EL EL

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Βρυξέλλες, 15.5.2012 SWD(2012) 101 final/2

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Κατευθυντήριες γραμμές για τις βέλτιστες πρακτικές περιορισμού, μετριασμού ή αντιστάθμισης της σφράγισης του εδάφους

EL 2 EL

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Κατευθυντήριες γραμμές για τις βέλτιστες πρακτικές περιορισμού, μετριασμού ή αντιστάθμισης της σφράγισης του εδάφους

EL 3 EL

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΚΑΤΑΤΟΠΙΣΤΙΚΗ ΠΕΡΙΛΗΨΗ .............................................................................................. 5

1. Στόχος και δομή ........................................................................................................... 7

2. Το ευρύτερο πλαίσιο .................................................................................................... 8

2.1. Εισαγωγή...................................................................................................................... 8

2.2. Σημερινές συνθήκες – εξελίξεις ................................................................................... 9

2.3. Κινητήριες δυνάμεις................................................................................................... 10

3. Επιπτώσεις της σφράγισης του εδάφους.................................................................... 12

4. Παραδείγματα βέλτιστης πρακτικής .......................................................................... 15

4.1. Στόχοι που αφορούν την κατάληψη γης .................................................................... 15

4.2. Χωροταξικός σχεδιασμός .......................................................................................... 16

4.3. Κατευθυντήριες γραμμές για τον χωροταξικό σχεδιασμό ......................................... 17

4.4. Προστασία του γεωργικού εδάφους και των τοπίων μεγάλης αξίας ......................... 17

4.5. Περιαστικές περιοχές ................................................................................................. 17

4.6. Ανάπλαση εγκαταλελειμμένων βιομηχανικών χώρων .............................................. 18

4.7. Βελτίωση της ποιότητας ζωής σε μεγάλα αστικά κέντρα.......................................... 19

4.8. Ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ δήμων και κοινοτήτων ......................................... 19

4.9. Ποιότητα του εδάφους στον πολεοδομικό σχεδιασμό ............................................... 20

4.10. Βιώσιμα κτίρια ........................................................................................................... 20

4.11. Οικολογικοί λογαριασμοί και συστήματα αντιστάθμισης ......................................... 20

4.12. Διαχείριση υδάτων ..................................................................................................... 21

5. Αντιμετώπιση του προβλήματος της σφράγισης του εδάφους: κοινές πτυχές .......... 22

6. Περιορισμός της σφράγισης του εδάφους ................................................................. 24

7. Μετριασμός των επενεργειων της σφράγισης του εδάφους ...................................... 28

7.1. Χρήση διαπερατών υλικών και επιφανειών............................................................... 29

7.2. Πράσινη υποδομή ...................................................................................................... 30

7.3. Μέθοδος συγκομιδής φυσικών υδάτων ..................................................................... 31

8. Αντιστάθμιση της σφράγισης του εδάφους ............................................................... 32

8.1. Επαναχρησιμοποίηση του επιφανειακού εδάφους..................................................... 33

8.2. Αποσφράγιση εδάφους (ανάκτηση εδάφους) ............................................................ 34

EL 4 EL

8.3. Οικολογικοί λογαριασμοί και εμπορία πιστοποιητικών ανάπτυξης .......................... 34

8.4. Τέλος σφράγισης ........................................................................................................ 34

9. Ευαισθητοποίηση ....................................................................................................... 35

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΚΕΣ ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ .................................................................................... 38

Παράρτημα 1 Ορισμοί.............................................................................................................. 43

Παράρτημα 2 Κατάληψη γης και σφράγιση του εδάφους στην ΕΕ......................................... 46

Παράρτημα 3 Πολιτικές και νομοθεσία της ΕΕ....................................................................... 53

Παράρτημα 4 Τεχνικό πλαίσιο όσον αφορά τον αντίκτυπο της σφράγισης του εδάφους ....... 56

1. Εισαγωγή.................................................................................................................... 56

2. Επιπτώσεις στα ύδατα ................................................................................................ 57

2.1. Βαθμός διείσδυσης υδάτων........................................................................................ 59

2.2. Επιφανειακή απορροή................................................................................................ 60

2.3. Εξατμισοδιαπνοή ....................................................................................................... 61

3. Επιπτώσεις στη βιοποικιλότητα ................................................................................. 62

4. Επιπτώσεις στην επισιτιστική ασφάλεια.................................................................... 63

5. Επιπτώσεις στο κλίμα του πλανήτη ........................................................................... 66

6. Επιπτώσεις στο αστικό κλίμα και στην ποιότητα του αέρα....................................... 67

7. Επιπτώσεις στη διηθητική και απομονωτική ικανότητα............................................ 69

8. Επιπτώσεις στις κοινωνικές αξίες και στην ευημερία του ανθρώπου ....................... 69

Παράρτημα 5 Διαπερατά υλικά................................................................................................ 71

Παράρτημα 6 Συντελεστές ....................................................................................................... 75

EL 5 EL

ΚΑΤΑΤΟΠΙΣΤΙΚΗ ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Στόχος του παρόντος εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, το οποίο περιέχει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις βέλτιστες πρακτικές περιορισμού, μετριασμού ή αντιστάθμισης της σφράγισης του εδάφους, είναι η παροχή πληροφοριών σχετικά με το μέγεθος της σφράγισης του εδάφους στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), τις επιπτώσεις της και παραδείγματα βέλτιστης πρακτικής. Τέτοιου είδους παραδείγματα βέλτιστης πρακτικής μπορεί να παρουσιάζουν ενδιαφέρον για τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών (σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο), τους επαγγελματίες που ασχολούνται με τον χωροταξικό σχεδιασμό και τη διαχείριση του εδάφους, και εν γένει τους εμπλεκόμενους παράγοντες, αλλά μπορεί επίσης να είναι χρήσιμα και για μεμονωμένους πολίτες.

Στο διάστημα μεταξύ 1990 και 2000 διαπιστώθηκε κατάληψη εδάφους στην ΕΕ γύρω στα 1.000 χλμ² ετησίως, οι δε οικιστικές περιοχές αυξήθηκαν σχεδόν κατά 6%. Από το 2000 έως το 2006, το ποσοστό κατάληψης μειώθηκε σε 920 χλμ² ετησίως, ενώ το σύνολο των οικιστικών περιοχών αυξήθηκε κατά 3% επιπλέον. Αυτό αντιστοιχεί σε αύξηση σχεδόν 9% μεταξύ 1990 και 2006 (από 176.200 σε 191.200 χλμ²). Με την παραδοχή αμείωτης γραμμικής εξέλιξης, μέσα σε ένα ιστορικά πολύ σύντομο χρονικό διάστημα μόλις 100 ετών θα έχει μετατραπεί έκταση γης συγκρίσιμη με την επικράτεια της Ουγγαρίας.

Η Ευρώπη αποτελεί μία από τις πλέον αστικοποιημένες ηπείρους του κόσμου. Οι πόλεις δεν είναι μόνο οικονομικές μηχανές, αλλά επίσης ασυναγώνιστες ως πάροχοι βασικών συστατικών για ποιότητα ζωής σε όλες τις εκφάνσεις της: περιβαλλοντική, πολιτιστική και κοινωνική. Ωστόσο, όλες οι πόλεις αντιμετωπίζουν μια μεγάλη πρόκληση στην προσπάθειά τους να συμβιβάσουν τις οικονομικές δραστηριότητες και την ανάπτυξη με τους πολιτιστικούς, κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς προβληματισμούς. Η αστική εξάπλωση και η εξάπλωση οικισμών χαμηλής πυκνότητας είναι μία από τις κύριες απειλές για την αειφόρο χωροταξική ανάπτυξη. Σε ορισμένες περιοχές υπάρχουν επίσης ανεπαρκή κίνητρα για την επαναχρησιμοποίηση εγκαταλελειμμένων βιομηχανικών χώρων, γεγονός που συνεπάγεται αυξανόμενη επιβάρυνση των εκτάσεων πρασίνου. Επιπλέον, συχνά παρατηρείται ότι εν γένει παραβλέπεται η αξία του εδάφους (και του τοπίου), που δεν αντιμετωπίζεται ως περιορισμένος και μη ανανεώσιμος πόρος.

Στην πραγματικότητα, τα εδάφη παρέχουν ευρύτατο φάσμα ζωτικών λειτουργιών οικοσυστήματος, διαδραματίζοντας καθοριστικό ρόλο στην παραγωγή τροφίμων καθώς και στην παραγωγή ανανεώσιμων υλών όπως ξυλείας, προσφέροντας ενδιαιτήματα για τη βιοποικιλότητα κάτω και πάνω από τη γη, διηθώντας και συγκρατώντας τη ροή υδάτων σε υδροφόρους ορίζοντες, αφαιρώντας ρύπους και ελαττώνοντας τη συχνότητα και τον κίνδυνο πλημμυρών και ξηρασίας· τα εδάφη μπορούν να συμβάλουν στη ρύθμιση του μικροκλίματος σε συμπαγή αστικά περιβάλλοντα, ιδιαίτερα όπου στηρίζουν τη βλάστηση· μπορούν επίσης να προσφέρουν αισθητικές λειτουργίες μέσω του τοπίου. Η γεωργική γη προσφέρει επίσης οικολογικές υπηρεσίες στις πόλεις, όπως ανακύκλωση οργανικών αποβλήτων και προϊόντων. Από τη φύση της, η σφράγιση επενεργεί σε μείζονα βαθμό στο έδαφος και περιορίζει κατά πολύ τη χρησιμότητά του. Αυτό προκαλεί σοβαρή ανησυχία διότι ο σχηματισμός του εδάφους είναι μια βραδύτατη διαδικασία, εφόσον χρειάζονται αιώνες για να συγκροτηθεί ακόμη και ένα εκατοστό.

Στο παρόν έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής περιγράφονται προσεγγίσεις με βάση τον περιορισμό, τον μετριασμό και την αντιστάθμιση των επενεργειών της σφράγισης του εδάφους, οι οποίες έχουν εφαρμοστεί στα κράτη μέλη. Περιορισμός της σφράγισης του

EL 6 EL

εδάφους σημαίνει πρόληψη της μετατροπής των περιοχών πρασίνου και της επακόλουθης σφράγισης (μέρους) της επιφάνειάς του. Στην έννοια αυτή μπορεί επίσης να περιληφθεί η επαναχρησιμοποίηση των ήδη δομημένων περιοχών, όπως εγκαταλελειμμένοι βιομηχανικοί χώροι. Χρησιμοποιήθηκαν στόχοι ως εργαλείο για την παρακολούθηση καθώς και την πρόκληση προόδου. Η δημιουργία κινήτρων για την εκμίσθωση ακατοίκητων σπιτιών συνέβαλε επίσης στον περιορισμό της σφράγισης του εδάφους. Στις περιπτώσεις που πράγματι συμβαίνει σφράγιση εδάφους λήφθηκαν ενδεδειγμένα μέτρα μετριασμού ώστε να διατηρηθούν ορισμένες από τις λειτουργίες του εδάφους και να μειωθούν τυχόν σημαντικές άμεσες ή έμμεσες αρνητικές επενέργειες στο περιβάλλον και την ευημερία του ανθρώπου. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνεται η χρήση, κατά περίπτωση, διαπερατών υλικών αντί τσιμέντου ή ασφάλτου, που υποστηρίζουν την «πράσινη υποδομή» και η ευρύτερη χρήση φυσικών συστημάτων συλλογής υδάτων. Όπου τα επιτόπια μέτρα μετριασμού κρίθηκαν ανεπαρκή, εξετάσθηκε το ενδεχόμενο μέτρων αντιστάθμισης, έχοντας ωστόσο κατά νου ότι είναι αδύνατη η απόλυτη αντιστάθμιση της σφράγισης. Στόχος ήταν η διατήρηση ή η αποκατάσταση, σε συγκεκριμένη περιοχή, της συνολικής ικανότητας του εδάφους να επιτελεί τις (περισσότερες) λειτουργίες του.

Οι υφιστάμενες βέλτιστες πρακτικές με σκοπό τον περιορισμό, τον μετριασμό και την αντιστάθμιση της σφράγισης του εδάφους δείχνουν ότι ο ορθός χωροταξικός σχεδιασμός ακολουθεί ολοκληρωμένη προσέγγιση, που απαιτεί την πλήρη δέσμευση όλων των αρμόδιων δημόσιων αρχών (και όχι μόνο των υπηρεσιών χωροταξίας και περιβάλλοντος), ιδίως αυτών των φορέων διακυβέρνησης (π.χ. δήμοι, επαρχίες και περιφέρειες), οι οποίοι είναι συνήθως υπεύθυνοι για τη διαχείριση του εδάφους. Ένα δεύτερο κοινό στοιχείο είναι ότι αναπτύσσονται συγκεκριμένες περιφερειακές προσεγγίσεις, με τη συνεκτίμηση μη χρησιμοποιηθέντων πόρων σε τοπικό επίπεδο, για παράδειγμα, ένα ιδιαίτερα μεγάλο αριθμό κενών κτιρίων ή εγκαταλελειμμένων βιομηχανικών περιοχών. Τέλος, εξετάστηκαν προσεκτικά οι υφιστάμενες πολιτικές χρηματοδότησης για ανάπτυξη υποδομών, με συνέπεια τη μείωση όσων επιδοτήσεων ενεργούν ως κινητήρια δύναμη για μη αειφορική κατάληψη γης και σφράγιση του εδάφους· μερικές φορές εξετάζεται επίσης η δυνατότητα μείωσης του μεριδίου των πολεοδομικών τελών στους προϋπολογισμούς των δήμων.

EL 7 EL

1. ΣΤΟΧΟΣ ΚΑΙ ΔΟΜΗ

Στόχος του παρόντος εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής είναι η παροχή πληροφοριών σχετικά με το μέγεθος της σφράγισης του εδάφους στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), τις επιπτώσεις της και παραδείγματα βέλτιστης πρακτικής για τον περιορισμό, τον μετριασμό ή την αντιστάθμιση της, με σκοπό την εξασφάλιση καλύτερης διαχείρισης του εδάφους1.

Το έγγραφο απευθύνεται κυρίως σε αρμόδιες αρχές των κρατών μελών (σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο), σε επαγγελματίες που ασχολούνται με τον χωροταξικό σχεδιασμό και τη διαχείριση του εδάφους και εν γένει στους εμπλεκόμενους παράγοντες, αλλά μπορεί επίσης να παρουσιάζει ενδιαφέρον και για μεμονωμένους πολίτες. Συνεπώς, μπορεί να χρησιμοποιηθεί για διάφορους σκοπούς, από την ευαισθητοποίηση μέχρι και τον σχεδιασμό, από τον προσδιορισμό και την εφαρμογή μέτρων μετριασμού έως την παροχή πίνακα ελέγχου για αναπτυξιακά έργα, για παράδειγμα εκείνα που υπόκεινται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή χρηματοδοτούνται από την ΕΕ.

Το έγγραφο περιέχει χρήσιμες πληροφορίες σχετικά με τη σφράγιση του εδάφους, τις κινητήριες δυνάμεις, τις επιπτώσεις, τις διαθέσιμες επιλογές και ορθές πρακτικές ανά τα κράτη μέλη. Έχει συνταχθεί με βάση μελέτη που εκπονήθηκε για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Prokop et al., 2011), η οποία συμπληρώθηκε με πλήθος άλλων μελετών, στοιχεία και πληροφορίες που έδωσε ομάδα εμπειρογνωμόνων από τα κράτη μέλη, η οποία προσέφερε συμβουλές στις οικείες υπηρεσίες της Επιτροπής κατά τη διάρκεια του 2011. Το έγγραφο βασίζεται λοιπόν στις υφιστάμενες βέλτιστες πρακτικές στα κράτη μέλη, στις περιφέρειες και στις τοπικές διοικήσεις, συνεκτιμά δε τις κατευθυντήριες γραμμές, εφόσον υπάρχουν, που εκδόθηκαν από επαγγελματικές οργανώσεις όπως εκείνες με μέλη αρχιτέκτονες, πολιτικούς μηχανικούς και τοπογράφους.

Το κεφάλαιο 2 αρχίζει με εισαγωγή στις έννοιες της σφράγισης του εδάφους και της κατάληψης γης (ενότητα 2.1 και παράρτημα 1), ακολουθούμενη από σύντομη περιγραφή της τρέχουσας κατάστασης και των τάσεων στην ΕΕ (στην ενότητα 2.2 με περισσότερες λεπτομέρειες στο παράρτημα 2) όπου τίθεται το πλαίσιο για τον προσδιορισμό των κυριότερων κινητήριων δυνάμεων της κατάληψης γης και της σφράγισης του εδάφους (ενότητα 2.3· ο ρόλος των πολιτικών της ΕΕ περιγράφεται στο παράρτημα 3). Στο κεφάλαιο 3 αναφέρονται οι διάφορες επιπτώσεις της σφράγισης του εδάφους (ενώ στο παράρτημα 4 παρέχονται λεπτομερέστερες τεχνικές πληροφορίες για τον ενδιαφερόμενο αναγνώστη). Παραδείγματα ορθών πρακτικών σε όλα τα κράτη μέλη, τις περιφέρειες και τις τοπικές αρχές, παρατίθενται στο κεφάλαιο 4. Μερικά κοινά βασικά χαρακτηριστικά αυτών των παραδειγμάτων παρατίθενται στο κεφάλαιο 5, ενώ στα κεφάλαια 6, 7 και 8 παρατίθενται με περισσότερες λεπτομέρειες οι βέλτιστες πρακτικές για τον περιορισμό, τον μετριασμό και την αντιστάθμιση της σφράγισης του εδάφους (στο παράρτημα 5 δίδονται κάποιες τεχνικές πληροφορίες για διαπερατά εδάφη ως επιλογή μετριασμού). Τέλος, στο κεφάλαιο 9 παρατίθενται οι δραστηριότητες ευαισθητοποίησης από τις δημόσιες αρχές. Κατάλογος εισηγητών στη διαδικασία προβληματισμού που οδήγησε στη σύνταξη του παρόντος εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής παρατίθεται στο παράρτημα 6.

1 Το παρόν έγγραφο είναι έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για ενημερωτικό

σκοπό. Δεν αποτελεί την επίσημη θέση της Επιτροπής σχετικά με αυτό το ζήτημα, ούτε προδικάζει μια τέτοια θέση.

EL 8 EL

2. ΤΟ ΕΥΡΥΤΕΡΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

2.1. Εισαγωγή

Σφράγιση του εδάφους είναι η μόνιμη κάλυψη τμήματος της γης και του εδάφους με αδιαπέρατο τεχνητό υλικό, όπως η άσφαλτος και το τσιμέντο2. Η σφράγιση προσδιορίστηκε ως μία από τις βασικές διεργασίες υποβάθμισης του εδάφους στο πλαίσιο της θεματικής στρατηγικής για το έδαφος (COM (2006) 231) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της τελευταίας έκθεσης του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Περιβάλλοντος σχετικά με την κατάσταση του περιβάλλοντος στην Ευρώπη (ΕΟΠ, 2010β). Η έκταση και η αύξησή της είναι σημαντικές. Επηρεάζει βασικές υπηρεσίες του οικοσυστήματος (π.χ. παραγωγή τροφίμων, απορρόφηση υδάτων, διηθητική και ρυθμιστική ικανότητα του εδάφους), καθώς και τη βιοποικιλότητα. Η συνεχιζόμενη αστικοποίηση και η μετατροπή του τοπίου μας δικαιολογημένα θεωρείται ως μία από τις κύριες προκλήσεις που αντιμετωπίζουμε. Οι μελλοντικές γενεές, όσο θα ζουν, δεν θα ξαναδούν ένα υγιές έδαφος εφόσον αυτό έχει καταστραφεί ή σοβαρά υποβαθμιστεί.

Η Ευρώπη παρουσιάζει μεγάλες διαφορές και είναι πολλαπλοί οι λόγοι ή οι κινητήριες δυνάμεις της κατάληψης γης και της επακόλουθης σφράγισης. Ορισμένα προβλήματα και οι λύσεις τους μπορεί να αφορούν συγκεκριμένη περιοχή, αλλά το γενικό μήνυμα ισχύει για όλη την Ευρώπη: είναι αναγκαίο οι ευρωπαϊκοί φυσικοί πόροι, όπως το έδαφος, η γη και το τοπίο της, να χρησιμοποιούνται με συνετό και αειφορικό τρόπο. Ο χάρτης πορείας για «Μια Ευρώπη που χρησιμοποιεί αποτελεσματικά τους πόρους» (COM (2011) 571) πρότεινε μέχρι το 2020, οι πολιτικές της ΕΕ να συνεκτιμούν τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις τους στις χρήσεις γης στην ΕΕ και παγκοσμίως, ο δε ρυθμός κατάληψης γης να συμβαδίζει με τον στόχο επίτευξης μη καθαρής κατάληψης γης μέχρι το 2050. Αναγνώρισε επίσης ότι η κατάληψη γης, όπως η επέκταση των πόλεων και των υποδομών σε βάρος της γεωργίας, της δασοκομίας ή της φύσης, γενικά συνδέεται με τη σφράγιση του εδάφους (με ορισμένες εξαιρέσεις, π.χ. ορισμένες εξορυκτικές δραστηριότητες). Έτσι, παρά την έμφαση στη σφράγιση του εδάφους, το παρόν έγγραφο εξετάζει και το θέμα της κατάληψης γης. Τη σφράγιση του εδάφους επηρεάζουν σε μεγάλο βαθμό οι αποφάσεις χωροταξικού σχεδιασμού. Οι χρήσεις γης είναι σχεδόν πάντοτε αποτέλεσμα συμβιβασμού μεταξύ διαφόρων κοινωνικών, οικονομικών και περιβαλλοντικών αναγκών, π.χ. στέγαση, υποδομές μεταφορών, παραγωγή ενέργειας, γεωργία, προστασία της φύσης. Ο χωροταξικός σχεδιασμός μπορεί να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στην επίτευξη πιο αειφορικών χρήσεων γης, λαμβανομένων υπόψη της ποιότητας και των χαρακτηριστικών των διαφόρων περιοχών γης και των λειτουργιών του εδάφους έναντι ανταγωνιστικών συμφερόντων και στόχων. Όπως παρατήρησε η Επιτροπή αναφορικά με τον χάρτη πορείας για «Μια Ευρώπη που χρησιμοποιεί αποτελεσματικά τους πόρους», οι αποφάσεις για τη χρήση γης συνιστούν μακροπρόθεσμες δεσμεύσεις, που είναι δύσκολα ή οικονομικά ασύμφορα αναστρέψιμες. Σήμερα, οι σχετικές αποφάσεις λαμβάνονται συχνά χωρίς προηγούμενη κατάλληλη ανάλυση επιπτώσεων, π.χ. μέσω μιας στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης. Είναι σαφές ότι οι ευρωπαϊκές πολιτικές, όπως η πολιτική συνοχής, η κοινή γεωργική πολιτική, ή οι πολιτικές μεταφορών, βιομηχανίας και ενέργειας, οφείλουν να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο. Ωστόσο, μέσω του περιφερειακού και τοπικού χωροταξικού σχεδιασμού στα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμοστούν στην πράξη οι αρχές της αειφόρου χρήσης της γης.

2 Περισσότερες λεπτομέρειες επ’αυτού και λοιποί ορισμοί που χρησιμοποιούνται στο κείμενο

περιέχονται στο παράρτημα 1.

EL 9 EL

2.2. Σημερινές συνθήκες – εξελίξεις3

Περίπου το 75% του ευρωπαϊκού πληθυσμού ζει σήμερα σε αστικές περιοχές και εκτιμάται ότι μέχρι το 2020 η αριθμητική αυτή τιμή θα φθάσει στο 80% (ΕΟΧ, 2010γ). Σε επτά κράτη μέλη το ποσοστό μπορεί να υπερβεί το 90%. Από τα μέσα της δεκαετίας του 1950 η συνολική επιφάνεια των πόλεων στην ΕΕ αυξήθηκε κατά 78%, ενώ ο πληθυσμός αυξήθηκε μόλις κατά 33% (ΕΟΠ, 2006). Σήμερα, στις ευρωπαϊκές περιοχές που έχουν χαρακτηριστεί ως «περιαστικές», η δομημένη γη είναι του ιδίου μεγέθους με αυτή των αστικών περιοχών, αλλά η πληθυσμιακή τους πυκνότητα είναι η μισή (Piorr et al., 2011).

Με βάση τα στοιχεία που δημοσίευσε ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος στο πλαίσιο του προγράμματος Corine για την εδαφοκάλυψη4, για τα έτη 1990, 2000 και 2006, η Prokop et al. (2011) εκτιμά ότι η ανιχνευθείσα κατάληψη γης μεταξύ 1990 και 2000 ήταν περίπου 1.000 χλμ²/έτος στην ΕΕ – έκταση μεγαλύτερη από την πόλη του Βερολίνου – ή 275 εκτάρια/ημέρα, και ότι οι οικιστικές περιοχές αυξήθηκαν κατά σχεδόν 6%. Από το 2000 έως το 2006, το ποσοστό κατάληψης γης σημείωσε ελαφρά μείωση, σε 920 χλμ² ετησίως, ενώ το σύνολο των οικιστικών περιοχών αυξήθηκε κατά περαιτέρω 3%. Αυτό αντιστοιχεί σε αύξηση σχεδόν 9% μεταξύ 1990 και 2006 (από 176.200 σε 191.200 χλμ²). Είναι αξιοσημείωτο ότι κατά την ίδια περίοδο ο πληθυσμός αυξήθηκε μόνο κατά 5% (παράδοξο της «αποσυνδεδεμένης κατάληψης γης»), αν και υπάρχει μεγάλη διαφορά στην αύξηση του πληθυσμού ανά την Ευρώπη και εντός των περιφερειών.

Η συνολική επιφάνεια εδάφους που σφραγίστηκε το 2006 εκτιμάται σε περίπου 100.000 χλμ² ή 2,3% του εδάφους της ΕΕ, με μέσο όρο 200 μ² ανά κάτοικο. Τα κράτη μέλη με υψηλά ποσοστά σφράγισης (πλέον του 5% της εθνικής επικράτειας) είναι η Μάλτα, οι Κάτω Χώρες, το Βέλγιο, η Γερμανία και το Λουξεμβούργο. Επιπλέον, υψηλά ποσοστά σφράγισης υπάρχουν σε όλη την ΕΕ και περιλαμβάνουν όλα τα μεγάλα αστικά κέντρα και το μεγαλύτερο μέρος της μεσογειακής ακτής. Στη μεσογειακή ακτή σημειώθηκε 10% αύξηση σε ότι αφορά τη σφράγιση του εδάφους κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990 και μόνο.

Παρά το γεγονός ότι ένας ημερήσιος ρυθμός κατάληψης γης 250 εκταρίων μπορεί να θεωρηθεί μικρός σε σύγκριση με το μέγεθος της επικράτειας της ΕΕ, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι αυτό επιπροστίθεται στο ήδη σημαντικό μερίδιο που καταλαμβάνουν οι οικιστικές περιοχές στην ΕΕ. Αν υποθέσουμε ότι υπάρχει αμείωτη γραμμική εξέλιξη, μέσα σε ένα ιστορικά πολύ σύντομο χρονικό διάστημα μόλις 100 ετών θα έχουμε μετατρέψει ένα μέρος της γης που μπορεί να συγκριθεί με το έδαφος της Γαλλίας και της Ισπανίας αθροιστικά. Επιπλέον, αυτό που έχει σημασία δεν είναι μόνο η απόλυτη αριθμητική τιμή κατάληψης γης, αλλά η χωροταξική κατανομή και η αξία και διαθεσιμότητα της γης που καταλαμβάνεται. Για παράδειγμα, οι οικιστικές περιοχές καλύπτουν το 5% του συνολικού εδάφους της Αυστρίας, αλλά το ποσοστό αυτό φτάνει περίπου στο 14% αν αφαιρεθούν οι αλπικές περιοχές που είναι ακατάλληλες για αστική ανάπτυξη ή υποδομές. Εξετάζοντας τη μετατροπή της γεωργικής γης, η κατάληψη γης έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία καθώς το ποσοστό της καλλιεργήσιμης γης στην Αυστρία είναι μόλις 16% περίπου5. Στην περίπτωση της ιταλικής περιφέρειας

3 Περισσότερες πληροφορίες και χάρτες περιέχονται στο παράρτημα 2. 4 http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover. 5 http://www.statistik.at.

http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcoverhttp://www.statistik.at/http://www.statistik.at/

EL 10 EL

Emilia-Romagna, η κατάληψη γης σε ποσοστό 95% μεταξύ 2003 και 2008 αφορούσε εύφορα πεδινά εδάφη που καλύπτουν μόνο το ήμισυ της περιφέρειας6.

2.3. Κινητήριες δυνάμεις

Στην έκθεση για τις «Πόλεις του αύριο» (ΓΔ REGIO, 2011) υπογραμμίζεται ότι οι πόλεις δεν είναι μόνο οικονομικές μηχανές, είναι ασυναγώνιστες ως πάροχοι βασικών στοιχείων για την ποιότητα ζωής σε όλες τις εκφάνσεις της: περιβαλλοντική, πολιτιστική και κοινωνική. Μια πόλη είναι ένας τόπος όπου οι πολλές συνιστώσες του φυσικού οικοσυστήματος συνυφαίνονται με εκείνες του κοινωνικού, οικονομικού, πολιτιστικού και πολιτικού αστικού συστήματος με μοναδικό τρόπο. Όλες οι πόλεις αντιμετωπίζουν μια μεγάλη πρόκληση στην προσπάθειά τους να συμβιβάσουν τις οικονομικές δραστηριότητες και την ανάπτυξη με τις πολιτιστικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές πτυχές, καθώς και τον αστικό τρόπο ζωής με τους οικολογικούς περιορισμούς και ευκαιρίες. Η εξάπλωση των πόλεων και των αραιοκατοικημένων οικισμών είναι μία από τις κύριες απειλές της αειφόρου χωροταξικής ανάπτυξης. η παροχή δημοσίων υπηρεσιών είναι πιο δαπανηρή και δύσκολη, οι φυσικοί πόροι αποτελούν αντικείμενο υπερεκμετάλλευσης, τα δημόσια δίκτυα μεταφοράς είναι ανεπαρκή και η εξάρτηση από το αυτοκίνητο και η κυκλοφοριακή συμφόρηση μέσα και γύρω από τις πόλεις είναι μεγάλη. Συγχρόνως, η εξάπλωση των αστικών κέντρων και η σφράγιση του εδάφους απειλούν τη βιοποικιλότητα και αυξάνουν τον κίνδυνο πλημμυρών και λειψυδρίας.

Οι αρμόδιοι για την αστική ανάπτυξη και τη χωροταξική συνοχή υπουργοί αποδέχονται για την ΕΕ στο σύνολό της (Εδαφική Ατζέντα της ΕΕ, 2007) το περιεχόμενο της έκθεσης «Πόλεις του αύριο», που αφορά τις πόλεις. Η ΕΕ βρίσκεται αντιμέτωπη με νέες χωροταξικές προκλήσεις, συμπεριλαμβανομένης της υπερεκμετάλλευσης των οικολογικών πόρων και της απώλειας βιοποικιλότητας, ιδίως μέσω της εξάπλωσης των πόλεων, καθώς και της μείωσης του πληθυσμού των απομακρυσμένων περιοχών και των δημογραφικών αλλαγών, κυρίως της γήρανσης.

Υπάρχουν πολλές κινητήριες δυνάμεις που συμβάλλουν στην κατάληψη γης και στη σφράγιση του εδάφους, οι οποίες διαφέρουν μεταξύ αλλά και εντός των κρατών μελών. Επειδή πολλές κοινωνικές, οικονομικές και χρηματοοικονομικές δραστηριότητες εξαρτώνται από την κατασκευή, τη συντήρηση και την ύπαρξη οικιστικών περιοχών, ιδίως από τις υποδομές μεταφορών, υπάρχει τάση να επιλέγεται η περαιτέρω κατάληψη γης και σφράγιση του εδάφους, χωρίς κατ 'ανάγκη να εξετάζονται προσεκτικά οι μακροπρόθεσμες άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις.

Η ανάγκη για νέες κατοικίες, βιομηχανίες, επιχειρηματικές τοποθεσίες και υποδομές μεταφορών αποτελεί συνήθως τη βασική κινητήρια δύναμη για τη σφράγιση του εδάφους, κυρίως λόγω του αυξανόμενου πληθυσμού και της ζήτησης για καλύτερη ποιότητα ζωής και υψηλότερο βιοτικό επίπεδο (μεγαλύτερες οικιστικές μονάδες, περισσότερες αθλητικές και κοινωνικές εγκαταστάσεις, κλπ). Διάφοροι παράγοντες μπορεί να εξηγήσουν τη συνεχιζόμενη επέκταση των αστικών περιοχών. Πολλά άτομα εγκαθίστανται σε περιαστικές περιοχές, επειδή σε αυτές επικρατούν καλύτερες συνθήκες στέγασης και περισσότερος χώρος διαβίωσης κατ’ άτομο. Εξακολουθεί να υφίσταται μεγάλη διαφορά όσον αφορά τον μέσο όρο του χώρου διαβίωσης κατ’ άτομο μεταξύ των πόλεων στην ΕΕ-15 και των πόλεων στην ΕΕ-

6 Περιφέρεια Emilia Romagna, Κλίμακα χάρτη για τη χρήση γης 1:25.000, εκδόσεις 2003 και 2008 στην

ηλεκτρονική διεύθυνση: http://www3.regione.emilia-romagna.it/archiviogis/sig/download/uso_del_suolo/usosuolo2008shp_rer.htm.

http://www3.regione/

EL 11 EL

12: 15 τ.μ. κατ’ άτομο είναι ο μέσος όρος στις ρουμανικές πόλεις, σε σύγκριση με 36 μ2 κατ’ άτομο στις ιταλικές πόλεις και 40 μ2 στις γερμανικές πόλεις (ΓΔ REGIO, 2011)7. Η έξοδος από το κέντρο της πόλης προς τις περιαστικές περιοχές μπορεί επίσης να οφείλεται στη αναζήτηση ενός πιο πράσινου, ελκυστικότερου και φιλικότερου για την οικογένεια περιβάλλοντος. Η δημογραφική αλλαγή δημιουργεί σειρά προκλήσεων που διαφέρουν από πόλη σε πόλη, όπως πληθυσμοί που γηράσκουν, συρρίκνωση των πόλεων ή έντονη περιαστικοποίηση. Σε ορισμένες περιοχές της ΕΕ, ο πληθυσμός έχει αυξηθεί σημαντικά τα τελευταία χρόνια, ενώ άλλες περιοχές έχουν ερημωθεί πληθυσμιακά (Eurostat, 2010), και καθώς αυξάνεται το προσδόκιμο ζωής, θα αυξηθεί ο μέσος όρος ηλικίας του πληθυσμού. Συνολικά, αυτό σημαίνει ότι υπάρχουν περισσότεροι άνθρωποι προς στέγαση, οι οποίοι προσδοκούν μεγαλύτερες κατοικίες, παρά την αξιοσημείωτη μείωση του μέσου αριθμού των ατόμων που απαρτίζουν ένα νοικοκυριό. Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος, ωστόσο, επισημαίνει ότι η επέκταση των πόλεων αντανακλά περισσότερο μια αλλαγή τρόπου ζωής και καταναλωτικών προτύπων παρά έναν αυξανόμενο πληθυσμό (ΕΟΠ, 2006).

Όπως γίνεται αποδεκτό στην τελευταία έκδοση της Εδαφικής Ατζέντας της ΕΕ (ΕΑΕΕ, 2011), οι αλλαγές στη χρήση γης, η αστικοποίηση και ο μαζικός τουρισμός απειλούν το ευρωπαϊκό τοπίο και οδηγούν σε κατακερματισμό των φυσικών ενδαιτημάτων και οικολογικών διαδρόμων. Η επέκταση της πόλης, με συχνά χαμηλή πυκνότητα πληθυσμού, διευκολύνεται με την αυξημένη χρήση των ιδιωτικών οχημάτων εν μέρει λόγω της έλλειψης καλών εναλλακτικών επιλογών μέσων μαζικής μεταφοράς, αποτελεί δε κινητήρια δύναμη για κατακερματισμό. Αυτό έχει σαν αποτέλεσμα μεγάλες διαδρομές (σε ότι αφορά την απόσταση και συχνά, αλλά όχι κατ 'ανάγκη, τον χρόνο) μεταξύ σπιτιού, εργασίας, καταστημάτων και χώρων αναψυχής που βρίσκονται σε διεσπαρμένες και μονο-λειτουργικές περιοχές, γεγονός που συνεπάγεται μεγαλύτερη κατανάλωση ενέργειας (λιγότερες διαδρομές καλύπτονται με τα πόδια ή με το ποδήλατο), υψηλότερη ρύπανση, και – το σπουδαιότερο – χρήση περισσότερης γης. Όπως υπογράμμισε η Επιτροπή στο σχέδιο δράσης για την αστική κινητικότητα (COM (2009) 490), οι πόλεις διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο ως κινητήριες δυνάμεις της οικονομίας και έχουν κεντρική σημασία για τη χωροταξική ανάπτυξη της Ευρώπης. Δεδομένου ότι η Ευρώπη είναι μία από τις πιο αστικοποιημένες ηπείρους του κόσμου, κάθε πόλη θα πρέπει να προωθεί μια αειφορική, χωρίς αποκλεισμούς και υγιή κινητικότητα. Ειδικότερα, η κινητικότητα χωρίς αυτοκίνητα θα πρέπει να καταστεί ελκυστικότερη και θα πρέπει να ευνοηθούν τα πολυτροπικά συστήματα μαζικών μεταφορών.

Στην ΕΑΕΕ (2011) αναφέρεται ότι σε ορισμένες περιοχές υπάρχουν επίσης ανεπαρκή κίνητρα για την επαναχρησιμοποίηση εγκαταλελειμμένων βιομηχανικών χώρων, γεγονός που συνεπάγεται αυξανόμενη πίεση στις περιοχές πρασίνου. Λόγω της σχετικής αφθονίας ελεύθερων χώρων σε αγροτικές περιοχές μπορεί να υποστηριχθεί η άποψη ότι ακόμη αφθονούν οι διαθέσιμες εκτάσεις και επομένως, δεν υπάρχει λόγος ανησυχίας για επιπλέον σφράγιση του εδάφους. Η υψηλή αξία της γης εντός των ορίων της πόλης ενθαρρύνει την ανάπτυξη νέων οικισμών σε φθηνότερη γη πέριξ των πόλεων, με επακόλουθο τη δημιουργία νέας ζήτησης για υποδομές μεταφορών, που τροφοδοτείται επίσης λόγω των επιδοτήσεων που χορηγούνται σε άτομα τα οποία κατοικούν σε μεγάλη απόσταση από τον τόπο εργασίας τους. Ως εκ τούτου, η ζήτηση γης, ιδιαίτερα εντός και πέριξ των πόλεων, αλλά και σε αγροτικές περιοχές, γίνεται όλο και πιο πιεστική (ΕΟΠ, 2006). Τα κατά κεφαλήν ποσοστά κατάληψης και σφράγισης του εδάφους, που ενισχύονται λόγω χωροβόρων οικοδομικών

7 Συγκρίσιμα στατιστικά δεδομένα για 321 πόλεις στην ΕΕ-27, 10 πόλεις στη Νορβηγία και την Ελβετία,

και (με ένα μικρότερο σύνολο δεδομένων) 25 πόλεις της Τουρκίας διατίθενται μέσω της πύλης Πολεοδομικού Ελέγχου της Γενικής Διεύθυνσης Περιφερειακής Πολιτικής της Επιτροπής στην ιστοσελίδα http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/index_en.cfm.

http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/ index_en.cfmhttp://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/ index_en.cfm

EL 12 EL

προτύπων στην ύπαιθρο (π.χ. μονοκατοικίες, αντί των πολλαπλών ή ημιανεξάρτητων οικογενειακών κατοικιών), μπορούν να υπερβαίνουν τα αντίστοιχα ποσοστά στις αστικές ή μητροπολιτικές περιοχές.

Άλλες κινητήριες δυνάμεις της σφράγισης του εδάφους σε ορισμένα ευρωπαϊκά πλαίσια είναι η εξάρτηση των εσόδων των τοπικών αρχών από πολεοδομικά τέλη και εισφορές, καθώς και μια γενική έλλειψη συνειδητοποίησης της αξίας που έχει το έδαφος (και το τοπίο) ως περιορισμένος πόρος. Εξαιτίας των πολεοδομικών τελών και εισφορών (π.χ. φορολογία κτιρίων και επιχειρήσεων) καθώς και του ισχυρού ανταγωνισμού μεταξύ των δήμων που προσπαθούν να μεγιστοποιήσουν τα τοπικά έσοδά τους, οι δήμοι τείνουν να προωθούν την κατασκευή νέων χώρων κατοικιών και εμπορικών ή βιομηχανικών περιοχών, προσφέροντας φτηνή οικοδομήσιμη γη. Η γεωργική γη που περιβάλλει τις πόλεις είναι συνήθως εύφορη· ωστόσο, η αξία της είναι συχνά χαμηλή και γενικά τυγχάνει χαμηλότερης κανονιστικής προστασίας σε σχέση με τις δασικές ή τις φυσικές περιοχές. Όσον αφορά την εκτίμηση της αξίας του εδάφους, η σημερινή κοινωνία της αστυφιλίας έχει αμεσότερη σχέση με τον αέρα και το νερό παρά με το έδαφος που είναι θαμμένο κάτω από τα πόδια μας. Αυτό μερικές φορές αντικατοπτρίζεται στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, συμπεριλαμβανομένου του χωροταξικού, οι οποίες δεν εκτιμούν πλήρως τις δαπάνες που σχετίζονται με την εξάπλωση των πόλεων σε συνδυασμό, για παράδειγμα, με τη γήρανση του πληθυσμού.

Τέλος, η ΕΕ έχει χαράξει πολιτικές και θεσπίσει σειρά νομοθετικών πράξεων που έχουν (ενίοτε έμμεση) σχέση με την κατάληψη γης και, επομένως, τη σφράγιση του εδάφους. Αυτές περιγράφονται εν συντομία στο παράρτημα 3.

3. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΣΦΡΑΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΔΑΦΟΥΣ8

Τα εδάφη παρέχουν ευρύτατο φάσμα ζωτικών λειτουργιών οικοσυστήματος, διαδραματίζοντας καθοριστικό ρόλο στην παραγωγή τροφίμων καθώς και στην παραγωγή ανανεώσιμων υλών όπως ξυλείας, προσφέροντας ενδιαιτήματα για τη βιοποικιλότητα κάτω και πάνω από τη γη, διηθώντας και συγκρατώντας τη ροή υδάτων σε υδροφόρους ορίζοντες, αφαιρώντας ρύπους και ελαττώνοντας τη συχνότητα και τον κίνδυνο πλημμυρών και ξηρασίας· τα εδάφη μπορούν να συμβάλουν στη ρύθμιση του μικροκλίματος σε συμπαγή αστικά περιβάλλοντα, ιδιαίτερα όπου στηρίζουν τη βλάστηση· μπορούν επίσης να προσφέρουν αισθητικές λειτουργίες μέσω του τοπίου. Η γεωργική γη προσφέρει επίσης οικολογικές υπηρεσίες για τις πόλεις όπως ανακύκλωση αστικών λυμάτων (π.χ. λυματολάσπη) και προϊόντων (π.χ. κοπρόχωμα).

Από τη φύση της, η σφράγιση επενεργεί σε μείζονα βαθμό στο έδαφος και ελαττώνει κατά πολύ τα οφέλη απ’αυτό9. Είναι συνήθης πρακτική να αφαιρείται το ανώτερο στρώμα του επιφανειακού εδάφους, το οποίο προσφέρει τις περισσότερες υπηρεσίες οικοσυστήματος που σχετίζονται με το έδαφος, και να τίθενται ισχυρά θεμέλια στο υπέδαφος ή/και στον υποκείμενο βράχο για τη στήριξη του κτίσματος ή της υποδομής, πριν ξεκινήσει η υπόλοιπη κατασκευή. Με την πρακτική αυτή αποκόπτεται το έδαφος από την ατμόσφαιρα, ενώ αποτρέπονται η διείσδυση του νερού της βροχής και η ανταλλαγή αερίων μεταξύ εδάφους και

8 Στο παράρτημα 4 επεξηγούνται λεπτομερέστερα οι περιβαλλοντικές συνέπειες της σφράγισης του

εδάφους και περιέχονται πληροφορίες που μπορεί να είναι ιδιαίτερα χρήσιμες για τους χωροταξικούς φορείς, τους επαγγελματίες κατασκευαστές, τους αρχιτέκτονες και πολιτικούς μηχανικούς.

9 Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι δεν έχουν εξεταστεί στο παρόν έγγραφο όλες οι πιθανές επιπτώσεις της σφράγισης του εδάφους.

EL 13 EL

ατμοσφαιρικού αέρα. Κατά συνέπεια, η σφράγιση οδηγεί κυριολεκτικά σε ανάλωση του εδάφους (εκτός αν το έδαφος επαναχρησιμοποιείται αλλού με σωστό τρόπο). Πρόκειται για πηγή σοβαρής ανησυχίας, επειδή ο σχηματισμός του εδάφους είναι μια πολύ βραδεία διαδικασία, και χρειάζονται αιώνες για τη συσσώρευση ακόμη και ενός εκατοστού.

Αναφέρονται οι ακόλουθες κύριες επιπτώσεις της σφράγισης του εδάφους:

• Με τη σφράγιση του εδάφους μπορούν να ασκηθούν μεγάλες πιέσεις στους υδατικούς πόρους και να μεταβληθεί η περιβαλλοντική κατάσταση των λεκανών απορροής, με αποτέλεσμα να επηρεαστούν τα οικοσυστήματα και οι σχετιζόμενες με το νερό υπηρεσίες που αυτά παρέχουν. Ένα έδαφος με πλήρεις λειτουργίες μπορεί να αποθηκεύσει μέχρι και 3.750 τόνους νερού ανά εκτάριο ή σχεδόν 400 χιλιοστά βροχόπτωσης10. Με τη σφράγιση μειώνεται η ποσότητα της βροχόπτωσης την οποία μπορεί να απορροφήσει το έδαφος και, σε ακραίες περιπτώσεις, η απορρόφηση μπορεί να εμποδιστεί ολοσχερώς. Η διείσδυση ομβρίων υδάτων στο έδαφος μπορεί να αυξήσει σημαντικά τον χρόνο που απαιτείται για να φτάσουν τα ύδατα αυτά στα ποτάμια, μειώνοντας την ποσότητα της μέγιστης ροής και επομένως τον κίνδυνο πλημμυρών (το τοπίο μετριάζει τον κατακλυσμό από γλυκά ύδατα). Μεγάλο μέρος των υδάτων που συγκρατεί το έδαφος είναι διαθέσιμο για τα φυτά, με αποτέλεσμα να μειώνεται η συχνότητα εμφάνισης ξηρασίας και επομένως να αποφεύγεται η ανάγκη άρδευσης και να περιορίζονται τα προβλήματα αλάτωσης στη γεωργία. Επιπλέον, η μεγαλύτερη διήθηση ύδατος μειώνει την εξάρτηση από τεχνητές εγκαταστάσεις αποθήκευσης (μία λεκάνη, για παράδειγμα) για τη συλλογή των φορτίων αιχμής της κατακρήμνισης. Με αυτό τον τρόπο η ικανότητα του εδάφους (και της βλάστησης που αναπτύσσεται σε αυτό) για κατακράτηση ύδατος αξιοποιείται για την προσωρινή αποθήκευση ύδατος, αντί η απορροή να συλλέγεται, διοχετεύεται και υποβάλλεται σε επεξεργασία. Αντίθετα, σε πόλεις με υψηλό βαθμό σφράγισης του εδάφους, η δυναμικότητα του αποχετευτικού συστήματος μπορεί να μην επαρκεί για την υψηλή απορροή υδάτων, με αποτέλεσμα επιφανειακές πλημμύρες.

• Η σφράγιση του εδάφους επηρεάζει τη βιοποικιλότητα κάτω και πάνω από το έδαφος. Σύμφωνα με εκτιμήσεις των επιστημόνων, τουλάχιστον το ένα τέταρτο των ειδών του πλανήτη ζει στο έδαφος. Οι μικροοργανισμοί του εδάφους παίζουν σημαντικό ρόλο στη διάσπαση της οργανικής ύλης στο έδαφος και στην ανακύκλωση θρεπτικών ουσιών και, ενδεχομένως, στην παγίδευση και στην αποθήκευση του άνθρακα. Μαζί με μεγαλύτερους οργανισμούς, όπως γαιοσκώληκες, μπορούν να αναπτύξουν τη δομή του εδάφους, το οποίο καθίσταται πλέον πιο διαπερατό από το νερό και τα αέρια (Turbé et al., 2010). Το έδαφος, εκτός από το ότι προσφέρει ενδιαίτημα για τη βιοποικιλότητα κάτω από τη γη, είναι απαραίτητο για την επιβίωση των περισσότερων ειδών που ζουν πάνω από τη γη. Πολλά είδη ζώων εξαρτώνται από το έδαφος τουλάχιστον σε ορισμένα στάδια της ζωής τους – για ορισμένα στάδια ανάπτυξης (πολλά έντομα), για αναπαραγωγή, κατασκευή φωλιάς ή ως ενδιαίτημα τροφοληψίας. Η γραμμική σφράγιση του εδάφους (π.χ. δρόμοι και αυτοκινητόδρομοι) μπορεί να αποτελεί ένα πρόσθετο σοβαρό εμπόδιο για κάποια είδη της άγριας πανίδας και χλωρίδας, επειδή διακόπτει τις οδούς μετανάστευσης και θίγει τα ενδιαιτήματά τους. Ο κατακερματισμός του τοπίου που προκαλούν οι γραμμικές δομές και η επέκταση των πόλεων μπορεί να

10 http://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htm.

http://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htmhttp://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htm

EL 14 EL

έχει ορισμένες περαιτέρω δυσμενείς επενέργειες, όπως συνολική μείωση του μεγέθους και της αντοχής της άγριας ζωής, μεταβολές τοπικού κλίματος, αύξηση της ρύπανσης και των ηχητικών οχλήσεων της κυκλοφορίας – γεγονός που συμβάλλει στην περαιτέρω απώλεια βιοποικιλότητας.

• Ιστορικά, οι αστικοί οικισμοί απαντούν κυρίως δίπλα στις πλέον εύφορες περιοχές. Έτσι, η κατάληψη γης και η σφράγιση του εδάφους πλήττουν συχνά τα πλέον εύφορα εδάφη, με επιπτώσεις στην ευρωπαϊκή επισιτιστική ασφάλεια. Από την ανάλυση που διενήργησε το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Gardi et al., 2012) προκύπτει ότι, κατά την περίοδο 1990-2006, 19 κράτη μέλη απώλεσαν δυνητική ικανότητα γεωργικής παραγωγής που ισοδυναμεί συνολικά με 6,1 εκατ. τόνους σίτου, περίπου ίση με το ένα έκτο της ετήσιας συγκομιδής στη Γαλλία, που είναι ο μεγαλύτερος σιτοπαραγωγός της Ευρώπης11.

• Το έδαφος αποτελεί βασικό παράγοντα στον παγκόσμιο κύκλο του άνθρακα. Υπάρχουν περίπου 70-75 δισεκατομμύρια τόνοι οργανικού άνθρακα στα εδάφη της Ευρώπης και μόνο (Jones et al., 2004). Το πλείστο του επιφανειακού στρώματος εδάφους, το οποίο συνήθως περιέχει περίπου το ήμισυ του οργανικού άνθρακα σε ανόργανα εδάφη, κατά κανόνα αφαιρείται με τις οικοδομικές δραστηριότητες. Κατά συνέπεια, το αφαιρούμενο έδαφος χάνει σημαντικό ποσοστό των αποθεμάτων του σε οργανικό άνθρακα λόγω της μεγάλης ανοργανοποίησης και της επαναχρησιμοποίησης. Ωστόσο, η κατάσταση μπορεί να είναι χειρότερη όταν το επιφανειακό έδαφος δεν επαναχρησιμοποιείται και αφήνεται να αποσυντεθεί. Το έργο που επί αιώνες επιτελείται χάρη στις φυσικές και βιολογικές διαδικασίες της φύσης για την παραγωγή επιφανειακού εδάφους χάνεται ανεπανόρθωτα μέσα σε ένα σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα.

• Η μείωση της εξατμισοδιαπνοής12 στις αστικές περιοχές που οφείλεται στην απώλεια της βλάστησης λόγω σφράγισης εδάφους και η αυξημένη απορρόφηση ενέργειας από τον ήλιο που προκαλείται από τις βαθύχροες ασφαλτοστρωμένες ή τσιμεντοστρωμένες επιφάνειες, τις οροφές και τις πέτρες, είναι σημαντικοί παράγοντες που συμβάλλουν, μαζί με τη θερμότητα που παράγεται από τον κλιματισμό και την ψύξη, καθώς και τη θερμότητα που παράγεται από την οδική κυκλοφορία, στο φαινόμενο της αστικής θερμικής νησίδας13. Σε περιόδους υπερβολικά υψηλών θερμοκρασιών (κύματα καύσωνα), το φαινόμενο της αστικής θερμικής νησίδας μπορεί να έχει ιδιαίτερα σοβαρές επιπτώσεις στην υγεία των ευάλωτων ομάδων, όπως άτομα με χρόνιες παθήσεις και ηλικιωμένοι. Η βελτιστοποίηση του σχεδιασμού αστικών περιοχών που να περιλαμβάνουν πάρκα και χώρους πρασίνου, καθώς και η διατήρηση ασφράγιστων ανοικτών λωρίδων («διάδρομοι καθαρού αέρος») για να υποβοηθείται ο αερισμός του κέντρου των

11 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_

regional_level. 12 Η αποδέσμευση υδάτων από το έδαφος (ή γενικά από τις επιφάνειες) στον αέρα είναι εξάτμιση, από

φυτά στον αέρα μέσω των στομάτων, είναι διαπνοή. Το συνδυασμένο αποτέλεσμα καλείται εξατμισοδιαπνοή.

13 Η σφράγιση ενός εκταρίου καλού εδάφους μεγάλης ικανότητας συγκράτησης ύδατος (4 800 μ3) έχει ως αποτέλεσμα τη σημαντική απώλεια εξατμισοδιαπνοής. Η ενέργεια που χρειάζεται για να εξατμιστεί αυτή η ποσότητα ύδατος είναι ισοδύναμη με την ετήσια κατανάλωση ενέργειας περίπου 9.000 καταψυκτών, δηλαδή περίπου 2,5 εκατ. kWh. Αν υποτεθεί ότι η τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας, είναι 0,2 ευρώ/kWh, ένα εκτάριο σφραγισμένου εδάφους μπορεί να προκαλέσει ετήσια απώλεια περίπου 500.000 ευρώ λόγω αυξημένων ενεργειακών αναγκών.

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_ regional_levelhttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_ regional_level

EL 15 EL

πόλεων είναι πιθανό ότι θα αποκτήσουν αυξανόμενη σημασία στο μέλλον (Früh et al., 2010).

• Η βλάστηση, και ιδίως τα ψηλά δένδρα, μπορούν επίσης να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στη δέσμευση των αερόφερτων σωματιδίων και στην απορρόφηση των ρυπογόνων αερίων. Ειδικότερα, τα δένδρα και οι θάμνοι μπορεί επίσης να έχουν έμμεσες επενέργειες στην ποιότητα του αέρα, επειδή μπορούν να επηρεάσουν την ταχύτητα του ανέμου και τις αναταράξεις και, κατά συνέπεια, τις τοπικές συγκεντρώσεις ρύπων14.

• Η σφράγιση του εδάφους διακόπτει τον σύνδεσμο μεταξύ των χημικών και βιολογικών κύκλων των χερσαίων οργανισμών, οι οποίοι βρίσκονται κλεισμένοι στο έδαφος, και εμποδίζει τη βιοποικιλότητα του εδάφους να ανακυκλώνει νεκρή οργανική ύλη και τις ουσίες και τα στοιχεία από τα οποία συντίθεται.

• Η ποιότητα καθώς και η ποσότητα των χώρων πρασίνου και των «πράσινων διαδρόμων» μιας πόλης συμβάλλουν στη ρύθμιση του νερού και της θερμοκρασίας και έχουν θετική επενέργεια στην υγρασία. Ως εκ τούτου, η υπέρμετρη σφράγιση του εδάφους, χωρίς ανοικτούς χώρους επαρκούς ποιότητας, μπορεί να υποβαθμίσει την ποιότητα ζωής. Η σφράγιση και η αστική εξάπλωση μπορεί επίσης να υποβαθμίσουν το τοπίο, το οποίο – εκτός από την ιστορική και πολιτιστική του αξία, πέραν των λειτουργιών αρχειοφυλακείου του εδάφους – έχει τεράστια οικονομική σημασία (π.χ. για τον τουρισμό).

4. ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΒΕΛΤΙΣΤΗΣ ΠΡΑΚΤΙΚΗΣ

Τα ακόλουθα παραδείγματα επεξηγούν ορισμένες από τις δυνατότητες περιορισμού, μετριασμού ή αντιστάθμισης της σφράγισης του εδάφους που έχουν εφαρμοστεί ανά τα κράτη μέλη, τις περιφέρειες και τις τοπικές αρχές.

4.1. Στόχοι που αφορούν την κατάληψη γης

Σε ορισμένες χώρες της ΕΕ, όπως στην Αυστρία, στο Βέλγιο (Φλάνδρα), στη Γερμανία και στο Λουξεμβούργο, ισχύουν ποσοτικά όρια για την ετήσια κατάληψη γης. Ωστόσο, τα όρια είναι ενδεικτικά και χρησιμοποιούνται ως εργαλεία παρακολούθησης. Στη Γερμανία, για παράδειγμα, τα επιτεύγματα αξιολογούνται σε τακτά διαστήματα, τα αποτελέσματα όμως δείχνουν ότι δεν επαρκούν οι ενδεικτικοί στόχοι αν δεν υπάρχουν δεσμευτικά μέτρα και προγράμματα. Με την επιφύλαξη των επιπτώσεών τους στην κατάληψη γης, χρησιμεύουν για την ευρεία ευαισθητοποίηση στον επείγοντα χαρακτήρα της κατάστασης. Ακόμη και αν δεν υπάρχει εθνικό πλαίσιο, ποσοτικά όρια μπορούν να καθορίζονται σε τοπικό επίπεδο, στα πολεοδομικά σχέδια και στους κανονισμούς, ως δεσμευτικά μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάληψης γης (όπως, για παράδειγμα, στην Ιταλία).

14 Εκτιμάται ότι ένα δένδρο δεσμεύει 100 γραμμάρια καθαρού βάρους λεπτόκοκκης σκόνης ετησίως

(μέση τιμή). Βάσει αυτού και βάσει του κόστους μείωσης των εκπομπών λεπτόκοκκης σκόνης, υπολογίζεται ότι η οικονομική αξία των δένδρων κυμαίνεται από 40 ευρώ ετησίως για τα δένδρα της πόλης σε τοποθεσίες με υψηλές συγκεντρώσεις λεπτόκοκκης σκόνης έως 2 ευρώ για τα δένδρα των δασών στις αγροτικές περιοχές (Bade, 2008).

EL 16 EL

Ιδιαίτερη περίπτωση αποτελεί η Ανδαλουσία (νότια Ισπανία) όπου ο περιφερειακός χωροταξικός σχεδιασμός (Plan de Ordenacion del territorio de Andalucía) θέτει ποσοτικό όριο πολεοδόμησης στα γενικά σχέδια των μεσαίων και μεγάλων δήμων (40% της προϋπάρχουσας αστικής γης ή 30% του προϋπάρχοντος πληθυσμού σε διάστημα οκτώ ετών).

4.2. Χωροταξικός σχεδιασμός

Στη Λετονία ισχύουν χωροταξικοί περιορισμοί για την ακτή της Βαλτικής Θάλασσας, τον Κόλπο της Ρίγας, τα επιφανειακά ύδατα (ποταμοί και λίμνες) και τα δάση πέριξ των πόλεων, με σκοπό τη μείωση ή την εξάλειψη των αρνητικών ανθρωπογενών επιδράσεων. Στις αγροτικές περιοχές απαγορεύονται οι οικοδομικές δραστηριότητες ή περιορίζονται σε απόσταση 300 μέτρων από τη θάλασσα, ενώ στις οικιστικές περιοχές περιορίζονται σε απόσταση 150 μέτρων. Κατά μήκος της κοίτης ποταμών και γύρω από λίμνες, οι ζώνες αυτές ποικίλλουν ανάλογα με τη διάρκεια και το μέγεθος των υδατικών πόρων (από 10 έως 500 μέτρα). Με τη νομοθεσία αυτή αποφεύγεται ή ελέγχεται αυστηρά η σφράγιση του εδάφους σε ορισμένους τόπους. Στην Ισπανία αυτό ισχύει για την οικοδομική δραστηριότητα σε απόσταση 500 μέτρων από τη θάλασσα.

Ο νόμος της Δανίας για τον χωροταξικό σχεδιασμό θέτει σαφείς περιορισμούς στην κατασκευή μεγάλων καταστημάτων και εμπορικών κέντρων σε περιοχές πρασίνου έξω από τις μεγάλες πόλεις και προωθεί τα μικρά καταστήματα λιανικής πώλησης στις μικρομεσαίες πόλεις και, με τον τρόπο αυτό, αντισταθμίζει τη διασπορά οικιστικών δομών σε περιοχές της υπαίθρου με συρρικνούμενο πληθυσμό.

Στη Γερμανία, το 2009, το δημοτικό συμβούλιο του κοινού δήμου Barnstorf αποφάσισε να ακολουθήσει μια προσέγγιση αειφορικής διαχείρισης της γης15. Κατ 'αρχήν, οι μελλοντικές οικιστικές και εμπορικές περιοχές πρέπει να δημιουργούνται μέσω εσωτερικής ανάπτυξης, ανακύκλωσης και επαναχρησιμοποίησης, που καθιστούν δυνατή τη μετατροπή των περιοχών πρασίνου μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, ανάλογα με τις δημόσιες δαπάνες και τα οφέλη.

Η κατάληψη γης και η σφράγιση του εδάφους μπορούν να περιορίζονται με τη δημιουργία ζωνών πρασίνου στις μεγάλες μητροπολιτικές περιοχές καθώς και στις μικρότερες πόλεις. Υπάρχουν πέντε λόγοι για την ένταξη γης σε ζώνες πρασίνου: 1) έλεγχος της απεριόριστης επέκτασης μεγάλων δομημένων περιοχών· 2) πρόληψη της συγχώνευσης γειτονικών πόλεων· 3) υποβοήθηση της διαφύλαξης της υπαίθρου από υποβάθμιση· 4) διατήρηση της εικόνας και του ειδικού χαρακτήρα ιστορικών πόλεων· και 5) υποβοήθηση της αστικής ανάπλασης, μέσω της ενθάρρυνσης της ανακύκλωσης της εγκαταλελειμμένης και άλλης αστικής γης.

Στην Αγγλία καθορίστηκε ζώνη πρασίνου πέριξ του Μείζονος Λονδίνου κατά τη δεκαετία του 1930. Το 1955, η πολιτική καθορισμού ζωνών πρασίνου επεκτάθηκε και σε άλλες περιοχές, πέραν του Λονδίνου. Οι ζώνες πρασίνου καλύπτουν το 12% της Αγγλίας, ενώ η μεγαλύτερη εξ αυτών που περιβάλλει το Λονδίνο έχει έκταση σχεδόν 500.000 εκταρίων. Με την εθνική χωροταξική πολιτική οι ζώνες πρασίνου προστατεύονται από την ακατάλληλη ανάπτυξη. Στη Λετονία, δημιουργούνται ζώνες δασοπροστασίας (όπως οι ζώνες πρασίνου γύρω από τις πόλεις) για τη διαφύλαξη δασών που γειτνιάζουν με δήμους. Το μέγεθός τους καθορίζεται βάσει του αριθμού των κατοίκων.

15 http://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueber-ein-nachhaltiges-flaechenmanagement.html.

http://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueber-ein-nachhaltiges-flaechenmanagement.htmlhttp://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueber-ein-nachhaltiges-flaechenmanagement.html

EL 17 EL

4.3. Κατευθυντήριες γραμμές για τον χωροταξικό σχεδιασμό

Ενδεικτικές κατευθυντήριες γραμμές που συνεκτιμούν την ποιότητα του εδάφους στον χωροταξικό σχεδιασμό και στρέφουν τις νέες κατασκευές προς εδάφη χαμηλότερης αξίας προκειμένου να διατηρηθούν οι λειτουργίες του εδάφους υπάρχουν, για παράδειγμα, σε όλες τις γερμανικές περιφέρειες, σε δύο αυστριακές επαρχίες, στην Τοσκάνη, και στην αυτόνομη ιταλική επαρχία Bolzano/Bozen. Η ενσωμάτωση της προστασίας του εδάφους και, ως εκ τούτου, της προστασίας των λειτουργιών του εδάφους, στον χωροταξικό σχεδιασμό είναι σχετικά πρόσφατη και αντανακλά μια γενική δέσμευση για αειφόρο χωροταξικό σχεδιασμό. Εξαρτάται από την αυξανόμενη ευαισθητοποίηση στις συνέπειες της υποβάθμισης του εδάφους.

4.4. Προστασία του γεωργικού εδάφους και των τοπίων μεγάλης αξίας

Προκειμένου να αποφευχθεί περαιτέρω κατάληψη και σφράγιση γης στα καλύτερα γεωργικά εδάφη και στα πλέον πολύτιμα τοπία στη Βουλγαρία, την Τσεχική Δημοκρατία16, τη Σλοβακία, την Πολωνία17 και την περιφέρεια της Λομβαρδίας στην Ιταλία, για τη μετατροπή των γεωργικών εδαφών απαιτείται καταβολή τέλους που εξαρτάται από την ποιότητα του εδάφους, την κατηγορία της οικιστικής περιοχής και τη δυνατότητα άρδευσης στη Γαλλία και στις Κάτω Χώρες τα χαρακτηρισθέντα «πράσινα και μπλε τοπία» προστατεύονται από την ανάπτυξη υποδομών ώστε να διασφαλιστεί η ύπαρξη οικολογικών δικτύων.

Η πολωνική νομοθεσία για την προστασία των γεωργικών και δασικών εκτάσεων παρέχει στις τοπικές αρχές τη δυνατότητα να ζητήσουν την αφαίρεση του πολύτιμου επιφανειακού εδάφους σε περίπτωση μετατροπής της γεωργικής γης, με σκοπό την αύξηση της γονιμότητας άλλων εδαφών ή την περαιτέρω αποκατάσταση υποβαθμισμένης γης αλλού. Διαφορετικά, μπορεί να επιβληθεί τέλος. Σε περιοχές με υψηλό ποσοστό ιδιαίτερα εύφορων εδαφών, η αφαίρεση επιφανειακού εδάφους είναι αρκετά συνηθισμένη, ενώ η εφαρμογή της νομικής υποχρέωσης δεν είναι υποχρεωτική για τις αρχές.

Το έργο NATREG, στο πλαίσιο του προγράμματος Interreg, για περιφερειακές, διαπεριφερειακές και διασυνοριακές αναπτυξιακές στρατηγικές καθορίζει κατευθυντήριες γραμμές για οικολογικούς διαδρόμους και πρακτικές υποδείξεις για την ανάπτυξη «πράσινων δικτύων»18.

4.5. Περιαστικές περιοχές

Στη φυσική αξία των περιαστικών χώρων βασίζεται η μέριμνα για την προστασίας τους και, σε ορισμένες περιπτώσεις, για γεωργική ανάπτυξη. Κύριο παράδειγμα αποτελεί η Groene Hart στην περιφέρεια Randstad των Κάτω Χωρών, αλλά υπάρχουν και άλλες περιπτώσεις στη Γαλλία με τις Zones agricoles protégées (προστατευόμενες γεωργικές ζώνες), τις Périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (περιμέτρους προστασίας και αξιοποίησης γεωργικών και φυσικών περιαστικών χώρων), τα Programmes agro urbains (γεωργοαστικά προγράμματα), τα Projects Agri-Urbains

16 Τα τέλη στο πλαίσιο του νομικού καθεστώτος της Τσεχικής Δημοκρατίας δεν έχουν αντισταθμιστικό

χαρακτήρα, αλλά έχουν σχεδιαστεί ως ειδικός φόρος με στόχο τη μείωση της κατάληψης γης με έδαφος ποιότητας.

17 Μόνο για περιοχές εκτός των διοικητικών συνόρων της πόλης. 18 Κατευθυντήριες γραμμές του NATREG: http://www.natreg.eu/.

http://www.natreg.eu/http://www.natreg.eu/

EL 18 EL

(γεωργοαστικά έργα) και τα Parcs Naturels Regionaux (φυσικοί περιφερειακοί δρυμοί) στις περιαστικές περιοχές.

Περιαστικοί αγροτικοί χώροι έχουν χαρακτηριστεί με χωροταξικά έγγραφα, ενώ λαμβάνονται υπόψη οι πρωτοβουλίες διαχείρισης και γεωργικής ανάπτυξης και υποστηρίζεται η πολυλειτουργική χρήση γης. Αποτελεί επιτυχές μέτρο περιορισμού της σφράγισης του εδάφους, που εφαρμόζεται σε διάφορες πόλεις, όπως στην περίπτωση του νότιου Μιλάνου (από το 1990) και της Baix Llobregat στη Βαρκελώνη (από 1998).

4.6. Ανάπλαση εγκαταλελειμμένων βιομηχανικών χώρ