una sociedaddel bienestar. Este avance –que constituye, proba-blemente, la conclusión fundamental que cabeextraer del análisis evolutivo de los datos que arrojala EPDS– se produce de forma sostenida, salvo en elperiodo que va de 2000 a 2004, y se acelera orefuerza en el último cuatrienio, pasando la pobla-ción en situación de pobreza del 4,2% al 3,2%. Esen estos casos, como se decía en el apartado intro-ductorio, en los que cabe hablar de una vivencia realde las situaciones de pobreza.

3.2. Riesgo y distribución de la pobreza y la precariedad

En el epígrafe anterior se han recogido los datosfundamentales sobre la incidencia de las de pobrezay precariedad en el conjunto de la población de laCAPV y de su evolución desde 1986. En el siguienteapartado se recoge la incidencia de las diferentessituaciones analizadas en función de las característi-cas del cabeza de familia o del tipo de grupo fami-liar, así como algunos datos de interés en relación alos determinantes económicos de la pobreza y laprecariedad y al impacto de las transferencias socia-les en la reducción de las tasas de pobreza.

Desde el punto de vista del tipo familiar, resultaobvia la mayor incidencia de la pobreza en las fami-lias monoparanteles, con tasas de pobreza real del10% –pese a la importante caída experimentadaentre 2004 y 2008–, frente al 1,5% de las parejas sinhijos, sin duda el tipo familiar más favorecido. Tam-bién las personas solas, no incluidas en gruposfamiliares, registran una incidencia de la pobrezareal notablemente superior a la media. Debido a suincremento poblacional, las personas integradas enfamilias monoparentales suponen en 2008 más deuna cuarta parte de todas las familias en situaciónde pobreza real, siendo en cualquier caso las pare-jas con hijos –debido a su gran peso demográfico–el grupo familiar mayoritario en el colectivo que con-forma la pobreza real.

La presencia de menores en el hogar sigue supo-niendo –pese a las ambiciosas políticas de apoyo alas familias con hijos e hijas desarrolladas en losúltimos años por parte de las instituciones vascas–un factor de riesgo de pobreza: el 5,7% de las fami-lias con menores experimenta situaciones de pobre-za real, frente al 1,8% de quienes no los tienen. Lacaída en las tasas de pobreza ha sido, además, másmarcada en las familias sin hijos/as que entre quie-nes los tienen, con lo que puede decirse que el dife-rencial ha ido en aumento a lo largo de los últimos20 años.

86

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

20082004200019961986

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Bienestar pleno

Pobreza realNo pobreza real, no bienestar pleno

Tabla 4. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por tipo de grupo familiar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar plenoTipo de grupo 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008No grupo 10,8 16,7 15,5 7,9 2,3 2,8 2,1 0,6 7,2 7,0 8,8 4,2 52,2 53,8 49,5 38,4Pareja/sin hijos 8,7 6,1 5,1 3,3 1,5 1,7 1,1 0,3 2,9 2,9 2,4 1,5 41,4 27,2 28,7 19,3Pareja con hijos 7,8 4,6 3,9 2,8 1,7 2,5 1,3 0,5 5,4 3,8 2,4 2,6 39,5 31,6 29,1 17,4Monoparental 23,1 10,0 15,0 11,9 3,2 4,8 10,4 2,6 13,0 7,6 16,4 10,1 47,9 35,9 50,4 34,3Otro tipo ND 14,9 3,0 4,4 ND 0,0 1,0 0,0 ND 9,3 2,5 4,4 ND 35,9 26,7 24,3TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

51,1

8,3

40,6

78,9

3,2

17,9

67,3

4,2

28,4

66,9

4,4

28,7

58,8

5,8

35,4

Gráfico 4 . Evolución de la incidencia de las situaciones de pobreza real por número de menores de 14 años en el hogar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (niveles de incidencia en porcentajes)

En Euskadi, por otra parte, la pobreza infantil existe,aunque no sea un aspecto al que se le haya dedica-do particular atención en la investigación o en elmarco de las políticas públicas, pese al resurgimien-to de este fenómeno como objeto de preocupaciónpolítica en países como el Reino Unido y, desde elpunto de vista de la investigación, en España10. Sibien las tasas de pobreza que experimentan losniños y niñas menores de 14 años han descendidodesde 1996 casi a la mitad, en 2008 aún el 5,4% delos niños menores de 14 años vive en una situaciónde pobreza real y el 6,1% en una situación de pobre-za de mantenimiento. Entre las personas mayores deesa edad las tasas son del 3,8% y el 2,8% respecti-vamente.

Desde el punto de vista del sexo, la incidencia de lapobreza sigue siendo mayor en las familias encabe-zadas por mujeres que en las encabezadas por hom-bres; de hecho, aunque la tasa de pobreza en lasfamilias encabezadas por mujeres ha descendidosustancialmente a largo plazo, tras el muy notablerepunte experimentado entre 2000 y 2004, el dife-rencial por razón de género se mantiene e inclusotiende a crecer ligeramente con el tiempo. Además,dado que el número de familias encabezadas pormujeres ha crecido sustancialmente en este periodo(del 8% al 16% del conjunto de los hogares), nosencontramos en 2008 con que, de todas las familiaspobres, un tercio están encabezadas por mujeres (loque supone a todas luces una sobrerrepresentaciónevidente de este tipo de unidades familiares en elespacio social de la pobreza y, en menor medida, laprecariedad).

87

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

1996 2000 20082004

9%

8%

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

8,3

7,57,1

5,75,8

4,6

4,4

3,1

4,2

3,0

3,2

1,8

Ninguno

Uno o más

Total

Gráfico 5 . Evolución de la incidencia de situaciones de pobreza real por sexo de la persona principal.

1986-2008. Población en viviendas familiares (niveles de incidencia en porcentajes)

18%

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%1986 1996 2000 20082004

16,5

11,0

8,0

14,2

6,4

7,5

5,1

3,72,6 2,5

Hombre

Mujer

Tabla 5. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad entre los menores de 14 años en elhogar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

< 14 años > 14 añosSituación 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008Pobreza de mantenimiento 14,2 9,1 8,9 6,1 8,7 6,0 5,7 3,8Pobreza de acumulación 2,8 4,6 4,9 1,0 1,7 2,3 1,9 0,6Pobreza real 9,1 7,6 8,0 5,4 5,4 4,0 3,8 2,8No bienestar pleno 43,9 39,6 41,5 27,5 40,8 32,4 31,5 20,1

10 Ver, por ejemplo, Ayala, L. y otros. Familia, infancia y priva-ción social. Estudio de las situaciones de pobreza en la infancia.Serie: Estudios, nº 14, Madrid, Caritas, 2006.

Gráfico 6 . Pobreza real por edad de la persona principal: evolución de la incidencia (% de la población en vivienda familiares) y de la distribución de la población pobre (% verticales) 1986-2008

La edad sigue siendo un factor preponderante a lahora de explicar las tendencias en materia de pobre-za. Sin embargo, se han producido en este aspectocambios muy significativos en los grupos de edadmás afectados por la pobreza: efectivamente, si en1986 eran las familias encabezadas por personas de45 a 54 años las más afectadas por la pobreza real,ahora las tasas más elevadas corresponden a lasfamilias encabezadas por personas de menos de 35años y, también, por personas de 35 a 44 años, querepresentan hoy día casi la mitad de todas las per-sonas pobres. Esta cohorte de edad corresponde ala generación del baby boom, es decir, a las perso-nas nacidas en las décadas de los 60 y los 70 delpasado siglo. Las personas mayores por su parte–tradicionalmente más expuestas al riesgo depobreza– han visto cómo sus tasas de pobreza realse reducían de forma muy sustancial (del 9,8% al1,3%), pasando, pese a su crecimiento demográfico,de representar el 16% de las personas en situaciónde pobreza real a poco menos del 10%.

Junto a la situación laboral y el tipo de ingresos delhogar, la nacionalidad de la persona principal de lafamilia constituye un aspecto fundamental a la horade explicar las tendencias de la pobreza y la preca-riedad en Euskadi. De hecho, si se ha producido uncambio importante en la composición interna delespecio social de la pobreza, éste sería el crecientepeso que ha alcanzado en su seno la población

inmigrante (o, para ser exactos, la población quevive en familias encabezadas por personas connacionalidad distinta a la española). En 2008, latasa de pobreza real de esta población es del 25,6%,ligeramente inferior a la de 2004 pero diez puntossuperior a la de 2000 y casi quince veces superior,en 2008, a la que registran las familias encabezadaspor personas con nacionalidad española.

Más allá de esta mucho mayor incidencia, el gráfico7 pone de manifiesto en qué medida la pobreza enEuskadi es sobre todo una pobreza inmigrante (o, cabe también decir, recién llegada): representan-do apenas el 5% de la población, las personas queviven en familias encabezadas por inmigrantes cons-tituyen un 41% de las familias en situación depobreza real. Desde ese punto de vista, cabe señalarlas mismas conclusiones a las que llega el recienteVI Informe Foessa al analizar el espacio social de laexclusión en España: frente a tasas de exclusión del12,8% entre las familias encabezadas por personasde nacionalidad española o de la UE-15, entre lasfamilias en las que existen extracomunitarios onacionales de la UE ampliada la exclusión social –yasea compensada o severa– tiene una incidenciasuperior al 40%11. Sin duda alguna, la evidencia

88

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

20%

15%

10%

5%

0%20082004200019961986

100%

80%

60%

40%

20%

0%1986 1996 2000 2004 2008

< 35 años

35-44 años

45-54 años

55-64 años

65 y más años

Total

65 y más años

55-64 años

45-54 años

35-44 años

< 35 años

Evolución de la incidencia Evolución de la distribución

16,8

35,7

21,6

16,7

9,2

9,9

8,5

7,7

48,4

25,5

11,0

13,5

7,6

26,1

41,7

21,3

14,2

23,0

21,2

20,3

13,4

26,7

18,2

30,4

11,2

11 VII Informe Foessa.

incontestable de unas tasas de pobreza comparati-vamente muy superiores entre las familias inmigran-tes debe llevarnos a un debate sobre el modelo deintegración de la inmigración que se ha seguido enel Estado español, y sobre su sostenibilidad, asícomo a reflexionar sobre la adecuación del sistemade servicios sociales y de garantía de ingresos a lasnecesidades de este colectivo (ver al respecto, eneste mismo número de Zerbitzuan, el artículo deGorka Moreno y Xabier Aierdi sobre servicios socia-les e inmigración).

Junto a la nacionalidad, como se acaba de señalar,la situación del cabeza de familia frente a la activi-dad constituye otro de los factores básicos paraexplicar las diferencias en cuanto a la incidencia dela pobreza en Euskadi: en efecto, los datos nosindican que, en 2008, casi el 47% de las familiasencabezadas por desempleados están en una

situación de pobreza de mantenimiento y un 44%en una situación de pobreza real. En una coyunturade previsible incremento del desempleo, estosdatos resultan cruciales a la hora de orientar o reo-rientar el sistema vasco de garantía de ingresos.Entre los ocupados, por el contrario, las tasas depobreza se han mantenido estables con clara ten-dencia en todo caso a la baja en el largo plazo (del5,0% al 1,5%). Las tasas de pobreza también handescendido de forma muy marcada entre las perso-nas inactivas (del 8,1% al 4,6%), si bien siguenregistran tasas de pobreza superiores a las de laspersonas ocupadas en el mercado de trabajo. Contodo, aunque el rasgo determinante de la evoluciónexperimentada es el acceso mayoritario de ocupa-dos e inactivos al bienestar, también debe tenerseen cuenta que la mitad de las personas en situa-ción de no bienestar pleno están encabezadas poruna persona ocupada.

89

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

Gráfico 7 . Pobreza real por nacionalidad de la persona principal: evolución de la incidencia (% de la población en viviendas familiares) y de la distribución de la población pobre (% verticales) 2000-2008

200820042000

Evolución de la incidencia Evolución de la distribución

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%2000 20082004

100

%

80%

60%

40%

20%

0%

3,4

96,6

18,6

81,4

41,7

58,3

Otros estados

Estado

15,3

4,4

4,3

27,1

4,2

3,6

25,6

3,2

1,9

Estado

Otros estados

Total

Tabla 6. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por actividad de la persona princi-pal. 1986-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Actividad 1986 1996 2000 2004 2008 1986 1996 2000 2004 2008 1986 1996 2000 2004 2008 1986 1996 2000 2004 2008

Ocupado/a 2,2 5,8 3,0 4,0 2,5 3,8 0,9 1,2 1,3 0,1 5,0 3,2 2,1 2,1 1,5 45,2 37,0 28,3 29,6 17,6

Parado/a 39,5 50,4 45,1 35,1 46,8 18,4 13,4 22,2 6,5 0,0 35,9 38,2 30,3 26,5 44,8 87,9 84,0 72,7 82,2 77,4

Inactivo/a 8,1 9,3 8,2 6,6 4,6 7,7 1,7 3,1 3,4 1,8 11,2 5,4 5,7 5,7 3,7 50,6 42,0 37,2 32,7 24,3

TOTAL 5,7 9,3 6,3 6,1 4,1 5,6 1,8 2,6 2,2 0,7 8,3 5,8 4,4 4,2 3,2 48,9 41,2 33,1 32,7 21,1

Gráfico 8 . Evolución de la concentración de las situaciones de pobreza real en los tipos sociodemográficos más afectados. 1996-2008 (% verticales)

Los datos señalados hasta ahora apuntan a un nota-ble, y creciente, concentración de la pobreza enunos perfiles muy determinados: tres grupos socio-demográficos, que sólo representan un 7,7% de lapoblación, concentran en la actualidad un 68% detodas las situaciones de pobreza real, cuando en1986 apenas representaban el 30%. Se trata defamilias encabezadas por mujeres de menos de 45años sin ocupación estable, de personas en familiasencabezadas por menores de 45 años que carecende ocupación estable y, sobre todo, por personasnacionales de otros países y que no entran en nin-guno de estos tipos, que representarían casi el 37%de todas las situaciones de pobreza.

En cualquier caso, más allá incluso de la nacionali-dad o la relación con la actividad, si hay según losdatos de la EPDS un factor donde existen diferenciasmarcadas en cuanto a la incidencia de la pobreza yla precariedad, ese factor es la fuente principal deingresos del hogar. Así, como se observa en lasiguiente tabla, mientras quienes viven fundamen-talmente de ingresos propios o de la SeguridadSocial registran tasas de pobreza real mínimas (del1,6% y del 3%, respectivamente), entre quienesdependen de los ingresos de la asistencia social(incluyendo entre ellos la Renta Básica y otras pres-taciones asistenciales), la tasa de pobreza es del61%. Además, frente a la generalizada reducción dela pobreza entre el conjunto de la población, a lolargo de los años la tasa de pobreza de quienesdependen de las ayudas de asistencia social apenasha bajado (lo ha hecho en un 7%, mientras entre elconjunto de la población se ha reducido casi a lamitad). Esa persistencia de la pobreza real se debesobre todo a la persistencia de la pobreza de acu-mulación, ya que la de mantenimiento, si bien siguesiendo alta –del 46%– se ha reducido casi a lamitad desde el 80% de 2000. Con todo, y en sentidocontrario, también debe destacarse que el 40% delas personas en situación de pobreza real son perso-nas que dependen de sus propios ingresos.

Los datos señalados hasta ahora no implican que elpapel de las transferencias sociales –y, dentro deellas, de las prestaciones de asistencia social–, seapequeño a la hora de paliar las situaciones depobreza. Efectivamente, si no existieran transferen-cias sociales públicas en Euskadi (y obviamente silas personas mantuvieran pese a ello sus actualespatrones de comportamiento laboral, lo que enausencia de pensiones de jubilación sería improba-ble), la tasa de pobreza sería en Euskadi del 24,7%.Con las prestaciones de jubilación y supervivencia(de viudedad y de orfandad) las tasas de pobreza demantenimiento caen al 8,5% y con el resto de lastransferencias (desempleo, rentas mínimas, etc.) sereducen al 4,1% actual. En total, por tanto, la pobre-za de mantenimiento se reduce en Euskadi en un

90

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

Tabla 7. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por fuente principal de ingresos delhogar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Fuente 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008

Ingresos propios 5,0 2,5 3,8 2,3 1,0 1,9 2,0 0,2 3,1 2,5 3,1 1,6 34,2 28,0 29,3 17,3

Seguridad Social 16,6 15,7 10,8 6,1 2,1 1,8 2,6 0,4 9,5 7,0 5,7 3,0 57,0 48,2 40,7 26,3

Asistencia social 81,5 86,8 60,4 46,4 35,8 61,2 8,7 20,5 66,2 80,3 48,7 61,4 96,9 98,9 93,2 98,3

Ayudas sociales (privadas) 40,5 16,1 30,8 38,6 6,2 38,2 14,5 0,0 20,5 42,1 23,3 22,0 99,4 53,9 81,2 79,4

TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

1996 200820042000

100

%

80%

60%

40%

20%

0%

10,6

22,0

5,7

61,6

5,73,2

24,9

4,6

33,5

8,2

18,6

13,7

26,0

23,9

7,4

37,1

21,1

10,5

61,7

Otros

Países no UE

Gr. familiar < 45 oc. estable

Gr. familiar < 45 no oc. estable

Muj.F.mon.no oc. estable < 45 años

91

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S83% como consecuencia de las transferencias socia-les; de ese descenso total, un 17,7% (o, en términosproporcionales, en torno a una cuarta parte) se debeal impacto de las prestaciones de asistencia social ydesempleo12.

Tabla 8. Indicadores de riesgo de pobreza y/o de ausenciade bienestar (mantenimiento). Consideración del papel delas transferencias sociales. 2008. Población en viviendasfamiliares (Niveles de incidencia en porcentajes)Indicadores Renta inicial Renta intermedia Renta finalTasa de pobreza 24,7 8,5 4,1Tasa de ausencia de bienestar 36,9 20,3 14,6

Nota: Los indicadores de pobreza relativa y/o ausencia de bienes-tar incluyen al colectivo pobre.

Tabla 9. Impacto de los procesos de transferencia en lalucha contra la precariedad (mantenimiento). Considera-ción del papel de las transferencias sociales. 2008. Pobla-ción en viviendas familiares (% de descenso en las tasasde riesgo)

Indicadores Jubilación y Otrassupervivencia transferencias TOTAL

Tasa de pobreza -65,7 -17,7 -83,3Tasa de ausencia de bienestar -45,1 -15,5 -60,6

Nota: Los indicadores de pobreza relativa y/o ausencia de bienes-tar incluyen al colectivo pobre.

Llegados a este punto, cabe plantearse la siguientepregunta: ¿llegan las prestaciones de asistenciasocial a todos sus potenciales destinatarios? Másconcretamente, ¿llegan esas prestaciones al 8,8%de la población que tras las prestaciones de jubila-ción y supervivencia sigue en una situación depobreza? De acuerdo con los datos de la EPDS, detodas esas personas (unas 180.000), un 37% no caeen la pobreza real debido a que compensa con suspropios medios esa situación de pobreza. Otra cuar-ta parte tampoco cae en la pobreza real precisamen-te por efecto de las prestaciones de asistenciasocial, con las cuales sus ingresos se elevan porencima del umbral de pobreza. Un porcentaje similarse mantiene en la pobreza pese a recibir tales ayu-das13 y un 12% de ese colectivo –en torno al 1,1% de

12 Si las tasas de pobreza y de precariedad se miden a travésde la metodología Eurostat y se compara el impacto de las presta-ciones sociales en la reducción de las situaciones de bajos ingresos(60% de la mediana) con su impacto en otros países de Europa, seobserva que en la CAPV el impacto de las transferencias sociales enla reducción de los indicadores de riesgo de pobreza es algomenor: 60% frente al 62,8% de la UE 15. La razón estriba en lamenor efectividad de las prestaciones de asistencia social, quereducen la pobreza en un 15,9% en Euskadi frente al 23,3% de laUE-15. Por el contrario, la reducción de las tasas de riesgo ligadas alas prestaciones de jubilación y supervivencia es algo mayor enEuskadi (44,2%) que en el conjunto de la UE15 (39,5%).

13 En este caso, la intensidad de la pobreza de estas familias(es decir, la distancia entre sus ingresos y el umbral de pobreza) sereduce de forma muy significativa debido a la percepción de esasprestaciones.

la población– no accede a ninguna de esas ayudas,pese a que por su situación carencial precisaría deellas, manteniéndose por tanto en una situación depobreza.

Teniendo en cuenta esta realidad, resulta obvio quelas prestaciones de Asistencia Social permiten redu-cir de forma muy significativa el impacto de lapobreza en la CAE. Respecto al conjunto de perso-nas en situación de pobreza potencial, en términosde personas equivalentes, la pobreza queda supera-da en un 75,7%. En ese sentido, la situación másproblemática sería la del 1,1% de la población –el12% de los potenciales beneficiarios– que están ensituación de pobreza real y no acceden a prestacio-nes. De ellos, un 25,5% son inmigrantes y otro23,2% personas mayores de 65, cuya situación cabepensar se modificará con los cambios normativosprevistos en el marco de la nueva Ley de Garantía deIngresos.

Tabla 10. Situación del colectivo de pobres potencialessegún su acceso a las prestaciones de Asistencia Social ysituación de pobreza real. 2008. (% verticales y % sobre lapoblación total)

Cobertura de las

Situación Absolutos % verticales % pob.total necesidadespor la

A. SocialBeneficiarios de prestaciones de Asistencia Social, pobreza real 45.438 24,1 2,1 86,9Beneficiarios de prestaciones de Asistencia Social, no pobreza real 49.445 26,2 2,3 100,0No beneficiariosde prestaciones de Asistencia Social, no pobreza real 71.127 37,7 3,3 —No beneficiariosde prestaciones de Asistencia Social, pobreza real 22.613 12,0 1,1 0,0TOTAL 188.623 100 8,8 75,7

Personas en situación de pobreza antes de transferencias Asisten-cia Social y/o con problemas de pobreza de acumulación.Impacto de la Asistencia Social: % de personas equivalentes quesalen de la pobreza con las prestaciones de Asistencia Social sobreel total de potenciales beneficiarios (beneficiarios reales más nobeneficiarios en situación de pobreza).

3.3. Impacto de la Asistencia Social

El análisis del impacto territorial de la pobreza enEuskadi pone de manifiesto un comportamiento muydiferente para cada uno de los tres territorios histó-ricos: Bizkaia sigue siendo el territorio con tasas depobreza y precariedad más elevadas, aunque susituación no ha dejado de mejorar y de convergerhacia el resto de los territorios. En el caso de lapobreza real, por ejemplo, Bizkaia reduce claramen-

te sus tasas, casi en un 50%; Gipuzkoa también lohace, aunque en menor medida (debido probable-mente a que partía de niveles ya muy bajos), yÁlava, por el contrario, ve cómo sus tasas de pobre-za real se van incrementando paulatinamente desde2000 tras la profunda caída experimentada entre1996 y 2000. Cabe pensar por tanto, desde esepunto de vista, que una parte sustancial de las caí-das que ha experimentado la tasa de pobreza realen Euskadi se debe a las notables reducciones expe-rimentadas, sobre todo en el corto plazo, en el terri-torio histórico vizcaíno.

Desde el punto de vista comarcal, debe destacarsela existencia de situaciones muy diversas, concomarcas que registran tasas casi de ‘pobreza cero’,en lo que se refiere al indicador sintético de pobreza

real y otras, como Bilbao o la Margen Izquierda, contasas del 6,1% y el 4,1% respectivamente.

Con todo, uno de los aspectos más destacables desdeel punto de vista del impacto territorial de la pobrezaradica en la creciente concentración de las situacio-nes de pobreza y precariedad en las zonas urbanas y,más concretamente, en las capitales de cada uno delos tres territorios y en sus inmediaciones. Así, en2008, dos terceras partes de las situaciones depobreza real (y sólo un tercio de la población) se con-centrarían en las tres capitales y su comarca deinfluencia, en el caso de Gipuzkoa, frente al 41% porejemplo de 2000. Si a esas tres comarcas añadimosla Margen Izquierda vizcaína, observamos claramentecómo las comarcas más urbanas concentran el 80%de las situaciones de pobreza real en Euskadi.

92

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

Tabla 11. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por Territorio Histórico. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Territorio 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008

Álava 8,6 2,2 5,3 3,7 1,9 0,2 0,8 0,5 5,4 0,9 2,8 2,9 43,0 26,7 27,6 20,3

Gipuzkoa 7,8 4,2 4,1 2,9 0,8 1,4 1,8 0,2 3,7 2,1 2,8 2,3 35,4 29,3 28,3 18,5

Bizkaia 10,4 8,6 7,4 5,0 2,4 3,8 2,8 1,0 7,1 6,6 5,4 3,8 44,1 37,0 36,5 22,9

TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

Tabla 12. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por comarca. 1996-2008. Pobla-ción en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Territorio 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008

Gasteiz 9,1 1,9 5,9 3,8 1,8 0,1 0,8 0,4 5,5 0,5 3,1 3,1 43,2 25,8 28,5 20,6

Ayala 5,7 3,8 1,5 3,0 2,5 0,8 0,5 1,1 4,8 3,2 0,6 1,9 42,0 32,0 22,7 18,8

Margen Derecha 8,3 3,3 7,0 3,0 0,0 2,1 0,0 0,0 0,8 2,9 2,7 0,6 30,6 27,1 26,9 12,7

Bilbao 12,5 11,8 10,0 8,2 2,7 4,8 5,6 1,2 8,8 9,0 10,5 6,1 47,5 40,5 40,9 28,1

Margen Izquierda 12,4 10,7 7,3 4,0 3,5 5,8 1,7 1,2 9,7 9,1 3,5 4,1 50,5 42,4 39,9 25,3

Bizkaia Costa 5,2 6,0 6,0 2,7 1,4 0,4 2,7 1,1 4,3 1,1 3,6 2,5 34,4 32,0 27,4 14,9

Duranguesado 4,2 3,2 1,9 3,4 1,8 0,9 1,7 0,5 3,3 2,8 2,1 0,9 37,7 29,1 33,4 20,8

Donastialdea 10,0 4,2 4,5 3,5 1,2 1,0 2,5 0,4 4,6 1,7 2,8 3,1 37,2 28,6 30,4 21,3

Tolosa-Goierri 2,7 5,0 4,8 1,8 0,0 2,1 0,1 0,0 1,2 2,2 3,3 0,3 30,4 30,5 29,8 13,4

Alto Deba 2,4 2,1 1,5 0,5 0,0 1,1 1,9 0,0 0,3 2,3 2,5 0,1 30,0 31,6 17,6 8,3

Bajo Deba 5,8 5,0 2,6 2,5 0,5 3,8 0,2 0,0 5,2 5,3 2,4 1,7 36,7 29,4 19,7 16,9

TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

Gráfico 10. Incidencia de la pobreza grave en Europa (40% de la mediana). 2006

Finalmente, si se compara los datos de la CAPV conlos que se registran para el conjunto de Europa,medido con la metodología Eurostat, se observantasas de pobreza sensiblemente más bajas (3,1%)frente a una media del 5% en la UE (en este caso, eldato corresponde a 2006) y tasas de hasta el 8% yel 9% en países como España14, Grecia, Letonia o

93

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

14 Tal y como señala el propio informe de la EPDS, los argu-mentos señalados a lo largo del informe recomiendan matizar los

Gráfico 9 . Evolución de la concentración de las situaciones de pobreza real en las comarcas urbanas (% verticales). 1996-2008

1996

100%

80%

60%

40%

20%

0%

2000 2004 2008

46,2

16,6

26,3

10,9

57,6

8,2

32,9

1,3

34,9

14,2

42,1

8,8

34,8

21,6

31,7

11,9

RestoDonostialdeaBilbaoVitoria-Gasteiz

resultados presentados, particularmente al comparar la situaciónde España con muchos de los países del este de Europa. Los

Letonia 9%

España 8%

Grecia 8%

Lituania 8%

Italia 7%

Polonia 7%

Portugal 6%

Reino Unido 6%

Hungría 6%

Estonia 6%

Rumanía 6%

UE 25 5%

UE 15 5%

Malta 4%

Chipre 4%

Suecia 4%

Alemania 4%

Eslovaquia 4%

Euskadi 3,1%Dinamarca 3%

Irlanda 3%

Francia 3%

Luxemburgo 3%

Bélgica 3%

Países Bajos 3%

Austria 3%

Eslovenia 3%

Finlandia 2%

República Checa 2%

Lituania. Se observa también una situación másfavorable que en el conjunto de la UE, aunque conmenores diferencias, en lo que se refiere al indica-dor de bajos ingresos (14,8% en 2008) frente a unamedia del 16% en la UE 15. Las tasas de desigualdadtambién son menores en Euskadi (el índice de Ginies del 25,2 frente a una media del 30%).

4. Principales conclusiones

Las conclusiones que cabe extraer de este análisisevolutivo respecto a las situaciones de pobreza yprecariedad en la CAPV pueden analizarse tantodesde el punto de vista metodológico –en la medidaen que la EPDS se basa y desarrolla una aproxima-ción alternativa a los métodos de medición de lapobreza más consolidados en nuestro entorno–,como desde el punto de vista de sus resultados y desu relevancia para la determinación de las políticassociales en la CAPV.

Desde el punto de vista metodológico, los datos dela encuesta ponen de manifiesto la validez de unaaproximación capaz de reflejar una reducción muy

significativa de las tasas de pobreza y precariedad,que coincide con la muy positiva evolución que lasociedad vasca ha experimentado en cuanto a creci-miento económico, reducción del desempleo, incre-mento de la ocupación y consolidación de las políti-cas de lucha contra la pobreza a través del sistemade servicios sociales y garantía de ingresos. En efec-to, el mayor ajuste de los resultados de la EPDS a lapercepción de la población encuestada, la disponibi-lidad de una gama más amplia y completa de indica-dores (que cubren tanto la dimensión de manteni-miento como la de acumulación e identifican lassituaciones que cabe equiparar a la vivencia real dela pobreza) y la mayor correspondencia de los datosde evolución obtenidos respecto a los cambiosexperimentados por la sociedad vasca en términosde desarrollo económico suponen un aval respectoal potencial de este método para el análisis y elseguimiento de la pobreza.

El informe de la EPDS no establece correlacionesentre los cambios socioeconómicos señalados y lareducción de la pobreza registrada en este periodo;no es sencillo, en efecto, establecer las relacionescausales que pueden establecerse entre unos yotros indicadores. Lo cierto es sin embargo que losúltimos 25 años se han caracterizado en Euskadi,como ponen de manifiesto los siguientes gráficos,por tres elementos básicos:

94

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

Gráfico 11. Incidencia de los bajos ingresos en Europa (60% de la mediana). 2006

Letonia 23%

Grecia 21%

España 20%Italia 20%

Lituania 20%

Reino Unido 19%Polonia 19%

Rumanía 19%

Portugal 18%

Irlanda 18%

UE 25 16%UE 15 16%

Chipre 16%

Hungría 16%

Bélgica 15%

Euskadi 14,8%Luxemburgo 14%

Bulgaria 14%

Finlandia 13%

Francia 13%

Alemania 13%

Austria 13%

Suecia 12%

Dinamarca 12%

Eslovenia 12%

Eslovaquia 12%Países Bajos 10%

República Checa 10%

indicadores Eurostat son ante todo, como ya ha sido mencionado,indicadores de desigualdad. Además, los indicadores de referenciason propios a cada país con lo que el significado de los mismosresulta completamente diferente, circunstancia que dificulta –cuan-do no hace imposible– las comparaciones. En este sentido, es pocoprobable que una aproximación como la defendida en la EPDSsituara a España entre los países con mayor tasa de pobreza, almenos no con la intensidad que se deriva de la aplicación del méto-do Eurostat. En lo que se refiere a Euskadi, en cambio, los indicado-res Eurostat sí son suficientemente indicativos de la posición favo-recida que ha alcanzado la CAE en el avance hacia una sociedad debienestar en Europa.

Gráfico 12. Evolución del PIB per cápita por país y año (EU 27=100). Datos elaborados por Eustat (Periodo 1998-2007)

16 Los datos de la EPDS 2008 deben interpretarse teniendo encuenta que la encuesta se realizó precisamente en ese trimestre,con tasas de empleo todavía equiparables al pleno empleo y con laeconomía registrando aún tasas de crecimiento positivo.

• Un notable incremento del PIB por habitante, querepresenta ya el 137% de la media de la UE, estan-do el País Vasco entre las regiones de la UE con unPIB por habitante más elevado (gráfico 12).

• Crecimiento de la ocupación y reducción deldesempleo. La tasa de paro ha pasado de nivelessuperiores al 20% a niveles –según los datos deEustat para el tercer trimestre de 2008– del 3,5%(o del 6,2% según la EPA del INE15). Aún en ese tri-mestre, el crecimiento interanual de la economíavasca era del 1,9% habiendo pues entrado en unafase de desaceleración pero no –en ese momento–de recesión16. El número de ocupados, en eseperiodo, ha pasado de 650.000 a más de 900.000(gráfico 13).

• Pese al incremento de las tasas de empleo y decrecimiento económico, y pese a la continuareducción de las tasas de pobreza, se ha produci-do también en este periodo en la CAPV un muynotable incremento de la capacidad protectora de

las rentas mínimas de inserción, a través de lasAES y de la Renta Básica, mediante el incrementode su cobertura, de sus cuantías y de sus bare-mos de acceso. Como se observa en los gráficos14 y 15, el porcentaje de beneficiarios de la RentaBásica ha pasado del 0,76% al 4,83% de la pobla-ción, y el gasto en la materia se ha multiplicado,en términos reales, por diez desde 1989. Eseincremento en la cobertura y el gasto se produceno tanto por un incremento de las situaciones denecesidad, como por la decisión institucional ypolítica de elevar la capacidad protectora del sis-tema vasco de garantía de ingresos, equiparandosus cuantías al 88% del SMI y, por consiguiente,posibilitando el acceso a las mismas de un núme-ro importante de usuarios. Desde ese punto devista, debe destacarse que el sistema vasco degarantía de ingresos resulta absolutamentehomologable, en términos de cuantías o de cober-tura, al resto de los sistemas de este tipo queexisten en los países con sistemas de protecciónsocial más avanzados.

95

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

15 Según esa encuesta, la tasa de paro mínima (5,6%) se regis-tró en el segundo trimestre de 2008, produciéndose en el siguienteun incremento de 0,7 puntos porcentuales.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

140,0%

135,0%

130,0%

125,0%

120,0%

115,0%

110,0%

115,7

118,2119,6

120,6

123,8125,0

126,5

130,8

136,0137,4

Gráfico 14. % de unidades beneficiarias de la Renta Básica y AES en cada año en la CAE (% estimado sobre el total de unidades de la CAE) (1989-2008)

Gráfico 13. Evolución de la ocupación y el paro en la CAE entre 1985 y 2007

96

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

1.000

975

950

925

900

875

850

825

800

775

750

700

675

650

625

6001985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

250

225

200

175

150

125

100

75

50

25

01985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Evolución de número de ocupados (en miles)(datos anuales medios PRA 1985-2007)

Evolución de número de parados (en miles)(datos anuales medios PRA 1985-2007)

1989 1996 2000 20082004

0,76

1,12 1,721,94

3,123,35

Renta Básica

AES

2,38

4,83

3,85

6,0%

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

2,36

Gráfico 15. Gasto realizado por el Gobierno Vasco en RB y AES. Millones de ¤ de 2008 (1989-2008)

No todos los indicadores han avanzado sin embargode forma tan positiva. En ese sentido, pueden seña-larse dos aspectos de importancia:

• Se ha producido una caída muy suave, casi estan-camiento, de las tasas de desigualdad en la distri-bución de la renta (un indicador, en cualquiercaso, que por su naturaleza estructural difícilmen-te puede registrar movimientos rápidos o repenti-nos). En ese sentido hay que decir que mientraslas tasas de pobreza han caído casi en un 50%, lasde desigualdad apenas lo han hecho en un 10%desde 1986 (del 28 al 25, aproximadamente), man-teniéndose por tanto prácticamente estables. Laevolución del índice de desigualdad coinciden conel análisis que hacía recientemente el VI InformeFOESSA en el sentido en que en España, a partirdel inicio de los años 90, se ha producido unestancamiento en el proceso de reducción de lasdesigualdades que se venía desarrollando conanterioridad17.

• Se ha producido además un notable proceso depérdida del peso de las rentas de trabajo en rela-ción al PIB, que pasan de suponer el 54,7% de lariqueza en 1993 al 48,6% en 2005. En ese periodo,mientras las rentas de trabajo han crecido en un118%, el PIB lo ha hecho en un 146% y el exceden-te empresarial en un 166%. Según el Gabinete deEstudios del sindicato ELA18, si la participación delas rentas de trabajo en 2005 fuese la misma queen 1993, las remuneración de los asalariados sehubiese incrementado en 3.510 millones de euros,que equivaldrían a cerca de 4.000 euros por per-sona ocupada.

Por esas y por otras razones resulta conveniente evi-tar un diagnóstico triunfalista a la hora de valorar laevolución, incluso en el largo plazo, de las tasas depobreza y precariedad en la CAPV. Al contrario, decara a la determinación o reformulación de las políti-cas públicas en la materia, resulta de interés subra-yar las zonas de sombra que todavía existen. Entreellas, cabe destacar las siguientes:

• La propia persistencia de la pobreza, que afectaaún, en una u otra dimensión, al 5% de los hoga-res vascos.

97

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Prec

arie

dad,

pobr

eza

y de

sigu

alda

d en

la C

APV:

una

lect

ura

a pa

rtir

de la

EPD

S

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

RB+AES

250,0

225,0

200,0

175,0

150,

125,0

100,0

75,0

50,0

25,0

0,0

22,4

233,0

216,5

205,4

190,6

160,6

148,1

126,8

114,5

91,8

78,675,1

40,5

55,062,2

67,574,6 76,678,0

53,1

17 Para Ayala y cols. “la información disponible parece revelar,por tanto, un truncamiento del proceso continuado de reducción delas diferencias de renta entre los hogares españoles. Este cambiode tendencia no significa que la desigualdad haya aumentado en eltiempo, sino que ha dejado de reducirse. El crecimiento económicoregistrado desde mediados de los años noventa y la notable crea-ción de empleo que le acompañó no habrían dado lugar, por tanto,a importantes reducciones de la desigualdad. Se quebraría así latendencia a la reducción de la desigualdad, en vigor al menosdesde los primeros años setenta hasta el comienzo de los añosnoventa”. (VI Informe Foessa, pag. 97).

18 Azterketak / Estudios. Distribución de la renta y políticaspúblicas, noviembre de 2006.

Los datos de la EPDS también ponen de manifiestoque existe todavía margen para una cierta mejora enla capacidad de reducción de la pobreza de las pres-taciones de asistencia social mejorando la capaci-dad de acceso a ese porcentaje de beneficiariospotenciales a los que ahora no se llega (en torno al1% de la población). Por otro lado, del análisis de laEPDS se deriva que, en términos de convergenciacon los países más adelantados, el reto o principaldéficit de la CAPV estaría más en la pobreza relativa,ausencia de bienestar o bajos ingresos que, estricta-mente, en el ámbito de la pobreza real, donde losindicadores vascos resultan muy positivos tambiénen términos comparados. En ese sentido, el verda-dero desafío de las políticas vascas contra la pobre-za no estaría ya tanto en el refuerzo de los progra-mas de rentas mínimas de inserción como en laspolíticas generales de empleo, pensiones, protec-ción a las familias, educación o vivienda.

Junto a estas zonas de sombra o cuestiones clavepara la definición de las políticas sociales, cabehacer referencia a algunos de los interrogantes queplantea la lectura de la EPDS en la actual coyunturaeconómica. En ese sentido, cabe interrogarse en pri-mer lugar sobre en qué medida o hasta qué puntolos resultados que arroja la EPDS coinciden, o debe-rían coincidir, con la percepción que las entidadessociales tienen de la evolución de estas problemáti-cas y con la evolución que la demanda de prestacio-nes sociales a las entidades públicas y privadas haexperimentado en el corto, medio y largo plazo. Ycabe preguntarse finalmente hasta qué punto, en lanueva coyuntura económica, va a ser posible conti-nuar por esa línea de avance hacia el bienestar queparece haberse recorrido en los últimos años: másconcretamente, resulta fundamental plantearse enqué medida los sistemas de lucha contra el desem-pleo, de garantía de rentas y de inserción social vana poder absorber adecuadamente el impacto de laactual crisis financiera y económica sin retrocesosimportantes, al menos a medio plazo, en los nivelesde bienestar alcanzados por la sociedad vasca.

98

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s • La relativa estabilidad de la pobreza de manteni-miento que incluso, en términos no ajustados, seincrementa ligeramente en 2008 respecto a 2000y 2004.

• Las tasas de pobreza y precariedad relativamenteelevadas que se dan entre las familias encabeza-das por personas jóvenes y entre las familias conhijos, así como las todavía elevadas tasas depobreza infantil. Ello parece indicar que, pese alos esfuerzos realizados, aún es preciso avanzaren la consolidación de un sistema de apoyo a lasfamilias con hijos e hijas más amplio.

• El mantenimiento de un diferencial importante enlo que se refiere a las tasas de pobreza de lasfamilias encabezadas por mujeres respecto a lasencabezadas por hombres. Aunque en ambostipos de familias se han reducido las tasas, lasdiferencias, lejos de reducirse, han tendido ligera-mente al alza.

• La situación especialmente vulnerable de las fami-lias monoparentales, pese a las políticas –proba-blemente aún insuficientes– puestas en marchapara mejorar su situación.

• La situación comparativamente muy desfavorecidade las personas en desempleo, particularmentecuando la coyuntura económica apunta, tambiénen Euskadi, a un rápido y probablemente intensocrecimiento del desempleo.

• La desmedida concentración de la pobreza en lasfamilias inmigrantes, puesta también de manifies-to, para el conjunto del Estado, en el último Infor-me Foessa. Cabe por tanto recordar la recomenda-ción que al respecto hace ese informe en elsentido de que las estrategias para la inclusión, ytambién las estrategias de lucha contra la pobreza,van a tener que ser en el futuro estrategias inter-culturales.

99

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Partiendo de la relación existente entre discapaci-dad y exclusión social, se describen en este artículola situación y necesidades de las personas con dis-capacidad afectadas por el régimen penal-peniten-ciario. Se analizan las causas que precipitan laentrada en dicho sistema y se especifican las redesy sistemas de apoyo comunitarios disponibles, paraprevenir la exclusión de las personas con discapaci-dad en situaciones de especial vulnerabilidad, ade-más de para favorecer su reinserción.

1. Introducción

El desarrollo de la investigación y la intervenciónsocial ha ido evidenciando a lo largo de los últimosaños un creciente interés por la mejora de las condi-ciones de vida de las personas con discapacidad ysus familias. En este sentido, se han ido reivindican-do derechos y se ha trabajado en el camino de lanormalización y la integración social en diferentesáreas. Sin embargo, la penetración de las políticassociales en aquellas situaciones en las que la disca-pacidad convive con otros factores de exclusión hasido menor. Dentro de este abanico de realidades demultiexclusión en las que pueden verse inmersas laspersonas con discapacidad, identificamos como unade las de mayor gravedad la de aquellas afectas porel régimen penal-penitenciario.

Desde la óptica de la exclusión social y sus conse-cuencias, el ingreso en prisión puede ser entendidocomo el resultado de un fracaso colectivo de los dis-positivos de inclusión y de prevención social, ya quela mejor política de seguridad es una buena políticasocial que favorezca la vinculación, integración ynormalización de las personas con discapacidad ensus entornos comunitarios.

En palabras de José Vidal Carballo, “la inadaptaciónde un individuo al medio donde vive tiene unadependencia jerárquica con respecto a la margina-ción que sufra. Es decir, la situación de marginaciónes causa de que el individuo llega a manifestar uncomportamiento discrepante. (…) Son numerosas lasvías por las que es posible que ocurran: la falta decuidados sanitarios, la desnutrición, la pobreza, laausencia de padre, la distorsión de las relacionespaterno-filiales, la deprivación afectiva, etc.” (Carba-llo, 1998). Aunque existen factores personales queinfluyen en la concreción de un delito, son de parti-cular interés aquellos aspectos que dentro del fun-cionamiento de las distintas redes y dispositivos de

Personas con discapacidad afectadaspor el sistema penal-penitenciario enEspaña1

Agustín Huete GarcíaEduardo Díaz VelázquezInterSocial2

1 En en este artículo se exponen los principales resultados delestudio Las personas con discapacidad en el medio penitenciarioen España, iniciativa del CERMI (Comité Español de Representantesde Personas con Discapacidad) con motivo de ‘2007 - Año Europeode la Igualdad de Oportunidades para Todos’, y publicado en lacolección ‘cermi.es’ número 31, con la colaboración de la DirecciónGeneral de Coordinación de Políticas Sectoriales sobre la Discapaci-dad de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Dis-capacidad (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales).

2 <www.intersocial.net>.Dirección de contacto: C/ Caleruega 97, 1º E, 28033, Madrid. Teléfono de contacto: 91 383 99 86

protección social, deben actuar para evitar que unapersona con discapacidad se encuentre ante situa-ciones de alto riesgo delictivo.

Desde hace más de 20 años han ido surgiendo dife-rentes iniciativas de intervención y apoyo a perso-nas con discapacidad en el medio penitenciario, lasmás consolidadas de las cuales se han centrado enla atención a personas con discapacidad intelectualy enfermedad mental. Existen además otras iniciati-vas de atención a la población reclusa en general,en cuyo marco se han desarrollado líneas de actua-ción específicas dirigidas a la población reclusa condiscapacidad. En el plano político, diversas iniciati-vas parlamentarias y gubernamentales en relacióncon la situación penal-penitenciaria de las personascon discapacidad han favorecido el surgimiento (aúnincipiente) de medidas relacionadas directamentecon la detección de casos, el desarrollo de progra-mas de rehabilitación específicos, así como la coor-dinación con entidades colaboradoras externas a lasestructuras penitenciarias: Administraciones Loca-les, Autonómicas, ONGs, etc.

Las personas con discapacidad afectadas por elRégimen Penal-Penitenciario constituyen un grupopoblacional con características específicas, sobreel que resulta de interés examinar tanto su situa-ción y necesidades durante el periodo de cumpli-miento de la condena, como los factores de riesgopresentes antes y después del periodo de privaciónde libertad.

La metodología del estudio ha combinado técnicasde investigación social cuantitativas y cualitativas.Entre las primeras, destaca la aplicación de dostipos de cuestionarios (uno dirigido a personas condiscapacidad que estén o hayan estado sometidas aalguna medida penal-penitenciaria y otro dirigido aprofesionales que trabajan en el medio penitencia-rio). También se han analizado datos procedentes defuentes secundarias, como los de la Dirección Gene-ral de Instituciones Penitenciarias que se refieren ala situación y características de la población con dis-capacidad en 2002 y 2007. Entre las técnicas cualita-tivas se han realizado entrevistas y grupos de discu-sión con expertos y profesionales que trabajan en elmedio penitenciario o en la reinserción social depersonas con discapacidad. Estas técnicas fueronprecedidas por un análisis legislativo, bibliográfico ydocumental que sirvió para contextualizar y diseñarla investigación, así como para interpretar los datosobtenidos y elaborar las conclusiones que se pre-sentan al final de este trabajo. Para la realizacióndel Trabajo de Campo (entre junio y diciembre de2007) se han visitado seis Centros Penitenciarios, unHospital Psiquiátrico Penitenciario y dos ServiciosSociales Penitenciarios.

2. Exclusión, vulnerabilidad einstitucionalización

La exclusión social es un fenómeno complejo, quepuede darse asociado a diferentes contextos o reali-dades sociales en los que, como norma general,determinadas personas encuentran dificultades paraacceder a los mecanismos de desarrollo personal, alos sistemas preestablecidos de protección, inser-ción sociocomunitaria o a elementos de bienestarsocial accesibles a la generalidad de los ciudadanosque les rodean (MTAS, 2005).

La exclusión no puede considerarse como una reali-dad estática, sino más bien en un continuo exclu-sión-inclusión, en el que los individuos se posicio-nan en función de unas determinadas variablesestructurales. Las posiciones no están completa-mente definidas, sino que una misma personapuede experimentar a lo largo de su ciclo vital unamayor o menor exclusión.

Las personas o grupos sociales que se encuentranen situación de exclusión, se han visto previamenteexpuestas a una serie de factores de riesgo quedeterminan su posición de desventaja social. Dichosfactores se pueden reconocer en el concepto de vul-nerabilidad. La Fundación BBVA reconoce ocho tiposdiferentes de factores de riesgo de exclusión: econó-mico, laboral, formativo, sociosanitario (en el queincluyen la discapacidad), de la vivienda, relacional,político y en el contexto espacial. Sobre la base deestos ocho ámbitos de riesgo de exclusión, proponela denominada ‘matriz de exclusión social’, comoinstrumento de medición de las exclusiones (Subi-rats, 2005).

Como grupo social especialmente vulnerable, alre-dedor de las personas con discapacidad se handesarrollado diferentes sistemas de prevención yprotección que tratan de favorecer su desarrollo per-sonal y social en igualdad de oportunidades: aten-ción especializada, promoción para el empleo, pro-tección económica, servicios residenciales, apoyofamiliar, entre otros muchos. Cuando las personascon discapacidad están en mayor o menor medidavinculadas a estos sistemas de apoyo y promoción,los riesgos de exclusión por motivos de discapaci-dad disminuyen. Sin embargo, cuando una personacon discapacidad se encuentra inserta en un contex-to en el que varios factores de riesgo de exclusión seagregan a los asociados a la discapacidad, sus opor-tunidades para acceder a dichos sistemas de apoyose reducen drásticamente y la situación de vulnera-bilidad se agrava. En definitiva, en un contexto cul-tural, familiar, social o económico desfavorable, laspersonas con discapacidad pueden encontrarse enuna situación de desventaja añadida. El CERMI hacereferencia a esta cuestión en su informe sobre Dis-capacidad y exclusión social en la Unión Europea(CERMI, 2003), que, entre otras cuestiones, recono-

100

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

3 La información pública disponible que se ofrece a continua-ción, se refiere en su totalidad a la población con discapacidad enprisión dependiente de la Administración General del Estado. No sedispone de datos con el mismo nivel de detalle sobre la poblaciónpenitenciaria administrativamente dependiente de la comunidadAutónoma Catalana.

ce la especial vulnerabilidad de las personas condiscapacidad a la exclusión social y la correlaciónentre la gravedad de la discapacidad y el grado depobreza y exclusión.

Por otro lado, existe cierto consenso entre los exper-tos en la materia en que las personas más vulnera-bles o que se mueven en un entorno relacionado conla exclusión social, tienen más posibilidades deentrar en el círculo delictivo y, por lo tanto, en el sis-tema penal-penitenciario. Es decir, los Centros Peni-tenciarios se nutren principalmente de personas quese han desarrollado en un contexto desfavorable oexcluido socialmente. Como reconoce P. Cabrera, elproceso de criminalización “se encuentra condicio-nado en cada una de sus etapas por variables socia-les, culturales y económicas (…) cuyo resultado últi-mo será que la inmensa mayoría de las personasque se encuentran en prisión se acaben reclutandode entre unos cuantos miles de familias que arras-tran una larga historia de pobreza y exclusiónsocial” (Cabrera, 2002).

En la sociedad actual, el encarcelamiento afecta deforma mayoritaria a varones jóvenes, con escasonivel de estudios, sin empleo, y que cumplen conde-na por delitos contra la propiedad (robos) y/o portráfico o consumo de drogas, factor especialmente

importante cuando nos referimos a las personas condiscapacidad en el medio penitenciario, pues es fre-cuente, como podremos ver, la presencia de enfer-medad mental y/o discapacidad intelectual origina-da o agravada por el consumo abusivo de sustanciastóxicas.

3. La población penitenciaria condiscapacidad

Según los últimos datos oficiales, la población peni-tenciaria en España asciende a 67.100 personas,cifra que agrega los datos de los Centros Penitencia-rios gestionados tanto por la Administración Generaldel Estado (Dirección General de Instituciones Peni-tenciarias del Ministerio del Interior) como por losServicios Penitenciarios Catalanes (gestionados porla Secretaría de Servicios Penitenciarios, Rehabilita-ción y Justicia Juvenil del Departamento de Justicia).

Entre 2002 y 2007 la población con discapacidadregistrada por la Administración Penitenciaria3 haexperimentado un incremento muy importante. Delas 668 personas detectadas en 2002 (un 1,52% deltotal), se ha pasado a 2.323 en 2007 (4,14%). Exis-ten diferentes hipótesis que explican estos incre-mentos de población con discapacidad en prisión,

101

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Pers

onas

con

dis

capa

cida

d af

ecta

das

por

el s

iste

ma

pena

l-pen

itenc

iario

en

Espa

ña

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias.

100

110

120

130

140

150

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Gráfico 1. Incremento porcentual anual de la población penitenciaria (tomando como base 100 la población de 2000). España 2000-2007

D.G.I.P.

Cataluña

Total

El tipo delictivo más común por el que las personascon discapacidad cumplen condena (un 50,95%) es,al igual que en la población penitenciaria general, elrobo. Los delitos contra la salud pública son porcen-tualmente más bajos que en la población general(8,20% frente a más del 25%).

La mayoría de las personas con discapacidad, aligual que el resto de la población penitenciaria, seencuentra en segundo grado de tratamiento, esdecir, en un régimen disciplinario y de seguridadordinario, que permite acceder a actividades labora-les, culturales y terapéuticas dentro del centro, asícomo a comunicaciones ordinarias con el exterior ypermisos de salida.

3.2. Personas con discapacidad en Hospitales Psi-quiátricos Penitenciarios

El itinerario por el que una persona es internada enun Hospital Psiquiátrico Penitenciario parte de unentramado legal complejo, relacionado con el con-cepto de inimputabilidad penal4. Los internos decla-rados no imputables penalmente carecen de culpa-bilidad y por lo tanto de pena. Su internamiento seconstituye como una medida de seguridad, confor-me quedan desarrolladas en el Real Decreto515/20055, y para su acuerdo el Juez ha debido valo-rar necesidades de tratamiento especializado, peli-grosidad y custodia preventiva.

En España existen dos centros de la red penitencia-ria catalogados como Hospitales Psiquiátricos Peni-tenciarios en Sevilla y Alicante (Foncalent). Por eltipo de población interna en estos centros (personascon enfermedad mental en su mayoría), es pertinen-te realizar un análisis especial de las característicasde la población con discapacidad que cumple medi-das de seguridad en ellos.

Tabla 2. Población interna en Establecimientos Psiquiátri-cos Penitenciarios. Comparativa 2002-2007. Valoresabsolutos

Año 2002 Año 2007Hospital Psiquiátrico Penitenciario de Alicante 284 376Hospital Psiquiátrico Penitenciario de Sevilla 148 183Total psiquiátricos penitenciarios 432 559

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección Generalde Instituciones Penitenciarias.

102

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

4 La Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del CódigoPenal prevé (Artículos 20-21) que una persona pueda ser declaradainimputable cuando no pueda comprender la ilicitud del hechocometido, no pueda actuar conforme a esa comprensión, por altera-ciones en la percepción desde el nacimiento o porque desde lainfancia tenga alterada gravemente la conciencia de la realidad, oesté en estado de intoxicación plena.

5 El Real Decreto 515/2005 desarrolla las previsiones del Códi-go Penal en lo que se refiere a medidas de seguridad y medidasalternativas al internamiento en Centro Penitenciario.

pero la que suscita más acuerdo entre los profesio-nales y expertos consultados es la del refinamientoy eficacia alcanzada en los métodos de clasificación,detección y valoración de la discapacidad en los últi-mos años.

3.1. Perfil sociodemográfico de la población peni-tenciaria con discapacidad

En el periodo analizado (2002-2007) no existen cam-bios significativos por sexo y edad de la poblacióncon discapacidad registrada en los Centros Peniten-ciarios. El 93,2% de esta población son varones y el6,8% mujeres. Más del 50% de la población reclusacon discapacidad tiene entre 31 y 45 años y alrede-dor del 20% tiene menos de 30 años.

El principal grupo registrado por tipo de discapaci-dad es el de las personas con discapacidades físi-cas, mientras que la población con discapacidadsensorial es escasa. La información disponible sobrediscapacidad intelectual y enfermedad mental sólopermite afirmar que entre ambos grupos sumanaproximadamente la mitad de la población peniten-ciaria con discapacidad, aunque dichas categoríasno puedan presentarse desagregadas, cuestión quetambién dificulta la comparabilidad entre 2002 y2007, como se observa en esta tabla.

Tabla 1. Evolución de la población reclusa con discapacidadpor tipo de discapacidad*. Territorio DGIP. Porcentajes

Año 2002 Año 2007Intelectual 45,81 24,29Física 41,62 45,91Sensorial 8,08 3,32Mixta No detectadas 26,48No consta 4,49 0,00Total 100,00 100,00

*La información disponible no permite presentar grupos por tipo dediscapacidad comparables. En 2002 el grupo ‘discapacidad intelec-tual’ incluye la población con ‘enfermedad mental’, mientras que en2007 la población con enfermedad mental se encuentra distribuidaentre las categorías ‘discapacidad intelectual’ y ‘mixta’.Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección Generalde Instituciones Penitenciarias.

Las actividades de detección, valoración y certifica-ción de la discapacidad han mejorado sustancial-mente en los últimos años, como demuestra elhecho de que las personas que han accedido al Cer-tificado Oficial de Reconocimiento de Discapacidadse ha incrementado en más de 50 puntos porcentua-les (del 20.21% en 2002 al 75,12%). Aún así, todavíauna de cada cuatro personas con discapacidaddetectadas por los servicios penitenciarios carecedel Certificado. Más de la mitad de las personas cer-tificadas en 2007 presentan un grado de discapaci-dad superior al 65%. Sólo un 5,71 de la poblaciónreclusa con discapacidad detectada está sin certifi-car, mientras que en el año 2002 lo estaba nadamenos que el 77,25%.

Como se puede ver en la Tabla 2, la población inter-na en estos centros ha crecido considerablementeen cinco años. La distribución por sexo de la pobla-ción interna en Hospitales Psiquiátricos Penitencia-rios es similar al resto de la población penitenciaria,con más de un 90% de varones. La totalidad demujeres internadas se encuentran en el Centro deFoncalent, en Alicante, que dispone de un móduloespecífico para mujeres.

Más de la mitad de la población interna en Hospita-les Psiquiátricos Penitenciarios tiene un diagnósticode trastorno psicótico, en la mayoría de los casosesquizofrenia. Una cuarta parte tiene un diagnósticode trastorno derivado de abuso de tóxicos. El por-centaje de personas con este tipo de diagnóstico seha incrementado desde el 7% registrado en 2002hasta el 25,04% actual.

La situación en los Hospitales Psiquiátricos Peniten-ciarios es también diferente a la del resto de centrosrespecto al reconocimiento oficial de la discapaci-dad, ya que en el período 2002-2007 el número deinternos con certificado de discapacidad se ha incre-mentado sólo siete puntos porcentuales, pasandodel 17,59% hasta el 25,58%.

4. Situación y necesidades de la poblacióncon discapacidad en el mediopenitenciario

De acuerdo a las cifras oficiales, en el medio peni-tenciario es muy escasa la presencia de personascon discapacidades de la visión o la audición.Teniendo en cuenta además que la localización delos participantes en el estudio se ha realizado prin-cipalmente a través de las entidades que cuentancon programas estables de intervención en prisión,la presencia de personas con discapacidad intelec-tual y enfermedad mental es predominante en nues-tra muestra (más de un 50% de la muestra presen-tan una u otra, en ocasiones ambas asociadas).

El origen de la discapacidad vinculado al abuso en elconsumo de sustancias tóxicas está presente en el23,81% de las personas con discapacidad entrevis-tadas, como causa principal. Este porcentaje seeleva más si tenemos en cuenta el origen de la dis-capacidad en personas con enfermedad mental. Másdel 40% de los participantes presentan ademástrastornos asociados.

La Organización Mundial de la Salud, en su Clasifi-cación Internacional del Funcionamiento, la Discapa-cidad y la Salud, establece ocho áreas fundamenta-les de actividad para las que las personas condiscapacidad precisan o pueden precisar apoyos(OMS, 2001). Los resultados obtenidos muestranque el aprendizaje, la comunicación y el cuidadopersonal son las actividades para las que un porcen-taje mayor de personas precisan apoyo.

103

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Pers

onas

con

dis

capa

cida

d af

ecta

das

por

el s

iste

ma

pena

l-pen

itenc

iario

en

Espa

ña

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

Gráfico 2. Distribución por diagnóstico psiquiátrico de la población interna en Hospitales Psiquiátricos Penitenciarios. Comparativa 2002-2007. Porcentajes

Año 2002

Año 2007

Trastornospsicóticos

Abuso detóxicos

Trastornosde personalidad

Retrasomental

Trastornosafectivos

Pendiente dediagnóstico

Otros

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias.

4.1. Contexto personal y social de las personas condiscapacidad afectadas por el régimen penal-peni-tenciario

Como se ha señalado anteriormente, para compren-der el fenómeno de la entrada en el régimen penal-penitenciario de una persona con discapacidad, esfundamental conocer el contexto personal y socialdel que procede. Más de la mitad de la muestra ana-lizada procedía de barrios y zonas consideradasmarginales, en las que predominaba la infravivien-da, las escasas oportunidades de empleo y en el queel consumo de sustancias tóxicas ilegales era más omenos cotidiano.

Aproximadamente dos tercios de la población no tení-an una situación laboral estable y más de un tercio seencontraban en la inactividad. El promedio de ingre-sos por actividades laborales o pseudo-laborales delos que indican que estaban trabajando es de 522euros mensuales. El 40% de los inactivos o paradosno realizaba ningún tipo de actividad para salir deesa situación y el 30% atribuye su inactividad a direc-tamente a consecuencias por discapacidad.

El 77% de la población entrevistada ha consumidode forma abusiva algún tipo de sustancia tóxica.Más de la mitad de la muestra ha consumido de unmodo abusivo cocaína, alcohol o cannabis. Enmenor medida, también heroína (casi el 40%) y dife-rentes drogas de diseño (uno de cada cuatro), asícomo inhalantes y sedantes (en una proporción másreducida). El consumo de sustancias tóxicas entre lapoblación penitenciaria es muy alto, y se asocia,como ya se ha dicho, a los factores de riesgo tanto

de adquisición de discapacidad, como de acceso alciclo delictivo.

Otro de los elementos que determina el riesgo delic-tivo es la calidad, frecuencia y tipo de relacionesque la persona con discapacidad mantenía antes deentrar en prisión. Los datos muestran como resulta-do más llamativo, la escasa o nula frecuencia derelación que las personas entrevistadas manteníancon profesionales especializados en atención pormotivos de discapacidad.

En ocasiones, la mera presencia de una red familiarno garantiza protección contra situaciones de riesgo,sino todo lo contrario. Tanto los expertos consulta-dos, como los profesionales participantes en el estu-dio, han reconocido que, en ocasiones, la red fami-liar y de amistades en que se desenvuelven laspersonas con discapacidad se acerca más a un factorde riesgo que a un factor de protección contra el pro-ceso delictivo, ya que dicha red también se encuen-tra en la misma espiral de marginalidad. En este sen-tido, se destaca que prácticamente la mitad de lamuestra tiene o ha tenido al menos un familiar cerca-no cumpliendo algún tipo de medida penitenciaria.

Si bien los datos reflejan unas condiciones de vidaprevias al proceso penal relacionadas mayoritaria-mente con situaciones de vulnerabilidad y margina-ción, las personas entrevistadas no suelen reconocercomo tal esa situación. La percepción de múltiplesaspectos relacionados con su propia vida son valora-das positivamente, exceptuando la situación educati-va y el acceso a recursos públicos (identificadosmayoritariamente como ayudas económicas).

104

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

Vida doméstica

Autocuidado

Movilidad

Aprendizaje

Comunicación

Audición

Visión

Relaciones personales

5,66

6,60

32,08

54,72

21,70

26,42

21,70

23,58

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00

Gráfico 3. Personas con discapacidad en el medio penitenciario según necesidades de apoyo (Criterios OMS 2001)

Fuente: Elaboración propia a partir de la muestra de este estudio.

105

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Pers

onas

con

dis

capa

cida

d af

ecta

das

por

el s

iste

ma

pena

l-pen

itenc

iario

en

Espa

ña

Gráfico 4. Personas con discapacidad según frecuencia de relación con determinadas personas antes del primer proceso penal. Porcentaje

Conocidos

Amigos

Otros familiares

Hermanos/as

Hijos/as

Pareja

Padres

Profesionales discap.

0% 25% 50% 75% 100%

Nunca

Pocas veces

Muchas veces

Continuamente

Fuente: Elaboración propia a partir de la muestra de este estudio.

Gráfico 5. Personas con discapacidad según percepción subjetiva de su situación en diferentes áreas antes del primer proceso penal. Porcentaje.

Negativa

Positiva

Situación Personal

Situación Económica

Ocio y Tiempo Libre

Situación laboral

Atención a la Discapacidad

Acceso a Recursos

Situación Educativa

Situación de Vivienda

Situación de Salud

46,3253,68

0% 25% 50% 75% 100%

90,209,80

76,0423,96

74,5125,49

64,7135,29

58,1141,89

57,2942,71

53,2346,77

47,3752,63

Fuente: Elaboración propia a partir de la muestra de este estudio.

Los datos obtenidos respecto a recursos de apoyoajenos al entorno familiar y personal de los encues-tados, indican que han tenido serias dificultadespara acceder a Servicios Sociales ya sean básicos oespecializados. Casi el 80% de las personas entre-vistadas nunca asistieron a un recurso especializadogeneralizado de atención a personas con discapaci-dad, a pesar de que casi la mitad de ellos reconocenalguna otra persona con discapacidad en su entornofamiliar cercano.

La información obtenida sobre situación personal,social y recursos de apoyo de las personas con dis-capacidad que han cometido un delito muestran unaapreciable falta de mecanismos de intervencióndesde los Servicios Sociales Comunitarios. Comoseñalan los expertos entrevistados, la extensión deactividades de protección, apoyo y seguimiento apersonas con discapacidad en situación de margina-lidad se evidencia como un elemento básico paraque puedan evitar verse envueltas en el sistemapenal-penitenciario.

4.1.1. El proceso penal

Uno de los elementos determinantes para el pronós-tico de las personas con discapacidad afectadas porel sistema penal-penitenciario, así como para laasignación de las medidas de custodia y reinsercióna las que tendrán acceso, es el de la constatación dela situación de discapacidad durante el procesopenal. Del total de personas encuestadas, apenasun tercio de ellas consideran que su situación dediscapacidad obró como elemento a favor propio ensu sentencia. Este dato es congruente con la opiniónde los expertos y los profesionales, que llaman laatención de que en un importante número de casosla discapacidad no se ha tenido en cuenta en el jui-cio porque no había ningún documento médico y/opsicosocial de por medio que informara de lamisma.

El promedio de duración de las condenas de lapoblación reclusa con discapacidad es ligeramentesuperior a 8 años. Como ya dijimos, los delitos con-tra la propiedad son los más numerosos.

Tabla 3. Distribución de la población con discapacidad portiempo de condena. Territorio DGIP. Año 2007

PorcentajeMenos de 3 años 23,64De 3 a 6 años 26,61De 6 a 12 años 29,34Más de 12 años 20,41Total 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección Generalde Instituciones Penitenciarias.

Una vez que se produce el ingreso en prisión de unapersona con discapacidad, existen diferentes proce-

dimientos que si bien no están exclusivamente dise-ñados para ello, pueden contribuir a la detección delos casos. El primero de estos momentos es el pro-ceso de clasificación interior que se produce tras elingreso. El interno es entrevistado al menos por uneducador, el trabajador social y el servicio médicodel Centro. El equipo de tratamiento obtiene y valorala información disponible sobre la situación perso-nal y social del interno.

En el caso de personas con discapacidad intelectual,recientemente se ha puesto en marcha un protocolooficial desde la Dirección General de InstitucionesPenitenciarias en el que se detallan los procedimien-tos propios para la realización del diagnóstico, encoordinación con las entidades vinculadas al progra-ma FEAPS de intervención en el medio penitenciario.En el espacio penitenciario catalán, existe tambiénun sistema de detección y diagnóstico vinculado a lacolaboración con APPS (FEAPS en Cataluña). Sinembargo, casi un tercio de los profesionales encues-tados desconoce si existen sistemas o protocolospara la detección de personas con discapacidad.

El 20,65% de la población reclusa con discapacidadreconoce haber iniciado el procedimiento de valora-ción y reconocimiento de su discapacidad gracias ala iniciativa de un profesional relacionado con elmedio penitenciario (ya sea personal del Centro o deentidades colaboradoras). Según datos oficiales,casi el 30% de los presos con discapacidad (y el40% de los que tienen reconocida su discapacidad)han obtenido el certificado con posterioridad a suingreso en prisión. Son más las personas que hanobtenido certificación de su discapacidad estandoya en Centro Penitenciario que las que lo han hechocon posterioridad a su entrada en Hospital Psiquiá-trico Penitenciario (32 y 8%, respectivamente).

Según los datos de la muestra, alrededor de lamitad de personas con discapacidad cumplen con-dena o medidas de seguridad en las enfermerías delos Centros Penitenciarios, lo que se explica porqueen la mayoría de los centros la enfermería es elúnico espacio que por su configuración arquitectóni-ca no presenta barreras para las personas con movi-lidad reducida y porque es el lugar donde se sitúanlas unidades de atención psiquiátrica, en las quepermanecen las personas con enfermedad mentalcon situación inestable o en fases agudas.

En opinión de tres de cada cuatro profesionalesentrevistados, la situación de las personas con dis-capacidad ha mejorado algo o bastante en los últi-mos años, para todos los tipos de discapacidad. Sinembargo, pese a esta mejora percibida, la mayoríade los profesionales (alrededor de un 70%) entien-den que, en general, los internos con discapacidadse encuentran en una situación peor que el resto deinternos. Esta impresión se mantiene para todos lostipos de discapacidad.

106

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

Los profesionales del medio penitenciario conside-ran que uno de los factores que explican esa posi-ción desigual con respecto al resto de interno es sumenor participación en las actividades penitencia-rias, lo que se explica principalmente por su situa-ción en el Centro Penitenciario y por las limitacionespor discapacidad (acompañadas de una falta deaccesibilidad) que dificultan dicha participación.

4.1.2. Oportunidades de integración, reinserción yapoyo

Entre las personas con discapacidad se dan nivelesde reincidencia superiores al 50%, lo cual conectadirectamente con la eficacia de los mecanismos dereinserción. Según el criterio de los profesionales,todos los tipos de discapacidad, pero en especial laspersonas con discapacidad intelectual y enfermedadmental, tendrán dificultades añadidas para lograr sureinserción social.

Después de su paso por el proceso penal, se eviden-cia una reducción objetiva de las redes sociales. Encambio parece que se incrementa el acceso a deter-minados recursos generales (salud, educación) oespecializados (atención por discapacidad, ONGs).Aún así, las personas con discapacidad muestranuna situación deteriorada en vivienda, situación eco-nómica y laboral, según ellas mismas valoran ycomo corroboran los expertos, que lo relacionanfundamentalmente con su falta de hábitos laboralestras una larga estancia en la cárcel.

Alrededor del 43% de las personas entrevistadasreconoce que participa en algún tipo de asociaciónespecializada en la atención a personas con disca-pacidad, una vez en libertad. Esta cifra duplica elnivel de asociacionismo respecto al encontradoantes del proceso penal, en muchas ocasiones por laatención que han dispensado las entidades durantesu estancia en el medio penitenciario.

El acceso a recursos públicos generales o especiali-zados tras la salida de prisión vuelve a situar en elcentro del debate el papel que han de tener los Ser-vicios Sociales y Sanitarios comunitarios, así comolas entidades privadas de atención a personas condiscapacidad. Los profesionales entrevistados resal-tan que el sistema penitenciario como tal, proveeservicios de atención social y sanitaria que nodeben ser entendidos como sustitutivos de los querecibe la población general. En definitiva, se trata deindicar que el hecho de que una persona con disca-pacidad cumpla una condena o una medida de segu-ridad privativa de libertad, no anula el resto de susderechos como ciudadano y, por lo tanto, ya seadurante la reclusión como al final de la misma, susituación penal no puede identificarse como factor atener en cuenta para su admisión a determinadosservicios.

Especialmente se evidencian estas dificultadescuando se trata de personas que cumplen medidasde seguridad no privativas de libertad, o medidasalternativas a la entrada en prisión, gestionadas porlos Servicios Sociales Penitenciarios. En estos casosel Juez, tal y como se desarrolla en el Real Decreto515/20056, impone el cumplimiento de medidas quecasi siempre se relacionan con la realización de acti-vidades en beneficio de la comunidad, participaciónen planes formativos, inclusión en programas dedesintoxicación o inclusión en centros destinados arecibir determinados tratamientos de rehabilitación(médica, funcional o social).

En este contexto se evidencian especiales dificulta-des de coordinación e implicación de los recursoscomunitarios en el cumplimiento de las medidasimpuestas por el tribunal. Los profesionales tienenclaro que la saturación de los servicios y el estigmasocial del proceso penal, están detrás de estosinconvenientes. Como señalan algunos expertos yprofesionales entrevistados, no siempre las entida-des de atención a personas con discapacidad y/olos recursos sociales y sanitarios que se proponenpara el cumplimiento de medidas alternativas o paradesarrollar la reinserción social están dispuestas aadmitir a una persona que ha cometido un delito yque, en algún caso, ha sido internado previamenteen un centro penitenciario por ello.

4.2. Diferencias por tipo de discapacidad

4.2.1. Personas con enfermedad mental

Las personas con enfermedad mental que se hanvisto conducidas a un ciclo delictivo han sufrido enmayor o menor medida desatención por parte de losrecursos primarios de apoyo; esto es, entorno fami-liar, servicios sociales y sanitarios. Los enfermosmentales que disponen de un entorno familiar ysocial normalizado cuentan con mecanismos de pro-tección y control que les protegen ante el riesgo deacceder a un círculo delictivo. Cuando una personacon enfermedad mental comete un delito, con fre-cuencia lo hace dentro del propio entorno familiar,con lo cual se reducen sus posibilidades de reinte-grarse al contexto anterior a su entrada en prisión(Sánchez Burlón, (2001): 139-153).

107

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Pers

onas

con

dis

capa

cida

d af

ecta

das

por

el s

iste

ma

pena

l-pen

itenc

iario

en

Espa

ña

6 El Real Decreto 515/2005 establece las funciones concretasque han de asumir los Servicios Sociales Penitenciarios para elcumplimiento de las medidas previstas por el Juez; entre estasmedidas destacan las relaciones de coordinación y colaboracióncon aquellas instancias comunitarias que sea necesario, tanto de laAdministración Pública (Servicios Sociales y Sanitarios) como otrasentidades privadas (ONGs, y otras). Es por tanto competencia de losServicios Sociales Penitenciarios realizar el seguimiento del cumpli-miento de las medidas alternativas o de seguridad impuestas por elJuez, así como coordinar las actuaciones pertinentes para disponerde los recursos necesarios. Esto es, hacer valer ante los Servicioscomunitarios correspondientes su implicación en la ejecución delas medidas previstas para cada caso.

El acceso a los Hospitales Psiquiátricos Penitencia-rios, a juicio de los expertos consultados, no siem-pre responde a los criterios previstos en la ley. Dehecho, entre las personas internadas en ellos se dauna mayor frecuencia de internamientos entre losque residen en el entorno del propio Centro. Ello nosindica que se puede estar realizando un mal uso(uso abusivo) de este recurso, en vez de agotar otrasposibilidades del entorno comunitario que en gene-ral pueden facilitar de una forma más natural el tra-tamiento y reinserción de enfermos que ingresanpara cumplir medidas de seguridad breves, o que nopresentan perfil de peligrosidad. Un ejemplo de elloes el apreciable incremento de ingresos de personasque han de cumplir órdenes de alejamiento porcometer delitos de malos tratos en el seno de lafamilia, y que son internados en un Hospital Psiquiá-trico Penitenciario por carecer de recursos alternati-vos en los que cumplir dicha medida de seguridad.

Dado que a la hora de autorizar salidas programa-das y permisos fuera del Hospital Psiquiátrico Peni-tenciario se tienen en cuenta criterios especializa-dos basados en contenidos terapéuticos y análisisdetenido de disponibilidad de redes familiares ysociales estables, en ocasiones se ha constatadoque en los procesos judiciales se puede llegar aocultar la Enfermedad Mental de forma que, en vezde utilizar la vía del cumplimiento de medidas deseguridad por inimputabilidad, se prefiere el cumpli-miento de la pena en un Centro Penitenciario dondelos criterios para optar a salidas y permisos y reduc-ción de condena son más accesibles.

Teniendo en cuenta el carácter especializado de lasunidades psiquiátricas y los Centros PsiquiátricosPenitenciarios, se da la paradoja de que, mientrasdura el tiempo de la estancia, el enfermo mentalcuenta con un control terapéutico y farmacológicoque desaparece una vez se produce la salida delcentro, con lo que si no se cuenta con las redes deapoyo adecuadas, aparece el riesgo de reincidencia.

En este sentido, podemos afirmar que la atenciónsanitaria, aunque presenta determinadas dificulta-des sobre todo relacionadas con la disponibilidadde recursos y frecuencia de visitas a especialistas,es incluso más adecuada dentro del medio peniten-ciario que fuera. De hecho, es posible relacionarmuchos actos delictivos (agresiones, incendios,amenazas) con procesos agudos de la enfermedadmental o con ausencia de un seguimiento y trata-miento adecuado. La conciencia de la propia enfer-medad, la escasez de actividad en la vida diaria o lainconstancia en la toma de medicamentos, son fac-tores importantes en este contexto.

La intervención y el seguimiento eficaz de los trata-mientos y otras actividades de habilitación y rehabi-litación por parte de los Servicios Sanitarios y Socia-les de las personas con enfermedad mental, y el

apoyo a sus familias, son por tanto un factor preven-tivo de primer orden. El análisis multivariante de losdatos nos ha permitido encontrar evidencias esta-dísticamente significativas de que las personas conenfermedad mental encuentran dificultades específi-cas relacionadas con el establecimiento de relacio-nes dentro del Centro Penitenciario, así como la par-ticipación en actividades laborales, formativas yculturales.

Cuando el Juez dicta el internamiento de una perso-na no imputable en un centro especializado, éste notiene por qué ser una Institución Psiquiátrica Peni-tenciaria. En teoría, debería ser posible la acogidade estas personas en otros recursos especializadoscomunitarios, que garanticen el cumplimiento de lasmedidas previstas, que suelen ser de tratamiento ycustodia. En la práctica, no existen este tipo derecursos en la mayoría de los casos. Según datospublicados por la Asociación Pro Derechos Humanosde Andalucía, la población penitenciaria con enfer-medad mental es diez veces superior en los CentrosPenitenciarios de Andalucía que la internada en elHospital Psiquiátrico Penitenciario de Sevilla (Mora,M.I., 2007).

Sin embargo, como nos relataba un profesionalentrevistado, resaltando la condición marginal delas personas con enfermedad mental en nuestroentorno comunitario, algunas personas que hanpasado por los Hospitales Psiquiátricos Penitencia-rios comentan que preferirían volver allí que vivircon “libertad pero sin dignidad”, pues han experi-mentado la más profunda soledad y desatención.

4.2.2. Personas con discapacidad intelectual

En la actualidad está funcionando el proyecto REHA-BILITAREX, que consiste en un protocolo informatiza-do promovido por FEAPS en coordinación con elDepartamento de Trabajo Social y Servicios Socialesde la Universidad de Alicante, en el que se registrainformación acerca de las personas con discapaci-dad intelectual afectadas por el sistema penal-peni-tenciario, que se encuentran atendidas por su Pro-grama de Intervención (incluyendo las internas enprisiones de los Servicios Penitenciarios Catalanes).

Gracias a los ficheros de datos de REHABILITAREX esposible obtener información muy valiosa y particula-rizada sobre la situación de las personas con disca-pacidad intelectual en el medio penitenciario. Segúnestos datos, el 69,57% de las personas registradasno tienen señalada en su sentencia la condición dediscapacidad. Un 29,31% procedían de un ambientemarginal y el 56,38% han sufrido desatención ensus necesidades de apoyo.

Sobre la base de la colaboración entre FEAPS y laDirección General de Instituciones Penitenciarias,

108

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

las personas con discapacidad intelectual en Españacuentan con un Programa específico de interven-ción, que contempla protocolos adaptados para ladetección, diagnóstico e intervención en el mediopenitenciario. Aunque es un protocolo de aplicaciónpara todos los Centros Administrados por la Direc-ción General de Prisiones, precisa de la participa-ción de especialistas vinculados a FEAPS, por lo quees de difícil aplicación en los Centros donde estaorganización no interviene (FEAPS interviene en 33centros de los 87 existentes, y atiende a unas 600personas en situación penitenciaria y extrapeniten-ciaria).

Las personas con discapacidad intelectual seencuentran en una situación especial de vulnerabili-dad en la que, dependiendo del contexto y situaciónen la que se encuentren, pueden ser objeto desobreprotección o, por el contrario, de manipula-ción, abuso o burlas por parte de otros internos. Lalegislación vigente, como se ha indicado, contemplala posibilidad de que las personas con discapacidadintelectual puedan cumplir medidas de seguridad oalternativas al internamiento, en centros especiali-zados adaptados a sus necesidades; son los deno-minados Centros Educativos Especiales, de la mismamanera que lo pueden hacer las personas que preci-san tratamientos especializados de desintoxicación.

Paradójicamente, mientras que estas últimas sícuentan con redes comunitarias que les permiten elcumplimiento de medidas de seguridad o alternati-vas en centros de desintoxicación, no existen estasmismas posibilidades para las personas con disca-pacidad intelectual. La única alternativa establereconocida en la actualidad es el Centro EducativoEspecial habilitado en un módulo del Centro Peni-tenciario de Segovia. El funcionamiento de estemódulo es básicamente el de un Centro de caráctersociosanitario especializado en personas con disca-pacidad intelectual (como puede ser un Centro Ocu-pacional o un Centro de Día) y depende de la Admi-nistración Penitenciaria.

4.2.3. Personas con movilidad reducida y discapaci-dades de la visión y la audición

Una de cada cuatro personas con discapacidad físicaentrevistadas declara que dispone de ayudas técni-cas insuficientes. Como se ha constatado, la mayo-ría de las personas con movilidad reducida seencuentran durante su internamiento en la enferme-ría, con lo que las posibilidades de participación enactividades, y el uso de diferentes instalaciones delCentro se encuentra muy limitado, lo cual implicalimitaciones para participación en actividades quese realizan fuera del área accesible. Similares difi-cultades experimentan las personas con discapaci-dades sensoriales (ya sean auditivas o visuales) quesuelen carecer de los apoyos personales y ayudas

técnicas para poder desenvolverse con relativa nor-malidad en el centro penitenciario (ausencia deintérprete en lengua de signos, falta de accesibili-dad de la documentación en braille, etc.)

Para la realización de actividades básicas de la vidadiaria en las que precisan apoyo, las ayudas suelenvenir dadas por otros internos que realizan activida-des de apoyo, a cambio de compensaciones y reduc-ciones de condena. La accesibilidad aún sigue sien-do una tarea pendiente en las prisiones españolas.

5. Conclusiones y recomendaciones

Gracias a las iniciativas promovidas por diferentesinstancias públicas y privadas, la atención a lapoblación reclusa con discapacidad ha mejorada deun modo evidente. Uno de los asuntos en los que sehan realizado progresos es en el de la localización,diagnóstico y certificación de la discapacidad, sobretodo en el colectivo de discapacidad intelectual yenfermedad mental. No obstante, aún existe unamplio margen para la mejora.

Al igual que en la población general, las personascon discapacidad involucradas en el proceso penalse han desarrollado en un contexto de riesgo social,con deprivación y escasez de redes y recursos deapoyo. En este contexto, se enfrentan a una doblesituación de vulnerabilidad. Los mecanismos dedetección temprana, antes de que se produzca elriesgo delictivo, presentan grandes necesidades decoordinación entre servicios sociales y sanitarios,pero pueden constituir una alternativa preventivaeficaz. Se constata además una relación crecienteentre situaciones de discapacidad y consumo abusi-vo de sustancias tóxicas, así como una fuerte pre-sencia de la politoxicomanía.

Las personas con discapacidad sometidas a medi-das penales mantienen intactos todos los derechosexcepto aquellos limitados en su sentencia. Ello sig-nifica que deben poder acceder a los recursos nece-sarios para su rehabilitación en las mismas condi-ciones que el resto de ciudadanos y en las mismasinstancias comunitarias. Aunque no existen dema-siadas previsiones legales específicamente dedica-das a las personas con discapacidad en el contextopenitenciario, existe un grupo de instrumentos lega-les con capacidad para facilitar a esta población untratamiento adecuado durante el cumplimiento delas condenas o medidas de seguridad en un contex-to adaptado a sus necesidades, con un control yseguimiento acorde con el mandato constitucionalde su reeducación y reinserción.

Las personas con discapacidades físicas y sensoria-les no cuentan con redes de apoyo al mismo nivelque las que existen para las discapacidades intelec-tuales y enfermedad mental. Las especiales condi-

109

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Pers

onas

con

dis

capa

cida

d af

ecta

das

por

el s

iste

ma

pena

l-pen

itenc

iario

en

Espa

ña

ciones de vulnerabilidad de estas últimas explicanen buena medida el desarrollo de estos programasespecíficos de apoyo.

Se señalan, para concluir, algunas propuestas demejora para la atención a las personas con discapa-cidad afectadas por el régimen penal-penitenciario:

• Potenciar instrumentos que permitan el cumpli-miento de condenas mediante medidas alternati-vas a la entrada en prisión. Se ha constatado quela reincidencia es muy baja (apenas un 6%) si laspersonas cumplen condena fuera de prisión. Paraello se han de desarrollar los mecanismos previs-tos en el artículo 96 del Código Penal que habilitanel cumplimiento de medidas de seguridad no pri-vativas de libertad en Centros Especializados. Ladotación adecuada de recursos para los ServiciosSociales Penitenciarios, la colaboración fluida conel resto de Servicios Comunitarios y la confianzade Jueces y Fiscales son condiciones imprescindi-bles para el buen funcionamiento de este tipo demedidas.

• Crear un sistema integrado de coordinación entrelos equipos de tratamiento penitenciario y losequipos de valoración de la discapacidad. Laobtención del Certificado de Discapacidad facilitaal interno con discapacidad el acceso a diferentessistemas y recursos de apoyo que pueden mejorarsu calidad de vida tanto en el Centro Penitenciariocomo en el momento de su reinserción.

• Generalizar las experiencias de cooperación regu-lada entre las Administraciones Autonómicas y laAdministración Penitenciaria: El establecimientode iniciativas de cooperación entre ComunidadesAutónomas (con competencias en servicios socia-les, educativos y sanitarios) y las AdministracionesPenitenciarias y ONGs que intervienen en el mediopenitenciario mejorará y hará más eficaces losmecanismos de coordinación.

• Aplicación efectiva del artículo 117 del Reglamentopenitenciario, que posibilita a la población ensegundo grado penitenciario de baja peligrosidadsocial a acudir a instituciones externas para recibiratención especializada.

• Incluir información básica sobre discapacidad enla información estadística penitenciaria, así comode las personas que cumplen medidas alternativasal cumplimiento en centros penitenciarios.

• Estabilización y generalización de los programasde intervención de entidades especializadasdurante el internamiento y la reinserción. Laintervención en el medio penitenciario desdeentidades ajenas está atomizada. La financiaciónde estos programas es inestable y está vinculadaa convocatorias anuales de diferentes fuentes

(administraciones públicas, obras sociales, finan-ciación privada).

• Desactivar la reducción del Subsidio de Garantíade Ingresos Mínimos como compensación al costede la alimentación durante el internamiento querealizan algunas Administraciones Autonómicas.La sentencia del Tribunal Superior de Andalucía(sentencia 1994/07 de agosto de 2007), establecela ilegalidad de este descuento, reconociendo elderecho de los internos con discapacidad a cobrarsu pensión en igualdad de condiciones que elresto de la población.

Además de la señaladas, cabe proponer la adopciónde las siguientes medidas o actuaciones desde laAdministración de Justicia, Instituciones Penitencia-rias y fuerzas de Seguridad del Estado:

• Realizar acciones especializadas de formación ysensibilización entre jueces, fiscales, letrados,equipos forenses y fuerzas de seguridad sobre dis-capacidad intelectual y proceso penal. La acredita-ción de la discapacidad intelectual antes o duranteel juicio puede determinar las posibilidades de lapersona para acceder a mecanismos de protecciónespecializados. A este respecto, es necesario faci-litar la participación de las entidades de apoyo alas personas con discapacidad durante el procesopenal.

• Profundizar en las mejoras en la detección y diag-nóstico de la discapacidad, así como en la certifi-cación de la misma. El proceso de clasificación quese produce a la entrada en prisión puede ser clavepara detectar y valorar de una forma adecuada ladiscapacidad, lo que determinara las condiciones yla ubicación del interno en el Centro.

• Garantizar la accesibilidad de los espacios, lainformación y las actividades disponibles en losCentros Penitenciarios para dotar de igualdad deoportunidades a las personas con discapacidad.Las personas con discapacidad que no puedenacceder en igualdad de condiciones al desarrollode actividades laborales, culturales y ocupacio-nales, restringe sus posibilidades de beneficiarsede reducción de penas y otros beneficios peniten-ciarios.

• Crear sistemas especiales de protección y promo-ción para las personas con discapacidad que cum-plen condena. El medio penitenciario presenta difi-cultades añadidas para las personas condiscapacidad, bien por las barreras arquitectóni-cas que reducen drásticamente los espacios y acti-vidades en las que pueden participar aquellas conmovilidad reducida, bien porque aquellas con difi-cultades cognitivas carecen de habilidades paracomprender y adaptarse al entorno generalmentehostil en el que cumplen condena.

110

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

• Garantizar la accesibilidad de los EstablecimientosPenitenciarios de Régimen Abierto. En ocasiones,las personas con movilidad reducida no puedenbeneficiarse de los programas vinculados al TercerGrado Penitenciario, si estos precisan de la inter-vención en Centros Abiertos, de Inserción Social oSecciones Abiertas que tienen barreras arquitectó-nicas.

• Equiparar el estatus legal de las personas con dis-capacidad al de otros colectivos, en lo relativo a laampliación del límite máximo de penas suscepti-bles de ser suspendidas, reguladas en el artículo81 del Código Penal.

• Afinar los criterios por los que se determina elcontexto en el que se realizará el proceso de rein-serción. Las personas con discapacidad que cum-plen condena y se preparan para la reinserción,en ocasiones regresan al contexto geográfico yrelacional que contiene los factores de riesgo quehan contribuido a su entrada en el ciclo delictivo.Dada la su especial vulnerabilidad, resulta conve-niente introducir mecanismos especiales de pro-tección frente a dichos factores de riesgo de rein-cidir.

• Generalizar las experiencias de colaboración conentidades expertas en atención a todo tipo de dis-capacidades: Los resultados positivos alcanzadoscon personas con discapacidad intelectual y enfer-medad mental, justifican la necesidad de estimularla entrada en los centros penitenciarios de todotipo de organizaciones de apoyo a personas condiscapacidad.

• Diseñar medidas especializadas en pluridiscapaci-dad, fundamentalmente para aquellos casos enque concurren discapacidad intelectual y enferme-dad mental.

• Mejorar los mecanismos de coordinación del Siste-ma Sanitario Penitenciario con los Sistemas Comu-nitarios, para evitar diferencias en la calidad de laatención que reciben los internos con discapaci-dad, así como incorporar la atención especializadacuando sea necesario.

• Avanzar en sistemas de información a las personascon discapacidad sobre su situación procesal ypenitenciaria, mediante la adaptación del conteni-do o formato de la información.

A su vez, se considera necesario que se adoptendese los servicios públicos (sanidad, servicios socia-les, educación) las siguientes líneas de acción:

• Establecer sistemas de control eficaces que evitenla deserción en el tratamiento de las personas conenfermedad mental y mejorar los mecanismos pri-marios de prevención en sanidad y servicios socia-

les, pues se ha constatado que la mayoría de losactos violentos llevados a cabo por personas conenfermedad mental se producen por ausencia decontrol farmacológico y del tratamiento, así comode recursos personales o familiares adecuadospara ello. El control de esos tratamientos ha de serresponsabilidad pública de los Servicios Sanitariosy Sociales.

• Reducir ineficiencias en la provisión de recursoscomunitarios cuando estos se precisan para elcumplimiento de medidas alternativas, puesactualmente dichos recursos son insuficientes.

• Establecer vías alternativas de apoyo a las perso-nas con discapacidad que carecen de red familiary/o social o que esta no es favorable a la reinser-ción. El éxito de la reinserción de las personas quecumplen o han cumplido condena o medidas deseguridad depende en parte de la existencia de vínculos personales en el exterior de las institu-ciones penitenciarias, que complementen los pro-gramas individuales de rehabilitación.

• Realizar acciones especializadas de formaciónsobre contenidos, medidas y previsiones legalesrelacionadas con las personas con discapacidadafectadas por el régimen penal penitenciario entrelos profesionales de servicios básicos: educación,sanidad y servicios sociales, como paso previo yfundamental para avanzar en mecanismos de coor-dinación.

• Incrementar las medidas de localización preventivadel riesgo delictivo, mediante programas de pre-vención primaria en aquellas situaciones de espe-cial vulnerabilidad social de las personas con y sindiscapacidad.

• Ampliar el marco legislativo autonómico de losServicios Sociales para que ampare las medidasde atención a personas con discapacidad en coor-dinación con los Servicios Sociales Penitenciarios.

Finalmente, las actuaciones que cabe proponerdesde el ámbito de las entidades privadas (ONGs,sociedad civil) son las siguientes:

• Desarrollar las previsiones legales que contemplanla participación de las ONGs de apoyo a personascon discapacidad en el proceso penal, cumplimien-to de penas, medidas de seguridad, medidas alter-nativas, reeducación y reinserción.

• Incrementar, mediante campañas de formación ysensibilización, la colaboración de los recursosy servicios de las ONGs de apoyo a personas condiscapacidad, para puedan ser utilizados eficaz-mente para la reeducación y reinserción de las per-sonas con discapacidad afectadas por el régimenpenal penitenciario.

111

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Pers

onas

con

dis

capa

cida

d af

ecta

das

por

el s

iste

ma

pena

l-pen

itenc

iario

en

Espa

ña

• Revisar la configuración de la financiación públicade las plazas de atención a personas con discapa-cidad gestionadas por las ONGs, de forma que loslímites administrativos no supongan dificultadespara el aprovechamiento de estos recursos para lareeducación y reinserción de las personas con dis-capacidad.

• Incentivar a las ONGs de apoyo a las personas condiscapacidad para desarrollar programas de pre-vención primaria en personas con discapacidad enriesgo de delinquir.

112

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

ARIA SAAVEDRA, A. (2001): Discapacidad: Exclusión/Inclu-sión. Revista Mad. No.5, Septiembre 2001.Departamento de Antropología. Universidadde Chile. <http://www.csociales.uchile.cl/publicaciones/mad/05/paper07.htm>.

CABRERA, P. (2002): Cárcel y exclusión. Revista del Ministe-rio de Trabajo y Asuntos Sociales, nº 35,págs.83 y ss. MTAS, Madrid.

CARBALLO CORRAL, J.V. (1998): “Influencia de la marginali-dad social en el retraso mental”. Revista de laFundación Tutelar TAU Nº 7.

CASADO, D. y MURILLO, S. (2001): Iniciativas pro preven-ción de la delincuencia y atención de personascon deficiencias afectas por el régimen penal-penitenciario. Boletín Nº. 49, 2001, pags. 53-62. Real Patronato sobre Discapacidad.Madrid.

CERMI (2003): Discapacidad y exclusión social en la UniónEuropea. Tiempo de cambio, herramientaspara el cambio. Comité Español de Represen-tantes de Personas con Discapacidad (CERMI),Madrid.

DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ, (1997): Informe especialsobre la situación de los enfermos mentalesinternados en centros penitenciarios andalu-ces. Defensor del Pueblo Andaluz. Sevilla.

DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ, (2000): Informe Especialsobre deficientes mentales internados en cen-tros penitenciarios andaluces. Defensor delPueblo Andaluz. Sevilla.

DIRECCIÓN GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS(2006): Documento Penitenciario nº 5. SerieDocumentos Penitenciarios., Ministerio delInterior. Madrid.

113

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

Bibliografía

DIRECCIÓN GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS:Circular 21/95, Orden de Servicio 6/1995 y R.D.1599/2004

FOUCAULT, M. (1976) Vigilar y Castigar. El nacimiento de laprisión. Siglo XXI. México.

GOFFMAN, E. (1970): Internados. Ensayos sobre la situaciónsocial de los enfermos mentales. BuenosAires. Amorrortu.

IMSERSO (2005): Manual de Sentencias. Pensiones no con-tributivas y prestaciones LISMI. ColecciónManuales y Guias. Serie Servicios Sociales.IMSERSO. Madrid.

INSTITUT DE REINSERCIÓ SOCIAL (IRES), (1994): Estudiosociológico sobre prevalencia del retraso men-tal en el medio penitenciario. Real Patronatosobre Discapacidad. Madrid.

LEY 13/1982 DE 7 DE ABRIL, de Integración Social de losMinusválidos.

LEY 51/2003, DE 2 DE DICIEMBRE, de igualdad de oportuni-dades, no discriminación y accesibilidad uni-versal de las personas con discapacidad

LEY ORGÁNICA 1/1979, DE 26 DE SEPTIEMBRE, GeneralPenitenciaria.

LEY ORGÁNICA 10/1995, DE 23 DE NOVIEMBRE, del CódigoPenal.

MARTÍNEZ RIVERO (2006): El estatus jurídico de las perso-nas con discapacidad en las leyes de cabeceradel ordenamiento jurídico público. En: DeLorenzo, R. y Cayo, L.: Tratado sobre discapaci-dad. Aranzadi. Madrid.

MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, (2005):Plan Nacional para la Inclusión Social 2005-2006. Madrid.

MORA, M. I., (2007): Enfermos mentales en las prisionesordinarias: un fracaso de la sociedad del Bie-nestar. Asociación proderechos humanos deAndalucía. Sevilla. Acceso electrónico:<http://www.apdha.org/media/saludmen-tal07.pdf>.

ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD (2001): Clasificacióninternacional del Funcionamiento, de la Disca-pacidad y de la Salud, IMSERSO, Madrid.

PLATAFORMA PARA LA DEFENSA Y MEJORA DE LOS SERVI-CIOS PÚBLICOS EN SALUD MENTAL DE ALICAN-TE, (2007): Informe sobre la situación del hos-pital psiquiátrico penitenciario de Alicante.

REAL DECRETO 190/1996, DE 9 DE FEBRERO, por el que seaprueba el Reglamento Penitenciario.

REAL DECRETO 515/2005, DE 6 DE MAYO, por el que seestablecen las circunstancias de ejecución delas penas de trabajos en beneficio de la comu-nidad y de localización permanente, de deter-minadas medidas de seguridad, así como dela suspensión de la ejecución de las penas pri-vativas de libertad.

REALES DECRETOS 3482/1983, DE 28 DE DICIEMBRE Y131/1986, DE 10 DE ENERO reguladores de lastransferencias en materia penitenciaria efec-tuadas en favor de la Comunidad Autónoma deCataluña.

REAL DECRETO 383/1984, DE 1 DE FEBRERO, por el que seestablece y regula el sistema especial de pres-taciones sociales y economicas previsto en laley 13/1982, de 7 de abril, de integraciónsocial de los minusvalidos.

RESOLUCIÓN 2856/XXVI, Declaración de 20 de Diciembrede 1971, de la Asamblea General de la O.N.U.,sobre Derechos del Retrasado Mental.

RESOLUCIÓN A3-0231/92, de 16 de Septiembre, del Parla-mento Europeo sobre Derechos de los Defi-cientes Mentales.

REVIRIEGO PICÓN, F. (2006): “Los derechos de los reclu-sos”, en Dogmática y práctica de los derechosfundamentales, VVAA, Tirant lo Blanch, Valen-cia.

RODRÍGUEZ BERRIO, ARANTXA: El Diagnóstico de Exclusión:una herramienta para la inclusión. Universidadde Deusto. <http://phoenixtn.net/publica-tion/evora/papersOriginal/PaperEvoraAran-txa.doc>.

RUBIO, M. J. y MONTEROS, S. (2002): La exclusión social.Teoría y práctica de la intervención. EditorialCCS. Madrid..

RUBIO ARRIBAS, F. J. (2006): “La exclusión sociolaboral encolectivos con dificultades de acceso al merca-do sociolaboral” en Nómadas, Revista Críticade Ciencias Sociales y Jurídicas, 14.

SÁNCHEZ BURLÓN, J. M. (2001). Los pacientes mentales enprisión. En: Revista de la Asociación Españolade Neuropsicología. Volumen XXI, n.º 78, pp.139-153.

SENADO (2002): Estudio sobre la situación en que seencuentran los disminuidos físicos, psíquicosy sensoriales, internados en Centros Peniten-ciarios, y también sobre la situación de losinternos que cumplen medidas de seguridaddictadas por los correspondientes jueces y tri-bunales, en los establecimientos psiquiátricospenitenciarios, al haber sido declarados noimputables. Boletín Oficial de las Cortes Gene-rales. Senado, VII Legislatura, Serie I: BoletínGeneral 8 de noviembre de 2002.

SENADO (2003): Mociones consecuencia de la interpelacióndel Grupo Parlamentario Socialista por la quese insta al Gobierno a acometer durante la pre-sente legislatura determinadas actuaciones enrelación con la situación penitenciaria de laspersonas con discapacidad. Boletín Oficial delas Cortes Generales. Senado, VII Legislatura,Serie I: Boletín General 28 de abril de 2003.

SUBIRATS I HUMET, J. (Dir.) (2004): Pobreza y exclusiónsocial. Un análisis de la realidad española yeuropea. Fundación La Caixa, Barcelona.

SUBIRATS I HUMET, J. (2005): Análisis de los factores deexclusión social. Fundación BBVA, Documentosde Trabajo 04/05, Bilbao.

TEZANOS, J. F. (2001): La sociedad dividida. Estructuras declases y desigualdades en las sociedades tec-nológicas, Biblioteca Nueva, Madrid.

TEZANOS, J. F. (2001): El trabajo perdido. ¿Hacia una civili-zación postlaboral?, Biblioteca Nueva, Madrid.

VVAA (2006): Guía de intervención para personas con dis-capacidad intelectual afectas por el régimenpenal-penitenciario. FEAPS. Madrid.

YELA, M. (1998): “Psicología Penitenciaria: más allá deVigilar y Castigar”. En Revista Papeles del Psi-cólogo. Colegio Oficial de Psicólogos. Madrid.

114

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Agu

stín

Hue

te G

arcí

a • E

duar

do D

íaz

Velá

zque

z

115

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Lantegi Batuak es una organización no lucrativacuya misión consiste en la generación de oportuni-dades laborales de calidad para personas con disca-pacidad, preferentemente intelectual y de Bizkaia.Desarrolla su labor desde 1983, creando y gestio-nando actividades industriales y de servicios, queposibilitan a las personas seguir un itinerario deinserción sociolaboral, que abarca desde la orienta-ción y la formación, a los programas ocupacionalesy especiales de empleo, hasta el empleo ordinario.Desde que en 2002 incorporara a personas conenfermedad mental en CEE, emplea a personas contodo tipo de discapacidades. Actualmente trabajanen Lantegi Batuak más de 2.200 personas con dis-capacidad, de las que el 70% son personas con dis-capacidad intelectual, el 25% personas con discapa-cidad física o sensorial y el 5%, personas conenfermedad mental. Su experiencia, siempre inno-vadora, en la integración laboral de personas condiscapacidad, ha utilizado la I+D+i para contribuiral reto de integrar a personas con enfermedad men-tal en el mercado de trabajo. En este artículo seresumen las claves que han descubierto en estecamino.

1. EHLABE como motor del empleo de laspersonas con discapacidad en la CAPV

Nacida en 1987, Euskal Herriko Lan BabestuarenElkartea (EHLABE) se constituye en la asociación deentidades de trabajo protegido en Euskadi, agluti-nando a la práctica totalidad de organizaciones nolucrativas que generan empleo para personas condiscapacidad (Gureak y Katea Legaia en Gipuzkoa,Lantegi Batuak, Usoa y Ranzari en Bizkaia e Indesa–Instituto Foral de Bienestar Social de la DiputaciónForal en Álava).

En la actualidad, prestando servicios a más de 1.000clientes, en múltiples sectores de actividad (subcon-tratación industrial, jardinería, limpieza, lavandería,enclaves, servicios auxiliares, marketing directo y unlargo etcétera) y repartidas por más de cien centrosde trabajo distribuidos por toda la geografía vasca,aglutina a 4.100 personas con discapacidad intelec-tual, 2.600 con discapacidades físicas o sensorialesy 800 con enfermedad mental.

– Casi 6.000 personas con discapacidad en CentrosEspeciales de Empleo (lo que representa un 15%del total del empleo especial en el Estado Espa-ñol).

– Más de 2.000 personas en empleos normalizados(jardinería, limpieza, enclaves, servicios, hostele-ría, etc.).

– Más de 1.000 personas con discapacidad enempleo en empresas (contratadas por empresas“ordinarias”).

Por tanto, solamente resaltar de inicio, que se tratade una asociación de entidades que cuentan con unconocimiento muy cercano del mercado de trabajo,de las necesidades sociales del colectivo de perso-nas con discapacidad y de las oportunidades quepueden generarse como consecuencia de las necesi-

Claves en la inserción laboral depersonas con enfermedad mental1

Txema FrancoDirector GeneralLantegi Batuak

1 Este artículo está basado en una ponencia presentada por elautor en la jornada organizada por EHLABE en los Cursos de Veranode la EHU-UPV 2008 bajo el título “Inserción laboral de personascon enfermedad mental en la CAPV”.

dades reales del tejido industrial y de servicios en laCAPV.

2. Una pretensión práctica sobre la basede la experiencia

La pretensión de este artículo es eminentementepráctica. Sobre la base de la experiencia desarrolla-da en nuestra organización, dando empleo en Lante-gi Batuak a más de 150 personas con enfermedadmental desde el año 2002, hemos tratado de resu-mir en una serie de consideraciones las claves de loque sería una integración laboral exitosa. Por ello,creemos que compartir nuestra experiencia puedecontribuir a la mejora del empleo de las personascon enfermedad mental, ya que se trata de un colec-tivo con graves dificultades de inserción social ylaboral.

Trasladar la experiencia práctica en forma de trans-ferencia del conocimiento que atesoramos, es unreto al que no podemos renunciar desde la perspec-tiva académica, de investigación y de desarrollo. Laoportunidad que se nos brinda en este caso es unclaro ejemplo de la necesaria colaboración para ladifusión y la puesta en valor del know how que enmateria de integración laboral de personas con dis-capacidad, todos tenemos.

Lantegi Batuak es una organización no lucrativa conmás de 25 años de experiencia, que genera oportu-nidades laborales de calidad, con el fin de lograr elmáximo desarrollo de las personas con discapaci-dad, preferentemente intelectual y de Bizkaia. Estasoportunidades son generadas creando y gestionan-do actividades industriales y de servicios, que posi-bilitan a las personas seguir un itinerario de inser-ción sociolaboral, que abarca desde la orientación yla formación, a los centros ocupacionales y especia-les de empleo, hasta el empleo ordinario.

En la actualidad, componen la estructura de perso-nas en Lantegi Batuak, más de 2.200 personas condiscapacidad, casi 1.300 de las cuales, trabajan enCentro Especial de Empleo, 835 son personas usua-rias de Centro Ocupacional y más de 100 están yacontratadas por empresas vizcaínas.

Por tipos de discapacidad, nos encontramos que enel Servicio Ocupacional atiende a personas con dis-capacidad intelectual mayoritariamente (98%), yaque sólo un dos por ciento de las personas usuariastienen una discapacidad derivada de daño cerebral yno de origen intelectual. En el régimen laboral espe-cial se da una mayor variedad en cuanto a la tipolo-gía de la discapacidad, ya que contamos con 576personas con discapacidad intelectual, 129 personascon enfermedad mental y 517 personas con discapa-cidades físicas o sensoriales.

El equipo de personas sin discapacidad que trabajanen Lantegi Batuak como profesionales de apoyosupera los 300 y tiene una base y composición pro-fesional multidisciplinar. Lantegi Batuak cuenta con19 Talleres o Centros, repartidos por Bizkaia, conuna actividad eminentemente industrial y 9 Servi-cios en el exterior realizando labores de jardinería,limpieza, enclaves, etc.

3. Tejer la red de apoyo para el empleopara las personas con enfermedad mental

Aplicamos a la práctica de la incorporación de laspersonas con enfermedad mental al trabajo, nuestraexperiencia previa con otros colectivos de personascon enfermedad mental. Incluso incorporamos losaprendizajes de los fracasos obtenidos con carácterprevio en intentos no estructurados, de incorpora-ción de personas con discapacidades físicas y/osensoriales allá por 1995.

Así, planteamos desarrollar un itinerario de inser-ción laboral para personas con enfermedad mental,creando un Servicio de atención especializado quegarantizase la implantación de una metodología deintervención holística, de manera que mejorase lacapacidad de empleabilidad de las personas conenfermedad mental en Lantegi Batuak. Fue en el año2002 cuando empezamos a trabajar con el colectivode personas con enfermedad mental. Como antece-dente más inmediato y más cercano en cuanto a lafilosofía de trabajo, contábamos con la positivaexperiencia desarrollada por Gureak en Gipuzkoa ycon las limitaciones con las que se había encontradoEragintza en Bizkaia para dar respuesta a todas lasnecesidades que estaban siendo planteadas por laspersonas con enfermedad mental en nuestro Territo-rio Histórico.

Y empezamos con un proceso de orientación estruc-turado, que antes de producirse coordinaba coninformes de carácter psiquiátrico en colaboracióncon Osakidetza, a través del establecimiento de unprotocolo formal de colaboración con AVIFES, Funda-ción Eragintza, Ehlabe y la red pública de SaludMental. Hasta la fecha, hemos recibido más de1.000 solicitudes de orientación en Bizkaia.

Seguimos con un proceso de formación específicopara los grupos homogéneos de personas que seplantearon. Estos cursos, en los que han participado119 personas con enfermedad mental, constaban demódulos de orientación y apoyo en el proceso deinserción, formación en el puesto de trabajo y forma-ción en habilidades complementarias (habilidadessociales, ergonomía y factores psicosociales, cali-dad, prevención de riesgos laborales, etc.). Plantea-mos el proceso de integración laboral, en el marcode un desarrollo del itinerario con carácter flexible(que abarca a los talleres, a los servicios y a los

116

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Txem

a Fr

anco

En segundo lugar, a través de un programa de for-mación e intercambio de prácticas y experienciasrealizado en colaboración con Avifes, dimos forma-ción a 203 profesionales de Lantegi Batuak. Eranecesario introducir en la cultura profesional denuestra Organización la eliminación de los estigmasque lleva asociada la enfermedad mental y nadamejor que la formación práctica impartida por quie-nes conocen su realidad. En este campo, otros 39profesionales de Lantegi Batuak recibieron forma-ción por parte de los Centros de Salud Mental deOsakidetza (concretamente, fue impartida por elequipo técnico del CSM de Basauri y el CSM deDurango) y se han producido visitas guiadas a Lantegi Batuak desde Hospitales y Centros de Salud Mental para que conociesen nuestra realidad.

En tercer lugar, fuimos pioneros en integrar la pers-pectiva de género en el abordaje de la empleabili-dad de las mujeres con enfermedad mental, ya quedetectado el problema de unas mayores tasas deinactividad, incluimos desde el inicio del proyectoesta perspectiva, que se materializó con campañasde sensibilización y un estudio realizado en colabo-ración con el CSM de Basauri de Osakidetza.

4. La inquietud por avanzar a través de laI+D+i en el ámbito social

En los últimos años, se han publicado dos estudiosrealizados en Lantegi Batuak bajo la dirección deNatxo Martinez Rueda, de la Universidad de Deustoy financiados por el programa social de I+D+i de laObra Social de BBK. Estos estudios han pretendidoun acercamiento científico a una materia, en la queprácticamente no hay literatura en castellano. Con

117

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Cla

ves

en la

inse

rció

n la

bora

l de

pers

onas

con

enf

erm

edad

men

tal

Gráfico 1. Evolución de las personas con enfermedad mental trabajando en CEE en Lantegi Batuak

0

20

40

60

80

100

120

140

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Hombres

Mujeres

Total

enclaves) y por el que trabajan 129 personas conenfermedad mental. Son aquellas que mantienen suempleo tras la oportunidad laboral que les supusosu participación en este proceso.

Cuadro 1. Personas con enfermedad mental registradas porLantegi Batuak

Hombres Mujeres TotalSolicitudes recibidas 741 390 1.131Alumnos/as que ha seguidocursos de formación 86 33 119Personas trabajando enLantegi Batuak 82 47 129Personas en lista de espera(con orientación a empleo) 49 36 85

Pero esto no era suficiente y fuimos conscientes deque era necesario tejer otra serie de redes de apoyoa la inserción.

En primer lugar, consideramos imprescindible lapresentación de Lantegi Batuak a otras organizacio-nes, pues en Bizkaia se desconocía la apertura denuestras puertas al colectivo de personas con enfer-medad mental. Además, fruto de la especializaciónen la intervención sociolaboral con personas condiscapacidad intelectual y otras discapacidades, nosidentificaban sólo como la solución para esas tipolo-gías de personas. En este empeño por acercar larealidad de Lantegi Batuak hicimos presentaciones a37 Servicios Sociales de Base, a 38 Centros SaludMental y Hospitales generales y Psiquiátricos, a 21profesionales de Avifes (Asociación Vizcaína deFamiliares de Enfermos Psíquicos), a 40 organizacio-nes sociales diferentes, a 29 Centros de orientaciónlaboral comunitarios y mantuvimos encuentros con125 representantes de centros educativos.

esta pretensión, se ha tratado de plantear un dobleenfoque, teniendo en cuenta la perspectiva de laspersonas con enfermedad mental, pero también ladel personal de apoyo en su proceso de integraciónlaboral.

Estos estudios son Factores de éxito en la integra-ción laboral en Centro Especial de Empleo de perso-nas con trastorno mental desde la perspectiva de losy las profesionales (Lantegi Batuak, 2006) y Factoresde éxito en la integración laboral en Centro Especialde Empleo de personas con trastorno mental desdesu perspectiva (Lantegi Batuak, 2007).

A partir de un estudio sobre el universo de perso-nas, profesionales y usuarias, de las que disponía-mos datos, hemos podido acercarnos un poco más ala realidad del colectivo desde la perspectiva labo-ral. Sin duda que estos estudios han ido más allá delo puramente científico, pues han contribuido a vali-dar algunas hipótesis de partida y a arrojar más luzsobre los aspectos que habremos de mejorar en elfuturo si queremos seguir contribuyendo a la mejorade la calidad de vida a través del proceso de inser-ción sociolaboral de las personas con enfermedadmental.

5. El resultado de los estudios

La distribución en función de su diagnóstico, de laspersonas con enfermedad mental que trabajan en la

actualidad en Lantegi Batuak, se distribuye de lasiguiente manera:

La muestra de profesionales que participó en el estu-dio fue de 63 personas, de los que el 54% (más de lamitad) desempeñaban labores de apoyo en Talleresfrente al 41% que trabajaban en Servicios. El 5% res-tante lo constituían técnicos de las Áreas de Apoyo(servicios generales). Según los profesionales(PROF), la intensidad del apoyo requerido por las per-sonas con enfermedad mental que trabajan en Lante-gi Batuak (PCEM), es una variable que depende decada caso particular (60,3%), similar al que necesitanotras personas con discapacidad (17,5%), mayor queel que requieren otras personas con discapacidad(15,9%) y sólo es menor el apoyo requerido en opi-nión del 6,3% de los PROF consultados.

En el rendimiento por dimensiones, por parte de losPROF en relación con las PCEM, los tres aspectosmás valorados (en una escala de 1 al 5) fueron lapuntualidad, la relación con los profesionales y laautonomía, mientras que los tres aspectos menosvalorados fueron la atención-concentración, el ritmoy la polivalencia.

En cuanto a la percepción de su satisfacción, desta-ca la alta valoración de las relaciones con los profe-sionales de apoyo. En general, todas las cuestionesson bien valoradas, a excepción de una cuestión, elsalario. Destaca, en el plano negativo, a baja satis-facción con el salario que perciben.

118

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Txem

a Fr

anco

Gráfico 2 . Personas con enfermedad mental en Lantegi Batuak, por diagnósticos

Trastorno personalidad

Esquizofrenia y otros trastornos psicóticos

Trastorno de ansiedad

Trastorno del estado de ánimo

7% 25%

55%

13%

119

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Cla

ves

en la

inse

rció

n la

bora

l de

pers

onas

con

enf

erm

edad

men

tal

Autonomía 3,81

Aprendizaje de tareas 3,75

Calidad de las tareas 3,67

Atención-concentración 3,19

Ritmo 3,19

Constancia 3,60

Puntualidad 4,21

No absentismo 3,33

Responsabilidad 3,57

Polivalencia 3,32

Relaciones con compañeros 3,32

Relaciones con profesionales 3,89

Gráfico 3. Rendimiento por dimensiones de las PCEM según los PROF

0 1 32 4

0 1 32 4

Tareas

Desplazamientos

Horario de trabajo

Salario

Compañeros

Profesionales

Gráfico 4. Satisfacción percibida de las PCEM según los PROF

En 2007 el salario medio bruto anual que percibióuna persona con enfermedad mental que trabajabaen Lantegi Batuak ascendió a 9.560 euros. Las pau-tas de interacción que los PROF han consideradocomo más importantes, de cara a lograr el éxito dela inserción laboral de las PCEM, son la atención alos estados emocionales, la atención a sus cambiosde conducta y la práctica de una escucha activa. Porel contrario, las pautas que son consideradas comomenos eficaces son las constituidas por reunirseperiódicamente, utilizar registros de los progresos yestablecer pactos y acuerdos por escrito.

Por su parte, las personas con enfermedad mental,que trabajan en Lantegi Batuak han evaluado suautopercepción del rendimiento, valorándose muypositivamente (4,37 sobre 5) frente a la media quelos PROF otorgaban al rendimiento de las PCEM yque, aún siendo positiva, se quedaba en el 3,57sobre cinco. Los tres factores más valorados en losque más se valoran ellas mismas, son el cumpli-miento del horario de trabajo, la puntualidad y laasistencia, mientras que las cuestiones menos valo-radas son la fiabilidad, la confianza que en ellosdepositan los profesionales y la autonomía.

120

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Txem

a Fr

anco

Establecer por escritoacuerdos, pactos 2,08

Reunirse periodicamente 2,90

Utilizar registros de progresos 2,64

Preguntar por sugerencias 2,97

Dar información ayudeautoobservarse 3,02

Diseñar adaptacionesfacilitar tareas 3,03

Comentar, repetir, recordar 3,11

Dar responsabilidades 3,16

Preguntar y consultara los operarios 3,24

Simplificar las instrucciones 3,24

Preparar cambios de tareas3,38

Estructurar y organizar trabajo 3,48

Facilitar relaciones compañeros3,60

Alabar, mostrar aprobacióny animar 3,79

Hace críticas privado tacto 4,07

Escuchar activamente 4,08

Atención cambios de conducta4,10

Atención estados emocionales4,48

Gráfico 5. Pautas de interacción que benefician a las PCEM según los PROF

0 1 2 50,5 1,5 2,5 3 3,5 4 4,5

A la hora de valorar su situación laboral, las PCEMvaloran muy positivamente su satisfacción en gene-ral y el proceso de incorporación al puesto de traba-jo, mientras que en la cola, se situarían el segui-miento que reciben una vez incorporadas y lascondiciones laborales (destacando el tema salarial ycoincidiendo con la percepción de los PROF).

Por último, se pidió a las PCEM una valoración acer-ca de los factores de éxito en el trabajo, para tratarde contraponer su percepción con la resultante delos PROF. Según las PCEM, los tres factores másimportantes serían la estabilidad en el empleo, elambiente de trabajo y el reconocimiento y la valora-ción por parte de los PROF. Y aquellas cuestiones

121

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Cla

ves

en la

inse

rció

n la

bora

l de

pers

onas

con

enf

erm

edad

men

tal

Cumplo el horario de trabajo

Llego puntual a trabajar

Acudo siempre al trabajo

Estoy atento/a en las tareas

Me esfuerzo en el trabajoSoy capaz de realizar

tareas diferentes

Soy constante en mi trabajoAprendo con facilidad

nuevas tareas

Realizo bien mi trabajo

Soy una persona autónomaLos monitores/as…

creen que trabajo bienCometo pocos errores

en mi trabajo

Puntuación total

4,70

4,57

4,65

4,53

4,52

4,46

4,45

4,27

4,25

4,13

4,08

3,78

4,37

0 1 2 50,5 1,5 2,5 3 3,5 4 4,5

Gráfico 6. Autopercepción de su redimiento según las PCEM

0

1

2

3

4

5

Gráfico 7. Valoración de su situación laboral según las PCEM

Incorporación

3,88

Condicioneslaborales

3,59

Desempeño

3,84

Relacionessociales

3,86

Seguimiento

3,41

Satisfaccióngeneral

4,13

Valoracióntotal

3,77

que menos influyen a la hora de que su integraciónlaboral resulte exitosa serían las entrevistas “dedesarrollo” con los PROF, el nivel de exigencia y laposibilidad de que se les ofrezca aportar opinionesy sugerencias. Lo cierto es que la suma de las per-

cepciones de los PROF y las PCEM ha servido comobase para avanzar, ya que las diferentes cuestionesa las que cada una ha ido dando respuesta, han ser-vido para elaborar un DECÁLOGO de factores críticosde éxito en el proceso de integración laboral.

122

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Txem

a Fr

anco

Estabilidad laboral 4,66

Reconocimiento y valoración 4,44

El ambiente de trabajo 4,54

La relación con compañeros/as 4,39

El salario 4,36

La relación con los monitores/as 4,36

El apoyo de familia y amistades 4,36

El apoyo en las tareas 4,31

Que me gusten las tareas 4,30

Sentirme escuchado/a 4,29

El horario4,26

Posibilidades de promoción 4,14

Las instalaciones4,13

Flexibilidad para asuntospersonales 4,08

Recibir apoyo en problemaspersonales 4,08

Realizar tareas diferentes 4,05

Estar informado/a4,03

Reuniones y entrevistascon monitores/as…

3,92

Poder dar mi opinión ysugerencias

3,94

El nivel de exigencia3,92

La acogida y formación previa4,00

Recibir formación3,94

Gráfico 8. Factores que contribuyen al éxito en el trabajo según las PCEM

0 1 2 50,5 1,5 2,5 3 3,5 4 4,5

6. Un decálogo para lograr un proceso deinserción laboral exitoso con personas conenfermedad mental

Una de las herramientas resultantes de nuestra expe-riencia consiste en haber resumido en un decálogolas principales claves que contribuyen a lograr inser-ciones laborales de éxito con personas con enferme-dad mental. Dado que entendemos la inserción comoparte de un proceso más completo y complejo, esnecesario tener en consideración todos los aspectosque van a contribuir al acierto en el encaje de la per-sona en el puesto. Estas son las diez claves:

1. Creación de una red de apoyos naturales en elpuesto de trabajo a través de la capacitaciónespecífica de los profesionales en intervenciónsociolaboral con personas con enfermedadmental.

2. La motivación de los usuarios/as hacia elempleo, a través de un proceso de orientacióny formación.

3. Buena conciencia de la enfermedad y ads-cripción a tratamiento psiquiátrico y farmaco-lógico.

4. Una formación prelaboral acorde a intereses ehistoria laboral, donde desarrollar hábitosbásicos de trabajo y habilidades de relaciónsociolaboral.

5. La adecuación del puesto de trabajo a lascaracterísticas y capacidades de la persona.

6. El establecimiento de sistemas de seguimientode la evolución del trabajador/a.

7. El grado de satisfacción de la persona con elpuesto de trabajo.

8. Contar con apoyo externo de carácter social(asociación de familiares e instituciones com-petentes) y sanitario (red de centros de saludmental).

9. Programación de la intervención familiar conel fin de que familiares de usuario/as seanagentes activos de apoyo y colaboración en elproceso de integración sociolaboral.

10. Inserción a través de estructuras de apoyo,adecuadas y flexibles en cuanto a los itinera-rios (formación, CO, CEE, EO, etc.).

7. El problema de los serviciosocupacionales para personas conenfermedad mental

Para las personas con discapacidad intelectual, eldesarrollo de un modelo mixto (CO/CEE) ha promovi-do que más de medio millar de personas obtengan

un empleo tras su paso por el servicio ocupacional.Esta buena práctica no es trasladable en la actuali-dad como medio de inserción laboral para personascon enfermedad en Lantegi Batuak y no es un pro-blema de resolución sencilla.

El número de personas con enfermedad mentalempleadas en Lantegi Batuak en régimen de CEE,asciende a 129 (55% en actividades industriales y45% en actividades de servicios). El número de per-sonas con enfermedad mental inscritas en la bolsade trabajo de Lantegi Batuak asciende a 130. No setrata de una lista de espera propiamente dicha, yaque estas personas no cuentan con una orientaciónclara a régimen ocupacional.

El motivo de esto último radica en que, como Lan-tegi Batuak no gestiona plazas ocupacionales paraeste colectivo, las personas son informadas de esteaspecto y por lo tanto, no albergan esperanzas decontar con una plaza ocupacional, sino únicamentecon alguna posibilidad de formación o empleo ennuestros centros. Esta situación, carece de una rea-lidad homogénea en la CAPV ya que en cada Terri-torio Histórico está organizado de manera diferen-te, dándose diferentes situaciones en relación conuna misma problemática y con la articulación de laprestación de un servicio social de carácter espe-cializado y de atención diurna como es el ServicioOcupacional para personas con discapacidad psí-quica.

En la actualidad, las infraestructuras sociales desti-nadas a la cobertura de plazas ocupacionales parapersonas con discapacidad intelectual están satura-das. La media de personas con discapacidad portaller asciende a 80 personas de las que 44 son pla-zas ocupacionales, encontrándonos en la actualidaden un proceso de desdoblamiento de aquellos talle-res o centros cuya cifra de personas supera las 100.Entendemos que una atención de calidad requiereentornos de taller que no superen la cifra de 80 per-sonas con discapacidad atendidas. El posibilismo yla necesidad de garantizar una atención universal alcolectivo de personas con discapacidad intelectualen Bizkaia han contribuido a una situación que noes la ideal en los actuales estándares de calidad quese manejan en nuestra sociedad.

Por tanto, incorporar personas con enfermedadmental en régimen ocupacional requeriría de unadotación de infraestructuras, con una planificaciónde desarrollo acorde a las comarcas donde está pre-vista la creación de dichas plazas en el futuro.

En relación con las necesidades suplementarias deapoyo, hay que decir que en Lantegi Batuak el ratiode atención de personas con discapacidad intelectualen el modelo ocupacional asciende a un monitor/apor cada 15 usuarios/as aproximadamente. Está encuestión la necesidad de una mayor individualización,

123

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Cla

ves

en la

inse

rció

n la

bora

l de

pers

onas

con

enf

erm

edad

men

tal

buscando una mayor calidad a través de la personali-zación de la atención. Hay que tener en cuenta que el21% de las personas con discapacidad intelectual enrégimen ocupacional presentan un diagnóstico dualañadido de enfermedad mental, lo cual nos estáaconsejando establecer un marco de atención másindividualizada para este colectivo. Además, se haríanecesaria la dotación de técnicos de apoyo para pres-tar un mayor soporte técnico en intervención sociola-boral especializada. Hoy por hoy es una utopía, enfunción de los costes laborales inducidos por estasmedidas suplementarias de apoyo.

Por este motivo, se hace imprescindible la dotaciónde recursos suplementarios para prestar la atenciónrequerida a un colectivo, el de las personas conenfermedad mental en un modelo ocupacional, yaque presenta una problemática de atención específi-ca y un tanto diferenciada al de las personas condiscapacidad intelectual.

Por las especiales características del colectivo, pare-ce recomendable contemplar la posibilidad de queexista una mayor flexibilidad en la configuración delas plazas ocupacionales. Nos referimos a la conve-niencia de poder prescribir plazas a jornada parcial,con horarios de atención personalizados y flexiblespara atender mejor a las necesidades planteadas porlas personas usuarias. En todo caso, el precio de laplaza sería completo ya que los costes asociados almantenimiento de las mismas no se ven minoradospor la duración del tiempo de atención. Así, los y lasprofesionales trabajan a jornada completa, las infra-estructuras son necesarias en su totalidad, con inde-pendencia de las características de las plazas, etc.

Ya hemos comentado que los modelos de atención alas necesidades ocupacionales de las personas conenfermedad mental son diferentes en cada uno delos tres Territorios Históricos. El modelo de gestiónaplicado en la actualidad por Lantegi Batuak en Biz-kaia, tiene estrecha relación con la viabilidad, tantosocial como económica, que requiere una actuaciónseria en este campo de prestación de serviciossociales públicos por parte de una entidad privada,aunque no lucrativa.

Lantegi Batuak presta servicios ocupacionales conunas características orientadas al desarrollo de laspersonas, en un entorno que utiliza eminentementeel trabajo como instrumento para facilitar una mayorparticipación social de las personas. Así, una activi-dad puramente asistencial no sería viable en un con-texto como el actual, donde el precio de la plazaocupacional no alcanza a cubrir el coste completodel servicio. Estamos hablando de un modelo en elque el usuario no sólo no paga un precio público porsu atención ocupacional, sino que percibe una grati-ficación económica que en todo caso cubre el costeque le supone el transporte y el comedor.

El coste total de la plaza se cofinancia a través de lageneración de valor económico por parte de la enti-dad gestora, a través de su participación en opera-ciones mercantiles en el campo de la subcontrata-ción. La convivencia de los modelos de CO y CEEcontribuye decididamente a que se puedan abordartrabajos de mayor valor añadido que permita la via-bilidad global del modelo.

Una actividad puramente ocupacional (o de corteúnicamente asistencial) no sería viable según elmodelo de gestión vigente en Lantegi Batuak. Poresto, se hace necesario profundizar y desarrollar elmodelo actual como única alternativa (que al menos,se nos ocurra a nosotros) para la prestación de unservicio ocupacional de carácter universal y gratuitopara el colectivo de personas con enfermedad men-tal. Otra posibilidad apuntada consiste en exploraralternativas ligadas a la gestión de plazas “ajenas”,esto es, concertadas por otra entidad. Esta opciónrequeriría de un estudio específico acerca de su via-bilidad socioeconómica y de una profundización enlos nexos de unión entre las redes institucionales yasociativas que vertebran la atención del colectivode personas con discapacidad intelectual y el de laspersonas con enfermedad mental.

En la medida en que se incremente el número deplazas, se incrementan las necesidades financieraspara el sostenimiento del volumen global, ya que seagrava la problemática financiera. Máxime teniendoen cuenta los problemas que conlleva la actualsituación de convenio de colaboración para el desa-rrollo de subvención nominativa, con carácter anual,sujeta a decisión política ligada a la acción degobierno foral, sin cláusula de revisión de precios,con problemas para el cobro en tiempo y forma y conuna puesta permanente en cuestión de la justifica-ción del modelo mixto (CO/CEE). Esta es una proble-mática común en la CAPV para las entidades del ter-cer sector, por lo que no afecta a la situación enÁlava. Desde la lógica de la actuación en colabora-ción entre el tercer sector y la administracionespúblicas competentes, parecería más apropiadoplantear un modelo que diera seguridad y mayorestabilidad a la relación de colaboración.

Como se puede adivinar, el modelo de gestión con-diciona el tipo de actividad a desarrollar por laentidad gestora de los programas ocupacionalespara personas con enfermedad mental. En LantegiBatuak solamente el 3% de las plazas ocupaciona-les tienen su ámbito de actividad en el sector servi-cios, estando el 97% restante ocupadas en el sec-tor industrial.

Esta circunstancia viene condicionada por las espe-ciales características de las personas con discapa-cidad intelectual, ya que se requieren actividadessencillas, descompuestos los procesos, de carácterrepetitivo, intensivas en mano de obra y suscepti-

124

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Txem

a Fr

anco

bles de una planificación ordenada en el tiempo,dirigida a garantizar unas tasas de ocupaciónsuperiores al menos al 75% anual. A esto, hay queañadirle el mencionado asunto relativo a la necesa-ria contribución del valor añadido generado a lacofinanciación del coste anual de las plazas ocupa-cionales.

Sería necesaria una implicación de las institucionesimplicadas para garantizar el acceso a servicios quepudieran ser prestados a través de la fórmula ocupa-cional por este colectivo2. Parecería fuera de lugarque la nueva regulación derivada del desarrollo dela futura Ley Vasca de Servicios Sociales, descuidaraeste aspecto que no se ha desarrollado en todo supotencial. Las plazas ocupacionales de personas conenfermedad mental, pudieran desarrollarse en elfuturo en el ámbito de los servicios. Esto pareceinteresante y razonable teniendo en cuenta tambiénel potencial de normalización que poseen las activi-dades relacionadas con los servicios, tal y como lodemuestra la trayectoria de otras experiencias enjardinería, lavandería y hostelería. Por ello, seríaaconsejable pensar en clave de sector servicios enel diseño de servicios ocupacionales futuros paraeste colectivo.

El abordaje de un proyecto de estas características,clave para la integración laboral de las personas conenfermedad mental, requeriría una mayor participa-ción institucional, en forma de una especial implica-ción por parte de las instituciones interesadas en sudesarrollo.

Y no nos referimos únicamente a la necesaria cola-boración interinstitucional en el ámbito sociosanita-rio (Osakidetza, Avifes, Diputación Foral, etc.), yaque damos por supuesto que no habría ningún pro-blema en el establecimiento de los protocolos másadecuados de interrelación.

La Fundación Lantegi Batuak sólo cuenta en suPatronato con Gorabide, que es una asociación defamiliares de personas con discapacidad intelectual.Su apertura a la atención de otro colectivo, comosería el caso de las personas con enfermedad men-tal, pasaría por la involucración de las institucionesinteresadas en el proyecto global, bien a través desu participación en el Patronato, bien a través deotras fórmulas que garantizasen la viabilidad y esta-bilidad futura de la organización.

Desde nuestra experiencia, estamos abiertos a laexploración de fórmulas de colaboración para abrir

la participación institucional, para que otras institu-ciones participen más estrechamente en un proyectoque, de dar este paso, se convertiría en la referenciaen Bizkaia para la atención ocupacional de todas laspersonas, con independencia de la tipología de sudiscapacidad.

8. Conclusiones y factores de éxito desdela doble perspectiva de los profesionalesde apoyo y las propias personas conenfermedad mental

Las conclusiones, por tanto, son aplicables sólo alconjunto de personas con enfermedad mental quetrabajan en Centro Especial de Empleo. Como resu-men de la doble perspectiva de los colectivos impli-cados en Lantegi Batuak, podríamos señalar lassiguientes conclusiones:

• En su conjunto las personas con enfermedad men-tal valoran de forma su situación laboral, con nive-les altos de satisfacción (el 70% está bastante con-tento/a, un 4% está descontento/a)

• Las personas tienen una percepción muy clara deque el empleo les ayuda a tener una mejor calidadde vida (el 80% afirma que trabajar le ayuda bas-tante o mucho a sentirse y vivir mejor).

• Perciben una buena relación y un trato adecuadopor parte de los y las profesionales de apoyo, y sesienten muy apoyados/as para la realización detareas.

• Mantienen muy buenas relaciones con compañe-ros/as en general, y también buenas, aunque algomenos, con las personas con discapacidad intelec-tual.

• Las condiciones laborales de manera general sesitúan en niveles medios altos de valoración, salvoel salario que es el único aspecto por debajo de lamedia y con una valoración baja (cerca del 50% semuestra nada o poco satisfecho).

• En síntesis, podemos decir que las personas conenfermedad mental están contentas de trabajar enLantegi Batuak.

• Las personas con estudios medios o superiores,que no han trabajado antes y que llevan dos añosen Lantegi Batuak tienden a ser más críticos consu situación laboral.

• Destacar que los indicadores de rendimiento delas personas con enfermedad mental y el nivel desatisfacción por parte de los profesionales de Lan-tegi Batuak son medios-altos.

• La situación global de las personas con enferme-dad mental en Lantegi Batuak la valoramos comobuena.

125

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Cla

ves

en la

inse

rció

n la

bora

l de

pers

onas

con

enf

erm

edad

men

tal

2 El Decreto 257/1986 que regula en la CAV los servicios socia-les de carácter ocupacional, establece en su artículo 34 que losCentros Ocupacionales homologados tendrán prioridad en la pres-tación de servicios a establecimientos públicos.

127

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con la aprobación del segundo plan en este 2008,se cumplirán 7 años de trabajo desde que endiciembre de 2001 se constituyese el Consejo Vascodel Voluntariado. Un período de tiempo en el que lacoordinación de las diferentes políticas de la Admi-nistración vasca con el resto de agentes presentesen el escenario del voluntariado ha cristalizado enla creación de dos planes integrales de promoción,apoyo y estructuración del sector. A lo largo del pre-sente artículo, se presentan algunas ideas clavesque deben contribuir a un mayor entendimiento, ensu apartado técnico y conceptual, del trabajo desa-rrollado para la elaboración del II Plan Vasco delVoluntariado y de cómo se ha de actuar a la hora desu despliegue, de forma que la presente estrategiade promoción del voluntariado se constituya en unelemento coherente y útil en pos de la consecuciónde los objetivos marcados. Es precisamente en elmomento del despliegue cuando la mayor parte delas estrategias fracasan pese a contar con un exce-lente diseño. Ese es, desde el punto de vista de laDirección de Bienestar Social, el gran reto que tienepor delante el II Plan Vasco del Voluntariado.

1. Conceptos de referencia

Al elaborar el II Plan Vasco de Voluntariado sonvarios los conceptos que han llamado la atenciónpor considerarlos conceptos claves de reflexión yfundamentales para un mejor seguimiento y com-prensión del plan que presentamos. Aquí se apun-tan algunos de ellos:

• VoluntariadoLa Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariadoen su artículo 2 define el concepto de voluntaria-do, indicando:

i. A los efectos de la presente ley, se entiende porvoluntariado el conjunto de actividades de inte-rés general desarrolladas por personas físicas,siempre que se realicen en las siguientes con-diciones:

a) De manera desinteresada y con caráctersolidario.

b) Voluntaria y libremente, sin traer causa deuna relación laboral, funcionarial o mercan-til, o de una obligación personal o deberjurídico.

c) A través de organizaciones sin ánimo delucro, y con arreglo a programas o proyectosconcretos.

d) Sin retribución económica.

e) Sin sustituir, en ningún caso, servicios pro-fesionales remunerados.

ii. No tendrán la consideración de voluntariado, aefectos de la ley, las actuaciones voluntariasespontáneas, esporádicas o prestadas al mar-gen de organizaciones, ejecutadas por razonesfamiliares, de amistad, benevolencia o buenavecindad.

II Plan Vasco del Voluntariado: ejes fundamentalesElena Ayarza ElorriagaDirectora de Bienestar SocialDepartamento de Vivienda y Asuntos SocialesGobierno Vasco

• Actividades de interés general

Tal como se ha podido comprobar por la defini-ción que hace la Ley 17/1998, de 25 de junio, delvoluntariado, sobre el concepto “voluntariado”,encontramos que se “entiende por voluntariado elconjunto de actividades de interés general”.

La Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariadoen su artículo 3, define actividades de interésgeneral como “las que comporten un compromisoa favor de la sociedad o de la persona, que sedesenvuelvan en el ámbito social, comunitario,cívico, cultural, de cooperación al desarrollo, deprotección al medio ambiente o cualquier otro denaturaleza análoga”.

La inclusión dentro de esta definición de la frase“cualquier otro de naturaleza análoga” deja lapuerta abierta para considerar como voluntariadoactividades no desarrolladas exclusivamente enlos ámbitos descritos en la ley. Es especialmenterelevante tener en cuenta este apartado, ya que elvoluntariado no conoce de fronteras, y es una desus fortalezas su presencia en diversos ámbitosde la sociedad.

• Organizaciones de Voluntariado

i. Las organizaciones que cuenten con volunta-riado, cualquiera que sea su forma jurídica,habrán de estar legalmente constituidas ydotadas de personalidad jurídica propia,carecer de ánimo de lucro, estar debidamenteregistradas en los correspondientes registrosde fundaciones y asociaciones de competen-cia de la Comunidad Autónoma del PaísVasco y desarrollar programas o proyectos enel marco de las actividades de interés generaldefinidas en el artículo 3 de esta ley.

ii. Se denominarán organizaciones de volunta-riado las que, además de cumplir las ante-riores condiciones, estén integradas mayori-tariamente por voluntarios/as y desarrollenla mayoría de sus programas o proyectos deacción fundamentalmente a través de talesvoluntarios o voluntarias.

• Marco normativo

i. Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariado.

ii. Decreto 169/2000, de 1 de septiembre, porel que se aprueba el Reglamento de funcio-namiento del Censo General de Organizacio-nes del Voluntariado y se regulan determina-dos aspectos relativos al Voluntariado.

iii. Decreto 30/2003, de 18 de febrero, de fun-cionamiento del Consejo Vasco del Volunta-riado.

iv. Ley 1/1996, de 3 de abril, de Gestión deEmergencias de Euskadi.

v. Ley 1/2007, de 22 de febrero, de Coopera-ción para el Desarrollo.

vi. Proyecto de Decreto por el que se regula laparticipación voluntaria de la ciudadanía enel sistema vasco de atención de emergencia.

vii. Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociacionesde Euskadi.

viii. Ley 12/1994, de 17 de junio, de Fundacionesdel País Vasco.

ix. Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igual-dad de mujeres y hombres

x. Norma Foral 1/2004, de 24 de febrero, delas Junta General de Vizcaya, de régimen fis-cal de las entidades sin fines lucrativos y delos incentivos fiscales al mecenazgo.

xi. Norma Foral 3/2004, de 7 de abril, de lasJuntas Generales de Gipuzkoa, de régimenfiscal de las entidades sin fines lucrativos yde los incentivos fiscales al mecenazgo.

xii. Norma Foral 16/2004, de 12 de julio, de lasJuntas Generales de Álava, de régimen fiscalde las entidades sin fines lucrativos e incen-tivos fiscales al mecenazgo.

2. El diagnóstico participativo y susconclusiones

Una de las claves del II Plan Vasco del Voluntariadoha sido su Diagnóstico, elaborado de una forma par-ticipativa y abierta. Dicho proceso ha sido construi-do con información obtenida desde diferentes pun-tos de vista.

En primer lugar, la Evaluación y Balance Final delI Plan Vasco del Voluntariado 2003-2006 ha permiti-do un conocimiento en profundidad de la realidaddel voluntariado. En segundo lugar, el trabajo realiza-do en el seno del Consejo Vasco del Voluntariado, enel que se contó con la participación de agentesexpertos que apoyaron el trabajo a lo largo de dife-rentes momentos. En tercer lugar, la participación deentidades sin ánimo de lucro y de la Administraciónlocal que aportaron su experiencia y punto de vistamediante su presencia en diferentes talleres de tra-bajo desarrollados en los tres Territorios Históricos.

Todo ello ha contribuido de forma definitiva a laobtención de las siguientes conclusiones generales:

128

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Elen

a A

yarz

a

• Sobre la situación del voluntariado se observauna creciente preocupación por parte de las orga-nizaciones. La crisis o encrucijada del “asociacio-nismo tradicional” ha dado paso a nuevas formasde solidaridad a las que las entidades debenadaptarse. Ya no vale una concepción tradicionaldel voluntariado sino que se exige una moderni-zación de los sistemas de captación, atención,trabajo e interacción con las personas voluntariaspor parte de las entidades y el fomento de otrostipos de voluntariado por parte de la Administra-ción pública.

• Sobre las organizaciones de/con voluntariado seobserva en la Comunidad Autónoma del PaísVasco una sociedad civil muy activa, proclive aparticipar en asociaciones y movimientos socia-les. Gracias a esto se ha podido desarrollar unpotente tejido asociativo, lo que ayuda a cons-truir un fuerte sentido de ciudadanía. El volunta-riado forma parte de estas entidades tan diver-sas, aunque las organizaciones han perdido lavisión de éste como grupo de interés importanteo prioritario dentro de ellas.

• Uno de los problemas fundamentales a la hora deestablecer políticas públicas en el voluntariado esla falta de un conocimiento real del sector, de surealidad, de sus límites, de sus organizaciones,etc.

• Junto con la falta de personas voluntarias en lasentidades sin ánimo de lucro, la siguiente grandemanda que se recoge en el Diagnóstico es lade la financiación y la formación, tanto de las per-sonas voluntarias como de las entidades.

• Existe un escenario complejo con múltiples agen-tes intervinientes. La consecución de una políticapública más eficiente en torno al voluntariadodependerá en gran medida del grado de entendi-miento que los diferentes agentes sean capacesde alcanzar a la hora de implementar actuacionesde manera coordinada con el objetivo de evitarduplicidad de esfuerzos y solapamiento de inicia-tivas.

3. Los agentes participantes

El segundo Plan Vasco del Voluntariado inicia suandadura con la colaboración de una serie de agen-tes, bien con responsabilidad directa en la imple-mentación de acciones (Responsables), o con res-ponsabilidad indirecta (Colaboradores). Eso noquiere decir que esté cerrado a la participación deotros entes interesados, siempre y cuando, claroestá, se diseñen acciones encaminadas a conseguirlos objetivos propuestos en el segundo Plan.

Tal y como propone el Plan, la situación ideal debe-ría plasmarse en la consideración que los diferentes

agentes deberían tener por el Consejo Vasco delVoluntariado como el órgano aglutinador de las dife-rentes acciones previstas para el período 2008-2010. Es decir, un ayuntamiento podría considerarinteresante el alineamiento con los objetivos del IIPlan Vasco del Voluntariado y decidir el diseño deuna o varias acciones acordes. En este planteamien-to, dicho ayuntamiento debería encontrar en el Con-sejo, o en las herramientas de las que se dota parasu funcionamiento, una colaboración válida y unaayuda eficaz para su desarrollo.

Por consiguiente, se considera que la foto de salidadel segundo Plan no debería ser necesariamenteigual que la foto final que se obtenga en el año2010. La previsión es que los agentes, las acciones yel presupuesto puedan cambiar considerablemente.

4. Plan operativo

Al hilo del razonamiento anterior, se puede conside-rar que el objetivo último del II Plan Vasco del Volun-tariado consistirá en alinear las acciones de diversosagentes presentes en el escenario del voluntariadoalrededor de una estrategia conjunta definida por elConsejo Vasco del Voluntariado, para el período2008-2010. Dichas acciones y agentes contribuirán aalcanzar una serie de metas propuestas en torno atres líneas estratégicas, seis objetivos generales ydoce objetivos específicos (ver tabla 1).

En primer lugar, en la Línea Estratégica 1 se trataránde implementar acciones que tengan por objetivo lasensibilización y la concienciación de la ciudadaníasobre la importancia que el voluntariado tiene en eldesarrollo de nuestra sociedad. Especialmente,entre la juventud, de la que preocupa su pérdida devalores solidarios y su escaso compromiso de per-manencia en el seno de las entidades sin ánimo delucro.

Dos programas que merece la pena destacar serían,por un lado, los implementados por las AgenciasERDU, GIZALDE y BOLUNTA en colaboración con laDirección de Bienestar Social, programas que tienenpor objetivo la sensibilización y la captación de per-sonas voluntarias en centros educativos de la Comu-nidad Autónoma del País Vasco1.

Por otro lado, el desarrollo de un convenio entre laDirección de Bienestar Social y la Universidad deDeusto para los mismos fines, a través de la crea-ción de una página Web (<http://www.voluntaria-do.deusto.net>). Un espacio donde confluyen entida-

129

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

II Pl

an V

asco

del

Vol

unta

riado

: ej

es f

unda

men

tale

s

1 Agencia Bolunta: Hirikide, programa de educación en valores.Agencia Gizalde: Ireki begiak, elkartu eta ekin. Abre los ojos, únetey actúa. Agencia Erdu: Eta zu, Zergatik ez? Mugi zaitez! Y tú ¿Porqué no? ¡Muévete!

des sin ánimo de lucro y personas voluntarias. Lasprimeras ofertarán oportunidades para realizarvoluntariado y campos de trabajo, mientras que laUD se encargará de la promoción entre sus estu-diantes, profesorado y personal no docente con elfin de cubrir las posibles ofertas.

Así mismo, en la Línea Estratégica 1 se trabaja deforma coordinada entre los diferentes agentescon el objetivo de profundizar en el conocimientoreal de la situación del voluntariado en la Comuni-dad Autónoma del País Vasco. Para ello, se espera

contar para el año 2010 con una serie de estudiosdivididos por ámbitos de actuación o por temáticas que nos ofrezcan una visión más global yprofunda del voluntariado. Algunas de laspropuestas con las que se trabaja, se resumen acontinuación:

• Propuesta 1: Estudio en relación con los que ya sedesarrollan desde Gobierno Vasco, pero con enti-dades del ámbito del Departamento en cuestión.La idea es tener una visión aproximada de lo queabarca el sector para 2010. No desde un punto de

Tabla 1. Líneas estratégicas, objetivos generales y objetivos específicos

130

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Elen

a A

yarz

a

LINEA ESTRATÉGICA OBJETIVOS GENERALES OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Construir una ciudadaníasensible y activa con la

acción voluntaria.

SensibilizaciónCaptación

Investigación

Fomentar la sensibilización de los jóvenes y la captación de personas voluntariasen los diferentes ámbitos educativos de la CAPV.

Fomentar la sensibilización y la captación de personas voluntarias en la sociedady entre los agentes relacionados con el voluntariado.

Fomentar la sensibilización, la captación de personas voluntarias y la relación entreempresas y entidades sin ánimo de lucro a través del voluntariado empresarial.

Fomentar la investigación y el conocimiento real de la situación del voluntariadoen la CAPV.

Fomentar el desarrollo de un tejido asociativo

dinámico, preparado pararesponder a los retos

del voluntariadoen el futuro.

Apoyo y fomento

Proporcionar apoyo para consolidar el papel de las personas voluntarias dentro delas entidades sin ánimo de lucro con el objetivo de conseguir una mejora en lacalidad de la acción voluntaria.

Proporcionar apoyo técnico y económico con el objetivo de mejorar la sostenibili-dad, transparencia y progresar en la modernización organizativa de las entidadessin ánimo de lucro.

Proporcionar apoyo a las personas voluntarias en todos los procesos formativos.

Proporcionar apoyo a las entidades sin ánimo de lucro en todos los procesos for-mativos.

Configurar y potenciar los espacios de

voluntariado existentespara la plena coordinación

de los agentes que lo conforman.

Coordinación

Promoción de una cultura de coordinación y del marco existente (Ley 17/1998, de25 de junio, del voluntariado - II Plan Vasco del Voluntariado, Censo General de lasOrganizaciones de Voluntariado, Consejo Vasco del Voluntariado) como instrumen-tos reguladores y vertebradores en materia de voluntariado.

Apoyo y potenciación de las estructuras existentes y creación de otras nuevaspara la interrelación entre todos los agentes tanto a nivel vasco como europeo entorno al voluntariado.

Promoción y apoyo del uso de las tecnologías de la información y la comunicación(tic’s) como eje vertebrador de los procesos de coordinación en torno al volunta-riado.

Mejorar los procesos de coordinación a nivel de administración con el objetivo decrear sinergias favorables a la promoción del voluntariado impidiendo con ello laduplicación de esfuerzos.

Fuente: II Plan Vasco del Voluntariado.

vista de la persona voluntaria, sino de las entida-des sin ánimo de lucro.

– Deberían medirse como mínimo los mismosítems que los que contempla el que realiza elConsejo Vasco del Voluntariado.

– Permitiría la realización de análisis comparati-vos por TTHH y por sectores.

• Propuesta 2: Desde el Comité de las Regiones seestima que existe un déficit de investigaciones ydatos estadísticos sobre el voluntariado, por loque:

– Destaca la necesidad de abordar inmediata-mente la falta de unas estadísticas completasy precisas a nivel nacional o comunitariosobre la contribución económica del volunta-riado.

– Insta a los Estados miembros a recabar datosestadísticos precisos acerca de la interven-ción del voluntariado también a nivel local yregional para apoyar el desarrollo de iniciati-vas apropiadas a ambos niveles.

– Pide a la Comisión Europea que lleve a cabouna compilación de datos más sistemáticasobre los voluntarios y los servicios que pres-tan, y está a favor de que se incluya el volun-tariado como categoría específica de lasCuentas Estadísticas de EUROSTAT a fin deevaluar con exactitud el valor económico delvoluntariado.

– Recomienda la realización de investigacionescomparativas sobre voluntariado en toda laUE con vistas a obtener datos sobre sus ten-dencias de desarrollo, alcance y característi-cas a nivel nacional, regional y local. Esto per-mitirá indicar claramente cuáles son lassimilitudes y diferencias culturales en relacióncon la infraestructura y las actividades volun-tarias.

– Recomienda que se proceda a la investigacióna escala de la UE para determinar experien-cias de mejores prácticas en la promoción yapoyo al voluntariado a nivel local y regional.En función de las conclusiones de la investiga-ción, las zonas con más experiencia históricaen voluntariado podrían ayudar a otras regio-nes y municipios a crear nuevas iniciativas.

• Propuesta 3: Otros temas de interés.

– Voluntariado Empresarial en el marco de laResponsabilidad Social de las Empresas.

– Voluntariado Virtual. Nuevas Tecnologías.

– El voluntariado de las personas menores deedad.

– Conocer la realidad de las entidades en cuan-to a los sistemas de gestión de calidad y crite-rios que se utilizan.

– Relación entre el personal remunerado y per-sonas voluntarias en el seno de las organiza-ciones de voluntariado.

La Dirección de Participación Ciudadana, la Direc-ción de Inmigración, la Dirección de Cooperación alDesarrollo, el Dpto. de Interior, el Dpto. de Sanidad,el Dpto. de Medio Ambiente y Ordenación del territo-rio por parte del Gobierno Vasco, el Dpto. de PolíticaSocial de la Diputación Foral de Gipuzkoa, la Direc-ción de Infancia, Mujer y Personas con Discapacidady Emakunde-Instituto respaldan esta iniciativa.

Respecto a la segunda gran demanda que se recogeen el Dignóstico y que ya se ha mencionado ante-riormente, el segundo Plan Vasco del Voluntariadopropone una Línea Estratégica 2 en la que se pue-dan afrontar cuestiones relativas a la financiación,principalmente a través de las subvenciones que losdiferentes agentes conceden para la puesta en mar-cha de programas concretos.

En este sentido, se ha de recordar que éste es unPlan de voluntariado, no de promoción del asocia-cionismo, por lo que muchas cuestiones se han pro-curado descender hasta ese nivel, tratando de ponerel foco en cómo plantear acciones que incidiesendirectamente en las personas voluntarias. Por otrolado, tampoco se puede obviar que el voluntariadose conforma como una esfera más dentro del “todo”que es una entidad sin ánimo de lucro, por lo que, amenudo, no se puede tratar de actuar sobre él sinatravesar el resto.

Así, como propuesta que el II Plan Vasco del Volunta-riado realiza a los siguientes agentes, se recoge lainclusión en las diferentes órdenes de ayudas quegeneralmente abarcan el “asociacionismo” de unaforma general, la inclusión de uno o varios de lossiguientes criterios:

• Obligación de las entidades sin ánimo de lucrosolicitantes de estar censadas en el Censo Gene-ral de Organizaciones de Voluntariado. De no serposible, se puede informar sobre su existencia.

• Introducción de una perspectiva de voluntariadoen el preámbulo/exposición de motivos, puestoque es importante que se dé visibilidad y se reali-ce un reconocimiento a su labor dentro de lasentidades sin ánimo de lucro.

• Desagregación de datos relativos al voluntariadoen los proyectos que presentan las entidades sinánimo de lucro.

• Financiación de proyectos específicos de volunta-riado dentro de órdenes de ayudas más generales.

131

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

II Pl

an V

asco

del

Vol

unta

riado

: ej

es f

unda

men

tale

s

Por último, la conclusión más importante que sepuede extraer del Diagnóstico en su relación con laLínea Estratégica 3 debe ser la necesaria reafirma-ción en los elementos, herramientas y espacioscomunes que vertebran la acción voluntaria.

En este sentido, se puede concluir que:

• La Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariadoes el marco que regula el voluntariado en laComunidad Autónoma del País Vasco.

• El Consejo Vasco del Voluntariado es el órgano enel que se encuentran los diferentes agentes rela-cionados con la materia.

• Durante el período 2008-2010 se profundizará enla coordinación de las diferentes perspectivascon el objetivo de crear sinergias favorables aldesarrollo del segundo Plan, incrementar elnúmero y la calidad de las acciones implementa-das en el Plan Operativo y ampliar el número deagentes intervinientes.

Existe un escenario complejo con múltiples agentesintervinientes. La consecución de una política públi-ca más eficiente en torno al voluntariado dependeráen gran medida del grado de entendimiento que losdiferentes agentes sean capaces de alcanzar a lahora de implementar actuaciones de manera coordi-nada con el objetivo de evitar duplicidad de esfuer-zos y solapamiento de iniciativas.

5. Presupuesto

Respecto al I Plan Vasco del Voluntariado, se podrí-an extraer las siguientes conclusiones:

1. El presupuesto global del II Plan Vasco del Volun-tariado ha aumentado de los 13.446.942,95 €recogidos en el Balance Final del I Plan Vasco delVoluntariado hasta los 30.196.000,90 € que seestiman para el II Plan Vasco del Voluntariado.Este incremento general se debe en gran medidaal trabajo realizado en las diferentes órdenes deayudas para identificar el voluntariado en las dife-rentes actividades y programas subvencionados.En este sentido, el Gobierno Vasco sería un expo-nente de este nuevo criterio al pasar de los

2.107.070,38 € del I PVV hasta los 17.418.523,00 €,lo que supondría una participación del 57,68%con respecto al total.

2. Otra justificación de este incremento presupues-tario se podría encontrar en el aumento del núme-ro de agentes que implementan acciones en elII Plan Vasco del Voluntariado, especialmente delGobierno Vasco.

3. Las Diputaciones Forales han pasado de los5.864.317,29 € del I PVV a los 9.036.210,00 €, loque supone una responsabilidad del 29,93% en elpresupuesto global del II PVV. El incremento pre-supuestario de las Diputaciones tendría similarjustificación que el del Gobierno Vasco, expuestaanteriormente.

4. Las Agencias de voluntariado han pasado de975.891,41 € a 3.699.267,90 €, lo que supondríauna responsabilidad del 12,25 € en el II PVV. Eneste caso, si para durante el primer Plan se consi-deraban solamente los programas implementa-dos, en el segundo se ha entendido que toda laactividad de estos agentes está dedicada a la pro-moción del voluntariado, por lo que se computa eltotal de su presupuesto.

5. De esta forma, el Gobierno Vasco ha pasado desustentar el 15,67% del presupuesto del I PVV aimplementar acciones por valor del 57,68%, lasDiputaciones Forales pasan del 43,61% del presu-puesto del I PVV al 29,93% en el segundo, mien-tras que las agencias pasarían del 7,26% al12,25%.

6. Evaluación y sistema de indicadores

El sistema de evaluación del II Plan Vasco del Volun-tariado distingue dos momentos especiales que sepueden encuadrar en los dos apartados que seexplican a continuación:

• Seguimiento del II Plan Vasco del Voluntariado.Para esta situación cada acción se dota de unaserie de indicadores de seguimiento y objetivos.Cada agente es responsable de realizar las accio-nes necesarias para alcanzarlos y medirlos. Porejemplo:

132

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Elen

a A

yarz

a

Acción 1. Promoción de una cultura de coordinación y del marco existente por medio de la impresión y difusión del II PlanVasco del VoluntariadoResponsables Dpto. de Vivienda y Asuntos Sociales – Dirección de Bienestar Social Consejo Vasco del VoluntariadoColaboradoresCalendario 2008

xPresupuesto

Indicador Objetivo ConseguidoNº de ejemplares editados y distribuidos 1.000

Indicadores de seguimiento % de miembros del CVV satisfechos > 70%Difusión del II Plan Vasco del Voluntariado a todas las entidades censadas. 250Nº de envíos del II Plan Vasco del Voluntariado por correo electrónico. 1.000

• Evaluación del II Plan Vasco del Voluntariado. Una vez desplegadas todas las acciones yconseguidos los indicadores de seguimiento, lle-gará el momento de valorar lo conseguido por elPlan en torno a diferentes campos: Objetivospropuestos; Eficacia; Eficiencia; Cobertura; Utilización; Calidad del servicio o programa;Satisfacción.

• Para la medición del impacto del segundo PlanVasco del Voluntariado se utilizarán como fuenteslos Informes sobre la Situación del Voluntariado

en la Comunidad Autónoma del País Vasco ydatos pertenecientes al Instituto Vasco de Esta-dística (Eustat).

A continuación, se presentan los resultados más sig-nificativos que se esperan obtener una vez desple-gado el Plan Operativo del II Plan Vasco del Volunta-riado. El presente trabajo debe contribuir alestablecimiento de una priorización, poniendo elfoco en una serie de indicadores que se podríanconsiderar como claves a la hora de desplegar laestrategia.

133

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

II Pl

an V

asco

del

Vol

unta

riado

: ej

es f

unda

men

tale

s

Líneas estratégicas Línea Estratégica 1. Construiruna ciudadanía sensible y acti-va con la acción voluntaria

Línea Estratégica 2. Fomentar eldesarrollo de un tejido asociati-vo dinámico, preparado pararesponder a los retos del volun-tariado en el futuro

Línea estratégica 3. Configurary potenciar los espacios devoluntariado existentes para laplena coordinación de los agen-tes que los conforman

Objetivos generales Sensibilización, captación,investigación

Apoyo y fomento de la actividadde las entidades sin ánimo de lucro y de las personasvoluntarias

Coordinación

Resultados e indicadores • Incremento del número depersonas de la ComunidadAutónoma Vasca que partici-pan en programas de volunta-riado.

• Incremento del nº de perso-nas asociadas en entidadessin ánimo de lucro en el ámbi-to de la CAPV.

• Incremento anual del númerode personas jóvenes de laComunidad Autónoma Vascaque reciben información sobrevoluntariado.

• Incremento del nº de entidades sin ánimo de lucro censadas en el Censo Generalde las Organizaciones de Voluntariado en el ámbito de la CAPV.

• Incremento anual del númerode personas de la ComunidadAutónoma Vasca que reciben información sobrevoluntariado.

• Número de entidades sinánimo de lucro informadassobre los conceptos relativosal Voluntariado Empresarial.

• Número de empresas informa-das sobre los conceptosrelativos al VoluntariadoEmpresarial.

• % de entidades sin ánimo delucro que actualizan sus datosen el Censo General de Orga-nizaciones de Voluntariado enel período de duración delII PVV.

• Incremento de las entidadessin ánimo de lucro censadasque cuentan con estatutointerno del voluntariado.

• 100% de entidades sin ánimode lucro censadas en el CensoGeneral de Organizaciones deVoluntariado con seguro delas personas voluntarias.

• Incremento del número deentidades sin ánimo de lucrocensadas en el Censo Generalde Organizaciones de Voluntariado que cuentan conpersona responsable delvoluntariado.

• Nº de personas beneficiadasdirectamente de la actividadde las Entidades sin Ánimo deLucro censadas en el CensoGeneral de Organizaciones deVoluntariado.

• Nº de programas realizados yevaluados.

• Nº de personas voluntariasque colaboran con los proyec-tos subvencionados por laAdministración Pública.

• Incremento del número depersonas formadas.

• Incremento del número deentidades formadas

• Introducción de nuevas accio-nes en el II Plan Vasco delVoluntariado en base al traba-jo del Consejo Vasco delVoluntariado.

• Incremento del número deentidades sin ánimo de lucrocensadas en el Censo Generalde las Organizaciones segúnsu ámbito de actuación en laCAPV.

• Incremento en el nº de nuevasiniciativas puestas en marchapor agentes participantes enel II Plan Vasco del Voluntaria-do en base a la inercia gene-rada por el Plan.

Tabla 2. Líneas estratégicas, objetivos generales y resultados e indicadores del II Plan Vasco de Inserción

Elen

a A

yarz

a AB

END

UA-

DIC

IEM

BR

E2008

ZER

BIT

ZUA

N44

134

de los agentes que ya forman parte del Plan Operati-vo y, seguidamente, conseguir en los próximos añosun incremento constante de apoyos alineados en lamisma dirección. Ahí es donde radicará el verdaderoéxito del Plan. Porque este Plan, es un ejercicio quesiempre está por acabar. Y esto, para la Dirección deBienestar Social constituye una virtud, nunca undefecto. De esta forma, se pueden sumar nuevosagentes con nuevas acciones que, necesariamente,deben cuadrar con las Líneas Estratégicas que sequieren promocionar, se pueden crear nuevas siner-gias entre los actores que ya tienen puesto el “foco”en el Plan, se pueden añadir nuevos indicadores quenos aporten una visión más clara de lo que el volun-tariado representa en nuestra sociedad, en la socie-dad vasca del siglo XXI.

Por otro lado, tampoco debe suponer ningún hándi-cap su período de duración, puesto que la base yaestá colocada y viene consensuada por los diferen-tes agentes presentes en el Consejo Vasco del Volun-tariado. Se cuenta con una herramienta válida, porlo que todos los esfuerzos a partir de ahora debe-rían ir enfocados a la elaboración de acciones orien-tadas a la consecución de los objetivos y metas pro-puestas.

Por consiguiente, será de vital importancia quetodos los agentes participantes en el despliegue delsegundo Plan entiendan que las acciones que imple-mentan no constituyen un ejercicio independiente,sino que contribuyen en una confluencia con otrasacciones a la consecución de los objetivos genera-les. Para ello, será estrictamente necesaria la correc-ta medición de los indicadores de seguimiento facili-tados.

Con el objetivo de realizar este seguimiento, el Con-sejo Vasco del Voluntariado ha constituido un Grupode Trabajo Permanente integrado de forma paritariapor entidades sin ánimo de lucro y Administraciónpública, precisamente con la encomienda fundamen-tal del Consejo Vasco del Voluntariado de ejercercomo catalizador.

7. Conclusión

Una vez aprobado el segundo Plan Vasco del Volun-tariado llega el momento más importante, el des-pliegue de su plan operativo. Todo está por hacer.Se cuenta con un compromiso de mínimos, pero elverdadero reto debe estar en reforzar la presencia

135

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

El artículo que a continuación se presenta trata deresumir las principales conclusiones obtenidas en elproceso de elaboración del Informe Extraordinariosobre Condiciones de trabajo en el Tercer Sector deIntervención Social realizado por Ados Consultingpara el Ararteko. También incluye las recomendacio-nes efectuadas por el propio Ararteko y dirigidas alas diferentes administraciones con responsabilidaden este sector. Se trata de un informe extenso y conuna gran cantidad de datos estadísticos ya que setrata de la primera aproximación a la realidad socio-laboral de este sector, y por tanto busca ofrecer unafoto lo más concreta posible de esta realidad parti-cular. La gran diversidad interna del sector, muchomayor que en otros sectores laborales, hace quecualquier análisis conclusivo solamente pueda tra-tar las principales claves del sector y que paramayores concreciones sea necesario recurrir alinforme completo, que como todos los anteriores dela Institución, se encuentra disponible en su totali-dad de forma gratuita en la página web <www.ararteko.net>.

1. Panorámica del Tercer Sector. Una visiónintroductoria

1.1. Definición y evolución del Tercer Sector de Inter-vención Social en la CAPV

El llamado Tercer Sector o Sector no lucrativo englo-ba una gran variedad de entidades, desde el puntode vista de su forma jurídica y de su objeto social.La consideración de estas dos variables y sus inten-tos de operacionalización ha supuesto, y sigueimplicando, una gran variedad de alternativas defini-torias de las entidades concurrentes en el Sector NoLucrativo.

A partir del análisis de los esfuerzos conceptualiza-dores, se derivan una serie de características o ras-gos comunes a todas las entidades. Fernando Fanto-va1 recoge, de forma sintética, los rasgosdefinitorios de las entidades no lucrativas:

• Se trata de entidades con cierto grado de diferen-ciación, formalización, estabilidad, continuidad,estructuración o institucionalización.

• Tienen un carácter no gubernamental. Las organi-zaciones han de ser privadas, es decir, no han deformar parte o depender de las administracionespúblicas o poderes políticos.

• Se hace referencia a la ausencia de ánimo delucro. Las organizaciones no han de distribuirbeneficios económicos entre aquellas personasque sean propietarias, socias, administradoras odirectivas.

Condiciones de trabajo en el tercersector de intervención socialEquipo técnico de Ados Consulting

1 Fernando Fantova. Tercer Sector e Intervención Social. Trayec-torias y perspectivas de las Organizaciones No Gubernamentales deAcción Social. Madrid, 2005.

• Las organizaciones han de buscar algún tipo deimpacto social de interés general, o de mejora de lacalidad de vida de personas o comunidades. Vincu-lado a este carácter solidario, las entidades puedencontar con la colaboración de voluntariado.

Sin embargo, el objeto de la presente investigaciónno son todas las organizaciones no lucrativas, sinoaquellas que se dedican a la intervención social. Denuevo, en Fantova2 encontramos rasgos para unadefinición operativa de lo que entendemos por inter-vención social:

• Se realiza de manera formal u organizada, buscan-do diferenciarla del apoyo natural de las familias ode iniciativas informales de la comunidad (redinformal de atención).

• Pretende responder a necesidades sociales, esta-bleciendo una diferencia con cualquier actuaciónguiada únicamente por una demanda solvente. Elconcepto de necesidad tiene, asimismo, una con-notación amplia, social, relacionada con todo loque las personas, familias o comunidades necesi-tan para desarrollarse íntegramente y potenciar sucalidad de vida.

• Tiene como propósito primario el desenvolvimien-to autónomo y la integración de las personas en suentorno social. Este rasgo de la Intervención socialpuede tener un carácter paliativo, puede incorpo-rar componentes de tipo más promocional o habili-tador o pretender, más bien, cambios en lasestructuras microsociales.

• Aspira a una legitimación pública o social. Esterasgo hace referencia a que las necesidades socia-les objeto de la intervención, y a las que se tratade responder, tienden a ser consideradas como unasunto de responsabilidad pública, o al menossocial, y de ahí se deriva la expectativa de unamayor o menor regulación y también de un mayoro menor sostenimiento de la Intervención socialpor parte de los poderes públicos.

1.2. Dimensión y evolución del sector no lucrativode Intervención social en la CAPV

Este estudio ha detectado un total de 898 entidadesno lucrativas dentro del Tercer Sector de Intervenciónsocial de la CAPV, que gestionaron en 2006 al menos248 millones de euros y generaron un empleo decomo mínimo 7.700 personas. Estos datos han detomarse como unos mínimos, ya que al no ser elobjetivo del estudio hacer un sumatorio de absolutosdel sector sino una radiografía de sus condicioneslaborales, no se trabajó con el total del universo,

sino únicamente con una muestra3, al ser el objetivode este estudio analizar y no dimensionar.

Tomando como referencia los últimos treinta años,entre finales de los setenta del siglo pasado y losprimeros años del presente, cabe hablar de unaemergencia del sector voluntario de acción social enEspaña, identificándose varias fases en su recorrido,tal y como señala Rodríguez Cabrero4:

• En los años sesenta se inicia la fase emergente. Elcrecimiento económico, el auge de las clasesmedias urbanas y la fuerza emergente del movi-miento obrero, se tradujeron en una renovadacapacidad de movilización y reivindicación de lasociedad civil.

• En los años ochenta, tiene lugar una fase de con-solidación. La desmovilización social, provocadaen gran parte por la reactivación del sistema departidos, hace tomar conciencia de las nuevasnecesidades, por lo que se tiende a consolidar losobjetivos reivindicativos bajo formas estables deorganización como las asociaciones. Las primerasleyes de servicios sociales no reconocerán laimportancia del sector.

• La década de los noventa es la fase de expansióny, en ella, buena parte de las entidades del sectorse convierten en empresas prestadoras de servi-cios bajo la fórmula de la subvención o el concier-to. Se consolida progresivamente un modelo mixtode producción del bienestar, en el que las entida-des sociales ganan peso como prestadoras de ser-vicios públicos y se necesita una gestión económi-ca profesional.

• Actualmente, nos encontramos en una fase de ins-titucionalización, en la que se está consolidandola gestión privada de los servicios públicos ysociales, así como el papel de las organizacionesno gubernamentales, que comienzan a verse afec-tadas por la competencia entre ellas y la empresaprivada. Asimismo, parece estar dándose unaregulación jurídica o normativa y regulación de laacción voluntaria.

136

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing

2 Ibíd.

3 Entre las razones del contraste existente con los datos delestudio del CIDEC relativo a 2002 (que descubría un total de 1.569entidades, refería un presupuesto anual de unos 520 millones deeuros, lo que suponía, aproximadamente, el 1,4% del PIB generadoen la CAPV y un volumen total de empleo retribuido que se situabaen torno a los 15.450 puestos de trabajo, 1,9% del empleo total dela Comunidad) se encuentran las siguientes: en primer lugar, que elpresente estudio queda referido únicamente al Tercer Sector deIntervención Social. También, que la selección de las entidades eneste estudio ha sido muy restrictiva (no contabilizándose las sub-contrataciones realizadas por las entidades ni las entidades condoble forma jurídica). Esto es especialmente relevante en algunasáreas –como Residencias o Infancia– donde hay un elevado volu-men de subcontratación (con empresas privadas con ánimo delucro o autónomos).

4 Rodríguez Cabrero [coord.] Las entidades voluntarias deacción social en España. Fundación FOESSA. 2003. Madrid.

137

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

l1.3. El desarrollo de la fase de institucionalización:nuevos retos para el Sector no lucrativo de acciónsocial en la CAPV

En el contexto de la CAPV se están produciendoimportantes movimientos que apuntan hacia un pro-ceso de institucionalización:

• A lo largo de 2005 se constituye Gizardatz5, Asocia-ción de Entidades de Iniciativa e Intervención socialde Bizkaia que integra y acoge a entidades priva-das sin ánimo de lucro que proveen profesional-mente servicios de atención a personas excluidas oen riesgo de exclusión social, y que para ello ges-tionan recursos y servicios de interés general, detitularidad pública o privada, en el ámbito de actua-ción de la Intervención social, siempre desde unavoluntad expresa no mercantil en Bizkaia. Dichaentidad promueve en 2006 el Convenio Colectivopara el Sector de Intervención social de Bizkaia,publicado en el BOB el 24 de marzo de 2006, loque supone un importante avance en la regulariza-ción del sector de Intervención social a pesar desus limitaciones: únicamente aplicable en Bizkaia,excluyendo al subsector de entidades orientadas apersonas con discapacidad. También durante elproceso de realización de este estudio surge enÁlava el convenio de Infancia, juventud y familia.

• Incremento de los presupuestos dirigidos a Inter-vención social. Tomando como referencia, única-mente, los Presupuestos Generales de la Comuni-dad Autónoma de Euskadi6 para 2006, se observaque, en términos absolutos, los gastos presupues-tados en materia de gasto social ascienden a 5.616millones de euros, aproximadamente 518 millonesde euros más que los contemplados en el Presu-puesto para 2005, lo que supone un incrementodel 10,2%.

• La Ley de Dependencia. El 30 de noviembre de2006 fue aprobada con carácter definitivo en elPleno del Congreso de los Diputados con unaamplia mayoría. A partir del 1 de enero de 2007 lanueva ley inició su andadura. Está previsto quepara este año más de 200.000 personas, las masnecesitadas (el 15% de los 1,3 millones de perso-nas dependientes que hay en España) se benefi-ciarán de las ayudas contempladas en la ley. En elámbito de la CAPV. podrían verse afectadas pordicha ley unas 30.000 personas, el 80% mujeres,que diariamente dedican parte o todo su tiempo alcuidado de personas dependientes.

• Promoción institucional de un debate social entorno a la reforma y modificaciones a la Ley de Ser-

vicios Sociales. A partir del IV Informe sobre lasituación de los Servicios Sociales en la Comuni-dad Autónoma del País Vasco, el Consejo Vasco deBienestar Social elabora un documento de conclu-siones y recomendaciones7 cuyas principales con-tenidos son los siguientes:

1. Se afirma la necesidad de un desarrollo norma-tivo que establezca con claridad el contenidode los derechos subjetivos exigibles en materiade servicios sociales, unido a la elaboración deun catálogo de prestaciones y servicios y elcorrespondiente mapa de servicios sociales.

2. Se plantea la conveniencia de perseverar y pro-fundizar en un modelo de atención comunitariabasado en principios como los de normaliza-ción, autonomía, personalización, inclusión,continuidad, prevención o proximidad.

3. Se llama a una mayor y mejor ordenación delsistema de cara a la consecución de unaestructura más homogénea y mejor articulada,así como los mecanismos y recursos que mejorposibiliten la coordinación interna de los servi-cios sociales y su adecuada articulación conotros sistemas de protección o bienestarsocial.

4. Se propone la aproximación entre territorios y,en todo caso, con los países más avanzados denuestro entorno en cuanto a cobertura denecesidades y gasto por persona en materia deservicios sociales, sobre la base de un sistemade financiación suficiente y sostenible.

5. Se reclama el establecimiento de un modeloclaro y equilibrado para la participación de lainiciativa social y la iniciativa privada en el sis-tema vasco de servicios sociales, con unamejora continua de las dinámicas de participa-ción ciudadana en el sistema.

6. Se sugieren también otras mejoras relaciona-das con las condiciones laborales, la imagencorporativa de los servicios sociales, el siste-ma de información o la gestión de las presta-ciones económicas.

1.4. La responsabilidad institucional en lascondiciones de trabajo del sector no lucrativo deIntervención social

Retomando a Fantova8, las oportunidades de mejo-ra en las condiciones laborales del sector depen-

7 <www.gizaetxe.ejgv.euskadi.net>.8 Fernando Fantova. Tercer Sector e Intervención Social. Trayec-

torias y perspectivas de las Organizaciones No Gubernamentales deAcción Social. Madrid. PPC. 2005.

5 <www.gizardatz.net>.6 <www.euskadi.net/presupuestos/2006>.

den de una intervención simultánea a tres niveles:macro (política), meso (gestión) y micro (interven-ción). Sin embargo, desde el punto de vista de laresponsabilidad pública, es el nivel de lo macro, el diseño, negociación, implementación y evalua-ción de las Políticas de Intervención social el másrelevante.

Los niveles meso y micro también tienen su impor-tancia, aunque ésta tiene más que ver con las pro-pias actuaciones de las entidades, tal y como severá más adelante. Dentro del nivel macro se defi-nen cinco ejes de actuación:

1. Eje I. Impulso de las políticas públicas en mate-ria de servicios sociales.

2. Eje II. Estructuración del sistema de serviciossociales y del sector de la Intervención socialen general.

3. Eje III. Actualización de la legislación en rela-ción con el Tercer Sector.

4. Eje IV. Incremento de las relaciones y los víncu-los entre las propias organizaciones volunta-rias.

5. Eje V. Mejora de las relaciones laborales y delas situación laboral del sector.

Todos los niveles tienen una repercusión clara enlas condiciones laborales del sector aunque quizássea clave el último, al desembocar todos los ante-riores en él. Esto es así puesto que el Tercer Sectortiene una relación económica diferenciada a la deotros sectores económicos, puesto que las entida-des –en gran parte– no generan económicamenteel dinero que percibe su personal. Es decir, lapatronal depende económicamente de otro agente:la Administración.

Es una situación en parte similar a la de Educación oSanidad, aunque únicamente en parte ya que los rit-mos de evolución son muy diferentes así como lassituaciones de partida. No son sectores asimilables,aunque sí comparables en cierto modo.

Las entidades cuentan en ocasiones con presupues-tos que son una evolución contable del primer pre-supuesto aprobado, sin grandes cambios, cuando larealidad social y las necesidades actuales son muydistintas. Estas inercias históricas explicarían tam-bién las diferencias por subsectores y por territorioshistórico, e incluso por tipo de Administración finan-ciadora. Así, gran parte de las carencias económicashistóricas de algunos subsectores devienen de“arrastrar presupuestos” que no tienen un reflejoreal en la actualidad. Los presupuestos no experi-mentan cambios importantes de un año a otro (si

bien a veces, sí han experimentado aumentos consi-derables) aunque la realidad se haya transformadoradicalmente en un año.

2. Mapa del sector no lucrativo de intervención social en la CAPV y factoresintervinientes en la configuración de lascondiciones laborales

Las condiciones de trabajo del Tercer Sector vienendeterminadas por múltiples factores históricos,sectoriales y de competencia que condicionan sudesarrollo actual y futuro y explican las enormesdiferencias internas existentes en el mismo. Por unlado, depende de las relaciones técnicas y econó-micas establecidas por la Administración Pública(diferentes según Territorio Histórico y tipo deAdministración) y, en menor medida, del mecenaz-go social de grandes empresas y sobre todo deentidades bancarias (especialmente Obra Social deCajas de Ahorro).

Por otro, la competencia –sobre todo en algunossubsectores, como Tercera edad– del sector lucrati-vo y la cada vez mayor presencia de los sindicatostambién vienen a regular, estructurar e influir en elsector. Finalmente, también existen diferenciasinternas por tipo de subsector, ya que Tercera edad,Discapacidad e Intervención social presentan condi-ciones laborales diferenciadas entre sí e inclusodentro de cada subsector.

2.1. Un sector con grandes diferencias internas

Existen tres factores principales que determinan lasgrandes diferencias existentes en el Tercer Sector deIntervención social:

• El subsector en el que las personas están emple-adas condiciona sus condiciones laborales, yaque, por ejemplo, existen grandes diferenciasentre el subsector de Discapacidad (que dispon-dría –en líneas generales– de las mejores condi-ciones y que constituye la referencia sectorial) yel de Intervención social (con realidades muydiferenciadas y abundantes casos de precariedadlaboral).

• Por otro, se encuentra el tamaño de las entidades,ya que en general las entidades con conveniospropios suelen tener tamaños de plantilla eleva-dos y sus condiciones de trabajo son superiores(tanto en términos salariales como de horarios ode estabilidad en el empleo) a las de las entidadesde menor tamaño.

138

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing

139

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

l• En tercer lugar, es muy relevante el modo de rela-ción con la Administración, ya que las entidadescuyo funcionamiento es a través de subvencionespresentan un mayor grado de precariedad laboral–sobre todo en materia salarial– en sus plantillas,mientras que aquellas convenidas y sobre todoconcertadas (a pesar de no ofrecer tampoco unagran estabilidad en el empleo por tratarse de con-trataciones, en la mayor parte de los casos, derenovación anual) sí disponen de mejores condi-ciones laborales en términos globales.

Es decir, una entidad de gran tamaño del subsectorde discapacidad se relacionará habitualmente conla Administración a través de convenios o concerta-ciones –y sus condiciones laborales serán mejores–mientras que una pequeña entidad que trabaje enel ámbito de la exclusión social se verá abocada atrabajar con subvenciones y sus condiciones labora-les serán seguramente más precarias. Esta triplediferenciación en las condiciones laborales se expli-ca también a través de una triple dimensión de cau-salidad:

• La consideración del servicio como un servicio oderecho público, y su definición como tal por laAdministración y su percepción por la ciudadaníaes un elemento esencial en la calidad del empleo,influyendo además la experiencia en el sector, eltamaño de las entidades, la capacidad de presión,etc.

• La tipología y el volumen de público objetivo conel que trabajan las personas empleadas, ya queexisten unos determinados públicos objetivos quepor su mayor capacidad de sensibilización socialprovocan una mayor implicación de la Administra-ción en términos económicos. La visibilizaciónpública de colectivos como Discapacidad (portamaño, impacto y peso social, entre otros moti-vos) es mayor que la de ciertos colectivos en exclu-sión social.

• La capacidad de influencia y el desarrollo históricode trabajo de las entidades, que es mayor en unossubsectores que en otros y que ha configuradoque con el tiempo se hayan articulado relacionesmás estables y ventajosas con la Administración.Así, las entidades de Discapacidad han podidoestablecer unas formas de trabajo más estables yde mayor calidad que las que hayan podido esta-blecer la mayoría de las entidades de exclusión.

2.2. La precariedad de una parte del sector

Las entidades de los subsectores de Discapacidad yTercera edad y aquellas de mayor tamaño de Inter-vención social se encuentran muy alejadas de la rea-lidad de otras entidades de menor tamaño y quehabitualmente funcionan bajo subvenciones, ya que

sus condiciones laborales (a nivel de horarios de tra-bajo, jornada anual, condiciones económicas, etc.)son adecuadas y en ocasiones comparables a las decualquier ámbito productivo privado con ánimo de lucro. Sin embargo, en parte de las entidades demenor tamaño, y sobre todo cuando esta variable vaasociada al funcionamiento a través de subvencio-nes, la precariedad (entendida como bajos sueldos,retrasos en los pagos, largas jornadas, falta de Pla-nes de Vigilancia de la Salud, imposibilidad decoger bajas, etc.) se vive como algo normal.

En cierto sentido, puede afirmarse que, debido a lacasi total dependencia del sector de la financiaciónpública, la definición por parte de la Administraciónde unas determinadas actividades como serviciopúblico o complementarias de un servicio público eslo que marca unas mejores o peores condicioneslaborales en las entidades.

Por ejemplo, el ámbito de la discapacidad y la terce-ra edad se diferencia de áreas como la prostitución,la transexualidad o la promoción sociocultural en laoferta de servicios como servicios públicos (o com-plementarios). Por tanto, las primeras se relacionancon la Administración principalmente a través deconcertaciones o convenios, mientras que las últi-mas se ven abocadas a las subvenciones, un canalen el que la Administración no contempla las condi-ciones laborales de las entidades, sino únicamentesus actividades.

Se trataría por tanto de dos realidades muy diferen-ciadas que conviven en un mismo sector. Ambossectores ofrecen sin embargo elevados niveles decalidad en el servicio, sin que se resientan por lasdiferencias objetivas de calidad en el empleo, aun-que en el caso de las entidades con condiciones detrabajo precarias, ello es debido a la alta implica-ción personal (que va mucho más allá de la dedica-ción laboral) y a un sobreesfuerzo continuado.

2.3. La calidad en el empleo. Niveles formales einformales

En las entidades en las que no se puede garantizarcalidad en el empleo mediante criterios objetivos, sebusca cuidar a las personas en la medida de lo posi-ble a través de un horario flexible, confianza en larelaciones de trabajo, un menor control sobre la per-sona, etc. Tal y como afirma Fernando Fantova9, en elTercer Sector “hay mucha gente que trabaja con cali-dad sin ponerle ese nombre. [...] ya que la gestión decalidad tiene que servir para gestionar el recurso másvalioso de las organizaciones, las personas”.

9 Fantova, Fernando. La gestión de la calidad y el papel del Ter-cer Sector en la política social. En AA.VV. Calidad, Tercer Sector yPolítica Social. Plataforma de ONG de Acción Social. 2007.

140

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing Las entidades con condiciones laborales más estruc-

turadas y reguladas (principalmente aquellas demayor tamaño, con un convenio propio y las presen-tes especialmente en Discapacidad) ofrecen unosniveles elevados de calidad en materia salarial, unnúmero de horas de trabajo menor que otros secto-res, planes formativos organizados, cumplimientode las obligaciones en materia de vigilancia de lasalud, etc.

En las entidades de menor tamaño y condicioneslaborales menos beneficiosas (y en aquellas que sonclaramente precarias), si bien las situaciones objeti-vas no permiten ofrecer esas mejoras sociolaboralesde partida, y aprovechando su tamaño reducido, setrabaja un nivel de la calidad más informal, conhorarios más flexibles y un trato más cercano, en unintento de recompensar la vocacionalidad del perso-nal y de compensar condiciones laborales menosbeneficiosas.

2.4. Cambios en la vocacionalidad y el voluntarismo.Consecuencias

Si bien en el Tercer Sector prima la vocacionalidad(incluso en las entidades más profesionalizadas), esuna constante en el sector la detección de un núme-ro de personas voluntarias cada vez menor (y de unamenor implicación y sostenibilidad) y una mayornecesidad de personas profesionalizadas, por el altonivel de desempeño que exigen las entidades.

Igualmente, se comienza a observar que para lasnuevas personas incorporadas, la entidad es princi-palmente una empresa y su puesto de trabajo “sola-mente un puesto de trabajo”, por lo que la elevadademanda emocional de los puestos, los salarios enocasiones menores a los de otros sectores, la ines-tabilidad y las jornadas de trabajo motivan la eleva-da rotación en parte del sector, cuyas personas tra-bajadoras al no ver un futuro a largo plazo en lasentidades, terminan por cambiar de empleo.

Además, desde los sindicatos se apunta a un mayorcrecimiento de la afiliación (actualmente es muybaja) y a un aumento de los conflictos laboralesentre entidad y persona empleada, por los motivosantes reseñados: inestabilidad, horas de trabajo,sueldos, etc. En este sentido, las entidades tambiénse encontrarían desprotegidas ya que por su formajurídica (según la cual no pueden disponer de reser-vas de efectivo al ser sin ánimo de lucro) no podríanhacer frente a indemnizaciones sin ver comprometi-da su viabilidad.

2.5. La financiación. Un condicionante fundamental

Normalmente la mayor parte de los programas y pro-yectos desarrollados por las entidades están finan-

ciados en gran medida por la Administración. Porello las condiciones de relación inciden directamen-te en la situación laboral de las personas(precio/plaza, duración de los convenios, duraciónde los programas, etc.)

Esta situación se da en mayor medida entre aquellasque carecen de fondos propios (no proporcionadospor socios, cuotas, etc.) y entre aquellas que funcio-nan mediante subvenciones. Unos subsectores seencuentran más sujetos que otros a esta situación(exclusión social, por ejemplo, más que terceraedad) ya que algunos gestionan en mayor medidaservicios públicos, es decir, aquellos que la Admi-nistración entiende que debe prestar a la ciudada-nía. Se trata de un elemento que distorsiona y queafecta especialmente a las entidades más débiles(aquellas que desarrollan servicios propios con unaestructura pequeña y que carecen de otras formasde financiación).

El hecho de que la Administración defina comopúblico un determinado servicio y no otro, tienegran relevancia en las condiciones de trabajo de laentidad, siendo muy importante para las condicio-nes laborales del sector. Así, la Administración per-cibe que su responsabilidad es mayor en aquellasentidades que gestionan servicios públicos o com-plementarios a los servicios públicos (contratación yconvenio) y menor en aquellas que no (subvención),siendo responsabilidad de estas últimas entidadescontar con financiación que cubra la diferencia, al notratarse de servicios ofrecidos desde la Administra-ción sino por la propia entidad.

Por tanto, son las entidades que funcionan por sub-venciones las que padecen en mayor medida la pre-cariedad laboral, ya que a las condiciones habitua-les de indefinición del sector (por la renovaciónanual de las fuentes de financiación) se unen otrosproblemas (como el retraso en los cobros) que severán a continuación.

Es un sistema de trabajo más precario, ya que pro-duce retrasos en los cobros, su renovación es anual,nunca cubre el total del coste y es más arbitrario eindefinido que las concertaciones. Los retrasos sonespecialmente graves en cuanto que las entidadeshan de financiar sus actividades a través de líneasde crédito cuyos intereses se descuentan del mon-tante obtenido y, por lo tanto, dinero público termi-na destinado al pago de intereses bancarios.

Si bien desde parte del Tercer Sector se critica lafalta de implicación de la Administración en materiaeconómica (especialmente con aquella parte del teji-do social cuyo funcionamiento depende de subven-ciones), existe otra parte que entiende que, a pesardel papel preponderante en la financiación de laAdministración, las entidades no pueden dejar deasumir su parte de responsabilidad, teniendo que

141

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

lofrecer las mejores condiciones posibles y buscandootras financiaciones en la medida de lo posible.

2.6. La valoración de la gestión y su incidencia enlas condiciones laborales

El nivel de gestión o “meso” tiene aquí su reflejo, alno haber existido una política de gestión profesiona-lizada en las entidades del Tercer Sector hastafechas muy recientes, a excepción de las entidadesde mayor tamaño.

Ha existido (y aún existe) una mentalidad de trabajocentrada en el día a día en parte de las entidadesdel Tercer Sector, especialmente en aquellas demenor tamaño y con estructuras más precarias. His-tóricamente, ha existido una escasa valoración delos puestos de gestión y dirección en las entidadesdel Tercer Sector, muy centradas en los puestos deatención directa, germen y razón fundamental de suorigen. Esto ha conducido a un sistema de trabajocortoplacista y a unos puestos de dirección y gestióneconómicamente mal remunerados, especialmentecon relación a otros sectores y a su nivel de respon-sabilidad.

Esto viene motivado, en cierta medida, por su propiosistema de funcionamiento: al tratarse de renovacio-nes anuales de subvenciones no permite establecerplanes más allá del corto plazo y, por lo tanto, tieneimplicaciones para la calidad del empleo en cuantoa la duración de los contratos, la inexistencia de pla-nes de formación, etc. No hay tiempo para algo másque no sea el trabajo diario y esto tiene reflejo enlas condiciones de trabajo y en una gestión pocoplanificada. Pero también es debido a la poca valori-zación interna que históricamente se ha hecho delos puestos de gestión, estando las entidades muycentradas en los trabajos de atención directa, razóny origen de las entidades.

Esta carencia desemboca en la incapacidad de ofre-cer expectativas laborales a medio y largo plazo ysume en la indefinición al personal laboral. Contras-ta, por tanto, con la visión más estructurada y orga-nizada de las entidades de mayor tamaño, en lasque se da una estabilidad en el empleo muchomayor y una capacidad de planificación tambiénmucho mayor.

2.7. Los problemas derivados de la forma jurídica sinánimo de lucro

A pesar de que actualmente muchas de las entida-des tienen una gestión interna muy similar a la deuna empresa, su forma jurídica no encaja bien conalgunos hechos del mercado laboral. Por ejemplo, altratarse de entidades sin ánimo de lucro, no puedencerrar el año con fondos que les permitan hacer

frente a imprevistos (como bajas, indemnizacionespor despido, cierre, etc.).

Además, al no ser entidades que generan recursoseconómicos propios, se encuentran ante graves difi-cultades a la hora de obtener financiación para con-ceptos tales como la antigüedad o, en el caso dealgunos convenios, para financiar más semanas debaja por maternidad que las recogidas en la legisla-ción, etc.

3. La configuración laboral específica decada subsector. Diferencias claves

Además de las características generales a todo elTercer Sector, existen diferencias propias de cadasubsector, ya que conviven realidades con condicio-nes laborales muy diferenciadas, por motivos histó-ricos, de tamaño de entidad, de percepción social,etc.

3.1. El subsector de Intervención social

Este subsector correspondería con entidades dedi-cadas a la lucha contra la exclusión social (la inser-ción laboral, la lucha contra la drogadicción o laprostitución, etc.) o el fomento de actividades departicipación social.

A diferencia de otros subsectores, en éste existe unagran dispersión de entidades, estando configuradopor muchas pequeñas organizaciones, cuyo perso-nal tiene una alta cualificación y profesionalización,con una tendencia a la reducción del voluntariado(aunque este personal aún sea mayor que en losotros dos subsectores) y con un volumen de fondosgestionados por entidad menor que en Discapacidado Tercera edad. Las entidades que se apoyan, prefe-rentemente, en la figura de las subvenciones parafinanciar su actividad, mantienen los mayores nive-les de precariedad laboral, ya que a la renovaciónanual de las fuentes de financiación unen retrasosen los cobros y mayores dificultades para cubrir elpresupuesto total. De esta situación se alejan lasentidades de mayor tamaño que han desarrolladootros modelos de financiación, basados en la con-certación.

El volumen de rotación y precariedad laboral esmayor que en los otros subsectores, especialmenteentre las entidades de menor tamaño, en las queaún perviven las subvenciones como forma de finan-ciación más habitual. En muchos casos no existenincluso inmovilizados materiales en las entidades(todo el patrimonio es humano) y es una prácticahabitual avalar los programas con los bienes perso-nales de las juntas directivas.

El nivel salarial de las entidades es bajo, especial-mente con relación a otros subsectores como Disca-pacidad o al personal de la Administración (compa-ración lógica ateniéndose a que algunas entidadesgestionan servicios públicos).

En este subsector hay también diferencias por Terri-torio Histórico, ya que en Bizkaia la mayor parte delas entidades han quedado reguladas por el conve-nio de Intervención social (aunque un pequeño por-centaje de empleo sigue adscrito al de Oficinas ydespachos). Este convenio, aunque se concibe comoun convenio de mínimos, ha servido como reconoci-miento de un sector y de su realidad sociolaboral,como elemento de reducción de diferencias existen-tes, y para estructurar las categorías del mismo, ypor tanto para normalizarlo en gran medida.

El convenio de Intervención social en Bizkaia haconstituido un primer paso para la regulación deuna parte del Tercer Sector de Intervención social,muy disperso en entidades de mediano y pequeñotamaño y cuya incidencia es de en torno a una cuar-ta parte de las personas empleadas.

El convenio sectorial de Bizkaia ha servido para regu-lar las relaciones laborales de un gran número deentidades, aunque ha de relativizarse su incidenciareal en términos de empleo, ya que la mayor parte delas organizaciones de gran tamaño ya contaban conconvenios propios y tenían sus relaciones laboralesconvenientemente estructuradas y organizadas.

La principal mejora aportada por este convenio es laorganización de funciones y categorías, contribuyen-do a estructurar una situación que a veces se ha lle-gado a definir a lo largo del proceso de investiga-ción por las personas participantes como “caótica”.

Otros aspectos no han podido ser resueltos, al nopertenecer propiamente a la esfera de competenciasdel convenio, como pueda ser la temporalidad(dependiente directamente de la duración de conve-nios o contratos, por ser la Administración la finan-ciadora casi absoluta) o el retraso en el cobro desubvenciones.

Otro convenio sectorial para este subsector es elsuscrito en Álava en 2007 de Infancia, juventud yfamilia. En este caso, y a diferencia del de Bizkaia,su viabilidad está condicionada a la resolución delcontencioso existente con el convenio estatal, porser su firma posterior a la entrada en funcionamien-to del convenio marco estatal.

Estos convenios, que en general son beneficiosospara el sector, también conllevan un efecto perversopara una parte de las entidades presentes en el Ter-cer Sector: aquellas con unas condiciones laboralesmás precarias. Ahora, han de cumplir unas mejoraslaborales para las que no tienen recursos y que no

tienen cabida en de financiación (habitualmentesubvenciones). Esto genera un déficit que dificultarásu viabilidad si no existen cambios en su gestión oaumentos en su financiación.

También existen otras realidades minoritarias dentrode este subsector, como son las entidades con elconvenio de Oficinas y despachos, aquellas conotros convenios sectoriales e incluso aquellas sinconvenio alguno.

Oficinas y despachos es un convenio minoritario entérminos de empleo, aunque no de entidades. Esaplicado habitualmente por microentidades que res-ponden a necesidades de autoempleo, sin basesocial, y cuyo funcionamiento es en muchas ocasio-nes el de verdaderas empresas con formas jurídicasde entidades sin ánimo de lucro. En la mayor partede los casos, en Bizkaia su ámbito funcional en elcaso de las entidades del Tercer Sector ha quedadocubierto por el de Intervención social.

Igualmente, siguen existiendo entidades sin conve-nio, cuyo perfil corresponde normalmente a entida-des de menor tamaño y con funcionamiento a travésde subvenciones que económicamente no puedenacceder a los niveles de los convenios.

3.2. El subsector de Tercera edad

Es un subsector con grandes diferencias tanto portipos de gestión (pública o privada, ya que existenequipamientos de creación pública y gestión públi-ca, equipamientos de creación pública y gestión pri-vada e incluso de creación privada y gestión privada–con o sin ánimo de lucro–) como por tipologías(residencias, pisos tutelados, etc.). Estas diferenciasse concretan en las distintas condiciones laboralesexistentes, siendo los equipamientos de titularidadpública donde se observan los condiciones de traba-jo mejores. Esto explica las dificultades de los equi-pamientos de titularidad privada para cubrir lasnecesidades de plantilla: las personas profesionalesdel subsector, prefieren trabajar menos tiempo enentidades de titularidad pública, accediendo a tra-vés de las bolsas de empleo, que en las de titulari-dad privada, debido a las grandes diferencias sala-riales existentes.

Desde el punto de vista de las y los profesionalesdel sector, las diferencias salariales entre equipa-mientos de titularidad pública y privada son tan ele-vadas que compensa trabajar menos meses –porejemplo– en una residencia pública que en una pri-vada, con lo que existen dificultades para encontrarpersonal (especialmente de titulaciones médicas yde enfermería) para entidades privadas. Se trata engeneral –en los territorios históricos en los que exis-te– de un convenio con unos niveles salariales redu-cidos pero con un elevado porcentaje de empleo por

142

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing

143

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

lencima de los mismos (que además se incrementananualmente de forma importante al ser el nivel deinicio muy bajo). Por ello, las entidades encuentrangrandes dificultades para cubrir vacantes, ya queexiste una tendencia a trabajar menos meses enResidencias Públicas que más meses en Privadas,por la gran diferencia económica existente.

La realidad de la aplicación de los convenios de Ter-cera edad es también diversa. Por un lado, porquelas condiciones salariales y en general laborales sonde las menos favorables, pero por otro también porla gran cantidad de entidades que se encuentran porencima de las mismas.

Es también un convenio con características propias,al ser el único con empleo significativo –dejando delado Oficinas y despachos– compartido por entida-des sin ánimo de lucro y empresas privadas (con unpeso elevado en residencias, por ejemplo).

3.3. El subsector de Discapacidad

Este subsector incluiría dos tipologías principales deentidades: aquellas dedicadas a la inserción laboraly las destinadas al acompañamiento de las personascon discapacidad en el resto de los aspectos de suvida (vivienda, ocio, tiempo libre, red informal deatención, tutelas, etc.). Entre ambos casos tambiénexisten diferencias.

Por un lado, en las entidades de tratamiento de ladiscapacidad las condiciones laborales son las másbeneficiosas de todo el Tercer Sector (tanto en térmi-nos económicos como horarios, formativos, etc.),sobre todo en aquellas relacionadas con la discapa-cidad intelectual. Sin embargo, en las entidades quegestionan servicios públicos aún hay diferencias conlos salarios de la Administración, que deberían ten-der a reducirse y equipararse.

Por otro, las entidades referidas al empleo especialpresentan unas condiciones elevadas de trabajoentre las personas sin discapacidad pero unos bajosniveles retributivos entre aquellas con discapacidad,habiéndose optado por una estrategia extensivamás que intensiva en términos de empleo: propor-cionar trabajo a un gran número de personas conalguna discapacidad (ya sea física o mental) en vezde a menos personas pro con mejores salarios. Tam-bién hay que reseñar que su volumen de fondos pro-pios es muy elevado, bastante mayor que la mediadel sector.

En el sector social existiría también el subsector deAyuda a domicilio, que no ha sido tratado en esteestudio por estar en la actualidad copado en su tota-lidad por empresas privadas y no por entidades sinánimo de lucro. En todo caso, se trata de un serviciopúblico gestionado de forma privada con pocas

empresas en el mercado que gestionan la prácticatotalidad de estos programas municipales.

4. Los desafíos del sector. El futuro a cortoplazo

El Tercer Sector de Intervención Social se encuentraante varios desafíos que condicionan su futuro. Laentrada de entidades con ánimo de lucro, el papeldel mecenazgo social, la cada vez mayor presenciasindical y sobre todo las nuevas negociaciones sec-toriales marcarán unas nuevas condiciones labora-les en el sector en los próximos años.

4.1. Las negociaciones sectoriales y el papel de lossindicatos

El Tercer Sector quiere seguir siendo algo más queun prestador de servicios. Y, en todo caso, en elámbito de la prestación de servicios su eleccióndebe hacerse por criterios de capacidad, de especia-lización, de mejor conocimiento del área, etc. y nopor criterios de menor coste económico.

En este sentido, resulta complicado hacer prediccio-nes, ya que cada sector presenta marcos de nego-ciación específicos y diferenciados, en los que estánpresentes sus entidades decanas (articuladas o noen forma de patronal). En todo caso, sería beneficio-so lograr un acercamiento en las condiciones sala-riales de los estratos más bajos a los más elevados,debido a la gran brecha existente entre unos sub-sectores y otros.

El Tercer Sector es en este ámbito un sector diferen-te a otros, con unas peculiaridades propias deriva-das de su origen. Así, las entidades carecen de cul-tura empresarial (no queriendo asumir ese rol enmuchas ocasiones), y los trabajadores, de culturasindical (siendo sus niveles de afiliación muy bajos,aunque crecientes). Parte del Tercer Sector realizauna crítica al funcionamiento de los sindicatos y a supapel en el sector, en el sentido de una falta deconocimiento del mismo y del uso de unos mecanis-mos standard que no encajan en el Tercer Sector.

Desde los sindicatos, en cambio, se alega que losderechos laborales son iguales para todas las perso-nas trabajadoras y que no puede haber diferenciaspor subsector. La vocacionalidad existente en elmismo o su contenido social no deberían ser excusaspara el incumplimiento de los derechos laborales.

La entrada de los sindicatos debe en todo caso per-cibirse como una oportunidad (y no como una ame-naza) para la mejora de las condiciones laborales enel sector, un hecho que debe aunar a entidades ypersonal trabajador.

144

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing 4.2. La entrada de entidades con ánimo de lucro

La entrada de entidades con ánimo de lucro es per-cibida como una amenaza real por parte de las enti-dades no lucrativas, especialmente en los subsecto-res de Tercera edad, pero con la nueva Ley deDependencia no se descarta la apertura de nichosen ámbitos en los que actualmente no tienen pre-sencia las entidades privadas con ánimo de lucro,por lo que su entrada dependerá del criterio de laAdministración.

Un recelo común en el Tercer Sector es que la entra-da de estas entidades suponga un aumento en laescala de la subcontratación, una rebaja en las con-diciones laborales (por lo que se hace hincapié enun convenio regulador fuerte) y una desaparición dela crítica y el debate, elemento consustancialde valor del Tercer Sector.

Sin embargo, también existe otra visión desde lasempresas. La actual diversificación de actividadesde una parte de las entidades sin ánimo de lucro ysu entrada en sectores ajenos a los habituales en elTercer Sector (consultoría, asesoría, investigación,etc.) ha motivado los recelos de las entidadesempresas con ánimo de lucro, que ven peligrar suviabilidad al estar sujetas al pago de impuestos(como el IVA) y a un tipo impositivo mayor que aveces les deja fuera del mercado y que se llega a denominar como competencia desleal.

4.3. El mecenazgo social

En los próximos años se producirá un aumento delmecenazgo social (y no solamente el procedente delas Obras Sociales de las Cajas de Ahorro sino tam-bién de grandes corporaciones por la responsabili-dad social corporativa – RSC–).

Sería beneficioso socialmente (aunque complicadolegalmente) que el mecenazgo social de grandescorporaciones fuese coherente con los objetivossociales previamente definidos entre Administracióny entidades del Tercer Sector.

5. Recomendaciones de la institución delArarteko para el sector

A continuación se presentan las recomendacioneselaboradas por la Institución del Ararteko a partir delos resultados del diagnóstico sobre las condicionesde trabajo en el Tercer Sector de Intervención Socialelaborado por Ados Consulting.

De forma previa, es necesario aclarar que hay dosfactores que hacen especialmente difícil la concre-ción de las recomendaciones:

• En primer lugar, la gran diversidad de situacionesobservada, lo que hace que una determinada reco-mendación pueda ser muy necesaria y suponeruna gran mejora para tal entidad o tal subsector, yresultar innecesaria, por ya superada, en otro.

• En segundo lugar, el que la mejora de la situacióndepende tanto de las administraciones como delas propias entidades, o de otras organizacionescomo los sindicatos. Sin embargo, las recomenda-ciones del Ararteko, por sus propias funciones,suelen dirigirse exclusivamente a las primeras.

Conviene tener en cuenta otras dos observacionesiniciales para entender mejor el contenido (e inclusolas limitaciones) de las recomendaciones.

1ª Clarificar la cartera de servicios y la responsabili-dad de cada Administración en materia social.

Normalmente la mayor parte de los programas y pro-yectos desarrollados por las entidades están finan-ciados en mayor o menor medida por la Administra-ción. Por ello, las condiciones de relación queestablecen inciden directamente en la situaciónlaboral de las personas (precio/plaza, duración delos convenios, duración de los programas…).

Esta situación se da en mayor medida en aquellasentidades que carecen de fondos propios (propor-cionados por socios, cuotas…) y/o entre aquellasque funcionan mediante subvenciones. Unos sub-sectores se encuentran más condicionados queotros a esta situación (exclusión social, por ejemplo,más que tercera edad) ya que algunos gestionan enmayor medida servicios públicos, es decir, serviciosque la Administración entiende que debe prestar ala ciudadanía.

Así pues, el hecho de que la Administración definaun servicio como público y otro no tiene una graninfluencia en las condiciones de trabajo de la enti-dad y en las condiciones laborales del sector. LaAdministración considera que su responsabilidad esmayor en aquellas entidades que gestionan servi-cios públicos o complementarios a los serviciospúblicos (contratación y convenio) y que es menoren aquellas que gestionan otros recursos (subven-ción). En este caso, considera que es responsabili-dad de las propias entidades contar con financiaciónque cubra el coste del servicio.

Por tanto, son las entidades que funcionan mediantesubvenciones las que padecen en mayor medida laprecariedad laboral, ya que a las condiciones habi-tuales de indefinición del sector (por la renovaciónanual de las fuentes de financiación) se unen otrosproblemas (como el retraso en los cobros) que severán a continuación.

Creemos que esta situación debe superarse (al igualque se hace con otros servicios como el sanitario oel educativo) con la fijación de una cartera de servi-cios para el ámbito social y, consecuentemente, conla clarificación de las responsabilidades que en cadacaso asume cada Administración. Seguramente, unanueva Ley de Servicios Sociales tendría que clarifi-car esta situación. A esta institución le correspondeúnicamente constatar la necesidad de una delimita-ción más clara de servicios y recursos que deben serprestados por las administraciones públicas, evitan-do que la distribución competencial sea un elemen-to que perjudique la calidad del servicio.

2ª Agilizar y mejorar los procedimientos y sistemasde financiación.

Esta cuestión, en concreto, ha sido ya objeto deatención y de recomendación general por parte delArarteko con anterioridad. Sirva de ejemplo la reco-mendación sobre La necesidad de mejorar las vías yprocedimientos de ayuda institucional a las asocia-ciones que trabajan en el campo social (Informe2005).

El retraso en la tramitación de subvenciones y otraspartidas económicas es excesivo y está lastrando laviabilidad de las entidades y la eficacia de sus pro-gramas, ya que una parte de las partidas terminasiendo destinada al pago de líneas de crédito.

Es verdad que existen variaciones según cuál sea laAdministración implicada, ya que unas conceden lasayudas con mayor rapidez que otras o incluso no uti-lizan esta fórmula y solamente contratan o firmanconvenios. Pero se trata de un modo de funcionarque distorsiona y que afecta especialmente a lasentidades más débiles (aquellas que desarrollanservicios propios con una estructura pequeña y quecarecen de otras fuentes de financiación).

En general, las entidades que trabajan mediantesubvenciones desarrollan actividades y servicios degran utilidad social, pero que no son definidos porla Administración como servicios públicos (aunqueaún existan casos en los que se ofertan serviciospúblicos financiados mediante subvenciones). Setrata de un sistema de funcionamiento muy precario,ya que produce retrasos en los cobros, su renova-ción es anual, nunca cubre el total del coste, es másarbitrario e inseguro que las concertaciones… Eneste sentido, el informe refuerza la validez del análi-sis efectuado ya anteriormente por el Ararteko.

Así, en el informe anual de 2005 (cfr. pp. 467 a 475)resumíamos de esta forma los principales proble-mas planteados por las propias asociaciones:

1. Retrasos en las convocatorias de ayudas y espe-cialmente en su resolución: convocatorias que se

publican en el Boletín Oficial y que se resuelvencon el año muy avanzado.

2. Tardanza en recibir las ayudas y premura de tiem-po para poder gastar las cantidades adjudicadas yjustificar los gastos correctamente.

3. Incertidumbre respecto de la continuidad de lasayudas o de su cuantía, de un año para otro.

4. Desajustes o disparidad entre las necesidades yposibilidades de organización y gestión de la aso-ciación, por un lado, y los requerimientos o exi-gencias de la convocatoria, por otro.

5. Dificultades de interlocución con los responsablesde las convocatorias o para manifestar sus quejassin que ello pueda tener consecuencias negativas,dado, en muchos casos, el grado de dependenciade las subvenciones.

6. Escasa claridad respecto a qué instituciones sonlas competentes en cada caso y cuáles son lasresponsabilidades o compromisos exigibles acada una de ellas.

7. Exigencias de cofinanciación, como requisito parapoder participar en algunos programas, sin unaprevia coordinación de las administraciones quepodrían co-financiarlos.

8. Inexistencia de unos criterios unificados o simila-res a tener en cuenta en la justificación de gastos(conceptos justificables, facturas, fechas, memo-ria justificativa...).

Y es que, con respecto a estas tres últimas cuestio-nes, con frecuencia los problemas se agudizan cuan-do una misma asociación, o mejor un determinadoprograma, ha recibido o recibe ayuda de diferentesadministraciones (por ejemplo, del ayuntamientodonde está ubicado el servicio, del Departamento deAcción Social de la respectiva diputación foral, yde algún departamento del Gobierno Vasco): “pelo-teos” de una administración a otra; cambios de criterio imprevistos de un año a otro; convocatoriasde ayudas con diferentes calendarios y procedi-mientos...

En cuanto a las consecuencias de estos modos defuncionar, apuntábamos estas:

• Programas y actividades que se mantienen duran-te meses (normalmente, los primeros meses delaño) sin saber si obtendrán ayuda o cuánta recibi-rán.

• Necesidad de solicitar créditos bancarios parapoder afrontar los gastos hasta la recepción de laayuda.

• Necesidad de gastar aceleradamente una cantidadrecibida a fin de año o incluso de lograr facturas o

145

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

l

justificantes que no se corresponden con los gas-tos realmente efectuados.

• Supresión de determinados programas por falta degarantías, o imposibilidad de mantenerlos por insu-ficiencia o disminución imprevista de las ayudas.

• Necesidad de ajustar el funcionamiento o forzar laorganización de la asociación para poder adaptar-se a los requisitos que se le exigen, alejándola desus fines o complicándola innecesariamente...

Para poder comprobarlo, analizamos una muestrade 44 convocatorias de ayudas gestionadas por elDepartamento de Vivienda y Asuntos Sociales yel Departamento de Justicia, Empleo y SeguridadSocial del Gobierno Vasco: 22 del año 2003 y lasmismas del año 2004, controlando, por ejemplo, la fecha de publicación de la convocatoria en elBOPV, la fecha de resolución de la convocatoria(BOPV), la fecha o fechas en que se hicieron efecti-vos los libramientos, las fechas en las que las aso-ciaciones tuvieron que gastar las cantidades adjudi-cadas y la fecha tope de que dispusieron parapresentar sus justificaciones de gasto…

Se trataba de convocatorias con notable incidenciaen muchas asociaciones. En cuanto a los plazos detramitación de las convocatorias, aunque se pudie-ran apreciar diferencias entre unas y otras, entreuno y otro departamento, y de un año a otro (en estecaso, a veces, bastante notables), las tendenciasfueron muy claras:

• La publicación de las convocatorias anuales en elBOPV se hacía, como muy pronto, hacia el mes demarzo. Pero es muy frecuente que las convocato-rias no se publiquen hasta mayo (ninguna de lasdel año 2003 lo fue antes de ese mes) y no esexcepcional que una convocatoria de ayudas paraun determinado año se haga pública cuando ésteestá ya muy avanzado.

• El tiempo medio que transcurre entre la convocato-ria y su resolución suele ser de unos seis o sietemeses, contabilizado hasta que se toma la deci-sión. Una vez tomada ésta, normalmente es comu-nicada directamente a los solicitantes y, dos o tresmeses más tarde, publicada la resolución en elBOPV.

• Es bastante frecuente que el primer pago a lasasociaciones (normalmente, un determinado por-centaje de la ayuda concedida: un 50%; un 75%...)se efectúe al final del año (mes de diciembre) oincluso, excepcionalmente, al año siguiente(enero), cuando el período de gasto real ya ha con-cluido.

• Tanto de los cuadros de datos analizados como delmuestreo de expedientes efectuado se llega a laconclusión de que el tiempo medio que transcurredesde el día límite en que una asociación cual-

quiera puede presentar su proyecto y la solicitudde ayuda (fecha tope de la convocatoria), hastaque se efectúa el libramiento del pago, suele estarentre los seis y los ocho meses.

• El plazo establecido para la justificación de gastossuele ser muy corto; en bastantes casos, de unospocos días; en algún caso excepcional –que podríatratarse de un error, aunque no lo parece–, lafecha de justificación de gastos es incluso previa ala resolución, y por supuesto a la publicación de lamisma en el BOPV.

Desde la perspectiva que aquí nos interesa (conse-cuencias negativas en los programas y en el funcio-namiento de las asociaciones), nos parece que sonéstas las principales tendencias a destacar, aunquela información recabada permite otros muchos análi-sis (de una determinada dirección u órgano de ges-tión; de un determinado período; de una determina-da convocatoria de especial cuantía o incidencia enun concreto campo de actuación...) que serían degran interés para el análisis de causas y para la con-siguiente revisión y mejora de los procedimientos,tarea que corresponde a la propia Administración,que tendría que ser la primera interesada en ello.

Aquí nos limitamos a apuntar los problemas conespeciales consecuencias negativas en las asocia-ciones que trabajan en el campo social y, en últimotérmino, en la prestación de servicios a personas ensituaciones de especial vulnerabilidad. Desde estaperspectiva, es indiferente que los retrasos sedeban a que el departamento responsable haya ini-ciado tarde los trámites, a que el Boletín Oficial hayadilatado su publicación, a que el informe de la Ofici-na de Control Económico o de la Comisión Perma-nente e Interinstitucional haya llegado tarde, o a quela Intervención de Hacienda se haya demorado ensus pagos. El efecto para las asociaciones y el servi-cio que prestan es el mismo y siempre negativo.

Y, precisamente, para evitar tales efectos negativoshicimos ya en el 2005 una serie de propuestas demejora que retomamos ahora en esta recomenda-ción. Básicamente:

1. Que, dado el actual reparto competencial en mate-ria de atención social, con implicación directa deinstituciones municipales, territoriales y autonómi-cas, y a pesar de los pasos dados en la delimita-ción de funciones, resulta necesaria una mayor cla-rificación de las responsabilidades o compromisosque afectan a cada parte y, especialmente, en lacuestión que aquí nos ocupa, en cuanto a las for-mas de participación y a las ayudas que puedancorresponder a las iniciativas sociales promovidaspor las asociaciones.

2. Que en aquellos casos en los que todavía no exis-tan, se establezcan desde las propias institucio-

146

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing

nes mecanismos estables de participación quefavorezcan una acción social más coordinada, elintercambio de información entre los distintossectores implicados, y la revisión conjunta y mejo-ra de las políticas, programas y procedimientosencaminados a lograr un mayor bienestar social.

3. Que en los trámites de elaboración de los presu-puestos anuales se contemple la posibilidad deestablecer o se potencien vías de ayuda y colabo-ración –con las distintas organizaciones que par-ticipan en la atención a sectores sociales desfavo-recidos– que superen el reducido marco temporaldel año presupuestario y ofrezcan una mayorseguridad, a través de las fórmulas que se consi-deren más adecuadas: convenios a medio plazo,créditos de compromiso plurianual, etc.

4. Que, al menos en aquellas convocatorias anualescon mayor tradición o incidencia, se revisen deforma participativa los procesos de tramitación,de tal modo que se puedan destacar cuáles sonlas principales fuentes de dificultad, analizar suscausas y, consiguientemente, simplificar, corregiro agilizar los trámites y procedimientos, o biensustituirlos por otras vías más adecuadas, comolas señaladas en el apartado anterior.

Consideramos que la aplicación de estas recomen-daciones redundaría en una notable mejora de lagestión por parte de las administraciones, en unamayor claridad y garantía para las asociaciones ydemás entidades sociales que trabajan activamenteen el campo social y, en definitiva, en una mejoratención a las personas en situaciones de especialvulnerabilidad. Sin perjuicio, todo ello, del segui-miento y evaluación de los programas y recursossubvencionados, que corresponde a la Administra-ción.

En esta ocasión añadimos que sería necesaria o muyútil la elaboración de una nueva normativa que regu-lara la concesión de ayudas y subvenciones con undoble objetivo: clarificar los derechos y obligacionesde las entidades beneficiarias; facilitar la gestióntanto a las entidades beneficiarias como a las pro-pias administraciones públicas. El procedimiento deadjudicación actual es complejo y muy diverso. Confrecuencia, el reparto competencial en materia deservicios sociales obliga a las entidades a concurrira distintas convocatorias que establecen los ayunta-mientos, las diputaciones y el Gobierno Vasco. Con-vocatorias con distinta normativa y requisitos, loque multiplica la intervención económica y complicamucho y retrasa la concesión.

La tramitación requiere así un gran esfuerzo tantode las administraciones como de las entidadessociales. Sería, pues, beneficioso que en cumpli-miento del principio de eficacia se simplificara elproceso de adjudicación para facilitar los trámites

tanto a las entidades como a las administraciones yque se evitaran duplicidades, como las de interven-ción económica en las distintas administraciones.

3ª Favorecer una mayor estabilidad o continuidad alos programas y servicios gestionados por las enti-dades.

En la recomendación anterior se ha apuntado yaesta necesidad, que también fue objeto de recomen-dación por parte del Ararteko ya en el año 1995 enrelación con los convenios entre Bienestar Social delas tres diputaciones forales y asociaciones que tra-bajaban en el campo social (cfr. Informe 1995, págs.45-47).

En general, las entidades aspiran a dejar de depen-der de las convocatorias anuales de ayudas y pasara la vía del convenio, del concierto o del contrato.Las limitaciones, ventajas e inconvenientes de cadafórmula son bien conocidas. No creemos que corres-ponda a esta institución decantarse por una fórmulao por otra, sino señalar los problemas y destacar lanecesidad de resolverlos utilizando para ello losprocedimientos o criterios que se consideren másoportunos.

Así, para resolver este tipo de problemas, bastantehabituales, podrían utilizarse diferentes fórmulas,como sustituir las subvenciones por convenios ocontratos cuando el servicio prestado lleva ya dos otres años, se ha demostrado necesario y ha sidovalorado positivamente; aumentar la duración de losconvenios (de anuales a plurianuales); establecerfórmulas de concertación que ofrezcan una mayorseguridad a todas las partes… En cualquier caso, elobjetivo sería siempre el mismo: favorecer la estabi-lidad o continuidad de los programas y servicios.

4ª Reducir las diferencias actuales entre territoriosy/o subsectores.

A lo largo de todo el informe venimos insistiendosobre la gran diversidad de situaciones observada.Esta característica es, casi, definitoria del conjuntodel sector. En algunos casos, incluso, podría hablar-se de una diferencia a la baja “asumida”. Pero, engeneral, se aboga por que en aquellos serviciospúblicos gestionados por el Tercer Sector la financia-ción de la Administración suponga unas condicioneslaborales similares a las de la propia Administra-ción, evitando así que el Tercer Sector sea una elec-ción por coste y no por capacidad, valor añadido,grado de compromiso o cercanía a la realidad. Ésasería la meta.

El informe apunta que son las entidades de disca-pacidad intelectual las que –comparativamente–mejores condiciones disponen, y las entidades de

147

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

l

promoción sociocultural y exclusión social que fun-cionan por subvenciones las que peor lugar ocu-pan. En este último escalafón hay una cierta per-cepción de normalidad en la precariedad existente,que sin embargo no es compartida en absoluto porotros subsectores.

Existen grandes diferencias según cuál sea el sub-sector (incluso dentro de un mismo subsector), elterritorio histórico o a la administración para laque se trabaja, derivadas del tamaño de las entida-des, su organización, su capacidad de presión, suhistoria, el tipo de servicios prestados, la propiaconfiguración de los servicios sociales… Estas dife-rencias quedan reflejadas en múltiples conveniossectoriales muy diferentes, que marcan condicio-nes laborales distintas. Pero para poder mejorarlas condiciones de un convenio, muchas veces esnecesario que la Administración aumente las con-traprestaciones económicas, ya que es ésta en oca-siones el único cliente o la única fuente de finan-ciación.

A pesar de las grandes diferencias existentes, debebuscarse un acercamiento entre las condicioneslaborales de todas las personas que trabajan en elTercer Sector de Intervención social, independiente-mente del subsector, territorio histórico o adminis-tración implicada. Incluso, si lo que se busca es laconfiguración de los servicios sociales como el ins-trumento necesario para dotar de contenido a losderechos sociales, en términos similares a lo que yase ha hecho con el derecho a la educación o con laasistencia sanitaria, habría que evitar que las dife-rencias entre sistemas fueron excesivas.

Reducir las diferencias exigiría, seguramente, un tra-bajo en común entre las administraciones de los tresterritorios históricos, buscando el acercamiento, yaque ni en los servicios, ni en las necesidades, ni enlos costes de la vida, existen diferencias que justifi-quen la actual situación.

5ª Incorporar a las fórmulas de financiación nuevosconceptos que redunden en una mejora de la cali-dad del servicio.

Nos referimos, por ejemplo:

• A los planes de vigilancia de la salud y de preven-ción de riesgos laborales.

• A los planes de protección de datos.• A los pluses por dirección y coordinación de equi-

pos.• A los planes de euskaldunización en las entida-

des…

El Tercer Sector debería poder gestionar partidaseconómicas específicas que le permitiesen hacerfrente a todos los conceptos que el desarrollo de un

programa necesita, los derivados de la gestión de laentidad y de aquellos que permitan una mejora de la calidad de los servicios, ya que, al ser entidadessin ánimo de lucro, todo revierte en las personasusuarias. En todo caso, se deberían marcar clara-mente las áreas de destino del gasto y tendría quecontrolarse su efectivo cumplimiento.

Con frecuencia, se trata de obligaciones demanda-das por la propia Administración y que implicanseguridad y calidad en el empleo. Deberían, pues,establecerse tarifas y costes claros a ser incluidosen las partidas financiadas por la Administración,que es quien lo está exigiendo. En la actualidad, laforma jurídica de las entidades (sin ánimo de lucro,sin que su actividad tenga una rentabilidad econó-mica que permita disponer de capital acumulado),su financiación anual y la dependencia económicade la concesión de la subvención por parte de laAdministración, dificultan, de hecho, la estabilidaden el empleo, la contratación laboral en la modali-dad de contrato indefinido o el pago de indemniza-ciones por la resolución de contratos laborales. Éstees un elemento común a todo el sector aunque, unavez más, son las entidades de menor tamaño y confuncionamiento por subvenciones las que encuen-tran mayores dificultades.

La contratación en el Tercer Sector presentamuchos problemas, porque las característicasfinancieras de las entidades no se ajustan a lalegislación laboral y porque no hay una especie de“fondo de garantía” que haga frente a los incum-plimientos contractuales. Ante un incumplimientode la normativa laboral por parte de las entidadesque implique una obligación de pago extraordina-ria, puede que se comprometa toda la actividad dela entidad o, incluso, los bienes personales de laspersonas de la junta directiva.

Por ello, parece necesario que se articulen medidasque les permitan disponer de fondos con los quehacer frente a esos posibles pagos extraordinarios.De igual modo, sería necesario que se mejorara lasituación laboral y financiera de las entidades paraque puedan garantizarse los derechos o las condi-ciones normalizadas de cualquier empresa privada opública.

6ª Promover la formación permanente del personal.

En la recomendación anterior ya se ha hecho refe-rencia a la necesidad de asumir conceptos quepodrían entrar en los planes de formación. En bas-tantes casos, especialmente cuando las entidadesson muy potentes o cuentan con mucho personal, lapropia entidad tiene capacidad para elaborar suspropios planes y satisfacer las necesidades de for-mación de su personal.

148

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing

Pero también se dan muchos casos (especialmenteen las entidades pequeñas) en las que haría faltabuscar intereses o necesidades comunes, a las cua-les responder de una forma conjunta. Creemos que,en ambos casos, el papel de las administracionespuede ser el de promover o ayudar a que la respues-ta a las necesidades de formación sea lo más ade-cuada posible, tomando en consideración las inicia-tivas de las entidades, cuando éstas existan, opromoviendo planes de formación que ofrezcan res-puesta a necesidades comunes.

7ª Ofrecer posibilidades de sustitución, de rotación,de respiro, que eviten o reduzcan el “queme” profe-sional.

A pesar del grado de compromiso personal, muypropio de este sector, el trabajo diario, especialmen-te en algunos servicios o en determinadas condicio-nes, supone un enorme desgaste. Esta realidadsuele ser observada por el Ararteko en las visitas aservicios como, por ejemplo, los centros que atien-den a adolescentes con graves problemas de con-ducta.

Esto se suele traducir en un fuerte estrés, en bajaslaborales, en inestabilidad del equipo… En los casosmás graves, incluso, en la baja de un equipo al com-pleto, en la renuncia de una entidad a gestionar unrecurso, o en las dificultades de la Administraciónpara encontrar una entidad que esté dispuesta agestionarlo. No resulta fácil superar este tipo desituaciones. Sin embargo, no parece que la salidapersonal deba ser la única existente.

Esta problemática, seguramente, tendría que serobjeto de seguimiento y de mayoratención. Así, por ejemplo, un elemento a tener encuenta para próximas ediciones de convenios o con-tratos podría ser que recogieran la figura de la rota-ción, que permita un tiempo de descanso a perso-nas en trabajos que por sus especialescaracterísticas generan un elevado nivel de desgas-te, o bien que se tenga en cuenta el cansancio queimplica determinadas actividades, como son lasrelacionadas con la intervención directa, y se limitesu duración, previendo la realización de otras activi-dades que no supongan tanto desgaste y repartien-do entre todo el equipo las actividades de maneraequitativa.

Los convenios podrían establecer un sistema quelibere al personal de vez en cuando para formarse orotar a otro puesto y así “descansar”. Téngase encuenta que, en ocasiones, el personal competentees escaso, cuesta mucho que se adapte al puesto y,si causa baja, es muy difícil de sustituir, lo que tienemucha repercusión sobre las personas usuarias ysobre el resto del personal, que se ve obligado aasumir una sobrecarga de trabajo aún mayor.

8ª Tomar en consideración la incorporación al sectorde entidades con ánimo de lucro.

La entrada de entidades con ánimo de lucro es per-cibida como una amenaza real por parte de las enti-dades no lucrativas, ya que, en la medida en que semejoren las condiciones laborales –con las mejorasque se van proponiendo– el sector privado verá quees un nicho de trabajo o de negocio a explotar, tal ycomo ha sucedido con las residencias de la terceraedad. Desde el Tercer Sector se cree que su entradapuede aportar competitividad, pero se pone en dudaque puedan ofrecer un mejor servicio que las entida-des sin ánimo de lucro, ya que su porcentaje debeneficio no va a revertir directamente en las perso-nas usuarias, tal y como sucede en la actualidad.Además, ven el riesgo de que aumente la subcontra-tación, de que se rebajen las condiciones laborales(por lo que se hace hincapié en un convenio regula-dor fuerte), o de que desaparezca la crítica y eldebate, elemento consustancial de valor del TercerSector.

No existen criterios claros al respecto sobre el modoen que debe proceder la Administración, pero seaboga por articular medidas de protección, no tantoa las entidades sin ánimo de lucro, sino al propioservicio, fijando unas condiciones de prestación delmismo que hagan prácticamente inviable la obten-ción de beneficios y que, por tanto, disuadan laentrada de entidades con ánimo de lucro, con lo quemejorarían las condiciones tanto de las personasempleadas como de las usuarias.

En este sentido, el propio Parlamento Europeo, alreferirse a los Servicios Sociales de Interés General,señala que “sería un error adoptar un enfoque queestableciera una falsa oposición entre reglas decompetencia, ayuda pública y mercado por un lado,y conceptos de servicio público, interés general ycohesión social por otro”. Por el contrario, añade,“es necesario reconciliarlos promoviendo sinergiaspositivas entre los aspectos económicos y sociales”.En el caso de estos servicios, advierte, “las reglasde la competencia, la ayuda pública y el mercadointernacional debe ser compatibles con los requisi-tos de los servicios públicos, y no al revés” (informedel Parlamento Europeo de 14 de marzo de 2007sobre Servicios Sociales de Interés General en laUnión Europea).

9ª Evaluar y difundir las buenas prácticas.

Nos encontramos ante un sector muy activo, muydisperso, en crecimiento continuo y que ha ido acu-mulando, a lo largo de su trayectoria, una granexperiencia en el buen hacer. Esta experiencia prác-tica, acumulada por las personas y por las entida-des, no siempre es socializada. Por diversos moti-vos, todos ellos comprensibles: el desbordamiento

149

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

l

del trabajo diario, la falta de espacios de reflexión yde intercambio, la propia dispersión del sector…

Existe, por ejemplo, una práctica muy consolidadade elaborar memorias anuales; memorias que sirvenpara justificar los gastos o la subvención recibida (o, a veces, por recibir). Pero, con frecuencia, ni laelaboración de esa misma memoria se convierte enuna oportunidad de reflexión y mejora (sino en untrabajo más a presentar ante la Administración), ni ésta lo utiliza como un mecanismo real de evalua-ción y mejora.

En todo caso, se constata que la elaboración deestas memorias implica un gran esfuerzo para lasentidades por lo que, en aras de la eficacia, tienenque responder a unos objetivos claros, tanto para laentidad como para la Administración. No es positivoque se presenten como un trámite más, con la con-vicción de que no va a tener ningún efecto en el pro-grama, ni en la administración que la recibe. Parece,pues, necesario mejorar la evaluación (que podráser más exigente cuanto mayor sea el compromisoinstitucional) y utilizar esa información para divulgaraquellas prácticas o experiencias que ofrezcan mejo-res resultados.

10ª Promover planes y evaluaciones públicas y par-ticipativas.

Son cada vez más las administraciones que elabo-ran planes de actuación, bien de carácter general,bien centrados en un determinado subsector. Noson tantas las que efectúan evaluaciones de dichosplanes y dan a conocer sus resultados.

Con esta recomendación se busca no sólo que laplanificación y la evaluación sean las formas habi-tuales de funcionamiento, sino que éstas sean lomás participativas posibles (es decir, con la colabo-ración de las propias entidades que trabajan en elsector) y públicas (con lo que ello supone de trans-parencia y de compromiso ante la sociedad porparte de las administraciones).

11ª Sensibilización social.

En la mayor parte de los informes extraordinariosdel Ararteko en materia social se ha incluido unarecomendación referida específicamente a la sensi-bilización social.

Al fin y al cabo, en las sociedades democráticas, esla propia sociedad la que asume o no que determi-nadas prestaciones o servicios sean consideradoscomo necesarios, y quien está dispuesta o no apagarlos o a admitirlos en su barrio. Desde estaperspectiva, el Ararteko viene mostrando su preocu-pación ante determinadas posiciones o reacciones

sociales que ponen en cuestión la conveniencia dedestinar tantos recursos a un determinado colectivo,o de crear o de situar aquí tales o cuales servicios,normalmente dirigidos a personas en situaciones deespecial vulnerabilidad.

En ocasiones por todos conocidas, determinadasreacciones han hecho imposible la creación de unrecurso o que éste pudiera llevar a cabo su serviciocon normalidad. En otros casos, es la propia admi-nistración impulsora la que encuentra serias dificul-tades para crear o ubicar un servicio que consideratotalmente necesario.

En este sentido, debemos retomar aquí la recomen-dación general que en su día hicimos sobre “El lide-razgo institucional en la creación de servicios desti-nados a colectivos en situación de especialvulnerabilidad” (cfr. Informe 2001, pp. 477-481). Trasintervenir en varios conflictos, la institución delArarteko recordaba entonces que la creación de unservicio, de acuerdo con sus características, sueleestar sujeta a una determinada normativa y sueleseguir, por tanto, un procedimiento reglado (licenciade obras, licencia de apertura…). En estos casos, laadministración competente no puede sino aplicar elmarco legal, seguir fielmente el procedimiento tasa-do y resolver puntualmente, autorizando o denegan-do el servicio.

No cabe duda de que, precisamente, una de las fun-ciones básicas de tales procedimientos es la de ofre-cer seguridad jurídica a las partes, tanto a quienessolicitan y promueven la creación del servicio comoa quienes pueden sentirse afectados por el proyec-to. Es importante, pues, insistir en el estricto cum-plimiento del procedimiento y en el aprovechamien-to de las posibilidades que éste ofrece para quetodas las partes puedan hacer sus alegaciones yexponer sus posiciones, en tiempo y forma.

Analizaba también los problemas o carencias que,en ocasiones, pueden poner de manifiesto las reac-ciones vecinales. Reacciones contrarias que encua-draba, de forma didáctica, bajo los siguientes epí-grafes:

a) “No al servicio”: por considerarlo inadecuado, unparche, que no va a la raíz de los problemas, con-tradictorio en sus propios objetivos…

b) “No a que sea aquí”: en unos casos porque yatenemos muchos otros servicios parecidos(“nuestra cuota de solidaridad ya está cubierta”);en otros, porque puede atraer hasta nuestrobarrio problemas que no tenemos… Es decir, nose trata de razones contrarias a la bondad de unprograma (por ejemplo, de reducción de dañosasociados al consumo de drogas), sino a la ubica-ción concreta de un servicio.

c) “¿Por qué aquí y no en tal lugar?”: este tipo deargumentos tiene similitud con los anteriores

150

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing

(también pone en tela de juicio lo acertado de laubicación), porque se plantea en términos decomparación, de agravio comparativo.

d) “No se nos ha informado ni escuchado”: suficien-temente o previamente no se nos ha consultado,no se tiene en cuenta nuestra opinión, no se hanvalorado las posibles consecuencias negativaspara nosotros, se ha llevado el proyecto con sigi-lo, se nos presentan hechos consumados…

Bajo cada uno de estos tipos de formulaciones,expuestas de modos muy diferentessegún las diferentes personas y situaciones, sepuede descubrir el cuestionamiento de aspectosbásicos y, con frecuencia, poco trabajados social-mente. Así:

• Se muestra el desacuerdo con determinadas políti-cas (a).

• Se cuestiona la concentración de determinadosservicios en ciertas zonas (b).

• Se pone en cuestión la falta de planificación y unadistribución equitativa de recursos (c).

• Se protesta ante la falta de información y de cau-ces de participación (d).

No se trata de valorar lo acertado o no de los argu-mentos, ni tampoco de aceptarlos acríticamente,sino de tratar de comprender qué cuestiones bási-cas pueden alimentar estas posturas. Si existiese,por ejemplo, una planificación pública de determina-dos servicios, posiblemente sería más fácil defen-der, ante la representación vecinal de una zona con-creta, la necesidad de que un determinado recursose sitúe en dicha zona, al igual que otros similaresse sitúan –o se situarán, de acuerdo con la planifi-cación– en otras zonas. En todo caso, no parececasual que las reacciones contrarios o más virulen-tas se den, frecuentemente, en localidades o enbarrios especialmente castigados por procesos dedegradación o que se sienten marginados.

Para prevenir y evitar estos problemas es necesariala sensibilización social. En ese sentido, respecto ala creación de servicios para colectivos de personasen riesgo de exclusión o situación de especial vulne-rabilidad, la institución del Ararteko considera nece-sario que las administraciones competentes adop-ten, en todos los casos, una posición activa y deliderazgo que busque los siguientes objetivos:

• Lograr una sensibilización social sobre la necesi-dad y bondad de los servicios destinados a pobla-ciones en riesgo de exclusión, lo que exige, almenos, información sistemática y clara sobre laspolíticas, apuestas y programas de respuestasocial a la marginación.

• Analizar las necesidades de atención y, conse-cuentemente, planificar las respuestas y su distri-bución territorial, evitando concentraciones excesi-vas y el consiguiente riesgo de creación de guetos.

• Favorecer la existencia y promover la utilización demecanismos de participación que permitan elintercambio de informaciones y propuestas, yposibiliten la presencia activa tanto de los agentessociales organizados (asociaciones…) como elvecindario directamente afectado en todas lasfases del proyecto: diseño, puesta en marcha,seguimiento…

• Coordinarse y adoptar posiciones comunes entre lasdiferentes administraciones o departamentos impli-cados (de ámbito local, territorial o comunitario).

• Ofrecer las garantías necesarias para el correctofuncionamiento de los servicios. Garantías queafectan, por ejemplo, al apoyo, control, evalua-ción, continuidad… de programas y/o profesiona-les, especialmente cuando la gestión de un recur-so se delega en otra entidad y surge de lainiciativa social; y garantiza también tanto para laspersonas usuarias del servicio como para los veci-nos y vecinas del lugar.

• Evitar los posibles conflictos y, en el caso de quesurjan, contribuir decididamente a su pronta solu-ción.

• Efectuar un seguimiento de los programas quepermita introducir las modificaciones necesarias yextender las buenas prácticas.

Por todo ello, la institución del Ararteko consideratotalmente necesario que los responsables institucio-nales impulsen y lideren estos proyectos, tanto másporque –sobre todo en sus inicios– pueden provocarpreocupaciones y recelos en sectores de la poblacióno, más concretamente, entre las personas más próxi-mas o que se sienten más directamente afectadas porellos. Y plantea que el liderazgo institucional debebuscar la sensibilización social, la participación ciu-dadana, la planificación de las respuestas a las nece-sidades, la coordinación entre administraciones, elapoyo a las iniciativas sociales solidarias, la colabora-ción con los agentes sociales más comprometidos enla defensa de los excluidos, y la garantía del correctofuncionamiento de los servicios.

Aunque la recomendación del Ararteko del año 2001esté muy relacionada con la creación de determina-dos recursos específicos, la sensibilización social estotalmente necesaria respecto a todo el campo deintervención social, si se quiere que éste respondaadecuadamente a unas necesidades crecientes yque, por tanto, exigirán nuevos recursos que, enúltima instancia, son pagados por la ciudadaníamediante los impuestos. Seguramente, ayudaría aello un mayor reconocimiento público por parte de laAdministración de la labor que desarrollan estasentidades.

12ª Promover y favorecer el voluntariado.

Como los datos del informe muestran, son muchísi-mas las personas que trabajan en este sector de

151

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

l

forma voluntaria y sin ninguna remuneración, lo cualno tiene por qué estar reñido con la necesaria profe-sionalización. Cada cual (profesional-voluntario/a)puede tener su papel.

Existe ya en nuestra comunidad una ley del volunta-riado que busca, precisamente, promoverlo. En lasentrevistas y grupos de discusión llevados a cabopara la elaboración del informe, así como en las reu-niones que solemos mantener periódicamente conasociaciones y federaciones, se observa que, almenos en determinados subsectores, va disminu-yendo el número de voluntarios, la incorporación denuevas personas o su grado de compromiso.

Conviene, pues, efectuar un seguimiento de estarealidad, analizar sus causas y tratar de superarlas.

13ª Algunas sugerencias dirigidas al propio sector oa otros agentes sociales.

Como ya se ha dicho al inicio, hay cuestiones cuyamejora corresponde a la Administración –o cuyamejora, al menos, depende fuertemente de ella– yotras cuestiones que dependen fundamentalmentede las propias entidades o de otros agentes socialescomo los sindicatos.

El Ararteko, por sus funciones, se ha centrado en lasprimeras, y a ello se han dedicado las 12 recomen-daciones anteriores. No obstante, parece convenien-te sugerir al menos tres líneas de mejora que la pro-pia realización del informe ha puesto de manifiestocon cierto énfasis:

– Respecto a las entidades, la necesidad de profe-sionalizar más su gestión. Si bien se ha avanzadomucho en este terreno, falta aún mucho para asu-mir plenamente la necesidad y los beneficios dela gestión. Históricamente, el sector ha estadomuy centrado en valorar los puestos de atencióndirecta (germen original de las entidades) dejan-do de lado la gestión.

En la actualidad, se puede distinguir entre sec-tores muy profesionalizados y aquellos que,aunque con una evolución importante en su pro-fesionalización, aún tienen un menor grado. Esel propio personal técnico de las entidades (y nosolamente la Administración) quien no terminade valorar la gestión o de reconocer su necesi-dad para desarrollar estrategias de viabilidad dela entidad y de calidad en el servicio a medioplazo.

En lo que respecta a la Administración, en gene-ral, se valora económicamente de forma insufi-ciente la gestión, aunque, como en la gran mayo-ría de aspectos del Tercer Sector, existan grandesdiferencias según tipo de entidad, de subsector,

de servicio. Ya se ha señalado que, seguramente,haría falta incluir o incrementar esta partida.

La entidad debe tener una gestión eficaz, con unaorganización de los recursos humanos y técnicosque permita una continuidad al proyecto. Teneren cuenta la comunicación entre los trabajadores,sus derechos laborales, llevar adelante una con-tabilidad detallada…, seguramente, hará más efi-caz la labor a desarrollar.

En todo caso, si se aumentase la partida, habríaque definir previamente a qué iría destinada,para evitar ánimos de lucro encubiertos. Se trata-ría de encontrar un punto medio entre la situa-ción actual (en la que resulta muy complicadoincluir en las fuentes de financiación incrementoseconómicos derivados de los nuevos costes) yuna ampliación en las financiaciones que hagaincontrolable el destino del gasto.

En algunos casos, por lo manifestado en los gru-pos de discusión, las juntas directivas no profe-sionalizadas suponen un problema a la hora degestionar las entidades, ya que por su falta deconocimiento (cuando éste existe) pueden tomardecisiones que comprometen el futuro de la enti-dad. Sin embargo, son un elemento diferencial eidentitario del sector, junto con el voluntariadode atención directa, por lo que ha de buscarse unequilibro en este campo y una diferenciación defunciones entre el personal técnico remunerado yel personal voluntario.

– Respecto a los sindicatos, la necesidad de profun-dizar y adaptar su presencia en las entidades.Según lo analizado en este informe, tambiéndebe evolucionar el papel de los sindicatos,aumentando y profundizando su presencia en lasentidades, que actualmente es minoritaria.Deben conocer más en profundidad la realidad delas entidades, generando expertos especialistasen Tercer Sector (como tienen en otras áreas).

Por otra parte, la entrada o la mayor intervenciónde los sindicatos debe percibirse como una opor-tunidad, y no como una amenaza. Para ello,seguramente deben tener en cuenta que el Ter-cer Sector no responde estrictamente al modeloclásico de actuación empleador-trabajador, yaque en muchas ocasiones los responsables delas entidades se conciben a sí mismos como tra-bajadores.

Puede que ello exija asumir un rol de coopera-ción, no solamente con las personas empleadas,sino con la dirección de las entidades en lasnegociaciones económicas, debido a que los fon-dos (que serán los que permitan mejorar las con-diciones laborales) se obtienen principalmentede la financiación pública.

152

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Equi

po t

écni

co d

e A

dos

Con

sult

ing

– Respecto a otras iniciativas, como obras socialesde entidades bancarias. Sería beneficioso social-mente (aunque complicado legalmente) que laobra social de entidades bancarias y el mecenaz-go social de grandes corporaciones fuese cohe-rente con los objetivos sociales previamente defi-nidos entre Administración y entidades del TercerSector, evitando la financiación de actividades oservicios que no encajan con las políticas socia-les definidas.

Al ser las entidades bancarias organismos autó-nomos con su propia capacidad de acción, al

igual que Administración y Tercer Sector, la cola-boración resulta complicada. Pero se lograríanmejores resultados sociales si se trabajase enuna única línea y, por ellas se aboga por ir defi-niendo en conjunto un sistema coherente. En todo caso, en las tres cuestiones aquíplanteadas, insistimos, se trata de sugerenciasmás que de recomendaciones, recogidasaquí porque han sido destacadas por muchas personas, tanto en los grupos de discusión como en el cuestionario Delphi y, sin duda, redundarían en la mejora del servicioofrecido.

153

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A-D

ICIE

MB

RE

2008

Con

dici

ones

de

trab

ajo

en e

l ter

cer

sect

or d

e in

terv

enci

ón s

ocia

l

Las colaboraciones publicadas en estarevista con la firma de sus autoresexpresan la opinión de éstos y nonecesariamente la de Zerbitzuan o ladel SIIS.

PRODUCESIIS Centro de Documentación y Estudios

SIIS Dokumentazio eta Ikerketa Zentroa

Fundación Eguía Careaga Fundazioa

General Etxague 10 bajo 20003 DonostiaTel. 943 423656 Fax 943 293007publicaciones@siis.net

CONSEJO DE REDACCIÓNEdorta Azpiazu Maite EtxabeIñaki HerasElena Martín Zurimendi Jesus OtañoArantxa Rodríguez BerrioLuis Sanzo Ramón Saizarbitoria Helena Sotelo Joseba Zalakain

EDITAEusko Jaurlaritzaren ArgitalpenZerbitzu NagusiaServicio Central de Publicaciones delGobierno VascoDonostia-San Sebastián, 101010 Vitoria-Gasteiz

DISEÑOEstudio Lanzagorta

MAQUETACIÓN Concetta Probanza

FOTOCOMPOSICIÓN

IMPRESIÓN

Depósito Legal: SS-101/86ISSN: 1134-7147

® SIIS Centro de Documentación yEstudios de la Fundación EguíaCareaga

Está permitida la reproducción total oparcial por cualquier medio de losartículos contenidos en esta revista,siempre que se cite la fuente y el autoro autores de los mismos.

442008

44

Normas de presentación de originales para Zerbitzuan

• Zerbitzuan está abierta a la publicación de artículossobre servicios y políticas sociales por parte de pro-fesionales, investigadores, representantes institu-cionales y de todas aquellas personas interesadasen las políticas de bienestar social.

• Todos los artículos deberán ser inéditos y girar entorno a los ejes temáticos básicos de la revista (servicios sociales y políticas de bienestar social,participación social, inmigración, pobreza y exclu-sión social, discapacidad, atención a las personasmayores, infancia y menores en situación de des-protección, drogodependencias e intervenciónsocial en general). Una vez recibidos, los artículosserán sometidos a la consideración de los miem-bros del Consejo de Redacción, que decidirán sobresu publicación de acuerdo a criterios de calidadcientífica y oportunidad editorial.

• Una vez aceptados los artículos para su publica-ción, la dirección de la revista se reserva el derechode modificar el título y epígrafes de los textos, asícomo de realizar las correcciones de estilo que seestimen convenientes, de acuerdo con las normasde estilo de la revista.

• Los artículos se enviarán mecanografiados en undocumento de Word, bien por email, bien por cual-quier otro medio informático.

• Los artículos pueden redactarse tanto en euskeracomo en castellano, y serán publicados en el idiomaen el que se reciba el original.

• Desde el punto de vista formal, se ruega atenerse alas siguientes pautas:

– La extensión del contenido de cada artículoserá de entre 4.500 y 9.000 palabras, contandolas posibles tablas, cuadros, gráficos y biblio-grafía. Se ruega adjuntar sólo las tablas y gráfi-cos que se consideren imprescindibles.

– En la primera página se hará constar el títulodel artículo, el nombre del autor o autores, y elcargo o centro de referencia que se quierahacer constar, así como la dirección y el teléfo-no de contacto del autor/a. Se añadirá tambiénun breve resumen o sumario del artículo (máxi-mo 150 palabras).

– Las citas o notas irán a pie de página.

– Las referencias bibliográficas de los artículosseguirán las Normas ISO 690/1987.

La dirección y teléfono de contacto de la revista son los siguientes:

ZerbitzuanSIIS Centro de Documentación y EstudiosSIIS Dokumentazio eta Ikerketa ZentruaGeneral Etxague 10 bajo 20003 Donostia-San SebastiánTel. 943 423656 Fax 943 293007publicaciones@siis.net

44ZERBITZUAN

GIZARTE ZERBITZUETAKO ALDIZKARIAREVISTA DE SERVICIOS SOCIALESABENDUA·DICIEMBRE 2008

7 INMIGRACIÓN Y SERVICIOS SOCIALES: ¿ÚLTIMA RED O PRIMER TRAMPOLÍN? 19 ALGUNAS IMPLICACIONESSOCIALES Y ECONÓMICAS DE LA LONGEVIDAD Y LA DEPENDENCIA 31 GIZARTE LANGINTZAREN JARDUTEPROFESIONALA GAUR EGUN 39 EFICIENCIA EN LAS EMPRESAS DE INSERCIÓN Y APOYO PÚBLICO55 ADOLESCENTES GITANOS VASCOS: VOCES Y PROPUESTAS SOCIOEDUCATIVAS 65 CONTEXTOS EXPLICATIVOSDE LA REDUCIDA FECUNDIDAD Y EL REDUCIDO EMPLEO FEMENINO EN ESPAÑA EN EL MARCO COMPARADOEUROPEO 77 PRECARIEDAD, POBREZA Y DESIGUALDAD EN LA CAPV: UNA LECTURA A PARTIR DE LAENCUESTA DE POBREZA Y DESIGUALDADES SOCIALES 99 PERSONAS CON DISCAPACIDAD AFECTADAS POREL SISTEMA PENAL-PENITENCIARIO EN ESPAÑA 115 CLAVES EN LA INSERCIÓN LABORAL DE PERSONASCON ENFERMEDAD MENTAL 127 II PLAN VASCO DEL VOLUNTARIADO: EJES FUNDAMENTALES 135 CONDICIONESDE TRABAJO EN EL TERCER SECTOR DE INTERVENCIÓN SOCIAL

ZER

BIT

ZUA

N44

ABEN

DU

A·D

ICIE

MB

RE

2008

44

ZERBITZUAN

2008ABENDUA·DICIEMBRE

Inmigración y serviciossociales: ¿última red o primertrampolín?

Algunas implicaciones socialesy económicas de la longevidady la dependencia

Gizarte langintzaren jarduteprofesionala gaur egun

Eficiencia en las empresas deinserción y apoyo público

Adolescentes gitanos vascos:voces y propuestassocioeducativas

Contextos explicativos de lareducida fecundidad y elreducido empleo femenino enEspaña en el marco comparadoeuropeo

Precariedad, pobreza ydesigualdad en la CAPV: unalectura a partir de la Encuestade Pobreza y DesigualdadesSociales

Personas con discapacidadafectadas por el sistema penal-penitenciario en España

Claves en la inserción laboralde personas con enfermedadmental

II Plan Vasco del Voluntariado:ejes fundamentales

Condiciones de trabajo en eltercer sector de intervenciónsocial

Salneur r ia • P.V.P.: 6 €