El diseno~ del Centro de Gobierno Latinoamericano: un ... · Apoyo para la Mejora de la Gobernanza y la Gesti on (SIG-MA), utilizando una muestra de 19 pa ses europeos y la in-clusi

Rev. Est. de Polıticas Publicas, 77-99http://dx.doi.org/10.5354/0719-6296.2015.38362

ISSN edicion web: 0719-6296

©Copyright 2015: Universidad de Chile, Santiago (Chile)

El diseno del Centro de Gobierno Latinoamericano: un analisis

comparado del rol de la presidencia

Felipe Rosales

Universidad de Chile

Resumen

Esta investigacion identifica las principales tendencias regionales asociadas al diseno institucional delCentro de Gobierno. Para esto, se consideran ocho paıses seleccionados en funcion de dos criterios: unode maxima diferencia en la configuracion institucional del Centro de Gobierno y otro de disponibilidadpara acceder a la informacion. El desarrollo de este estudio tiene como objetivo general analizar laincidencia que posee el sistema polıtico, el comportamiento organizacional de la presidencia y su disenoinstitucional sobre la configuracion de rasgos comunes a nivel latinoamericano. Se evidencia un escenariocaracterizado por la coexistencia de tres disenos institucionales. El primer modelo caracterizado por paısesque han logrado un alto nivel de formalidad institucional, conjugando baja centralidad y altos niveles deespecializacion (Mexico y Brasil). El segundo modelo corresponde a paıses que poseen un menor gradode formalidad institucional, combinando una alta centralidad y un bajo nivel de especializacion funcional(Chile, Costa Rica y El Salvador). Finalmente, el ultimo modelo destaca por la presencia de institucionescon diversos niveles de formalidad, lo cual genera una indefinicion del comportamiento institucional delCentro de Gobierno (Argentina, Ecuador y Paraguay).

Palabras clave: Centro de gobierno, sistema polıtico, diseno institucional, comportamientoorganizacional de la presidencia.

The design of the Latin American Government Center: a comparative analysis of thepresidency’s rol

Abstract

This research identifies the main regional trends associated with the institutional design of GovernmentCenter. We considered eight countries selected according two criteria: maximum difference in Gov-ernment Center institutional settings and availability for access to information. This study analyzedthe incidence of having a political system, president organizational behavoir and institutional design onconfiguring common features in Latin America. There were three intitutional designs. The first modelcharacterized by countries that have achieved a high level of institutional formality, combining low cen-trality and high levels of expertise (Mexico and Brazil). The second model is for countries with a lowerdegree of institutional formality, combining high centrality and a low level of functional specialization(Chile, Costa Rica and El Salvador). Finally, the last model characterized by the presence of institutionswith different levels of formality, which generate an undefined Government Center institutional behavior(Argentina, Ecuador and Paraguay).

Keywords: Central government, political system, institutional design, organizational behavior of thepresidency.

*Direccion de correspondencia [Correspondence

address]: Felipe Rosales, Universidad de Chile

E-mail:

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Introduccion

El concepto Centro de Gobierno [CdG] hace refe-rencia a un conjunto de instituciones que mediante

un proceso de coordinacion, desarrollan un com-plejo sistema de toma de decisiones en la esferapresidencial (Egana y Chateau, 2011). El propositoprincipal del Centro de Gobierno reside en apoyara los gobernantes durante su gestion presidencial,fortaleciendo el proceso de elaboracion de polıticaspublicas, asegurando la definicion de una estrate-gia de gobierno y ubicando a los lıderes adecuadosen los lugares correspondientes. De este modo, elanalisis del conjunto de instituciones que dan formaa un Centro de Gobierno, contribuye a ampliar elconocimiento referente al rol que posee la presiden-cia, especialmente durante perıodos de ineficienciasen el gasto, dificultad para alcanzar metas estable-cidas, y en ultima instancia, una reduccion de lacapacidad de gobernabilidad (Fernandez y Rivera,2012).

Las funciones desarrolladas por el Centro de Go-bierno se han convertido en el nexo principal pa-ra fortalecer el proceso de formulacion de polıticaspublicas. Este fenomeno ha renovado el interes porla reorganizacion del alto gobierno, reformando es-tructuras institucionales para reforzar el monitoreode programas de gobierno y la correcta ejecucionde la accion gubernamental (CLAD, 2011). La pre-sencia de asuntos publicos cada vez mas complejos,ha hecho ineludible el interes por fortalecer la ca-pacidad de gobierno, entendida como el acervo detecnicas, metodos y destrezas desarrolladas al inte-rior del Centro de Gobierno (Matus, 2007).

En Latinoamerica, la historica presencia de siste-mas presidencialistas ha complejizado el proceso detoma de decisiones, acrecentando el interes por losCentros de Gobierno. Elementos como la profundi-zacion de la democracia, han permitido visibilizaruna mayor cantidad de actores durante la elabora-cion de polıticas, integrando en ocasiones la parti-cipacion de la ciudadanıa para deliberar respectoa decisiones publicas (Aguilar, 2009). Asimismo, eltransito hacia un modelo de gestion post burocrati-co ha permitido tecnificar el proceso de toma de de-cisiones, integrando mayores funciones, y roles ins-titucionales al interior del Ejecutivo (Echebarrıa,2006).

Este tipo de factores ha presionado hacia el for-talecimiento del alto gobierno, ruta emprendida enLatinoamerica a traves incipientes reformas al CdGpara realzar el complejo proceso de elaboracion depolıticas (Egana y Chateau, 2011). Sin embargo,el trabajo investigativo desarrollado en la region seha focalizado en la elaboracion de estudios propo-sitivos, privilegiando distintas agendas de fortaleci-miento para el CdG. Este es el caso de los trabajosdesarrollados por el Banco Mundial (2010) y el BID((2013a)), los que establecen una serie de iniciativasque dan forma a una agenda para el fortalecimiento

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El diseno del Centro de Gobierno Latinoamericano 79

del Centro de Gobierno regional.

Las primeras investigaciones con datos empıricossobre Centros de Gobierno provienen de los estu-dios desarrollados por la OCDE en la decada de los90. En este perıodo, el principal objeto del CdGserıa rodear al presidente de un staff polıtico ca-paz de asesorarlo durante el proceso de toma dedecisiones, mejorando ası la elaboracion de polıti-cas publicas. Este interes permitirıa la elaboracionde estudios comparados acerca de las funciones eje-cutadas por las Oficinas Presidenciales durante elproceso decisorio1 (OCDE, 1998).

Recientemente, han surgido estudios que con-tinuan la lınea conceptual elaborada por la OCDE,presentando evidencia empırica exploratoria paraevaluar en que medida los CdG Latinoamericanosestan llevando a cabo sus funciones (BID, 2013a).Mediante un analisis de 12 paıses, el BID retoma elinteres por una lınea de investigacion poco explora-da en America Latina. Esto devela la importanciaque posee el vertice polıtico del gobierno, aspectoesencial para garantizar la coherencia de polıticas,proporcionar cohesion institucional e incubar la in-novacion (BID, 2013b).

Las investigaciones latinoamericanas vinculadasa Centros de Gobierno se encuentran en estado em-brionario. Previamente a lo realizado por el BID(2013a), la region ya contaba con un numero limi-tado de estudios de caso. Los estudios existentes sehan abocado al analisis de la reorganizacion insti-tucional del CdG en Chile (Rehren, 1998; Rosales yCalvo, 2010; Fernandez y Rivera, 2012), el estudiode la Oficina de la Presidencia en Mexico (Mendez,2007; Lopez, 2010) y el analisis organizacional delCdG en Argentina (Coutinho, 2008; Martınez No-gueira, 2013). Por lo tanto, esta investigacion se su-ma a la reciente produccion analıtica sobre Centrode Gobierno en America Latina, adquiriendo rele-vancia producto de la recopilacion de antecedentesempıricos, lo que finalmente permitira nutrir la re-flexion teorica iniciada con antelacion. Igualmente,es posible resaltar una relevancia social, generan-do relaciones de aprendizaje mutuo entre paıses,fenomeno que facilita el conocimiento de experien-cias y problemas asociados a la perdida en la capa-cidad gubernamental.

Uno de los desafıos principales que involucra elestudio del CdG latinoamericano esta dado por unaparadoja consistente en la similitud de funciones y

1Los estudios fueron desarrollados por el Programa deApoyo para la Mejora de la Gobernanza y la Gestion (SIG-MA), utilizando una muestra de 19 paıses europeos y la in-clusion de EE.UU. La principal contribucion del proyectofue definir las principales funciones utilizadas en OficinasPresidenciales para hacer frente a dificultades tales como re-duccion en la capacidad de gobierno.

diferenciacion de estructuras (Aninat, 2013). Desdesu establecimiento, la mayorıa de los paıses generodisenos institucionales que contribuyeron a forta-lecer la centralizacion del proceso decisorio (Scar-tascini y Tommasi, 2012). Sin embargo, las pau-tas institucionales y la organizacion interna de cadaCdG provocarıan diferentes capacidades de conduc-cion, propiciando un panorama caracterizado porredisenos organizacionales sensibles a factores decontingencia y elementos situacionales (Sulbrandt,1994; Mintzberg, 1982).

Por lo cual, esta investigacion desarrollara unanalisis de tendencias regionales a traves de ras-gos comunes presentes en un escenario caracteriza-do por paıses con una amplia diversidad de realida-des polıtico institucionales (Acuna, 2007). De estaforma, el estudio del CdG se asemeja a un tablerode puzle. En el existe una multiplicidad de piezascon diversas formas y tamanos. Estas piezas varıande paıs en paıs, y dentro de este, difieren segunel mandatario (Scartascini y Tommasi, 2012). Porlo cual, para ensamblar las piezas que dan formaal diseno institucional del CdG, se vuelve funda-mental analizar el comportamiento organizacional,lo cual permitira identificar los principales puntosde convergencia, generando mayor teorıa capaz deampliar el conocimiento asociado a la configuraciondel Centro de Gobierno latinoamericano.

Este estudio continua la lınea conceptual desa-rrollada por el BID (2013a), la cual sostiene que elCdG posee funciones basicas y estructuras tıpicasque en conjunto prestan apoyo al presidente duran-te su gestion de gobierno. Ası, el Centro de Go-bierno es una estructura institucional de base for-mal que prevalece a lo largo del tiempo (Pfiffner,2009). Esto quiere decir que los presidentes tienenla capacidad de reorganizar el CdG en funcion deinstituciones formalmente plausibles2, las que final-mente generan un espacio diferenciado al interiordel poder Ejecutivo para fortalecer el proceso deelaboracion de polıticas (Moe, 1990).

En vista que el CdG se localiza en el corazondel Ejecutivo, esta investigacion pretende identifi-car las principales tendencias regionales asociadasal diseno organizacional del CdG latinoamericano.Para esto, se utilizaran ocho paıses seleccionadossobre la base del tipo de presidencialismo, trans-formando las diferencias nacionales en una ventajacomparativa al momento de establecer comporta-mientos organizacionales comunes al interior de laregion (Acuna, 2013). Se plantea de esta manera la

2Existen estudios donde se argumenta que el Centro deGobierno es una estructura informal (Rockman, 1987). Estetipo de analisis otorga mayor enfasis a las estructuras noinstitucionalizadas de un CdG, las que impedirıan identificarun diseno formal con capacidad de trascendencia temporal.


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pregunta: ¿Que factores inciden en el diseno institu-cional del Centro de Gobierno en America Latina?,identificando los rasgos comunes que comparte lapresidencia en Latinoamerica.

De esta manera, el objetivo de esta investigaciones analizar la incidencia que posee el sistema polıti-co, el comportamiento organizacional de la presi-dencia y su diseno institucional sobre la configura-cion de rasgos comunes a nivel latinoamericano.

Centro de Gobierno

El CdG emerge como un conjunto de institucio-nes que prestan apoyo directo al presidente, par-ticipando del proceso de toma de decisiones parala elaboracion de polıticas publicas (BID, 2013a).La amplia gama de responsabilidades presidencialescomenzo a ser proveıda por un conjunto de estruc-turas multifaceticas y dinamicas (Edwards y Way-ne, 2010). Este hecho complejizarıa el desarrollo deldiseno institucional del CdG, permitiendo al presi-dente reorganizar las diversas estructuras y unida-des funcionales al interior de la presidencia (Pfiff-ner, 2009).

En Latinoamerica, el CdG se encuentra altamen-te influenciado por el desarrollo de la Presidencianorteamericana (Lowi, 1993). Sin embargo, exis-ten importantes diferencias institucionales produc-to del diseno organizacional. Las variaciones estruc-turales estan principalmente asociadas a “disposi-ciones constitucionales, restricciones instituciona-les, prioridades polıticas y tradiciones administra-tivas” (BID, 2013a: 10). La figura 1 sintetiza lasprincipales estructuras que sustentan la institucio-nalidad del Centro de Gobierno latinoamericano.

La complejidad institucional hace posible que losprocesos funcionales se ejecuten por medio de diver-sas estructuras, desarrollando diferentes estrategiasde reorganizacion institucional en cada paıs (BancoMundial, 2010). Por lo tanto, el contexto situacio-nal y las necesidades polıticas de cada presidentehacen del CdG un entramado institucional muta-ble en el tiempo, ya sea segun sistemas o mandatosde gobierno. Los cırculos concentricos de la Figura1 reflejan el diseno basico del CdG latinoamericano.La experiencia regional se caracteriza por la recu-rrencia de las estructuras que componen el cırculointerior; la participacion oficinas privadas, unida-des de asesoramiento y Secretarıas Generales de laPresidencia componen la base del nucleo estrategicode gobierno3 (Fernandez y Rivera, 2012). En el si-

3La diferencia entre estructuras gira en torno al nivelde institucionalizacion. Las Secretarıas Generales poseen unmayor grado de formalidad. Las unidades de asesorıa son es-tructuras mas especializadas, arraigas en ministerios o loca-

guiente cırculo es posible apreciar instituciones quetienden a desempenar funciones de CdG, pero conun menor grado participacion en el proceso decisio-nal (BID, 2013a). Este es el caso de Ministerios deInterior o Secretarıas de Gobernacion. Por lo tan-to, la configuracion final del CdG latinoamericanodependera de las instituciones que concentren fun-ciones capaces de incidir en el proceso decisional.

El Centro de Gobierno Institucional

Las investigaciones sobre CdG han puesto el fo-co de atencion en dos perspectivas distintas: unapersonal o centrada en el presidente y otra ins-titucional o centrada en la presidencia (Krause yCohen, 2000). La perspectiva asociada al presidenteha contribuido con estudios en materia de liderazgo,personalidad y capacidad de management presiden-cial (Neustadt, 1990; Lowi, 1993; Edwards, 2003).En esta lınea, existen argumentos que sostienen lainformalidad institucional del Centro de Gobiernopuesto que el nucleo estrategico de gobierno estarıacompuesto por “una organizacion con roles formal-mente poco definidos y estructuras que desarrollanel proceso decisorio a traves de un sentido comunde mision” (C. y Hult, 1995: 110).

Paralelamente, existe un foco de estudio centradoen la Presidencia. El desarrollo de esta lınea analıti-ca esta ligado a patrones de comportamiento orga-nizacional y reglas del juego institucional. De es-ta forma, el CdG comienza a ser analizado desdeenfoques administrativos y de staffing presidencial(Burke, 2000; Maley, 2013). El caracter formal deeste tipo de investigaciones permite identificar inci-dencias sobre el diseno institucional, involucrandodesde factores contextuales hasta efectos intrınse-cos de estrategias presidenciales (Mendez, 2007).

Para efectos de esta investigacion, se utilizarauna perspectiva analıtica centrada en la PresidenciaInstitucional. Por lo tanto, este estudio argumentaque el CdG se origina sobre un grupo de institu-ciones base (OCDE, 2010; Pfiffner, 2009). La lite-ratura sobre CdG Institucional sostiene que el di-seno estructural de la presidencia posee elementospermanentes que le otorgan una logica propia defuncionamiento (Moe y Howell, 1999). Esto permi-te que el CdG quede supeditado a un diseno inicial,constituido sobre la base de reglas formales, estruc-turas, organizaciones y recursos capaces de resolverproblemas de congruencias (Moe y Caldwell, 1994).De este modo, la adopcion de un enfoque centradoen la Presidencia permite efectuar una comparacion

lizadas directamente en el despacho presidencial. Por ultimo,las secretarıas privadas poseen un bajo nivel de formalidad,centralizando el proceso decisional y trabajando directamen-te para el presidente (Egana y Chateau, 2011



Figura 1: Cırculos concentricos de los Centros de Gobierno Latinoamericanos

Fuente: Elaboracion propia en base a BID (2013a)

sistematica sobre la base de congruencia estructuraly prevalencia institucional.

Una de las corrientes que ha influenciado el anali-sis estructural de la Presidencia ha sido el neo insti-tucionalismo (March y Rhodes, 1992; Peters, 2003).Sin embargo, este foco de analisis se ha centradomayoritariamente en las relaciones entre presidentey partido de gobierno, los poderes constituciona-les, los tipos de partidos polıticos y los patronesde carrera legislativa (Cheibub y Limongi, 2008;Negretto, 2006). Paralelamente, confluyen otras co-rrientes que enfatizan el impacto de la personalidadpresidencial en la configuracion de la presidencia(Greeinstein, 1997; Rehren, 1998). Este fenomenoes caracterıstico en paıses con presidentes persona-listas y poderosos.

Factores institucionales sobre el Cen-tro de Gobierno

De acuerdo a la literatura especializada, el Cen-tro de Gobierno ha sido influenciado por tres ele-mentos exogenos a la Presidencia. Mediante un en-foque integral, se observa un sistema complejo queinteractua en medio del contexto polıtico, el siste-ma de partido y el tipo de relacion con el Congreso(Gomez, 2012; Cavarozzi, 2013). Ası, el entorno ins-titucional se vuelve un elemento esencial para ana-lizar el diseno institucional que da forma al Centrode Gobierno (Moe y Caldwell, 1994).

El aporte de diversos enfoques neo instituciona-listas ha permitido el fortalecimiento de diversosestudios asociados a Presidencialismo, Presidenciay Poder Ejecutivo. En este escenario, las lıneas deinvestigacion sobre CdG se han vinculado princi-palmente al analisis de disenos institucionales, am-

plitud de poderes presidenciales y su conexion conlos principales actores partıcipes del proceso de to-ma de decisiones para la elaboracion de polıticaspublicas (Coutinho, 2008; Arana, 2012).

En este marco, la configuracion que adopta unCentro de Gobierno no es producto de la inercia oel resultado de decisiones arbitrarias. Este engra-naje institucional responde a un contexto determi-nado, el cual posee incentivos inherentes al entornopresidencialista (Moe y Caldwell, 1994). Por lo tan-to, la Presidencia esta determinada por un sistemade pautas institucionales mas amplias, caracteriza-das por el tipo de regimen polıtico, el sistema elec-toral, la composicion del Congreso y las estrate-gias relacionales utilizadas por el presidente (BID,2006; Scartascini y Tommasi, 2012). Adicionalmen-te, existen estudios que establecen incidencias liga-das a la alternancia, la perdida de mayorıas y lacapacidad de formar coaliciones (Jimenez, 2007).

Teoricamente, los estudios institucionales se hanconvertido en la principal fuente de conocimien-to respecto al funcionamiento del Poder Ejecutivo.En efecto, el analisis de las caracterısticas del sis-tema polıtico ha permitido develar la organicidadque da forma a la Presidencia (Moe y Caldwell,1994). Consecuentemente, el entorno se convierteen un elemento central para comprender la estruc-turacion sistemica que da origen la accion institu-cional (Mair, 2000; Peters, 2003).

Incidencia de estrategias presidencia-les

Adicional a las teorıas de incidencia exogena,existen argumentos que centran el foco de anali-sis en la implicancia que poseen las estrategias pre-


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sidenciales sobre el diseno organizacional del CdG(Moe y Howell, 1999). Teoreticamente, el presiden-te tiene la capacidad de elegir las estructuras masplausibles durante la reorganizacion del CdG, locual devalua la importancia del control y el lide-razgo en sistemas presidencialistas4.

A partir de lo dicho, existen lıneas de estudioque analizan el impacto de estrategias desarrolla-das por presidentes durante la reorganizacion dedisenos institucionales de CdG (Coutinho, 2008).El objetivo de estas estrategias es contribuir a lacongruencia entre los incentivos y el contexto en elque se desenvuelve el CdG. Se analizaran dos es-trategias que inciden de forma endogena en la arti-culacion del Centro de Gobierno (Moe y Caldwell,1994).

La primera estrategia es la politizacion, la cualtiene el objetivo de “asegurar una mayor afinidady lealtad a traves de la designacion de personal”(Moe y Howell, 1999: 149). Por lo tanto, este ele-mento analiza la forma en que el presidente distri-buye el poder entre los partidos miembros de unacoalicion, utilizando criterios personalistas, tecni-cos, partidarios o sectoriales (Amorim Neto, 2006;Davila, 2010). En otras palabras, la politizacion seasocia a la composicion polıtica del CdG, instanciaen la que el presidente tiende a seleccionar funcio-narios de alta competencia (Negretto, 2006).

Los principales factores contextuales que han de-terminado el proceso de politizacion estan asocia-dos a la naturaleza polıtica de las coaliciones degobierno, el grado de consenso al interior de pla-taformas polıticas y los criterios utilizados para re-clutar a los principales miembros del CdG (Rehren,1993). Estos elementos son esenciales para maximi-zar la preservacion de coaliciones legislativas oficia-listas, aspecto central para la elaboracion de polıti-cas publicas (Boeninger, 2007).

Por otra parte, el presidente cuenta con diversasestrategias de centralizacion, las que se materiali-zan “imponiendo reglas de administracion que cons-trinan el comportamiento de las agencias y cons-truyendo organizaciones presidenciales para hacercumplir tales reglas” (Moe y Caldwell, 1994: 38). Deesta forma, el primer mandatario busca controlarestructuras que puedan localizarse fuera del alcan-ce presidencial5. Considerando estos elementos, el

4Este argumento es desarrollado por Moe (1990) median-te un enfoque denominado “polıtica de eleccion estructural”.Su principal supuesto proviene de las teorıas sociales, las quese integraron al institucionalismo para analizar los cambiosen las estructuras de la Presidencia (Moe, 1999; Edwards &Wayne, 2010).

5La decision de centralizar o descentralizar es fundamen-tal para encausar el diseno institucional del Centro de Go-bierno, ya que los procesos de reorganizacion son influencia-dos por la existencia de vınculos con el gabinete, el partido

analisis organizacional adquiere especial relevanciapara la concentracion de funciones en torno al Cen-tro de Gobierno (Mintzberg, 1982; Crozier, 1984).

El grupo tradicionalmente mas importante quesustenta el proceso decisorio ha sido el de los mi-nisterios polıticos. La articulacion de este grupo deministerios permite al CdG coordinar la ejecucionde polıticas publicas en funcion de las areas masrelevantes de la administracion del Estado (Arana,2012). Sin embargo, los costos de transaccion entreel presidente y su coalicion, ha generado en estosministerios polıticos un efecto de doble subordina-cion, uno hacia el presidente y otra hacia su partido,causando la descentralizacion del proceso decisorioefectuado por el CdG (Waissbluth, 2008).

Los CdG institucionalizados han desarrollado es-trategias conducente a una descentralizacion fun-cional, fortaleciendo la especializacion de estructu-ras para la toma de decisiones presidenciales (Ed-wards y Wayne, 2010). En este panorama, las ha-bilidades del presidente son fundamentales para eldesarrollo de una gestion gubernamental capaz deresolver conflictos cruzados producto de la auto-nomıa institucional (Lowi, 1993).

El Procesos de toma de decisiones enel Centro de Gobierno

Debido a que el CdG es la configuracion de unconjunto de instituciones, su capacidad de accion seencuentra fuertemente constrenida por las estrate-gias de gestion utilizadas por los presidentes. Pro-ducto de esto, el analisis de los procesos internoses fundamental para comprender el tipo de interac-cion que se genera entre el presidente y los actorespolıticos durante la toma de decisiones.

De acuerdo a Neustadt (1990), la principal fuen-te de poder de un CdG esta dada por su capacidadde gestionar el proceso de elaboracion de polıti-cas, caracterıstica que es altamente contingente alas preferencias y a al estilo del Presidente. De es-te modo, es posible identificar distintos modelos degestion presidencial utilizados para liderar los pro-cesos desarrollados al interior de un CdG. Cada mo-delo es capaz de alterar el proceso de elaboracionde polıticas, transformandose en vehıculos capacesde enfrentar escenarios de conflicto polıtico e incer-tidumbre (Johnson, 1974; George y Stern, 1998).

El modelo competitivo situa al presidente en unasituacion de arbitro, permitiendo que todas las uni-dades del CdG puedan sobreponerse. De esta forma,la duplicacion de tareas genera un proceso de rivali-

oficialista o con las coaliciones de gobierno (Moe y Caldwell,1994).



dad, lo cual favorece el control presidencial durantelos procesos decisorios y el aumento de fuentes deinformacion. No obstante, el modelo requiere altosniveles de tiempo para administrar problemas vin-culados a conflictos internos y costos de transaccion(Arana, 2012; BID, 2013a).

Una segunda manera de gestionar el CdG es atraves del modelo colegiado, estrategia que la queel presidente encabeza un grupo de discusion paradesarrollar un proceso decisorio de caracter colec-tivo (Johnson, 1974). Paralelamente, la relacion deunidades promueve la busqueda grupal de solucio-nes, maximizando la cantidad de puntos de vistaalternativos en discusion. En cuanto a las desventa-jas, el modelo puede llevar a que las unidades a pre-fieran decisiones que protejan la cohesion internadel grupo con la finalidad de lograr consensos queno tensionen el proceso decisorio (BID, 2013aa).

Por ultimo, George y Stern (1998) presentan elmodelo formal, el cual se caracteriza por la racio-nalizacion de procedimientos y canales de informa-cion. Generalmente, este tipo de modelos cuentacon un jefe de gabinete que se encarga de decidircual es la informacion que llegara al presidente. Laestructuracion jerarquica permite maximizar la es-pecializacion de las instituciones respecto a la reco-leccion de informacion. Una de las principales des-ventajas es la distorsion de la informacion antes dellegar al mandatario y la lentitud para tomar deci-siones en perıodos de crisis (Arana, 2012).

A raız de estos modelos, la literatura ha genera-do un debate teorico respecto a la contribucion dela competencia al interior del CdG. Por una par-te, Neustadt (1990) promueve la configuracion deuna Presidencia con incertidumbre competitiva en-tre los diversos actores, fenomeno que impide el ais-lamiento presidencial y suscita una mayor cantidadde canales de informacion. Sin embargo, Rockman(1987) sostiene que la ejecucion requiere claridad ycertidumbre. Por lo cual, el CdG no solo debe ac-tuar para facilitar la toma de decisiones y la coordi-nacion entre agencias, sino que tambien debe estarpara hacer mas lento el proceso decisorio, incorpo-rando diversos puntos de vista.

El contexto condiciona fuertemente el tipo de li-derazgo que un presidente puede ejercer. Los pre-sidentes que enfrentan escenarios de incertidum-bre favoreceran modelos colegiados o competitivosque promuevan mayor diversidad de informacion.Por otra parte, los contextos de certidumbre estanasociados directamente a estilos de organizacionjerarquicos.

Finalmente, George (1982) plantea la posibilidadde generar un equilibrio en funcion de las situacio-

nes. En la medida que se requiera mayor estabili-dad serıa mas conveniente trabajar con esquemasde certidumbre coordinada. Mientras que para po-tenciar la busqueda de informacion o la innovacionen polıticas serıa mas adecuado un modelo de in-certidumbre competitiva.

Figura 2: Modelos de gestion presidencial

Fuente: Elaboracion propia en base a BID

(2013a)

Metodologıa

Los estudios interesados en develar como seconfiguran las instituciones que dan forma a unCdG, han evidenciado la existencia de una barre-ra denominada heterogeneidad institucional. Estefenomeno se caracteriza por una diferenciacion queincluye regımenes, sistemas de gobierno y proce-sos polıticos, generando dificultades al momento decomparar (Banco Mundial, 2010). Influenciado poresto, las corrientes de estudio latinoamericanas hanteorizado sobre el CdG en funcion de marcos nor-mativos provenientes basicamente de la experienciaen la Eurozona y el desarrollo academico propiciadopor EE.UU. (Egana y Chateau, 2011).

Producto de la diferenciacion institucional, estainvestigacion se desarrollara mediante metodo com-


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parado, ya que la principal finalidad sera sistema-tizar los rasgos comunes asociados al fenomeno deinvestigacion (Mair, 2001). Por lo tanto, la compa-racion se orientara a casos, lo cual abre la posibili-dad de integrar al contexto como mecanismo adicio-nal durante el proceso de sistematizacion (Collier,1999).

Para la seleccion de la muestra de paıses a anali-zar se consideraron dos criterios: el de maxima di-ferencia en la configuracion institucional del CdG yel de disponibilidad para acceder a la informacion.Para clasificar la maxima diferencia en el estudio,se utilizo la clasificacion de presidencialismo desa-rrollada por Henrıquez y Zovatto (2009), la cual sebasa en un analisis formal de los textos constitucio-nales organizados en un funcion de dos criterios cen-trales, el cumulo de atribuciones presidenciales y laregulacion de responsabilidades polıtico ministeria-les. El criterio de seleccion adoptado se torna fun-damental para seleccionar paıses con caracterısticasopuestas ya que contribuye a establecer puntos co-munes en funcion de las diferencias institucionalesy polıticas de cada paıs (Peters, 1998).

Esta tipologıa diferencia los paıses en funcion dela amplitud de los poderes presidenciales. Sin em-bargo, existen sistemas que formalmente confierenun significativo conjunto de atribuciones de con-trol al Congreso por sobre el presidente, pero estasdifıcilmente se ejercen en la practica (Bonvecchi,2010). Por lo tanto, cabe senalar que la clasifica-cion utilizada establece un marco de condicionesbasicas que actua en el seno de sistemas complejos,con estructuras especıficas y a la vez cambiantessegun sea la matriz institucional basica del sistemapolıtico (Lanzaro, 2003).

Otro aspecto metodologico de esta investigaciones la temporalidad, la cual adquiere un caractertransversal, lo que permite desarrollar un analisisdel Centro de Gobierno en distintos perıodos detiempo. De esta forma, la investigacion se articuloen funcion de los tres primeros anos de los actua-les gobiernos. Debido a la actualidad del analisis ya la variabilidad del calendario electoral, el iniciode algunos perıodos presidenciales difieren en unrango de dos anos. Este rango se amplıa levemen-te en Mexico y Paraguay, los cuales se rigen por elmismo criterio temporal para el perıodo guberna-mental anterior, ya que ambos paıses han celebra-do elecciones presidenciales recientemente, contan-do con tan solo un ano de gestion gubernamental6.

Los criterios metodologicos se ajustan a la facti-

6En Mexico, Enrique Pena Nieto asume el 01 de diciembredel 2012. Mientras tanto, Federico Franco inicia un nuevoperıodo presidencial en Paraguay el 22 de Junio del 2012.Por lo cual, los casos impiden un analisis igualitario respectoal rango de tiempo.

bilidad de acceso a la informacion. Por lo tanto, laseleccion de paıses y el perıodo de gobierno analiza-do tienen como finalidad contribuir a la fiabilidadde los datos. Una vez construida la matriz analıticapara cada paıs con sus respectivos disenos institu-cionales de CdG, se triangularon los datos obte-nidos logrando mayor confiabilidad en el analisis.Para tales efectos, se realizaron entrevistas a infor-mantes claves partıcipes actualmente del CdG encada uno de los paıses analizados.

La elaboracion de todos los disenos de CdG seestablecieron en funcion de la Matriz de Desarro-llo Institucional [MDI] desarrollada por el BID. Es-ta herramienta se vuelve un elemento esencial paraidentificar las funciones basicas que ejercen las ins-tituciones de un CdG (BID, 2013a). Para efectosde este estudio, la tabla 1 conceptualiza cuatro delas funciones basicas propuestas por el BID, las queseran utilizadas para identificar cuales son las ins-tituciones que integran el CdG en Latinoamerica.

En conclusion, este estudio propone un disenoinstitucional de CdG especıfico en cada paıs, el quesera estructurado mediante una mandala que sinte-tiza las cuatro funciones basicas del CdG. Esto per-mitira identificar las principales instituciones en-cargadas de ejercerse las actividades derivadas dela MDI elaborada por el BID. De este modo, elanalisis permite identificar la estructura del Centrode Gobierno institucional, aspecto fundamental pa-ra comparar el comportamiento organizacional delCdG a nivel regional.

Organizacion institucional ycomposicion del Centro de Go-bierno en America Latina

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Fernandez (2011–2013)

Organizacion Institucional

El diseno institucional del Centro de Gobiernoargentino resalta por la multiplicidad de institucio-nes organizadas para ejecutar las funciones basicasdel CdG. Este hecho refleja una cierta hibridez, lacual incide en los niveles intermedios de centrali-zacion decisional. De este modo, el CdG combinaelementos que descentralizan el proceso de toma dedecisiones e instituciones que incentivan la proxi-midad presidencial.

Una de las singularidades institucionales genera-das en Argentina es la creacion de la Jefatura de



Tabla 1: Funciones ejercidas por las instituciones del Centro de Gobierno

Fuente: Elaboracion propia en base a BID (2013a)

Gabinete de Ministros7 [JGM]. Esta institucion esuna de las estructuras que ha incidido en la des-concentracion del proceso decisorio. Su creacion esproducto de una reforma constitucional elaboradaen 1994 por el presidente Carlos Menem. Entre susfunciones destaca la responsabilidad de mantenerlas relaciones del Ejecutivo con el Congreso, ası co-mo coordinar la relacion entre los ministerios y ju-risdicciones del Ejecutivo (Drago, 2002).

Otra de las instituciones basicas del diseno orga-nizacional argentino es la Secretarıa General Presi-dencial [SEGPRES]. Esta institucion, estaba a car-go de una gran cantidad de actividades basicas delCdG. Sin embargo, la reforma constitucional acen-tuo las facultades de la JGM, lo cual implico undesplazamiento de las labores desarrolladas por laSEGPRES argentina (Coutinho, 2008). No obstan-te, el ingreso de la JGM no significo una perdidade influencia de la secretarıa, ya que se convertirıaen un espacio de accion multifuncional, responsa-bilizandose de las labores de coordinacion guber-namental. Por lo tanto, la estructuracion del jefede gabinete ha contribuido al fortalecer las laboresbasicas del CdG, adquiriendo continuidad duran-te las administraciones desarrolladas por CristinaFernandez (Martınez Nogueira, 2013)

Paralelamente, instituciones como la Unidad Pre-sidencial y las distintas Secretarıas imprimen cen-tralidad institucional a un modelo caracterizadopor la multiplicidad de estructuras partıcipes delCdG. Este fenomeno contribuye al constrenimien-to presidencial durante el proceso decisorio ya queproducto de la teorıa de cırculos concentricos, estas

7La estructura interna de la Jefatura de Gabinete Minis-terial ha sido variable, su papel mas consistente ha sido elde apoyo polıtico a la labor presidencial (Martınez Nogueira,2013).

instituciones son cercanas al presidente.

Adicionalmente, el diseno devela la presencia deuna Unidad Presidencial. Su creacion data del ano2009, convirtiendose en una estructura de gran pro-ximidad presidencial, siendo blindada institucional-mente vıa decreto para asistir directamente a la pre-sidenta Cristina Fernandez. De esta forma, la ad-ministracion [2011–2013] inicio con dos nuevas es-tructuras presidenciales: la Coordinacion Gral. deAsuntos Tecnicos y la Coordinacion Gral. de Asun-tos Polıticos.

El Ministerio de Economıa y Finanzas Publicasmantiene un rol central en el proceso decisorio, yaque gran parte del monitoreo y desempeno es ejecu-tado por esta institucion. Asimismo, una parte delas atribuciones en materia economicas son lidera-das por la JGM, lo cual no quita la amplia relevan-cia tecnica del Ministerio de Economıa en el disenoinstitucional (Martınez Nogueira, 2013).

Composicion Institucional del Centro de Go-bierno

Los cargos principales del Centro de Gobierno ar-gentino fueron asignados bajo un criterio altamen-te polıtico. En funcion de la teorıa desarrollada porMoe y Howell (1999), la amplia seleccion de mili-tantes del Partido Justicialista [PJ] obedece a unsistema institucional politizado. Este tipo de estra-tegias busca ampliar los lazos de confianza entreel presidente y el partido oficialista, logrando unmayor grado de control sobre el proceso decisorio(Boeninger, 2007).

Paralelamente, es posible identificar rotacion mi-nisterial en puestos claves tales como la Jefatura


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de Gabinete, cargo altamente inestable en el CdGargentino. Desde inicios del ano 2007 han pasadocuatro Jefes de Ministro, fenomeno que ha tendidoa estabilizarse paulatinamente en el perıodo [2011–2013]. A diferencia de la Jefatura de Gabinete, sussecretarıas internas presentan mayor estabilidad yaque las responsabilidades son parcialmente interna-lizadas por el titular de la Jefatura. En conclusion,la composicion del Centro de Gobierno argentinodevela un cierto nivel de inestabilidad, este aspectotambien se presenta en el Ministerio de Economıa,llegando a un total de 4 ministros en un perıodode seis anos. Sin embargo, los primeros tres anos deesta gestion permiten identificar un mayor grado deestabilidad institucional.

Una situacion distinta experimentaron las Unida-des presidenciales, ya que durante el perıodo anali-zado, tanto Juan Carlos Mazzon como Rafael Follo-nier han permanecido en sus cargos. De este modo,ambas unidades generan un alto nivel de estabi-lidad, lo cual esta relacionado a la cercanıa entrelas instituciones y la presidenta. Entre sus funcio-nes basicas, cabe resaltar las facultades de apoyoal presidente en materia de negociacion polıtica ycoordinacion gubernamental.

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Rousseff (2011–2013)


Durante el gobierno de Rousseff, la Casa Civilse ha transformado en el eje central de coordina-cion gubernamental, posicionandose como una delas principales instituciones partıcipes del Centrode Gobierno brasileno (Dos Santos, 2013). El com-plejo entramado institucional de la Casa Civil, in-centiva la desconcentracion de las funciones basicasdel CdG en distintas Subjefaturas que tienen porfinalidad asistir directamente al presidente duranteel proceso de elaboracion de polıticas publicas.

Igualmente, el presidente cuenta con un amplionumero de secretarıas directamente asociadas afunciones de gestion y comunicacion gubernamen-tal. Ası, se observa un alto nivel de descentraliza-cion funcional, lo cual ha contribuido al desarrollode una alta especializacion estructural y autonomıadurante el proceso decisorio.

Otra particularidad del CdG Brasileno essu capacidad de generar memoria institucional,fenomeno asociado a la institucionalizacion y an-tiguedad de las principales estructuras participesdel proceso decisional. Junto a la Casa Civil, el Mi-nisterio de Hacienda se ha convertido en una de

las principales estructuras del CdG8. Esto se de-be a la importancia que ha adquirido la estabili-dad economica a nivel societal, convirtiendose enun elemento central para la ciudadanıa en perıodode elecciones presidenciales.


Al iniciar el perıodo presidencial, el gobierno deRousseff se caracterizo por la presencia de un gabi-nete ministerial integrado por siete partidos polıti-cos. Este rompecabezas de fuerzas polıticas incluyola distribucion de puestos ministeriales y empresasestatales (Von Bulow y Lassance, 2012). Esta situa-cion dista de la estrategia utilizada para la desig-nacion de cargos al interior del Centro de Gobiernobrasileno. De este modo, el criterio utilizado para lacomposicion institucional combino principalmenteelementos tecnicos y polıticos. La amplia inclusionde militantes del Partido Trabajador [PT] reflejala importancia que posee contar con el apoyo deloficialismo (Moe y Howell, 1999).

Junto a la utilizacion de criterios polıticos, la pre-sidenta Rousseff designo actores independientes conun alto grado de especializacion tecnica, aspecto li-gado a la especializacion funcional de las institucio-nes, lo que desincentiva las estrategias de politiza-cion institucional. Adicionalmente, la designacionde militantes PMDB responde a estrategias paramantener la unidad al interior de la coalicion degobierno, aspecto central para fortalecer el procesode elaboracion de polıticas (Boeninger, 2007).

En lo que respecta a estabilidad institucional, elgobierno de Rousseff ha generado un gran numerode cambios en un corto perıodo de tiempo, llegandoa establecer un total de siete rotaciones ministeria-les en tan solo once meses de gobierno. Sin embargo,la situacion institucional del CdG se caracteriza unalto grado de estabilidad. Durante el perıodo ana-lizado [2011–2013] solo han existido tres rotacionesal interior del CdG, lo cual refleja una tendenciahacia la estabilidad institucional9.

De los tres cambios realizados en el CdG, la sa-

8Debido al sistema Federal, el Ministerio de PlanificacionBrasileno cumple un rol central en la coordinacion guber-namental de las diversas estructuras encargadas de ejecutarlas funciones basicas del CdG. De este modo, la desconcen-tracion institucional es articulada en funcion de las laboresrealizadas por este ministerio (Dos Santos, 2013).

9La salida de Palocci se debio a una coyuntura nacional,ya que pese a contar con la confianza de Rousseff, debio re-nunciar a la Casa Civil luego de revelarse que su patrimoniocreciera veinte veces en los ultimos cuatro anos. De esta for-ma, Hoffman llegarıa a ocupar el puesto de ministra de laCasa Civil, logrando estabilidad en un puesto central parael CdG Brasileno.



lida de Moreira Franco en la Secretarıa de Asun-tos Estrategicos y la de Luiz Nobrega en Relacio-nes Institucionales se produjo a modo de enroque,siendo reasignados en otros ministerios. Finalmen-te, se vuelve fundamental destacar la continuidadde quince ministros partıcipes de la administracionpresidencial anterior, fenomeno que incide en la altaestabilidad institucional.

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Pinera (2011–2013)


Al analizar el diseno del CdG chileno, es posi-ble identificar una fuerte centralidad del procesodecisorio. Durante el perıodo [2011–2013] las insti-tuciones mas proximas al presidente fueron la Se-cretarıa General de la Presidencia [SEGPRES] y laSecretarıa General de Gobierno [SEGEGOB] (BID,2013b). Al poseer rango ministerial, ambas institu-ciones le otorgan una mayor formalidad al procesodecisorio, contribuyendo al desarrollo de funcionesbasicas de CdG tales como gestion polıtica y co-municacion. Igualmente, el Centro de Gobierno dePinera posee un equipo de asesorıa inmediata noinstitucionalizado, lo cual acentua la centralidad delproceso decisorio, fortaleciendo los canales de in-formacion y el staffing para el analisis de polıticaspublicas coyunturales.

Una estructura central en el diseno organizacio-nal del Centro de Gobierno chileno es el ministeriode Hacienda (Fernandez y Rivera, 2012). Esta car-tera ha sido esencial en la ejecucion de funcionesasociadas a la coordinacion gubernamental y el mo-nitoreo de polıticas publicas. Asimismo, el Ministe-rio de Interior participa activamente de la coordi-nacion polıtica, fenomeno que igualmente fortalecela centralidad institucional del Centro de Gobierno.

Paralelamente, el diseno de CdG desarrollado porPinera cuenta con un comite polıtico, el cual consti-tuye una instancia central de la conduccion polıticagubernamental, dirigido por el presidente e integra-do por la Secretarıa General de la Presidencia, Se-cretarıa General de Gobierno, Ministerio de Interiory Ministerio de Hacienda. En conjunto, este comiteaborda los principales temas de contingencia polıti-ca, transformandose en un espacio de discusion parala toma de decisiones (Fernandez y Rivera, 2012).

A nivel comparado, el CdG chileno no posee es-pecializacion institucional en cada una de las fun-ciones basicas del Centro de Gobierno. Sin embar-go, estructuras tales como SEGPRES reflejan ungrado de institucionalizacion en funciones basicas

del Centro de Gobierno concentradas en unidadesencargadas de ejecutar labores de gestion polıtica,relaciones interinstitucionales y analisis de estudioscoyunturales (Egana, 2002, 2011). Por lo cual, eldiseno estructural del CdG posee distintos tipos deinstituciones encargadas de la accion gubernamen-tal, generando un alto nivel de flexibilidad y unbajo nivel de formalidad. Este fenomeno dificultael desarrollo de especializacion funcional, memoriainstitucional y autonomıa para la toma de decisio-nes fuera del nucleo central, elementos que hacen deeste Centro de Gobierno una estructura semi insti-tucionalizada.


Durante el inicio de su administracion, el presi-dente Pinera selecciono un equipo de trabajo ca-racterizado por personajes vinculados al mundoacademico y empresarial. En esta lınea, la estra-tegia utilizada para la designacion de cargos se ge-nero sobre la base de criterios tecnicos y polıticos(Fernandez y Rivera, 2012). Inicialmente, la selec-cion de tecnicos primo por sobre la politizacion delCentro de Gobierno (BID, 2013b). De esta forma,el CdG se constituyo sobre la base de un equipode solidez tecnica, lo cual serıa combinado con mi-litantes de Renovacion Nacional [RN] y del partidoUnion Democrata Independiente [UDI], generandouna estrategia capaz de integrar a los partidos quesustentaban la coalicion de gobierno.

Es posible identificar una alta estabilidad en car-teras como Hacienda o Secretarıa General de laPresidencia. Ambos ministerios permanecieron es-tables durante los tres primeros anos de gobierno.Igualmente, tanto Larroulet en SEGPRES comoLarraın en Hacienda provenıan del mundo academi-co, convirtiendose en miembros del cırculo ıntimode Pinera antes de ser electo presidente. Por otraparte, el equipo de asesores fue liderado por MarıaLuisa Brahm, con la que mantenıa una relacion detrabajo por largos anos (Fernandez y Rivera, 2012).

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Chinchilla (2010–2012)


El CdG costarricense es organizado mediante unaamplia diversidad de instituciones encargadas deejercer las funciones basicas de CdG. El CdG estaconfigurado por cuatro tipos de instituciones: Ofici-nas Presidenciales, Consejos Polıticos, Ministerios ystaff de asesorıa no institucionalizada. En conjunto,


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es posible apreciar un diseno que centraliza el pro-ceso decisorio en torno al presidente. Esto se debe ala gran cantidad de oficinas con rango de secretarıaal interior del cırculo mas cercano a la presidencia.De acuerdo a la teorıa de cırculos concentricos, estetipo de estructuras poseen un mayor constrenimien-to institucional (BID, 2013a).

La amplia diversidad de instituciones contribuyeal fortalecimiento de la especializacion funcional.Sin embargo, la participacion de estructuras semiformales como el Staff de Asesorıa Presidencial oel Grupo de Expertos permanente contribuye a lainformalidad de la tecnificacion de los organismosencargados de ejercer las funciones basicas de unCdG (C. y Hult, 1995). De este modo, el disenocostarricense favorece elementos como la flexibili-dad y adaptabilidad organizacional, permitiendo alpresidente un mayor grado de personificacion al mo-mento de reorganizar las instituciones.

El Staff de asesorıa destaca principalmente porser una estructura no institucionalizada encargadade funciones relacionadas al apoyo para la toma dedecisiones; el analisis de coyuntura, comunicacionestrategica y coordinacion gubernamental10. Igual-mente, el comite polıtico y el grupo de expertosresponden a una logica semi formal. Este ultimoesta compuesto por un equipo permanente de seistecnocratas altamente calificados para proponer ala Presidenta distintas propuestas abocadas a for-talecer la calidad del sistema democratico y el fun-cionamiento institucional.

Paralelamente, el CdG disenado en la adminis-tracion Chinchilla cuenta la participacion del Mi-nisterio Presidencial, Ministerio de Hacienda y elMinisterio de Planificacion. En conjunto estas ins-tituciones se convierten en el soporte del CdG ins-titucional, formando parte de un diseno base quesustenta las principales funciones desarrolladas portodo CdG (Pfiffner, 2009). Adicionalmente, la pre-sidenta Chinchilla ha establecido la creacion del Mi-nisterio de Comunicacion, este fue creado reciente-mente para fortalecer labores vinculadas a la comu-nicacion polıtica.


Durante los dos primeros anos de gobierno, 15de los 21 ministros que iniciaron la gestion presi-dencial de Chinchilla dejaron sus carteras por dife-rentes motivos. Uno de los cambios centrales fue lasalida de Marco Varga, quien renuncio a su cargo

10Las funciones del staff asesor se encuentran plasmadasen Murillo (2008) quien corrobora la utilizacion de asesorıaspresidenciales no institucionalizadas.

producto de una perdida de influencia del Ministe-rio al interior del Centro de Gobierno.

Por otra parte, la composicion del CdG disenadopor Chinchilla ha contado con una alta politizacionestructural. Mediante criterios de inclusion partida-ria, la presidenta asigno una gran cantidad de mili-tantes del PLN, mecanismo que fortalece los vıncu-los con el partido oficialista (Moe y Howell, 1999;Boeninger, 2007). Asimismo, la designacion de mili-tantes del PUC se vuelve esencial para estrechar losvınculos estrategicos con partidos de coalicion (Moey Caldwell, 1994). En suma, pese a estar conforma-do por personas con amplia experiencia polıtica, elCdG costarricense ha sufrido una rotacion mayor ala de otros gobiernos. Asimismo, las principales ro-taciones han sucedido en un contexto de denunciasde corrupcion y mal manejo polıtico que ha termi-nado por deslegitimar la labor desarrollada por elEjecutivo en su conjunto (Gomez y Villareal, 2013).

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Correa (2009–2011)


La constante restructuracion del Poder Ejecutivose ha convertido en uno de los principales obstacu-los para el analisis del CdG Ecuatoriano. La reor-ganizacion de funciones ha potenciado la participa-cion de nuevas instituciones, mientras que otras sehan alejado del CdG o simplemente han desapareci-do. Este es el caso de estructuras como el Ministeriode Coordinacion de la Polıtica creado el 2007, ins-titucionalidad que participo directamente del CdGy que hoy ha transferido sus potestades a la Secre-tarıa Nacional de Gestion de la Polıtica.

Es posible identificar un CdG caracterizado poruna amplia red de instituciones. Cabe senalar queel diseno institucional esta estructurado en funciondel perıodo [2009– 2011], ya que previo a la reformaconstitucional algunas instituciones fueron despla-zadas fueras del proceso decisional (Munoz, 2012).La alta frecuencia en la reorganizacion institucio-nal refleja el aprendizaje y la indeterminacion11 deestrategias vinculadas a la centralizacion o descon-centracion del proceso decisorio.

Pese a la reconfiguracion del Poder Ejecutivo, laSecretarıa Particular ha permanecido como una delas estructuras mas proximas al despacho presiden-cial. Desde su creacion, esta estructura se ha de-dicado a fortalecer la gestion polıtico estrategica

11Mientras los ministerios coordinadores se encargan dela descentralizacion de las funciones basicas del CdG, se-cretarıas como SENAPLADES se encarga de centralizar lasdecisiones, respondiendo directamente al presidente Correa.



del Presidente, a traves de unidades dedicadas ala coordinacion de agenda estrategica y el controlde gestion de compromisos presidenciales (Acuer-do N°350, 2010). De este modo, la combinacion deinsituciones fortalece la especializacion funcional.

Una particularidad de este CdG es la activa parti-cipacion de la Secretarıa Nacional de Planificaciony Desarrollo [SENAPLADES], encargada de asis-tir y asesor directamente al presidente en materiade diseno, seguimiento y evaluacion de polıticas. Eneste contexto, SENAPLADES se ha posicionado co-mo una estuctura clave en la actual configuraciondel CdG ecuatoriano, remplazando las funciones degestion polıtica realizadas anteriormente por la Se-cretarıa de la Presidencia (Munoz, 2012).


Es posible identificar un CdG compuesto princi-palmente por militantes del partido Alianza PAIS.Adicionalmente, se utilizaron criterios tecnicos parala asignacion de ciertos puestos especıficos. De estaforma, la estrategia utilizada por Correa responde aun alto nivel de politizacion, integrando unicamentea militantes del partido oficialista. Este fenomenoes matizado por unos pocos actores tecnocraticos,ocupando cargos ligados a su area de experticia.

En materia de estabilidad, solamente dos institu-ciones se mantuvieron sin rotacion12, lo cual reflejaun alto grado de inestabilidad interna. Durante elperıodo [2007 –2010] el Presidente Correa hizo 74nombramientos en 27 ministerios, lo cual corroborala alta inestabilidad en el equipo de gobierno (Pa-chano, 2010). Por ende, algunos Ministerios Coordi-nadores13 como Sectores Estrategicos y de la Polıti-ca experimentaron una rotacion por cada ano ana-lizado.

12Los hermanos Alvarado fueron los unicos actores quese mantuvieron en el cargo durante el perıodo analizado.Asimismo, resulta esencial destacar la estabilidad de VinicioAlvarado en la Secretarıa de Administracion Publicas desdeel 2006 (Freidenberg, 2012).

13El Poder Ejecutivo cuenta con 8 Ministerios Coordina-dores, de los cuales Coordinacion de Sectores Estrategicos yCoordinacion de la polıtica poseen funciones inherentes a laslabores desarrolladas por el CdG, logrando mayores nivelesde descentralizacion.

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Funes (2009–2011)


El diseno del CdG salvadoreno se caracteriza porla activa participacion de secretarıas localizadas alinterior de la Presidencia, contribuyendo a la cen-tralizacion del proceso decisorio. Una singularidadinstitucional del caso salvadoreno es la ausencia deun Ministerio Presidencial, estructura basica delCdG latinoamericano (BID, 2013aa). Esto ha ge-nerado una amplia participacion de la SecretarıaTecnica, Secretarıa de Asuntos Estrategicos y laSecretarıa de Comunicacion. En conjunto, estas se-cretarıas forman la estructura base del CdG duran-te el inicio de la administracion Funes, ejecutandolas principales funciones basicas desarrolladas porel Centro de Gobierno regional.

En la practica, la organizacion institucional seencuentra altamente centralizada ya que todas lassecretarıas responden directamente al presidente.Igualmente, se observa la configuracion de un staffde asesorıa no institucionalizado, fenomeno que for-talece el proceso decisorio presidencial, constrinen-do las labores desarrolladas por organismos masalejados a la presidencia (C. y Hult, 1995). Las la-bores del staff salvadoreno estan directamente vin-culadas a labores de gestion polıtica y coordinaciongubernamental, lo cual contribuye a personalizar eldiseno institucional del CdG.

Por ultimo, la organizacion institucional no po-see estructuras institucionalizadas para cada unade las funciones basicas desarrolladas por el CdG.Este fenomeno disminuye los niveles de especializa-cion funcional del diseno salvadoreno. No obstan-te, el CdG cuenta con la participacion del Minis-terio de Hacienda, otorgando mayor tecnicidad alabores asociadas a la coordinacion y monitoreo deldesempeno. De este modo, el rol del Ministerio deHacienda es fundamental para suplir la ausenciade estructuras tales como Oficinas Presidenciales oMinisterios Generales de la Presidencia.


En un plano interno, el CdG salvadoreno estacompuesto principalmente por actores independien-tes, lo cual refleja la estrategia utilizada por Funespara despolitizar la principal estructura del Ejecu-tivo. En lo que respecta a criterios de seleccion,el equipo partıcipe del CdG posee un alto perfilacademico y una baja experiencia polıtica, lo cuales asimilable al perfil que caracteriza al propio pre-


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sidente Funes14.

La Secretarıa de Asuntos Estrategicos es la uni-ca institucion partıcipe del CdG liderada por unmilitante del FMLN, lo cual corrobora la estra-tegia de despolitizacion desarrollada por MauricioFunes, Adicionalmente, es posible senalar los lazosde amistad existentes entre Hasbun [FMLNN] y elprimer mandatario, aspecto que permitirıa sostenerlos vınculos del partido oficialista con el presidente(Reverse, 2009).

En lo que respecta a rotacion, el CdG disenadopor Funes presenta un alto nivel de estabilidad. Du-rante los tres primeros anos, solo Dionisio Machucaabandono su cargo voluntariamente en la Secretarıade Asuntos Legislativos. Posteriormente, el presi-dente Funes optarıa por mantener un criterio dedespolitizacion institucional, asignando en el mis-mo cargo a Ricardo Marroquın, actor cercano almundo tecnico y privado. De este modo, el principalcriterio de seleccion esta asociado a la tecnocraciade los cargos.

Por ultimo, se vuelve central destacar la conti-nuidad del Ministerio de Hacienda, cartera lideradapor Mario Caceres, un experimentado asesor finan-ciero del sector privado y altamente calificado a ni-vel academico. De este modo, el CdG salvadorenoresponde a una logica de cercanıa con experienciastecnicas y academicas, lo cual ha generado una am-plia variedad de crıticas por parte del FMLN.

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Calderon (2007–2009)


Durante el primer ano del sexenio presidencialde Felipe Calderon, el CdG adopto la configura-cion de un esquema altamente centralizado. Estatransformacion estructural inicio el 2006 mediantela creacion de la Oficina de la Presidencia (OPP),encargada de coordinar las distintas unidades ad-ministrativas de asesorıa y apoyo tecnico al interiorde la Presidencia15 (Lopez, 2010)

Dos anos despues, el presidente opto por volvera reformar el CdG, sacando atribuciones a la OPP

14Al no provenir de las filas del FMNL, el presidente Funesdebio enfrentar multiples dificultades para lograr el apoyodel partido oficialista. De este modo, el perfil de MauricioFunes esta directamente asociado al mundo academico (Re-verse, 2009).

15Al iniciar el sexenio presidencial, Felipe Calderon elimi-narıa dos Oficinas Presidenciales; la Oficina para la Inno-vacion Gubernamental y la Oficina para polıticas publicas,dejando un total de cinco estructuras.

para remitirlas a la Secretarıa Particular16 y a laCoordinacion de Comunicacion Social. Por lo cual,estas estructuras salen de la OPP y se conviertenen entes paritarios respecto a la jerarquıa adqui-rida por la Oficina Presidencial. Bajo este marco,el CdG transito desde una organizacion con tintescentralistas hacia una desconcentrada tendiente ala dispersion (Lopez, 2010).

Por otra parte, la participacion de la Secretarıade Gobernacion y Secretarıa de Hacienda reflejarıanla baja centralizacion del proceso decisorio presi-dencial. Al poseer rango ministerial, ambas estruc-turas operan fuera del control directo del presidente(Lajous, 2000). Este fenomeno se debe a la espe-cializacion de funciones, generando estructuras quesectorializan labores propias de un Centro de Go-bierno (Flores, 2007).

Una de las particularidades del CdG mexicanoes la versatilidad de la Secretarıa de Gobernacion,estructura que cumple funciones de enlace legisla-tivo, acuerdos polıticos y actividades de comunica-cion con la ciudadanıa, labores que generalmentese encuentran arraigadas en Secretarıas Presiden-ciales (Lopez, 2010). Asimismo, el CdG posee gabi-netes especializados creados por el presidente, con-virtiendose en instancias de coordinacion al interiordel Ejecutivo lideradas por un Secretario Tecni-co para dar seguimiento a un sector especıfico depolıtica publica.


En cuanto a la composicion interna del CdG, seobserva un cierto nivel de estabilidad en la mayorıade las estructuras institucionales. Los principalescargos en los que ha existido continuidad son la Se-cretarıa Particular y las coordinaciones de asesoresy comunicacion. Sin embargo, la OPP presenta unalto nivel de inestabilidad, llegando a contar con unJefe de OPP por ano.

La inestabilidad de la Secretarıa de Gobernacionrequiere un analisis particular ya que a excepcion deJuan Mourino, el resto de los secretarios ha salidodel cargo para ocupar otro opuesto de importanciaa nivel gubernamental. De esta forma, muchos delos cambios generados por el Presidente Calderonresponden a un enroque polıtico entre distintos ac-tores de confianza (Temkin y Salazar, 2012).

Sin embargo, la inestabilidad institucional se ve

16Fuera del dominio de la OPP, la Secretarıa Particularadquirirıa un mayor protagonismo al interior del CdG, con-virtiendose en una de las estructuras mas proximas al jefe degobierno, lo cual devela su fortalecimiento a nivel funcional(Lopez, 2010).



reflejada a nivel de gabinete, ya que de un total de18 secretarios que iniciaron el perıodo [2007– 2009],seis de mantuvieron en sus cargos, realizandose untotal de 26 rotaciones de gabinete en un perıodo decinco anos de gobierno, lo cual convierte a la ad-ministracion Calderon en una de las mas inestablesen las ultimas decadas.

El Centro de Gobierno en la adminis-tracion Lugo (2008–2010)


Producto del constante debilitamiento del PoderEjecutivo, una de las medidas iniciales del Presiden-te Lugo fue decretar la reestructuracion del gabine-te civil de la Presidencia. Este organo institucionalesta facultado para asistir, asesorar y coordinar lagestion del Titular del Poder Ejecutivo en el proce-so de definicion, instalacion, comunicacion y segui-miento de polıticas publicas (Decreto N°8.800).

De esta forma, los pilares del CdG en el que serefugio el Presidente Lugo fueron la Secretarıa Ge-neral y el Gabinete Civil. Bajo una mirada institu-cional, se observa que la organizacion institucionaldel CdG paraguayo. El Gabinete Civil es el organomas proximo al primer mandatario en materia deasesorıa directa. Adicionalmente, el rol de la Secre-tarıa General es esencial para la ejecucion de fun-ciones basicas del CdG tales como gestion polıticay coordinacion gubernamental. De forma conjunta,estos organismos son la base de la reorganizacioninstitucional efectuada durante la gestion desarro-llada en el perıodo [2008–2009]17.

Asimismo, el CdG esta configurado por la par-ticipacion de los ministerios de Hacienda e Inte-rior, organos que a diferencia de las secretarıas, tie-nen responsabilidad de velar por el funcionamientode polıticas sectoriales, transformandose en acto-res esenciales para la descentralizacion del proce-so de toma de decisiones. Sin embargo, las funcio-nes de coherencia, comunicacion y coordinacion seencuentran fuertemente arraigadas en la SecretarıaGeneral, lo cual responde a mecanismos de centra-lizacion institucional, disenados para fortalecer elcontrol presidencial.

17La profunda reorganizacion del diseno institucionaldesarrollado por Fernando Lugo devela la presencia de undiseno en proceso de ajuste. Mientras algunas institucionesincentivan la centralizacion [Gabinete Civil], existen otrasque contribuyen a la autonomıa del proceso decisorio, talescomo los Ministerios de Hacienda y Ministerio de Interior.


En lo que respecta a los primeros tres anos degobierno, la composicion del CdG se estructuro enfuncion de criterios tecnicos. De este modo, la es-trategia de politizacion es mınima en la asignacionde cargos institucionales. Durante esta administra-cion, Miguel Angel Lopez se encargo de presidir laSecretarıa General y el Gabinete Civil. El nexo exis-tente entre Lugo y Lopez fortalece la integracionde actores polıticos tales como los del MovimientoTekojoja [MT]. Sin embargo, la fuerte logica tec-nocratica incidirıa en la baja participacion de acto-res polıticos al interior del CdG institucional.

El Presidente Lugo opto por componer su CdGen funcion del merito, en desmedro de los clasicosfavores polıticos (Nickson, 2009). Por lo tanto, elperfil de la mayorıa de los miembros responde acargos de alta tecnicidad. Este es el caso del Minis-terio de Economıa y el Ministerio de Planificacion,los cuales serıan ocupados por personalidades inde-pendientes [IND] que gozan de un respeto productode un largo desempeno en el mundo academico yprofesional.

En terminos generales, de un total de once mi-nisterios, solo cuatro de ellos fueron ocupados pormilitantes del PLRA, lo cual evidencia la poca poli-tizacion del Centro de Gobierno institucional. Estefenomeno es central para comprender la inestabi-lidad de la [APC], ya que mientras el Presidenteactuo como lıder de las fuerzas de izquierdas aglu-tinadas en el Frente Guazu, dejo el liderazgo delPRLA al arbitrio de sus facciones internas (Abente,2012). El quiebre al interior de la coalicion oficialis-ta se verıa reflejado en rotaciones ministeriales talescomo la de Rafael Filizzola [PDP]18 quien debio sa-lir por ordenes presidenciales para ser remplazadopor un actor de perfil tecnico.

Patrones regionales: una tipo-logıa de los Centro de Gobierno

La configuracion del CdG no es un proceso inmu-table, sino que evoluciona en el tiempo para adap-tarse a las necesidades especıficas de cada paıs. Deeste modo, es posible identificar comportamientosorganizacionales comunes, entre los cuales destacan

18La salida de Filizzola se genero producto de desavenen-cias con el proyecto polıtico del presidente. Posteriormente,el cargo serıa ocupado por Federico Acuna, un reconocidopolicıa con altos estudios a su haber. Sin embargo, debidoa problemas de salud, la carterıa finalizarıa siendo presididapor Carlos Filizzola, militante del Partido Paıs Solidario.


92 Felipe Rosales

el grado de centralizacion institucional y la especia-lizacion funcional del CdG. En virtud de los datosanalizados, se clasifican el CdG en tres modelos deorganizacion institucional, identificando subgruposde paıses que comparten patrones comunes al inte-rior de America Latina.

La formalizacion del proceso de toma de decisio-nes y la adaptabilidad institucional se vuelven ele-mentos diferenciadores en cada uno de los disenospresentados. Igualmente, es posible identificar ne-cesidades polıticas y particularidades contextualesque generan efectos exogenos sobre el diseno delCdG, manifestados en el nivel de estabilidad y enlas estrategias de politizacion.

Tipologıa N°1: El Centro de GobiernoInstitucionalizado

Antecedentes del Modelo Institucionalizado

La primera clasificacion corresponde a las expe-riencias que han logrado un alto nivel de forma-lidad institucional durante la configuracion de susCdG. Debido a la complejidad estructural, sus pre-sidencias poseen amplias diferencias organizaciona-les. No obstante, contienen caracterısticas que lasconvierten en casos singulares, diferenciandose deotras trayectorias a nivel regional.

Los disenos institucionales de Brasil y Mexicopertenecen a CdG institucionalizados. La principalcaracterıstica que devela la formalidad estructurales la combinacion entre baja centralizacion y unaalta especializacion. Estos elementos permiten ladesconcentracion de funciones del CdG, generandouna division de trabajo que facilita la especializa-cion estructural de las instituciones.


El Centro de Gobierno Brasilero se encuentra or-ganizado por una Casa Civil que refleja la alta es-pecializacion funcional. La presencia de una ampliared de Subjefaturas19 alrededor de la presidenciadevela la sectorializacion de funciones en cada unade las etapas del proceso de formulacion de polıti-cas. Junto a esto, la complejidad institucional que-da plasmada en la descentralizacion ejercida por losMinisterios de Planificacion y Hacienda, lo cual per-mite un mayor grado de autonomıa sobre el procesodecisional desarrollado en el cırculo presidencial. De

19El organigrama del Poder Ejecutivo Brasileno refleja lacomplejidad institucional del CdG. Asimismo, la atomiza-cion estructural devela el alto nivel de especializacion parael desarrollo de funciones gubernamentales.

este modo, el entramado institucional cuenta conun alto grado de memoria institucional productode la continuidad institucional.

El Centro de Gobierno Mexicano actua sobre labase de una Oficina Presidencial [OPP] que susten-ta las principales funciones basicas del CdG. La am-plia gama de secretarıas internas refleja la especiali-zacion sectorializada para labores de formulacion depolıticas publicas. (Lajous, 2000). Adicionalmente,la organizacion institucional posee estructuras quedescentralizan el proceso decisorio, este es el casode la Secretarıa de Gobernacion y la Secretarıa deHacienda (Flores y R., 2007).

Composicion Institucional

En el caso de Brasil, los cargos mas influyen-tes del CdG fueron asignados a militantes del PT,PMDB e independientes de perfil tecnico. La com-binacion de criterios fue un elemento central pa-ra mantener la estabilidad del CdG brasileno. Deesta forma, mediante una politizacion moderada,Rousseff fue capaz de estrechar los vınculos con sucoalicion y tecnificar el proceso decisorio medianteactores cercanos a la presidenta.

El CdG mexicano se conformo mediante un cri-terio similar, conjugando aspectos tecnicos y par-tidarios para la seleccion de los principales cargosdel CdG. La nominacion de militantes del [PAN] eIndependientes de alta experiencia tecnica permitioel desarrollo de un CdG cercano al presidente. Sinembargo, con el transcurso de los anos las institu-ciones comenzaron a politizarse, concentrando ungran numero de panistas en los puestos centralesdel CdG institucional.

En efecto, ambos paıses incurrieron en estrategiasde politizacion moderadas, usando criterios tecni-cos y polıticos. Sin embargo, la principal diferen-ciacion se encuentra en la estabilidad interna decada CdG. En consecuencia, la estabilidad puedeser causada por incidencias de caracter externo einterno (Gomez, 2012). Este aspecto es esencial pa-ra comprender las diferencias entre los subgruposde paıses analizados.

Incidencias del sistema polıtico

Para efectos del Centro de Gobierno Institucio-nalizado, el federalismo es un elemento contextualque actua como condicion suficiente pero no nece-saria. De este modo, el sistema federado incide so-bre las instituciones formales del CdG, generandodisenos que acentuan la descentralizacion de fun-



Tabla 2: Tipologıa en disenos de Centros de Gobierno en America Latina

Fuente: Elaboracion propia

ciones basicas20. Por otra parte, la continuidad deloficialismo no incide en la memoria institucional delas estructuras. Pese a que el [PAN] de Mexico y el[PT] en Brasil han logrado continuar en el poder,la memoria institucional se desarrolla en funcion deun grupo de instituciones bases.

La minorıa parlamentaria del PAN y su dificul-tad para formar alianzas con otros partidos reflejala inestabilidad asociada a la composicion institu-cional del CdG. Este escenario es distinto en Brasil,ya que la presencia de una coalicion con mayorıaparlamentaria ha contribuido a la estabilidad delCdG institucional.

Tipologıa N°2: El Centro de GobiernoSemi Institucionalizado

Antecedentes del Modelo Semi Instituciona-lizado

El escenario regional exhibe otro tipo de CdGcaracterizado por estructuras con un menor nivelde institucionalizacion. Estas experiencias se cons-tituyen sobre la base de estructuras semi formales,lo cual contribuye a flexibilizar el diseno del CdGantes de iniciar un perıodo presidencial. El primermandatario logra mayor arbitrariedad en la confi-guracion del CdG, fenomeno que permite persona-lizar el diseno estructural, recurriendo a instanciasinformales durante el proceso decisorio.

En este marco, las experiencias institucionalesmas proximas a la semi formalidad son represen-tadas por Chile, Costa Rica y El Salvador. Todoslos paıses se caracterizan por la presencia de CdGfuertemente centralizados y un bajo nivel de espe-

20El caso de Argentina devela la condicionalidad del fe-deralismo, ya que pese a estar presente en el sistema polıti-co, las instituciones informales acentuan la centralizacion delproceso decisorio, generando un balance que matiza los efec-tos.

cializacion. Estos elementos generan un control dis-crecional del diseno estructural y una reduccion dela atomizacion institucional, lo cual implica que lasinstituciones partıcipes del CdG no estan especiali-zadas funcionalmente.


En el caso de Chile, el staff de asesorıa deno-minado Segundo Piso refleja el uso de estructurasno institucionalizadas como eje central del proce-so decisorio. La informalidad estructural permitepersonalizar la configuracion del CdG, generandouna coexistencia entre instituciones formales comola SEGPRES y un staff personal de asesorıa inme-diata. Por lo tanto, los presidentes de Chile cuentancon amplios recursos para la configuracion del CdG,permitiendo un mayor nivel de proximidad institu-cional entre las estructuras y el presidente.

En el caso costarricense, el CdG reune elemen-tos que disminuyen la formalidad de sus institu-ciones durante el proceso decisorio. Este es el casodel staff de asesorıa privada y el grupo de exper-tos permanentes. Ambas instancias poseen elemen-tos informales que permiten la configuracion de unCdG mas centrado en el presidente, generando unentorno institucional de confianza. Una de las ven-tajas de este modelo es el aumento de las fuentesde informacion para la toma de decisiones presiden-ciales.

Por ultimo, la organizacion institucional salva-dorena esta conformada por un CdG con instanciasinformales para la toma de decisiones. El diseno ela-borado por Funes cuenta con un staff privado quecumple el rol de asesorıa presidencial. Sin embargo,la centralidad del CdG radica en la amplia canti-dad de secretarıas posicionadas en la presidencia, locual evita la desconcentracion del proceso decisorio.De este modo, la Secretarıa Tecnica, Secretarıa deAsuntos Estrategicos y Secretarıa de Comunicacionse transforman en la base de un CdG centralizado.


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El Centro de Gobierno chileno se caracterizopor una composicion basada en criterios tecnicosy polıticos. De esta forma, la designacion de mi-litantes [UDI] y [RN] permitirıa mantener el nexopolıtico entre el presidente y su coalicion de go-bierno. Por otra parte, los niveles de politizacionserıan matizados por una alta designacion de acto-res ligados a la tecnocracia y al mundo academico(Fernandez y Rivera, 2012). De este modo, el CdGenfrento una estabilidad moderada, logrando dismi-nuir las rotaciones ministeriales en la medida queaumentaba la politizacion institucional del CdG.

Igualmente, Costa Rica favorecio la utilizacionde criterios partidistas, generando una estrategiade politizacion moderada. La gran cantidad de mi-litantes [PLN] contribuirıa al fortalecimiento de loslazos con el partido oficialista. Asimismo, la politi-zacion adquiere rasgos moderados debido a la inte-gracion de actores independientes [IND] y militan-tes del PUC, estrategia utilizada para la sostenibi-lidad de coaliciones. En consecuencia, la composi-cion interna del CdG costarricense recurrio a unaestrategia de coalicion, lo cual permitio controlarla rotacion inicial y logrando estabilizar el CdG alfinalizar el perıodo de gobierno analizado.

En el caso salvadoreno, el CdG se conformo enfuncion de una baja politizacion, ya que exceptuan-do una institucion, todas estuvieron lideradas poractores con un alto perfil tecnocratico, academicoy provenientes del sector privado. Paralelamente, elnivel de estabilidad institucional del CdG es alto.Este fenomeno se encuentra relacionado al disenodel CdG salvadoreno, el cual posee una gran canti-dad de secretarıas, las que responden directamenteal presidente.


Un elemento contextual comun para este tipo deCdG es la ausencia de un contingente legislativo ca-paz de asegurar mayorıas parlamentarias, aspectoque en el largo plazo incide en la composicion ines-table del CdG. Asimismo, los tres paıses contaroncon la presencia de coaliciones polıticas, fenomenoque incide en la estrategia de politizacion utilizadapor Chile y Costa Rica. Paralelamente, la singulari-dad de El Salvador se refleja en la baja politizacion,la cual no se ve reflejada en las secretarıas del CdG,no ası en el alto nivel de rotacion ministerial desa-rrollado por el gabinete en su conjunto.

Por otra parte, la continuidad del oficialismo noes un elemento contextual que incida en la memoriainstitucional de este tipo de diseno CdG. Produc-

to de la amplia cantidad de rasgos semi formales,el personalismo y la flexibilidad se sobreponen a larigidez estructural caracterıstica de Centros de Go-bierno con alta memoria institucional. Por lo tanto,la llegada al poder de los partidos [RN] en Chile yel [FMLN] en el Salvador no difiere del diseno ins-titucional desarrollado por el PLN en Costa Rica,el cual ha logrado continuidad desde el ano 2006.

Tipologıa N°3: El Centro de GobiernoMixto

Antecedentes del Modelo Semi Instituciona-lizado

Se identifico una tercera clasificacion con diver-sos niveles de formalidad institucional. El CdG seencuentra en etapa de desarrollo, lo cual devela unaindefinicion estructural. Una de los rasgos principa-les es la creacion de nuevas estructuras durante lagestion presidencial, lo que termina por complejizarla construccion institucional del CdG, convirtiendo-lo en un diseno hıbrido, compuesto por estructurasmixtas.

El diseno estructural de Argentina, Ecuador yParaguay pertenecen a CdG mixtos. La principalcaracterıstica que devela la hibridez del modelo esla coexistencia de instituciones centralizadas y unared de estructuras disenadas para desconcentrar elproceso decisorio, provocando matices instituciona-les arraigados en la configuracion del CdG. Conse-cuentemente, el nivel de especializacion se encuen-tra en un rango intermedio debido a la amplia ato-mizacion del modelo. Sin embargo, producto de laindeterminacion, muchas de las estructuras termi-nan perdiendo relevancia y otras llegan a ser reem-plazadas por la creacion de nuevas instituciones.


El caso de Ecuador es un claro ejemplo de ade-cuacion estructural. Durante el perıodo analiza-do, Rafael Correa diseno un CdG compuesto porun despacho presidencial21, una red de MinisteriosCoordinadores y un conjunto de secretarıas alta-mente influyentes durante el proceso decisorio. Deesta forma, mientras los ministerios coordinadoresse encargaban de la descentralizacion de funcionesinherentes al CdG, secretarıas como SENAPLA-DES se encargo de centralizar las acciones presi-denciales, respondiendo directamente al presidente.

21El despacho presidencial esta compuesto por un conjun-to de oficinas informales que configuran un staff de asesorıaprivada, lo cual se convierte en un rasgo central del CdGsemi institucionalizado.



Por otra parte, la desaparicion del Ministerio Coor-dinador de la polıtica y la escasa participacion dela Secretarıa Presidencial en labores de CdG corro-bora la indefinicion estructural de la Presidencia.

De forma similar, el CdG disenado por CristinaFernandez posee caracterısticas que lo conviertenen una estructura mixta. Por una parte, el CdG gi-ra en torno a la Jefatura del Gabinete Ministerial,institucionalidad fundamental para la descentrali-zacion del proceso decisorio. Sin embargo, la Secre-tarıa General de la Presidencia y la reciente crea-cion de dos Oficinas Coordinadoras disenadas paraformalizar la asesorıa personal han presionado haciala centralizacion del sistema. De esta forma, la com-plejidad estructural revela la hibridez del CdG, loque ha permitido una mayor especializacion funcio-nal en la busqueda de un modelo con institucionesbases.

A diferencia de Ecuador y Argentina, el CdG di-senado por Fernando Lugo posee un alto grado decentralidad. Sin embargo, la estrategia utilizada pa-ra fortalecer el control del proceso decisorio fue lacreacion de una nueva estructura funcional. De estemodo, la reestructuracion del Gabinete Civil permi-tirıa disminuir los matices institucionales del CdGparaguayo. En consecuencia, pese a la centralidadestructural, el CdG esta en plena etapa de desarro-llo, volviendose hibrido debido a las constantes tras-formaciones experimentadas en un corto perıodo detiempo


En lo que respecta a composicion interna, Ecua-dor y Argentina se caracterizaron por el diseno deCdG con altos niveles de politizacion, lo cual im-plico la utilizacion de un unico criterio polıtico,la asignacion de militantes del oficialismo. En estecontexto, Ecuador concentro una gran cantidad deintegrantes de Alianza PAIS, los cuales ademas depertenecer al movimiento, fueron cercanos al presi-dente. Por otra parte, Argentina desarrollo el mis-mo proceso mediante militantes del PJ, lo cual im-plico la configuracion de un CdG con amplia expe-riencia polıtica.

Sin embargo, un comun denominador de lospaıses analizados es la alta inestabilidad estructu-ral del CdG. En este marco, las estrategias de po-larizacion extrema inciden en la desestabilizacioninstitucional del CdG. El desincentivo de integrarpartidos aliados se convierte en un elemento que in-cide en el desgaste de los vınculos para la formacionde coaliciones polıticas. Por otra parte, el caso deParaguay representa el extremo opuesto ya que lapolitizacion serıa mınima, generando un CdG alta-

mente independiente, lo cual provocarıa altos costosde transaccion durante el proceso de elaboracion depolıticas.


Los CdG analizados en este subgrupo de paıses secaracterizan por tener presidentes con estilos alta-mente confrontacionales. Esto es central para com-prender los rasgos de inestabilidad institucional. Latension constante entre el CdG y el poder legisla-tivo son elementos que inciden en la inestabilidadinstitucional de Argentina y Ecuador. Por otra par-te, ambos paıses poseen mayorıas en el Congreso, locual acentua la confrontacion durante el proceso detoma de decisiones. Finalmente, el caso paraguayose convierte en una particularidad, ya que teniendominorıa en ambas camaras, se genera una atmosfe-ra confrontacional que impide la consolidacion dealianzas polıticas.

Por ultimo, la continuidad polıtica es un elemen-to que incide la estabilizacion del CdG, ya que alposeer disenos mixtos, la temporalidad de los go-biernos permite ajustar el diseno institucional desa-rrollado por estos paıses. De este modo, la reorga-nizacion del CdG en Ecuador y Argentina ha logra-do mayor estabilidad desde la reeleccion polıtica deCristina Fernandez y Rafael Correa.

Etapas de Transicion del Centro deGobierno latinoamericano

En terminos generales, el CdG regional se dife-rencia por el nivel de institucionalizacion, fenomenoque acentua o disminuye la especializacion y forma-lizacion estructural del proceso decisional. De estemodo, el CdG Institucionalizado permite la com-plejizacion de las estructuras, generando una ma-yor especializacion funcional y una reduccion de ladiscrecionalidad durante la elaboracion de polıticaspublicas. Por otra parte, el diseno semi institucio-nalizado se caracteriza por un alto grado de flexibi-lidad estructural, lo que permite centralizar el pro-ceso decisorio, reduciendo la especificidad funcionala cambio de una mayor personalizacion estructural.

Esta dicotomıa estructural ha generado una dis-cusion academica protagonizada por la presenciade posturas adversas. Por un lado, existen auto-res que abalan la flexibilidad y adaptabilidad delCdG, priorizando la presencia de estructuras semiformales como staff de asesorıa privada, grupo deexpertos y comites polıticos. Paralelamente, existenargumentos ligados a la necesidad de instituciona-lizar la presidencia, estos sostienen la oportunidad


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de ampliar la red de estructuras especializadas enlas labores basicas del Centro de Gobierno institu-cional (Lahera, 2005).

Conclusiones y recomendacio-nes

Conclusiones

La configuracion estructural del CdG es un espa-cio que prevalece a lo largo del tiempo, generandoun soporte institucional integrado por institucionesbasicas (Moe y Howell, 1999). Esta caracterıstica seencuentra presente en todos los paıses analizados,ya que independientemente de la reorganizacion queexperimente el CdG, existen instituciones como elMinisterio de Hacienda o las Secretarıas Presiden-ciales que actuan como soporte central para darforma a un Centro de Gobierno institucional.

El diseno institucional del CdG latinoamericanoes una causa, y al mismo tiempo, un efecto de deter-minados elementos circunstanciales. El CdG es ca-paz de incidir en el proceso de elaboracion de polıti-cas, convirtiendose en un efecto mediante el desa-rrollo de sus funciones basicas, generando un au-mento [o disminucion] de la capacidad de gobierno,lo cual fundamenta el interes por su fortalecimien-to. Igualmente, el CdG es una causa de factoresque confluyen a traves de una logica de incidenciaexterna e interna.

De este modo, la reorganizacion del CdG puedeser influenciada por factores exogenos provenientesdel sistema polıtico. Este es el caso de sistemas departidos dividido, presencia de coaliciones y ma-yorıas parlamentarias, son caracterısticas centralespara determinar los criterios que daran paso a lacomposicion del Centro de Gobierno latinoameri-cano. Igualmente, existen factores endogenos queinciden en la organizacion institucional del CdG,tales como el grado de centralizacion del procesodecisorio y la especializacion funcional de las acti-vidades basicas del CdG. Estos aspectos tienen unaclara incidencia en el comportamiento organizacio-nal de la presidencia.

Al momento de responder ¿Que factores incidenen el diseno institucional del CdG en America La-tina?, es posible argumentar la inexistencia de ununico modelo institucional que represente el disenodel CdG latinoamericano (BID, 2013a). No obstan-te, existen rasgos comunes que se repiten en distin-tos subconjuntos de paıses, lo cual genera compor-tamientos organizacionales similares (Scartascini yTommasi, 2012; Sulbrandt, 1994). Los principales

elementos definitorios fueron la centralizacion deldiseno institucional y la institucionalizacion de lasfunciones basicas del CdG (Moe y Caldwell, 1994).Ambos elementos corroboran la presencia de patro-nes regionales, los cuales estan presentes pese a lasdiferencias institucionales que caracterizan la orga-nizacion del CdG en America Latina (BID, 2013b).

Los distintos CdG latinoamericanos son compa-rables debido a la base institucional que posee encada uno de los paıses analizados (Moe y Howell,1999). Por lo cual, la reorganizacion del CdG en-cuentra explicaciones teoricas fundamentadas en elneo institucionalismo22, lo cual permite analizar elCdG desde el comportamiento organizacional o atraves del nivel de formalidad vinculado a la clari-dad de las reglas del juego (Burke, 2000).

No obstante, centrarse unicamente en las institu-ciones formales impide analizar la otra cara de lainstitucionalizacion, la de la presidencia informal, aveces no tan visible pero de gran relevancia (Rock-man, 1987). Por lo cual, quedan muchas preguntaspor resolver respecto a la incidencia que adquierenlas estructuras informales en el proceso de toma dedecisiones, fenomeno que abre nuevas lıneas de in-vestigacion a traves de la reexaminacion del disenoinstitucional del CdG en Latinoamerica. De estemodo, por muy solido y permanente que parezcaun Centro de Gobierno, existen diversos codigos deconducta, normas de comportamiento o simplemen-te convenciones que rompen los esquemas formalesanalizados en esta investigacion (Gomez, 2012).

La periodicidad de regımenes autoritarios y lalongevidad de las constituciones no son patronesregionales que incidan en el diseno estructural delCdG. Asimismo, la amplitud de los poderes presi-denciales es divergente en todos los escenarios, locual acentua la diferenciacion historica e institucio-nal en cada uno de los paıses analizados.

El analisis del sistema polıtico contemporaneodevela caracterısticas comunes que se convierten enelementos exogenos que incentivan la centralizaciony la especializacion institucional del CdG latinoa-mericano. El diseno estructural desarrollado por elpresidente es influenciado por factores contextua-les tales como el contingente legislativo del jefe degobierno, la capacidad de formar coaliciones polıti-cas y la continuidad del oficialismo en la presiden-cia (Mendez, 2007; Arana, 2012). En suma, existencaracterısticas del sistema polıtico que inciden enla configuracion del CdG, promoviendo estrategias

22Las categorıas analıticas desarrolladas por Moe (1999)contribuyeron sustancialmente al analisis institucional delCentro de Gobierno Latinoamericano. De este modo, pro-veniente del neo institucionalismo, la “polıtica de eleccionestructural” se convierte en un modelo teorico aplicable acualquier presidencia institucional.



que coadyuvan a la estabilidad y politizacion inter-na.

Existen dos estrategias que inciden en el compor-tamiento organizacional del entramado final, esasson la centralizacion institucional y el grado de es-pecializacion funcional (Moe y Howell, 1999; C. yHult, 1995). Ambas estrategias responden al mo-delo de polıtica de eleccion estructural desarrolla-do por Moe y Howell (1999), el cual busca generaruna adecuacion estructural capaz de originar un di-seno institucional congruente con los incentivos y elcontexto situacional. De esta forma, el analisis depaıses permite corroborar la capacidad presidencialpara elegir las estructuras mas plausibles durantela configuracion del CdG. Sin embargo, el alcancede la investigacion no permite distinguir las estruc-turas mas influyentes durante el proceso decisorio,lo cual abre paso a nuevos frentes de investigacion.

En consecuencia, el presidente se transforma enel unico actor del CdG con incentivos para seleccio-nar las estructuras del CdG que permitiran desa-rrollar un gobierno efectivo y un mayor grado deautonomıa (Moe y Caldwell, 1994). En este marco,la politizacion se convierte en el eje central parala configuracion interna del CdG. De acuerdo a losresultados del estudio, una estrategia de politiza-cion que integre al partido oficialista y a ciertosaliados circunstanciales es fundamental para la es-tabilidad del CdG. Asimismo, la politizacion extre-ma acentua los conflictos, generando escenarios queconstrinen el proceso decisorio presidencial.

En conclusion, no existe un modelo optimo parael desarrollo de las funciones basicas del Centro deGobierno, ya que tanto los disenos institucionaliza-dos como los semi institucionalizados poseen carac-terısticas que contribuyen al proceso de elaboracionde polıticas. Por ende, ambos modelos se conviertenen alternativas fiables. Por otra parte, la presenciade un modelo mixto refleja la transicion experimen-tada por algunos paıses respecto a la reorganizaciondefinitiva del CdG. Por lo cual, sus instituciones searticulan sin una estrategia especıfica, generandouna inestabilidad que implica nuevos procesos dereorganizacion institucional.

Recomendaciones de reforma al Cen-tro de Gobierno en Latinoamerica

Actualmente, existen estudios que argumentan lanecesidad de fortalecer el acervo de tecnicas, meto-dos y habilidades que permitan conjugar una re-lacion integral entre el presidente y su equipo degobierno (Babino, 2008). En efecto, una de las pro-puestas de esta investigacion es preocuparse por lacomposicion del CdG. Para esto es necesario ma-

tizar los efectos generados por la politizacion. Enotras palabras, la combinacion de criterios tecni-cos, polıticos y de coalicion podrıa contribuir a ge-nerar un mayor grado de estabilidad institucional.De esta forma, las funciones basicas del CdG serıanlideradas con menor interrupcion, permitiendo quelos actores asignados logren continuidad durante elproceso decisional.

En segunda instancia, esta investigacion identifi-ca altos deficit en funciones basicas del CdG aso-ciadas a la implementacion de polıticas publicas,aspecto que genera brechas entre lo programado ylo ejecutado (Cavarozzi, 2013; BID, 2013a). Por locual, este estudio propone fortalecer funciones quevan desde el monitoreo de desempeno hasta la coor-dinacion gubernamental. Para esto, resulta impres-cindible proponer el desarrollo de un mayor nivelde especializacion funcional, aspecto central parala sectorializacion de actividades, tecnificando pro-cedimientos para aumentar la calidad de la ejecu-cion. En sıntesis, el aumento de especializacion enfunciones basicas del CdG contribuye al fortaleci-miento del proceso de implementacion, conjugandoprocesos de tecnicidad y calidad durante la acciongubernamental.

Finalmente, este capıtulo sostiene la necesidadde fortalecer la memoria institucional del CdG enLatinoamerica. Los hallazgos de esta investigaciondevelan que una mayor capacidad de memoria for-talece la continuidad y especializacion tecnica delCentro de Gobierno Institucional. Por lo tanto, enla medida que el CdG posee un diseno basico conestructuras continuas, es posible desarrollar mayormemoria institucional, lo cual incide en el procesode elaboracion de polıticas publicas. Sin embargo,cabe senalar que el principal obstaculo de esta ca-tegorıa es la constante reorganizacion institucional,fenomeno recurrente en los paıses de America Lati-na.

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