El país que queremos€¦ · Web view7. La probable situación en 2010 y las medidas transitorias. 8. Eliminar el “juego suma cero” y las amenazas al derecho de propiedad

Documento A

Propuestas de política macroeconómica

Parte I - El país que queremos

1. Objetivo principal2. Requisito económico principal y su aporte a la equidad social3. Las políticas macroeconómicas anticíclicas4. Mecanismo principal del crecimiento equitativo: comercio, empleo e ingreso laboral5. Tipo de cambio y competitividad6. El mundo nuevo y los precios internacionales a partir de la crisis de 2008 6.1 La burbuja que explotó 6.2 Las perspectivas en este mundo nuevo podrían ser positivas 6.3 Condiciones para su concreción, probabilidades y temas nacionales7. La probable situación en 2010 y las medidas transitorias8. Eliminar el “juego suma cero” y las amenazas al derecho de propiedad9. Tipo de cambio real, inflación y gasto públicoAnexo 1 - Sobre distintas áreas de las políticas macroeconómicas y sus relacionesAnexo 2 - Sobre la paridad cambiariaAnexo 3 – La llamada “enfermedad holandesa” que es nuestra

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1. Objetivo principal

El objetivo a partir de 2010 debería apuntar a un resultado que parece simple: volver a construir un país del cual la gente no quiera irse.

2. Requisito económico principal y su aporte a la equidad social

Para que la gente no quiera irse hay varios requisitos que van más allá del ámbito de lo económico.

Los requisitos económicos principales son crecer y distribuir. Ahora bien, es probable que todos digan que quieren eso mismo, pero la cosa es cómo lo quieren hacer. Si todos queremos lo mismo, el qué deja de ser definidor, y entonces el cómo se erige en fundamental.

El objetivo principal de la política económica es promover la máxima combinación de crecimiento económico –eficiencia- con la más equitativa distribución de los frutos de ese crecimiento -equidad. Las diferencias ideológicas más profundas se hallan en el significado y en el peso relativo otorgado a esos dos grandes objetivos. Esas diferencias, tanto de concepto como de prioridad, muchas veces enmascaran diferencias en la discusión de los medios más aptos que los partidos políticos eligen para alcanzar esas metas finales. Intentaremos aclarar, en la medida de lo posible, el sentido último de esos conceptos, la relativa prioridad que se le otorga a esos fines económicos (e incluso en relación a otros fines políticos) así como los lineamientos básicos de las medidas que el partido promueve.

El Partido Independiente busca un crecimiento mayor que la tendencia histórica del Uruguay de los últimos 50 años. En términos concretos, este crecimiento implica procurar un crecimiento del entorno de 5% a 6% per capita, de modo de duplicar el PBI per capita cada poco más de 10 años.

Ese crecimiento además, ha de ser persistente y sustentable, sin sobresaltos que provoquen retrocesos, decepciones y desintegración social, tal como lo hemos vivido sucesivas veces en los últimos 40 años. Uruguay, como muchas naciones ricas en recursos naturales y con población relativamente calificada, tiene oportunidades en el mundo de la globalización. La contrapartida de esas grandes oportunidades son los grandes riesgos que ello implica: súbitas caídas de precios, cambios de dirección abruptos en los flujos de capitales, etc. De hecho, si se pudiera hacer abstracción de los efectos de las crisis abruptas que se produjeron en Uruguay aproximadamente cada 20 años en los últimos 40 años, la economía uruguaya muestra una tendencia razonable, aunque signada por tiempos de crecimiento insustentable que llevan a las crisis; el problema no es tanto la incapacidad para alcanzar un nivel de crecimiento medianamente alto, sino hacerlo sin encaminarse a quiebres catastróficos, como en 1982 y en 2002. Las fluctuaciones relativamente frecuentes y abruptas en el nivel de actividad económica, que incluso cuando emanan del contexto externo no son adecuadamente contempladas en el diseño de las políticas económicas, son una realidad harto conocida, pero sistemáticamente olvidada por los partidos políticos que se han encargado hasta ahora de conducir la política económica uruguaya. Cada uno a su manera y en su tiempo ha tendido a tomar épocas de bonanza como si fueran a durar por siempre, y a persistir en la búsqueda de determinadas metas de estabilidad, en precios, actividad o balance de pagos, en el corto plazo, a costa de arriesgar tan violentos como previsibles sacudones en plazos medianos. La forma de evitar eso es comprometer institucionalmente a la sociedad a prevenirse de la reversión del ciclo económico. Una suavización del ciclo económico es la principal vía por la cual Uruguay puede lograr una trayectoria sostenida de crecimiento.

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El crecimiento económico es un requisito de la equidad, pero no es automático que mayor crecimiento traiga mayor equidad. Por equidad queremos significar la existencia de igualdad de oportunidades para todo ciudadano, independientemente de su origen social, género, edad, y cualquier otro atributo que no provenga de su capacidad de brindar lo mejor de sí al común de la sociedad. Las políticas económicas y sus consecuencias sobre el empleo y los ingresos laborales, aliadas al conjunto de las políticas sociales, deben buscar la equiparación de oportunidades de la población más débil en forma deliberada, continua y reconociendo los límites que imponen los recursos existentes. Más que procurar un igualitarismo radical, que erosionaría la legitimidad del esfuerzo y del aprendizaje y podría condensar situaciones injustas, el objetivo de la equidad social es generar una alta movilidad social. En las condiciones actuales, ello implica dotar de alta prioridad a las políticas destinadas a la población infantil –directamente y a través de sus familias-, no sólo por ser ésta el futuro del país, sino por hallarse en condiciones notoriamente más desventajosas que el resto de la población.

Equidad y crecimiento pueden ser objetivos que colisionen entre sí cuando la organización social se da formas que no promuevan la movilidad ascendente de los más pobres, o cuando se pretende volcar recursos de los restantes sectores de tal modo que éstos resulten desincentivados en continuar su progreso. Pero con un equilibrio adecuado, que se da cuando el crecimiento económico va acompañado de generación de empleos bien remunerados, equidad y crecimiento se pueden retroalimentar –principalmente por la vía de un mercado laboral dinámico-, como lo muestra la experiencia de las sociedades más exitosas en lo económico y social.

El Partido Independiente aplicará estos principios a cualquier acuerdo político que le permita avanzar, por sí mismo o en conjunto con otras fuerzas políticas, lo más directamente posible en este rumbo.

Ahora bien, como se señaló más arriba, un elemento crucial del crecimiento dirigido a mejorar el bienestar de la generalidad de la población es su estabilidad; y la mayor amenaza a ésta es el comportamiento procíclico de la economía.

3. Las políticas macroeconómicas anticíclicas

Como se mencionó, Uruguay requiere una tasa de crecimiento sostenible, no excesivamente alta como la que requieren los países más dinámicos, pero más pobres, del Asia, como China, India o Vietnam. Cuanto más pobre un país, es más fácil que pueda ser de ritmo más alto el crecimiento económico, pues las tareas colectivas que llevan al desarrollo son más conocidas y estandarizadas: inversión en infraestructura, educación, etc. Esa no es la situación de Uruguay, que es un país de ingresos medios en el concierto mundial: su ingreso per cápita está en el entorno de la octava parte del de los más ricos y aproximadamente cuatro veces el de esos países asiáticos. Su problema no radica tanto en mantener niveles cercanos al 10 por ciento de crecimiento, que desde luego serían deseables, sino en ser capaz de sostenerlos sin encaminarse a resultados adversos, como los

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que se enfrentaron, por ejemplo, durante 1999-2002 o más atrás en el tiempo, 1980-1982. Otras crisis menos agudas se vivieron dentro ese período, como durante 1987 y 1995. El principal obstáculo está entonces en la incapacidad de suavizar los ciclos llevando adelante políticas anticíclicas.

Las políticas macroeconómicas involucran al agregado de cuatro áreas de política que están ligadas: la fiscal (el resultado fiscal total, es decir, el neto de ingresos y gastos del Estado, o lo que es lo mismo, la variación del endeudamiento público neto); la cambiaria, la política monetaria y la de precios e ingresos, especialmente la relacionada con la negociación salarial. Esas cuatro áreas de política son completamente interdependientes y su manejo coordinado es lo que permitirá avanzar hacia un crecimiento estable de la producción, el empleo, los salarios y, más en general, del bienestar.1

Una de esas áreas, que ha dado lugar a discusiones particularmente enconadas en estos años, ha sido la política fiscal que, sin duda, deberá ser una de las piedras angulares del próximo gobierno. En ausencia de datos detallados que permitan analizar confiablemente la estructura fiscal deseable a partir de 2010, no es posible hacer recomendaciones detalladas al respecto. Sin embargo, en general pueden esbozarse algunas líneas generales de la posición partidaria.

El Partido continuará decidido a:- profundizar, mejorar y en algunos casos blanquear la gestión de la DGI –y del BPS-

que han tenido singular éxito en reducir la tendencia a la evasión fiscal y de seguridad social, un activo importante de este Gobierno que no puede dejarse perder;

- encontrar formas de reducir el peso del IVA en la economía;- apoyar el rediseño de muchos impuestos capaces de captar alguna proporción de las

ganancias extraordinarias como las percibidas por el sector agropecuario a raíz del alza de los precios de exportación;

- en consonancia con la política de reforma de la gestión pública, ampliar el ámbito de acción de las Intendencias en materia tributaria,

- incrementar sustancialmente las tasas de tributación del IRAE a los retiros de utilidades –que se dirigen al consumo- y reducirlas de modo igualmente sustancial cuando las utilidades se reinviertan;

- apoyar un IRPF que sea un auxiliar eficiente de los efectos distributivos principales: la generación de gran número de empleos bien remunerados y el gasto social correctamente orientado y ejecutado.

En su versión actual, el IRPF es un cúmulo de errores causados por los del diseño adoptado y consolidados por la soberbia del equipo económico que se negó a escuchar opiniones que desde 2005 le sugerían cambios que en alguna medida se adoptaron en 2008. En particular, en materia distributiva tiene poquísimo efecto como muestra que el decil más rico de los contribuyentes tributa apenas 26 por ciento de su ingreso, en circunstancias que la predicción oficial era que tributarían un 61 por ciento. Lo que es más, los cinco deciles más pobres de entre los contribuyentes pagan el 14 por ciento del total recaudado, y el 10

1 El lector interesado en el análisis económico puede dirigirse al Anexo 1.

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por ciento más rico el 26 por ciento, lo que deja el 60 por ciento de la recaudación de este impuesto sobre las espaldas de las familias que componen los deciles 6º al 9º de la distribución –lo que en general se entiende por “clase media”.2

Otro de los temas álgidos recientes ha sido la política cambiaria.3 Existen múltiples evidencias que un tipo de cambio alto, es decir, una moneda depreciada respecto del equilibrio de largo plazo. tiene diversos efectos positivos: estimula el ahorro interno, el crecimiento, la expansión del empleo y minimiza los riesgos de una reversión en los mercados de capital internacionales. La sustentabilidad del mismo en forma permanente requiere un superávit fiscal total.

Hay evidencias de que el tipo de cambio real actualmente está sobrevaluado aun si aceptamos que su rol se limita al lograr el equilibrio del balance en cuenta corriente. Hasta setiembre de 2008 se argumentaba por parte del gobierno, en primer lugar, que la cuenta corriente del balance de pagos estaba equilibrada si se toma en cuenta todo el comercio de servicios y se hace abstracción de las importaciones provocadas por inversiones gigantescas como la de Botnia, que ya vienen autofinanciadas por una entrada de capitales por el mismo monto. También se decía, en segundo lugar, que si bien la paridad de precios con EEUU se había reducido, ello no había sido así con el área del euro y sobre todo con Brasil.4 Y se argumentaba que sólo había caído en alrededor de 10 por ciento.

El punto se discute en detalle en el Anexo 2. Se concluye en el mismo que hasta setiembre había un atraso cambiario significativo, entonces paliado sólo por la situación del Brasil –con los riesgos que conocemos- pero conducente a perder mercados en los demás países. Y como la devaluación reciente del real brasileño ha sido de casi 40 por ciento –de 1.60 a principios de setiembre a 2.20 a fines de octubre- mientras que la del peso uruguayo fue de apenas 20 por ciento en similar lapso, incluso aquel paliativo del atraso cambiario ha desaparecido; evento que tendrá consecuencias duras sobre, por ejemplo, el turismo, ya a partir de principios de 2009.

La razón principal para pensar en la necesidad de un tipo de cambio real sensiblemente más alto que el actual es por el rol que esa variable tiene en la determinación de la rentabilidad de producir bienes y servicios transables distintos de los agropecuarios, y especialmente en una coyuntura como la de estos últimos años, en que precios externos insosteniblemente altos permitieron equilibrar la cuenta corriente con un tipo de cambio real muy cercano al del Brasil.

2 Información entregada oficialmente al Diputado del Partido Independiente por el Ministerio de Economía y Finanzas.3 El lector interesado puede dirigirse a los anexos 2 y 3 donde esa política se discute en mayor detalle.4 El principal llamado de atención en este indicador ha de estar en la sensibilidad que tiene frente a un competidor en especial: Brasil, cuyo nivel de precios en dólares está muy por encima de sus promedios históricos, y en particular, es idéntico a los niveles previos de la crisis cambiaria de fines de 1998. Si bien en el corto y mediano plazo es difícil imaginar un escenario en el que el real brasileño sufra una depreciación violenta, este escenario no es en absoluto descartable para un período de más de tres o cuatro años. La enorme acumulación de reservas internacionales por parte de Brasil, si bien con una situación fiscal no claramente sostenible a largo plazo, es lo que hace posponer ese riesgo. No obstante, este ha de ser considerado el principal factor de riesgo internacional para Uruguay, sobre todo luego de pasadas las elecciones presidenciales brasileñas de fines de 2010.

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Los sucesos externos ocurridos desde principios de setiembre de 2008 confirman que aquellos precios externos eran insostenibles y comienzan a desmoronarse, con lo cual se esfuman el equilibrio de la cuenta corriente y la pretensión de que el tipo de cambio estaba en o cerca de su nivel de equilibrio de largo plazo. Al mismo tiempo, el origen de la crisis internacional –la pérdida de fe de los inversores en el sistema bancario global- hizo que se evaporaran los fondos que se habían volcado a los llamados “países emergentes” ante la decisión de los inversores internacionales de buscar refugios considerados más sólidos como los Bonos del Tesoro de los EE.UU. Los agentes económicos locales actuaron en consecuencia y se produjo un alza violenta, y probablemente también insostenible, en el tipo de cambio nominal.

Esos hechos son consecuencia de que en los últimos años la política cambiaria se ha manejado con el criterio de libre mercado, argumentando que los altos precios externos de la producción agropecuaria, al aumentar desmesuradamente el valor de esas exportaciones, justificaban la baja del tipo de cambio nominal y real.5

Pero reducciones del cambio nominal del orden de casi 20 por ciento en un año6

seguidas de una alza del mismo nivel en un mes, no son indicadores que puedan inducir a nadie a invertir en transables no agropecuarios como los que son necesarios para equilibrar el mercado laboral.

De ahí que será necesario, en un mundo turbulento, descartar la actitud libremercadista de los últimos años y empezar a diseñar intervenciones cambiarias orientadas a estabilizar la tasa de cambio a un nivel que sea estable, previsible, y a la vez remunerador para la producción de bienes y servicios transables no agropecuarios.

4. Mecanismo principal del crecimiento equitativo: comercio, empleo e ingreso laboral

El desafío que se analiza en general en las páginas anteriores es el de convertirse, de nuevo, como lo fuimos por décadas, en un país capaz de ofrecer empleos razonablemente bien remunerados, para lo que hay que empezar por comerciar lo más libremente posible con todos los países.

Esto no significa, necesariamente, dejar el Mercosur, pero sí encontrar las vías para poder firmar tratados de libre comercio con todos los países que quieran hacerlo con nosotros. Parece bajo el riesgo de que los demás socios puedan reaccionar con la expulsión porque el costo político de tal medida sería enorme. Por último, si perdemos el acceso al Mercosur a cambio de un TLC con el NAFTA y/o con la Unión Europea, ciertamente –aunque sea después de un período de ajuste a los nuevos mercados- nos irá mejor comerciando con esos mercados inmensos, y con el mundo, que con los brasileños y argentinos.

5 El tema se discute en mayor detalle en el Anexo 3.6 De 23.30 en agosto de 2007 a 19 en agosto de 2008.

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Algunos socios comerciales de los que deberemos encontrar tienen materias primas semejantes a las nuestras; a ésos hay que venderles producción -industrial o de servicios modernos- caracterizada por un alto contenido de trabajo de alta calificación. Otros países sólo querrán comprarnos materias primas; pero, cada vez más, las materias primas que vendemos contienen también trabajo y ciencia porque en este siglo la producción de carne y granos se han tecnificado como nunca antes, y la producción agropecuaria se ha diversificado hacia productos de mayor valor agregado.

Para citar un artículo reciente de nuestro compañero Joaquín Secco-García publicado en El País Agropecuario:

“En nuestros días, una agricultura aceptablemente conservacionista ofrece márgenes por há. seis o siete veces superiores a los que reditúa una buena ganadería. Y, en el mundo, la demanda de granos crece más aceleradamente que la de productos pecuarios, proporcionando firmeza a los negocios agrícolas. Asimismo, la agricultura nacional ha ganado en competitividad y eficiencia, siendo comparable a la de los mejores productores del mundo. Todas condiciones que presagian modificaciones muy aceleradas en la estructura productiva del agro. Arriesgando magnitudes y trabajando con supuestos basados en tendencias y experiencias ajenas, se puede prever que, en unos siete u ocho años, la ganadería verá reducida el área que ocupa hoy (unos 13.000.000 de há) a no más de 9.000.000 de há. Eventualmente, cederá unos 3.000.000 de há a la agricultura, y cerca de 1.000.000 a la lechería y la forestación.

…Las magnitudes pueden ser discutibles, pero la dirección es incuestionable. Es

natural que, si existen buenas oportunidades, se intensifique el uso del suelo. Las buenas tierras cultivadas producen mucho más que la ganadería bajo pastoreo. Es el patrón de uso de los recursos naturales que universalmente ha seguido la humanidad. El valor agregado agrícola que se lograría en los 3.000.000 de há sustraídas a la ganadería andaría por los U$S 2.500 millones anuales, mientras que el valor agregado ganadero que se perdería no superaría los U$S 400 millones.”

Al respecto hay que hacer dos comentarios: primero, que este enorme progreso se debe principalmente a la inversión extranjera que –mal que le pese a muchos- hizo aumentar el precio de la tierra y conducir a ganancias enormes de productividad porque el precio incrementado exige extremar la rentabilidad de cada hectárea.

El segundo es que el crecimiento de la demanda mundial de carne será lento porque carne pueden comer sólo en los países de ingreso medio y alto, mientras el rápido crecimiento mundial actual proviene de un conjunto de países (muchos de ellos actuales o ex-socialistas o comunistas, pero inteligentes), en los cuales la adhesión a los principios del mercado permite que crezca explosivamente el bienestar de muchos cientos de millones de consumidores… de granos.7

7 Carne bovina de primera calidad comerán masivamente los chinos, los indios y los vietnamitas, pero recién dentro de al menos unos diez años.

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5. Tipo de cambio y competitividad

Para que nuestros productores puedan competir con éxito en el mercado externo e interno necesitamos un tipo de cambio real estable, razonable y previsible que, como se decía más arriba, es inseparable de una política fiscal contracíclica y de la generación de superávits fiscales estructurales, es decir, medidos con independencia del ciclo económico.

Cuando lo tengamos, la producción va a crecer establemente apuntando a mercados externos gigantescos en comparación con el nuestro, vamos a dejar de exportar lana sucia para que los chinos nos vendan ropa y no necesitaremos venderles nuestras maderas finas a los vietnamitas para que ellos produzcan los muebles exportables que después vuelven a América Latina. Tampoco estaremos sujetos a las veleidades clásicas de la política económica brasileña –como pasó en 1999- ni argentina, como en 1981 y 2001, que en ambos casos fueron letales porque teníamos un atraso cambiario muy grande.

Un tipo de cambio real que haga competitivas muchas actividades transables traerá tres consecuencias que se observan en todos los países que, en los últimos 40 años, han emprendido este camino.

La primera es que la economía al menos se va a aproximar al equilibrio del balance externo del comercio de bienes. Éste se ha deteriorado permanentemente desde que se comenzó a revaluar la moneda nacional mediados de 2004, mientras con la inclusión de la exportación de servicios –entre los que prevalece el turismo- el país apenas se acerca a un equilibrio del balance del comercio externo total.

La segunda consecuencia de un tipo de cambio real competitivo es que, al resurgir los sectores transables no primarios, se van a reducir el desempleo y el empleo de bajos ingresos porque se generarán empleos productivos que podrán pagar salarios altos.

La tercera, que posiblemente es aún más importante, es que producir bienes transables permite crecer tecnológicamente y con ello dejar de crear únicamente empleos públicos o en servicios necesariamente pequeños y carentes de la posibilidad de introducir progreso técnico porque están orientados sólo a nuestro minúsculo mercado interno, y en muchos casos apenas al barrio en que operan. Esas unidades productivas usualmente sólo pueden generar empleos caracterizados por su baja productividad, salarios escasos y nulas perspectivas de crecimiento. Incorporar seriamente la producción de bienes y servicios de alta calidad permitirá que los salarios de esos empleos mucho más productivos puedan aumentar hasta que nuestros jóvenes no sientan la tentación de irse a ganar el triple en España o EE.UU.

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Si hacemos eso, ya no vamos a ser una economía dependiente porque vamos a haber diversificado tanto la composición de nuestro comercio exterior como la de los socios con quienes comerciamos. No nos va a quebrar la aftosa ni una caída del precio de la carne, ni será un desastre que se reduzca la demanda “del” socio comercial dominante, ni estaremos dependiendo de las veleidades de las políticas económicas de nuestros socios en el Mercosur.8

Cuando aumenta la productividad del trabajo, hay posibilidades de generar riqueza y empleo y los dueños de capital –compatriotas o extranjeros- quieren invertir más para aprovecharlas. La globalización tiene sus pros y sus contras, pero tiene una ventaja crucial: si un país ofrece buenas oportunidades de inversión, los inversores reaccionan positivamente.

6. El mundo nuevo y los precios internacionales a partir de la crisis de 2008

6.1 La burbuja que explotó.

Sin duda, siempre que nos referimos a este tema, nos asalta una imagen muy preocupante, como la del gráfico 1, basado en precios internacionales de productos recopilados y publicados por el Banco Mundial.

Ellos muestran que entre agosto y octubre del año actual –el último trimestre para el que se dispone de información confiable y comparable- cayeron los precios internacionales de distintos commodities entre un 4 por ciento en el caso de la pulpa de madera y un 36 por ciento en el del petróleo crudo.9

En lo que atañe más directamente a nuestros productos primarios exportables, cayeron los precios de la carne vacuna casi 20 por ciento, el maíz 22 por ciento, el arroz 25 por ciento, el trigo 27 por ciento, y la soya casi 30 por ciento.

8 De hecho, en los 12 meses cerrados en abril de 2008, ya las exportaciones a Argentina y Brasil habían aumentado hasta constituirse en un cuarto del total, como ocurrió antes, cerca del final de cada uno de los experimentos de atraso cambiario.9 La caída del precio del petróleo crudo es mucho mayor si se compara su tope de 140 dólares con los precios actuales, inferiores a los 60 dólares.

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Gráfico 1

Indices de precios de algunos commodities en el mundo nuevo

60

65

70

75

80

85

90

95

100

2008Ago 2008Set 2008Oct

Pulpa de madera

Carne vacuna

Maíz

Arroz, Thailandia, A1 Especial-Super

Trigo USA

Soya

Petróleo crudo, Brent

Ahora bien, parafraseando el dicho popular, “todo lo que bajó es porque había subido antes”.

El fenómeno se muestra en el gráfico 2 y es importante a la hora de imaginarse la evolución previsible en el futuro inmediato.

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Gráfico 2

Indices de precios medios anuales de algunos commodities

100

120

140

160

180

200

220

240

260

2006 2007 2008

Arroz, Thailandia, A1 Especial-Super

Soya

Maíz

Trigo USA


Carne vacuna

Pulpa de madera

Las caídas de precios del último trimestre se dieron con particular intensidad respecto de aquellos productos primarios que más habían subido durante el período de la bonanza exportadora.

Gráfico 3

Indices de precios de algunos commodities

100

120

140

160

180

200

220

240

260

2006 2007 2008 2008Ago 2008Set 2008Oct


Soya

Maíz

Arroz, Thailandia, A1Especial-SuperTrigo USA

Carne vacuna

Pulpa de madera

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De manera generalizada, se observa la formación de una enorme burbuja de precios a partir de mediados de 2007. Ésta –de acuerdo a la opinión generalizada de especialistas- estuvo determinada por la inestabilidad de los mercados financieros que condujo a que los inversores se posicionaran en futuros de materias primas, energía y alimentos. Desde julio de 2008, explotó la crisis financiera y los inversores abandonaron las posiciones en commodities y se pasaron a moneda (la liquidez aumentó notablemente) y bonos de los gobiernos más seguros, especialmente de los EE.UU. Con ello, descendieron los precios de los productos, de la energía y de los fertilizantes.

6.2 Las perspectivas en este mundo nuevo podrían ser positivas.

Es importante destacar que las nuevas relaciones de precios se asemejan y a menudo son mejores que las que estaban vigentes en 2006 o en los primeros meses de 2007. Precios y costos como los del 2006 serían muy buenos para el sector agropecuario nacional y darían aliento a un continuo mejoramiento de la producción y la productividad. Hay que reiterar que, por primera vez en décadas, efectivamente se produjo en el Uruguay -como reflejo de esos altos precios y la inversión principalmente extranjera que ellos causaron- un notable mejoramiento en los niveles de productividad, tanto agrícola como ganadera.

Para el futuro más o menos inmediato, muchas estimaciones10 dan a entender que en términos generales, la demanda por alimentos seguirá en aumento, quizá incluso a tasas semejantes a la tendencia de los últimos años, mientras las existencias (stocks) continuarán débiles.

Tal vez lo más importante sea la debilidad de la oferta para acompasarse a los aumentos de demanda. En efecto, en primer lugar, alzas generales de la demanda por todos los productos agropecuarios no pueden enfrentarse del modo tradicional, que era aumentar las superficies dedicadas a los cultivos favorecidos por las alzas de precios en desmedro de la producción de aquellos cuyos precios se estancaban; pero desde 2005-2006 no se estancó la demanda por ningún bien agropecuario sino que aumentó simultáneamente la demanda por todos o casi todos ellos, lo que obligó a que para aumentar la oferta fuera necesario –en el mundo entero y específicamente en el Uruguay- invertir en nuevas tecnologías que permitieran acrecentar los rendimientos por hectárea. En segundo lugar, los productores agropecuarios tienen que predecir la demanda con muchos meses –y aun años- de anticipación; con las perspectivas actuales, no debe extrañar que expectativas sobre la evolución del mercado lleven a que las siembras y engordas sean menores que lo que, llegada su hora, demanden los mercados, causando una nueva tendencia al alza de los precios. Si eso ocurriera a los productores nacionales en 2009, ellos estarían dejando escapar la oportunidad de retomar ventas con precios muy altos.

En el mediano plazo, ocurre que para producir excedentes de alimentos con los cuales abastecer al mercado mundial se depende de recursos naturales y capacidades institucionales, organizativas, humanas, tecnológicas y logísticas; Europa Oriental, Africa y MERCOSUR son las regiones del mundo con disponibilidad ociosa de recursos naturales,

10 Por ejemplo, la del Departamento de Agricultura de los EE.UU., la del Banco Mundial, o las de la OCDE en asociación con la FAO.

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pero el MERCOSUR es la región con mejores y mayores capacidades humanas para responder competitivamente a la demanda.

Uruguay ha mejorado notablemente su competitividad y se encuentra junto a sus socios del MERCOSUR entre los países mas competitivos del mundo, al menos en carne, leche, madera, arroz, cítricos y mejorando en los otros granos. Ello implica que cuando los precios llegan a los costos de producción del abastecedor marginal, pero necesario al mercado, los productores uruguayos están en muy buena situación de rentabilidad.

Muchos esperan que, pasadas las actuales turbulencias de la crisis, en teoría los productores agropecuarios uruguayos deberían estar en buena situación: en algún momento se normalizarán el sistema financiero y el comercio, y para entonces se debería esperar que se normalicen las operaciones a valores previos a la burbuja 2007/2008, porque se estima que volverán a ser favorables las perspectivas de demanda para la carne, los lácteos, las oleaginosas y algo menos para los cereales.

6.3 Condiciones para su concreción, probabilidades y temas nacionales

Sin embargo, no se puede ser del todo optimista porque ese escenario favorable tiene algunas pre condiciones que no necesariamente se van a cumplir.

La primera es que no necesariamente la demanda mundial volverá a los niveles de, por ejemplo, 2006. En efecto, las turbulencias actuales de los mercados internacionales, tanto financieros como reales, no tienen parangón con la experiencia vivida en los últimos casi 80 años. Esas turbulencias no necesariamente se resolverán mediante dinámicas de mercado que nos lleven de vuelta al feliz Edén de los precios y las demandas de 2006. Por el contrario, la crisis financiera destruyó una gran cantidad de activos que estaban en poder de personas y empresas, lo cual hace improbable que se vuelva a los niveles de demanda de hace dos años –el que perdió gran parte de su ahorro personal, gran parte de lo que tenía para su jubilación, difícilmente vuelva a consumir al mismo nivel de antes. Como consecuencia de esa pérdida de riqueza sufrida primordialmente por los países centrales, se está reduciendo violentamente la demanda por toda clase de bienes y servicios, precisamente en aquellas economías que fueron el motor de la expansión vivida desde el año 2000.

Cuando gigantes como General Motors y Ford tienen que pedir auxilio gubernamental, tambalea Best Buy11 y quiebra Circuit City12, y el índice de confianza en la economía que compila Bloomberg en seis continentes alcanza su nivel más bajo en la historia, sólo las autoridades económicas uruguayas siguen repitiendo que “no hay que preocuparse porque el país está mejor preparado para enfrentar una crisis”.

Las esperanzas –basadas en deseos más que en realidades- que decían que las economías emergentes no serían muy afectadas y que incluso tendrían dinamismo 11 El mayor vendedor al detalle de productos electrónicos de los EE.UU.12 El que era su competidor principal en el mismo ramo, que hace pocas semanas pidió el equivalente estadounidense de un concordato.

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suficiente para sostener el crecimiento global, han volado en pedazos. Para ni hablar de los sucesos argentinos y sus repercusiones probables, nuestro vecino Brasil, con una economía que es cincuenta veces mayor que la nuestra, está experimentando dificultades enormes con serios riesgos de quiebra de empresas, disminución del empleo y un potencial déficit fiscal.13

Las probabilidades reales de que se concreten las afirmaciones optimistas del gobierno uruguayo sobre los impactos que acá tendrá la crisis –financiera y especialmente real- son cercanas a cero.

A ello hay que agregar que desde 2006 en el país aumentó notablemente el gasto improductivo, lo cual se traduce en mayores impuestos (aportes patronales, reducción de la devolución de impuestos, fideicomiso del gas oil), mayores salarios y tarifas en dólares y menor tasa de cambio. Todo ello determina que, en la actualidad, las condiciones de producción son sustancialmente peores de lo que indicarían sólo los precios internacionales y las proyecciones de demanda por nuestra producción exportable.

Si la crisis internacional se disipara en menos de un año, y se concretara una capacidad nacional para implementar políticas que vuelvan los costos en dólares de los impuestos, salarios y tarifas a niveles al menos parecidos a los de 2006 -un año muy bueno para el agro y la economía en general- entonces el país agropecuario podría sortear la crisis sin que queden secuelas muy graves.

Toda la economía transable no agropecuaria está en situación parecida: el exceso del gasto público ha llevado, por la vía de los aumentos de costos y la baja del tipo de cambio, a una progresiva caída de la rentabilidad de producir tales bienes y servicios. A ello hay que agregar la agresividad sindical fomentada por el actual gobierno, cuyos efectos dañinos se concentraron casi exclusivamente en el sector no agropecuario.

En consecuencia, hacia fines de 2008 lo que se anuncia en el Uruguay son aumentos del gasto público improductivo e inversiones nacionales en servicios no transables como el promocionado shopping que se construiría frente a la sede del Poder Ejecutivo. De hecho, las inversiones que llevaron a grandes alzas de la productividad agropecuaria han sido estrictamente privadas, casi totalmente de origen extranjero y fuertemente cuestionadas por la coalición de gobierno; es altamente improbable que las mismas continúen en el futuro previsible.A pesar de los reiterados e igualmente promocionados anuncios al respecto, no se han concretado inversiones en la producción de bienes transables como el petróleo que estaría a apenas 600 metros de profundidad, como el reactor nuclear que produciría energía exportable en apenas 4 años, como las de Stora Enso, Portucel y otras semejantes. Puede parecer que la ventaja de los transables no agropecuarios es que no han caído tan dramáticamente sus precios externos; pero la discusión anterior sobre el perfil temporal de

13 El gobierno del gigantesco Estado de Minas Gerais lanzó un paquete con medidas que intentan facilitar el crédito para empresas privadas de ese Estado en este momento de crisis. Son cerca de R$ 470 millones de reales (algo menos de 200 millones de dólares) en créditos para micro, pequeñas y grandes empresas de cualquier sector. Y el mismo Estado va a postergar por quince días la cobranza de tributos, lo que se supone que agregará unos 830 millones de reales (algo más de 300 millones de dólares) al capital de giro de las empresas.

14

la crisis quedaría incompleta si no recordáramos que esos precios externos nunca subieron como los agropecuarios, con lo que la economía “urbana” nunca tuvo esa situación boyante que ha caracterizado al campo uruguayo últimamente.

En este “mundo nuevo” inaugurado en el tercer trimestre de 2008, la coyuntura internacional no es favorable para el Uruguay, ni lo son las medidas que el gobierno toma consistentemente con su creencia en que ésta sea “una tormenta de verano”.

Estamos ya en el año electoral, lo que básicamente posterga hasta 2010 las esperanzas realistas de una reversión del aumento desmesurado del gasto improductivo de 2006-2008 que se acentuará mucho en 2009.

Por el lado internacional el panorama es igualmente poco prometedor: no hay crédito, el comercio exterior está paralizado en todo el mundo, los importadores se retraen a la espera de bajas masivas de precios internacionales –así, ellos operan con menores stocks de productos que en consecuencia quedan en manos de los promitentes exportadores como nos ocurre con la carne y la leche-, la crisis financiera es generalizada, las economías centrales entraron ya en recesión con las consiguientes reducciones en su demanda.

En suma, hay que suponer que 2009 y 2010 –cuando será necesario un fuerte ajuste fiscal- serán recordados como años excepcionalmente malos para el Uruguay aun si se recuperaran pronto los mercados internacionales; y de las decisiones económicas y especialmente fiscales del próximo gobierno depende si esa situación se revierte en plazos que no impliquen derrumbes en el proceso productivo con pérdida de los elementos físicos en que se basaron las ganancias de productividad de los últimos años.

7. La probable situación en 2010 y las medidas transitorias

El próximo gobierno –sea del partido que sea- va a tener que manejarse con una situación difícil porque la gestión actual dejará una pesada herencia fiscal, externa y sindical y porque la situación internacional previsible para 2009 y 2010 es del género de “herencia maldita”.

Esas dificultades sólo podrán superarse si se aplican, de inmediato y sin temores, tres caminos transitorios que, por definición de transitoriedad, a medida que pasen algunos meses se irán haciendo cada vez menos necesarios.

Se trata de cambiar con fuerza el rumbo actual de la economía y la sociedad y, como cuando uno conduce un auto, cuando se termina de doblar la esquina es posible enderezar el volante y paulatinamente volverlo a su posición original.

7.1 La primera vía transitoria

15

Será necesario dejar que suba la cotización real del dólar, usando tres mecanismos principales: primero, jugando con las expectativas: no olvidemos que este gobierno empezó diciendo –en su presupuesto quinquenal- que el tipo de cambio real bajaría durante sus cinco años y con ello impulsó una corriente vendedora y así se transformó en una profecía auto cumplida. Segundo, reduciendo la emisión neta de las letras de regulación monetaria que “secan” la disponibilidad de dinero, llevando a la baja la cotización del dólar. Tercero, dejando de combatir la inflación con alzas de la tasa de interés que no sólo atraen dólares y reducen su cotización sino que además son muy mal negocio. En efecto, se vendieron Letras en Unidades Indexadas por el equivalente en pesos de unos 30 millones de dólares; estas Letras pagan 4 a 5 por ciento de interés por encima de la inflación; con ello se paga, en pesos, del orden de 12 a 13 por ciento. Como con ese dinero se compraron dólares que se prestan al 2 a 3 por ciento, y como por la operación de estos mecanismos el dólar se ha depreciado cerca de 20 por ciento en los últimos doce meses, resulta que el costo de la operación es del orden de 30 por ciento anual en dólares.

La desvalorización del peso, en términos reales, será necesariamente transitoria, ya que una vez lograda la expansión de la inversión y el alza de la productividad es posible dejar que la cotización real del dólar disminuya sin dañar la competitividad, como se está haciendo en Chile hace ya un tiempo.14

7.2 La segunda vía transitoria

Habrá que reducir al mínimo, por unos pocos años, la inversión pública como un camino políticamente factible para reducir de inmediato el gasto del sector público.

El daño que ello haría se reduce o desaparece si durante unos años el gobierno consigue concesionar la mayor parte de las obras públicas usando un mecanismo del tipo “leasing” para todas aquellas obras –escuelas, hospitales, policlínicas, cárceles- que no son pasibles de cobros directos como en el caso de los peajes de las carreteras, los puertos, los puentes o aquellas vías férreas que requieren la modernización forestal y agrícola. Naturalmente, como estas medidas aumentan el ahorro público, las medidas de contracción de la inversión pública serán de corta duración.

7.3 La tercera vía transitoria

14 En Chile se usa la Unidad Financiera (UF) como medida de valor real de la moneda local, como la UR en el Uruguay. A principios de 2005, una UF equivalía a 29.5 dólares, pero en setiembre de 2008 ese indicador llegó a 39,5, un alza de 33 por ciento en tres años sin que por ello haya caído significativamente la capacidad de competencia del país abierto al mundo y dotado de innovación. En el mismo lapso, en el Uruguay el valor real del dólar cayó 38 por ciento pero sí se perdió competitividad porque sólo se registraron ganancias de productividad en el sector agropecuario.

16

Ésta, que tendría un de impacto semejante, debería ser, paralelamente al aumento de la tasa de cambio, gravar las ganancias ligadas a aquellos bienes que son rentables con el tipo de cambio actual, que son los mismos del Siglo XIX –carne, lana, cueros…- y otros semejantes, como el maíz, el arroz o la soya.

Como se mostró más arriba, un crecimiento basado en el alza de los precios de bienes primarios redunda principalmente en beneficio de los propietarios de la tierra donde se cultivan los mismos: éstos ganan por el mayor ingreso que les reportan las ventas (aun si no aumentara la producción), así como por el aumento del precio de la tierra misma: en el Uruguay ha aumentado fuertemente el precio de la tierra de buena calidad a raíz del alza de los precios externos que atrajeron inversores externos dispuestos a consolidar, vía ganancias de productividad, la rentabilidad de las mismas.

Esa doble ganancia originada en la política económica propuesta podrá ser tratada –con los ajustes necesarios- mediante los mecanismos generales de la recaudación ya instalados en nuestra sociedad, ya que esas tierras, bendecidas por su feracidad y los precios externos, son pasibles de tributación a la renta y al patrimonio, sin por ello recurrir a medidas que serían justamente rechazadas por el sector agropecuario.15

Nótese que al combinar un tipo de cambio más alto, que redunda en ganancias aun mayores para los tenedores de las tierras, e impuestos compensatorios de la decisión gubernamental, los actuales exportadores de esos bienes beneficiados por las excepcionales condiciones naturales del país, quedarían en la misma situación en que están hoy, ganando más por su producción y pagando más por sus insumos y por los impuestos sobre ellas.

Si esta combinación de políticas es claramente explicada de antemano y se aplica racionalmente con las excepciones necesarias para no dañar a productores pequeños, no tendría por qué suscitar reacciones negativas entre los productores agropecuarios.

8. Eliminar el “juego suma cero” y las amenazas al derecho de propiedad

La inversión productiva nacional y extranjera requiere que las reglas de juego sean claras en cuanto a la propiedad de los bienes y sus rendimientos, y que la política de relaciones laborales sea tal que los empresarios no sientan de antemano que “el partido está perdido por 2 a 1”, cosa que pasa cuando el gobierno siempre concuerda con lo que piden los sindicatos.

Por supuesto, si quienes perdieran siempre fueran los sindicatos, estaríamos ante un país injusto que el PI tampoco debería aceptar, y así lo hemos combatido cuando la política fue “dejar que la cuenta la paguen” los trabajadores, o los jubilados.

15 Uno de esos ajustes está ligado a la descentralización económica; las Intendencias cobran la contribución inmobiliaria rural usando valores fijados por el gobierno central. Así, el fenomenal aumento en el precio de las tierras no ha beneficiado a las Intendencias sino al gobierno central vía impuesto a las transmisiones, porque no se permite aumentar las bases imponibles.

17

En suma, de lo que se trata es de convencer a empresas y sindicatos que la negociación laboral no debe ser un juego suma-cero donde uno gana sólo si el otro pierde: si esa negociación abre caminos para generar empleos y ganancias de productividad, la economía crece y la ganancia de uno no tiene por qué ser a costa de la pérdida del otro. En la medida en que un gobierno sensato logre convencer de esto a los empresarios y a los sindicatos, y siempre que éstos sean representativos de su bases y no simplemente de la conveniencia de los respectivos líderes, las discusiones en los Consejos de Salarios y demás negociaciones dejarán de ser enfrentamientos clasistas para transformarse en mecanismos de crecimiento y bienestar.

Un componente importante de ese convencimiento pasa por garantizar el derecho de propiedad, crecientemente amenazado por los sindicatos que ocupan empresas a su antojo, por el gobierno que los apoya cuando decreta que “la ocupación es la extensión natural del derecho de huelga”,16 y por normas como la Ley de ordenamiento territorial aprobada en mayo de 2008 que un líder gubernamental saludó como un paso adelante en la erosión del concepto mismo de la propiedad privada.

Sin duda, hay una contradicción entre, por un lado, ofrecer los incentivos necesarios para aumentar la inversión privada, lo que requiere ofrecer a los empresarios una variedad de circunstancias que fortalecen las opciones orientadas a la ganancia y, por otro, ejecutar acciones dirigidas a mejorar la distribución del ingreso, que a menudo son vistas como definidas por restringir las ganancias empresariales.

Pero es igualmente indudable que la peor combinación posible es, por un lado, reducir la tributación a las empresas, como se hizo con el impuesto a la renta en su versión empresarial IRAE que grava las ganancias empresariales a tasas inferiores a las del antiguo IRIC y, por otro, inducir o al menos tolerar que muchos sindicatos se comporten de modos tales que constituyen claras agresiones al derecho de propiedad y son un freno muy efectivo a la intención empresarial de invertir y, por tanto, a toda posibilidad de aumentar significativamente el empleo de calidad, camino que parece el único apto para poner coto a la intención de emigrar. Ello es también una agresión al derecho al trabajo de los que no desean ocupar, y que en los casos recientes sistemáticamente han sido una mayoría significativa pero no organizada cuyos derechos han sido atropellados por una minoría organizada cuyo objetivo principal es atizar la lucha de clases. Obviamente, cuando la mayoría del personal quiere ir a la huelga en protesta contra los patronos, se produce huelga y no ocupación.

9. Tipo de cambio real, inflación y gasto público

Ni la inversión productiva, ni la productividad del trabajo, ni la economía pueden crecer sin que el tipo de cambio real sea no sólo relativamente alto sino, además, estable y previsible, sin que alzas del tipo de cambio nominal sean rápidamente erosionadas por la inflación.

16 Esta idea de la ocupación como “extensión natural del derecho de huelga” nunca ha sido aceptada por la Organización Internacional del Trabajo

18

Para ello, es necesario que el gasto público corriente, generador de inflación, crezca menos que el producto.

Es usual pensar que lo que crea inflación es el déficit público, y el actual gobierno usa el argumento de que la mayor recaudación es la que permite aumentar el gasto sin generar inflación. Eso no es cierto.

Para explicarlo del modo más simple posible: si se transfiriera dinero a los empresarios privados –por ejemplo, facilitando líneas de crédito- y hubiera una situación razonable de competitividad, éstos crearían valor, es decir que producirían más bienes y servicios como los que requiere la demanda, interna y externa. Para producir, creando valor, tendrán que gastar en insumos y salarios: se percibirá mayor demanda -la gente tendrá más dinero para gastar- y habrá aumentado también la oferta, al haber más bienes y servicios disponibles para ser comprados. Esto se llama crecimiento.

Pero si transferimos dinero a los empleados públicos, contratando miles más y pagándoles mejor para que sigan haciendo lo mismo que hasta ahora, no se creará valor porque no aumentará la producción de nada que alguien quiera comprar, habrá un excedente de demanda –por haber más dinero en la economía- sin un aumento correspondiente de la oferta, lo que conduce a inflación.17

Hay que señalar, además, que aumentar el gasto y el ingreso del Estado significa que éste debe recaudar más, de manera que aumenta la presión fiscal y la extracción de recursos que de otra manera quedarían en el estrato productivo de la sociedad.

Por eso el gasto público es generador de inflación, aun si se recauda más y no aumenta el déficit.

Si el gasto público aumentara menos que el producto y no más que éste como ocurre actualmente, se reduciría la presión inflacionaria y se ganaría aumentar el ahorro público, un elemento crucial para poner a la economía en condiciones de aplicar las políticas contracíclicas con las que estamos todos de acuerdo pero el actual gobierno, en la práctica, ignora.

17 En este punto no hay más remedio que citar la famosa frase de Milton Friedman: “La inflación es, siempre y en todo lugar, un fenómeno monetario”.

19

Anexo 1Sobre distintas áreas de las políticas macroeconómicas y sus relaciones

La política fiscal debería ser contractiva en épocas de bonanza, es decir, obtener resultados fiscales positivos, de modo de reducir la deuda neta del sector público durante esa fase y, por el contrario, ser expansiva en las fases de baja del ciclo económico, cuando el resultado fiscal debe ser positivo pero menor, e incluso negativo, impulsando o contrapesando el efecto de caída del gasto del sector privado o del sector externo que usualmente se percibe en esa fase del ciclo.

La capacidad de llevar adelante una política fiscal anticíclica es limitada hoy día, porque la deuda pública es alta –si bien menor que en otros momentos más críticos- y en gran parte está denominada en dólares. Ello hace que se nos cierren los mercados de crédito público o nos pidan tasas de interés excesivamente elevadas, que limitan o hacen imposible la ejecución de mayores gastos o rebajas de impuestos cuando se hace lenta la actividad. Lo que se requiere es persistir en la reducción de la deuda pública mediante más altos superávit primarios (antes del pago de intereses) en períodos de bonanza y una decidida política de desdolarización de la deuda, impulsando no sólo la emisión de deuda pública indexada al IPC (la emitida en Unidades Indexadas, UI, ha desplazado en alguna proporción a la emitida en dólares) sino también desarrollar decididamente el mercado para la colocación de deuda pública en pesos, de creciente demanda insatisfecha por las actuales políticas. El impulso a la desdolarización de las transacciones comerciales y financieras sin duda contribuirá más aún con las posibilidades de expandir la demanda de deuda pública en moneda nacional. Para ello, es un requisito indispensable el mantenimiento de una tasa de inflación baja (de menos de un dígito) y, sobre todo, previsible.

Retomando el tema de la política anticíclica, en ella juega un rol central la política monetaria, así como su contracara: la política cambiaria. Uruguay se ha caracterizado durante muchos años por no tener una política monetaria activa, es decir, por no conducir una política monetaria autónoma, sino que en la abrumadora mayoría de los casos, la política cambiaria ha provisto el ancla que regula las expectativas sobre el nivel general de precios internos y su variación, esto es, de la inflación, mediante algún tipo de fijación del valor de la moneda, sea en términos de una banda de flotación cambiaria estrecha o mediante una devaluación más o menos preanunciada (las conocidas tablitas). En los últimos años hubo una flotación más o menos administrada de la moneda, sin una fijación del tipo de cambio que comprometa a la política monetaria. Se ha actuado entonces regulando la liquidez sea mediante el anuncio de instrumentos como el crecimiento de la cantidad de dinero (en diversas definiciones; lo que resultó impropio para inflaciones tan bajas, acorde con la experiencia internacional en la materia) y se terminó fijando la tasa de interés diaria como el principal instrumento. No se debe caer nuevamente en el error del pasado de fijar el tipo de cambio para tener una señal que indique la trayectoria del nivel de precios.

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Si bien éste es un hecho novedoso y valioso, es necesario señalar que limita al tipo de cambio a sus efectos monetarios y de precios en vez de enfrentar el desafío de proporcionar el “piso” de la rentabilidad de la producción de bienes y servicios transables; este tema se retoma próximamente.

La política monetaria debe ser, como la fiscal, contractiva en fases expansivas, es decir, la tasa de interés controlada por la autoridad monetaria debe moverse al alza para evitar presiones inflacionarias excesivas y, a la inversa, debe ser expansiva en la fase decreciente del ciclo. Este esquema normal de reacción de la política se enfrenta en Uruguay con varios desafíos. En primer lugar, no es reconocido ni por la opinión pública ni por los formadores de opinión. En segundo lugar, tiene limitaciones provenientes de la escasa capacidad institucional del Banco Central, acostumbrado desde hace décadas a políticas monetarias pasivas, donde la decisión principal era el nivel y el ritmo de devaluación de la moneda, que quedaba fuera de su órbita. En tercer lugar, los canales por los cuales los movimientos en la tasa de interés diaria estimulan o desestimulan el nivel de actividad o la inflación son más débiles debido a la fuerte presencia de dolarización en la intermediación financiera y en las transacciones. No obstante, complementada con una política de desdolarización y un manejo adecuado de otros instrumentos (como la tasa de encaje sobre los depósitos en moneda extranjera así como la remuneración que se otorga los bancos por esos encajes) es posible ir dándole crecientemente el papel que es normal en otras economías. Es necesario además que se impulse la profundización de los mercados locales de deuda pública en moneda nacional, otorgando mayor liquidez a los mercados secundarios y ampliando los plazos de colocación de valores públicos en moneda nacional. La continuación de baja inflación y la articulación de programas específicos para que los grandes agentes financieros participen de las licitaciones de deuda pública local a condición de que actúen creando liquidez en los mercados secundarios, como lo muestra la experiencia internacional, es otra vía de fortalecimiento de la política monetaria como un instrumento más, hasta hace poco casi inexistente, que enriquecerá el menú de instrumentos macroeconómicos para manejar el ciclo.

Liberada la política cambiaria del objetivo de anclar la inflación y los precios internos –con lo cual se evitará así el error persistente de varias administraciones anteriores de comprometerse con un valor fijo de la moneda como única tabla de salvación para la estabilidad de precios- podrá entonces asumir la capacidad de operar como elemento de reajuste de los precios relativos cuando las condiciones externas cambien imprevistamente y así proveer la base de la rentabilidad de la producción de bienes y servicios transables, especialmente los no agropecuarios.

Las políticas de precios e ingresos juegan un papel relativamente menor en contextos normales, pero pueden ser cruciales si las situaciones se vuelven críticas, como en el caso de inflaciones altas, de hiperinflación –que no son el caso en las condiciones actuales de Uruguay- o de cambios dramáticos en la situación externa como las que se van dando desde mediados de 2008.

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Debe llamarse la atención sobre el peligro que implica depositar excesivo peso en las políticas de precios basadas en acuerdos más o menos negociados con el sector privado. Esos acuerdos pueden funcionar, en condiciones de baja inflación, sólo si se trata de impulsos transitorios de costos, provenientes de situaciones climáticas adversas o de precios internacionales que suben imprevistamente. Asumir como norma el recurso a esos acuerdos supone ver la inflación como la resultante de una mera sumatoria de precios individuales, convalidando la impresión ingenua de la población, de que es el vendedor minorista o el intermediario inmediato posterior el que gracias a mayores márgenes de ganancia impulsa al alza todos los precios. Los márgenes de ganancia no pueden, de por sí, crecer indefinidamente, y por tanto, no pueden considerarse causa de inflación en plazos de más de pocos meses. Las situaciones derivadas de abusos de competencia deben tratarse con las normas adecuadas a tal legislación y no verse como un instrumento de política antiinflacionaria. De lo contrario, la negociación de precios, por la vía administrativa o de común acuerdo, terminará minando la calidad del esfuerzo empresarial, sea por el recurso a subsidios más o menos ocultos, o por el acceso a favores no explicitados de parte del sector público, estimulando un empresariado no innovador y buscador de rentas mediante el acceso privilegiado a los centros de decisión del Estado.

La negociación salarial, por determinar el precio de un recurso extendido en toda la economía, como lo es el trabajo, tiene fuertes implicaciones para el proceso inflacionario. El actual esquema impuesto por el gobierno, que retrotrae la situación de las negociaciones salariales a la habida –en circunstancias muy distintas- durante la segunda mitad de los 80, tiene debilidades que tarde o temprano harán necesaria su adecuación para que no genere fuertes distorsiones en la asignación de recursos.

En primer lugar, se trata de una negociación a nivel intermedio, es decir de rama, donde no existe prácticamente ninguna instancia centralizadora donde se defina una pauta de incremento salarial. Esto es coherente con la organización laxamente confederada de la única central sindical y la larga tradición de evitar cualquier regulación sindical.

La introducción de una legitimación explícita –no sin ambigüedades y contramarchas- de una nueva forma de acción sindical, las ocupaciones de establecimientos, generó una serie de rispideces con los sectores patronales que alcanzaron mucha notoriedad. No obstante, si bien claramente esa legitimación introduce una medida abusiva, más aún en el actual marco no regulado de la representatividad sindical, el número objetivo de casos en los que existió tal medida y eventualmente la amenaza de tal, debe evitar que la controversia sobre las relaciones laborales gire tan sólo en ese punto y pierda de vista lo más importante. Por ejemplo, en países con larga tradición de relaciones laborales negociadas y aún de enfrentamientos duros entre patronales y sindicatos, como lo son varios de Europa Occidental y nórdica y la mayor parte de las ex colonias británicas del Commonwealth, los sindicatos están sujetos a normas.

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En general, se acepta que una negociación salarial realizada por ramas es el peor de los mundos: en una hipótesis, abre la puerta a coaliciones entre las patronales y los sindicatos de las empresas grandes en que ambas partes ganan fijando salarios muy altos que en la práctica desplazan a las más pequeñas; y en otra, se fijan salarios bajos consistentes con la productividad de las pequeñas, lo cual deja enormes márgenes de ganancia para las mayores.

La negociación a nivel de empresa obviamente impide dichos efectos, como también los podría impedir una negociación llevada a cabo en forma centralizado, con una (o varias) centrales sindicales y representaciones patronales. Pero para ello, es requisito imprescindible una mejora en la calidad de la representación de las partes, tanto patronales como sindicales, así como una estructura de mayor verticalidad en la autoridad de ambas partes. Las distorsiones de una negociación a nivel de rama se eliminan en tanto que si las partes son representativas, se supone que internalizan los efectos de segunda vuelta que tienen sobre los precios los aumentos salariales por encima de lo que permiten las condiciones de mejora de la productividad.

Aún manteniendo el esquema de negociaciones salariales a nivel de rama, teniendo en cuenta además que por la vía de los hechos los dirigentes sindicales gozan de algunos privilegios, tales como el foro sindical y la concesión más o menos flexible de licencia gremial, es claro que esos derechos así como la calidad de representantes debe estar bajo el escrutinio de las reglas democráticas, lo que de seguro a la larga promovería un sindicalismo más independiente de estrategias político partidarias, más responsable y más fiel a sus bases. Por otro lado, no se trata de una experiencia inédita en el país, ya que la ley de Consejo de Salarios de 1944, derogada en 1968, establecía mecanismos explícitos de elección de los delegados a dichos Consejos.

En lo que esta negociación atañe directamente a las políticas macroeconómicas, el Estado debe evitar una inflexibilidad en la fijación de los contratos salariales que pueda ir desde la indexación a los precios (que aumenta el impacto de eventos meramente transitorios en los precios) así como la predeterminación absoluta de los aumentos salariales medios, independientemente del contexto económico. Ello pone en riesgo a la economía de ajustarse más por baja de empleo que por baja de salario ante circunstancias adversas, a menos, nuevamente, que haya un adecuado conocimiento de parte de una central sindical con suficiente poder jerárquico como para interpretar las consecuencias sobre el empleo de tales eventos.

23

Anexo 2Sobre la paridad cambiaria

Se afirma que “el tipo de cambio está sólo ligeramente retrasado respecto de su nivel de equilibrio de largo plazo”, y a menudo se le quita trascendencia afirmando que ese ligero retraso se sitúa en el orden del 10 por ciento.

En primer lugar, cabe preguntarse qué reacción tiene cualquier agente económico ante una caída de 10 por ciento en su ingreso, sea laboral o empresarial. La pregunta es tan clara que casi no necesita respuesta: se trata de una reducción importante que cualquier sindicato rechazaría vehementemente y cualquier empresario consideraría como conducente a una posible quiebra si se la mantiene durante un plazo relativamente prolongado.

Gráfico A-1

TCRE global(índices con 2000 = 100)

80

90

100

110

120

130

140

150

Ene-

00

May

-00

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00

Ene-

01

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01

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May

-02

Sep-

02

Ene-

03

May

-03

Sep-

03

Ene-

04

May

-04

Sep-

04

Ene-

05

May

-05

Sep-

05

Ene-

06

May

-06

Sep-

06

Ene-

07

May

-07

Sep-

07

Ene-

08

May

-08

En segundo lugar, usando las cifras de Tipo de Cambio Real Efectivo (TCRE) del Banco Central, se observa que desde hace 18 meses el tamaño de esa reducción se apoya exclusivamente en el comportamiento del Brasil, que ha experimentado una revaluación real de su moneda más intensa que la nuestra.

Desde el punto de vista profesional, es insostenible afirmar que evoluciona correctamente una variable que sube por un solo componente mientras cae respecto de todos los demás.

24

Y desde el punto de vista de política económica, esta situación conduce, por un tema elemental de rentabilidad, a que las exportaciones uruguayas se dirijan cada vez más al Brasil en detrimento de todos los demás destinos. Parece poco creíble que se use este argumento conociendo como terminó en 1999, con la devaluación brasileña, la experiencia de los años anteriores, período en que se produjo exactamente el mismo fenómeno y las autoridades económicas dieron exactamente las mismas explicaciones; especialmente cuando desde julio de 2008 todos los observadores, incluso del mismo gobierno del país vecino, coinciden en que la cotización de las divisas en el Brasil es insostenible.18

Gráfico A-2

El TCRE con algunas regiones y países

0

50

100

150

200

250

Ene-

00

May

-00

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00

Ene-

01

May

-01

Sep-

01

Ene-

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May

-02

Sep-

02

Ene-

03

May

-03

Sep-

03

Ene-

04

May

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Sep-

04

Ene-

05

May

-05

Sep-

05

Ene-

06

May

-06

Sep-

06

Ene-

07

May

-07

Sep-

07

Ene-

08

May

-08

Global Extrarregional Regional

Argentina Brasil

En tercer lugar, resulta que la evolución del TCRE apunta a que disminuya especialmente la rentabilidad de las exportaciones a los mercados europeos, a los de América del Norte y a China, que desde el punto del desarrollo nacional son los mercados más deseables. Desde su máximo a principios de 2004, nuestro TCRE cayó del orden de 40 por ciento frente a los países europeos sobre los que informa el BCU, y 30 por ciento tanto frente a los norteamericanos como a China.

18 En una semana de setiembre la cotización del dólar en el Brasil, que parecía haberse establecido alrededor de 1.60 reales por dólar, saltó a más de 1.80.

25

En cuarto lugar, cuando se habla del “nivel de equilibrio de largo plazo” del TCRE se soslaya que ése es un valor que nadie puede tener la pretensión de calcular correctamente para un país que, durante los últimos 30 años, ha pasado por sucesivos experimentos de atrasos cambiarios seguidos de explosiones, y ha estado rodeado de dos vecinos que concentran buena parte de nuestro comercio exterior y han pasado por turbulencias cambiarias con intensidades aun mayores que las nuestras.

Siguiendo los datos del BCU, hasta ahora se ha usado como índice el promedio del TCRE promedio del año 2000. Sin embargo, debemos recordar que desde la devaluación brasileña de principios de 1999, empezó el proceso de deterioro de nuestra competitividad –y consecuentemente, del crecimiento económico- que terminó con el desastre de 2002.

En efecto, en esos años el balance externo alcanzó los siguientes guarismos como porcentaje del PBI cuya evolución fue la siguiente:

Balance externo Evolución del PBI1999: -7.5 -2.82000: -6.8 -1.42001: -9.4 -3.42002: 3.2 -11.02003: -1.2 2.22004: -1.9 12.3

Parece abundantemente claro que no es 2000 el año al cual adjudiquemos el privilegio de ser considerado de “tipo de cambio de equilibrio de largo plazo”.

Si, en cambio, el observador decide irse al otro extremo y elegir como base un año de muy alto tipo de cambio real efectivo y selecciona 2004 como eje argumentando que fue un excelente año para el crecimiento, para la industria, para las exportaciones industriales, para la diversificación de exportaciones y también para la generación de empleo –todo lo cual es mucho más deseable como futuro del Uruguay que lo ocurrido en el año 2000- se encuentra con que desde entonces las caídas del tipo de cambio real efectivo son enormes.

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Gráfico A-3.

Tipos de cambio real efectivo, globaly con los principales socios comerciales del Mercosur

60

70

80

90

100

110

120

130

Ene-

04

Mar

-04

May

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Jul-0

4

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Nov

-04

Ene-

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Mar

-05

May

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5

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05

Nov

-05

Ene-

06

Mar

-06

May

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Jul-0

6

Sep-

06

Nov

-06

Ene-

07

Mar

-07

May

-07

Jul-0

7

Sep-

07

Nov

-07

Ene-

08

Mar

-08

May

-08

Jul-0

8

Global Regional Argentina Brasil

Se perciben caídas de 25 por ciento en el TCRE global, de 31 por ciento con la Argentina, de 6.5 por ciento con la región y una solitaria alza de 6 por ciento con Brasil. Mucho peor es la evolución del TCRE con los países europeos y China, donde la menor de las caídas se registra frente a España (30 por ciento) y la mayor con el Reino Unido (40 por ciento).

Gráfico A-4Tipo de cambio real efectivo con socios comerciales europeos y China

50

60

70

80

90

100

110

Extrarregional Alemania España

Reino Unido Italia China

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Igualmente preocupante es la relación de intercambio con los socios comerciales de América del Norte:

Gráfico A-5

Tipo de cambio real efectivo con socios comerciales de América del Norte

50

60

70

80

90

100

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EEUU México

La realidad es que especialmente desde mediados de 2007 el país está pasando por un atraso cambiario significativo con el mundo en general, que es reducido apenas por la inestable situación del Brasil, reproduciendo, como se decía arriba, los peligros que para el comercio, el crecimiento, el empleo y los salarios se produjeron a partir de 1999 e hicieron eclosión en 2002.

En cambio, la experiencia reciente muestra que, dado el incentivo cambiario, la industria y los transables en general reaccionan favorablemente: después de caer casi 14 por ciento en 2002, la industria creció a 21 por ciento en 2004, más que ningún otro sector, y mantuvo un crecimiento medio de 8.6 por ciento en los tres años siguientes, superando por casi 2 a 1 al sector agropecuario cuando el producto se calcula a precios constantes.19

Por si alguna duda queda:

19 Botnia probablemente representa del orden de la mitad del crecimiento industrial desde que comenzó a funcionar en 2007, pero no influyó en 2005 ni 2006.

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Gráfico A-6

Porcentaje de los transables y la industria en el PBI

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1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Tra

nsab

les

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Indu

stri

a% transables sobre PBI % industria sobre PBI

La influencia del tipo de cambio real es indudable.

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Anexo 3La llamada “enfermedad holandesa” que es nuestra

Entre los economistas del primer mundo, en los años ’60 se popularizó el término “enfermedad holandesa” para describir el fenómeno del petróleo del Mar del Norte que causó en Holanda un enorme exceso de exportaciones que llevó al alza de la cotización del florín y la consecuente baja de la competitividad de todos los demás bienes transables de esa economía.

Si esos economistas hubieran mirado a América Latina, esa enfermedad no se llamaría holandesa sino latinoamericana, y la habrían descubierto ya en el Siglo XIX. La incomparablemente alta productividad y rentabilidad del ganado vacuno y lanar en Uruguay, del ganado vacuno y los granos en la Argentina, del caucho y más tarde el café en Brasil, del salitre y después el cobre en Chile, de varios minerales incluido el cobre el Perú, del petróleo en Venezuela, han determinado que estos países equilibraran sus balanzas comerciales sin producir otros bienes transables.20

Esta enfermedad asegura la mala distribución de la riqueza y el ingreso, por dos razones: primera, que la altísima rentabilidad del suelo –agropecuario o minero- beneficia al dueño del mismo; segunda, que al no producirse otros transables la creación de empleos en la actividad privada interna queda reducida a empresas muy pequeñas principalmente de servicios dedicadas a atender la demanda local –con gran frecuencia, apenas barrial- que por su pequeñez son necesariamente de baja productividad, a empleos de (casi) nula productividad en el sector público, y a actividades de altísimo ingreso pero poco generadoras de empleo –como el sector financiero- vinculadas a la exportación principal.

Ahora bien, todo ello ocurre si y sólo si el Gobierno acepta pasivamente los resultados del libre mercado, sin tomar en cuenta que los enormes diferenciales de productividad originan un caso claro de “falla del mercado”21 que exige medidas de política económica para corregir la mala asignación de recursos y la inequitativa distribución de los beneficios.

En el Uruguay durante décadas se reconoció esta “enfermedad uruguaya” y hubo distintos intentos de curarla. Durante los primeros sesenta años del siglo pasado, desde Batlle y Ordóñez hasta Batlle Berres, se usaron el contralor de importaciones y los tipos de cambio múltiples para atenuar sus efectos. Aunque son heterodoxos, estos mecanismos funcionaron bien por un tiempo, pero la experiencia indica que finalmente esa heterodoxia da lugar a maniobras ilícitas de muy difícil control que generan justificados efectos de rechazo en la opinión pública.

El siguiente intento fueron las detracciones del primer gobierno del Partido Nacional que, en esencia, cumplen exactamente el mismo rol de los cambios múltiples, al 20 En el patético caso de Venezuela, hasta principios de los ’80 importaban diariamente las lechugas frescas por avión desde Miami…

21 El “market failure” que reconocen los economistas neoclásicos avanzados.

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asignarle a las producciones exportables altamente rentables un tipo de cambio efectivo, neto de las detracciones, inferior al de otros productos. Siendo igual al intento anterior, éste corrió la misma suerte: al tiempo, en el imaginario popular las detracciones reemplazaron a los cambios múltiples como sinónimo de “acomodo”. Además, los actuales problemas políticos argentinos muestran hasta qué punto sería impensable reinstalar el mecanismo de las detracciones en el Uruguay.

Un tercer intento fueron los reintegros a la exportación industrial que, en vez de bajar el rendimiento de lo naturalmente rentable, perseguían aumentar el de lo que ostentaba rentabilidad normal. A poco andar hubo quienes exportaban piedras en cajones para cobrar el reintegro.

Las cuatro soluciones son malas: los tres intentos que conocimos de compensar la diferencia de productividad generan, después de un tiempo, corrupción e inmoralidad administrativa. Pero la operación libre de este mercado afectado por una falla crucial funciona sin interrupciones en el Uruguay desde que fuera adoptada por el equipo económico de la dictadura en 1978 y lleva a la concentración de la riqueza y la casi nula generación de empleos de calidad porque el tipo de cambio real es demasiado bajo para sustentar la aparición de actividades transables distintas de las que aprovechan la productividad de los recursos naturales.

Cuando, además, suben rápidamente los precios del producto exportable, la concentración de la riqueza se hace más intensa –porque el beneficiario es el propietario de la tierra-, y con una política libremercadista cae el tipo de cambio y se destruye la rentabilidad de las demás actividades transables que pudieran existir.

Esta estrategia decididamente libremercadista y concentradora de la riqueza es la que se ha aplicado desde hace décadas y ha resultado especialmente concentradora en los años recientes por el alza de los precios de exportación de productos primarios. Más adelante se discutirá como acercarse a una solución –una “cura de la enfermedad”- que esté libre de los problemas de las tres anteriores.

Parte II -

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El sector agropecuarioElementos para una estrategia de crecimiento y

desarrollo

1. Introducción

2. Elementos para apreciar en el proceso reciente

3. Las incertidumbres de la coyuntura

4. Los dilemas del desarrollo y las políticas apropiadas

*****

1. Introducción

El desarrollo consiste en un avance equilibrado y permanente en la generación de riqueza, en el acceso equitativo y universal a los frutos del crecimiento, en el desarrollo de las personas, el fortalecimiento de los valores y de las reglas de juego de la sociedad. Asimismo, el progreso debe ir acompañado de la preservación de la herencia que se trasmitirá a las próximas generaciones a través del respeto por los modos de vida y la cultura, por la preservación de los recursos naturales y del ambiente. Todo ello contribuye al mejoramiento de la convivencia, a la superación de conflictos, al aprovechamiento de oportunidades y al logro del bienestar general. Los países de mayor desarrollo humano, no son necesariamente los mas ricos ni los que mas crecen, sino aquellos que lo hacen mas equilibradamente22.

2. Elementos para apreciar en el proceso reciente

Las cadenas agroindustriales han sido el principal motor de crecimiento económico a lo largo de la historia del país. En los últimos siete años, han experimentado un crecimiento sin precedentes, lo cual a su vez, es el principal factor que explica el crecimiento de la economía en su conjunto. Es deseable que el crecimiento económico se apoye en una mayor diversificación de actividades. Sin embargo, las actividades de base urbana –en particular la industria y los servicios- no han sostenido a largo plazo una condición de competitividad que les haya permitido crecer en base al acceso a mercados externos, mientras que la pequeñez del mercado interno ha impuesto limitaciones a su crecimiento. La producción industrial y de servicios, solamente podrá crecer en la medida que mejore su competitividad y su oferta pueda acceder a los mercados externos. Probablemente este sea el principal desafío que enfrenta la estrategia de crecimiento económico nacional. 22 Tomado de la presentación del panel del Congreso Rioplatense de Economistas Agrícolas.

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El desarrollo agropecuario reciente presenta tres etapas bastante bien definidas e identificadas con bastante claridad en función de las características de la inserción de la producción agropecuaria en los mercados externos:

- Entre mediados de los 50s y mediados de los 80s predominó un mundo cerrado, con estrategias de crecimiento hacia adentro sin muchas posibilidades para un país pequeño como el nuestro. Las exportaciones

del país se concentraron en pocos productos (esencialmente carne y lana) y su destino principal fue a una Europa Occidental que protegía su agricultura y progresivamente iba reduciendo sus necesidades de importación y volcando excedentes al mercado mundial deprimiendo los valores y las oportunidades de comercialización. La estrategia de crecer hacia el mercado interno que resultó medianamente exitosa en países mayores o integrados en bloques económicos, resultó ineficaz en un mercado tan reducido como ROU. Fueron años de muy lento crecimiento, fuerte empobrecimiento del país, crisis políticas y dictadura. También, el país fue una excepción en un mundo que creció intensamente a pesar de guerras coloniales, guerra fría, revoluciones y dictaduras. (gráfica)

- Entre medidos de los 80s y fines de los 90s, con la apertura democrática regional, el país negocia y encuentra ventanas de comercio en la región. Primero los acuerdos del PEC y CAUCE y mas tarde la integración al MERCOSUR, hicieron posible una diversificación incipiente de las exportaciones, de los destinos de las mismas y de las inversiones y la producción. El desarrollo del turismo, los servicios financieros y otros servicios, el despegue de ciertas industrias y nuevas actividades agropecuarias (muy significativamente la lechería y el arroz) explicaron un

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moderado despegue de la economía luego de tres décadas de estancamiento. Sin embargo, también la llamada MERCOSUR dependencia, determinó que ante las dificultades económicas de las socios mayores, -economías históricamente muy inestables- nuestra pequeña economía haya operado como variable de ajuste, lo cual contribuyó a acentuar los efectos de la crisis mundial 2001. Además de la integración a la región, debe subrayarse la importancia que durante los años 90s tuvo para el país la negociación de la apertura del comercio agrícola a través de la Ronda Uruguay, que redujo algunas de las políticas proteccionistas más distorsivas. Asimismo, las políticas internas redujeron notablemente las regulaciones a la comercialización de productos, favoreciendo la inversión, la innovación y el acceso a mercados.

- En el correr de este siglo, las oportunidades de crecimiento se han multiplicado por la mayor demanda global y el mayor acceso a

mercados, lo cual ha conducido a la economía a un crecimiento sin precedentes en el país. Desde 2002, el país está transitando efectivamente su pasaje a la integración económica global, con todas las oportunidades –y también los riesgos y necesidades de reformas- que ello implica.

Estos tres períodos de nuestra historia reciente se caracterizan por tasas de crecimiento diferentes, las cuales expresan los problemas y oportunidades experimentados a lo largo de mas de medio siglo. Las mismas, se exhiben en el cuadro siguiente: Tasas de crecimiento acumulativa anual del

PIB

Pib general pib agropec

Entre 1955 y 1985 0,94 0,53

Entre 1985 y 1998 3,60 2,56Entre 2002 y 2008 4,05 7,56

En la gráfica que sigue, se muestra la correlación entre el crecimiento agropecuario y el crecimiento general de la economía. Se observa asimismo el efecto positivo sobre las actividades no agropecuarias que tuvo la integración regional a partir de mediados de los 80s.

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La nueva inserción internacional significa no solamente el acceso a nuevos mercados, sino también una importante diversificación de productos, que se manifiesta en los cambios que han existido en la composición de la producción. La producción de granos, leche, carne vacuna y productos forestales crece activamente, mientras que la lana y las producciones con destino en el mercado interno se estancan o se contraen.

El crecimiento agropecuario, en la medida que se desarrolla en una superficie que no se modifica, implica un fuerte aumento de la productividad del suelo. Actividades como los granos y la forestación que producen mayor valor por há que la ganadería, la desplazan y aumentan por esa vía la producción global del sector. Por su parte, cada una de las actividades, aumenta sus rendimientos, incorporando calificaciones humanas, innovaciones, tecnología y organización. La suma de aumento de las actividades que generan mas valor y el crecimiento de rendimientos, resulta en el notable aumento de la producción que alcanza a casi al 70% entre 2002 y 2008.

- La posibilidad de buenos negocios de base agropecuaria y agroindustrial motivados por la demanda externa y por políticas aplicadas por los distintos gobiernos, motiva inversiones de quienes están produciendo y atrae la presencia de nuevos jugadores. Ello aumenta la demanda de tierra.

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- La competencia por la tierra, aumenta el precio y la renta del suelo. Desde 2002 el precio de la tierra en promedio se ha mas que triplicado. No todas las tierras –calidades y localizaciones- se valorizan de la misma manera, algunas l o han hecho en mucha mayor medida.

- Suelos más caros, inducen modificaciones en la forma de producir, de manera que se tiende hacia combinaciones de producción que empleen

menos tierras –que es el recurso que se encarece- y más insumos, equipos, calificaciones humanas y formas de organización y gerencia mas eficaces. Pocas cosas como los altos valores de la tierra explican, pero a la vez inducen al aumento de la productividad de los factores nacionales.

- Este efecto ha promovido el aumento de los rendimientos de cada actividad, como se presentó en los párrafos anteriores. Estos aumentos, por su intensidad y generalización, resultan inéditos para la historia del sector que siempre se consideró como un sector que presentaba barreras de largo plazo para adoptar innovaciones y cambios técnicos.

- Por su parte, actividades más competitivas –en el sentido de que están en condiciones de pagar más renta por el uso del suelo- desplazan a las menos productivas (ej. Forestación, granos y lechería a la ganadería). Y productores más competitivos –mayores capacidades, acceso a financiamiento,

conocimiento, etc.- desplazan a productores menos competitivos.

- Existen fuertes incentivos para el cambio en el uso del suelo, hacia actividades más intensivas y desplazando a la ganadería, proceso que

está ocurriendo en forma acelerada.

- Las transformaciones en curso que se basan en la expansión de nuevas actividades hacia territorios sin tradición y la adopción de tecnologías

más complejas, hacen necesarias nuevas capacidades humanas: empresarios, técnicos, mandos medios, trabajadores, servicios de apoyo, oficios de toda índole.

- Ha tenido lugar un acelerado proceso de adiestramiento/ capacitación y fortalecimiento de las capacidades, especialmente en lo referente a los

mandos medios y oficios que requieren cierta especialización. Maquinistas, mecánicos, capataces, constructores, herreros, carpinteros y encargados de supervisar operaciones, transportistas y toda clase de servicios comerciales y de apoyo, de base urbana: proveedores de insumos, aserraderos, servicios forestales, etc. No existe información detallada de estos movimientos, aunque las encuestas registran que el empleo rural aumentó más que el producto.

- Asimismo, los ingresos aumentaron en forma importante.

- Los sistemas formales de capacitación, formación técnica y profesional no han sido capaces de fortalecer su oferta de servicios a las velocidades con que se demandan.

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- Procesos más complejos y capital humano más valioso, hacen posible pero además hacen necesario, construir formas organizativas e instituciones

apropiadas a las nuevas condiciones.

- Se desarrollan redes de empresas que operan coordinadamente en los procesos productivos.- Las empresas cada vez más son parte de una red que las articula

horizontal y verticalmente en forma permanente. Bloques de empresas trabajan en forma coordinada/ orquestada. La división de las actividades entre empresas prevé la mayor especialización posible, división del trabajo, aumento de escala y máxima eficiencia en la función de cada una.

- Las empresas cooperan para obtener un producto, de manera que cada parte comparte la responsabilidad por todo el proceso y por el resultado.

- Los procesos, los productos, los mercados, las formas de organización, son cada vez más específicos, más sujetos a reglas de calidad, puntualidad,

especificaciones.

- La especialización y división del trabajo, determina que los óptimos se logren con mayores escalas de operaciones, lo que lleva también a la reducción de costos.

- Estas redes, se organizan alrededor de una empresa ordenadora que organiza el sistema y contrata múltiples empresas satélites que

asumen responsabilidades específicas en la cadena de valor.

- Aparecen asimismo, nuevas modalidades en los servicios: nuevas maneras de comercializar, de manejar los riesgos, seguros, mercados futuros, de financiarse: fideicomisos, fondos. La organización del transporte y la logística, etc.

Las cadenas agroindustriales que se han desarrollado en los últimos años –granos, forestal, la lechería neocelandesa- se caracterizan por haber llevado a la explotación agropecuaria un modelo de organización de características industriales. Cada una de las decisiones y cada una de las prácticas, se llevan adelante con rigor industrial, con el propósito de lograr resultados óptimos. Estos modelos, en la medida que tienden al óptimo, también tienden a parecerse entre sí. En nuestro medio, han venido –predominantemente- de la mano de empresas extranjeras. Probablemente, la excelencia en la gestión y la organización, representan las innovaciones esenciales que hacen posible una mayor aptitud para elevar la competitividad y acceder a los recursos humanos y naturales óptimos y valorizar inversiones.

Estos modelos industriales de desarrollo reciente, se han generalizado en la producción forestal y de granos y se insinúan en la producción lechera. Sin embargo, la ganadería que es la principal actividad económica del país, no ha entrado más que muy marginalmente en esta lógica

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empresarial. En un universo de más de 20mil ganaderos, probablemente no sea posible incluir en la categoría ni siquiera al 5%. Predomina el modelo familiar, donde se combinan las decisiones y las prácticas domésticas con las empresariales, lo cual aleja a las decisiones empresariales de su óptimo. Las escalas de producción son pequeñas, existe escasa especialización y división del trabajo. También es escasa la conectividad entre empresas.

El contexto actual de la ganadería está cambiando rápidamente y probablemente de manera irreversible. Las condiciones evolucionan hacia la difusión de modelos ganaderos más productivos, capaces de superar algunas de sus limitaciones mas antiguas y responder a las demandas globales. Asimismo, probablemente mas temprano que tarde la ganadería despierte el interés de inversores extranjeros corporativos. Ello estaría justificado por los valores actuales de la carne, por el rol estratégico que está adquiriendo el MERCOSUR para el abastecimiento global de productos cárnicos y por las buenas condiciones ambientales, institucionales y sanitarias del país. Mientras la productividad aumenta con gran dinamismo, la superficie ocupada decae y entre 1989 y 2007, el número de ganaderos se redujo en un 15%, en lo que parece ser un proceso de dificultades de adecuación de muchos productores cuando las condiciones inducen a cambios profundos en los procesos productivos. Esto ya ocurrió en la agricultura de granos, en la lechería y en la granja.

Esta lógica de desarrollo –la industrialización de la agricultura- entra en una dinámica continuada donde se hace necesaria la permanente adopción de innovaciones que a su vez elevan la productividad y consecuentemente la competencia por los recursos humanos y los recursos naturales.

3. Las incertidumbres de la coyuntura

La crisis financiera reciente ha provocado una fuerte desvalorización de los activos financieros, las materias primas y las monedas. Entre otros han caído los precios de los granos, de la madera, de la lana, de la leche y de la carne. Además, la ausencia de crédito dificulta las operaciones de comercio exterior. Estos meses de fines 08, principios 09, en los cuales deberá reorganizarse el sistema financiero mundial y retomarse los flujos comerciales, representan una gran incertidumbre acerca del comportamiento de los mercados. Para peor, en nuestro país, en el último año ha llovido menos del 40% de lo que llueve normalmente, bajando intenciones de siembra y cosechas.

Los principales expertos pronostican una normalización de las operaciones financieras y de los flujos de comercio. Para ese entonces habrá

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que prever precios de exportación menores a los del primer semestre de 2008, pero mayores a los históricos. Asimismo, habría que poner en la balanza el proceso de modernización, tecnificación, desarrollo de la gerencia y de organizaciones que han tenido lugar y que ponen al país entre los productores más competitivos del mundo. Con menores precios, se espera una rentabilidad que continuará atrayendo inversiones al agro y promoviendo el crecimiento. No obstante en lo inmediato habrá grandes dificultades y es probable que caiga el producto 2009.

4. Los dilemas del desarrollo.La necesidad de diseñar políticas públicas apropiadas para el

nuevo contexto de desarrollo y favorecer estrategias privadas que favorezcan la elevación sostenida de la competitividad.

En estos años recientes, ha tenido lugar un crecimiento agropecuario inédito en la historia, a la vez que las perspectivas señalan –aunque con cambios y moderación- la probable continuidad de los principales factores que lo han hecho posible; especialmente: demanda externa, comercio más libre, fortalecimiento de las capacidades competitivas locales, dificultades globales para aumentar la oferta. Sin embargo hay evidencias -no siempre bien medidas- de que el crecimiento ha motivado efectos no deseados en diversos planos, especialmente respecto de las desigualdades en el acceso a oportunidades y la correspondiente exclusión de muchos actores de los frutos de esta explosión productiva. Ello ha puesto de manifiesto la presencia de fallas en el funcionamiento de los mercados y la insuficiencia de las reglas de juego para asegurar la equidad.

Por su parte, las maneras de operar sobre el desarrollo se deben modificar sustancialmente. Las políticas públicas diseñadas para enfrentar los retos del pasado, han perdido eficacia. Hoy parecen sin sentido las políticas de protección del mercado interno ambientando las ineficiencias productivas y los subsidios a la producción pagados por el consumo23 o las políticas de colonización para enfrentar los problemas de exclusión. En cambio adquieren relevancia las políticas dirigidas a fortalecer la competitividad externa, especialmente aquellas dirigidas a favorecer la consolidación de nuevos desarrollos institucionales y nuevas formas organizativas para producir y al fortalecimiento de las capacidades humanas que eleven la productividad y el

23 hoy todavía quedan harapos de estas políticas en el sector de la granja y el sector azucarero, dos sectores no competitivos, cuya sobre vivencia la pagan los consumidores

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ingreso de empresarios y trabajadores vinculados con las cadenas agroindustriales.

Por el lado de las estrategias privadas, las formas organizativas e institucionales se han transformado, potenciadas por los cambios en la tecnología y los mercados. La mayor proporción del crecimiento de la producción agropecuaria está guiada por corporaciones globales. En la forestación, la producción de granos y la lechería, las empresas más dinámicas son corporaciones basadas en el extranjero, que financian sus negocios en las principales bolsas del mundo. Los empresarios nacionales tradicionales, en su mayoría dirigiendo empresas familiares no han sido capaces de mantener el ritmo de crecimiento y de adopción de innovaciones que establecen las empresas líderes. Siempre hay excepciones a la regla general.

En este contexto de oportunidades y problemas, los principales focos sobre los cuales será conveniente diseñar nuevas políticas para aprovechar oportunidades y superar los problemas, son los siguientes:

Equidad e integración social. Empresarios familiares PYMES rurales, trabajadores. De alguna forma son perdedores en la competencia por el uso y manejo de l os recursos naturales y aquellos sectores que soportan los mayores costos para acceder a las oportunidades de la modernidad.

Las estrategias deberán orientarse mas que a repartir objetos y a reducir las oportunidades para empresarios mas competitivos (como se prioriza en la actualidad) se focalizarán en instrumentos que favorezcan el desarrollo de las capacidades humanas, la innovación en la tecnología, pero especialmente en las formas organizativas, en instituciones apropiadas y en facilitar el acceso a oportunidades.

Fortalecimiento del espíritu emprendedor y elevación da la capacidad competitiva de las empresas nacionales frente a las extranjeras. Nuevamente es un asunto relacionado con capital humano, instituciones y organizaciones.

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Comercio y acceso a mercados. Se observó la importancia decisiva que han tenido en el desarrollo agropecuario y de la economía, el acceso a mercados. En esta coyuntura, frente al probable fracaso de las negociaciones multilaterales (Doha), resulta decisiva la capacidad para negociar bilateralmente.

Preservación de recursos naturales. Establecer normativas, vigilancia y castigos. No a priori ni multiplicando infinitamente la burocracia. Existe muy elevada conciencia desde el sector privado (como asimismo en los temas sanitarios) lo cual debería ser aprovechado para establecer políticas dirigidas por el diálogo público privado.

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