El Estado de Las Finanzas Públicas

El estado de las finanzas pblicas en Colombia afnes del siglo XX ANTONIO HERNNDEZ GAMARRA 305 IGNACIO LOZANO E.' Los autores son respectivamente, miembro de la Junta Directiva y Jefe del Sector Pblico de b Subgerencia de Estudios Econmicos del Banco de U Repblica

INTRODUCCIN Las finanzas pblicas constituyen un amplio campo de anlisis de la

teora econmica que se ocupa de los ingresos, los gastos y la deuda del go-biemo y de los impactos que su manejo tiene sobre el aparato productivo y la organizacin de una sociedad.

En especial, las finanzas pblicas se pueden referir al estudio de las funciones del gasto pblico en la poltica econmica gubernamental, a la asignacin ptima de los recursos, la eficacia de la utilizacin del gasto p-blico, la distribucin del ingreso y los efectos de la tributacin. El anlisis tambin se puede enfocar hacia el tamao del Estado y sus funciones, sobre el impacto del dficit pblico en el ahorro, la inversin y la cuenta corriente de la balanza de pagos, y ms all analizar el financiamiento del dficit y sus efectos sobre la inflacin, la balanza de pagos, el manejo de la deuda pbli-

I Se agradece la colaboracin en la preparacin de las cifi'as a Miguel ngel Gmez y Luisa Fernanda Charry. Los anlisis y opiniones contenidos en este trabajo son de su exclusiva responsabi-lidad y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la Repblica.

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ca, las tasas de inters o la inversin privada. Finalmente constituira sufi-ciente materia para el anlisis sobre la dinmica de la deuda pblica y las condiciones de su sostenibilidad temporal.

En este trabajo nos vamos a ocupar del tema de la estabilidad macroe-conmica en tanto sta busca conjugar la lucha contra la inflacin, el de-sempleo y la inestabilidad cambiaria, y las discusiones al respecto se asocian con el papel de la poltica fiscal sobre la actividad econmica y su influencia en el ciclo.

Inicialmente vamos a presentar algunos elementos conceptuales para luego examinar la situacin de las finanzas pblicas en Colombia a fines del siglo XX, en especial, la sostenibilidad de la trayectoria del dficit y de la deuda pblica de la ltima dcada.

Tomamos los ltimos diez aos como sinnimo de la expresin fines del siglo XX, pues restringir el anlisis a la situacin de fines del ao 1999 implica dejar de lado tres factores fundamentales en la explicacin del esta-do actual de las finanzas pblicas nacionales: a) la importancia del cambio constitucional de 1991 en la organizacin del Estado y en sus finanzas, b) la homogeneidad de las cifras, y por lo tanto la mejor informacin que ellas brindan, c) el convencimiento de que el examen esttico de una situacin desconoce los procesos econmicos, polticos y sociales que la gestaron y por lo tanto obscurece su verdadero entendimiento y, lo que es ms impor-tante an, los factores que ser necesario remover para introducir las refor-mas que se juzguen necesarias.

CONCEPTOS E INTERRELACIONES FUNDAMENTALES Las finanzas pblicas y el ciclo econmico En virtud de las ideas de Keynes se desarroll la nocin de que los

presupuestos deberan mantenerse balanceados en promedio en el curso del ciclo econmico, es decir, que sean superavitarios durante los perodos de auge y deficitarios en las recesiones, mostrando un comportamiento anti-cclico [Fisher y Easterley 1990]. Este sera el caso, principalmente, si las fluctuaciones en la demanda agregada y del presupuesto se juzgaren tran-sitorias. Por ejemplo, una mejora en los trminos de intercambio que au-mentara los ingresos del gobierno no debera producir cambios en los gas-tos e impuestos y, as, contribuira al supervit. En este sentido, el supervit o el dficit puede comportarse endgenamente respecto a la actividad eco-nmica porque los recaudos se incrementan en los perodos de auge, al au-mentar la base tributaria, aunque algunos gastos tambin son procclicos.

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EL ESTADO DE U S FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

El enfoque de los presupuestos balanceados ha sido complementa-do con otras teoras que resaltan las distorsiones que produce la tributa-cin en las decisiones de los agentes econmicos y la necesidad de suavi-zarlas. La mayor parte de los impuestos gravan el ingreso, el gasto y la propiedad, afectando las decisiones de las familias respecto a cunto tra-bajar, cunto ahorrar y cmo distribuir su portafolio entre activos fsicos y financieros. En este sentido los impuestos producen una asignacin ina-decuada de los recursos causando una prdida de bienestar. Frente a este hecho se requieren acciones de gobierno en cuanto a la eleccin cuidadosa de las tasas tributarias que minimicen las prdidas y suavicen los impactos del ciclo.

El argumento de la "suavizacin de la tributacin" sigue los linea-mientos del consumo permanente de Friedman en el sentido de que el consumo privado debe basarse en el ingreso permanente, no en su compo-nente cclico. As, las tasas tributarias del gobierno deben basarse en un concepto de gasto fiscal permanente, lo cual implica tener un sistema de recaudos con tasas marginales estables en el tiempo, en lugar de tasas mar-ginales que flucten con los vaivenes del ciclo [Barro 1979]. Dicho siste-ma minimiza las prdidas de bienestar que causan los impuestos sobre la eleccin de los individuos. ., t.

Adems de los anteriores enfoques, existen nuevos desarrollos que ponen de presente que el carcter contracclico de la poltica fiscal puede depender del grado de "debilidad" de la situacin fiscal. Si los gobiernos es-tn cercanos a la insolvencia, una expansin fiscal puede crear una situacin de pnico y generar una crisis de confianza, tendiendo a reducir antes que incrementar la demanda agregada. Por el contrario, en estas circunstancias la contraccin fiscal puede tener efectos expansionistas, al reducir la proba-biUdad de una crisis fiscal [BID-ILPES 1997].

El dficit fiscal y la composicin de la demanda agregada . - '^ A partir de las definiciones de oferta y demanda agregada, es senciUo

concluir que la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual a la diferen-cia entre el ahorro y la inversin en la economa nacional. As: a) Si la inversin que hace la economa nacional es mayor que el aho-

rro que genera, se producir un dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Si este dficit se financia, el pas se endeudar con el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirn las

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reservas internacionales. Si la financiacin es superior al dficit, se acumularn reservas internacionales.

b) Si la inversin que hace la economa nacional es menor que el ahorro que genera, se producir un supervit en la cuenta corriente de la ba-lanza de pagos. Este supervit se puede utilizar para pagar deuda ex-terna o para acumular reservas internacionales.

c) Si la inversin que hace la economa nacional es igual al ahorro que genera, la cuenta corriente de la balanza de pagos estar en equilibrio. Y la acumulacin de reservas internacionales depender exclusiva-mente de la cuenta de capital. ,

En trminos del ahorro y la inversin de los sectores pblico y priva-do, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual al exceso de inversin privada sobre el ahorro privado ms el dficit o supervit del sec-tor pblico. Segn esta identidad, un aumento del dficit fiscal que no ten-ga efecto sobre el ahorro privado, produce un desplazamiento (o disminu-cin) de la inversin privada o un aumento en el dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos . Aunque las conclusiones que se deducen directamente de tal identidad aparentemente no admiten discusin, son controversiales en un contexto dinmico, cuando el gobierno puede cam-biar la trayectoria temporal de los impuestos. El nuevo enfoque de la "equi-valencia ricardiana" seala que, bajo ciertas circunstancias, un cambio en la trayectoria de los impuestos a lo largo del tiempo no afecta el gasto privado y, por consiguiente, no altera la inversin ni el ahorro global de la econo-ma. As mismo, no afectar la cuenta corriente de la balanza de pagos [Ba-rro 1984]. Aunque esta afirmacin es sorprendente y contradice una con-clusin preliminar, tiene sentido en los anlisis que involucran el horizonte temporal.

Una rebaja de impuestos en el perodo corriente, Ceteris Paribus, po-dra generar un dficit en las cuentas del gobierno. Conscientes las familias de que tendrn que compensar ese desequilibrio fiscal con mayores impues-tos en el futuro, ahorran el ingreso que obtienen por la rebaja de impuestos y lo destinan para la mayor tributacin futura. As, los agentes privados no

2 Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues frente a un dficit fiscal creciente y disminuciones en el dficit de la cuenta corriente se ha produci-do un ajuste notorio en el balance privado va la disminucin de la inversin.

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modifican su patrn de gasto en razn a que ste depende del valor presente del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos me-nos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del perodo presente se compensa con aumentos en el fituro, sin alterar su valor presen-te, no hay razn para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del tiempo ni cambios en el gasto privado de la economa. En este sentido, el dficit fiscal de un perodo se corrige en el tiempo con mayores impuestos sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeco-nmicas .

La financiacin del dficit Los efectos de las finanzas pblicas en la poltica macroeconmica,

tambin se pueden entender analizando la manera de financiar el dficit fis-cal. Para entender esto a cabalidad veamos primero algunas relaciones ma-croeconmicas bsicas: El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos ms el financia-

miento externo neto (cuenta de capital) determnala acumulacin de reservas internacionales.

La variacin de las reservas internacionales ms la variacin del crdi-to del Banco de la Repblica determina la variacin en el crdito in-terno neto de la economa.

En este caso, el uso de cada una de las fuentes de financiamiento del dficit que alternativamente tiene el gobierno, genera impactos macroeco-nmicos de distinta naturaleza. Si, por ejemplo, el dficit fiscal se financia con crdito externo, se afecta la acumulacin de reservas internacionales o se aprecia la tasa de cambio, dependiendo del rgimen cambiario existente . Si el resultado es un aumento de las reservas internacionales, las autoridades econmicas deben restringir el crdito interno para mantener cierto control monetario, lo que presiona al alza las tasas de inters y desaloja, por esta va.

3 En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la 'equivalencia ricardia-na'. Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de incendvo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias. 4 Si el rgimen es de tipo de cambio fijo, la financiacin extema del gobierno incrementa las reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endgena, se expanden los medios de pago. Por el contrario, si el rgimen cambiario es de tipo flexible, la financiacin aprecia el tipo de cambio y puede contraer la demanda agregada.

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la inversin privada. Si se aprecia la tasa de cambio, los efectos se manifies-tan sobre las exportaciones y las importaciones, profundizando el dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Debe observarse, as mismo, que el acceso a recursos externos para financiar el desbalance fiscal, de-pende de la credibilidad que tenga el pas en los mercados internacionales de crdito.

La segunda fuente de financiacin del dficit fiscal del gobierno es el crdito interno a travs de bonos, que es distinto al financiamiento prove-niente de la emisin o del crdito que le otorga el Banco Central. Desde luego que, frente a un techo para el crdito global de la economa, el uso de estos recursos por parte del gobierno afecta el financiamiento interno priva-do y puede conducir a que ste busque recursos externos, con efectos simi-lares a los descritos antes. Adems, la colocacin de bonos pbcos requiere de intereses reales atractivos, lo cual presiona hacia arriba al costo del dinero con los consiguientes efectos perversos sobre la inversin.

Un tercer mecanismo de financiacin del gobierno lo constituye la venta de sus activos. Esto lleva a una discusin de los impactos que la priva-tizacin tiene sobre la poltica fiscal. En teora el precio que el gobierno puede obtener de las privatizaciones debe ser igual al valor presente de los flujos de ingresos que se obtendra si las empresas permanecieran en manos del gobierno. Sin embargo, la racionalidad econmica de las privatizaciones se sustenta en que el sector privado estara dispuesto a pagar un precio ms alto que dicho valor, debido a factores de eficiencia, lo cual hace la poltica fiscal futura ms sostenible [Perry 1997]. Esto es sobre todo cierto si debido a los factores de ineficacia o corrupcin, las empresas pblicas operan con prdidas, aumentando el dficit fiscal presente.

Finalmente, el gobierno puede financiar su desbalance financiero mediante el seoreaje, que es el ingreso que percibe a travs del Banco Central por su poder monoplico de imprimir moneda. Ms an, la teo-ra precisa que tanto el seoreaje como el impuesto inflacionario, consti-tuyen un ingreso para el Emisor. En el primer caso, el Banco Central reci-be ingresos cuando expande la base monetaria y, en el segundo, el Banco Central perciben ese recaudo, en la medida que reconoce un inters real negativo por el dinero de alto poder. Es evidente que los ingresos por se-oreaje dependen de la tasa de inflacin, de la demanda por dinero y de las elasticidades de la demanda del dinero respecto al ingreso y a la infla-cin misma.

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

La sostenibilidad fiscal Finalmente, el anlisis de las finanzas pblicas se puede hacer desde la

perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple si el valor presente de los futuros supervit primarios es igual o superior al saldo de la deuda existente.

Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el gobierno para generar supervits primarios y de la evolucin de la tasa de inters que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables para construir un anlisis que se acerque ms a la realidad. Por ejemplo, el ritmo de los recaudos y, por esta va, el resultado primario del gobierno de-pende en buena medida del crecimiento de la economa. As mismo el go-bierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su dficit, adems de la deuda tradicional, como el seoreaje que est influenciado por la tasa de in-flacin y por la demanda de dinero.

As las cosas, la condicin para hacer sostenible la poltica fiscal es que el supervit primario ms el seoreaje sirvan la deuda, de manera que el coeficiente deuda a PiB se mantenga constante a lo largo del tiempo^ El cumplimiento de esta condicin depende del comportamiento de las principales variables macroeconmicas, esto es, de la inflacin, el creci-miento econmico y la tasa de inters real.

Como epUogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la incidencia de las finanzas pblicas sobre el resto de la economa no es de total discrecin de las autoridades econmicas, ya que se manifiesta a travs de muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector pblico est altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes disean y ejecutan la poltica. El exceso de gasto pblico (desharrorro) tiene gran incidencia en la composicin de la demanda agregada de la economa y, a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina despla-zando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los dese-quilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar el dficit pblico tambin afecta las tasas de inters y la inflacin, lo cual de-sestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Fi-nalmente el endeudamiento pblico que es sostenible tiene un lmite y ste

5 Lo cual significa que el sector pblico incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento de la economa. Adicionalmente, en esta condicin el seoreaje incluye tanto el impuesto inflacio-nario como los ingresos que recibe el gobierno por la creacin de dinero, y el concepto de dinero te-levante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [ 1997]. . .

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depende tanto de las variables fiscales como del entorno macroeconmico. Si los gobiernos se endeudan por encima de ese lmite, se pueden desatar esta-dos de insolvencia que no son deseables desde ningn punto de vista.

Lo que ponen de presente estas interrelaciones es que la restriccin presupuestal es el principio orientador del anlisis de las finanzas pblicas. Esto significa que los economistas le imponen lmites al dficit pblico ya sea por la imposibilidad de financiarlo o por los efectos indeseables que tie-nen sobre otras variables de la economa. ,

EL TAMAO DEL ESTADO COLOMBIANO Y SUS FUNCIONES Hacia finales de los aos ochenta se gener un consenso internacional

segn el cual en Amrica Latina el sector pblico haba alcanzado un tamao exagerado, persegua demasiados objetivos y sobreregulaba la actividad eco-nmica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento econmico [Carrasquilla 1999]. A partir de este diagnstico, a principios de los aos noventa el gobierno colombiano -como otros de Latinoamrica-llev a cabo un conjunto de reformas para redefinir las funciones del aparato estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad econmica.

Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad la llamada apertura econmica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en la asignacin de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la libera-cin del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financie-ro, al tiempo que propugnaba por la flexibilizacin del mercado laboral y la profundizacin de la descentralizacin. En cuanto a este ltimo aspecto, Eduardo Wiesner anot que:

[no se trataba de que] el mercado, en un sentido restringido y limitado a actividades del sector privado, sea el principal factor en un proceso de descentralizacin. [...] El punto de fondo, es buscar que la estructura constitucional, legal y jurdica del pas y en sus expresiones institucionales, administrativas y fiscales se de amplio y flexible margen para que los departamentos, municipios, regiones, provincias o gobiernos locales puedan asociarse libremente [...] en respuesta a su percepcin de sus problemas y de sus posibles soluciones, [y dar lugar a una] apertura territorial [Wiesner 1992, 54 y 55]. La apertura as entendida, debera estar exenta de proteccionismos

para que se generasen ganancias en eficiencia y productividad y se pudiese construir un federalismo fiscal que estimulase la 'revelacin de las preferen-cias' de la ciudadana y facilitar la estimacin de la demanda local por bie-

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nes pblicos. Aunque ms adelante se tratar el tema del proceso de descen-tralizacin y sus implicaciones fiscales, digamos aqu que el proceso fue concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor injerencia del mercado en la asignacin de los recursos.

En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo modificaciones substanciales al rgimen de pensiones, propugn por la reorganizacin de las entidades pblicas de la seguridad social, elimin la retroactividad de las cesantas, y en general, procur la flexibilizacin del mercado laboral.

En lo referente a las orientaciones del sector financiero, adems de la creacin de la Junta Directiva del Banco de la Repblica como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, con autonoma e independencia del po-der ejecutivo, las reformas buscaron la eliminacin de la asignacin secto-rial del crdito, la supresin casi total de las inversiones forzosas, el estable-cimiento de la multibanca por oposicin a la banca especializada antes existente y la reduccin de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se estableci el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la Repblica slo con el voto unnime de los miembros de su Junta Directiva y se tom la decisin de privatizar buena parte de la banca pblica que ha-ba quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de los aos 80. Finalmente, se elimin el monopolio que tena el Banco de la Repblica en la compra-venta de divisas, se modific sustancialmente el control cambiario y se determin la no fijacin administrativa de la tasa de cambio, para lo cual se instituy un sistema de bandas cambiarlas que estu-vo vigente hasta finales de septiembre de 1999.

Pese a todas estas reformas, el tamao del Estado no disminuy sino que aument durante los aos noventa. Para explicar su evolucin, se requie-re precisar que el Estado est conformado por distintos tipos de agencias p-blicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal y que cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categoras: gobiernos centra-les, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas pblicas .

6 A manera de ilustracin, entre las entidades de carcter nacional que conforman el gobierno central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc. Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SENA, el ICBF, el ISS, Cajanal, etc. Empresas pblicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA, etc. A nivel de los departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente con el nombre de entidades territoriales.

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En materia de medicin, usualmente el tamao del Estado se evala a travs de la relacin entre el gasto pblico y el producto nacional. Esto signi-fica que se hace referencia al gasto que realizan todas las agencias tanto del ni-vel nacional como territorial. No obstante, el anlisis se puede referir al tama-o de una parte del Estado, como el gobierno central, especialmente cuando se trata de evaluar la incidencia de sus operaciones .

La evidencia intemacional seala que el sector pblico de un pas tpi-co de Amrica Latina gasta alrededor del 26% del PiB, en tanto el gasto pbli-co en un pas industrializado supera el 40%. No obstante, lo fundamental es su composicin, pues mientras los pases de Amrica Latina gastan alrededor de 2,5% del PiB en la seguridad social y menos del 15% del PiB en las funcio-nes 'bsicas' del gobierno, los pases industrializados destinan 15% y 20% del PiB a estas actividades, respectivamente [BID-ILPES 1997]^

El gasto del Sector Pblico No Financiero (SPNF) de Colombia fue del 20,7% del PiB a comienzos de los noventa y se elevo a 33% del PiB en 1997 (Grfico 1) . Este aumento de ms de 12 puntos porcentuales del producto se relaciona con el cambio de las instituciones del pas y las nuevas funciones que asumi el Estado reseadas en los prrafos anteriores. En el contexto de Amrica Latina, el tamao del Estado colombiano se encontraba 6 puntos por debajo de la media en 1990 (que se situ en 26% del PIB) y a finales de la dcada se encuentra 7 puntos por encima.

El gasto del gobierno nacional que en 1990 era del 9,6% del PiB -uno de los ms bajos en el contexto latinoamericano- ascendi a 15,8% del PiB en 1997. En este ltimo ao, el 50% de los gastos se asignan a las transferencias y al pago de intereses de la deuda. Aunque el gasto del gobier-no central aument 6 puntos del producto entre 1990-1997, no se puede afirmar que el tamao del gobierno central colombiano es excesivamente alto pues es similar al de Mxico y claramente inferior al tamao de los go-biernos centrales de Venezuela, Uruguay, Ecuador, Costa Rica y Chile, para no mencionar los gobiernos de los pases industrializados. El tamao medio de los gobiernos del panel contemplado, para 1997 es del 26% del PiB, cifra que est muy por encima del gobierno de Colombia.

7 Como se hizo explcito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del go-bierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector pblico colombiano. 8 De acuerdo al BID las funciones 'bsicas' se refieren a una amplia variedad de gastos diferen-tes a intereses de la deuda, seguridad social e inversin. 9 Estas cifras se expresan en trminos del nuevo valor del PIB cuya base se estableci en 1994.

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

Una conclusin que se desprende de la revisin de las ltimas cifras sobre gasto pblico de Colombia en el contexto latinoamericano, es que si bien el gasto consolidado supera a la de sus vecinos, el gasto efectuado por el gobierno central se encuentra en niveles equiparables al de la mayora de los pases. Esta es una consecuencia lgica del proceso de descentralizacin, en la medida que se espera que sean los niveles territoriales del gobierno quie-nes ejecuten la mayor parte del gasto pblico. El Grfico 1 muestra que en 1999 el tamao del Estado alcanzar el 35% del producto nacional y que la mitad de ese gasto se ejecutar por entidades pblicas diferentes a las que conforman el gobiemo nacional.

GRFICO I TAMAO DEL ESTADO: GASTO TOTAL C O M O % DEL PlB.

990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 py

-GNC SPNF

. EVOLUCIN DE LAS OPERACIONES DEL GOBIERNO NACIONAL Conceptos bsicos Estimar la evolucin del gasto del gobierno, sus ingresos y el co-

rrespondiente dficit supone una definicin previa de la forma de medi-cin de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el dficit se pueden medir a travs de las operaciones de caja, o sea de los pagos en efectivo realizados por la Tesorera General de la Nacin. Tambin se pueden medir mediante el concepto de causacin, o sea de las apropia-ciones presupustales que miden las autorizaciones mximas de ingresos y gastos que el gobierno puede ejecutar en un perodo determinado. De las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simple-mente reservas de apropiacin los cuales corresponden a la parte del pre-

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supuesto que se compromete pero que no se causa en el perodo presu-puestal correspondiente.

Para el anlisis del dficit de caja es necesario separar las operaciones que el gobierno realiza con el resto del aparato productivo, de aquellas que realiza con otras entidades pblicas -que el gobierno nacional realiza con gobiernos regionales o con empresas pblicas- con fines distintos al manejo de su portafolio de inversiones. De estas definiciones surgen las siguientes relaciones: * "^'

Dficit de caja. Es igual a los ingresos efectivamente recibidos por el gobierno menos sus gastos efectivamente realizados y el prstamo neto que el gobierno le otorga al resto del sector pblico.

Dficit total Cuando al dficit de caja se le suman las cuentas causa-das y no pagadas en un perodo, se obtiene el endeudamiento total del go-bierno en ese perodo o dficit total. Entonces, el dficit total mide el en-deudamiento en que debe incurrir el gobierno mediante contratos expresos de deuda (interna y externa) y mediante la deuda flotante que le otorgan los proveedores de bienes y servicios.

Dficit primario. Con el fin de aislar el pago de los intereses y por lo tanto concentrarse en el anlisis de los gastos que son, en principio, discre-cionales del gobierno, el dficit total se divide en dficit primario y el pago de los intereses.

Se pueden hacer otros clculos, como descomponer los intereses en-tre su componente inflacionario y el pago real de los mismos, dando lugar al dficit operacional, o distinguir los incrementos permanentes del dfi-cit fiscal, de los incrementos transitorios producidos por el ciclo econmi-co, con lo cual se obtienen mediciones que corrigen el dficit por el estado del ciclo {dficit estructural). Estas dos ltimas clasificaciones no son rele-vantes para nuestro anlisis por lo que no sern objeto de consideraciones adicionales.

En este trabajo los ingresos, los gastos, el dficit y el prstamo neto se miden en trminos de caja, Claro que conceptualmente una mejor medida de dficit debe incluir las cuentas por pagar, que se encuentran implcitas en el ejercicio presupuestal. Infortunadamente obtener cifras comparables del dficit total para un perodo prolongado, como el que abarca este trabajo, constituye una tarea casi imposible por lo arduo que sera estimar en forma consistente las cuentas por pagar al cierre de cada ejercicio presupuestal y de esta manera determinar en cunto se incrementan en un determinado ao.

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Finalmente mencionamos algunas razones por las cuales el resultado de caja no es un buen indicador del impacto macroeconmico del dficit [Fainboim y Acosta, 1997]: Tiene cobertura institucional limitada. No da cuenta de los pasivos contingentes del gobierno y no informa

sobre la sostenibilidad fiscal. No considera la inflacin, generando una sobre-estimacin del dfi-

cit en trminos reales puesto que desde el punto de vista econmico, el componente nominal de los intereses no es mayor deuda.

Toma como dados los precios relativos, y por lo tanto no incluye los subsidios implcitos en esas transacciones.

Dinmica de los ingresos Los flujos de ingresos y pagos del gobierno nacional son predomi-

nantes dentro del tamao de las operaciones del sector pblico colombiano y constituyen los principales canales de transmisin de la poltica fiscal. El desbalance que se genera durante una vigencia entre las cuentas ingresos y pagos del gobierno constituye el dficit (o supervit) fiscal, cuyo financia-miento afecta el nivel de la deuda pblica.

Los ingresos de la nacin provienen mayoritariamente de los grav-menes tributarios. La riqueza de las personas naturales y jurdicas, el flujo de rentas que perciben los factores de produccin y, en general, las transac-ciones de bienes y servicios entre los agentes, constituyen la base tributaria de la nacin. Una forma de clasificar los recaudos tributarios es si recaen so-bre las actividades econmicas que realizan los agentes dentro del pas, o si recaen sobre las transacciones que ellos mantienen con el resto del mundo. As las cosas, los principales impuestos sobre la actividad econmica interna son el impuesto de renta y complementarios y el impuesto a las ventas. Dentro de esta categora tambin se encuentran otros de menor importan-cia, como el impuesto a la gasolina, el impuesto de timbre nacional, el re-ciente impuesto a las transacciones financieras, etc. Por su parte, entre los recaudos ms importantes que obtiene la nacin de la actividad econmica externa se encuentran los gravmenes arancelarios, el IVA a los productos importados y, hasta 1992, la llamada sobretasa a las importaciones ClF (Anexo A I ) .

Existen otros criterios de clasificacin de los ingresos fiscales y que han sido propuestos por los manuales de finanzas pblicas de los organis-mos internacionales. Por ejemplo, los flujos de ingresos pueden provenir de

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DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU, EN COLOMBU. SIGLO XX

las Operaciones corrientes que realiza la Nacin o de las operaciones de capi-tal, en el sentido que las primeras hacen referencia a los recaudos por impo-siciones tributarias, otro tipo de contribuciones legales (ingresos no tri-butarios) y, para los gobiernos subnacionales, las transferencias corrientes provenientes de otros niveles de gobierno. Los recursos por estos conceptos tienen la caracterstica de ser obligatorias y sin contraprestacin directa por parte del Estado. En la hacienda pblica colombiana es muy importante la definicin de los ingresos corrientes de la Nacin, pues constituyen la base sobre la cual se transfieren recursos a las regiones. Por su parte, los ingresos de capital estn asociados a los activos de propiedad de las agencias de Esta-do. La utilizacin de una u otra de las clasificaciones descritas, depende de los propsitos del anlisis.

En los Grficos 2 y 3 se muestra la dinmica de los ingresos del go-bierno nacional, de acuerdo con la primera clasificacin, y los cambios en su composicin ocurridos a lo largo de los noventa. Las cifras agregadas muestran que como porcentaje del nuevo PiB, los ingresos totales del go-bierno ascienden de 8,9% a 12,3% entre 1990 y 1997 y luego descienden a 11,5% en 1998.

Un hecho bsico que se observa es que ms de las dos terceras par-tes de los recaudos tributarios del gobierno se originan en la actividad interna, aunque es claro que han perdido participacin frente a los re-cursos provenientes de operaciones con el exterior. Dentro de la activi-dad interna predomina el impuesto a la renta y complementarios, aun-que cada vez contribuyen en menor grado a financiar las actividades del gobierno. As, para 1990 este impuesto representaba el 56% de los re-cursos por actividad interna y el 36% del total de los ingresos del gobier-no. Estas participaciones se redujeron a 49% y 31 % para 1996, respecti-vamente. En su lugar el impuesto a las ventas ha cobrado mayor relevancia en las cuentas del gobierno.

El comportamiento del impuesto de renta y complementarios no siempre responde en la direccin y celeridad esperadas. Entre 1994 y 1996 el recaudo por este concepto descendi de 4,2% a 3,7% del PlB, justamente cuando fue dinmico el crecimiento de la economa'". Por otra parte, las ci-fras indican que la sobretasa del 25% al impuesto de renta (Ley 6a.de la re-

lO La tasa de crecimiento real de la economa fue en promedio 4,5% para este perodo.

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX

GRFICO 2 INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL

Porcentaje del PIB

1998 1999 pr ^

forma tributaria de 1992), tuvo un impacto relativamente leve y de corta duracin. ^ ,

Los recaudos por impuestos indirectos (aranceles e IVA, tanto a tran-sacciones internas como externas) presentaron un comportamiento cre-ciente durante todo el perodo, con excepcin de 1998 y 1999, por la cada de la actividad econmica. La dinmica que registr el IVA, cuyos recaudos ascendieron de 2,4% a 4,7% entre 1990 y 1997, est claramente asociada con el nfasis que le ha dado la poltica tributaria a este gravamen, en cuan-to es ms sencillo su recaudo. Las sucesivas reformas tributarias de 1990, 1992, 1995, y 1998 elevaron y homologaron las tarifas del IVA y ampliaron la base gravable de este impuesto a la mayor parte de los productos que se consumen. ~<

Finalmente ntese que la prdida de dinamismo de los impuestos al comercio exterior registrado a comienzos de la dcada (aranceles y sobretasa a las importaciones ClF), est asociada con las medidas de reduccin y eli-minacin de aranceles contemplados en el programa de apertura. Entre 1988 y 1991 los recaudos por aranceles se redujeron hasta alcanzar el 0,6% del PiB en este ltimo ao. La cada en estos gravmenes, fueron parcial-mente compensados por el IVA que se aplica a las transacciones externas. Posteriormente, los recaudos a las actividades externas recobraron su dina-mismo con el fuerte crecimiento de las importaciones.

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9

La expansin de los gastos Para que el Estado pueda desarrollar el mandato que le asigna la

Constitucin Nacional, requiere de la ejecucin de ciertos pagos. La admi-

319

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBLA. SIGLO XX

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320

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBUV A FINES DEL SIGLO XX

nistracin central es el principal nivel de gobierno que se encarga de imple-mentar estas tareas y, por consiguiente, la magnitud y asignacin de sus gas-tos es de gran inters.

Las cifras muestran que el gasto total del gobierno nacional se incre-ment de 9,6% a 16,2% del PiB entre 1990 y 1998 (Grfico 4). La expan-sin de los pagos ha sido progresiva en todos el perodo de anlisis, inclu-yendo 1999, pues a diciembre los pagos ascendieron a 18,8% del PiB. El aumento de los gastos visto por cuatrienios nos dice que bajo la administra-cin Gaviria (1991-1994) el crecimiento real promedio fue de 12%, frente a un incremento real promedio de 9% bajo la administracin de Samper (1995-1998).

GRFICO 4 GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL

Porcentaje del PIB 20 T

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 pr

Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la llamada 'clasificacin funcional del gasto'. Naciones Unidas identifica por lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defen-sa, orden pblico y seguridad, salud, educacin, proteccin ambiental y so-cial, administracin general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del Fondo Monetario Internacional (FMI), existe una segunda clasificacin del gasto denominada 'clasificacin econmica' en la cual los pagos se distin-guen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera-

321


bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del emplea-dor, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, dona-ciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la economa; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de pro-duccin por ms de una vigencia.

Una variante de la clasificacin econmica descrita es agrupar los gas-tos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran inters analtico, pues nos muestra cmo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discrecin en las acciones de poltica. Vale decir que los gastos obligatorios, o manda-torios, son los que hace el gobierno para cumplir con su poltica de endeu-damiento y los que efecta por mandato de la Constitucin. En particular, para una vigencia fiscal estaran conformados por los intereses de la deuda pblica y las transferencias a otras agencias pblicas estipuladas por ley. Por el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobiemo puede tomar decisiones y estaran dados por los gastos de funcionamiento (servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de inversin. Tambin se consideran dentro de este grupo el llamado prsta-mo neto, que son crditos netos (descontadas las amortizaciones) que le otorga el gobierno a otras entidades pblicas no financieras.

De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Grfico 5. De una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, ex-plicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en menor medida, por el pago de la nmina y de los gastos generales. En la si-guiente seccin de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de descentralizacin y la dinmica de las transferencias territoriales. No obs-tante, para tener una idea sobre la expansin de los gastos por este concep-to, basta con sealar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36%. En trminos de los ingresos corrientes de la nacin, las transferencias totales ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos aos (Anexo A.2) . Por su

II Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 60 de 1993, as como los recur-sos girados por pensiones y los destinados a las universidades pblicas regionales.

322


parte los pagos por servicios personales y gastos generales ascendieron de 3% a 5,8% del PiB entre 1990 y 1999 (Anexo A.3). La nivelacin salarial de la fuerza pblica y la rama judicial (Ley 4^ de 1992), la creacin de nue-vas entidades por la Constitucin de 1991 y la posterior nivelacin sala-rial del magisterio, entre otros, explican buena parte de este incremento.

En segundo lugar, el servicio de la deuda se ha vuelto muy oneroso, espcialmente en su componente interno. Por la restriccin constitucional de financiar el gobierno a travs de la emisin primaria del banco central y para evitar la presin que el endeudamiento externo ejerce sobre el tipo de cambio, la administracin central comenz a captar importantes recursos del mercado interno a travs de la colocacin de TES. El saldo de la deuda mediante TES B pas de $436 mil miUones en febrero de 1993 a $15.365 mil millones en agosto de 1999.

Este cambio en la estrategia de financiamiento del gobierno le ha sig-nificado cuantiosos recursos por las altas tasas de inters de mercado. Entre 1990 y 1999, el pago de intereses de la deuda interna pas de 0,3% a 2,3% del PiB.

El tercer hecho tiene que ver con la cada en los gastos de capital (in-versin) dentro de los gastos de la administracin central. Si bien el gobier-no efectu cuantiosas inversiones en las dcadas del setenta y ochenta, espe-cialmente en obras de infraestructura energtica (el nivel promedio fue de 4,4% del PiB entre 1974 y 1980 y del 5,03% entre 1985 y 1991), durante los ltimos aos este rengln se ha reducido. Los gastos de inversin caye-ron de 2% en 1991 a 1,5% del PiB en 1998 y se espera que en el ao 2000 sean de 1,1%. ' '" ' ,

Las transferencias territoriales y la descentralizacin La clasificacin de los gastos elaborada en la seccin anterior permite

concluir que las transferencias territoriales han contribuido de manera no-table a la expansin del gasto. Un juicio ligero derivado de ese hecho podra sugerir que el dficit fiscal se debe entonces a la descentralizacin y de all se podra saltar a conclusiones apresuradas sobre la necesidad de introducir re-formas a dicho proceso. La verdad es que para ello se necesita de un examen mucho ms profundo. En esta seccin proponemos unas reflexiones sobre la descentralizacin, para lo cual se examinan los fundamentos conceptua-les y su evolucin, se aborda igualmente el marco institucional en el que se desenvuelve el proceso, para concluir con unas reflexiones crticas sobre di-cho acuerdo.

323


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324

EL eSTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

El proceso de descentralizacin se empez a gestar a partir de 1968 cuando la Ley 33 de ese ao estableci el situado fiscal, mediante el cual el Gobierno Nacional transferira a los Departamentos una porcin creciente del impuesto a las ventas. Esta disposicin se fortaleci con la expedicin de la Ley 46 de 1971, la cual cre un situado fiscal equivalente al 13% de los ingresos corrientes de la Nacin, porcentaje que podra elevarse a razn de dos puntos por ao hasta alcanzar un mximo de 25% [Clavijo 1998].

Durante el perodo presidencial 1982-1986 el proceso se profundiz notablemente al expedirse las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. Esta ltima disposicin fortaleci el sistema de las transferencias al incrementar la parti-cipacin de los gobiernos regionales en el impuesto al valor agregado, al modificar los criterios para la distribucin intraregional y al crear incenti-vos para el desarrollo de un mayor esfuerzo fiscal regional [Correa y Steiner 1999]. A ese propsito tambin contribuyeron las Leyes 29 de 1989 que le otorgan a los alcaldes la facultad para nombrar los maestros y la Ley 10 de 1990 que reestructura el Sistema Nacional de Salud.

El proceso descentralizador prosigui con la expedicin de la Consti-tucin de 1991 que le posibilit a las regiones crear y administrar tributos; le prohibi al legislativo imponer sobretasas a los tributos territoriales y consa-gr el principio de que los ingresos provenientes de la explotacin de mono-polios territoriales slo le pertenecen a las regiones y no al gobierno central.

Por lo que hace a la distribucin de las transferencias territoriales, la Constitucin estableci nuevos principios y determin que las regalas pro-venientes de la explotacin minera deberan ser distribuidas a las regiones. Ello, al tiempo que se extendi la base sobre la cual debera estimarse el si-tuado fiscal el cual slo podra dedicarse a la financiacin de programas en salud y educacin. Ms precisamente, el situado fiscal constituir un por-centaje de los ingresos corrientes del gobierno central destinado a los depar-tamentos y a los distritos especiales, con el fin de financiar los servicios an-tes mencionados.

As mismo la Constitucin estableci que las transferencias a los mu-nicipios (las participaciones) deberan dedicarse a la inversin social. Ini-cialmente constituiran un 15% de los ingresos corrientes del gobierno na-cional, participacin que ha ido creciendo y en el ao 2001 constituir el 22%. El anexo B contiene las frmulas de distribucin del situado y las par-ticipaciones tanto desde el punto de vista del reparto entre las regiones como del destino que se debe dar a las mismas, segn qued consignado en la Ley 60 de 1963.

325


El fundamento conceptual de las transferencias territoriales proviene del hecho de que mediante ese mecanismo se pueden suplir, de manera ms eficiente, las demandas locales por bienes y servicios, dado el mejor conoci-miento que los gobiernos regionales tienen sobre las necesidades de sus co-munidades. Adems, el mecanismo posibilita una mayor responsabilidad gubernamental en la satisfaccin de dichas necesidades. Desde este punto de vista, la mayor autonoma territorial que implica la descentralizacin y las transferencias constituyen un medio para dar ms libertad y responsabi-lidad en la asignacin de recursos y promover el desarrollo econmico y la igualdad.

Analticamente, la descentralizacin y las transferencias encuentran su racionalidad en la teora del federalismo fiscal. Teora que sobre la base de que existen dos o ms niveles de gobierno- trata de responder a la pre-gunta sobre cmo suministrar de la manera ms eficiente los bienes pbli-cos locales. A partir del principio clasificatorio segn el cual los gobiernos cumplen las funciones de estabilidad, redistribucin y asignacin, la teora concluye que el gobierno central puede cumplir ms eficientemente las dos primeras, mientras que la funcin de asignar los recursos se cumple ms apropiadamente por los gobiernos locales, en la medida en que su oferta puede llevarse a cabo de manera ms pronta y ms flexible para ese nivel del gobierno.

En trminos generales las transferencias persiguen el logro de tres ob-jetivos: corregir desequilibrios entre los ingresos y los gastos locales (desequi-

librios verticales) corregir la desigualdad entre las regiones (desequilibrios horizonta-

les); y garantizar un nivel mnimo de servicios en todas las regiones, aten-

diendo principios de igualdad.

De manera ms especfica con las transferencias se busca:

proveer niveles mnimos de educacin y salud; financiar, parcialmente, el costo de construir infraestructura para

mejorar la cobertura de los servicios bsicos (salud, educacin y agua potable);

incrementar la capacidad fiscal de los entes territoriales;

326


redistribuir las rentas nacionales como medio de compensar la debili-dad fiscal de ciertos municipios.

Para el logro de estos objetivos especficos, se cont con tres instru-mentos de financiamiento hasta finales de 1998, cuando se desmont la co-financiacin, tal como se describe en la Tabla 1, a continuacin.

Tabla 1 Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales

Instrumentos

Objetivos

1. Financiacin de los servicios de educacin y salud

2. Financiacin de Infraestructura

3. Incrementar la capacidad fiscal de los municipios

4. Distribucin intrarregional

Situado fiscal X

X

' ' .

X

Participaciones municipales

X

X X

X

Cofinanciacin

X

X

X

Fuente: World Bank [1996].

A partir de esta tabla se puede concluir que el esquema utilizado para las transferencias territoriales genera ineficiencias de distinta ndole. La principal de ellas se origina en que las transferencias a los municipios se de-terminan, en buena medida, con base en indicadores de necesidades bsicas insatisfechas, las cuales no tienen por qu estar asociadas con los costos que demanda la prestacin de esos servicios. De esta manera se presentan dife-rencias en las transferencias entre municipios, as stos tengan costos simi-lares a la hora de prestar los servicios.

De igual manera, cuando se utilizaba el mecanismo de la cofinancia-cin, que por su naturaleza era un pago no recurrente, para pagar los costos permanentes de la educacin y la salud se incurra en ineficiencias. Final-mente, y para mencionar solamente los problemas ms protuberantes del actual esquema de transferencias, conviene sealar que no tiene sentido asignar una porcin de un recurso permanente como son las transferencias municipales, al financiamiento de la infraestructura que por su naturaleza es un evento discreto en el tiempo [Banco Mundial 1996].

A las ineficiencias descritas, se agregan las rigideces que se han venido introduciendo al sistema a lo largo del proceso y que en especial se presen-tan cuando se preasignan determinados porcentajes de las transferencias a

327


la previsin de ciertos servicios, con independencia de la cobertura que s-tos tienen en las distintas regiones.

En el fondo estas ineficiencias se generan porque, con los arreglos institucionales hoy existentes, se pone demasiado nfasis en quin habr de recibir las transferencias y no en el propsito que ellas deben cumplir en tr-minos de la solucin de las necesidades de las familias ms pobres en todas las regiones del pas. O sea, el medio -quien las recibe se vuelve ms im-portante que el fin para el cual ellas fueron instituidas. Las conclusiones que se derivan de estos anlisis llevaron a la Comisin de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas (CRGFP) a proponer una reforma del actual esquema de las transferencias la cual se concreta de la siguiente manera:

La Comisin recomienda el trmite y expedicin de una ley orgnica terri-torial (de carcter superior) que permita: a. Adoptar un sistema de transferencias intergubernamentales que consulte directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educacin y salud bsicas, mediante el establecimiento de un sistema de "capitacin" (o de costeo estandarizado), que permita determinar, segn la poblacin en edad escolar y con necesidades de atencin mdica, las sumas que se deben transferir a cada regin por estos conceptos.

b. Otorgar autonoma total a las regiones para definir el uso de los recursos de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educacin y la salud bsicas, tanto por destino sectorial (educacin, salud, agua potable, deportes, etc) como por destino econmico (inversin o funcionamiento)." [CRGFP 1997,28].

- El otro gran problema respecto a las transferencias territoriales est asociado, ya no con la frmula, sino con la base para su reparto. El hecho de que frente a la necesidad de cubrir un dficit el gobierno nacional se ve obli-gado a incrementar sus ingresos, despus de un ao, en el doble de la mag-nitud del dficit, pues el 50% de eos debe ser transferido por la nacin a las regiones, pone de presente que el actual esquema obedece ms a leyes de re-parto que a slidos principios econmicos, uno de los cuales debera ser el que las transferencias no deberan exceder un monto compatible con los equilibrios macroeconmicos.

Desde luego, se podran presentar conflictos entre la asignacin de las transferencias por la va del costo estandarizado de la prestacin de los servicios y las restricciones que impone el equilibrio macroeconmico, pero el reconocimiento expreso de esos conflictos y la solucin de los mismos, es

328

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLV A FINES DEL SIGLO XX

preferible al sistema actual en el cual no se toman en consideracin las res-tricciones presupustales de la nacin a la hora de asignar sus gastos. Otro factor institucional que en materia de descentralizacin y transferencias te-rritoriales amerita comentarios es el de la evolucin en los ltimos aos de la tributacin regional. Los distintos indicadores de la Tabla 2 sealan que el esfuerzo tributario de las administraciones pblicas territoriales ha dismi-nuido a lo largo de esta dcada. As, los ingresos tributarios que ha comien-zos de la dcada representaban el 35% de sus ingresos corrientes se reducen paulatinamente hasta el 28% en 1997. Como proporcin de las transferen-cias que reciben de la Nacin, los ingresos tributarios de las administracio-nes pblicas territoriales pasaron del 7 1 % en 1990 al 57% en 1997, indi-cando con ello tanto el debilitamiento de sus propios recursos como el gran peso que tienen las primeras en los presupuestos regionales. La evolucin de las rentas conjuntamente con la dinmica de los gastos de los entes territo-riales ha llevado a una reduccin de su autonoma fiscal durante este pero-do del 48% al 4 1 % y a un incremento casi permanente en su desbalance fis-cal . El dficit de las administraciones pblicas territoriales ascendi de 0,17% del PiB en 1992 a 0,92% del PiB en 1997.

Tabla 2 Indicadores fiscales del sector pblico regional (1990-1997)

Dficit o supervit total (%PIB) Ahorro propio (%PlB)* Autonoma fiscal" Ingresos tributarios /Transfer. Nales. Ingresos tributarios/ Ingresos Otes.

1990 -0,25

-1,94 0,48 0,71

0,35

1991 -0,35

-1,89 0,47 0,71

0,35

1992 -0,17

-2,06 0,47 0,67

0,34

1993 -0,54

-2,10 0,44 0,64

0,33

1994 -0.65

-2,36 0,44 0,66

0,33

1995 -0,11

-2,77 0,44 0,60

0,30

1996 -0,91

-3,91 0.39 0,56

0,29

1997 -0,92

-3,78 0,41 0,57

0,28

* El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los gastos corrientes. ** La autonoma fiscal se define como la relacin entre ingresos tributarios y no tributarios, y los gastos

totales. Fuente: Banco de la Repblica. ^

12 La autonoma fiscal se define como la relacin entre los ingresos tributarios y no tributarios sobre los gastos totales.

329


En sntesis se puede concluir que los mayores recursos fiscales de los entes territoriales, producto de la ley de transferencias y las mayores facili-dades del crdito, condujeron a lo largo de los noventa a una rpida expan-sin en sus gastos. De alguna manera, los mayores recursos provenientes de dichas fuentes tambin aliviaron la carga fiscal propia de los departamentos y municipios, que en otras circunstancias deberan haber recaudado [Loza-no 1998]. Se gener as un gran desequilibrio en los subniveles regionales de la administracin pblica que ser necesario corregir con las reformas que cursan en el Congreso. Adems, la debilidad institucional de muchos municipios y algunos departamentos y la falta de definicin sobre las com-petencias y responsabilidades entre la Nacin y las regiones, se constituye-ron en problemas adicionales que han afectado la eficiencia del proceso de descentralizacin.

Los intereses, su evolucin y composicin El pago de los intereses de la deuda del gobierno nacional, que equi-

vala a 1.1% del PiB en 1990, ascendi de manera continua a lo largo de los noventa hasta alcanzar el 3,32% del PiB durante 1999, segn se aprecia en el Grfico 6. De esta manera el pago de los intereses que al comienzo del de-cenio representaban el 23% del gasto obligatorio del gobierno nacional, as-ciende aproximadamente al 33% a fines de 1999 (Anexo A.3). La deuda del gobierno est representada fundamentalmente en TES clase B, tanto en mo-neda local como en dlares, cuyo saldo a diciembre de 1999 fue de $16,7 billones y US$833 mlones, respectivamente.

Por lo que hace a su composicin, durante la dcada de los noventa se ha presentado un cambio notorio de los intereses de la deuda interna que ahora son la mayor parte: cerca del 70% del total, cuando en 1990 sola-mente representaban el 27% (Anexo A.4). Estos cambios encuentran su ex-plicacin, de una parte, en la evolucin del dficit fiscal y su financiamiento y, de otra, en el manejo de la deuda y los cambios institucionales asociados con ella entre los cuales cabe destacar los siguientes: La eliminacin del financiamiento monetario del presupuesto a tra-

vs del crdito del Banco de la Repblica, y el correspondiente subsi-dio a la tasa de inters, el cual fue sustituido por la colocacin de TES a tasas de mercado.

La eliminacin de las inversiones forzosas que deban hacer los inter-mediarios financieros con destino al financiamiento del presupuesto nacional.

330

EL ESTADO DE lAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBU A FINES DEL SIGLO XX

En lo referente al crdito externo se pas de la contratacin de crditos negociados con la Banca Multilateral y sindicados a travs de la banca privada, a la emisin de instrumentos crediticios como los bonos. - v

GRFICO 6 PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA

Porcentaje del PIB

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

La evasin y la elusin La evasin y la elusin fiscal son fenmenos comunes a los pases

donde existen tributos, y la preocupacin de los administradores de los im-puestos, y del gobiemo en general, no es en s misma la presencia sino la ex-tensin de estas prcticas por parte de los contribuyentes. Desde una pers-pectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamen-te la redistribucin del ingreso. En el campo de la programacin y la ejecu-cin de la poltica econmica, crea sesgos en los indicadores macroecon-micos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es importante contar con una medida aproximada de la evasin y de la elusin fiscal para saber qu tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor cer-tidumbre sobre la financiacin efectiva de los programas pblicos.

Los efectos econmicos de la evasin y de la elusin fiscal son simila-res, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos pblicos y se incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Adems, desde una perspectiva terica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia es que mientras la evasin es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un

3


acto punible, la elusin se considera una forma legal de evitar los compro-misos tributarios de los agentes.

Por su naturaleza, la evasin fiscal es de difcil medicin y no se en-contrarn estadsticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud. Pero s existen tcnicas de medicin que dan una idea aproximada del mon-to de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologas de evaluacin surge el interrogante acerca de cul debe ser el ingreso que es materia de gravamen y de evasin, puesto que puede ocurrir que de una actividad econmica legal no se declare correctamente el ingreso gravable, por lo que se evade parcialmente la obligacin tributaria o, al-ternativamente, que la actividad econmica sea ilegal, es decir, pertenez-ca a la 'economa subterrnea'. Por supuesto que en este ltimo caso, la evasin es total.

Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para con-trolar la evasin y la elusin fiscal. Para referirnos slo a lo que ha ocurrido en los ltimos aos, vale la pena sealar que con los programas de apertura internacional e integracin econmica con algunos pases vecinos, el Esta-do procedi a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de po-lticas ms generales de homogenizacin de tarifas. La fusin en una sola entidad de la administracin de los impuestos y aduanas nacionales (DlAN), se efectu sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los proce-sos de recaudo. El control a la evasin, por otra parte, se ha implementado de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente, se ha atacado frontalmente el contrabando.

La tasas de evasin tributaria descendieron en Colombia a lo largo de los aos ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada. Segn diversas fuentes, la tasa de evasin del impuesto de renta y comple-mentarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos poten-ciales, era del 50% en 1981 y descendi permanentemente hasta 1991, cuando se ubic alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y al-canza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasin del IVA que a media-dos de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y 1990, para luego estabizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Final-mente, el nivel de evasin aduanera como porcentaje de sus recaudos efec-tivos fue, en promedio, el 42,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y Cadena [1994]).

332


LA INFLEXIBILIDAD DEL GASTO'^ A diferencia de la Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Fi-

nanzas Pblicas, cuyos anlisis pusieron de presente las dificultades inhe-rentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones , es frecuente or voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos de carcter exclusivamente voluntaristas.

Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobiemo cen-tral puede a su arbitrio determinar el monto y la composicin del gasto, y desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como pro-porcin de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en rela-cin con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitucin de 1991 y algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desco-nocer la necesidad de alcanzar acuerdos polticos con diferentes grupos socia-les, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo.

La Constitucin de 1991 previo que el gobierno nacional transferira mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la Nacin. De igual forma la Ley 100 de 1993 determin el reconocimiento y pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determin transfe-rencias a las universidades con incrementos anuales en trminos reales [Crdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del gobierno nacional.

La evolucin de las transferencias totales puede verse en el Anexo A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligato-rio a la participacin de los municipios en los ingresos corrientes, al situado fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universi-dades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad social.

De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables fuera de su control como son el saldo de la deuda en el perodo anterior, la

13 Esta seccin se basa en el trabajo de Hernndez y Gmez [1998]. 14 En el prembulo de su informe final la Comisin anot: "a diferencia de lo ocurrido en el pasado reciente, el problema de las finanzas del sector pblico es hoy el ms difcil que se haya regis-trado. La naturaleza estructural del fenmeno, unida a la ya anotada inflexibilidad y a la menor ca-pacidad de tributacin de los colombianos, tornan mucho ms complicado el panorama y, desde luego, la adopcin de medidas para resolverlo".

333


composicin de la misma entre moneda nacional y extranjera, las tasas de inters internas y externas, la revaluacin del peso frente al dlar y la valora-cin de ste frente a las dems monedas que componen la deuda externa. As las cosas, las transferencias que obedecen a mandatos legales y los intere-ses deben incluirse en la ley de presupuesto, con independencia del estado de las finanzas del gobierno central.

Por el contrario, existe una fraccin del gasto cuyo monto puede de-terminarse al arbitrio del gobierno y el Congreso, sin necesidad de modifi-car previamente el marco jurdico. Dicho monto est constituido bsica-mente por el pago de la nmina del gobierno nacional y las transferencias asociadas a ella, por sus gastos generales y de funcionamiento y por los re-cursos que se asignan a la inversin.

La distincin entre gastos obligatorios y gastos discrecionales es de crucial importancia a la hora de evaluar las propuestas para reducir la din-mica del gasto. Sobre la base de que nadie sugerira una moratoria en el pago de la deuda y sus intereses como medio para reducir el dficit, la re-duccin del gasto obligatorio conduce a una propuesta que reexamine el fi-nanciamiento del proceso de descentralizacin, o las transferencias a la se-guridad social, mientras que si lo que se desea es aminorar el ritmo de crecimiento del gasto discrecional, lo que en el fondo se buscara es afectar las ftmciones que cumple el gobierno central. Con este propsito en mente, el Anexo A.3 clasifica el gasto del gobierno nacional entre gastos obligato-rios y gastos discrecionales.

Por definicin, los gastos obligatorios son los que se deben cancelar en virtud de disposiciones legales o constitucionales (las transferencias se-gn la anterior definicin) o como producto de los compromisos ineludi-bles para honrar el pago de los intereses de la deuda . Por su parte, los gas-tos discrecionales son aquellos que el gobierno y el Congreso pueden fijar en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas. Segn los datos de la Tabla 3, los gastos obligatorios que eran algo ms de la mitad de los in-gresos corrientes de la Nacin en 1990 superaron el monto de los mismos en 1999 y su crecimiento se acenta tanto por la dinmica de las transferen-cias obligatorias como la de los intereses.

15 Implcitamente se supone que los pagos para amortizar el principal de la deuda se refinancian.

334

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

Tabla 3 Gasto del gobiemo como porcentaje de los ingresos corrientes

Intereses

Transferencias

Ley 60/93

Otras

Total gastos obligatorios

1990

13,3

42,4

28,7

25,4

55,7

I99I

12,8

40,4

27,8

13,7

53,2

1992

10,5

44,8

32,1

12,6

55,4

1993

11,1

46,1

32,7

12,7

57,2

1994

11,4

49,5

34,1

13,4

60,9

1995

12,4

52,3

34,6

15,4

64,6

1996

17,9

59,3

39,8

17,7

77,2

1997

18,2

53,4

35,9

19,5

71,6

1998

27,3

60,2

38,5

17,5

87,4

1999

30,7

73,4

48,0

21,7

104,1

Fuente: Anexos A.2 y A.3

' ' '., -.f

Lo que sealan estas cifras es que la meta del equilibrio en las finanzas del gobierno central significara una dramtica reduccin de su tamao. En 1990 al gobierno nacional le quedaba el 44% de sus ingresos corrientes para pagar su funcionamiento, sin incurrir en dficit. Bajo igual criterio en 1998 solamente contara con el 13% de dichos ingresos para financiar sus gastos. Dicho de otra manera, el grado de discrecionalidad para alcanzar el equilibrio es cada vez me-nor y, desde luego, menos factible si antes no se redefinen las responsabidades que la Constitucin le asigna al gobierno nacional.

Como se ha sealado, se supone que el gobierno central es capaz de refinanciar el pago del principal de la deuda. Si ese no fuese el caso, los pa-gos obligatorios totales, incluyendo las amortizaciones al principal de la deuda superaran este ao en 53% a los ingresos corrientes, como se puede ver en la Tabla 4. '''': ,^ . -.'

Tabla 4 Desembolso p o r pagos obligatorios del gobiemo central incluyendo

la amortizacin de la deuda, 1999 (Billones de pesos) Servicio de la deuda

Intereses

Amortizacin

Transferencias

Territoriales

Seguridad Social

Total desembolsos obligai

Ingresos corrientes

Relacin desembolsos a ir

rorios

igresos corrientes

5,03 8,10

8,67

3,38

13,13

12,04

25,18

16,40

1,53

Fuente: Anexos A.3 y A.4

3K


Una correcta lectura de estas cifras sealara que, en ausencia de la re-financiacin del pago del principal de la deuda, el gobierno nacional no po-dra cumplir en este ao ninguna de sus funciones bsicas, incluida la admi-nistracin de justicia y la defensa de la soberana, ya que no habra podido incurrir en gasto discrecional alguno y que, adems habra tenido que dis-minuir el monto de las transferencias que va a las regiones e incumplir con sus obligaciones en materia de seguridad social.

Todo lo cual sugiere que el ajuste en las finanzas de la nacin debe ser lo ms voluntario y ordenado posible, puesto que si se hiciese por de-cisin de los acreedores las consecuencias podran ser traumticas en muy diversos rdenes, incluyendo la financiacin de la salud y la educa-cin, para no mencionar los adversos fenmenos cambiarios que ello conllevara.

Otra manera de entender la significacin del dficit estructural de las finanzas pblicas es sealar que desde 1997 hemos entrado en un proceso en el cual es necesario contratar deuda para pagar las deudas anteriores, para cubrir los gastos de funcionamiento del gobiemo central y tambin para acrecentar el acervo del capital pblico. Ello pese al menor crecimiento que desde entonces presentan los gastos discrecionales, como se muestra en la Tabla 5.

' . ' i Tabla 5 Evolucin de los gastos del gobiemo nacional

(Porcentaje del PiB)

I. Gastos obligatorios

A. Intereses

B. Transferencias totales

2. Gasto discrecional

3. Total gastos

1990

4,67

1,11

3,55

4,96

9,63

I99I

4,99

1,20

3,79

5,64

10.63

1992

5.49

1,04

4,44

6,96

12.45

1993

5,89

1,14

4,75

6,40

12,29

1994

6,18

1.16

5,03

6,59

12,78

1995

6,42

1,23

5,19

7,16

13,57

1996

8,05

1,87

6,19

7,62

15.67

1997

8,05

2,04

6,0!

8,21

16,26

1998

9,26

2,89

6,37

7,55

16,81

1999

11,28

3,32

7,95

7,50

18,77

Fuente: Anexo A.3

336


Los elementos dinmicos del gasto son las transferencias y los intereses de la deuda en tanto que, salvo en el perodo 1990 a 1992, el tamao del go-bierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relati-vamente. Desde luego alguien podra sealar que no constituye mayor logro haber desacelerado el crecimiento del tamao del gobierno central, puesto que ste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de descentralizacin. Sin embargo, lo que aqu se subraya es la dinmica de los distintos componentes del gasto y no las causas que la generan. "i

L A EVOLUCIN DEL AHORRO DEL GOBIERNO NACIONAL El comportamiento del ahorro del sector pblico y, en particular el

del gobierno nacional, est estrechamente relacionado con la evolucin de sus ingresos y pagos y con sus determinantes. En secciones anteriores se exa-minaron los ingresos y los gastos del gobierno, y se encontr que estos lti-mos han crecido a una tasa mayor que los primeros, creando un desbalance de caja cercano a un 6% del producto nacional en 1999.

El ahorro pblico se define tradicionalmente por la diferencia entre los ingresos corrientes menos los pagos corrientes. El saldo obtenido consti-tuye la capacidad del gobierno para financiar la inversin, sin acudir a em-prstitos. Otra definicin muy til se obtiene al excluir los intereses dentro de los pagos corrientes, dando origen al ahorro primario. Este concepto nos da cuenta sobre el peso que tiene el servicio de la deuda sobre las cuentas fis-cales. Cualquiera que sea la definicin utilizada, el nivel de ahorro del go-bierno no puede ser analizado sin referirnos a los determinantes macroeco-nmicos de las operaciones del gobierno.

Como se infiere de la seccin sobre las finanzas pblicas y el ciclo eco-nmico, el crecimiento del producto nacional expande la base gravable so-bre la que recaen los impuestos elevando los recaudos efectivos del gobier-no. La dinmica de los recaudos se da tanto por la va de mayor actividad interna como por la mayor capacidad que tiene el pas de importar. No obs-tante, los gravmenes que provienen del comercio exterior tambin estn influenciados por el tipo de cambio y por los trminos de intercambio. De esta manera, las cuentas fiscales del gobierno son sensibles a la poltica cam-biaria que adopte el pas y al comportamiento de los precios internaciona-les, que son exgenos para las autoridades econmicas.

Respecto a los gastos, es pertinente considerar el comportamiento de las tasas de inters, tanto internas como externas, las necesidades inaplazables que debe afrontar el gobiemo en materia de inversin pblica, y la estrategia

337

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBU. SIGLO XX

de endeudamiento pblico. Algunos trabajos han encontrado que los cam-bios registrados en las operaciones del gobierno durante los noventa y su re-sultado fiscal, son explicados por las variables endgenas, como el crecimien-to del PiBy las importaciones y, en menor grado, por las variables que son de discrecin del gobierno, como las tarifas y la inversin pblica. En tanto, las variables de naturaleza exgena como el precio externo del petrleo, del caf y la tasa de inters externa, han jugado un papel relativamente marginal en la explicacin del dficit de la administracin central y un papel significativo en el resultado fiscal de las empresas descentralizadas [Lozano y Mel 1996].

Una mirada retrospectiva nos dice que hasta mediados de los ochen-ta, el ciclo del ahorro del gobierno central estuvo asociado con el ciclo cafe-tero y que, a partir de entonces, esta relacin se debilit [Snchez y ngulo, 1998]. En la ltima dcada el ahorro pblico de la administracin central estuvo correlacionado con la dinmica de las transferencias territoriales y, en general, con factores institucionales. En ciertos aos (1995, 1996 y 1998) el aumento de las tasas de inters de mercado implicaron una carga onerosa por servicio de la deuda interna.

Algunos de estos hechos se reflejan en el Grfico 7 sobre el comporta-miento del ahorro del gobiemo desde comienzos de los aos sesenta. Las ci-fras muestran que antes de 1994, el gobiemo nacional tuvo niveles positivos de ahorro, con excepcin del ao 1984 cuando se registr un nivel de desaho-rro del 0,13% del PiB, y que ha descendido a lo largo de la historia. As, en promedio el ahorro del gobierno se situ en 2,7% del PiB durante los aos se-senta, en 2,2% en la dcada del setenta, descendi a 1,7% en los ochenta y, fi-nalmente, registra un nivel negativo de 1,3% en lo corrido de los noventa.

I >

GRHCO 7 GOBIERNO NACIONAL CENTRAL

AHORRO CORRIENTE

/. PIB

/ (

i J ' "

338

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX

Lo preocupante de la tendencia histrica que muestra el ahorro de la administracin central, es que a partir de 1994 el nivel de desahorro es cre-ciente hasta el punto que la estimacin para 1999 es de 5,6% del PiB. Esto significa que en los ltimos cinco aos, el gobierno ha tenido que tomar nuevos crditos no slo para financiar el total de la inversin, sino tambin para financiar buena parte de sus operaciones corrientes. En este contexto, slo un plan de ajuste severo en las finanzas del gobierno central, posibilita-r quebrar la tendencia del ahorro a partir del ao 2000, tal como se ilustra en el grfico, aunque debe notarse que en el mediano plazo se seguirn re-gistrando niveles negativos.

EL DFICIT, SU FINANCIAMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Evolucin del dficit En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del

gobierno nacional fundamentales para explicar la evolucin de sus ingresos y pagos. Tambin se mencionaron los posibles factores coyunturales y de poltica, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situa-cin del dficit de la administracin central y del resto del sector pblico no financiero registrada durante el perodo 1990-1999 recoge estas tendencias y es el tema de este apartado.

En lneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa el gobierno nacional incurri en dficits permanentes en sus estados fi-nancieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pa-gos con el crecimiento de los ingresos, gener un creciente desequilibrio fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencion, di-versos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la prctica cada vez ms frecuente de financiar gastos de carcter perma-nente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presu-puestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del dficit sobre la estabilidad macroeconmica, llevaron a una expansin de los gastos del gobierno que pasaron de 9,6% del PiB en 1990 a 18,8% del PiB en 1999, al tiempo que los ingresos slo crecieron de 8,9% a 13,1% del PiB en los mismos aos.

El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente mo-derado en la primera parte de la dcada, pues se registr en promedio un dficit de 0,96% entre 1990 y 1994, desequilibrio que no gener pro-blemas de tipo macroeconmico, entre otras cosas, por las facilidades

339

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBL^. SIGLO XX

externas presentes para su financiamiento. Por su parte, el sector pbli-co consolidado obtuvo pequeos supervits de caja durante 1993 y 1994, de 0,2% y 0 ,1% del PiB, respectivamente, tal como se ilustra en el Grfico 8. Cuando se incluyen los recursos que percibi el Estado de US$602 millones durante 1994, por privatizaciones y concesin de la te-lefona, el sector pblico colombiano registr un supervit de 2,35% del PiB en dicho ao.

En suma, se puede concluir que en el primer lustro de los noventa, el sector pblico colombiano present un balance financiero ms o menos equilibrado y que el dficit del gobierno nacional, fue compensado por los excedentes generados en el sector descentralizado. En los Anexos A.5 y A.6 se muestra que en promedio el sector descentralizado gener un supervit de 0,92% entre 1990 y 1994, destacndose el balance de EcOPETROl, CAR-BOCOL y las empresas del sector elctrico.

Los resultados financieros del sector pblico colombiano cambian de tendencia a partir de 1995. En el grfico 9 se muestra que se acelera progre-sivamente el dficit de caja del gobierno hasta registrar 5,6% del PiB en 1999. Con el deterioro de las cuentas del gobierno, se incrementa el dese-quilibrio financiero del sector pblico consolidado, que para 1999 fue de 4,7% del PiB . Los excedentes financieros obtenidos por algunas de las en-tidades descentralizadas, que en promedio fue de 1,4% del PiB entre 1995 y 1999, especialmente provenientes del sector de la seguridad social, no fue-ron suficientes para compensar el dficit de la administracin central, que se vio agravado por la profunda recesin de 1999. Esto oblig a las autori-dades econmicas a presentar ante el pas y los organismos internacionales, un programa de ajuste de las cuentas fiscales del pas, a fin de recuperar la estabilidad macroeconmica, como premisa para el crecimiento de largo plazo. ' ' " ''

Los requerimientos de nuevo crdito El creciente desequilibrio fiscal en las cuentas del Estado, ha genera-

do requerimientos crediticios cada vez ms cuantiosos para financiar los

l6 Este porcentaje se obtiene siguiendo la metodologa de caja del gobierno (MHCP-DNP), en donde no se incluye, entre otras cosas, el incremento de la deuda flotante. Si se sigue la metodologa del FMI, el dficit del Sector Pblico No Financiero para 1999 asciende a 6,3% del PiB, tal como se muestra en la Tabla 6.

340

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX

GRAHCOS EVOLUAN DEL DHOT DEL SECTOR PUBLICO 1990-1999

DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX

pi, al dficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amorti-zaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento. Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta opera-cin no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos credi-ticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatiza-ciones de los ltimos aos, para financiar el dficit. Y los depsitos que tienen las agencias pblicas en el exterior tambin son fuente de financia-miento del dficit.

En los ltimos diez aos los requerimientos del gobiemo han sido crecientes y han superado el tamao del dficit. Dichos requerimientos se pueden satisfacer con fuentes de crdito interno y/o externo. La brecha cre-ciente entre dos indicadores del nuevo crdito y el dficit ilustra el peso cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las privatizaciones y con la utizacin del portafolio. Para 1990 las necesidades de crdito del gobierno ascendieron a 1,8% del PiB, cuando el dficit que se registr fue de 0,8% . El punto adicional se destin a amortizar los compro-misos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PiB se fi-nanci reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorera (Anexo A.7).

Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos de crdito, a partir del ao siguiente crecen de manera sostenida las necesi-dades de crdito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos cr-ditos por un monto que duplic la magnitud de su dficit (que fue de 5,6% del PIB). Visto este indicador de otro modo, basta con sealar que durante 1999 la administracin central tuvo que buscar recursos crediticios por un valor superior a los ingresos corrientes de la nacin (que ascendieron a 10,8% del PIB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el dficit fis-cal del gobierno y con ste unas mayores necesidades de recursos.

Examinando nuevamente la definicin de los requerimientos de cr-dito, ntese que en ausencia de privatizaciones y de utilizacin del portafo-lio, sobre los que se reduce cada da el margen de accin, los nuevos desem-bolsos de deuda del sector pblico deben ser suficientes para financiar el dficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el dficit crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los ltimos seis aos, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, hacindo-se ms costoso su servicio. Esta espiral de mayor dficit, mayores intereses y

K i


mayores requerimientos de nuevos emprstitos, hacen creciente la deuda como proporcin del producto nacional.

Al tiempo que el gobierno nacional ha aumentado sus necesidades de nuevos emprstitos, ha cambiado sus fuentes de recursos. Pues en 1990 los nuevos crditos provenientes del mercado interno eran menos del 20% del total, por lo que los principales acreedores del gobierno eran los organismos multilaterales y la banca comercial extranjera, mediante la fi-gura de prstamos sindicados. Entre 1991 y 1995 se registra una apre-ciable sustitucin de las fuentes de crdito. Los recursos internos entran a financiar mayoritariamente los desbalances financieros del gobierno, fundamentalmente a travs de bonos y se le da un menor uso a los recursos externos.

La sostenibilidad de la deuda As como hemos visto que el dficit fiscal no mide apropiadamente

las necesidades del nuevo endeudamiento, no todo el dficit se convierte en acumulacin de deuda, puesto que esta ltima no se incrementa cuando el desbalance fiscal se financia con recursos de privatizaciones o del portafolio acumulado en perodos anteriores por el sector pblico.

De otro lado, la relacin deuda a PiB, como indicador de la sostenibi-lidad de la deuda pblica a largo plazo, puede verse influida por la manera como se valora. Es claro que la revaluacin del peso frente al dlar tiende a disminuir el valor de la deuda en pesos y otro tanto acontecera si se depre-cian respecto al dlar otras monedas en que se encuentre contratada la deu-da. Ello sin dejar de agregar que si la deuda se valora a precios de mercado, su valor se ver influido por las variaciones de las tasas de inters nacionales e internacionales. Por esto, el anlisis de la sostenibilidad fundado en la re-lacin deuda a PiB se debe hacer con metodologas que permitan aislar estos fenmenos.

En cuanto a la evolucin de la relacin deuda a PiB para el sector p-blico no financiero colombiano durante el perodo 1990-1999 en cifras po-demos decir que entre 1990 y 1994 la relacin deuda a PiB se redujo de 39,6% a 22,9%, para ascender en los aos siguientes. A pesar de la revalua-cin del peso colombiano durante la primera parte de la dcada, de las pri-vatizaciones y de los factores mencionados en los prrafos anteriores, la rela-cin deuda a PlB se ha venido incrementando en los aos recientes y esa dinmica persistira de no tomarse los correctivos para disminuir y estabili-zar el dficit fiscal.

343

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBLL SIGLO XX

Considerando que en las actuales circunstancias existen mayores difi-cultades para financiar el dficit en los mercados internacionales; que la tasa de inters ha superado la tasa de crecimiento de la economa; que el sector pblico ha reducido permanentemente su supervit primario y que el valor del seoreaje ha disminuido con la reduccin de la inflacin, se puede con-cluir que, de mantenerse las tendencias actuales, el crecimiento de la rela-cin deuda a PiB no sera sostenible en el largo plazo y de all que el progra-ma macroeconmico previsto con los organismos internacionales busque estabilizar este coeficiente alrededor del 43-44% del PiB.

LAS REFORMAS A LAS FINANZAS PBLICAS El anlisis de este documento pone de presente -como muchos estu-

dios, entre eUos: Comisin de Racionalizacin del Gasto Pblico [1997], Crdoba [1998], Hernndez y Gmez [1998], Clavijo [1998]- la necesi-dad impostergable de unas reformas a las finanzas pblicas que reduzcan y estabilicen el dficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda p-blica, de tal manera que hacia el futuro no se presenten

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El Estado de Las Finanzas Públicas