EL DERECHO SANCIONADOR Alfredo Quispe Correa

I

El Tribunal Constitucional, en el expediente Nº 00535-2009-PA/TC, Lima, expidió una sentencia sobre el caso de un estudiante sorprendido en el campus universitario con un cigarrillo de marihuana, (hecho por el que fue expulsado), ordenando su reincorporación. La resolución ha generado polémica por considerar que se habría violado la autonomía de la universidad que aplicó su Reglamento Disciplinario Interno, cumplió con el Debido Proceso y permitió el irrestricto Derecho de Defensa del estudiante.

Las preguntas que surgen de inmediato son las siguientes: ¿estaba

cuestionada la autonomía universitaria, el debido proceso y el derecho de defensa? ¿O se trata, por el contrario, de una vulneración al principio de que nadie puede ser condenado por acto que no esté debidamente calificado en la ley, ni sancionado sin la existencia de una ley previa? Estas son partes de las interrogantes que trataremos de responder en el presente artículo, aunque antes señalaremos los avatares del proceso en las instancias judiciales.

El Segundo Juzgado Mixto de la Molina y Cieneguilla declaró improcedente

la demanda del estudiante por considerar, de conformidad con el artículo 5.1 del Código Procesal Constitucional, que los hechos y el petitorio de la demanda no estaban referidos, en forma directa, al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado. Lo que conocemos como improcedencia liminar, porque el objeto del Amparo es la protección de los derechos de naturaleza constitucional, o sea aquellos reconocidos básicamente y de manera expresa o implícita en la carta política, y no de los derechos que puedan derivar de normatividad inferior.

Apelada la sentencia de primera instancia, la Sexta Sala Civil de la Corte

Superior de Justicia de Lima, confirmó la apelada pero desestimó el artículo 5.1 del CPC como fundamento aplicando, en su lugar, el artículo 5.2 del mismo cuerpo legal, que dice: no proceden los procesos constitucionales cuando existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus. Con esta resolución se dio por terminada la competencia judicial, interponiéndose el recurso de agravio constitucional correspondiente.

Entrando al fondo del asunto debemos precisar que, a nuestro parecer, la

autonomía universitaria no estuvo nunca cuestionada. La Constitución, en su artículo 18, 4ta. parte, advierte que cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Como consagra la autonomía del sistema electoral conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, según el artículo 177 de la Constitución.

También la Defensoría del Pueblo es autónoma, como el Ministerio Público, como el Consejo Nacional de la Magistratura que tiene el atributo de la independencia. Sin embargo, hipotéticamente hablando, ¿se puede, invocando la autonomía, no digo de manera dolosa, escudarse para vulnerar un derecho de la persona? La respuesta a esta pregunta es radicalmente negativa. Como se ha sostenido reiteradamente “no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos”. Si se viola o amenaza el derecho de una persona corresponde al juez común, en primer término, o al juez constitucional, en último, disponer que cese la violación o amenaza de violación y reponer las cosas al estado anterior al de la violación o amenaza de violación.

Aclaremos que no nos estamos refiriendo a la universidad en general ni a la

universidad cuestionada en particular sino, en abstracto, a la autonomía consagrada en la carta como atributo que permite desarrollar actividades sin injerencias extrañas. Pero la autonomía tampoco es extraterritorialidad, acepción con la que pretendían hacer comulgar algunos militantes en permanente “guerra” contra la democracia y el Estado para encontrar refugio, impedir la actividad policial, del Juez o del Ministerio Público y hallar impunidad.

En cuanto a la otra pregunta, relativa al debido proceso, hay que señalar que

la Constitución, en su artículo 139.3 ha establecido que, entre otros, son principios y derechos de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. El C.P.C., en el artículo 4, parte tercera, entiende por tutela procesal efectiva el libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procesos distintos, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios, entre otros derechos igualmente importantes.

Picó i Junoy (1997: 39 á 164), ha señalado el contenido del derecho a la

Tutela Judicial Efectiva como: derecho de acceso a los Tribunales, a obtener una sentencia fundada en derecho congruente, a la efectividad de las resoluciones judiciales, al recurso legalmente previsto, a lo no indefensión, al juez predeterminado por la ley, al derecho a la defensa, a ser informado de la acusación, a un proceso público, a un proceso sin dilaciones indebidas, a un proceso con todas las garantías, a utilizar los medios de pruebas pertinentes, a no declarar contra sí mismo, a no declararse culpable y a la presunción de inocencia.

Por su parte, Gozaini, Osvaldo Alfredo, (2004: cap. II al X), coincide en

gran medida con Picó i Junoy, destacando como una posición singular el cuestionar “La Tasa de Justicia como Obstáculo para el Acceso a la Justicia”, (Cap. III) y la importancia del “Plazo Razonable”, (Cap. IX). En diversas jurisprudencias, el Tribunal Constitucional ha desarrollado, en extenso, el contenido de los principios y derechos de la función jurisdiccional, tal como aparece en la obra de Bermúdez Tapia, Manuel, (2007: 534-546).

En la interrogación formulada en la introducción, sobre si se habría violado

el debido proceso en el caso del estudiante, la respuesta resulta negativa, tal como sostiene el propio tribunal en su sentencia. Creemos que en ningún momento se ha cuestionado la autonomía universitaria, ni el debido proceso, ni el derecho de defensa, pero es bueno advertir, como lo ha hecho en otras ocasiones el propio Tribunal Constitucional, que estos principios no son exclusivos de la función judicial y no

comprende sólo a las entidades públicas. También las entidades privadas están obligadas a cumplir con estos lineamientos porque corresponden a la esencia misma de lo que es un Estado de Derecho.

No se puede admitir que al funcionario público se le frene el

comportamiento arbitrario mientras, por otro lado, se abren las puertas de la arbitrariedad para los particulares. Por su naturaleza el ser humano, por el respeto que merece su dignidad, porque constituye el fin supremo de la sociedad y del Estado, sus derechos trascienden los límites públicos para comprender también la actividad de los particulares. No puede admitirse la paradoja de prohibir al funcionario público una conducta lesiva y franquearle esa posibilidad a las demás personas.

II ¿Cuál es, entonces, el punto medular de la sentencia del Tribunal

Constitucional? Tres son los aspectos fundamentales de la sentencia: “(24), que la sanción impuesta por la Universidad resulta desproporcionada y sin una base objetiva que la sustente, violando el principio de razonabilidad con el que se debe actuar en uso de sus facultades discrecionales; (30) ...el principio de legalidad está reconocido en el inciso D), numeral 24, del artículo 2do. de la Constitución Política, y exige que una sanción sea esta de índole penal o administrativa, cumpla con tres requisitos: (i) la existencia de una ley; (ii) que la ley sea anterior al hecho sancionado; y, (iii) que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado.

El Tribunal reconoce que el Reglamento General de Estudios de la

Universidad demandada cumple con dos de los tres elementos que integran el principio de legalidad. Sin embargo, la relación entre las faltas tipificadas y las sanciones previstas ... tienen un grado de ambigüedad e indeterminación que podrían condicionar un juicio de valor que no sería discrecional, sino arbitrario; ello lo hace contrario al principio de tipicidad de las normas sancionatorias.”

Y, en lo que resulta, a mi juicio, el punto central de la resolución del

Tribunal Constitucional, se sostiene: “(38). En un estado de derecho, la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas (subrayado nuestro), siendo así, al no existir una definición clara y precisa sobre lo que la Universidad ... considera como falta grave y advirtiéndose que la sanción no está claramente establecida para cada conducta, se concluye que el régimen disciplinario contemplado en el Reglamento no guarda relación con el principio de taxatividad”.

Y he considerado este como punto central de la resolución porque existía la

creencia, que el Tribunal desbarata con la afirmación precedente, que el famoso principio de Farinaccio, en el Siglo XII, en el sentido a que no hay crimen ni pena si no están claramente tipificados en la ley, sólo estaba referido al derecho penal y que no era extensivo al derecho administrativo ni al derecho parlamentario y, menos, a las asociaciones particulares. Este es un avance importante que confirma el dogma de nuestros días: no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos.

La sentencia del Tribunal Constitucional, en el caso tratado, señala en su

parte resolutiva, cuarta parte, lo siguiente: “Ordenar a la Universidad San Ignacio de Loyola que adecue su Reglamento General de Estudios a fin de que pueda identificarse de una manera clara, cierta y taxativa, las faltas que ameritan la sanción de separación”. Aborda el tema de la tipicidad y la demanda a una institución particular,

Ahora bien, ¿porqué no puede extenderse, igualmente, la exigencia de la motivación a todas las entidades, públicas o particulares?

III La tipicidad ha sido estudiada en extenso en el Derecho Penal. Se la puede

definir como la identificación precisa de una conducta en la norma legal y sirve de eje en el proceso de interpretación y determinación de responsabilidades. En ese sentido es una garantía porque nadie podrá ser sometido a juzgamiento por acto no tipificado. La tipicidad, conjuntamente con la acción, la antijuricidad y la culpabilidad son considerados como elementos del delito. O como diría Donna, “la ley penal debe determinar la acción contraria a la norma” (1996: 18).

En el derecho penal es extenso el número de autores y obras producidas

alrededor del principio de legalidad. Donna lo ha sintetizado de una manera admirable: La ley penal debe ser escrita, no consuetudinaria; no sólo debe ser formal sino que debe tener sentido material; no hay delito, ni pena, sin ley previa; prohibición de la analogía; prohibición de la retroactividad; prohibición de fundar responsabilidad penal por el derecho consuetudinario; y mandato de certeza. (1996: 11)

Y volviendo al tema recurrente: no se puede generalizar ni concluir con que

este principio es sólo aplicable en el Derecho Penal, porque también lo es en el Derecho Administrativo. El artículo 230 de la ley 27444, señala cuáles son los principios de la potestad administradora: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad. Específicamente, cuando habla de la tipicidad, aclara:

230.4.- Tipicidad. Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar en vía reglamentaria. El último párrafo se refiere a las llamadas “leyes en blanco” que permiten

un desarrollo del ilícito vía reglamento. Este tipo de leyes han recibido diversas críticas, a las que me suscribo, porque al abrir la puerta para la actuación burocrática se puede derivar en abusos por su marcada, inveterada, genuflexión al poder.

El principio de tipicidad exhaustiva, para Morón Urbina, “... exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: la reserva de ley para la descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por la administración; la exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las conductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas; ( i ). La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva de los supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de interpretación restrictiva y concreta)”. (2007: 654-55)

En el proceso político que se me siguiera por Infracción de la Constitución,

sostuve: “Si es así, ¿qué actos constituyen infracciones constitucionales? No se ha especificado legalmente. Sólo figura un extremo de pena en la Constitución. Que llega hasta diez años de inhabilitación para ejercer función pública. Sin embargo, no existe una tabla que determine qué actos son infractorios y qué penas merecen. ¿En qué casos se aplicaría el máximo de la sanción y en qué otros casos existiría una punición menor? Nadie lo sabe. Este es un castigo fundado en la subjetividad, cuyo origen es estrictamente político, lo que puede ser causa de arbitrariedades. Quienes lo han dicho, con la autoridad que se les reconoce, son el doctor Valentín Paniagua Corazao y el doctor Marcial Rubio Correa”. (Quispe Correa: pág. 19). ¿ El Congreso se estima exonerado del deber de tipificar ilícitos constitucionales?

Por supuesto que, entonces y, aún, en estos días, el Parlamento se hace el

desatendido sobre la necesidad de establecer un catálogo de conductas inconstitucionales, así como un repertorio de sanciones que cada una de esas conductas merecería. Hace falta una ley que cumpla con lo que hoy confirma el Tribunal Constitucional: la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas. Y el parlamento es una institución pública.

Por lo tanto: “Habrá que determinar, (legislativamente), previamente en qué

consiste la infracción constitucional, porque para la mayoría de los autores que han escrito sobre el particular, se trataría de la transgresión de una norma constitucional que merecería una sanción política”. (Quispe Correa: 2005-18-19)

Pérez Royo cuando se refería al principio de legalidad en el Derecho

Sancionador decía que: “El contenido del derecho fundamental está integrado por dos garantías, una material y otra formal. La garantía material está constituida por una triple exigencia: la existencia de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado, (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado, (lex certa). Mientras que la garantía formal está constituida por la exigencia de una forma de rango adecuado con base en la cual se puede imponer la condena o sanción”. (2,000: 517).

Y la más importante de todas las garantías materiales, para Pérez Royo, era

el principio de tipicidad ... para reducir al mismo tiempo el arbitrio del juez al aplicar la norma. (2000: 518). Estas ideas fueron remitidas al Congreso en el proceso político que se me instauró, pero no fueron tomadas en cuenta a pesar de las claras referencias del autor español al derecho penal y administrativo.

Baca Calderón, (2004: 97 y sgts.), por su parte señala cuáles son estos

principios en el Perú, que configuran el sistema sancionador en el derecho

administrativo: el principio de legalidad, el principio de razonabilidad y proporcionalidad y el principio acusatorio.

La novedad en la sentencia del Tribunal Constitucional radica, repetimos,

fundamentalmente, en que desborda estas dos áreas para comprender la relación de los particulares dándole a la “norma” un sentido de ley material. Y creemos que esta jurisprudencia pesará lo suficiente para que muchas entidades que se juzgan exceptuadas del cumplimiento de estos principios, comiencen a revisar sus reglamentos, o estatutos internos, bajo el horizonte del debido proceso y del principio de “legalidad”.

IV

Preguntábamos además, en líneas anteriores, por la motivación, exigencia que es otro pre requisito del debido proceso y si como tal, era demandable a las instituciones particulares. Ahora bien, a propósito de este fallo es prudente recordar la persistencia del Tribunal Constitucional, en otras resoluciones, en demandar la motivación de cualquier resolución que implique sanción. Una persona debe saber por qué se le sanciona para que pueda defenderse. Sin embargo, hay representantes de instituciones privadas que se consideran exceptuadas o al margen de esta exigencia, como si fuera solo requisito para las sentencias de índole penal, en el mejor de los casos. Y no es así, porque “La motivación o fundamentación de cualquier Resolución Judicial o Administrativa sirve para que el procesado o actor en el proceso conozca porque se adopta determinada sanción contra él. Sabiendo de qué se le acusa sabrá de que defenderse. (Quispe Correa: 2005-123)

Ahora bien, la Constitución, cuando se refiere a los principios y derechos de

la función jurisdiccional, (art. 139), demanda en su inciso 5, la motivación escrita en las Resoluciones Judiciales en todas las instancias, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustenten. Claro, circunscribe la obligación a la administración de justicia. Por lo tanto esta norma no es aplicable a las resoluciones sancionatorias emanadas del Congreso.

Debe serlo, entonces, la ley relativa al procedimiento administrativo que se

ha glosado, que comprende al llamado “Derecho Parlamentario”. ¿O acaso las sanciones que impone el Congreso, por ser políticas, deben carecer de fundamentación? Sería absurdo. Como no hay una ley que diga en que consiste las infracciones de la Constitución y que pena merecen cada una de esas infracciones no pudo, el Parlamento, motivar la resolución que sancionó abusivamente a Parlamentarios y Ministros de Estado.

La Ley 27444, abordando el área pública, en el artículo 3ro., señala los

requisitos para la validez de los Actos Administrativos: “Art. 3ro., Requisitos de Validez de los Actos Administrativos.

Son requisitos de validez de los Actos Administrativos:

4. Motivación. El Acto Administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

Morón Urbina precisa que entre los principales vicios del Acto

Administrativo independientemente que sean pasibles de nulidad, se encuentran, en razón de la motivación: la omisión de motivación, motivación insuficiente, motivación falsa, motivación contradictoria, motivación errada (de hecho o de derecho), y motivación ilícita. (2007: 135).

Entonces no sólo es una exigencia a los jueces sino que lo es para la validez

del acto administrativo que está a cargo de los Funcionarios Públicos. Y si el Congresista ejerce función pública, por excelencia, ¿puede exceptuare de ese deber? Y además, si esta es una obligación para Jueces y Administradores Públicos, cuya finalidad escencial es impedir el abuso, la arbitrariedad, el absurdo, en las decisiones, ¿porqué esa obligación no se extiende a las instituciones particulares que emiten sanciones drásticas que encierra, la más de las veces, un gran daño moral ¿Ellas también están liberadas de justificar racionalmente, coherentemente, sus decisiones?

Siguiendo con el Derecho Administrativo, la Ley 27444, demanda más

formalidades y exigencias para la motivación. El artículo 6to. determina que la motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes al caso específico y la exposición de las razones jurídicas y normativas que justifican el acto adoptado.

Prohibe como motivación las fórmulas generales o vacías de

fundamentación para el caso concreto o aquellas formuladas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia, no sirven para esclarecer la motivación del acto. Morón señala el fundamento de esta decisión:

“La exigencia de argumentar la orientación de los actos administrativos, es

reconocida como el mecanismo necesario para permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad en la actuación pública, dado que obliga al Funcionario a razonar, reflexionar, a patentizar tanto la justificación de su acto con el objetivo perseguido con su emisión con lo cual brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su competencia, circunscribiéndose sólo a dictados de interés público, exponiendo un elemento valioso para una ulterior interpretación, calificación y control de su actuación en términos de objetividad y finalidad pública”. (2007: 144-45)

Legitimidad de la que carece la formula que usa el Congreso para imponer

una sanción a través de una Resolución Legislativa. Su esquema es el siguiente: “De conformidad con el artículo 100 de la Carta Política y considerando la gravedad de los hechos denunciados que constituyen evidentes infracciones a la Constitución en sus artículos ............. se hace imperativo ejercer las atribuciones del Congreso de la República, establecidas en el artículo 100 de la Carta Política del Estado, para imponer sanción, ha resuelto .....”

Colomar Hernández, en un extenso libro, ha escrito sobre las exigencias

Constitucionales y legales para elaborar la motivación de una Resolución Judicial. Dice por ejemplo: “En este sentido, motivación es sinónimo de justificación jurídica de la decisión. Y por ello la esencia del concepto de motivación se encuentra en que el juez justifique que su decisión es conforme a derecho y ha sido adoptada con sujeción a la ley”. (2003: 39)

También señala que “de manera que toda motivación judicial deberá

justificar la racionalidad jurídica de la decisión, y eventualmente para los supuestos de discrecionalidad deberá contener justificación expresa de la razonabilidad de la opción elegida entre varias legítimas y racionales”. (2003: 40)

Estas son sólo dos citas del extenso trabajo de Colomer, el que aborda temas

como los Fines de la Motivación, Los requisitos de la Motivación, Alcance y Extensión de la Obligación de Motivación. En el Capítulo II precisa, además, la exigencia de racionalidad y coherencia, a la que distingue de la razonabilidad. ¿pero, sólo son exigibles estos requisitos a las decisiones judiciales? Hemos respondido que no. Que también alcanzan al área del Derecho Administrativo y se debe extender en las instituciones privadas.

Picó i Junoy recuerda que las sentencias deben ser motivadas y congruentes

(1997:60). Una aplicación, advierte, de la legalidad, que sea arbitraria, manifiestamente irrazonada e irrazonable, no puede considerarse fundada en derecho (1997:61) Y precisa las finalidades de la motivación: permite el control de la actividad jurisdiccional, hace patente el sometimiento del juez a la ley, logra el convencimiento de las partes y garantiza la posibilidad de control de la resolución. (1997: 64)

Para Gozaíni, “... el contenido de la motivación no es otro que resolver con

razones que se justifiquen sin esfuerzo dialéctico. Debe existir una ponderación jurídica que acompañe el proceso lógico de aplicación normativa, con el sentimiento implícito de hacer justicia y que ésta sea perceptible a quien se dirige y, en dimensión, a toda la sociedad”. (2004:440)

El fallo del Tribunal Constitucional, en el caso Oroya Gallo, y en otros análogos, ha señalado los fundamentos por los cuales toda institución, pública o privada, está obligada a respetar los principios consagrados en la Constitución, como medida de protección de los derechos personales. Si esto es así, ¿por qué el parlamento no motiva sus resoluciones sancionatorias? ¿En qué se basan los representantes elegidos por el pueblo para sancionar políticamente a una persona, sin señalar las causas por las cuales se les responsabiliza?

El Congreso, al emitir la resolución que pone fin al proceso previsto en la

Constitución, sólo se limita a decir: “De conformidad con el artículo 100 de la Constitución, el Congreso ha resuelto ...” Nadie sabe el por qué de esa conclusión, cómo se ha llegado a fundar la resolución punitiva, cuáles artículos han sido violados y de qué modo, cuando se habla de infracción de la Constitución, por ejemplo? Si ayer hubiesen existido magistrados constitucionales, con el pensamiento renovado por las doctrinas modernas e inclusivas que apreciamos hoy, las acciones de amparo que se interpusieron contra esas resoluciones congresales hubiesen sido declaradas fundadas.

En este caso y para evitar hechos similares en el futuro, el Congreso,

siguiendo los lineamientos de la Jurisprudencia Constitucional, debería reglamentar el artículo 99 de la Constitución teniendo en cuenta, por lo menos, los principios de ley escrita y cierta, la tipicidad y taxatividad.

Finalmente, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp.

N° 3741-2004-AA/TC, hizo una distinción muy clara entre jurisprudencia y precedente. La primera, “... constituye ... la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo”.

En cambio, “a través del precedente constitucional, ejerce un poder

normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto”. Como conclusión podemos afirmar que el caso Oroya, forma parte de la

jurisprudencia del Tribunal, lo que también deben considerar las asociaciones privadas, para no dañar el derecho de las personas.

1. Baca Calderón, Marco Antonio. ¿La Potestad de Sanción de la Administración Pública Debe Ser Limitada?. Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Jurista Editores. Lima, 2004.

2. Bermúdez Tapia, Manuel Alexis. La Constitución a través de las Sentencias del Tribunal Constitucional. Ediciones Legales. Lima, 2007.

3. Colomer Hernández, Ignacio. La Motivación de las Sentencias, sus Exigencias Constitucionales y Legales. Tirant lo blanch. Valencia, 2003.

4. Donna, Edgardo Alberto. Teoría del Delito y de la Pena, Astrea. Buenos Aires, 1996.

5. Gozaíni, Osvaldo Alfredo. Derecho Procesal Constitucional. Rubinzal Culzoni. Editores. Santa Fé. Argentina, 2004.

6. Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos. Gaceta Jurídica. Lima, 2007.

7. Pérez Royo, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Sétima Edición. Madrid, 2000.

8. Picó i Junoy, Joan. Las Garantías Constitucionales del Proceso. J.M. Bosch Editor. Barcelona, 1997.

9. Quispe Correa, Alfredo. La Infracción Constitucional. Rentería Editores S.A.C. Lima, 2005.

10. Sar, Omar A. Código Procesal Constitucional. Nomos & Thesis. Lima, 2006.

EL DERECHO SANCIONADOR Alfredo Quispe Correa

I

El Tribunal Constitucional, en el expediente Nº 00535-2009-PA/TC, Lima, expidió una sentencia sobre el caso de un estudiante sorprendido en el campus universitario con un cigarrillo de marihuana, (hecho por el que fue expulsado), ordenando su reincorporación. La resolución ha generado polémica por considerar que se habría violado la autonomía de la universidad que aplicó su Reglamento Disciplinario Interno, cumplió con el Debido Proceso y permitió el irrestricto Derecho de Defensa del estudiante.

Las preguntas que surgen de inmediato son las siguientes: ¿estaba

cuestionada la autonomía universitaria, el debido proceso y el derecho de defensa? ¿O se trata, por el contrario, de una vulneración al principio de que nadie puede ser condenado por acto que no esté debidamente calificado en la ley, ni sancionado sin la existencia de una ley previa? Estas son partes de las interrogantes que trataremos de responder en el presente artículo, aunque antes señalaremos los avatares del proceso en las instancias judiciales.

El Segundo Juzgado Mixto de la Molina y Cieneguilla declaró improcedente

la demanda del estudiante por considerar, de conformidad con el artículo 5.1 del Código Procesal Constitucional, que los hechos y el petitorio de la demanda no estaban referidos, en forma directa, al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado. Lo que conocemos como improcedencia liminar, porque el objeto del Amparo es la protección de los derechos de naturaleza constitucional, o sea aquellos reconocidos básicamente y de manera expresa o implícita en la carta política, y no de los derechos que puedan derivar de normatividad inferior.

Apelada la sentencia de primera instancia, la Sexta Sala Civil de la Corte

Superior de Justicia de Lima, confirmó la apelada pero desestimó el artículo 5.1 del CPC como fundamento aplicando, en su lugar, el artículo 5.2 del mismo cuerpo legal, que dice: no proceden los procesos constitucionales cuando existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus. Con esta resolución se dio por terminada la competencia judicial, interponiéndose el recurso de agravio constitucional correspondiente.

Entrando al fondo del asunto debemos precisar que, a nuestro parecer, la

autonomía universitaria no estuvo nunca cuestionada. La Constitución, en su artículo 18, 4ta. parte, advierte que cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Como consagra la autonomía del sistema electoral conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, según el artículo 177 de la Constitución.

También la Defensoría del Pueblo es autónoma, como el Ministerio Público, como el Consejo Nacional de la Magistratura que tiene el atributo de la independencia. Sin embargo, hipotéticamente hablando, ¿se puede, invocando la autonomía, no digo de manera dolosa, escudarse para vulnerar un derecho de la persona? La respuesta a esta pregunta es radicalmente negativa. Como se ha sostenido reiteradamente “no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos”. Si se viola o amenaza el derecho de una persona corresponde al juez común, en primer término, o al juez constitucional, en último, disponer que cese la violación o amenaza de violación y reponer las cosas al estado anterior al de la violación o amenaza de violación.

Aclaremos que no nos estamos refiriendo a la universidad en general ni a la

universidad cuestionada en particular sino, en abstracto, a la autonomía consagrada en la carta como atributo que permite desarrollar actividades sin injerencias extrañas. Pero la autonomía tampoco es extraterritorialidad, acepción con la que pretendían hacer comulgar algunos militantes en permanente “guerra” contra la democracia y el Estado para encontrar refugio, impedir la actividad policial, del Juez o del Ministerio Público y hallar impunidad.

En cuanto a la otra pregunta, relativa al debido proceso, hay que señalar que

la Constitución, en su artículo 139.3 ha establecido que, entre otros, son principios y derechos de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. El C.P.C., en el artículo 4, parte tercera, entiende por tutela procesal efectiva el libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procesos distintos, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios, entre otros derechos igualmente importantes.

Picó i Junoy (1997: 39 á 164), ha señalado el contenido del derecho a la

Tutela Judicial Efectiva como: derecho de acceso a los Tribunales, a obtener una sentencia fundada en derecho congruente, a la efectividad de las resoluciones judiciales, al recurso legalmente previsto, a lo no indefensión, al juez predeterminado por la ley, al derecho a la defensa, a ser informado de la acusación, a un proceso público, a un proceso sin dilaciones indebidas, a un proceso con todas las garantías, a utilizar los medios de pruebas pertinentes, a no declarar contra sí mismo, a no declararse culpable y a la presunción de inocencia.

Por su parte, Gozaini, Osvaldo Alfredo, (2004: cap. II al X), coincide en

gran medida con Picó i Junoy, destacando como una posición singular el cuestionar “La Tasa de Justicia como Obstáculo para el Acceso a la Justicia”, (Cap. III) y la importancia del “Plazo Razonable”, (Cap. IX). En diversas jurisprudencias, el Tribunal Constitucional ha desarrollado, en extenso, el contenido de los principios y derechos de la función jurisdiccional, tal como aparece en la obra de Bermúdez Tapia, Manuel, (2007: 534-546).

En la interrogación formulada en la introducción, sobre si se habría violado

el debido proceso en el caso del estudiante, la respuesta resulta negativa, tal como sostiene el propio tribunal en su sentencia. Creemos que en ningún momento se ha cuestionado la autonomía universitaria, ni el debido proceso, ni el derecho de defensa, pero es bueno advertir, como lo ha hecho en otras ocasiones el propio Tribunal Constitucional, que estos principios no son exclusivos de la función judicial y no

comprende sólo a las entidades públicas. También las entidades privadas están obligadas a cumplir con estos lineamientos porque corresponden a la esencia misma de lo que es un Estado de Derecho.

No se puede admitir que al funcionario público se le frene el

comportamiento arbitrario mientras, por otro lado, se abren las puertas de la arbitrariedad para los particulares. Por su naturaleza el ser humano, por el respeto que merece su dignidad, porque constituye el fin supremo de la sociedad y del Estado, sus derechos trascienden los límites públicos para comprender también la actividad de los particulares. No puede admitirse la paradoja de prohibir al funcionario público una conducta lesiva y franquearle esa posibilidad a las demás personas.

II ¿Cuál es, entonces, el punto medular de la sentencia del Tribunal

Constitucional? Tres son los aspectos fundamentales de la sentencia: “(24), que la sanción impuesta por la Universidad resulta desproporcionada y sin una base objetiva que la sustente, violando el principio de razonabilidad con el que se debe actuar en uso de sus facultades discrecionales; (30) ...el principio de legalidad está reconocido en el inciso D), numeral 24, del artículo 2do. de la Constitución Política, y exige que una sanción sea esta de índole penal o administrativa, cumpla con tres requisitos: (i) la existencia de una ley; (ii) que la ley sea anterior al hecho sancionado; y, (iii) que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado.

El Tribunal reconoce que el Reglamento General de Estudios de la

Universidad demandada cumple con dos de los tres elementos que integran el principio de legalidad. Sin embargo, la relación entre las faltas tipificadas y las sanciones previstas ... tienen un grado de ambigüedad e indeterminación que podrían condicionar un juicio de valor que no sería discrecional, sino arbitrario; ello lo hace contrario al principio de tipicidad de las normas sancionatorias.”

Y, en lo que resulta, a mi juicio, el punto central de la resolución del

Tribunal Constitucional, se sostiene: “(38). En un estado de derecho, la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas (subrayado nuestro), siendo así, al no existir una definición clara y precisa sobre lo que la Universidad ... considera como falta grave y advirtiéndose que la sanción no está claramente establecida para cada conducta, se concluye que el régimen disciplinario contemplado en el Reglamento no guarda relación con el principio de taxatividad”.

Y he considerado este como punto central de la resolución porque existía la

creencia, que el Tribunal desbarata con la afirmación precedente, que el famoso principio de Farinaccio, en el Siglo XII, en el sentido a que no hay crimen ni pena si no están claramente tipificados en la ley, sólo estaba referido al derecho penal y que no era extensivo al derecho administrativo ni al derecho parlamentario y, menos, a las asociaciones particulares. Este es un avance importante que confirma el dogma de nuestros días: no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos.

La sentencia del Tribunal Constitucional, en el caso tratado, señala en su

parte resolutiva, cuarta parte, lo siguiente: “Ordenar a la Universidad San Ignacio de Loyola que adecue su Reglamento General de Estudios a fin de que pueda identificarse de una manera clara, cierta y taxativa, las faltas que ameritan la sanción de separación”. Aborda el tema de la tipicidad y la demanda a una institución particular,

Ahora bien, ¿porqué no puede extenderse, igualmente, la exigencia de la motivación a todas las entidades, públicas o particulares?

III La tipicidad ha sido estudiada en extenso en el Derecho Penal. Se la puede

definir como la identificación precisa de una conducta en la norma legal y sirve de eje en el proceso de interpretación y determinación de responsabilidades. En ese sentido es una garantía porque nadie podrá ser sometido a juzgamiento por acto no tipificado. La tipicidad, conjuntamente con la acción, la antijuricidad y la culpabilidad son considerados como elementos del delito. O como diría Donna, “la ley penal debe determinar la acción contraria a la norma” (1996: 18).

En el derecho penal es extenso el número de autores y obras producidas

alrededor del principio de legalidad. Donna lo ha sintetizado de una manera admirable: La ley penal debe ser escrita, no consuetudinaria; no sólo debe ser formal sino que debe tener sentido material; no hay delito, ni pena, sin ley previa; prohibición de la analogía; prohibición de la retroactividad; prohibición de fundar responsabilidad penal por el derecho consuetudinario; y mandato de certeza. (1996: 11)

Y volviendo al tema recurrente: no se puede generalizar ni concluir con que

este principio es sólo aplicable en el Derecho Penal, porque también lo es en el Derecho Administrativo. El artículo 230 de la ley 27444, señala cuáles son los principios de la potestad administradora: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad. Específicamente, cuando habla de la tipicidad, aclara:

230.4.- Tipicidad. Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar en vía reglamentaria. El último párrafo se refiere a las llamadas “leyes en blanco” que permiten

un desarrollo del ilícito vía reglamento. Este tipo de leyes han recibido diversas críticas, a las que me suscribo, porque al abrir la puerta para la actuación burocrática se puede derivar en abusos por su marcada, inveterada, genuflexión al poder.

El principio de tipicidad exhaustiva, para Morón Urbina, “... exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: la reserva de ley para la descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por la administración; la exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las conductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas; ( i ). La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva de los supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de interpretación restrictiva y concreta)”. (2007: 654-55)

En el proceso político que se me siguiera por Infracción de la Constitución,

sostuve: “Si es así, ¿qué actos constituyen infracciones constitucionales? No se ha especificado legalmente. Sólo figura un extremo de pena en la Constitución. Que llega hasta diez años de inhabilitación para ejercer función pública. Sin embargo, no existe una tabla que determine qué actos son infractorios y qué penas merecen. ¿En qué casos se aplicaría el máximo de la sanción y en qué otros casos existiría una punición menor? Nadie lo sabe. Este es un castigo fundado en la subjetividad, cuyo origen es estrictamente político, lo que puede ser causa de arbitrariedades. Quienes lo han dicho, con la autoridad que se les reconoce, son el doctor Valentín Paniagua Corazao y el doctor Marcial Rubio Correa”. (Quispe Correa: pág. 19). ¿ El Congreso se estima exonerado del deber de tipificar ilícitos constitucionales?

Por supuesto que, entonces y, aún, en estos días, el Parlamento se hace el

desatendido sobre la necesidad de establecer un catálogo de conductas inconstitucionales, así como un repertorio de sanciones que cada una de esas conductas merecería. Hace falta una ley que cumpla con lo que hoy confirma el Tribunal Constitucional: la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas. Y el parlamento es una institución pública.

Por lo tanto: “Habrá que determinar, (legislativamente), previamente en qué

consiste la infracción constitucional, porque para la mayoría de los autores que han escrito sobre el particular, se trataría de la transgresión de una norma constitucional que merecería una sanción política”. (Quispe Correa: 2005-18-19)

Pérez Royo cuando se refería al principio de legalidad en el Derecho

Sancionador decía que: “El contenido del derecho fundamental está integrado por dos garantías, una material y otra formal. La garantía material está constituida por una triple exigencia: la existencia de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado, (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado, (lex certa). Mientras que la garantía formal está constituida por la exigencia de una forma de rango adecuado con base en la cual se puede imponer la condena o sanción”. (2,000: 517).

Y la más importante de todas las garantías materiales, para Pérez Royo, era

el principio de tipicidad ... para reducir al mismo tiempo el arbitrio del juez al aplicar la norma. (2000: 518). Estas ideas fueron remitidas al Congreso en el proceso político que se me instauró, pero no fueron tomadas en cuenta a pesar de las claras referencias del autor español al derecho penal y administrativo.

Baca Calderón, (2004: 97 y sgts.), por su parte señala cuáles son estos

principios en el Perú, que configuran el sistema sancionador en el derecho

administrativo: el principio de legalidad, el principio de razonabilidad y proporcionalidad y el principio acusatorio.

La novedad en la sentencia del Tribunal Constitucional radica, repetimos,

fundamentalmente, en que desborda estas dos áreas para comprender la relación de los particulares dándole a la “norma” un sentido de ley material. Y creemos que esta jurisprudencia pesará lo suficiente para que muchas entidades que se juzgan exceptuadas del cumplimiento de estos principios, comiencen a revisar sus reglamentos, o estatutos internos, bajo el horizonte del debido proceso y del principio de “legalidad”.

IV

Preguntábamos además, en líneas anteriores, por la motivación, exigencia que es otro pre requisito del debido proceso y si como tal, era demandable a las instituciones particulares. Ahora bien, a propósito de este fallo es prudente recordar la persistencia del Tribunal Constitucional, en otras resoluciones, en demandar la motivación de cualquier resolución que implique sanción. Una persona debe saber por qué se le sanciona para que pueda defenderse. Sin embargo, hay representantes de instituciones privadas que se consideran exceptuadas o al margen de esta exigencia, como si fuera solo requisito para las sentencias de índole penal, en el mejor de los casos. Y no es así, porque “La motivación o fundamentación de cualquier Resolución Judicial o Administrativa sirve para que el procesado o actor en el proceso conozca porque se adopta determinada sanción contra él. Sabiendo de qué se le acusa sabrá de que defenderse. (Quispe Correa: 2005-123)

Ahora bien, la Constitución, cuando se refiere a los principios y derechos de

la función jurisdiccional, (art. 139), demanda en su inciso 5, la motivación escrita en las Resoluciones Judiciales en todas las instancias, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustenten. Claro, circunscribe la obligación a la administración de justicia. Por lo tanto esta norma no es aplicable a las resoluciones sancionatorias emanadas del Congreso.

Debe serlo, entonces, la ley relativa al procedimiento administrativo que se

ha glosado, que comprende al llamado “Derecho Parlamentario”. ¿O acaso las sanciones que impone el Congreso, por ser políticas, deben carecer de fundamentación? Sería absurdo. Como no hay una ley que diga en que consiste las infracciones de la Constitución y que pena merecen cada una de esas infracciones no pudo, el Parlamento, motivar la resolución que sancionó abusivamente a Parlamentarios y Ministros de Estado.

La Ley 27444, abordando el área pública, en el artículo 3ro., señala los

requisitos para la validez de los Actos Administrativos: “Art. 3ro., Requisitos de Validez de los Actos Administrativos.

Son requisitos de validez de los Actos Administrativos:

4. Motivación. El Acto Administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

Morón Urbina precisa que entre los principales vicios del Acto

Administrativo independientemente que sean pasibles de nulidad, se encuentran, en razón de la motivación: la omisión de motivación, motivación insuficiente, motivación falsa, motivación contradictoria, motivación errada (de hecho o de derecho), y motivación ilícita. (2007: 135).

Entonces no sólo es una exigencia a los jueces sino que lo es para la validez

del acto administrativo que está a cargo de los Funcionarios Públicos. Y si el Congresista ejerce función pública, por excelencia, ¿puede exceptuare de ese deber? Y además, si esta es una obligación para Jueces y Administradores Públicos, cuya finalidad escencial es impedir el abuso, la arbitrariedad, el absurdo, en las decisiones, ¿porqué esa obligación no se extiende a las instituciones particulares que emiten sanciones drásticas que encierra, la más de las veces, un gran daño moral ¿Ellas también están liberadas de justificar racionalmente, coherentemente, sus decisiones?

Siguiendo con el Derecho Administrativo, la Ley 27444, demanda más

formalidades y exigencias para la motivación. El artículo 6to. determina que la motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes al caso específico y la exposición de las razones jurídicas y normativas que justifican el acto adoptado.

Prohibe como motivación las fórmulas generales o vacías de

fundamentación para el caso concreto o aquellas formuladas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia, no sirven para esclarecer la motivación del acto. Morón señala el fundamento de esta decisión:

“La exigencia de argumentar la orientación de los actos administrativos, es

reconocida como el mecanismo necesario para permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad en la actuación pública, dado que obliga al Funcionario a razonar, reflexionar, a patentizar tanto la justificación de su acto con el objetivo perseguido con su emisión con lo cual brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su competencia, circunscribiéndose sólo a dictados de interés público, exponiendo un elemento valioso para una ulterior interpretación, calificación y control de su actuación en términos de objetividad y finalidad pública”. (2007: 144-45)

Legitimidad de la que carece la formula que usa el Congreso para imponer

una sanción a través de una Resolución Legislativa. Su esquema es el siguiente: “De conformidad con el artículo 100 de la Carta Política y considerando la gravedad de los hechos denunciados que constituyen evidentes infracciones a la Constitución en sus artículos ............. se hace imperativo ejercer las atribuciones del Congreso de la República, establecidas en el artículo 100 de la Carta Política del Estado, para imponer sanción, ha resuelto .....”

Colomar Hernández, en un extenso libro, ha escrito sobre las exigencias

Constitucionales y legales para elaborar la motivación de una Resolución Judicial. Dice por ejemplo: “En este sentido, motivación es sinónimo de justificación jurídica de la decisión. Y por ello la esencia del concepto de motivación se encuentra en que el juez justifique que su decisión es conforme a derecho y ha sido adoptada con sujeción a la ley”. (2003: 39)

También señala que “de manera que toda motivación judicial deberá

justificar la racionalidad jurídica de la decisión, y eventualmente para los supuestos de discrecionalidad deberá contener justificación expresa de la razonabilidad de la opción elegida entre varias legítimas y racionales”. (2003: 40)

Estas son sólo dos citas del extenso trabajo de Colomer, el que aborda temas

como los Fines de la Motivación, Los requisitos de la Motivación, Alcance y Extensión de la Obligación de Motivación. En el Capítulo II precisa, además, la exigencia de racionalidad y coherencia, a la que distingue de la razonabilidad. ¿pero, sólo son exigibles estos requisitos a las decisiones judiciales? Hemos respondido que no. Que también alcanzan al área del Derecho Administrativo y se debe extender en las instituciones privadas.

Picó i Junoy recuerda que las sentencias deben ser motivadas y congruentes

(1997:60). Una aplicación, advierte, de la legalidad, que sea arbitraria, manifiestamente irrazonada e irrazonable, no puede considerarse fundada en derecho (1997:61) Y precisa las finalidades de la motivación: permite el control de la actividad jurisdiccional, hace patente el sometimiento del juez a la ley, logra el convencimiento de las partes y garantiza la posibilidad de control de la resolución. (1997: 64)

Para Gozaíni, “... el contenido de la motivación no es otro que resolver con

razones que se justifiquen sin esfuerzo dialéctico. Debe existir una ponderación jurídica que acompañe el proceso lógico de aplicación normativa, con el sentimiento implícito de hacer justicia y que ésta sea perceptible a quien se dirige y, en dimensión, a toda la sociedad”. (2004:440)

El fallo del Tribunal Constitucional, en el caso Oroya Gallo, y en otros análogos, ha señalado los fundamentos por los cuales toda institución, pública o privada, está obligada a respetar los principios consagrados en la Constitución, como medida de protección de los derechos personales. Si esto es así, ¿por qué el parlamento no motiva sus resoluciones sancionatorias? ¿En qué se basan los representantes elegidos por el pueblo para sancionar políticamente a una persona, sin señalar las causas por las cuales se les responsabiliza?

El Congreso, al emitir la resolución que pone fin al proceso previsto en la

Constitución, sólo se limita a decir: “De conformidad con el artículo 100 de la Constitución, el Congreso ha resuelto ...” Nadie sabe el por qué de esa conclusión, cómo se ha llegado a fundar la resolución punitiva, cuáles artículos han sido violados y de qué modo, cuando se habla de infracción de la Constitución, por ejemplo? Si ayer hubiesen existido magistrados constitucionales, con el pensamiento renovado por las doctrinas modernas e inclusivas que apreciamos hoy, las acciones de amparo que se interpusieron contra esas resoluciones congresales hubiesen sido declaradas fundadas.

En este caso y para evitar hechos similares en el futuro, el Congreso,

siguiendo los lineamientos de la Jurisprudencia Constitucional, debería reglamentar el artículo 99 de la Constitución teniendo en cuenta, por lo menos, los principios de ley escrita y cierta, la tipicidad y taxatividad.

Finalmente, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp.

N° 3741-2004-AA/TC, hizo una distinción muy clara entre jurisprudencia y precedente. La primera, “... constituye ... la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo”.

En cambio, “a través del precedente constitucional, ejerce un poder

normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto”. Como conclusión podemos afirmar que el caso Oroya, forma parte de la

jurisprudencia del Tribunal, lo que también deben considerar las asociaciones privadas, para no dañar el derecho de las personas.

1. Baca Calderón, Marco Antonio. ¿La Potestad de Sanción de la Administración Pública Debe Ser Limitada?. Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Jurista Editores. Lima, 2004.

2. Bermúdez Tapia, Manuel Alexis. La Constitución a través de las Sentencias del Tribunal Constitucional. Ediciones Legales. Lima, 2007.

3. Colomer Hernández, Ignacio. La Motivación de las Sentencias, sus Exigencias Constitucionales y Legales. Tirant lo blanch. Valencia, 2003.

4. Donna, Edgardo Alberto. Teoría del Delito y de la Pena, Astrea. Buenos Aires, 1996.

5. Gozaíni, Osvaldo Alfredo. Derecho Procesal Constitucional. Rubinzal Culzoni. Editores. Santa Fé. Argentina, 2004.

6. Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos. Gaceta Jurídica. Lima, 2007.

7. Pérez Royo, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Sétima Edición. Madrid, 2000.

8. Picó i Junoy, Joan. Las Garantías Constitucionales del Proceso. J.M. Bosch Editor. Barcelona, 1997.

9. Quispe Correa, Alfredo. La Infracción Constitucional. Rentería Editores S.A.C. Lima, 2005.

10. Sar, Omar A. Código Procesal Constitucional. Nomos & Thesis. Lima, 2006.

EL DERECHO SANCIONADOR Alfredo Quispe Correa

I

El Tribunal Constitucional, en el expediente Nº 00535-2009-PA/TC, Lima, expidió una sentencia sobre el caso de un estudiante sorprendido en el campus universitario con un cigarrillo de marihuana, (hecho por el que fue expulsado), ordenando su reincorporación. La resolución ha generado polémica por considerar que se habría violado la autonomía de la universidad que aplicó su Reglamento Disciplinario Interno, cumplió con el Debido Proceso y permitió el irrestricto Derecho de Defensa del estudiante.

Las preguntas que surgen de inmediato son las siguientes: ¿estaba

cuestionada la autonomía universitaria, el debido proceso y el derecho de defensa? ¿O se trata, por el contrario, de una vulneración al principio de que nadie puede ser condenado por acto que no esté debidamente calificado en la ley, ni sancionado sin la existencia de una ley previa? Estas son partes de las interrogantes que trataremos de responder en el presente artículo, aunque antes señalaremos los avatares del proceso en las instancias judiciales.

El Segundo Juzgado Mixto de la Molina y Cieneguilla declaró improcedente

la demanda del estudiante por considerar, de conformidad con el artículo 5.1 del Código Procesal Constitucional, que los hechos y el petitorio de la demanda no estaban referidos, en forma directa, al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado. Lo que conocemos como improcedencia liminar, porque el objeto del Amparo es la protección de los derechos de naturaleza constitucional, o sea aquellos reconocidos básicamente y de manera expresa o implícita en la carta política, y no de los derechos que puedan derivar de normatividad inferior.

Apelada la sentencia de primera instancia, la Sexta Sala Civil de la Corte

Superior de Justicia de Lima, confirmó la apelada pero desestimó el artículo 5.1 del CPC como fundamento aplicando, en su lugar, el artículo 5.2 del mismo cuerpo legal, que dice: no proceden los procesos constitucionales cuando existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus. Con esta resolución se dio por terminada la competencia judicial, interponiéndose el recurso de agravio constitucional correspondiente.

Entrando al fondo del asunto debemos precisar que, a nuestro parecer, la

autonomía universitaria no estuvo nunca cuestionada. La Constitución, en su artículo 18, 4ta. parte, advierte que cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Como consagra la autonomía del sistema electoral conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, según el artículo 177 de la Constitución.

También la Defensoría del Pueblo es autónoma, como el Ministerio Público, como el Consejo Nacional de la Magistratura que tiene el atributo de la independencia. Sin embargo, hipotéticamente hablando, ¿se puede, invocando la autonomía, no digo de manera dolosa, escudarse para vulnerar un derecho de la persona? La respuesta a esta pregunta es radicalmente negativa. Como se ha sostenido reiteradamente “no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos”. Si se viola o amenaza el derecho de una persona corresponde al juez común, en primer término, o al juez constitucional, en último, disponer que cese la violación o amenaza de violación y reponer las cosas al estado anterior al de la violación o amenaza de violación.

Aclaremos que no nos estamos refiriendo a la universidad en general ni a la

universidad cuestionada en particular sino, en abstracto, a la autonomía consagrada en la carta como atributo que permite desarrollar actividades sin injerencias extrañas. Pero la autonomía tampoco es extraterritorialidad, acepción con la que pretendían hacer comulgar algunos militantes en permanente “guerra” contra la democracia y el Estado para encontrar refugio, impedir la actividad policial, del Juez o del Ministerio Público y hallar impunidad.

En cuanto a la otra pregunta, relativa al debido proceso, hay que señalar que

la Constitución, en su artículo 139.3 ha establecido que, entre otros, son principios y derechos de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. El C.P.C., en el artículo 4, parte tercera, entiende por tutela procesal efectiva el libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procesos distintos, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios, entre otros derechos igualmente importantes.

Picó i Junoy (1997: 39 á 164), ha señalado el contenido del derecho a la

Tutela Judicial Efectiva como: derecho de acceso a los Tribunales, a obtener una sentencia fundada en derecho congruente, a la efectividad de las resoluciones judiciales, al recurso legalmente previsto, a lo no indefensión, al juez predeterminado por la ley, al derecho a la defensa, a ser informado de la acusación, a un proceso público, a un proceso sin dilaciones indebidas, a un proceso con todas las garantías, a utilizar los medios de pruebas pertinentes, a no declarar contra sí mismo, a no declararse culpable y a la presunción de inocencia.

Por su parte, Gozaini, Osvaldo Alfredo, (2004: cap. II al X), coincide en

gran medida con Picó i Junoy, destacando como una posición singular el cuestionar “La Tasa de Justicia como Obstáculo para el Acceso a la Justicia”, (Cap. III) y la importancia del “Plazo Razonable”, (Cap. IX). En diversas jurisprudencias, el Tribunal Constitucional ha desarrollado, en extenso, el contenido de los principios y derechos de la función jurisdiccional, tal como aparece en la obra de Bermúdez Tapia, Manuel, (2007: 534-546).

En la interrogación formulada en la introducción, sobre si se habría violado

el debido proceso en el caso del estudiante, la respuesta resulta negativa, tal como sostiene el propio tribunal en su sentencia. Creemos que en ningún momento se ha cuestionado la autonomía universitaria, ni el debido proceso, ni el derecho de defensa, pero es bueno advertir, como lo ha hecho en otras ocasiones el propio Tribunal Constitucional, que estos principios no son exclusivos de la función judicial y no

comprende sólo a las entidades públicas. También las entidades privadas están obligadas a cumplir con estos lineamientos porque corresponden a la esencia misma de lo que es un Estado de Derecho.

No se puede admitir que al funcionario público se le frene el

comportamiento arbitrario mientras, por otro lado, se abren las puertas de la arbitrariedad para los particulares. Por su naturaleza el ser humano, por el respeto que merece su dignidad, porque constituye el fin supremo de la sociedad y del Estado, sus derechos trascienden los límites públicos para comprender también la actividad de los particulares. No puede admitirse la paradoja de prohibir al funcionario público una conducta lesiva y franquearle esa posibilidad a las demás personas.

II ¿Cuál es, entonces, el punto medular de la sentencia del Tribunal

Constitucional? Tres son los aspectos fundamentales de la sentencia: “(24), que la sanción impuesta por la Universidad resulta desproporcionada y sin una base objetiva que la sustente, violando el principio de razonabilidad con el que se debe actuar en uso de sus facultades discrecionales; (30) ...el principio de legalidad está reconocido en el inciso D), numeral 24, del artículo 2do. de la Constitución Política, y exige que una sanción sea esta de índole penal o administrativa, cumpla con tres requisitos: (i) la existencia de una ley; (ii) que la ley sea anterior al hecho sancionado; y, (iii) que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado.

El Tribunal reconoce que el Reglamento General de Estudios de la

Universidad demandada cumple con dos de los tres elementos que integran el principio de legalidad. Sin embargo, la relación entre las faltas tipificadas y las sanciones previstas ... tienen un grado de ambigüedad e indeterminación que podrían condicionar un juicio de valor que no sería discrecional, sino arbitrario; ello lo hace contrario al principio de tipicidad de las normas sancionatorias.”

Y, en lo que resulta, a mi juicio, el punto central de la resolución del

Tribunal Constitucional, se sostiene: “(38). En un estado de derecho, la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas (subrayado nuestro), siendo así, al no existir una definición clara y precisa sobre lo que la Universidad ... considera como falta grave y advirtiéndose que la sanción no está claramente establecida para cada conducta, se concluye que el régimen disciplinario contemplado en el Reglamento no guarda relación con el principio de taxatividad”.

Y he considerado este como punto central de la resolución porque existía la

creencia, que el Tribunal desbarata con la afirmación precedente, que el famoso principio de Farinaccio, en el Siglo XII, en el sentido a que no hay crimen ni pena si no están claramente tipificados en la ley, sólo estaba referido al derecho penal y que no era extensivo al derecho administrativo ni al derecho parlamentario y, menos, a las asociaciones particulares. Este es un avance importante que confirma el dogma de nuestros días: no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos.

La sentencia del Tribunal Constitucional, en el caso tratado, señala en su

parte resolutiva, cuarta parte, lo siguiente: “Ordenar a la Universidad San Ignacio de Loyola que adecue su Reglamento General de Estudios a fin de que pueda identificarse de una manera clara, cierta y taxativa, las faltas que ameritan la sanción de separación”. Aborda el tema de la tipicidad y la demanda a una institución particular,

Ahora bien, ¿porqué no puede extenderse, igualmente, la exigencia de la motivación a todas las entidades, públicas o particulares?

III La tipicidad ha sido estudiada en extenso en el Derecho Penal. Se la puede

definir como la identificación precisa de una conducta en la norma legal y sirve de eje en el proceso de interpretación y determinación de responsabilidades. En ese sentido es una garantía porque nadie podrá ser sometido a juzgamiento por acto no tipificado. La tipicidad, conjuntamente con la acción, la antijuricidad y la culpabilidad son considerados como elementos del delito. O como diría Donna, “la ley penal debe determinar la acción contraria a la norma” (1996: 18).

En el derecho penal es extenso el número de autores y obras producidas

alrededor del principio de legalidad. Donna lo ha sintetizado de una manera admirable: La ley penal debe ser escrita, no consuetudinaria; no sólo debe ser formal sino que debe tener sentido material; no hay delito, ni pena, sin ley previa; prohibición de la analogía; prohibición de la retroactividad; prohibición de fundar responsabilidad penal por el derecho consuetudinario; y mandato de certeza. (1996: 11)

Y volviendo al tema recurrente: no se puede generalizar ni concluir con que

este principio es sólo aplicable en el Derecho Penal, porque también lo es en el Derecho Administrativo. El artículo 230 de la ley 27444, señala cuáles son los principios de la potestad administradora: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad. Específicamente, cuando habla de la tipicidad, aclara:

230.4.- Tipicidad. Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar en vía reglamentaria. El último párrafo se refiere a las llamadas “leyes en blanco” que permiten

un desarrollo del ilícito vía reglamento. Este tipo de leyes han recibido diversas críticas, a las que me suscribo, porque al abrir la puerta para la actuación burocrática se puede derivar en abusos por su marcada, inveterada, genuflexión al poder.

El principio de tipicidad exhaustiva, para Morón Urbina, “... exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: la reserva de ley para la descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por la administración; la exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las conductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas; ( i ). La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva de los supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de interpretación restrictiva y concreta)”. (2007: 654-55)

En el proceso político que se me siguiera por Infracción de la Constitución,

sostuve: “Si es así, ¿qué actos constituyen infracciones constitucionales? No se ha especificado legalmente. Sólo figura un extremo de pena en la Constitución. Que llega hasta diez años de inhabilitación para ejercer función pública. Sin embargo, no existe una tabla que determine qué actos son infractorios y qué penas merecen. ¿En qué casos se aplicaría el máximo de la sanción y en qué otros casos existiría una punición menor? Nadie lo sabe. Este es un castigo fundado en la subjetividad, cuyo origen es estrictamente político, lo que puede ser causa de arbitrariedades. Quienes lo han dicho, con la autoridad que se les reconoce, son el doctor Valentín Paniagua Corazao y el doctor Marcial Rubio Correa”. (Quispe Correa: pág. 19). ¿ El Congreso se estima exonerado del deber de tipificar ilícitos constitucionales?

Por supuesto que, entonces y, aún, en estos días, el Parlamento se hace el

desatendido sobre la necesidad de establecer un catálogo de conductas inconstitucionales, así como un repertorio de sanciones que cada una de esas conductas merecería. Hace falta una ley que cumpla con lo que hoy confirma el Tribunal Constitucional: la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas. Y el parlamento es una institución pública.

Por lo tanto: “Habrá que determinar, (legislativamente), previamente en qué

consiste la infracción constitucional, porque para la mayoría de los autores que han escrito sobre el particular, se trataría de la transgresión de una norma constitucional que merecería una sanción política”. (Quispe Correa: 2005-18-19)

Pérez Royo cuando se refería al principio de legalidad en el Derecho

Sancionador decía que: “El contenido del derecho fundamental está integrado por dos garantías, una material y otra formal. La garantía material está constituida por una triple exigencia: la existencia de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado, (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado, (lex certa). Mientras que la garantía formal está constituida por la exigencia de una forma de rango adecuado con base en la cual se puede imponer la condena o sanción”. (2,000: 517).

Y la más importante de todas las garantías materiales, para Pérez Royo, era

el principio de tipicidad ... para reducir al mismo tiempo el arbitrio del juez al aplicar la norma. (2000: 518). Estas ideas fueron remitidas al Congreso en el proceso político que se me instauró, pero no fueron tomadas en cuenta a pesar de las claras referencias del autor español al derecho penal y administrativo.

Baca Calderón, (2004: 97 y sgts.), por su parte señala cuáles son estos

principios en el Perú, que configuran el sistema sancionador en el derecho

administrativo: el principio de legalidad, el principio de razonabilidad y proporcionalidad y el principio acusatorio.

La novedad en la sentencia del Tribunal Constitucional radica, repetimos,

fundamentalmente, en que desborda estas dos áreas para comprender la relación de los particulares dándole a la “norma” un sentido de ley material. Y creemos que esta jurisprudencia pesará lo suficiente para que muchas entidades que se juzgan exceptuadas del cumplimiento de estos principios, comiencen a revisar sus reglamentos, o estatutos internos, bajo el horizonte del debido proceso y del principio de “legalidad”.

IV

Preguntábamos además, en líneas anteriores, por la motivación, exigencia que es otro pre requisito del debido proceso y si como tal, era demandable a las instituciones particulares. Ahora bien, a propósito de este fallo es prudente recordar la persistencia del Tribunal Constitucional, en otras resoluciones, en demandar la motivación de cualquier resolución que implique sanción. Una persona debe saber por qué se le sanciona para que pueda defenderse. Sin embargo, hay representantes de instituciones privadas que se consideran exceptuadas o al margen de esta exigencia, como si fuera solo requisito para las sentencias de índole penal, en el mejor de los casos. Y no es así, porque “La motivación o fundamentación de cualquier Resolución Judicial o Administrativa sirve para que el procesado o actor en el proceso conozca porque se adopta determinada sanción contra él. Sabiendo de qué se le acusa sabrá de que defenderse. (Quispe Correa: 2005-123)

Ahora bien, la Constitución, cuando se refiere a los principios y derechos de

la función jurisdiccional, (art. 139), demanda en su inciso 5, la motivación escrita en las Resoluciones Judiciales en todas las instancias, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustenten. Claro, circunscribe la obligación a la administración de justicia. Por lo tanto esta norma no es aplicable a las resoluciones sancionatorias emanadas del Congreso.

Debe serlo, entonces, la ley relativa al procedimiento administrativo que se

ha glosado, que comprende al llamado “Derecho Parlamentario”. ¿O acaso las sanciones que impone el Congreso, por ser políticas, deben carecer de fundamentación? Sería absurdo. Como no hay una ley que diga en que consiste las infracciones de la Constitución y que pena merecen cada una de esas infracciones no pudo, el Parlamento, motivar la resolución que sancionó abusivamente a Parlamentarios y Ministros de Estado.

La Ley 27444, abordando el área pública, en el artículo 3ro., señala los

requisitos para la validez de los Actos Administrativos: “Art. 3ro., Requisitos de Validez de los Actos Administrativos.

Son requisitos de validez de los Actos Administrativos:

4. Motivación. El Acto Administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

Morón Urbina precisa que entre los principales vicios del Acto

Administrativo independientemente que sean pasibles de nulidad, se encuentran, en razón de la motivación: la omisión de motivación, motivación insuficiente, motivación falsa, motivación contradictoria, motivación errada (de hecho o de derecho), y motivación ilícita. (2007: 135).

Entonces no sólo es una exigencia a los jueces sino que lo es para la validez

del acto administrativo que está a cargo de los Funcionarios Públicos. Y si el Congresista ejerce función pública, por excelencia, ¿puede exceptuare de ese deber? Y además, si esta es una obligación para Jueces y Administradores Públicos, cuya finalidad escencial es impedir el abuso, la arbitrariedad, el absurdo, en las decisiones, ¿porqué esa obligación no se extiende a las instituciones particulares que emiten sanciones drásticas que encierra, la más de las veces, un gran daño moral ¿Ellas también están liberadas de justificar racionalmente, coherentemente, sus decisiones?

Siguiendo con el Derecho Administrativo, la Ley 27444, demanda más

formalidades y exigencias para la motivación. El artículo 6to. determina que la motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes al caso específico y la exposición de las razones jurídicas y normativas que justifican el acto adoptado.

Prohibe como motivación las fórmulas generales o vacías de

fundamentación para el caso concreto o aquellas formuladas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia, no sirven para esclarecer la motivación del acto. Morón señala el fundamento de esta decisión:

“La exigencia de argumentar la orientación de los actos administrativos, es

reconocida como el mecanismo necesario para permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad en la actuación pública, dado que obliga al Funcionario a razonar, reflexionar, a patentizar tanto la justificación de su acto con el objetivo perseguido con su emisión con lo cual brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su competencia, circunscribiéndose sólo a dictados de interés público, exponiendo un elemento valioso para una ulterior interpretación, calificación y control de su actuación en términos de objetividad y finalidad pública”. (2007: 144-45)

Legitimidad de la que carece la formula que usa el Congreso para imponer

una sanción a través de una Resolución Legislativa. Su esquema es el siguiente: “De conformidad con el artículo 100 de la Carta Política y considerando la gravedad de los hechos denunciados que constituyen evidentes infracciones a la Constitución en sus artículos ............. se hace imperativo ejercer las atribuciones del Congreso de la República, establecidas en el artículo 100 de la Carta Política del Estado, para imponer sanción, ha resuelto .....”

Colomar Hernández, en un extenso libro, ha escrito sobre las exigencias

Constitucionales y legales para elaborar la motivación de una Resolución Judicial. Dice por ejemplo: “En este sentido, motivación es sinónimo de justificación jurídica de la decisión. Y por ello la esencia del concepto de motivación se encuentra en que el juez justifique que su decisión es conforme a derecho y ha sido adoptada con sujeción a la ley”. (2003: 39)

También señala que “de manera que toda motivación judicial deberá

justificar la racionalidad jurídica de la decisión, y eventualmente para los supuestos de discrecionalidad deberá contener justificación expresa de la razonabilidad de la opción elegida entre varias legítimas y racionales”. (2003: 40)

Estas son sólo dos citas del extenso trabajo de Colomer, el que aborda temas

como los Fines de la Motivación, Los requisitos de la Motivación, Alcance y Extensión de la Obligación de Motivación. En el Capítulo II precisa, además, la exigencia de racionalidad y coherencia, a la que distingue de la razonabilidad. ¿pero, sólo son exigibles estos requisitos a las decisiones judiciales? Hemos respondido que no. Que también alcanzan al área del Derecho Administrativo y se debe extender en las instituciones privadas.

Picó i Junoy recuerda que las sentencias deben ser motivadas y congruentes

(1997:60). Una aplicación, advierte, de la legalidad, que sea arbitraria, manifiestamente irrazonada e irrazonable, no puede considerarse fundada en derecho (1997:61) Y precisa las finalidades de la motivación: permite el control de la actividad jurisdiccional, hace patente el sometimiento del juez a la ley, logra el convencimiento de las partes y garantiza la posibilidad de control de la resolución. (1997: 64)

Para Gozaíni, “... el contenido de la motivación no es otro que resolver con

razones que se justifiquen sin esfuerzo dialéctico. Debe existir una ponderación jurídica que acompañe el proceso lógico de aplicación normativa, con el sentimiento implícito de hacer justicia y que ésta sea perceptible a quien se dirige y, en dimensión, a toda la sociedad”. (2004:440)

El fallo del Tribunal Constitucional, en el caso Oroya Gallo, y en otros análogos, ha señalado los fundamentos por los cuales toda institución, pública o privada, está obligada a respetar los principios consagrados en la Constitución, como medida de protección de los derechos personales. Si esto es así, ¿por qué el parlamento no motiva sus resoluciones sancionatorias? ¿En qué se basan los representantes elegidos por el pueblo para sancionar políticamente a una persona, sin señalar las causas por las cuales se les responsabiliza?

El Congreso, al emitir la resolución que pone fin al proceso previsto en la

Constitución, sólo se limita a decir: “De conformidad con el artículo 100 de la Constitución, el Congreso ha resuelto ...” Nadie sabe el por qué de esa conclusión, cómo se ha llegado a fundar la resolución punitiva, cuáles artículos han sido violados y de qué modo, cuando se habla de infracción de la Constitución, por ejemplo? Si ayer hubiesen existido magistrados constitucionales, con el pensamiento renovado por las doctrinas modernas e inclusivas que apreciamos hoy, las acciones de amparo que se interpusieron contra esas resoluciones congresales hubiesen sido declaradas fundadas.

En este caso y para evitar hechos similares en el futuro, el Congreso,

siguiendo los lineamientos de la Jurisprudencia Constitucional, debería reglamentar el artículo 99 de la Constitución teniendo en cuenta, por lo menos, los principios de ley escrita y cierta, la tipicidad y taxatividad.

Finalmente, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp.

N° 3741-2004-AA/TC, hizo una distinción muy clara entre jurisprudencia y precedente. La primera, “... constituye ... la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo”.

En cambio, “a través del precedente constitucional, ejerce un poder

normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto”. Como conclusión podemos afirmar que el caso Oroya, forma parte de la

jurisprudencia del Tribunal, lo que también deben considerar las asociaciones privadas, para no dañar el derecho de las personas.

1. Baca Calderón, Marco Antonio. ¿La Potestad de Sanción de la Administración Pública Debe Ser Limitada?. Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Jurista Editores. Lima, 2004.

2. Bermúdez Tapia, Manuel Alexis. La Constitución a través de las Sentencias del Tribunal Constitucional. Ediciones Legales. Lima, 2007.

3. Colomer Hernández, Ignacio. La Motivación de las Sentencias, sus Exigencias Constitucionales y Legales. Tirant lo blanch. Valencia, 2003.

4. Donna, Edgardo Alberto. Teoría del Delito y de la Pena, Astrea. Buenos Aires, 1996.

5. Gozaíni, Osvaldo Alfredo. Derecho Procesal Constitucional. Rubinzal Culzoni. Editores. Santa Fé. Argentina, 2004.

6. Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos. Gaceta Jurídica. Lima, 2007.

7. Pérez Royo, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Sétima Edición. Madrid, 2000.

8. Picó i Junoy, Joan. Las Garantías Constitucionales del Proceso. J.M. Bosch Editor. Barcelona, 1997.

9. Quispe Correa, Alfredo. La Infracción Constitucional. Rentería Editores S.A.C. Lima, 2005.

10. Sar, Omar A. Código Procesal Constitucional. Nomos & Thesis. Lima, 2006.

EL DERECHO SANCIONADOR Alfredo Quispe Correa

I

El Tribunal Constitucional, en el expediente Nº 00535-2009-PA/TC, Lima, expidió una sentencia sobre el caso de un estudiante sorprendido en el campus universitario con un cigarrillo de marihuana, (hecho por el que fue expulsado), ordenando su reincorporación. La resolución ha generado polémica por considerar que se habría violado la autonomía de la universidad que aplicó su Reglamento Disciplinario Interno, cumplió con el Debido Proceso y permitió el irrestricto Derecho de Defensa del estudiante.

Las preguntas que surgen de inmediato son las siguientes: ¿estaba

cuestionada la autonomía universitaria, el debido proceso y el derecho de defensa? ¿O se trata, por el contrario, de una vulneración al principio de que nadie puede ser condenado por acto que no esté debidamente calificado en la ley, ni sancionado sin la existencia de una ley previa? Estas son partes de las interrogantes que trataremos de responder en el presente artículo, aunque antes señalaremos los avatares del proceso en las instancias judiciales.

El Segundo Juzgado Mixto de la Molina y Cieneguilla declaró improcedente

la demanda del estudiante por considerar, de conformidad con el artículo 5.1 del Código Procesal Constitucional, que los hechos y el petitorio de la demanda no estaban referidos, en forma directa, al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado. Lo que conocemos como improcedencia liminar, porque el objeto del Amparo es la protección de los derechos de naturaleza constitucional, o sea aquellos reconocidos básicamente y de manera expresa o implícita en la carta política, y no de los derechos que puedan derivar de normatividad inferior.

Apelada la sentencia de primera instancia, la Sexta Sala Civil de la Corte

Superior de Justicia de Lima, confirmó la apelada pero desestimó el artículo 5.1 del CPC como fundamento aplicando, en su lugar, el artículo 5.2 del mismo cuerpo legal, que dice: no proceden los procesos constitucionales cuando existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus. Con esta resolución se dio por terminada la competencia judicial, interponiéndose el recurso de agravio constitucional correspondiente.

Entrando al fondo del asunto debemos precisar que, a nuestro parecer, la

autonomía universitaria no estuvo nunca cuestionada. La Constitución, en su artículo 18, 4ta. parte, advierte que cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Como consagra la autonomía del sistema electoral conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, según el artículo 177 de la Constitución.

También la Defensoría del Pueblo es autónoma, como el Ministerio Público, como el Consejo Nacional de la Magistratura que tiene el atributo de la independencia. Sin embargo, hipotéticamente hablando, ¿se puede, invocando la autonomía, no digo de manera dolosa, escudarse para vulnerar un derecho de la persona? La respuesta a esta pregunta es radicalmente negativa. Como se ha sostenido reiteradamente “no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos”. Si se viola o amenaza el derecho de una persona corresponde al juez común, en primer término, o al juez constitucional, en último, disponer que cese la violación o amenaza de violación y reponer las cosas al estado anterior al de la violación o amenaza de violación.

Aclaremos que no nos estamos refiriendo a la universidad en general ni a la

universidad cuestionada en particular sino, en abstracto, a la autonomía consagrada en la carta como atributo que permite desarrollar actividades sin injerencias extrañas. Pero la autonomía tampoco es extraterritorialidad, acepción con la que pretendían hacer comulgar algunos militantes en permanente “guerra” contra la democracia y el Estado para encontrar refugio, impedir la actividad policial, del Juez o del Ministerio Público y hallar impunidad.

En cuanto a la otra pregunta, relativa al debido proceso, hay que señalar que

la Constitución, en su artículo 139.3 ha establecido que, entre otros, son principios y derechos de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. El C.P.C., en el artículo 4, parte tercera, entiende por tutela procesal efectiva el libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procesos distintos, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios, entre otros derechos igualmente importantes.

Picó i Junoy (1997: 39 á 164), ha señalado el contenido del derecho a la

Tutela Judicial Efectiva como: derecho de acceso a los Tribunales, a obtener una sentencia fundada en derecho congruente, a la efectividad de las resoluciones judiciales, al recurso legalmente previsto, a lo no indefensión, al juez predeterminado por la ley, al derecho a la defensa, a ser informado de la acusación, a un proceso público, a un proceso sin dilaciones indebidas, a un proceso con todas las garantías, a utilizar los medios de pruebas pertinentes, a no declarar contra sí mismo, a no declararse culpable y a la presunción de inocencia.

Por su parte, Gozaini, Osvaldo Alfredo, (2004: cap. II al X), coincide en

gran medida con Picó i Junoy, destacando como una posición singular el cuestionar “La Tasa de Justicia como Obstáculo para el Acceso a la Justicia”, (Cap. III) y la importancia del “Plazo Razonable”, (Cap. IX). En diversas jurisprudencias, el Tribunal Constitucional ha desarrollado, en extenso, el contenido de los principios y derechos de la función jurisdiccional, tal como aparece en la obra de Bermúdez Tapia, Manuel, (2007: 534-546).

En la interrogación formulada en la introducción, sobre si se habría violado

el debido proceso en el caso del estudiante, la respuesta resulta negativa, tal como sostiene el propio tribunal en su sentencia. Creemos que en ningún momento se ha cuestionado la autonomía universitaria, ni el debido proceso, ni el derecho de defensa, pero es bueno advertir, como lo ha hecho en otras ocasiones el propio Tribunal Constitucional, que estos principios no son exclusivos de la función judicial y no

comprende sólo a las entidades públicas. También las entidades privadas están obligadas a cumplir con estos lineamientos porque corresponden a la esencia misma de lo que es un Estado de Derecho.

No se puede admitir que al funcionario público se le frene el

comportamiento arbitrario mientras, por otro lado, se abren las puertas de la arbitrariedad para los particulares. Por su naturaleza el ser humano, por el respeto que merece su dignidad, porque constituye el fin supremo de la sociedad y del Estado, sus derechos trascienden los límites públicos para comprender también la actividad de los particulares. No puede admitirse la paradoja de prohibir al funcionario público una conducta lesiva y franquearle esa posibilidad a las demás personas.

II ¿Cuál es, entonces, el punto medular de la sentencia del Tribunal

Constitucional? Tres son los aspectos fundamentales de la sentencia: “(24), que la sanción impuesta por la Universidad resulta desproporcionada y sin una base objetiva que la sustente, violando el principio de razonabilidad con el que se debe actuar en uso de sus facultades discrecionales; (30) ...el principio de legalidad está reconocido en el inciso D), numeral 24, del artículo 2do. de la Constitución Política, y exige que una sanción sea esta de índole penal o administrativa, cumpla con tres requisitos: (i) la existencia de una ley; (ii) que la ley sea anterior al hecho sancionado; y, (iii) que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado.

El Tribunal reconoce que el Reglamento General de Estudios de la

Universidad demandada cumple con dos de los tres elementos que integran el principio de legalidad. Sin embargo, la relación entre las faltas tipificadas y las sanciones previstas ... tienen un grado de ambigüedad e indeterminación que podrían condicionar un juicio de valor que no sería discrecional, sino arbitrario; ello lo hace contrario al principio de tipicidad de las normas sancionatorias.”

Y, en lo que resulta, a mi juicio, el punto central de la resolución del

Tribunal Constitucional, se sostiene: “(38). En un estado de derecho, la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas (subrayado nuestro), siendo así, al no existir una definición clara y precisa sobre lo que la Universidad ... considera como falta grave y advirtiéndose que la sanción no está claramente establecida para cada conducta, se concluye que el régimen disciplinario contemplado en el Reglamento no guarda relación con el principio de taxatividad”.

Y he considerado este como punto central de la resolución porque existía la

creencia, que el Tribunal desbarata con la afirmación precedente, que el famoso principio de Farinaccio, en el Siglo XII, en el sentido a que no hay crimen ni pena si no están claramente tipificados en la ley, sólo estaba referido al derecho penal y que no era extensivo al derecho administrativo ni al derecho parlamentario y, menos, a las asociaciones particulares. Este es un avance importante que confirma el dogma de nuestros días: no hay territorios liberados en materia de protección de los derechos humanos.

La sentencia del Tribunal Constitucional, en el caso tratado, señala en su

parte resolutiva, cuarta parte, lo siguiente: “Ordenar a la Universidad San Ignacio de Loyola que adecue su Reglamento General de Estudios a fin de que pueda identificarse de una manera clara, cierta y taxativa, las faltas que ameritan la sanción de separación”. Aborda el tema de la tipicidad y la demanda a una institución particular,

Ahora bien, ¿porqué no puede extenderse, igualmente, la exigencia de la motivación a todas las entidades, públicas o particulares?

III La tipicidad ha sido estudiada en extenso en el Derecho Penal. Se la puede

definir como la identificación precisa de una conducta en la norma legal y sirve de eje en el proceso de interpretación y determinación de responsabilidades. En ese sentido es una garantía porque nadie podrá ser sometido a juzgamiento por acto no tipificado. La tipicidad, conjuntamente con la acción, la antijuricidad y la culpabilidad son considerados como elementos del delito. O como diría Donna, “la ley penal debe determinar la acción contraria a la norma” (1996: 18).

En el derecho penal es extenso el número de autores y obras producidas

alrededor del principio de legalidad. Donna lo ha sintetizado de una manera admirable: La ley penal debe ser escrita, no consuetudinaria; no sólo debe ser formal sino que debe tener sentido material; no hay delito, ni pena, sin ley previa; prohibición de la analogía; prohibición de la retroactividad; prohibición de fundar responsabilidad penal por el derecho consuetudinario; y mandato de certeza. (1996: 11)

Y volviendo al tema recurrente: no se puede generalizar ni concluir con que

este principio es sólo aplicable en el Derecho Penal, porque también lo es en el Derecho Administrativo. El artículo 230 de la ley 27444, señala cuáles son los principios de la potestad administradora: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad. Específicamente, cuando habla de la tipicidad, aclara:

230.4.- Tipicidad. Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar en vía reglamentaria. El último párrafo se refiere a las llamadas “leyes en blanco” que permiten

un desarrollo del ilícito vía reglamento. Este tipo de leyes han recibido diversas críticas, a las que me suscribo, porque al abrir la puerta para la actuación burocrática se puede derivar en abusos por su marcada, inveterada, genuflexión al poder.

El principio de tipicidad exhaustiva, para Morón Urbina, “... exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: la reserva de ley para la descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por la administración; la exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las conductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas; ( i ). La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva de los supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de interpretación restrictiva y concreta)”. (2007: 654-55)

En el proceso político que se me siguiera por Infracción de la Constitución,

sostuve: “Si es así, ¿qué actos constituyen infracciones constitucionales? No se ha especificado legalmente. Sólo figura un extremo de pena en la Constitución. Que llega hasta diez años de inhabilitación para ejercer función pública. Sin embargo, no existe una tabla que determine qué actos son infractorios y qué penas merecen. ¿En qué casos se aplicaría el máximo de la sanción y en qué otros casos existiría una punición menor? Nadie lo sabe. Este es un castigo fundado en la subjetividad, cuyo origen es estrictamente político, lo que puede ser causa de arbitrariedades. Quienes lo han dicho, con la autoridad que se les reconoce, son el doctor Valentín Paniagua Corazao y el doctor Marcial Rubio Correa”. (Quispe Correa: pág. 19). ¿ El Congreso se estima exonerado del deber de tipificar ilícitos constitucionales?

Por supuesto que, entonces y, aún, en estos días, el Parlamento se hace el

desatendido sobre la necesidad de establecer un catálogo de conductas inconstitucionales, así como un repertorio de sanciones que cada una de esas conductas merecería. Hace falta una ley que cumpla con lo que hoy confirma el Tribunal Constitucional: la taxatividad de la norma es un principio aplicable a todas las instituciones, sean estas públicas o privadas. Y el parlamento es una institución pública.

Por lo tanto: “Habrá que determinar, (legislativamente), previamente en qué

consiste la infracción constitucional, porque para la mayoría de los autores que han escrito sobre el particular, se trataría de la transgresión de una norma constitucional que merecería una sanción política”. (Quispe Correa: 2005-18-19)

Pérez Royo cuando se refería al principio de legalidad en el Derecho

Sancionador decía que: “El contenido del derecho fundamental está integrado por dos garantías, una material y otra formal. La garantía material está constituida por una triple exigencia: la existencia de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior al hecho sancionado, (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado, (lex certa). Mientras que la garantía formal está constituida por la exigencia de una forma de rango adecuado con base en la cual se puede imponer la condena o sanción”. (2,000: 517).

Y la más importante de todas las garantías materiales, para Pérez Royo, era

el principio de tipicidad ... para reducir al mismo tiempo el arbitrio del juez al aplicar la norma. (2000: 518). Estas ideas fueron remitidas al Congreso en el proceso político que se me instauró, pero no fueron tomadas en cuenta a pesar de las claras referencias del autor español al derecho penal y administrativo.

Baca Calderón, (2004: 97 y sgts.), por su parte señala cuáles son estos

principios en el Perú, que configuran el sistema sancionador en el derecho

administrativo: el principio de legalidad, el principio de razonabilidad y proporcionalidad y el principio acusatorio.

La novedad en la sentencia del Tribunal Constitucional radica, repetimos,

fundamentalmente, en que desborda estas dos áreas para comprender la relación de los particulares dándole a la “norma” un sentido de ley material. Y creemos que esta jurisprudencia pesará lo suficiente para que muchas entidades que se juzgan exceptuadas del cumplimiento de estos principios, comiencen a revisar sus reglamentos, o estatutos internos, bajo el horizonte del debido proceso y del principio de “legalidad”.

IV

Preguntábamos además, en líneas anteriores, por la motivación, exigencia que es otro pre requisito del debido proceso y si como tal, era demandable a las instituciones particulares. Ahora bien, a propósito de este fallo es prudente recordar la persistencia del Tribunal Constitucional, en otras resoluciones, en demandar la motivación de cualquier resolución que implique sanción. Una persona debe saber por qué se le sanciona para que pueda defenderse. Sin embargo, hay representantes de instituciones privadas que se consideran exceptuadas o al margen de esta exigencia, como si fuera solo requisito para las sentencias de índole penal, en el mejor de los casos. Y no es así, porque “La motivación o fundamentación de cualquier Resolución Judicial o Administrativa sirve para que el procesado o actor en el proceso conozca porque se adopta determinada sanción contra él. Sabiendo de qué se le acusa sabrá de que defenderse. (Quispe Correa: 2005-123)

Ahora bien, la Constitución, cuando se refiere a los principios y derechos de

la función jurisdiccional, (art. 139), demanda en su inciso 5, la motivación escrita en las Resoluciones Judiciales en todas las instancias, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustenten. Claro, circunscribe la obligación a la administración de justicia. Por lo tanto esta norma no es aplicable a las resoluciones sancionatorias emanadas del Congreso.

Debe serlo, entonces, la ley relativa al procedimiento administrativo que se

ha glosado, que comprende al llamado “Derecho Parlamentario”. ¿O acaso las sanciones que impone el Congreso, por ser políticas, deben carecer de fundamentación? Sería absurdo. Como no hay una ley que diga en que consiste las infracciones de la Constitución y que pena merecen cada una de esas infracciones no pudo, el Parlamento, motivar la resolución que sancionó abusivamente a Parlamentarios y Ministros de Estado.

La Ley 27444, abordando el área pública, en el artículo 3ro., señala los

requisitos para la validez de los Actos Administrativos: “Art. 3ro., Requisitos de Validez de los Actos Administrativos.

Son requisitos de validez de los Actos Administrativos:

4. Motivación. El Acto Administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

Morón Urbina precisa que entre los principales vicios del Acto

Administrativo independientemente que sean pasibles de nulidad, se encuentran, en razón de la motivación: la omisión de motivación, motivación insuficiente, motivación falsa, motivación contradictoria, motivación errada (de hecho o de derecho), y motivación ilícita. (2007: 135).

Entonces no sólo es una exigencia a los jueces sino que lo es para la validez

del acto administrativo que está a cargo de los Funcionarios Públicos. Y si el Congresista ejerce función pública, por excelencia, ¿puede exceptuare de ese deber? Y además, si esta es una obligación para Jueces y Administradores Públicos, cuya finalidad escencial es impedir el abuso, la arbitrariedad, el absurdo, en las decisiones, ¿porqué esa obligación no se extiende a las instituciones particulares que emiten sanciones drásticas que encierra, la más de las veces, un gran daño moral ¿Ellas también están liberadas de justificar racionalmente, coherentemente, sus decisiones?

Siguiendo con el Derecho Administrativo, la Ley 27444, demanda más

formalidades y exigencias para la motivación. El artículo 6to. determina que la motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes al caso específico y la exposición de las razones jurídicas y normativas que justifican el acto adoptado.

Prohibe como motivación las fórmulas generales o vacías de

fundamentación para el caso concreto o aquellas formuladas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia, no sirven para esclarecer la motivación del acto. Morón señala el fundamento de esta decisión:

“La exigencia de argumentar la orientación de los actos administrativos, es

reconocida como el mecanismo necesario para permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad en la actuación pública, dado que obliga al Funcionario a razonar, reflexionar, a patentizar tanto la justificación de su acto con el objetivo perseguido con su emisión con lo cual brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su competencia, circunscribiéndose sólo a dictados de interés público, exponiendo un elemento valioso para una ulterior interpretación, calificación y control de su actuación en términos de objetividad y finalidad pública”. (2007: 144-45)

Legitimidad de la que carece la formula que usa el Congreso para imponer

una sanción a través de una Resolución Legislativa. Su esquema es el siguiente: “De conformidad con el artículo 100 de la Carta Política y considerando la gravedad de los hechos denunciados que constituyen evidentes infracciones a la Constitución en sus artículos ............. se hace imperativo ejercer las atribuciones del Congreso de la República, establecidas en el artículo 100 de la Carta Política del Estado, para imponer sanción, ha resuelto .....”

Colomar Hernández, en un extenso libro, ha escrito sobre las exigencias

Constitucionales y legales para elaborar la motivación de una Resolución Judicial. Dice por ejemplo: “En este sentido, motivación es sinónimo de justificación jurídica de la decisión. Y por ello la esencia del concepto de motivación se encuentra en que el juez justifique que su decisión es conforme a derecho y ha sido adoptada con sujeción a la ley”. (2003: 39)

También señala que “de manera que toda motivación judicial deberá

justificar la racionalidad jurídica de la decisión, y eventualmente para los supuestos de discrecionalidad deberá contener justificación expresa de la razonabilidad de la opción elegida entre varias legítimas y racionales”. (2003: 40)

Estas son sólo dos citas del extenso trabajo de Colomer, el que aborda temas

como los Fines de la Motivación, Los requisitos de la Motivación, Alcance y Extensión de la Obligación de Motivación. En el Capítulo II precisa, además, la exigencia de racionalidad y coherencia, a la que distingue de la razonabilidad. ¿pero, sólo son exigibles estos requisitos a las decisiones judiciales? Hemos respondido que no. Que también alcanzan al área del Derecho Administrativo y se debe extender en las instituciones privadas.

Picó i Junoy recuerda que las sentencias deben ser motivadas y congruentes

(1997:60). Una aplicación, advierte, de la legalidad, que sea arbitraria, manifiestamente irrazonada e irrazonable, no puede considerarse fundada en derecho (1997:61) Y precisa las finalidades de la motivación: permite el control de la actividad jurisdiccional, hace patente el sometimiento del juez a la ley, logra el convencimiento de las partes y garantiza la posibilidad de control de la resolución. (1997: 64)

Para Gozaíni, “... el contenido de la motivación no es otro que resolver con

razones que se justifiquen sin esfuerzo dialéctico. Debe existir una ponderación jurídica que acompañe el proceso lógico de aplicación normativa, con el sentimiento implícito de hacer justicia y que ésta sea perceptible a quien se dirige y, en dimensión, a toda la sociedad”. (2004:440)

El fallo del Tribunal Constitucional, en el caso Oroya Gallo, y en otros análogos, ha señalado los fundamentos por los cuales toda institución, pública o privada, está obligada a respetar los principios consagrados en la Constitución, como medida de protección de los derechos personales. Si esto es así, ¿por qué el parlamento no motiva sus resoluciones sancionatorias? ¿En qué se basan los representantes elegidos por el pueblo para sancionar políticamente a una persona, sin señalar las causas por las cuales se les responsabiliza?

El Congreso, al emitir la resolución que pone fin al proceso previsto en la

Constitución, sólo se limita a decir: “De conformidad con el artículo 100 de la Constitución, el Congreso ha resuelto ...” Nadie sabe el por qué de esa conclusión, cómo se ha llegado a fundar la resolución punitiva, cuáles artículos han sido violados y de qué modo, cuando se habla de infracción de la Constitución, por ejemplo? Si ayer hubiesen existido magistrados constitucionales, con el pensamiento renovado por las doctrinas modernas e inclusivas que apreciamos hoy, las acciones de amparo que se interpusieron contra esas resoluciones congresales hubiesen sido declaradas fundadas.

En este caso y para evitar hechos similares en el futuro, el Congreso,

siguiendo los lineamientos de la Jurisprudencia Constitucional, debería reglamentar el artículo 99 de la Constitución teniendo en cuenta, por lo menos, los principios de ley escrita y cierta, la tipicidad y taxatividad.

Finalmente, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp.

N° 3741-2004-AA/TC, hizo una distinción muy clara entre jurisprudencia y precedente. La primera, “... constituye ... la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo”.

En cambio, “a través del precedente constitucional, ejerce un poder

normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto”. Como conclusión podemos afirmar que el caso Oroya, forma parte de la

jurisprudencia del Tribunal, lo que también deben considerar las asociaciones privadas, para no dañar el derecho de las personas.

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