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EL PAPEL POLÍTICO DE LAS LEGISLATURAS PROVINCIALES ARGENTINAS: UN MARCO DE ANÁLISIS
CECILIA G. RODRÍGUEZ
Resumen: El propósito de este trabajo es presentar un marco teórico adecuado que permita analizar el proceso de toma de decisiones en las legislaturas provinciales de la República Argentina, para ello se tendrán en cuenta las variables determinantes en este proceso y los distintos actores de veto, tanto institucionales como partidarios. Si bien el Poder Legislativo así como las relaciones Ejecutivo-Legislativo han sido objeto de numerosos estudios, este trabajo pretende abordar la realidad subnacional en la República Argentina, tema aún escasamente abordado y de relevante importancia para la política nacional debido a su distribución federal del poder. Palabras claves: legislaturas provinciales – federalismo – relaciones Ejecutivo-legislativo – toma de decisiones – actores de veto. Abstract: The intention of this work is to present a suitable frame theoretical that allows to analyze the process of decision making in the provincial legislatures of the Argentine Republic, for it will consider the determining variables in this process and the different veto players, institutional as much as partisans. Although the Legislative Power as well as the Executive-Legislative relations have been object of numerous studies, this work tries to approach the sub-national reality in the Argentine Republic, subject still barely boarded and of excellent importance for the national policy due to its federal distribution of the power. Key words: provincial legislatures – federalism – Executive-Legislative relations – decision making – veto players.
INTRODUCCIÓN
Entre los estudiosos de la política latinoamericana existe la idea generalizada de que los
parlamentos latinoamericanos son reactivos1 (Cox y Morgensten, 2001), es decir, son
considerados meros convalidadores o legitimadores de las decisiones del Ejecutivo. A su
vez, la actuación de éstos es importante en la medida en que colaboren o no con la
gobernabilidad, acusándolos cuando no apoyan las medidas del Ejecutivo de colocar
obstáculos a las decisiones de éste y por lo tanto paralizar la gestión de gobierno (Mustapic,
1997; García Montero, 2006). Sin duda esta percepción no sólo afecta a los parlamentos a
nivel nacional sino que se traslada también al nivel subnacional.
Si bien el Poder Legislativo ha sido abordado en numerosas investigaciones, éstas se han
centrado principalmente en las características y funcionamiento del Congreso de Estados
Unidos2. Las teorías desarrolladas en esos trabajos permitieron el estudio de los
parlamentos latinoamericanos, aunque pocos de ellos lo han hecho desde una perspectiva
comparada3. Sin embargo son escasos los intentos por aproximarse a los parlamentos
subnacionales, en este ámbito, una vez más los estudios se han concentrado en el caso de
Estados Unidos4. En los últimos años algunos estudios han intentado comprender cómo
funcionan estos sistemas multinivel en México y Brasil5, sin embargo para el caso argentino
la realidad subnacional es un tema pendiente, siendo objeto de análisis en su relación con el
gobierno nacional. Los trabajos han resaltado aspectos vinculados a los procesos de
centralización y descentralización (Falleti, 2001), al impacto del Federalismo sobre
determinadas políticas públicas, al efecto de las elecciones subnacionales sobre las
elecciones en el ámbito nacional (Jones, 2001; Calvo et al, 2001; Calvo y Escolar, 2005 ) y
fundamentalmente han proliferado estudios que abordan por un lado la política fiscal en las
provincias ( Uña y Bertello, 2004; Braun y Tommasi, 2002; Nicolini et al, 2002) y por otro,
la construcción de liderazgos en el ámbito provincial y su consecuente efecto para el
gobierno nacional (Benton, 2003)
1 Estos autores ubican los procesos de toma de decisiones de los parlamentos democráticos en 3 modalidades: generativa, preactiva y reactiva. A su vez consideran que los parlamentos latinoamericanos son reactivos debido a la falta de recursos que poseen para generar sus propias propuestas legislativas, limitándose, por tanto a enmendar y vetar las iniciativas del Ejecutivo. 2 Ver trabajos de Cox y McCubbins (1993, 2002), Frantzich (1979). 3 Ver trabajos de Alcántara et al (2005), Ajenjo Fresno (2004), García Montero (2004, 2006, 2007), Saiegh (2004). 4 Ver Hero (1989). 5 Ver trabajos de Navarro (2004), Grohmann (2008)
No obstante, los intentos por aproximarse a la realidad subnacional siguen siendo
escasos, en particular centrando el foco de atención en la legislatura subnacional en sí
misma y no sólo en su relación con el gobierno nacional. Cabe señalar que hay trabajos
que abordan el funcionamiento de legislaturas subnacionales, pero éstos sólo son
estudios de caso. Cabe destacar un trabajo reciente realizado por Malamud y Costanzo
(2003) que comparan las legislaturas subnacionales argentinas bicamerales. Por ello la
relevancia de este trabajo, ya que intenta realizar un esfuerzo comparado al abordar la
capacidad de influencia de las legislaturas subnacionales en la Argentina.
El propósito de este trabajo es presentar un marco analítico adecuado que permita
abordar el papel político de las legislaturas subnacionales en la República Argentina en
el proceso de toma de decisiones. Para ello se analizan en perspectiva comparada nueve
legislaturas subnacionales (Buenos Aires, Córdoba, Chubut, Formosa, Mendoza, Misiones,
Río Negro, Salta y Santa Fe) La selección de estas legislaturas toma en cuenta dos
dimensiones relevantes de la política subnacional: la incidencia política del distrito en la
política nacional, en función de la cantidad de diputados nacionales que envía al Congreso
de la Nación y su ubicación geográfica en el territorio Nacional. El primer criterio responde a
una dimensión tradicional de la geografía electoral, el segundo responde a lo que Burdman
(2002) denomina la nueva geografía política. El primero de ellos ordena las provincias en 3
categorías: a) distritos grandes (más de 10 diputados) este es el caso de Buenos Aires, Córdoba
y Santa Fe, medianos (de 5 a 10 diputados) en este grupo se encuentra Mendoza, Misiones,
Salta y por último distritos chicos (hasta 5 diputados), en este grupo se encuentran la
legislatura de Río Negro, Chubut y Formosa; el segundo criterio identifica 6 regiones
políticas: 1) Metropolitana (Buenos Aires), 2) Centro (Córdoba y Santa Fe), 3) Cuyo
(Mendoza), 4) NOA (Salta), 5) NEA (Formosa y Misiones) y Patagonia (Chubut y Río
Negro).
Esta investigación toma como punto de partida el año 1995 debido a que en este año se
realizaron las primeras elecciones presidenciales y legislativas nacionales y provinciales
con reglas constitucionales aprobadas el año anterior en la Ciudad de Santa Fe6. El
trabajo esta dividido en cuatro apartados. En primer lugar se presenta de forma breve las
6 Esta reforma constitucional generó grandes modificaciones no sólo en el ámbito nacional sino también en el provincial. A partir de esta reforma los senadores nacionales ya no son elegidos por las provincias, sino que su elección es directa (Ver Art. 54 de la CN) la elección indirecta de los senadores les otorga un amplio poder a las provincias.
características del federalismo argentino y las implicancias de éste en el plano
subnacional, en segundo lugar se presenta un análisis de la teoría neoinstitucionalista y
los diversos desarrollos teóricos que nos permiten entender los procesos de toma de
decisiones en las arenas legislativas. A continuación se señalan una serie de variables
determinantes en este proceso y por último se presentan algunas consideraciones finales
y futuras líneas de investigación.
1- El Federalismo y sus implicancias en el ámbito subnacional
Una definición estricta de federalismo sostiene que la característica primordial de un
sistema federal es la garantía constitucional de independencia de los gobiernos
subnacionales. Así un sistema federal tiene por lo menos dos niveles de gobierno con sus
respectivos derechos y obligaciones garantizados constitucionalmente (Falleti, 2001: 213)
En este sistema ciertos asuntos son de competencia exclusiva de las unidades locales
(cantones, estados, provincias) y están constitucionalmente más allá de la autoridad del
gobierno nacional, mientras que otros asuntos están constitucionalmente fuera del área de
autoridad de las unidades subnacionales (Dahl, 1986:114).
El Federalismo es un modo de organizar un Estado siendo su principal característica es la
existencia de múltiples niveles de gobierno con sus respectivas autoridades y como plantea
Linz (1999) no debe confundirse un estado federal con la descentralización de la autoridad
y la administración, porque éstas también son características compatibles con un estado
unitario, ya que éste último no necesita ser un estado altamente centralizado, su
administración puede estar descentralizada en gobiernos regionales, provinciales o locales.
Tradicionalmente, la mayoría de los estudios sobre federalismo han hecho hincapié en las
debilidades del federalismo argentino7 por dos razones centrales: las provincias dependen
mayoritariamente del apoyo financiero del gobierno nacional y porque éste tiene el poder
constitucional de intervenir los gobiernos provinciales. En primer lugar, la dependencia
económica deriva de los escasos recursos económicos con los que cuentan un gran número
de provincias así como por la existencia de un sistema de coparticipación federal donde el
gobierno nacional redistribuye recursos económicos a las provincias con un criterio de
7 La Nación Argentina establece para su gobierno la forma representativa, republicana y federal según lo establece la presente Constitución (Art. 1 CN)
solidaridad8. En segundo lugar, la Constitución Nacional (CN) le otorga al gobierno la
autoridad de intervenir en las provincias. El gobierno federal puede intervenir el ejecutivo,
el legislativo, el poder judicial o cualquier combinación de las tres ramas del gobierno
provincial, con la finalidad de garantizar la forma republicana de gobierno9. Desde la
aprobación de la Constitución Nacional de 1853 hasta la actualidad y sólo considerando los
gobiernos civiles se han producido 163 intervenciones federales en las provincias
argentinas, de las cuales, dos tercios de ellas fueron aprobadas por decreto presidencial y
sólo un tercio por ley, es decir, con aprobación del Congreso. En estas intervenciones, una,
dos o tres ramas de los poderes provinciales han sido afectadas, eliminando de facto la
separación de poderes a nivel subnacional (Cameron y Falleti, 2005: 267) El uso de este
mecanismo afecta gravemente la naturaleza del federalismo, no sólo porque el gobierno
federal reemplaza autoridades sino que también suspende el derecho de las personas de
elegir a sus representantes.
La CN reserva poderes significativos a los gobiernos de las provincias, éstas tienen el
derecho de adoptar sus constituciones propias y de establecer gobiernos representativos,
los cuales consisten en gobernadores y legislaturas electas y en un poder judicial designado
localmente10. Esto ha producido una variedad de sistemas electorales de las provincias,
incluidos los sistemas de representación proporcional de un solo nivel, el uso de planillas
múltiples (lemas)11 y los sistemas de dos niveles con distritos tanto de representación
proporcional como de mayoría relativa. Además al poder judicial se le da el control de las
áreas que no están reservadas para los tribunales nacionales.
Una característica que ha sido asociada a muchos gobiernos federales es el bicameralismo
como forma de organización del Poder Legislativo. Sin embargo no todos los países
8 El estudio de este sistema de distribución fiscal es fundamental porque marca cuál será el carácter de la relación entre nación y cada provincia. Para mayor información sobre la Ley de Coparticipación 9 El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o reestablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia (Art. 6 de la CN) 10 Los gobiernos de provincia…” Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno Federal” (Art. 122 CN) y…” dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (Art. 123 CN) 11 La ley de Lemas o sistema de doble voto simultáneo, es un sistema electoral que se ha usado en varias provincias argentinas: Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Río Negro, Salta, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe (hasta 2003), Santiago del Estero (hasta 2005) y Tucumán.
federales son bicamerales ni todos los bicameralismos son federales. El bicameralismo ha
sido un tema históricamente debatido en la ciencia política. Entre las ideas básicas de
quienes defienden este diseño se encuentran las que sostienen que es un sistema
institucional que aporta: a) una mejora en la representación al introducir un mayor
número de intereses; b) una mejora en los mecanismos de pesos y contrapesos y c) una
mayor meditación en el proceso de elaboración de políticas públicas lo que implica un
aumento en la calidad de las mismas y por ende decisiones más estables. En
contraposición también se han señalado elementos negativos del bicameralismo, tales
como el bloqueo legislativo, la limitación de la voluntad de la mayoría, la lentitud en el
proceso legislativo y la duplicación del trabajo y sus respectivos costos (Sánchez et al,
2005; Alcántara et al, 2005; Llanos, 2002; Nolte, 2002; Tsebelis y Money 2007)
En uno de los trabajos más influyentes sobre el bicameralismo, Lijphart (2000:193)
clasifica a las legislaturas como incongruentes o congruentes, según las cámaras difieran
o no en su método de elección y descarta otros rasgos de la divergencia (tamaño,
longitud del mandato, elección escalonada para la Cámara Alta) porque no afecta la
cuestión de si un bicameralismo de un país es realmente una institución fuerte y
significativa. Sin embrago, el autor admite, que esas otras diferencias afectan el
funcionamiento de las dos cámaras. De esta manera considera legislaturas simétricas a
aquellas con poderes constitucionales iguales o ligeramente desiguales, especialmente
en lo relativo a competencias legislativas, mientras que asimétricas son aquellas en que
la distribución de poderes entre Cámaras es muy desigual. Por otro lado, las legislaturas
incongruentes son aquellas cuya fórmula de elección en la Cámara Alta permite cierto
nivel de sobrerepresentación y por lo tanto la composición de las Cámaras es muy
diferente, contrariamente, las congruentes son aquellas con fórmulas de elección
similares por ende, la composición de las cámaras son relativamente iguales. Cuando el
bicameralismo incongruente aparece combinado con el simétrico estamos frente a un
bicameralismo fuerte.
En el caso argentino nos encontramos con algunas provincias que han trasladado del
gobierno nacional al nivel subnacional esa forma de organizar el legislativo en dos
cámaras12. A su vez, debe mencionarse el caso de la Provincia de Córdoba que en el año
12 Presentan legislativos bicamerales las provincias de: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Salta, San Luis y Santa Fe. Mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Chaco,
2001 reforma su Constitución y pasa de un sistema bicameral a uno unicameral13. Tanto el
régimen federal de gobierno, como su consecuente bicameralismo, permiten ampliar el
gobierno popular al unificar diferentes comunidades dentro de una misma unidad
administrativa como es el Estado- nación. Sin embargo, a nivel subnacional es más difícil
sostener las virtudes de representación diferenciada ya que, entre otros factores, la
ciudadanía suele ser más homogénea que a escala nacional. La diferenciación estructural o
no del Poder Legislativo provincial en dos cámaras se acerca, de esta manera, más a una
técnica administrativa o a una decisión política incidental (Suárez Cao, 2001)
En esta investigación no se abordará el federalismo ni el bicameralismo en profundidad,
pero si son consideradas como elementos fundamentales de análisis. La inclusión del
federalismo y de la estructura del poder legislativo como variables determinantes en este
proceso de toma decisiones no sólo radica en la lógica de distribución de poder, sino
porque aumentan los jugadores con veto14.
2- El Nuevo Institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo
El enfoque que orienta esta investigación se enmarca en el nuevo institucionalismo ya que
para evaluar el peso que el diseño institucional posee en la capacidad de influencia del
Poder legislativo en la toma de decisiones se analizan de forma comparada las diferentes
reglas que rigen el procedimiento legislativo en las provincias objeto de estudio.
El nuevo institucionalismo no es, por así decir, un ejemplar, sino un género y contiene
diversas especies (Peters, 2003:14) Es decir, el nuevo institucionalismo contiene diversos
enfoques de los fenómenos institucionales, pero todos ellos comparten cuatro elementos
básicos. Quizás el elemento más importante sea el considerar a la institución como un
rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno. Esa estructura puede ser formal Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán son unicamerales. 13 Los debates vinculados a la reforma política en el ámbito legislativo se han centrado casi exclusivamente en nociones de austeridad y reducción de costos, sin profundizar en el papel que las Cámaras altas cumples o podrían cumplir en el sistema político. De la misma manera se ha dejado de lado el análisis sobre los efectos reales y consecuencias del bicameralismo en los procesos de toma de decisiones. 14 La teoría de los jugadores de veto fue desarrollada por Tsebelis y los define como: “los agentes individuales o colectivos cuyo acuerdo es necesario para cambiar el status quo” es decir, su acuerdo es necesario para que se produzca un cambio político o se apruebe una ley. Hay que distinguir entre jugadores de veto institucionales (establecidos por la Constitución) y jugadores de veto partidistas (surgen del juego político, como las mayorías parlamentarias). Otra distinción necesaria es entre jugadores decisivos y los dictadores, en el primer caso, su aprobación es suficiente pero no necesaria para las políticas existentes, y en el segundo caso, su aprobación es necesaria y suficiente para la aprobación de políticas nuevas. Ver trabajos de Tsebelis (1995, 1999, 2006) y Perez Liñan y Rodríguez Raga (2003).
(una legislatura, un organismo dentro de la burocracia pública o un marco legal) o informal
(una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas. Una
institución trasciende a los individuos e implica a grupos de individuos a través de cierto
conjunto de interacciones pautadas que son predecibles según las relaciones específicas que
existen entre los actores. (Peters, 2003: 36). Una segunda característica es la existencia de
un cierto grado de estabilidad en las instituciones a través del tiempo. Una tercera
característica de una institución es que debe afectar al comportamiento individual, es decir,
una institución debe restringir, en cierto modo, el comportamiento de sus miembros y por
último, entre los miembros de la institución deben existir valores compartidos.
La expresión nuevo institucionalismo y parte del impulso de cambio en la ciencia política se
deben a los trabajos de March y Olsen (1984, 1989) Estos autores presentan el enfoque del
institucionalismo normativo. Este enfoque recibe esa denominación debido al fuerte énfasis
que se pone en las normas de las instituciones como medio de comprender cómo
funcionan éstas y cómo determinan, o al menos moldean el comportamiento individual
(Peters, 2003:37). Este enfoque sostiene que los actores políticos no son individuos
fragmentados que reflejan su socialización y su constitución psicológica y actúan para
maximizar el beneficio personal, sino individuos que reflejan fuertemente los valores de las
instituciones a las que están vinculados. En su modelo los individuos son importantes y en
última instancia, deben hacer elecciones, pero esas elecciones están en gran medida
condicionadas por su pertenencia a una serie de instituciones políticas. En este enfoque el
problema estructura-agencia se resuelve a través de la aceptación del individuo y de su
capacidad para interpretar los valores de las instituciones. (Peters, 2004:67) March y Olsen
consideran que su enfoque de la ciencia política estaba amenazado por las incursiones de
explicaciones tanto económicas como socio-psicológicas de los problemas políticos. Ambas
alternativas ponen de relieve el papel del individuo en la toma de decisiones políticas y
tendían a conceptualizar al individuo como actor autónomo. Este enfoque destaca que las
raíces del comportamiento político son colectivas y no individuales.
Un segundo enfoque proviene de los institucionalistas de la elección racional. Para este
grupo las instituciones son sistemas de reglas y alicientes para el comportamiento dentro de
las cuales los individuos tratan de maximizar su beneficio (Weingast, 1996) Un tercer
abordaje corresponde al institucionalismo histórico. Para estos investigadores el punto de
partida para el análisis está en las decisiones que se toman tempranamente en la historia de
toda política y de todo sistema de gobierno (Peters, 2003:38) En cuarto lugar se encuentra
el enfoque sostenido por los institucionalistas empíricos quienes argumentan que la
estructura de gobierno marca una diferencia en la manera en que se procesan las políticas y
las decisiones que toman los gobiernos. Otra teoría institucionalista corresponde al
institucionalismo internacional. Esta escuela explica el comportamiento de los Estados y de
los individuos. Dan por sentada la existencia de interacciones estructuradas de manera muy
similar a lo que sucede en instituciones de nivel estatal. Por último, el institucionalismo
social describe la estructuración de relaciones entre Estado y Sociedad.
Teniendo en cuenta que el estudio del Poder Legislativo y de las relaciones Ejecutivo-
Legislativo en particular debe incluir siempre un componente institucional en este trabajo
se ahonda en las características del institucionalismo de la elección racional porque bajo
este paradigma se han desarrollado la mayoría de los estudios que abordan la toma de
decisiones dentro del proceso legislativo.
Teoría de la elección racional
A pesar de la base individualista de este enfoque analítico, los institucionalistas de la
elección racional han comprendido que la mayor parte de la vida política transcurre dentro
de las instituciones (Tsebelis, 1990). Por esta razón han florecido numerosos estudios sobre
las instituciones políticas enmarcados en el enfoque de la elección racional incluyendo las
legislaturas (McCubbins y Sullivan, 1987; Shepsle y Weingast, 1995; Tsebelis y Money,
1997), gabinetes so consejos de ministros (Laver y Schofield, 1990; Laver y Shepsle, 1995) y
burocracias (Jonson y Libecap, 1994; Word y Waterman, 1994) (Peters, 2003:71).
El argumento básico de este enfoque es que la maximización del beneficio seguirá siendo la
principal motivación de los individuos, pero que esos individuos pueden llegar a darse
cuenta que sus objetivos pueden ser alcanzados más eficazmente a través de la acción
institucional y descubrir que su conducta es moldeada por las instituciones. (Peters,
2003:73). Esta visión sostiene que las instituciones son un medio para eludir los problemas
de la acción colectiva. Éstas proveen una serie de reglas unánimemente aceptadas que
permiten convertir las preferencias en decisiones.
Los análisis llevados a cabo desde el nuevo institucionalismo de la elección racional
abordando el Poder Legislativo surgieron ante la observación de la siguiente paradoja
dentro del Congreso estadounidense: si los postulados de la elección racional clásica eran
ciertos, debería ser difícil reunir mayorías para votar leyes en el Congreso, donde se dan
múltiples escalas de preferencias de los legisladores28 y donde el carácter multidimensional
de las cuestiones debería rápidamente generar ciclos en los cuales cada nueva mayoría
invalidaría las leyes propuestas por la mayoría precedente (García Montero, 2006:26). Ante
esta paradoja comienzan diversos desarrollos teóricos por parte de la elección racional para
explicar el comportamiento de los legisladores en función de sus preferencias.
De esta manera surgen estudios que pretenden demostrar que el resultado de las decisiones
legislativas son producto de la cooperación (Shepsle y Bonchek, 2005) o de las restricciones
institucionales y procedimental del Congreso (Kiewet et al, 2002). Otros estudios
consideran que las comisiones legislativas son las que facilitan la negociación entre
parlamentarios (Krehbiel, 1991) y están las aproximaciones teóricas que pretenden explicar
esta toma de decisiones en función de las interacciones que se producen entre las cámaras
legislativas en sistemas bicamerales (Tsebelis y Money, 1997).
Con respecto al enfoque que se concentra en el trabajo en comisiones afirma que esta
organización responde a una asignación de recursos a los legisladores que son
especialistas en determinados temas de modo que se alcance especialización a un menor
costo. A su vez, autores como Cox y McCubbins (1993) sostienen que el trabajo en
comisiones es controlado por los partidos que se aseguran que los intereses del
legislador no están por encima de los intereses del partido, de esta manera el partido
mayoritario se comporta como un “cartel” al llevar las riendas de la agenda legislativa
durante el procedimiento legislativo.
Otros estudios provenientes de este enfoque enfatizan la relevancia del control de
agenda, es decir, del “agenda setting” en el procedimiento legislativo. Este mecanismo
permite introducir determinados temas de debate y obtener resultados más favorables,
pero el control de este mecanismo viene determinado por las Constituciones y por el
procedimiento legislativo que cada cámara en particular establece en sus reglamentos
internos. Esta capacidad engloba el derecho de formular y de expresar preferencias; el
derecho de “que sus preferencias sean consideradas en forma igualitaria en las acciones
de gobierno”; el derecho de proponer, iniciar y modificar la legislación y el derecho de
determinar los ritmos y secuencias de procedimientos a lo largo del proceso de toma de
decisiones (Figueiredo y Limongi, 1999:69) A su vez, puede distinguirse entre poderes de
agenda positivos, que permiten a los actores acelerar o asegurar la introducción de las leyes
en la agenda del pleno (derecho de oferta, poder proactivo) y poderes negativos (derecho
de veto, poderes reactivos) que permiten a los actores retrasar e, incluso, vetar la entrada de
una iniciativa a la agenda legislativa (por ejemplo las comisiones con poder para archivar los
proyectos de ley). Ambos poderes pueden estar centralizados o descentralizados, es decir,
en manos de un solo actor o pueden ser compartidos (Cox, 2006) Las diferencias
institucionales pueden ayudar a los líderes de los partidos, a los miembros de las comisiones
o a las autoridades del grupo parlamentario a manipular la agenda ya que la presencia de
estas prerrogativas da a los líderes de la mayoría la capacidad para influenciar en las
opciones y de ese modo influir en el resultado (García Montero, 2006: 56)
Por último, es necesario mencionar un desarrollo teórico fundamental dentro de este
enfoque que nos permite analizar la toma de decisiones y es el vinculado a los costos de
transacción, cuyo principal exponente es North (1990). Según este autor los costos de
transacción están determinados por la imposibilidad de conocer con certeza las acciones de
las partes que actúan en una transacción, así la interacción política es vista como un
conjunto de relaciones contractuales y las instituciones son consideradas como las reglas
del juego político que intervienen de un modo decisivo en las estructura de incentivos que
encaran los agentes; por ello determinan en alto grado los resultados de las políticas
públicas. En este enfoque las políticas públicas son vistas como resultado de una cadena de
transacciones políticas intertemporales por lo que es de gran importancia la forma que
asume el alineamiento temporal de los incentivos de los jugadores. Entre los autores que
aplican este modelo se encuentran Spiller y Tomassi (2003) que analizan la toma de
decisiones en el caso argentino a nivel nacional.
3- Variables determinantes del proceso de toma de decisiones
En primer lugar la variable a explicar es la capacidad de influencia que tienen las legislaturas
subnacionales en la toma de decisiones, es decir, se desea conocer el papel político que
ejercen, así se podrá corroborar si las legislaturas subnacionales ejercen un papel reactivo o
no como afirman los estudios del legislativo.
La capacidad de influencia se medirá teniendo en cuenta 3 aspectos:
1- la Ley de Presupuesto Provincial. Se elige esta ley por ser transversal, es decir
en cada una de las legislaturas se debe votar esta ley fundamental que implica el
control del legislativo. Para ello, teniendo en cuenta que en todos los casos esta
ley es presentada por el Ejecutivo provincial, se medirá la cantidad de
enmiendas presentadas y aprobadas.
2- Se medirá la cantidad de leyes presentadas y aprobadas por el Legislativo en
comparación con el Ejecutivo. Para determinar la relevancia de las leyes (tanto
las presentadas como las aprobadas se seguirá el criterio propuesto por Lanzaro
(2000) para un estudio realizado en Uruguay15
3- Opinión Pública/impacto en la prensa: En este caso se incluye este aspecto por
considerar que el impacto en la prensa de una determinada medida puede favorecer
la aprobación de la misma Así se medirá la aparición en medios periodísticos
(contador de páginas web de los principales diarios provinciales) de las iniciativas o
decisiones de la legislatura.
Variables independientes consideradas
Factores Dimensión Indicadores
Iniciativa Veto Decreto Prerrogativas presupuestarias
Poderes legislativos del Ejecutivo
Referéndum Poder de Agenda Procedimiento Legislativo
Unicameral
Institucionales
Estructura del Poder Legislativo Bicameral
Partidistas Mayoría legislativa Indicador de mayoría: suma de miembros de su partido y partidos aliados En las distintas cámaras y luego saco una media de
15 Lanzaro et al (2000) agrupa las leyes teniendo en cuenta cinco indicadores. Los tres primeros son: el contenido de la norma, las características de su tramitación y la repercusión en la opinión pública los cuales son definidos como básicos. A estos indicadores unen dos criterios adicionales relacionados con el juego político entre el gobierno y la oposición que son el origen propositivo de la norma, y la votación en sala que da cuenta de la división o conflicto que provocó su sanción.
ambos datos. Fragmentación NEP
Simétrica (partidos con similar fuerza electoral)
Formación de coaliciones
Asimétrica (partidos con desigual fuerza electoral)
Disciplina Votaciones nominales Cercano a las elecciones Electorales Ciclo Electoral Lejano a las elecciones
De Contexto Status del partido de gobierno
Relación del partido de gobierno a nivel nacional-subnacional
Otras variables: Variables que son consideradas importantes pero no son susceptibles de medición, siendo
conciente de esta limitación, son: la polarización ideológica y la coherencia partidista. Estas
son dos variables fundamentales para el análisis partidista, sin embargo ante la
imposibilidad de contar con esos datos no serán objeto de análisis.
A su vez, se contemplan otros aspectos, que si bien no son objeto de medición permitirá el
análisis de los datos. Aquí se contempla la relación de los niveles subnacional y nacional. La
realidad subnacional no puede analizarse de forma aislada, por lo tanto debe tenerse en
cuenta su relación con el ámbito nacional. Es decir la existencia de un conflicto a nivel
nacional obviamente tiene una fuerte incidencia a nivel subnacional, una crisis económica,
una medida a nivel nacional que genere fuerte consecuencias para el ámbito provincial o un
liderazgo muy marcado del Ejecutivo nacional pueden condicionar el comportamiento de
los miembros de la legislatura subnacional.
Colinealidad
Una vez que se cuente con los datos necesarios para llevar a cabo el trabajo estadístico
deberá determinarse si existe colinealidad entre algunas variables mencionadas.
Conclusiones y líneas de investigación futuras.
Si bien el Poder Legislativo así como las relaciones Ejecutivo-Legislativo han sido objeto de
numerosos estudios, la realidad subnacional en la República Argentina, es un tema aún
escasamente abordado y de relevante importancia para la política nacional debido a su
distribución federal del poder.
Los numerosos desarrollos teóricos del Poder legislativo, provenientes en su mayoría del
enfoque del institucionalismo de la elección racional nos permitirán abordar las legislaturas
subnacionales, sien embargo la escasez de datos y estudios a nivel subnacional generan un
desafió así como numerosas líneas de investigación futuras. Si bien el propósito de
investigación que guía este trabajo es conocer la capacidad de influencia de las legislaturas
subnacionales argentinas en la toma de decisiones también quedan pendientes otros
abordajes como el estudio comparado entre legislaturas subnacionales que posean u
ejecutivo provincial con similares características como liderazgo, o antigüedad en el cargo
8lo que le suele otorgar una estructura política muy arraigada) para determinar la influencia
del liderazgo político en la arena legislativa.
Este trabajo es un aproximación teórica preliminar para el estudio de las legislaturas
subnacionales, por esta razón sólo se mencionan marcos teóricos y variables determinantes,
siendo el objetivo futuro el análisis empírico del trabajo para poder comprobar la capacidad
de influencia de las legislaturas a nivel subnacional en la Argentina.
ANEXO: CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DE LAS LEGISLATURAS
SUBNACIONALES OBJETO DE ESTUDIO
DISTRITO REPRESENTACIÓN LEGISLATIVA
Nº DE MIEMBROS
DURACIÓN DEL
MANDATO
RENOVACIÓN DE LA
CÁMARA
PERÍODO DE
SESIONES ORDINARIAS
Diputados: 92 4 años Renov. parcial cada 2 años
Buenos Aires
Bicameral
Senadores: 46 4 años Renov. parcial cada 2 años
1º día hábil de Marzo hasta el
30 de Noviembre
Chubut Unicameral 27 legisladores
4 años Renov. total cada 4 años
1º día hábil de Marzo hasta el
15 de Diciembre
Córdoba Unicameral 70 legisladores
4 años Renov. total cada 4 años
1º de Febrero al 30 de Octubre
Formosa Unicameral 30 legisladores
4 años Renov. parcial cada 2 años
1º de Mayo al 30 de
Noviembre
Diputados: 48Mendoza Bicameral
Senadores: 38
4 años Renov. parcial cada 2 años
1º de Mayo al 30 de
Septiembre
Misiones Unicameral 41 legisladores
4 años Renov. parcial cada 2 años
1º de Mayo al 31 de Octubre
Río Negro Unicameral 43 legisladores
4 años Renov. total cada 4 años
1º de marzo al 30 de
Noviembre
Diputados: 60Salta Bicameral
Senadores: 23
4 años Renov. parcial cada 2 años
1º de Abril al 30 de Noviembre
Diputados: 50Santa Fe Bicameral
Senadores: 19
4 años Renov. total cada 4 años
1º de Mayo al 30 de
Noviembre
Fuente: Elaboración propia a partir de Constituciones Provinciales y Reglamentos Internos de las distintas cámaras legislativas.
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