El Procede y el Piso en l incorporacióa n del suelo de ...aleph.academica.mx/jspui/bitstream/56789/21774/1/19-056-2004-0313.pdf(56), pp 313-37. 5 . 314 ESTUDIO S DEMOGRÁFICO URBANO

E l Procede y el Piso en la incorporación del suelo de propiedad social a usos urbanos en los municipios conurbados de la Z M C M

L u c y Nelly Maya González*

En este artículo se revisan los mecanismos de incorporación regulada del suelo de origen social1 al desarrollo urbano en el ámbito de los municipios conurbados de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). A diez años de las modificaciones al artículo 27 constitucional se explora la forma en que los programas Procede y Piso han participado en la regulación del cambio de uso de suelo de rural a urbano, los factores que han influido en que los ejidatarios hayan decidido utilizar los nuevos mecanismos de desincorporación del régimen de propiedad social y la posición de los distintos actores involucrados (ejidatarios, Sector Agrario, Corett, desarrolladores privados y municipios) ante estos mecanismos.

Palabras clave: suelo, ej ido, artículo 27 constitucional, Procede, Piso. Fecha de recepción: 9 de enero de 2003. Fecha de aceptación: 17 de marzo de 2004.

Procede a n d Piso i n the I n c o r p o r a t i o n o f Socially-Owned Property i n t o U r b a n Uses i n Muni c ipa l i t i e s i n the MCMZ C o n u r b a t i o n

This article reviews the mechanisms for the regulated incorporation of socially-owned property into urban development in municipalities in the Mexico City Metropolitan zone (MCMZ) conurbation. Ten years after the modifications to Article 27 of the Constitution, the author explores the role played by the implementation of the Procede and Piso programs in the regulation of the change of land use from rural to urban, the reasons why ejido owners have decided to use the new mechanisms for separating from the social property regime and the position of the various actors involved (ejido owners, Agrarian Sector, Corett, private developers and municipalities) vis-á-vis these mechanisms.

Keywords: l and , e j ido, Art i c le 27 o f the Const i tut ion , Procede, Piso.

* Profesora asistente de la División de Economía del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A .C . (CIDE). Correo electrónico: [email protected].

1 Se refiere indistintamente a las tierras de ejidos y comunidades.

E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y URBANOS, v o l . 19, núm. 2 (56), pp. 313-375

mailto:[email protected]

314 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

Introducción

Son tres los pr inc ipa les objetivos de l presente artículo: e l p r i m e r o es presentar las tendencias actuales de los avances de l P r o g r a m a de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares U r b a n o s (Procede) en los m u n i c i p i o s conurbados de la Zona M e t r o p o l i t a n a de la C i u d a d de Méx ico , 2 ya que los mecanismos de incorporac ión regula da de suelo de o r i g e n social están condic ionados e n b u e n a m e d i d a p o r los resultados de este p r o g r a m a .

E l segundo objet ivo es averiguar con qué frecuencia se h a n u t i l i zado la adopc ión de l d o m i n i o sobre tierras parceladas y la aportación de t ierras de uso c o m ú n a sociedades inmob i l i a r ias c o m o mecanismos de incorporación regulada de l suelo al desarrol lo u r b a n o e n los núcleos agrarios certi f icados p o r el Procede e n los m u n i c i p i o s seleccionados. Y el tercero es revisar en qué med ida se c u m p l i e r o n las metas de l P r o g r a m a de Incorporac ión de Suelo Social al Desarro l l o U r b a n o (Piso) .

E l trabajo se d iv ide e n cuatro secciones y se inc luyen además a l gunas ref lexiones finales. E n la p r i m e r a se presentan los antecedentes de la incorporación de l suelo de p r o p i e d a d social en la ZMCM; en la segunda se expl ica brevemente el f u n c i o n a m i e n t o de l Procede y se presenta su avance e n los m u n i c i p i o s conurbados h a s t a j u n i o de 2003, d i f e renc iando los núcleos agrarios de acuerdo con su etapa e n el p r o ceso de certificación.

E n la tercera sección se exp l i can de manera general los mecanismos legales de incorporación de l suelo de p r o p i e d a d social a usos urbanos : cuáles son las condic iones en que los e j idatar ios 3 h a n optad o p o r ut i l i zar estos mecanismos, cuál es la m a g n i t u d de la superf ic ie

2 E n 1998 la ZMCM se extendía sobre el Distrito Federal, 37 municipios conurbados del Estado de México y uno del estado de Hidalgo (Conapo, 1998). E n el presente trabajo de investigación se consideran como área de estudio 36 de los 37 municipios conurbados del Estado de México, aunque nos hubiera gustado incluir toda la ZMCM. Se excluyeron el municipio mexiquense NezahualcóyoÜ (porque desde el inicio del Procede ya no contaba con superficie de propiedad social) y Tizayuca, del estado de Hidalgo, para facilitar la obtención de la información. Tampoco se incluyeron los núcleos agrarios del Distrito Federal, pues el Procede no se ha instrumentado en esa entidad.

3 Los miembros de los núcleos agrarios son referidos en este trabajo como ejidatarios aunque se trate de ejidatarios o de comuneros, ya que es factible aplicar todas las disposiciones a las comunidades que prevé la Ley Agraria para los ejidos, incluyendo el Procede y los mecanismos de incorporación de suelo de propiedad social que aquí se estudian, siempre y cuando no contravengan lo dispuesto expresamente en la misma ley.

E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 315

i n c o r p o r a d a y cuál ha sido el dest ino de estos terrenos. E l análisis se centra e n los datos de aportación de tierras a sociedades i n m o b i l i a rias y de incorporación d e l suelo a l mercado med iante e l d o m i n i o p l e n o e n t r e el año de 1993 y e l mes de j u n i o de 2001 , a u n q u e t a m bién se presentan datos actualizados de estos dos mecanismos hasta j u n i o de 2003.

Debe advertirse que e n este artículo se anal izan las cond i c i ones p o r las cuales los ej idatarios h a n segregado la superf ic ie de sus e j idos , pero no se estudian las características de aquellos que n o h a n h e c h o uso de estos mecanismos. Por e l t i p o de fuentes de información u t i l i zadas, tampoco fue posible cuant i f i car en qué m a g n i t u d cont inúa presentándose la ocupac ión i r r e g u l a r d e l suelo de p r o p i e d a d social .

E n l a cuarta sección se compara la frecuencia con que se u t i l i z a r o n los mecanismos de incorporación explorados en la sección a n t e r i o r y los de l a expropiación p r o m o v i d a p o r la Comisión para la Regulariza-ción de la Tenencia de la T i e r r a (Core t t ) , refiriéndose sólo a los núcleos agrarios considerados en e l Piso respecto a las metas proyectadas p o r este programa entre 1996, fecha de su i n i c i o , y el año 2000. I m p o r ta además observar la m a g n i t u d de la incorporación regulada de l suelo de o r i g e n social para la construcción de v iv ienda de interés social y comparar la con otros tipos de prop iedad . E n este caso, el per í odo de estudio se ext iende de 1999 a 2002 y abarca sólo aquellos núcleos que habían adoptado e l d o m i n i o p leno o habían aportado sus tierras a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a antes de j u n i o de 2001. E l artículo finaliza con algunas reflexiones sobre los resultados a que se llegó.

Para el desarrol lo de l presente trabajo fue necesario consul tar y analizar datos n o publ icados de la Procuraduría A g r a r i a ( P A ) y de l Registro A g r a r i o N a c i o n a l ( R A N ) , tanto de sus delegaciones e n e l Estado de México c o m o de sus of ic inas centrales. Se t rata de datos desagregados p o r núcleo agrar io . Estos se c o m p l e m e n t a r o n c o n i n formación proven iente de los Tabulados básicos por municipio, Procede, abril de 1992 a diciembre de 2003, Estado de México ( INEGI , 2004) , de d o n de se o b t u v i e r o n las características p o r m u n i c i p i o de la super f i c ie m e d i d a 4 de los núcleos agrarios en que ha trabajado el I n s t i t u t o N a c i ona l de Estadística, Geografía e Informática ( I N E G I ) .

También se utilizó información n o pub l i cada de la delegación mexiquense de l a Core t t sobre la superf ic ie exprop iada entre 1996 y

4 Esta superficie es la que ha medido el INEGI y no coincide necesariamente con la que ha certificado el RAN.


2000 para la regularización de asentamientos h u m a n o s y la construc c ión de nueva in fraestructura .

Las inmob i l ia r ias que desarro l laron unidades habitac ionales de interés social sobre la superf ic ie de p r o p i e d a d social segregada 5 e n tre 1999 y 2002 p r o p o r c i o n a r o n el dato de l número de viviendas que construyeron en esos años, el cual fue comparado c on el n ú m e r o t o tal de viviendas de este t ipo construidas e n los m u n i c i p i o s c onurbados d u r a n t e el m i s m o p e r i o d o de acuerdo con la información de la e m presa Softec (2004) , 6 consultora en proyectos i n m o b i l i a r i o s .

Para conocer los esfuerzos inst i tucionales y la f o r m a e n que h a n v e n i d o trabajando las distintas dependencias que c o l a b o r a r o n en los trabajos de Procede, c omo la PA, el RAN y la Coret t , se entrevistó a algunos de sus func ionar ios . E n j u n i o de 2001 se abordó a los f u n c i o narios de la PA y de l RAN, y de nuevo se les entrevistó en j u l i o de 2003 con l a f i n a l i d a d de aclarar las dudas surgidas de u n p r i m e r análisis. Además se concer taron reuniones c on func ionar ios de estas mismas dependencias que i n t e r v i n i e r o n en la aplicación de los mecanismos de incorporac ión de suelos de p r o p i e d a d social a usos urbanos . Las p r e guntas g i r a r o n en t o r n o a las di f icultades que se presentaron d u r a n t e los trabajos de adopc ión de l d o m i n i o p l e n o sobre la superf ic ie parcelada y la aportación de tierras de uso c o m ú n a sociedades i n m o b i l i a rias, y se pidió su op in ión sobre esos mecanismos.

C o n el fin de indagar sobre las condic iones que suelen i n f l u i r e n la decisión de los ej idatarios a favor de ut i l i zar los mecanismos de incorporac ión disponibles , se entrevistó a algunos integrantes de los 14 núcleos agrarios que hasta j u n i o de 2001 habían adoptado e l do m i n i o p l eno sobre sus parcelas, de los dos núcleos que a p o r t a r o n su t i e r r a a sociedades inmob i l i a r ias ejidales, y de l núcleo e n d o n d e se u t i l i z a r o n los dos mecanismos antes de esa fecha. E n j u n i o de 2001 se entrevistó a algunos ejidatarios de cinco núcleos agrarios c omo parte de la p r i m e r a etapa de investigación, y e n j u n i o de 2003 a ejidatarios de los otros 12 núcleos.

5 Se refiere al suelo de propiedad social, que ha cambiado su régimen de propiedad para convertirse en privada mediante la adopción del dominio pleno o la aportación a sociedades inmobiliarias.

6 De acuerdo con las Estadísticas de Vivienda de 1999 a 2002 editadas por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi), el número total de viviendas financiadas durante ese periodo en uno de los municipios del estudio (Coacalco) fue de poco menos de la mitad de las viviendas construidas tan sólo en suelo de origen social, por lo que se decidió acudir a otra fuente, Softec, para conocer este dato.


Se consu l taron en la delegación de l RAN en e l Estado de M é x i c o los registros públicos de cada u n o de estos núcleos en busca d e los n o m b r e s y las direcciones de los representantes de los núcleos agrarios en e l m o m e n t o de la aplicación de l Procede o de a lguno d e los mecanismos de incorporac ión ; también se buscaron los datos de los actuales representantes.

Só lo se logró entrevistar a ocho ej idatarios que habían o c u p a d o algún cargo de representación; en el resto de los núcleos agrarios los representantes n o accedieron a la entrevista o b i e n n o fue pos ib le localizarlos. De las conversaciones c on los que h a n desempeñado a l gún cargo de representación de l e j ido se obtuvo la información más ampl ia , l o cual podría estar d i rec tamente re lac ionado c o n su m a y o r c o n o c i m i e n t o sobre la nueva Ley A g r a r i a y los proced imientos r e q u e r idos e n la incorporación regulada de tierras al desarrol lo u r b a n o para p o d e r actuar en los órganos de decisión. E n el resto de los núcleos agrarios seleccionados se entrevistó a ej idatarios que n o habían o cupado algún cargo de representación e j idal .

Antecedentes

C o m o resultado de l acelerado c rec imiento de la C i u d a d de Méx i co , desde mediados de l siglo pasado su área urbanizada se extendió p r i m e r o sobre el t e r r i t o r i o de l D i s t r i t o Federal , después sobre algunos m u n i c i p i o s de l Estado de México , y más rec ientemente sobre e l m u n i c i p i o Tizayuca de l estado de H i d a l g o . A c t u a l m e n t e más de dos terceras partes de la ZMCM se ex t i enden sobre los m u n i c i p i o s conurbados deb ido e n parte a la restricción para cons t ru i r en el D i s t r i t o Federal y al desarro l lo de la in f raes t ruc tura vial hacia esa zona.

Este crec imiento ha incorporado mediante instrumentos legales, y también con formas ilegales, suelo de p r o p i e d a d privada para usos ur banos ( 6 3 % ) , además de suelo de prop iedad social ( 2 7 % ) , federal (3%) y d e l ex Vaso de Texcoco (6%) (Cruz, 1997: 17). E n particular , para que el suelo de prop iedad social pase a los usos urbanos de f o r m a regulada se ha requer ido c u m p l i r con dos condiciones: des incorporar lo de l régimen de prop iedad ej idal o c o m u n a l y contar con los permisos de uso de suelo y de construcción (Olvera, 2002: 191).

Según la Ley Federal de Re fo rma A g r a r i a vigente hasta antes de 1992, l a t i e r ra de p r o p i e d a d social n o se pod ía vender, embargar, n i traspasar a terceros, p e r o cada e j idatar io podía ceder sus derechos


ejidales a u n único sucesor. Desde la década de los cuarenta , los m e canismos legales para l i be rar la p r o p i e d a d social de tales restr i cc io nes y fac i l i tar dist intos usos de l suelo f u e r o n : la creación y ampliac ión de zonas urbanas ejidales; 7 la p e r m u t a , hasta antes de 1971 (Schte in-gart , 1990), y la expropiac ión p o r u t i l i d a d pública, que cont inúa v i gente . A la par se d i e r o n procesos ilegales, entre ellos la c o m p r a v e n t a y la subdivisión de las tierras ejidales tanto p o r integrantes d e los p r o pios núcleos agrarios c omo p o r personas ajenas a éstos, además de la ces ión de suelo e j ida l a más de u n m i e m b r o d e l h o g a r p o r cada e j idatar io (Aguado , 1998).

A p a r t i r de los setenta la regularización de asentamientos i r r e g u lares sobre tierra de p r o p i e d a d social se convirtió en u n o de los r e n glones más impor tantes de la política urbana , deb ido a su p r o l i f e r a c ión. E n el Estado de México se creó con ta l fin e l I n s t i t u t o de Acc i ón U r b a n a e Integración Social ( A u r i s ) 8 c o m o u n organismo desconcent rado de l gob ie rno de l estado. A l m i s m o t i e m p o el g o b i e r n o federa l c reó l a Coret t , que sufrió varias modi f icac iones en su es tructura y a l cances hasta que en 1999 fue sectorizada en la Sedesol.

Hacia principios de la década de los noventa ya se había asentado en la ZMCM, sobre suelo de prop iedad social, alrededor de la tercera parte de las colonias populares de las cuales u n gran número se f ormó mediante asentamientos irregulares; asimismo se habían construido algunas unidades habitacionales promovidas por institutos estatales sobre terrenos expropiados de este t ipo de propiedad (Cruz, 2001: 157 y 252).

A p a r t i r de las reformas de 1992 al artículo 27 const i tuc iona l y la expedic ión de la nueva Ley Agrar ia , existen dos vías jurídicas para regular izar los asentamientos irregulares en suelo de p r o p i e d a d social : la e x p r o p i a t o r i a 9 y e l r e conoc imiento de l derecho de los avecindados y posesionarlos p o r parte de la Asamblea e j ida l . Esta asamblea constituye la a u t o r i d a d máxima de l núcleo agrar io y la ley le o torga la facu l tad de sol ic itar la titulación de los predios (solares urbanos ) a favor de cada e j idatar io , avecindado y posesionarlo. Ambas vías p u e d e n ser aplicadas también a terrenos n o ocupados, p o r l o que const i tuyen

7 Aunque en muchas ocasiones fueron utilizadas para disfrazar la venta ilegal de suelo ejidal (Cruz, 2001: 197-202).

8 Actualmente Auris ya no regulariza la tenencia de la tierra. Promueve, coordina y fomenta la construcción, el mejoramiento, la regeneración y la rehabilitación de viviendas y fraccionamientos en el Estado de México (véase http://www.edomex. gob.mx/auris/marco.html).

9 Que también sigue funcionando con el propósito de adquirir terrenos libres para la creación de reservas y la construcción de infraestructura.

http://www.edomex


mecanismos de incorporac ión regulada de tierras de o r i g e n soc ial al desarro l lo urbano .

De acuerdo con esta ley, además de la expropiación es pos ib le cambiar el régimen de p r o p i e d a d social a pr ivada m e d i a n t e o t r o s dos esquemas: la adopc ión de l d o m i n i o p l e n o sobre parcelas, y la a p o r t a c ión de tierras de uso c o m ú n para cons t i tu i r sociedades mercant i l es . Además estos mecanismos p e r m i t e n i n c o r p o r a r e l suelo de los núcleos agrarios a usos urbanos en f o r m a regulada s iempre y c u a n d o dichas tierras estén consideradas d e n t r o de los planes y p r o g r a m a s locales vigentes e n mater ia urbana de asentamientos h u m a n o s 1 0 y para su f ra c c i onamiento y venta se e m p l e e n las disposiciones aplicables al suelo d e p r o p i e d a d pr ivada.

Por o t ra par te , e n el Programa N a c i o n a l de Desarro l lo U r b a n o (PNDU) 1995-2000 se subraya la necesidad de d isponer de suelo sufi c iente p a r a satisfacer los r equer imientos de vivienda, sobre t o d o de interés social, de e q u i p a m i e n t o u r b a n o y la p r o p i a expansión u r b a n a . De acuerdo con este p r o g r a m a , las ciudades de l país crecerían alred e d o r de 150 000 hectáreas hasta e l año 2000, y de éstas 6 5 % corresponder ía a suelo de o r i g e n social, según los planes y programas de desarro l lo u r b a n o locales.

E n este marco y para agil izar la incorporac ión de d i c h o suelo al desarro l lo u r b a n o el gob i e rno federal creó en 1996 el Piso. D e n t r o de este p r o g r a m a se h a n c o o r d i n a d o la Sedesol, e l sector agrar io y los gobiernos de los estados y m u n i c i p i o s para concertar la i n c o r p o r a c ión de suelo de p r o p i e d a d social a la o ferta legal al servicio de las inst i tuc iones públicas, sociales y privadas de vivienda y al desarro l lo i n m o b i l i a r i o ; a l a vez pre tende hacer partícipes a los ej idatarios de los beneficios derivados de su urbanización. Los mecanismos de incor porac ión de suelo que promovió e l Piso f u e r o n los p e r m i t i d o s p o r la Ley A g r a r i a , i n c l u y e n d o los de incorporación de suelo l i b r e y la expropiac ión para regularízación.

E n e l Programa N a c i o n a l de Desarro l lo U r b a n o y Ordenac ión de l T e r r i t o r i o 2001-2006 (PNDU-OT) se continúa reconoc iendo a los ejidos c o m o los pr inc ipales suministradores de t i e r ra para e l creci m i e n t o u r b a n o , p o r q u e dos terceras partes de la t i e r ra que rodea los po l ígonos urbanos d e l país son de p r o p i e d a d social.

1 0 Para reforzar los cambios a la Ley Agraria en materia urbana, en 1993 se expidió una nueva Ley General de Asentamientos Humanos que establece la competencia de las autoridades locales en materia de asentamientos humanos y fortalece la autoridad municipal en materia urbana (González y Vargas, 2000: 63).


E n congruenc ia con el PNDU-OT, e l Programa Sectorial d e V i v i e n da 2001-2006 inc luye la coord inac ión de l sector agrar io , l a C o r e t t y demás entidades relacionadas c o n los programas de suelo p a r a c o n t i n u a r la p r o m o c i ó n de los mecanismos de incorporación r e g u l a d a que contenía el Piso. Pero esta vez se pre tende reforzar la creac ión de reservas terr i tor ia les acordes c on la n o r m a t i v i d a d de desarro l l o u r b a n o c o m o u n a estrategia para i m p u l s a r e l sector vivienda. Para l levar a cabo este c o m e t i d o se planteó e l Programa Suelo L i b r e (Su l i ) que o p e r a la Core t t c omo aux i l i a r de la administración f edera l , estatal y m u n i c i p a l . Su propósito es fac i l i tar med iante la expropiac ión concertada, p r i n c i p a l m e n t e de ejidos y comunidades , la incorporac ión de t ierras c on uso agropecuario consideradas para la expansión de la c i u d a d p o r el p l a n de desarrol lo u r b a n o vigente , cuya o cupac i ón i r r e gu lar o cuya venta sea i n m i n e n t e e n el corto plazo, a la reserva t e r r i t o r i a l u r b a n a para e l desarrol lo u r b a n o .

E l avance del Procede en los municipios conurbados de la ZMCM hasta junio de 2003

E l nuevo marco legal agrar io ha r e q u e r i d o que u n a m p l i o c o n j u n t o de actividades dé operat iv idad a las disposiciones que cont i ene . A l g u nas de ellas las ha realizado el Procede, p r o g r a m a que se puso e n m a r c h a en 1993 con el objet ivo de exped i r y entregar a sus benef ic ia rios los certif icados y títulos correspondientes . E n p r i n c i p i o su apl icac ión h a generado mecanismos para regular las tierras de p r o p i e d a d social al d e l i m i t a r la superf ic ie de los núcleos agrarios, ya que m u chos de los certif icados ejidales entregados a los ej idatarios hasta a n tes de la aplicación de este p r o g r a m a n o d e l i m i t a b a n c laramente las super f i c ies de los núc leos agrar ios respecto a o t ros , o e n t r e los e j idatarios de u n m i s m o núcleo . E n muchas ocasiones éstos n o estab a n actualizados después de las dotaciones, ampliac iones , e x p r o p i a ciones y segregaciones de los núcleos agrarios de l país, así c omo de sus divisiones y de sus superficies segregadas p o r otros medios . E n otros casos los ej idatarios n i s iquiera contaban con estos documentos .

E n el ámbito u r b a n o este p r o g r a m a h a p e r m i t i d o regular izar terrenos ya urbanizados y ha sido parte d e l mecanismo de integración de tierras l ibres de p r o p i e d a d social al desarrol lo u r b a n o de f o r m a regulada, ya que , de acuerdo c on la Ley Agrar ia , se requ iere que los e j idatarios cuenten con documentos que avalen los límites de sus t ie -


rras, y q u e se conozca c laramente la asignación de sus parcelas y de sus t ierras de uso c o m ú n para p o d e r segregarías de l núcleo a g r a r i o .

L a realización de l Procede ha r e q u e r i d o el trabajo c o n j u n t o de varias entidades públicas y de los integrantes de los núcleos agrar ios . Por e l sector agrario h a n par t i c ipado la Secretaría de la Re forma A g r a r i a ( S R A ) , la PA y e l RAN; la SRA ha f u n g i d o c omo responsable de la coord inac ión d e l p r o g r a m a ; la PA, creada a p a r t i r de las r e f o rmas , ha t en ido a su cargo la organización i n t e r n a , la resolución de conf l i c tos y la p r o m o c i ó n de la e jecución de l p r o g r a m a , así c omo la integración de los expedientes y e l c u m p l i m i e n t o estricto de la legal idad; y e l RAN ha sido responsable de la formalización de la tenencia de p r o p i e d a d social der ivada de los acuerdos de las asambleas, med iante e l r eg i s t ro , catastro y certificación de productos cartográficos y la exped i c i ón de certi f icados y títulos.

E l I N E G I ha real izado los trabajos técnico operativos conducentes a la identificación, ubicación geográfica y medic ión de los l i n d e r o s y superficies de las tierras de los núcleos agrarios, así c omo de la generación d e los productos cartográficos que a m p a r a n los resultados de las medic iones . 1 1 Los gobiernos de los estados y m u n i c i p i o s h a n p a r t i c ipado e n las tareas de coordinac ión y p r o m o c i ó n de l p r o g r a m a , al i g u a l q u e otras dependencias que h a n coadyuvado a su e jecuc ión , c omo l a Sedesol y la Coret t ; esta última se ha encargado de i d e n t i f i c a r las superficies segregadas de l núcleo agrar io para que n o sean c e r t i f i cadas.

A mediados de 2003 se reconoc ía en los m u n i c i p i o s conurbados de l Estado de México que 240 núcleos agrarios se extendían sobre 3 8 % de su superf ic ie t o ta l , cuya extensión es de a l rededor de 363 000 hectáreas. De acuerdo c on los datos proporc i onados p o r la PA de l Estado de México , hacia esa fecha 2 5 % de los núcleos agrarios n o era viable de certificación, 3% estaba e n proceso de certificación y e l 7 2 % restante ya había sido cert i f i cado (véase e l cuadro A l en el a n e x o ) .

1 1 Como producto de este trabajo de medición, el INEGI generó mapas digitalizados de casi la mitad de país, los cuales pueden servir como una herramienta valiosa para identificar con bastante precisión el suelo que podría incorporarse a usos urbanos, tomando en cuenta su ubicación y su infraestructura disponible, entre otras variables. Estos mapas digitalizados son propiedad del RAN y hacia principios del año 2003 estaban siendo incorporados al Inventario de Suelo de la Sedesol.


Núcleos agrarios no viables de certificación

H a s t a j u n i o de 2003 las inst i tuc iones coaligadas en el Procede habían detectado d u r a n t e el diagnóstico e j ida l , p r i m e r a etapa d e l p r o c e d i m i e n t o general operat ivo de l p r o g r a m a , varios prob lemas que i m p e dían su aplicación en 61 de los núcleos agrarios aquí analizados. D e acuerdo con la información de la PA de l Estado de México , los p r i n c i pales problemas f u e r o n :

— La ocupación i r regu lar p o r invasiones de ejidatarios de l mis m o núcleo agrario , de ejidatarios de otros núcleos y de p r o p i e tarios privados. Este era el caso de 20 núcleos, de los cuales ocho se ubican en el m u n i c i p i o Tla lnepant la (SanJuan Ixtacala, San J u a n I x h u a t e p e c , San M i g u e l C h a l m a , Santa C e c i l i a Acatitlán, San Andrés Ateneo, L a L o m a , San Lucas Tepetlacalco y Tequexquinahua) , seis en Naucalpan (San J u a n Totol tepec , San Luis Tlati lco , San Rafael Chamapa, San Francisco Chimalpa , Santa María Nativitas y San M i g u e l Tecamachalco ) , dos e n Ecatepec (San Cristóbal Ecatapec y Santa María Tulpet lac ) , dos en Cuautitlán (San J u a n Adámica y San Sebastián X h a l a ) , u n o en Cuautitlán Izcal l i (Plan de Guadalupe) y u n o más e n Atizapán (San Mateo Tecoloapan) .

— Los confl ictos p o r límites con otros núcleos agrarios o c o n pequeños prop ietar ios . Esta situación se presentó e n siete núcleos agrarios; cuatro se ub i can en Nauca lpan (Santa Cruz Acatlán, San A n t o n i o Zomeyucan, San Esteban Huitz i lacasco y San Bar to l o N a u c a l p a n ) , u n o en Ixtapaluca ( T l a l p i z a h u a ) , u n o en L a Paz (Los Reyes L a Paz) y o t r o más en Texcoco (San Jerónimo A m a n a l c o ) .

— Los problemas legales deb ido a ejecuciones pendientes e n los Tr ibunales Agrar ios , j u i c i o s agrarios en trámite, conf l ic tos legales c on pequeños prop ie tar ios y con otros núcleos agrarios. Este fue e l p r i n c i p a l p r o b l e m a en 11 núcleos agrarios; cuatro de ellos se ub i can en Ixtapaluca (Tlapacoya, Ayot la , Río Frío y Z o q u i a p a n ) , tres en T l a l n e p a n t l a (San Pablo Jalpa, S a n t a Mar ía N a t i v i t a s X o c o y a h u a l c o y San J e r ó n i m o Tepetlacalco) , u n o en Cuautitlán Izcal l i (Axotlán I I ) , u n o e n Chalco (San L o r e n z o C h i m a l p a ) , u n o en Chimalhuacán ( X o -chiaca) y o t r o más en Nicolás R o m e r o (Santa María Magdale na Cahuacan) .


— Los problemas in ternos sociales c o m o son los conf l i c tos en tre los m i e m b r o s d e l p r o p i o núcleo agrar io y la falta de i n t e rés de los órganos de representación o su inex is tenc ia ; esto impidió que 10 núcleos más e n t r a r a n al p rograma . De éstos, tres se ub ican en H u i x q u i l u c a n (San Francisco Ayotuxco , Santa Cruz Ayotuxco y H u i x q u i l u c a n ) , dos en Nicolás R o m e r o (San

J u a n de las Tablas y Transfiguración), dos más en Chalco (Santa María H u e x o c u l c o y V i l l a de C h a l c o ) , u n o e n Coyotepec (Coyotepec) , u n o en Chiconcuac (San Pabl i to ) y o t r o más e n T l a l n e p a n t l a (San Bar to l o Tenayuca) .

— Los núcleos agrarios ya n o t i e n e n t i e r ra deb ido a que la superf ic ie e j idal se acabó después de que se e jecutaron varias expropiaciones. Es el caso de nueve núcleos agrarios, de los cuales cuatro se u b i c a n en Teoloyucan (Santa Cruz Teo lo -yucan, San J u a n Teoloyucan, Santo Tomás y E l A n a l ) , u n o en Cuautitlán (Cuautitlán), u n o en Chimalhuacán (Barr io d e San Agustín A t l a p u l c o ) , u n o en L a Paz (San Sebastián C h i m a l p a ) , u n o en Nauca lpan (San L o r e n z o Toto l inga ) y o t r o más en Z u m p a n g o (San Pedro de la L a g u n a ) .

— Los ejidatarios de cuatro núcleos agrarios rechazaron e n t r a r al programa. Se trata de núcleos alejados de la mancha u r b a n a y podría pensarse que los ejidatarios de estos núcleos n o h a n contado con información suficiente sobre el p r o g r a m a o n o confían en las instituciones involucradas en éste (véase e l mapa 1). Estos núcleos se ub i can en Chalco (San Mateo H u i t z i l i n g o ) , Naucalpan (Santiago Tepet laxco) , Nicolás Romero (Nicolás R o m e r o ) y e n Z u m p a n g o (San M i g u e l Bocanegra) . Según Rodríguez (1998: 34) buena parte de los ejidatarios que e n u n p r i n c i p i o rechazaron el p rograma, mod i f i can su p u n t o de vista y l o aceptan poster iormente , en buena med ida porque los núcleos vecinos ya regularizados les muestran la conveniencia de entrar al programa. Pero debe recordarse es decisión exclusiva de los ejidatarios entrar al programa.

A finales de la década de los noventa, de acuerdo con la i n f o r m a c ión de l RAN, la superficie tota l de estos núcleos no viables de cert i f i cación ascendía a 35 510 hectáreas, l o que representa 2 4 % de la p r o p iedad social de los munic ip ios conurbados (véase el cuadro A 2 en el anexo) . Se trata de u n a superficie aprox imada, dado que ésta n o p u d o ser med ida cabalmente p o r el INEGI d e n t r o de los trabajos de l Procede.


L a mayor parte de estos núcleos se localizaba en m u n i c i p i o s c on u n a urbanización m u y intensa, al menos hasta p r i n c i p i o s d e la década d e los noventa, y en genera l están ubicados cerca de carreteras pr inc ipa les (véase el mapa 1) .

Núcleos agrarios en proceso de certificación

Para mediados de 2003 los trabajos de l Procede n o habían c o n c l u i d o en siete núcleos agrarios, a u n cuando sus diagnósticos ejidales i n d i c a ban que era viable su certificación. Su extensión ascendía a poco más de 10 320 hectáreas, equivalentes a 8% de la superf ic ie de p r o p i e d a d social de los m u n i c i p i o s mexiquenses conurbados (véase e l cuadro A 3 e n el anexo ) .

E n el núcleo agrario de San Francisco Cuaut la lpan (Nauca lpan) el proceso de certificación se detuvo después de l diagnóstico e j ida l . E n o t ros tres e l proceso n o avanzó después de la segunda etapa: H u e h u e t o c a ( H u e h u e t o c a ) , Santa Catar ina de l M o n t e (Texcoco) y San Francisco C h i l p a (Tultitlán); en esta fase cada núcleo agrar io l l e vó a cabo u n a Asamblea de In formac ión y A n u e n c i a d o n d e los ej idatarios a p r o b a r o n la incorporac ión al p r o g r a m a de certificación e i n t e g r a r o n u n a Comisión A u x i l i a r .

E n otros tres núcleos agrarios las comisiones respectivas j u n t o con personal de la RA y de l INEGI real izaron la delimitación de sus parcelas, de las áreas de uso común y de los asentamientos humanos med iante la elaboración de u n croquis p r e l i m i n a r ( a m a n o alzada), e i n t e g r a r o n las listas de los posibles sujetos de derecho como parte de la tercera etapa del p ro ced imiento . Después, en la cuarta etapa, los ejidatarios de los núcleos Ixtapaluca (Ixtapaluca) y Santa María Tecuanulco (Texcoco) aprobaron los trabajos de la Comisión A u x i l i a r y el INEGI, y j u n t o con ellos l o g r a r o n m e d i r de manera f o r m a l los terrenos ejidales, pero en dos de los núcleos ya no s iguieron con el proceso.

Cabe m e n c i o n a r que el INEGI ha ut i l i zado tecnología que le perm i t e m e d i r y ub icar c on g r a n precisión la superf ic ie e j ida l po l í gono p o r p o l í g o n o 1 2 gracias a la cual ha p o d i d o e laborar los planes generales e indiv iduales de cada núcleo agrario c on gran precisión.

1 2 Se pueden utilizar dos métodos: el directo consiste en determinar las coordenadas geográficas o geodésicas de puntos situados sobre la superficie terrestre por medio del Sistema de Posicionamiento Global (GPS), y el método indirecto en fotoidentificar los polígonos ejidales en el campo.


Fina lmente , e n el núcleo agrario Coat l inchan (Texcoco) se llevó a cabo la Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras ( A D D A T ) donde los ejidatarios aprobaron los planos elaborados p o r el I N E G I , la relación de sujetos de derecho y la asignación de cada núc leo entre sus miembros , durante la q u i n t a etapa, pero ya n o so l i c i taron la inscripción y certificación de sus tierras n i entregaron sus expedientes al R A N , p o r lo que el proceso de certificación n o llegó a concluirse .

A l g u n o s de los pr inc ipales factores que h a n i m p e d i d o la cert i f i ca c ión de estos núcleos son: la fa l ta de acuerdos entre los e j idatar ios respecto a los límites de sus parcelas, la proporc ión que les correspondía de los beneficios de sus tierras de uso c o m ú n o la asignación de los benef ic iarios ; los problemas legales c omo amparos o j u i c i o s pendientes que n o se cons ideraron en los diagnósticos ejidales; y e l cambio e n los límites de los núcleos agrarios deb ido a ocupaciones i rregulares d u r a n t e e l proceso de certificación.

Núcleos agrarios certificados

Desde e l i n i c i o d e l p r o g r a m a hasta j u n i o de 2003 fue cert i f i cado u n to ta l de 172 núcleos agrarios extendidos sobre u n a superf ic ie a p r o x i m a d a de 93 805 hectáreas, que representan 7 2 % de la superf ic ie de p r o p i e d a d social (véase el cuadro A 4 en el anexo ) , y bene f i c i a ron a a p r o x i m a d a m e n t e 41 300 posibles sujetos de derecho ( I N E G I , 2 0 0 4 ) . 1 3

Tras u n a comparación de las características de los núcleos agrarios que f u e r o n certi f icados con las de aquellos que aún n o h a n p o d i do certif icarse se encontró que , c omo ya l o menc ionaba Cruz (2001) , los m u n i c i p i o s que tenían u n a urbanización m u y intensa antes de 1990 mues t ran u n a m e n o r proporc ión de núcleos agrarios certif icados. Por e j e m p l o , e n el m u n i c i p i o de Nauca lpan sólo tres de sus 16 núcleos agrarios f u e r o n certif icados, y e n T l a l n e p a n t l a sólo u n o de 13. E l avance de l Procede p o r m u n i c i p i o está re lac ionado también con la ubicac ión de los núcleos respecto a la m a n c h a u r b a n a de la ZMCM, ya que la mayor par te de los certif icados se localiza más lejos de las carreteras pr inc ipa les y de la superf ic ie u r b a n a que los carentes de certificación, c omo se observa en el m a p a 1.

1 3 Son posibles sujetos de derecho porque se les registró durante los trabajos de medición del INEGI, pero no necesariamente han obtenido sus respectivos títulos y certificados.


D e acuerdo con los datos que p r o p o r c i o n a el personal d e la delegación mexiquense de l RAN, los trabajos de certificación masiva e n el Estado de México inc luyeron solamente las tierras de uso c o m ú n y parceladas, ya que desde el comienzo de los trabajos del p r o g r a m a el gob i e r n o de l estado acordó con e l Comité Estatal de l Procede, y éste a su vez c o n su Comité Nacional de d i cho programa, que no se titularían los solares urbanos de l estado, y que sólo la delegación de la C o r e t t en el Estado de México continuaría regularizando los asentamientos i r r e g u lares sobre tierras de p r o p i e d a d e j idal , sin que esta decisión p u e d a sustentarse jurídicamente.

Titulación de solares

A pesar de d i c h o acuerdo , hasta j u n i o de 2003 se habían t i t u l a d o solares urbanos en tres núcleos agrarios de l Estado de México: Santa María Palapa (San Martín de las Pirámides) , Santo Tomás C h i c o n a u t l a (Ecatepec) y San Jerónimo Chicahualco (Metepec ) . Este últ imo n o se localiza en los m u n i c i p i o s conurbados de la ZMCM. E n e l p r i m e r núc leo m e n c i o n a d o se t i t u l a r o n 28 de los 33 solares que se habían m e d i d o , con u n a extensión de 1.23 hectáreas; n o se cuenta c o n datos de los otros dos núcleos.

E n estos tres casos la titulación se expl ica p o r e l hecho d e que los prop ios ejidatarios pres ionaron para que los trabajos de l Procede abarcaran todo el núc leo agrar io , in c luyendo los solares. E n años más re cientes los ej idatarios de otros núcleos se h a n acercado a l a delegac ión estatal de l RAN a sol ic itar la titulación de sus solares.

A d i ferenc ia de l proceso de regularización de la Core t t e n que los posesiónanos de suelo de o r i g e n social ocupado i r r e g u l a r m e n t e deb e n pagar dos veces p o r su lote para p o d e r obtener su p r o p i e d a d , 1 4

en la regularización p o r m e d i o de l Procede el trámite es g r a t u i t o ; sin embargo los ej idatarios deben c u b r i r gastos c omo la delimitación y la medic ión de los solares, dado que el INEGI sólo delimitó las grandes áreas de asentamiento h u m a n o de l estado (véase el cuadro A 4 de l a n e x o ) . 1 5 Además, los ej idatarios deben gestionar ante las autor ida -

1 4 E n este proceso de regularización se expropian primero los terrenos ocupados irregularmente a favor de la Corett y posteriormente los posesiónanos deben pagar por su lote a este organismo, aunque ya lo hubieran pagado al ejidatario o promotor.

1 5 Por lo general los ejidatarios contratan para hacer este trabajo a ex trabajadores del INEGI, que están capacitados para medir sus solares de acuerdo con las "Normas técnicas para la delimitación de las tierras al interior del ejido".


des munic ipa les correspondientes los permisos y usos de suelo necesarios p a r a la localización, desl inde y f racc i onamiento de sus áreas de asentamientos h u m a n o s . 1 6

E n los títulos de p r o p i e d a d de cada solar se especifican la s u p e r f i cie, las medidas y las colindancias de l mismo. C o n ellos cada u n o adquiere l a cal idad de p r o p i e d a d privada, es inscrito en el Registro Público de la Prop iedad (RPP) y debe pagar los impuestos correspondientes .

Ya se menc ionaba e n la p r i m e r a sección que la titulación d e los solares pos ib i l i ta la regularización de los asentamientos h u m a n o s sobre t ierras ejidales, p o r q u e de acuerdo c on la Ley A g r a r i a se p u e d e n t i t u l a r t a n t o los solares ya ocupados c o m o los que aún están l i b res , y los sujetos que p u e d e n ser beneficiados c o n esta titulación s o n los e j idatarios , los comuneros , los famil iares de los ej idatarios y las personas ajenas al núcleo (avecindados) , s iempre y cuando sean r e c o n o c i das p o r la Asamblea e j ida l .

C o m o n o se t i t u l a r o n los solares de f o r m a masiva en el Estado de México , se ev i taron la d u p l i c i d a d de mecanismos de regularización de asentamientos sobre p r o p i e d a d social entre el Procede y la C o r e t t , y los problemas que habrían p o d i d o presentarse si la Asamblea e j ida l h u b i e r a sol icitado que le f u e r a n rest ituidos los terrenos ocupados p o r los avecindados en vez de rat i f i car su asignación de los solares de estos últimos (Cruz, 2001) .

Certificación de superf ic ie parcelada y de uso c o m ú n

Por m e d i o de l Procede los sujetos de derecho , e j idatarios y avecindados, también h a n o b t e n i d o certif icados de derechos sobre parcelas y sobre superf ic ie de uso c o m ú n , aunque debe aclararse que este p r o grama n o logró cert i f i car 2 7 % de la superf ic ie parcelada m e d i d a , n i 3 0 % de la de uso c o m ú n .

De los 172 núcleos agrarios que se cer t i f i caron hacia mediados de l año 2003, c inco no contaban con superf ic ie parcelada: Atizapán (Atizapán de Zaragoza) , Santiago Tepalcapa (Cuautitlán I z c a l l i ) , San M i g u e l A g u a B e n d i t a ( H u i x q u i l u c a n ) , San J e r ó n i m o A m a n a l c o (Texcoco) y San Lucas Paton i ( T l a l n e p a n t l a ) . E n los otros 167 núcleos agrarios f u e r o n entregados casi 41 000 certif icados parcelarios , correspondientes a 7 0 % de las 58 510 parcelas identi f icadas. E n los

1 6 Aunque no se realizaron entrevistas a los nuevos propietarios en algunos de los núcleos donde se titularon solares, valdría la pena averiguar posteriormente si esta titulación les resultó menos costosa que si hubieran regularizado sus lotes por medio de la Corett.


certi f icados parcelarios se especifica e l número de hectáreas, su u b i cac ión , l inderos y co l indancias , y se anexa u n p lano de cada parcela. Cada e j idatar io recibió u n o o varios certif icados parcelarios , de acuerdo c o n el número de parcelas con que contara.

Tras obtener este cert i f i cado , la ley agraria p e r m i t e al e j i d a t a r i o r e n t a r o vender a m i e m b r o s de l p r o p i o núcleo agrar io sus derechos parcelarios sin que requ ie ra la autorización de la Asamblea e j ida l , o b i e n a d q u i r i r la p r o p i e d a d sobre sus parcelas, p o r lo que éstas de jan de ser de p r o p i e d a d social y se vuelven de p r o p i e d a d p r i v a d a s iempre y cuando l o autor ice la Asamblea e j ida l , c omo se explicará en la sigu iente sección.

D u r a n t e las entrevistas se encontró que algunos e j idatar ios vend i e r o n sus parcelas a personas ajenas al núcleo agrario en e l m a l e n t e n d i d o de que sus certif icados parcelarios les garantizaban l a p r o p i e d a d pr ivada sobre ellas. C o n el fin de evitar este p r o b l e m a , a p a r t i r de l año 2000 los certi f icados parcelarios expedidos p o r e l R A N l l evan la l e y e n d a : " E l p r e s e n t e c e r t i f i c a d o só lo a c r e d i t a l a c a l i d a d de e j idatar io " , o de "posesionarío", según sea el caso. N o se sabe si esta aclaración ha l ogrado r e d u c i r el p r o b l e m a de la venta i r regu lar . Otros ej idatarios h a n v e n d ido sus parcelas a personas ajenas a los núcleos agrarios antes de sol ic itar e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas, a u n cuando sabían que sus certif icados n o les garantizaban la p r o p i e d a d pr ivada sobre sus parcelas, c omo se explicará más adelante. E n n i n g u n o de los casos tales ej idatarios h a n rec ib ido sanción alguna.

E l Sector A g r a r i o ha apuntado la pos ib i l idad de que en e l Estado de México u n a parte de los posesiónanos de solares h u b i e r a asignado esta superf ic ie como parcelada para p o d e r sol ic itar su certificación p o r e l Procede. E n el caso de los m u n i c i p i o s conurbados , la g r a n cant i d a d de parcelas c on extensión m e n o r a u n a hectárea ( 6 2 % ) podría sugerir que así f u e . 1 7

E n cuanto a la superf ic ie de uso c o m ú n , de la t o t a l i d a d de núcleos agrarios certif icados sólo 131 contaban con este t i p o de t i e r r a y ésta se extendía sobre 25 771 hectáreas (véase e l cuadro A 4 e n e l anexo ) . E n este caso el RAN había exped ido hasta j u n i o de 2003 poco más de 16 500 certificados de uso c o m ú n a igual número de ejidatarios, de los 19 418 que contaban con derecho en los munic ip ios conurbados.

C o m o se trata de u n a superf ic ie ind iv is ib le , e n los certi f icados de derechos se especif ica l a p r o p o r c i ó n que le c o r r e s p o n d e a cada

1 7 E n promedio, por núcleo agrario 15% de las parcelas mide menos de 0.5 hectáreas y 47% mide entre 0.5 y menos de una hectárea.


e j idatar io de los beneficios que p r o d u c e el área de uso c o m ú n , t a n t o en especie como económicos . De acuerdo c o n la ley agraria ta l superficie de uso c o m ú n permanece in t rans fe r ib l e , inembargab le e ina l i enab le , como antes de las re formas al artículo 27 c o n s t i t u c i o n a l de 1992, p e r o ahora puede segregarse de l e j ido m e d i a n t e su aportac ión a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a e j ida l .

L o s nuevos mecanismos de incorporación del suelo a usos urbanos en los municipios conurbados de la ZMCM

La adopción del dominio pleno sobre tierras parceladas

A p a r t i r de 1993 la delegación d e l RAN en e l Estado de l M é x i c o comenzó a rec ib i r las solicitudes de algunos ej idatarios que ya c o n t a b a n con sus certi f icados parcelarios , habían dec id ido cambiar e l rég imen de p r o p i e d a d de sus parcelas, y sus respectivas Asambleas ej idales los habían autor izado para que so l ic i taran la adopc ión de l d o m i n i o p le no . Desde entonces y hasta j u n i o de 2003 l l egaron a esta de legac ión solicitudes de ej idatarios de 37 núcleos agrarios ubicados en m u n i c i pios conurbados de la ZMCM.

H a c i a j u n i o de 2001 se habían autor izado las pr imeras sol ic i tudes de ej idatarios de 15 de estos núcleos. Se ub i can en los m u n i c i p i o s de Coacalco , Cocotit lán, Cuautitlán I z c a l l i , Ecatepec, H u i x q u i l u c a n , Tepotzotlán, Texcoco y Tultitlán. A través de los años u n m a y o r núm e r o de m i e m b r o s de tales núcleos ha mostrado interés en a d o p t a r el d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas, p o r l o que la superf ic ie segregada de sus ejidos se incrementó hasta 2 773 hectáreas a mediados de 2003, l o que representa 5 6 % de su área parcelada.

E n t r e j u l i o de 2001 y j u n i o de 2003 poco menos de 800 e j idatarios de otros 18 núcleos a d o p t a r o n el d o m i n i o p l e n o sobre 1 554 hectáreas de área parcelada. Se u b i c a n en los m u n i c i p i o s de A c o l m a n , Ateneo , Chalco , Cuautitlán, Ixtapaluca , Nauca lpan y Tecámac, d o n de hasta entonces n o había super f i c ie parce lada segregada, y e n Ecatepec, Texcoco y Tultitlán.

E n t o t a l , para mediados de 2003 entre los 2 290 ej idatarios de los 33 núcleos ya menc ionados habían i n c o r p o r a d o 4 327.5 hectáreas (33 .4% de l área parcelada to ta l de estos núcleos) al mercado f o r m a l de tierras m e d i a n t e la adopc ión de l d o m i n i o p l eno sobre sus parcelas (véase e l cuadro 1) .

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P o r o tra parte , hacia j u n i o de 2003 quedaban pendientes las so l i c itudes de otros cuatro núcleos agrarios: T lapala (Chalco ) , O z u m b i l l a y San Pedro A t z o m p a (Tecámac) y Azotlán en Tepotzotlán.

E l análisis que sigue se basa sólo e n los núcleos c on a d o p c i ó n de d o m i n i o p l eno hasta j u n i o de 2001 , que f u e r o n los visitados.

E l proceso de adopc ión d e l d o m i n i o p l e n o

U n a vez que los ej idatarios entregan sus solicitudes al RAN d e l estado, éste c o m p r u e b a que la superf ic ie que se pretende segregar c o i n c i d a con l a cert i f icada y que los benefic iarios que sol ic i tan la a d o p c i ó n sean efectivamente los registrados a n t e r i o r m e n t e . Sólo si estas c o n d i ciones se c u m p l e n , el RAN estatal continúa con el trámite para cambiar e l régimen de p r o p i e d a d .

Hasta antes de 2002, año e n que desapareció e l Consejo N a c i o n a l de D o m i n i o s Plenos , 1 8 las delegaciones de l RAN requerían además que este consejo revisara p r i n c i p a l m e n t e que las parcelas n o h u b i e r a n sido ocupadas y que n o se e n c o n t r a r a n en a lguna zona arqueoló gica o de reserva ecológica, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su dest ino.

Después de la revisión de l Consejo, éste pedía a los gob iernos locales que ver i f i caran si los usos que se pretendía dar a las parcelas correspondían a los establecidos en los planes y programas de desar r o l l o u r b a n o vigentes. E n el caso de las parcelas que serían destinadas a usos urbanos , los gobiernos locales debían revisar que esta super f i c i e estuviera c o m p r e n d i d a d e n t r o de las áreas declaradas c o m o reserva de c rec imiento .

U n o de los problemas que e n f r e n t a r o n las autor idades de los m u n i c i p i o s conurbados de la ZMCM para dar c u m p l i m i e n t o a l o expuesto fue que n o todos los m u n i c i p i o s contaban con u n p l a n de desarro l lo u r b a n o y de los que sí tenían, en la m i t a d de ellos n o estaba actualizado ( Indeso l , 2001) . Por lo tanto la emisión de d i c h a op in ión podía atrasarse, d i f i c u l t a n d o el proceso de cambio de d o m i n i o , o b i e n e l personal d e l gob i e rno m u n i c i p a l podía actuar d iscrec ionalmente para dec id i r cuándo o p i n a r favorablemente .

Además, los responsables de las oficinas de desarrol lo u r b a n o munic ipa les n o estaban suf ic ientemente capacitados, lo que atrasaba el trámite. Tal fa l ta de capacitación puede deberse a que en 8 0 % de

1 8 E n este consejo estaban representados la SRA, la PA, el RAN, la Sedesol, la Corett, la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap, ahora Semarnat) y el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), entre otros.


los m u n i c i p i o s conurbados este personal tenía menos de u n a ñ o de antigüedad en su puesto, m u y p r o b a b l e m e n t e c o m o resu l tado d e l cambio de gob ierno en 2000 ( Indeso l , 2001) , aunque casi t odos los responsables de esa área contaban c o n estudios universitarios y casi la m i t a d había trabajado ya en el g o b i e r n o m u n i c i p a l .

C o n t i n u a n d o con el proceso, el RAN de l estado ejecutaba l os trámites d e adopc ión de l d o m i n i o p l e n o sólo cuando e l consejo y los gob iernos locales d e t e r m i n a b a n la v i a b i l i d a d de l cambio de rég imen de p r o p i e d a d sobre la superf ic ie parcelada.

Para cambiar el régimen de p r o p i e d a d , e l RAN estatal reg is tra e n c o n j u n t o la superf ic ie parcelada a desincorporarse (parc ia l o t o t a l ) ; i nd iv idua l i za las solicitudes de los ej idatarios, y solicita a su vez a las oficinas centrales de l RAN las claves correspondientes a la cancelación de los derechos de los certif icados parcelarios ; finalmente e labora los títulos correspondientes que m a n d a para su inscripción al RPP. C o n estos títulos las parcelas de jan de ser de p r o p i e d a d social y q u e d a n reguladas p o r e l derecho c o m ú n .

Hasta 2001 , a pesar de la participación de l Consejo y de los gobiernos locales e n este mecanismo, n o se puede a f i rmar que el uso de suelo q u e se le haya dado a la superf ic ie segregada sea el dec larado p o r los e j idatarios e n sus solicitudes. L o que sí queda c laro es q u e ese suelo, a h o r a de p r o p i e d a d pr ivada, n o puede destinarse a la construcc ión de v iv ienda mientras n o esté especificado en los programas de desarro l lo u r b a n o munic ipa les . E n caso c o n t r a r i o se trataría de u n a urbanización i rregular .

Desde 2002, sin la inspección de l Consejo n i de los gob iernos locales, algunas parcelas h a n p o d i d o ser segregadas m e d i a n t e ese mecanismo a u n cuando ya estaban ocupadas. Por e j emplo , e n u n a investigación reciente se encontró que en 2002 los ej idatarios de Santiago C u a u t l a l p a n (Tepotzotlán), j u n t o con las autoridades m u n i c i pales, estaban negoc iando para que en cuanto los ej idatarios o b t u v i e r a n e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas, la Comis ión p a r a la Regularización d e l Estado de México (Cresem) , q u i e n hasta med ia dos de 2003 se encargaba de regular izar asentamientos sobre suelo de p r o p i e d a d pr ivada, regular izara e l asentamiento h u m a n o que se había f o r m a d o e n d i cho núcleo (Olvera , 2002: 205) . E n este caso la Cresem escrituraría los lotes en que cada parcela se fraccionó a favor de cada poseedor y al m i s m o t i e m p o se regularizaría su uso de suelo c o n la intervención de l g o b i e r n o m u n i c i p a l .


Condic iones que i n f l u y e r o n para que los ej idatarios a d o p t a r a n el d o m i n i o p l e n o

De acuerdo c on el análisis de la información d i sponib le y la o b t e n i d a m e d i a n t e las entrevistas a ej idatarios, las pr inc ipales cond i c i ones que i n f l u y e r o n en su decisión de adoptar e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas f u e r o n : la d e m a n d a de suelo e j ida l y la expectativa de ob tener mayores ganancias al vender lo en vez de u t i l i zar l o en actividades agrícolas, ganaderas o para la explotación de minerales . A esto se suman , a u n q u e e n m e n o r m e d i d a , la baja p r o d u c t i v i d a d de las parce las , la avanzada edad de los ej idatarios que n o les p e r m i t e seguir trabaj a n d o la t i e r ra , y e l hecho de que su act iv idad p r i n c i p a l n o sea la agropecuaria .

D u r a n t e la última década se identif icó en los m u n i c i p i o s co-nurbados de la ZMCM u n a creciente demanda de suelo de o r i g e n social para usos urbanos p o r parte de inmob i l i a r ias y part i culares . Hasta j u n i o de 2001 algunos ej idatarios de seis núcleos agrar i os 1 9 habían cambiado el régimen de p r o p i e d a d sobre sus parcelas p a r a p o d e r venderlas a i n m o b i l i a r i a s c o n las que ya tenían contratos de c o m praventa , o al menos habían c o m p r o m e t i d o su venta "de pa labra" . E l p r o b l e m a con estas transacciones es que , de acuerdo c on la Ley A g r a r i a , los derechos parcelarios n o deberían enajenarse a terceros n o ej idatarios e n tanto las parcelas n o f u e r a n segregadas d e l núc l eo agrar i o . S in embargo ésta es u n a práctica común, como p u d o corroborarse e n o t r a investigación rec iente (Caño, 2003) .

E l suelo más d e m a n d a d o es el que está cerca de las pr inc ipa les vías de comunicac ión , en parte p o r q u e las inmob i l ia r ias se interesan más p o r los terrenos que o frecen mejores condic iones de accesibil i dad . E n el m a p a 2 se señalan los núcleos agrarios con ej idatarios que a d o p t a r o n el d o m i n i o p l e n o sobre su parcela hacia j u n i o de 2001 y de 2003. Allí se puede observar la cercanía de los ejidos c on superf ic ie parcelada segregada respecto a las pr inc ipales vías de comunicac ión , c o m o son: el e j ido San Martín Obispo (Cuautitlán Izcal l i ) ub icado m u y cerca de la autopista México Querétaro y de la autopista Chamapa Lechería; e l e j ido Coacalco (Coacalco) j u n t o a la Vía López P o r t i l l o , y e l e j ido Santo Tomás C h i c o n a u t l a (Ecatepec) entre la autopista y la carretera l i b r e México Pachuca.

1 9 Coacalco (Coacalco), San Martín Obispo (Cuautitlán Izcalli), San Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan), y Santa María Chiconautla y Santo Tomás Chiconautla (Ecatapec).


Por e l lado de l a demanda de suelo para particulares, los ejidataríos man i f e s taron que su decisión de adoptar e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus parcelas: fue para p o d e r repart ir las entre sus hi jos , deb ido al c re c i m i e n t o de la p r o p i a poblac ión d e l núcleo y a la formación de nuevas fami l ias ; para venderlas a part iculares ; y para defenderse m e j o r d e las invasiones en sus parcelas.

A l g u n o s ejidataríos o p i n a n que al segregar sus parcelas d e l núcleo agrar io evitarán las ventas irregulares que f u e r o n reconoc idas en al menos la m i t a d de los núcleos agrarios visitados. Tal es e l caso de los ejidataríos de San Martín Obispo (Cuautitlán Izca l l i ) , qu ienes sol i c i t a r o n e l d o m i n i o p l e n o "para a f rontar la presión de l c r e c i m i e n t o u r b a n o que les rodea y p o d e r i n c o r p o r a r sus tierras al desarro l l o ur bano e n f o r m a conveniente [para ellos] y n o med iante asentamientos h u m a n o s irregulares" .

L a d e m a n d a también p u d o haber a u m e n t a d o d e b i d o a q u e las autor idades m u n i c i p a l e s y de la e n t i d a d , y e l personal de la PA y d e l RAN h a n i m p u l s a d o la incorporac ión de t i e r r a de o r i g e n e j i d a l a p r o yectos de urbanización; éste es e l caso d e l e j ido Tultitlán y sus Bar r i o s (Tultitlán), d o n d e los ejidataríos entrevistados a s e g u r a r o n que d i c h o núc l eo recibió apoyo d e l g o b i e r n o estatal para acelerar e l p r o ceso de adopc ión de l d o m i n i o p l e n o . M i e n t r a s que , de a c u e r d o c o n los m i e m b r o s entrev is tados d e l e j i d o Santo Tomás C h i c o n a u t l a (Ecatepec ) , personal de la PA platicó c on los ejidataríos que n o querían a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas respecto a l a con ven ienc ia de hacer lo y venderlas e n c o n j u n t o a u n a i n m o b i l i a r i a ; también se les r e c o m e n d ó c o m p r a r t e r r e n o en o t r o l u g a r d o n d e p u d i e r a n seguir c u l t i v a n d o si así l o deseaban. Los ejidataríos d e este núc leo acced ieron y a lgunos de ellos c o m p r a r o n terrenos de c u l t i v o e n o t r o núc leo agrar io .

Es i m p o r t a n t e aclarar que la decisión de cambiar e l régimen sobre las parcelas de p r o p i e d a d social a pr ivada corresponde exclusivam e n t e a los ejidataríos, sin embargo algunos de ellos, que n o deseab a n vender sus parcelas, f u e r o n presionados p o r los que sí querían vender, o los corredores que c o n t r a t a n los promotores i n m o b i l i a r i o s los f u e r o n convenc iendo u n o p o r u n o (Caño, 2003) .

C o m o c o m p l e m e n t o de la d e m a n d a , l a e x p e c t a t i v a de los ejidataríos de ob tener mayores ganancias al vender sus parcelas en vez de seguir trabajándolas, desempeñó u n papel p r i m o r d i a l en su decisión de adoptar e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas. A lgunos investigadores p l a n t e a r o n que los ejidataríos no deseaban vender las tierras


ejidales p o r q u e mantenían estrechas relaciones c on ellas, s i n i m p o r tar su poca o n u l a r e n t a b i l i d a d e conómica e i n d e p e n d i e n t e m e n t e de que e l e j i d a t a r i o n o se ded i cara p r i n c i p a l m e n t e a las act iv idades agropecuarias (Gontreras y Cruz , 1997; Esquivel , 1998; C r u z , 2001) . E n general , e n los núcleos con parcelas segregadas hasta j u n i o de 2 0 0 1 , esta condic ión n o se presentó.

E n cuanto a la p r o d u c t i v i d a d potenc ia l de las parcelas, n o se en contró u n a clara relación entre e l mayor potenc ia l p r o d u c t i v o (parcelas con r iego ) y e l m e n o r interés de los ej idatarios p o r a d o p t a r e l d o m i n i o p l eno sobre ellas. Por e j emplo , fue segregada la t o t a l i d a d de la superf ic ie parcelada d e l e j ido Coacalco (Coacalco) , a pesar de que 8 2 % era de r iego ( INEGI , 2004) . De acuerdo con las entrevistas e n este núc leo , los e j idatarios r e conoc i e ron que les convenía más v e n d e r su t i e r r a para obtener u n a mayor ganancia que seguir trabajándola. E n el m i s m o sent ido , algunos de los ej idatarios de Santa María Tulpet lac (Ecatepec) d e c i d i e r o n segregar sus parcelas de l núc leo p o r q u e a u n que cuentan con la in f raes t ruc tura para el r iego , ya n o les l lega e l agua necesaria para seguir trabajándolas.

D e la misma manera , de acuerdo con los e j idatarios entrevistados, los motivos que se asocian a la adopc ión de l d o m i n i o p l e n o sobre las parcelas de t e m p o r a l son su baja p r o d u c t i v i d a d y los altos costos que les representa el cul t ivar o cr iar ganado en este t i p o de t i e r r a , p o r l o que pre f i e ren venderla . Además los entrevistados i n f o r m a n que el r o b o de sus cosechas p o r gente que vive e n los asentamientos h u manos cercanos provoca que d i sminuya o desaparezca e l interés de l e j idatar io p o r trabajar su parcela y p o r tanto a u m e n t a su propens ión a vender la o dedicar la a usos dist intos al agrícola o al ganadero .

D a d o que los datos sobre la act iv idad p r i n c i p a l de los e j idatarios n o estaban disponibles p o r núcleo agrar io , n o fue posible real izar u n análisis exhaustivo que los relacionara con la decisión de los ej idatarios de adoptar e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas. E n los m u n i c i p i o s tampoco se encontró la correspondenc ia que se esperaba ent re las altas p r o p o r c i o n e s de e j i d a t a r i o s d e d i c a d o s a las a c t i v i d a d e s agropecuarias y las bajas proporc iones de superf ic ie parcelada segregada. De acuerdo con los ej idatarios entrevistados, además de la baja p r o d u c t i v i d a d agr íco la de sus parce las , m u c h o s ya n o p u e d e n trabajarlas p o r su avanzada edad, o b i e n , al m o r i r ellos, sus hi jos ya n o estarán interesados e n trabajar la t i e r r a , l o que provoca que d i s m i n u ya el interés p o r conservar su parcela y t e r m i n e n p o r segregaría de l núc leo para después venderla .


Cabe m e n c i o n a r que g r a n parte de los e j idatarios entrevistados está consciente de que la adopc ión d e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas eleva su valor p o r e l solo hecho de que son de p r o p i e d a d p r i v a da; además, esto les p e r m i t e ob tener e l m e j o r provecho pos ib le e n f o r m a i n d i v i d u a l . Sin embargo es i m p o r t a n t e advert i r que la expectativa de mayores ganancias puede ser m u y engañosa en el largo p lazo . E n algunos casos los e j idatarios r e c i b i e r o n ta l cant idad de d i n e r o p o r sus t ierras , a pesar de los bajos precios de venta, que h a n sido secuestrados. E n otros casos se gastaron e l pago que r e c i b i e r o n , de tal f o r m a que se q u e d a r o n sin d i n e r o y sin tierras.

Dest ino de las parcelas segregadas

Después de que los e j idatarios o b t i e n e n el d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas p u e d e n d e c i d i r conservarlas, cederlas, venderlas, u t i l i z a r las para obtener créditos o aportarlas a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a , pero debe recordarse que el dest ino que deseen dar le a sus t ierras , ahora de p r o p i e d a d pr ivada , aunque es decisión exclusiva de los p r o pios e j idatarios , debe ser avalada p o r la reglamentación v igente .

De acuerdo con las entrevistas a ej idatarios, casi todos aquel los que d e c i d i e r o n conservar sus tierras s iguen cu l t ivando y c r i a n d o ganado c o n la misma in tens idad con que l o hacían antes de la adopc i ón de d o m i n i o p l eno , aunque en algunos casos h a n cons t ru ido viviendas en sus parcelas. U n e jemplo de núcleo c on superf ic ie segregada d o n de se desea conservar las parcelas es e l e j ido Santiago C u a u t l a l p a n e n Tepotzotlán. Hac ia mediados de 2003 los ej idatarios que hasta e n t o n ces n o habían adoptado el d o m i n i o p l e n o p laneaban hacer lo sobre la t o t a l i d a d de sus parcelas, aunque deseaban conservar parte de sus tierras y ceder el resto a sus hi jos , así c o m o m a n t e n e r e l uso agrícola. E n este núcleo los ej idatarios a f i r m a r o n que les convenía ser dueños de sus parcelas p o r q u e creían que era más fácil que les e x p r o p i a r a n sus tierras o que las invad ieran sin que ellos p u d i e r a n defenderse si seguían sujetos al régimen de p r o p i e d a d social, aunque deseaban conservar la misma organización d e l e j ido .

E n 2001 los ej idatarios de c inco de los 15 núcleos con parcelas segregadas hasta j u n i o de ese año v e n d i e r o n 1 245.1 hectáreas — q u e era la superf ic ie con adopc ión de d o m i n i o p l e n o en sus ejidos hasta entonces— a promotores e i n m o b i l i a r i a s habitacionales, c o m o muestra el cuadro 2.

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Los ej idatarios de tres núcleos ubicados al nor te de la Z M C M , vend i e r o n sus parcelas al G r u p o Sadasi. E n las parcelas segregadas de l e j ido Coacalco, este g r u p o construyó entre 1999 y 2002 e l c o n j u n t o hab i tac i ona l Los Héroes Coacalco, y sobre la superf ic ie de los ej idos Santa María Ch i conaut la y Santo Tomás Chiconaut la se e d i f i c a r o n seis secciones de l c o n j u n t o Los Héroes Ecatepec; ambos dedicados a pob lac ión con ingresos medios .

Los e j idatarios de San Cristóbal Texcalucan y San Barto lomé Coatepec 2 0 v e n d i e r o n la t o t a l i d a d de su superficie segregada a l Con sorcio I n m o b i l i a r i o Lomas S.A. (Cilsa) . Estos núcleos se u b i c a n al p o n i e n t e de la ZMCM en u n área que se caracteriza p o r e l desarro l l o de grandes proyectos i n m o b i l i a r i o s para estratos de altos ingresos. E n estos terrenos c o m e n z ó la construcción de Bosque Real C o u n t r y C l u b , proyecto que además d e l desarrol lo hab i tac iona l inc luye u n c l u b de golf . A mediados de 2001 el prec io p o r m e t r o cuadrado al púb l i co iba de 450 a 600 dólares, d e p e n d i e n d o de su ubicación.

Los ej idatarios de otros tres núcleos h a n rec ib ido ofertas de comp r a p o r parte de p r o m o t o r e s e i n m o b i l i a r i a s , sin que hasta m a r z o de 2003 se h u b i e r a f o rmal i zado su venta. E n 2002 u n p r o m o t o r presentó a los ej idatarios de L a Piedad (Cuautitlán Izcal l i ) u n proyecto i n m o b i l i a r i o hab i tac iona l para desarro l lar lo en su superf ic ie parcelada. Desde entonces los ej idatarios y e l p r o m o t o r se h a n r e u n i d o p a r a adecuar e l proyecto , acordar el prec io de l suelo y la f o r m a de pago. A l g o s imi lar h a o c u r r i d o e n San Martín Obispo (Cuautitlán I z ca l l i ) , d o n d e se p r e t e n d e constru i r viviendas, u n c lub de g o l f y bodegas. E n ambos casos e l ayuntamiento n o había autorizado los respectivos usos d e l suelo . E n e l caso d e l e j ido Santa María Tulpet lac (Ecatepec) , e l G r u p o Sadasi o freció c o m p r a r a los ej idatarios su superfic ie parcelada, pero ellos n o estuvieron de acuerdo c on el prec io (menos de 100 pesos p o r m e t r o cuadrado) y d e c i d i e r o n n o vender en espera de u n a m e j o r o ferta .

D e l resto de la superf ic ie segregada se ha vend ido u n a par te a part iculares , aunque se desconoce su m a g n i t u d . E n p a r t i c u l a r se detectó e n siete núcleos agrarios ubicados al n o r t e y al o r i ente de la ZMCM la venta de esta t i e r r a a part iculares para la construcción de viviendas, bodegas y comercios: Santiago Cuaut la lpan (Tepotzotlán), San L o r e n z o Río Tenco (Cuautitlán I z ca l l i ) , Tultitlán y sus Barr ios

2 0 Ocho ejidatarios de este núcleo no vendieron sus parcelas a Cilsa porque sus certificados presentaban problemas; sin embargo dicho consorcio está interesado en comprarlas.


(Tutltitlán), Santa MaríaTulpetlac (Ecatepec), Cocotitlán (Cocotitlán) y Montec i l l o s y San Simón (Texcoco) . E n general los e j idatar ios de estos núcleos n o venden toda su t i e r r a , pues suelen conservar par te de las parcelas para repart ir las entre sus hi jos , dinámica s i m i l a r a la que existía antes de la aplicación de este mecanismo de a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p leno .

También es i m p o r t a n t e destacar que de los 15 núcleos agrarios c on superf ic ie segregada a j u n i o de 2001 , ningún ejidatarío vendió sus parcelas, ahora de p r o p i e d a d pr ivada, al gob i e rno estatal o a los gobiernos munic ipa les . De acuerdo c on la Ley General de Asentam i e n t o s H u m a n o s y la Ley Agrar ia , cuando los predios c o m p r e n d i dos e n las zonas de reserva señaladas en los planes y programas de desarro l lo u r b a n o aplicables están en venta, las entidades federativas y los m u n i c i p i o s t i e n e n el derecho de pre ferenc ia para a d q u i r i r l o s sobre cualquier o t r o interesado, p a r t i c u l a r o empresa i n m o b i l i a r i a . Según d i j e r o n los ej idatarios entrevistados, los gobiernos locales n o les o f r e c i e r o n c o m p r a r sus parcelas. Sin embargo , aunque dichos gob iernos estuvieran interesados e n comprarlas , c omo los e j idatarios p u e d e n fijar a su t i e r r a e l prec io que e l i jan , si éste sobrepasa el que los gobiernos están dispuestos a pagar, s implemente n o p u e d e n ad q u i r i r l a .

E n l o que toca a la aportación, resultó que los e j idatarios de u n sólo núc leo agrar io , de los 15 considerados, a p o r t a r o n par te de sus parcelas a u n a sociedad. Se trata de l Fideicomiso I n m o b i l i a r i a Sanmo, S. A . de C. V., const i tu ido p o r más de la m i t a d de los e j idatarios de San Martín Obispo (Cuautitlán I z c a l l i ) , p o r u n p r o m o t o r , y p o r los desarrol ladores. Estos e j idatarios a p o r t a r o n sus parcelas, ahora de p r o p i e d a d pr ivada , al fideicomiso, y h a n estado rec ib iendo las ganancias proven ientes de la r e n t a de las bodegas construidas p o r los desarrol ladores. De acuerdo c on el comisario e j idal de 1993, año en que entró en v igor el Procede y se adoptó e l d o m i n i o p l e n o , ellos p r e f i e r e n re c ib i r poco a poco las ganancias de l fideicomiso y n o perder esta t i e r r a , aunque hayan v e n d i d o ya o t ra parte de sus parcelas. Además, hacia j u n i o de 2003 el p r o m o t o r y los desarrol ladores estab a n p laneando cons t ru i r viviendas, u n c lub de g o l f y más bodegas, pero aún les faltaba ob tener la l i cencia de uso de l suelo.


Precio d e venta de los terrenos parcelados segregados

De la información p r o p o r c i o n a d a p o r algunos de los e j idatar ios se colige q u e en general los precios en que éstos v e n d i e r o n sus parcelas a los p r o m o t o r e s y las i n m o b i l i a r i a s f u e r o n infer iores que aquel los e n que solían venderse a part iculares . Los ej idatarios que v e n d i e r o n sus parcelas a los p r i m e r o s r e c i b i e r o n entre 110 y 160 pesos p o r m e t r o cuadrado a precios de l 2000, mientras que los part iculares p a g a r o n entre 180 y 3 300 pesos en p r o m e d i o , c o m o se muestra en el c u a d r o 3. Tal d i f e renc ia puede deberse a que los p r o m o t o r e s y las i n m o b i l i a r i a s negoc ian u n m e j o r prec io c o n los ej idatarios p o r q u e les c o m p r a n u n a mayor extensión de t e r r e n o , y también a que consideran las características propias de los terrenos .

A l re lac ionar el prec io al que se v e n d i e r o n las parcelas segregadas a las inmob i l i a r ias y los p r o m o t o r e s y su ubicación en la ZMCM, tal parece que ésta n o h a i n c i d i d o en la diferenciación de prec ios . N o sucede l o m i s m o con los terrenos que se h a n vend ido a part i cu lares ; así, en Cocotitlán, núc leo agrar io ub icado a l sur de la ZMCM e n u n área de c rec imiento m o d e r a d o (Conapo , 1998) , los e j idatar ios h a n v e n d i d o u n a parte de sus parcelas en 180 pesos el m e t r o cuadrado , mientras que los ej idatarios de Tultitlán y sus Barrios , a l n o r t e de la ZMCM, e n u n área caracterizada p o r u n g r a n c rec imiento d u r a n t e los

CUADRO 3 Precio de venta de las parcelas segregadas mediante la adopción del dominio pleno a junio de 2001

Núcleo agrario Municipio Comprador

Precio de venta por m2

(pesos de 2000)

San Bartolomé Coatepec Huixquilucan Inmobiliaria 110 San Cristóbal Texcalucan Huixquilucan Inmobiliaria 110 Coacalco Coacalco Inmobiliaria 110 Santo Tomás Chiconautla Ecatepec Inmobiliaria 140 Santa María Chiconautla Ecatepec Inmobiliaria 160 Cocotitlán Cocotitlán Particulares 180 Montecillos Texcoco Particulares 480 Santa María Tulpetlac Ecatepec Particulares 300 San Simón Texcoco Particulares 300 Tultitlán y sus Barrios Tultitlán Particulares 3 300

FUENTE: Entrevistas a ejidatarios en junio de 2001 y marzo de 2003.


años más recientes, las h a n v e n d i d o hasta en 3 300 pesos p o r m e t r o cuadrado en p r o m e d i o .

D e n t r o de u n m i s m o núcleo la d i f erenc ia de precios de las parcelas vendidas a part iculares depende en buena parte de su ubicac ión ; existe u n a relación d i rec ta entre la accesibi l idad y e l prec io , de m o d o que ent re más cerca están los predios de u n a vía de c o m u n i c a c i ó n p r i n c i p a l , mayor resulta su prec io . O t r o factor i m p o r t a n t e a considerar es que en general e l prec io al que comenzaron a venderse fue i n f e r i o r a aquel en que se están vend iendo rec ientemente , c o m o p u d o ser c o r r o b o r a d o e n o t ra investigación (Caño, 2003) ; esta valoración t iene que ver e n parte con el a u m e n t o de la d e m a n d a de l suelo y la h a b i l i d a d de los e j idatarios para negociar precios más altos con los compradores .

Debe mencionarse que los precios de las parcelas vendidas a los part iculares y a los p r o m o t o r e s e inmob i l i a r ias , en general r e s u l t a r o n superiores a los precios fijados p o r la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales ( C a b i n ) . Por e j emplo , en San Cristóbal Texcalucan el p r e cio final que la i n m o b i l i a r i a pagó p o r las parcelas fue casi 2 5 % super i o r a l fijado p o r la C a b i n , y en Tultitlán y sus Barrios algunos p a r t i c u lares h a n pagado el dob le de l prec io valuado p o r esta comis ión de - 1 700 pesos - p o r a l g u n o de estos t e r r e n o s ; s in e m b a r g o o t ros e j idatarios de este m i s m o núcleo o t o r g a r o n a u n p r o m o t o r u n con j u n t o de parcelas p o r 800 pesos el m e t r o cuadrado . Es p r o b a b l e que los avalúos de estos terrenos d ic taminados p o r la Cab in sean i n f e r i o res p o r q u e se d e t e r m i n a r o n de acuerdo c on su uso o r i g i n a l , agrícola p o r e j emplo , y n o con su uso final, c omo podría ser e l hab i tac i ona l .

L a plusvalía generada p o r e l cambio de uso de l suelo se reparte entre los ej idatarios y los compradores y n o l lega al g o b i e r n o m u n i c i pa l . D e acuerdo con la Ley A g r a r i a , la p r i m e r a enajenación de las parcelas desincorporadas de l régimen de p r o p i e d a d social queda l i bre de impuestos o derechos federales para el enajenante , p o r l o que pos ib lemente resulte difícil para los gobiernos locales que n o cuentan c o n la suficiente capacidad e conómica el proveer de servicios a esos nuevos conjuntos habitacionales.

E n algunos casos los gobiernos locales negoc ian con los desarro-l ladores e l o t o r g a m i e n t o de los permisos para la construcción de los nuevos f racc ionamientos a cambio de algunos beneficios para el m u n i c i p i o , c omo p u e d e n ser obras viales, escuelas o patrul las , p o r e jemp lo . E n el caso de l gob ie rno m u n i c i p a l de H u i x q u i l u c a n , éste y e l g o b i e r n o de l Estado de México a cordaron con los desarrol ladores


de l Bosque Real C o u n t r y C l u b la construcción de u n a nueva v i a l i d a d , L a Barranca de Hueyet la lco . E l g o b i e r n o m u n i c i p a l aportó 2 2 % de la inversión i n i c i a l y e l g o b i e r n o d e l estado o t r o 2 9 % ; e l resto p a r a esta p r i m e r a etapa de construcción l o a p o r t a r o n los desarrol ladores . Según los propios desarrol ladores, se supone que esta obra va a b e n e f i ciar a más de 70 000 habitantes y podría ayudar a resolver u n o de los pr inc ipa les problemas viales de la zona.

La aportación de tierras de uso común a sociedades inmobiliarias ejidales en los municipios conurbados de la ZMCM

Como ya se menc ionó , de acuerdo con la nueva Ley Agrar ia las t ierras de uso c o m ú n son inalienables, imprescript ibles e inembargables , y la única excepc ión se presenta en los casos en que p o r manifiesta u t i l i d a d los ejidatarios dec iden transferir su d o m i n i o a sociedades mercant i les o civiles en las que ellos mismos part i c ipan . L a aportación la realiza e l e j ido c o m o persona m o r a l y prop ie tar i o de las tierras de uso c o m ú n , aunque existe la pos ib i l idad de que las acciones de la sociedad se exp i d a n ind iv idua lmente a n o m b r e de cada u n o de los ejidatarios.

U n a vez que los ejidatarios cuentan con el certif icado exped ido p o r el Procede — q u e asigna los derechos de uso común a sus i n t e g r a n tes— y dec iden aportar u n a parte o la to ta l idad de esas tierras a u n a sociedad conforme las especificaciones técnicas de l RAN, se requiere que: 1 ) existan u n proyecto de desarrollo y u n o de escritura social; 2) la PA e m i t a u n a op in ión 2 1 sobre esos proyectos; 3) se resuelva en la Asamblea e j idal la aportación de tierras ten iendo en cuenta la op in ión de la PA, aunque la asamblea puede dec id ir que se realice la aportación a u n cuando tal opinión sea negativa y 4) se constituyan las sociedades i n m o bil iarias ejidales al solicitar p o r escrito la inscripción de l acta de asamblea de aportación ante el RAN y se protocol ice en escritura pública la aportación para su poster ior inscripción en el RPP.

Sólo en tres de los núcleos agrarios certif icados, los e j idatarios habían f o r m a d o sociedades inmob i l i a r ias hasta j u n i o de 2001 . Se t ra -

2 1 Esta opinión se basa en la certeza de la realización de la inversión proyectada, el aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales, y la equidad en los términos que propongan. E n los casos en que el proyecto para el que se aportaría la tierra de uso común no entre en los planes de desarrollo urbano municipales vigentes, la PA puede convenir con las autoridades municipales la realización de un plan parcial específicamente para esa zona.


ta de los ej idatarios de L a Piedad y San Francisco Tepo jaco 2 2 e n e l m u n i c i p i o de Cuautitlán Izca l l i , quienes a p o r t a r o n 275.3 hectáreas para proyectos i n m o b i l i a r i o s habitacionales en 1997, y los de Santiago C u a u t l a l p a n en Texcoco, que a p o r t a r o n 55.0 hectáreas para u n proyecto i n m o b i l i a r i o i n d u s t r i a l e n el m i s m o año, a pesar de que la PA o p i n ó negativamente sobre su constitución.

N i n g u n o de los tres núcleos agrarios menc ionados solicitó e l f inanc iamiento que otorga el Fideicomiso Fondo Nac ional de F o m e n t o E j i d a l (Fifonafe) para cons t i tu i r y sufragar los gastos preoperat ivos de las sociedades inmob i l i a r ias ejidales, p o r q u e desde el p r i n c i p i o de los proyectos los inversionistas se h i c i e r o n cargo de éstos.

L a aportación a las sociedades inmob i l i a r ias se realizó m e d i a n t e c o n t r a t o de asociación celebrado p o r la sociedad i n m o b i l i a r i a e j ida l y los inversionistas; el m o n t o de inversión de los ej idatarios se estableció de acuerdo con el valor final de las tierras aportadas a la sociedad. E n general la decisión de los ej idatarios de aportar su superf ic ie de uso c o m ú n a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a e j ida l se basó en razones s i m i lares a las ya mencionadas en la sección anter i o r : p r i n c i p a l m e n t e la d e m a n d a de l suelo, además la ubicación de los terrenos , y e n m e n o r m e d i d a la ca l idad de l suelo.

San Francisco Tepojaco

L a superf ic ie de uso c o m ú n aportada p o r los ej idatarios de este núcleo constituyó a l rededor de 3 0 % de l valor to ta l de las acciones de la sociedad y el restante 7 0 % perteneció a los inversionistas. E l valor de la superf ic ie de San Francisco Tepojaco al m o m e n t o de su aportación a la sociedad i n m o b i l i a r i a fue de 47 pesos p o r m e t r o cuadrado (a pesos d e l 2000) . E l t e r reno aportado p o r este núcleo n o se ub i ca m u y cerca de las pr inc ipales vías de comunicac ión , c omo se puede observar e n el m a p a 2; sin embargo los inversionistas cuentan con que se construya u n a nueva v ia l idad que me jore e l acceso desde la autopista México Querétaro. Las 220 hectáreas aportadas p o r este núcleo agrar i o f u e r o n p r i n c i p a l m e n t e de m o n t e o agostadero de mala ca l idad , que solían usarse para la a g r i c u l t u r a y la ganadería c on u n a baja p r o duc t i v idad .

E n 2000 comenzaron los trabajos de urbanización de los fraccionamientos Lomas de Cuautitlán y Lomas de San Francisco Tepojaco

2 2 E n este núcleo la aportación se realizó aun cuando la superficie segregada del ejido no había sido certificada por el Procede.


CUADRO 4 Características generales del suelo de uso común aportado a sociedades inmobiliarias ejidales a junio de 2001

Núcleo agrario

San Francisco Tepojaco La Piedad

Santiago Cuautlalpan

Municipio

Opinión de la PA

Superficie aportada (ha)

Valor por metro cuadrado (pesos del año 2000)

Objeto social de la sociedad inmobiliaria

Cuautitlán Izcalli

Positiva

220.1

47

Habitacional

Cuautitlán Izcalli Texcoco

Positiva Negativa

55.2

136

55.0

21

Habitacional Industrial

Sociedad propietaria de las tierras

Porcentaje de acciones de los ejidatarios en la sociedad

Avance de los proyectos hasta junio de 2001

Inmobiliaria Ejidal San Francisco Tepojaco, S.A. de C.V.

27

Venta de lotes; construcción y venta de vivienda

Fraccionamiento Alcin, L a Piedad, S.A. de C.V. S.A. de C.V.

40

Construcción y venta

de vivienda

30

Sin avance

Núcleo agrario en Piso Piso Piso

FUENTE: Cédulas informativas de aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles inmobiliarias (PA, 2001).


en estos terrenos , y al año siguiente c o m e n z ó la p r o m o c i ó n y venta de 11 000 lotes p o r p a r t e de la I n m o b i l i a r i a H i r , y la c o n s t r u c c i ó n de v i v i e n d a de t i p o soc ia l a cargo de l a C o n s t r u c t o r a P r o f u s a Cuautitlán, la Corporac ión F G y la I n m o b i l i a r i a Carne. E n t r e estas tres inmobi l iar ias planeaban conc lu i r cerca de 6 000 viviendas en 2004.

L a P iedad

L a superf ic ie de uso c o m ú n aportada p o r L a Piedad se valuó en 4 0 % de las acciones totales, o t r o 4 0 % pertenece a los inversionistas (Profusa, S.A. de C.V.) y e l 2 0 % restante al p r o m o t o r de l proyecto . A l g u nos de los ej idatarios de L a Piedad h a n ten ido desacuerdos c on e l consejo de administración de la sociedad deb ido a que los contratos de asociación f u e r o n modif icados , de ahí que, según mani f i es tan , h a n estado rec ib iendo menos d i n e r o de l que habían acordado i n i c i a l m e n -te. S in embargo están conformes c on su decisión de haber a p o r t a d o sus tierras en lugar de haberlas vend ido , ya que sólo t u v i e r o n que i n v e r t i r sus tierras y h a n rec ib ido parte de las ganancias a u n cuando todavía no haya venta de viviendas.

E l valor a p r o x i m a d o de la superf ic ie aportada p o r este núc leo fue de 136 pesos p o r m e t r o cuadrado a pesos de 2000. E l t e r r e n o se ub ica más cerca de u n a vía p r i n c i p a l que el de San Francisco Tepojaco; fue p r i n c i p a l m e n t e de m o n t e y se usaba para la a g r i c u l t u r a y la ganadería con u n a baja p r o d u c t i v i d a d . L a superf ic ie aportada p o r este núc leo fue valuada a mayor prec io que la de Tepojaco, l o cual pue de deberse en parte a su m e j o r ubicación respecto a las pr inc ipa les vías de comunicac ión o a que los ej idatarios l l egaron a u n acuerdo más conveniente .

L a superf ic ie aportada se destinó para la construcción d e l fracc i o n a m i e n t o L a Piedad. Desde 1999 c o m e n z ó la edificación de v iv iendas a cargo de la constructora A l t e q y, de acuerdo con los promotores , este f racc ionamiento se terminará a finales de l año 2004 con u n total de 4 500 viviendas para pobladores de bajos y medianos recursos.

Santiago Cuaut la lpan

E l t e r r e n o aportado p o r este núcleo agrar io se valuó en a l rededor de 3 0 % de las acciones de la sociedad; e l o t r o 7 0 % pertenece a A l c i n , S.A. de C.V., sociedad prev iamente const i tu ida y ajena al e j ido . Cuando se firmaron los contratos de asociación, la empresa iba a pagar a los


ej idatarios 21 pesos p o r m e t r o cuadrado (pesos de l año 2 0 0 0 ) . L a superf ic ie aportada iba a ser dest inada para la indu s t r ia , pero hac ia j u n i o de 2001 la asociación estaba p o r disolverse deb ido a q u e los e j idatarios y la empresa n o l ograban l legar a u n acuerdo sobre e l val o r de las tierras aportadas. Los ej idatarios pedían que se les pagara el dob le p o r sus terrenos , a r g u m e n t a n d o que ya habían pasado c u a t r o años desde la firma de l c ontra to de asociación; la empresa ofrec ía pagar só lo u n a y m e d i a veces l o que se había acordado al p r i n c i p i o .

E n e l año 2001 esta misma superf ic ie fue exprop iada para const r u i r las obras complementar ias d e l nuevo A e r o p u e r t o I n t e r n a c i o n a l de la C i u d a d de México (DOF, 22 de o c tubre de 2001) , p e r o después, c on la cancelación de d i cho proyecto , los ej idatarios e n t a b l a r o n u n a d e m a n d a contra la compañía A l c i n p o r q u e ésta se negaba a pagarles p o r sus t ierras, y hacia j u n i o de 2003 esperaban l legar a u n acuerdo para que les f u e r a n devueltas.

A d i ferenc ia de los dos casos anteriores, donde a la accesibil idad parece corresponderle u n papel central en el valor de terreno , e n este núcleo e l valor tan bajo de la superficie aportada puede estar re lacionado c o n que la t ierra es salitrosa y n o tenía uso, sin i m p o r t a r que esté ubicada m u y cerca de u n a vía p r i n c i p a l , la carretera federal México Texcoco. A pesar de que éste era el más bajo de los precios vistos e n los muni c ip i o s conurbados, superaba en cinco veces al que se pagaría p o r la expropiación en 2001, de acuerdo con el cálculo de la Cabin .

Incorporación de suelo de propiedad social al desarrollo urbano en el marco del Piso

E l P r o g r a m a de Incorporac ión de Suelo Social para e l Desarro l l o U r b a n o (Piso) fue creado en 1996 con el propósito de garant izar la o ferta de suelo apto para e l desarrol lo u r b a n o y la v iv ienda, p e r m i t i e n d o la transferencia y el aprovechamiento de terrenos de p r o p i e d a d social considerados en los planes munic ipa les de desarrol lo u r b a n o , e i m p u l s a n d o proyectos i n m o b i l i a r i o s c on la participación de los e j idatarios y la in i c iat iva pr ivada.

Los métodos de incorporac ión de suelo de o r i g e n social a proyectos urbanos y de v iv ienda contenidos en el p r o g r a m a Piso eran :

1) la adquisic ión de d o m i n i o p l e n o y comercial ización a u t o -gest ionaria o i n s t i t u c i o n a l ;


2) la aportación de tierras a sociedades i n m o b i l i a r i a s ; y 3) la expropiación concertada para áreas de c r e c i m i e n t o de po

blados en regularización, o para la incorporac ión de suelo u r b a n o para v iv ienda social y popular .

A l comienzo d e l p r o g r a m a la p r i o r i d a d de los organismos que e n él intervenían era la creación de sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, p e r o deb ido a que este mecanismo resultó m u y c o m p l i c a d o p o r q u e los ej idatarios n o estaban dispuestos o no deseaban e n t r a r e n u n negoc io que requería t i e m p o y tal vez d i n e r o y conoc imientos empresariales, t o m a r o n la decisión de apoyar la adopc ión de l d o m i n i o p l e n o sobre la superf ic ie parcelada para ofrecerla en el m e r c a d o ab ier to . P o r e j e m p l o , c u a n d o e l g r u p o de e j i d a t a r i o s de San Cristóbal Texcalucan en H u i x q u i l u c a n — q u e se ded ican a la explotac ión de arena y diversos materiales relacionados c o n ésta en sus t ierras de uso c o m ú n — quis i e ron f o r m a r u n a sociedad i n m o b i l i a r i a e j ida l a p o r t a n d o su superf ic ie parcelada, les pareció que se requerían demasiados trámites e inversión, p o r lo que d e c i d i e r o n que era m e j o r p a r a ellos adoptar e l d o m i n i o sobre ésta y venderla . U n a alternat iva para los ej idatarios que deseen vender su superf ic ie de uso c o m ú n y n o aportar la a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a es cambiar p r i m e r o su t i p o de t i e r r a a parcelada y luego adoptar e l d o m i n i o p l e n o sobre ella.

E n 1996, luego de diversos estudios, las instituciones que part i c ipa ban en. e l Piso 2 3 i dent i f i caron en el marco de este p r o g r a m a casi m i l núcleos agrarios en el país, a los cuales de acuerdo con el uso de sus terrenos, la clase de t ierra que los conformaba y las características de los beneficiarios, era más factible incorporar los al desarrol lo u r b a n o que a otros en e l curso de los años siguientes. De éstos, 62 se ubicaban en los munic ip ios conurbados de la ZMCM y de ellos 40 f u e r o n certif icados, dos estaban en proceso de certificación y los 20 restantes no eran viables de certificación (véase los cuadros A l , A 2 y A 3 de l anexo ) .

C o n el objetivo de revisar qué tanto funcionó el Piso en la i n c o r p o ración de l suelo de o r igen social para e l per iodo c o m p r e n d i d o entre 1996, cuando comenzó el programa, y el año 2000, se calculó la superficie parcelada segregada y la aportada a sociedades inmobi l iar ias sólo de los núcleos considerados en el Piso. E n este caso nueve ejidos de los

2 3 E n la instrumentación del Piso la Corett participa como coordinadora operativa, la Sedesol y la SRA (incluyendo la PA y el RAN) como dependencias normativas, y con carácter estatal participan los gobiernos locales como coordinadores el programa (Corett, 1997).


15 revisados en la sección anter ior pertenecen al Piso, al igual q u e dos de los tres núcleos que apor taron su área de uso común (véase los cuadros 2 y 4 ) . Esta información se contrasta en e l cuadro 5 con la s u p e r f i cie de o r i g e n social expropiada en este m i s m o per iodo para su r e g u l a -rización, a cargo de la Corett , o para dedicarla a infraestructura.

Los mecanismos de incorporación regulada de l suelo de o r i g e n social a usos urbanos en el per íodo p e r m i t i e r o n que una mayor superficie se destinara a uso habitac ional , respecto a la superficie regular izada p o r l a Corett . Los ejidatarios de nueve núcleos certificados y consi derados p o r este p rograma adoptaron el d o m i n i o p leno sobre e l área parcelada y los dos núcleos agrarios que a p o r t a r o n su superficie d e uso común a sociedades inmobi l iar ias ejidales con objeto hab i tac i ona l hasta j u n i o de 2001 también están considerados en el Piso (275.4 hectáreas) . L a Corett regularizó asentamientos sobre 1 193 hectáreas d e p r o p iedad social en 14 núcleos agrarios considerados en el Piso. 2 4

Se observa que de l to ta l de la superf ic ie parcelada segregada, cerca de la m i t a d fue destinada para e l desarrol lo de proyectos hab i tac i o -nales de t i p o soc ial , 2 5 poco más de la tercera parte para la edif icación de viviendas residenciales y de u n c lub de go l f , 2 6 y no se t iene i n f o r mación d e l dest ino d e l resto de la superf ic ie .

Otras 67.5 hectáreas correspondientes a c inco núcleos agrarios considerados en e l Piso f u e r o n expropiadas concer tadamente para los gobiernos estatal y munic ipa les c on el propósito de que f u e r a n dedicadas a i n f r a e s t r u c t u r a . 2 7

A l menos d u r a n t e este p e r i o d o los gobiernos munic ipa les y estatales n o h a n o b t e n i d o espacios para cons t i tu i r reservas terr i tor ia les de la superf ic ie segregada de los núcleos agrarios inc lu idos en e l Piso.

E n part i cu lar , la extensión i n c o r p o r a d a a usos urbanos y dest inada a la construcción de v iv ienda de interés social, i n c l u y e n d o la super f i c i e parcelada segregada y la aportada a sociedades i n m o b i l i a r i a s , asciende a 3 3 % de la considerada e n el Piso entre 1996 y 2000 en el

2 4 Atizapán de Zaragoza y San Mateo Tecoloapan (Atizapán), L a Piedad, San Francisco Tepojaco y Santiago Tepalcapa (Cuautitlán Izcalli), Villa de Chalco (Chalco), Ayotla y Tlapacoya (Ixtapaluca), Los Reyes y sus Barrios Tecamachalco, L a Magdalena Atlipac y Los Reyes L a Paz (La Paz), San Francisco Chimalpa (Naucalpan), San Juan Ixtacala (Tlalnepantla), y Buenavista (Tultitlán).

2 5 P o r los ejidatarios de Coacalco (Coacalco), y Santa María Chiconautla y Santo Tomás Chiconautla (Ecatepec).

2 6 Por los ejidatarios de San Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan).

2 7 S a n Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan), Villa de Chalco (Chalco), L a Magdalena Atlipac (La Paz), y Tultitlán y sus Barrios (Tultitlán).


CUADRO 5 Superficie incorporada al desarrollo urbano de los núcleos agrarios considerados en el Piso por mecanismo, 1996-2000

Superficie incorporada Porcentaje por los núcleos por mecanismo

Mecanismo de incorporación del Piso agrarios en Piso (ha) de incorporación

Total incorporado 2 987.6 100.0

Superficie con adopción de dominio pleno 1 451.7 48.6

Vendida a inmobiliarias habitacionales para la construcción de vivienda de interés social 702.0 23.5

Vendida a inmobiliarias habitacionales para la construcción de viviendas residenciales y club de golf 543.1 18.2

Resto de la superficie* 206.6 6.9

Aportación a sociedades inmobiliarias ejidales 275.4 9.2

Expropiación 1 260.5 42.2

Para regularización (Corett) 1 193.0 39.9 Concertada por el gobierno estatal

o municipal para infraestructura 67.5 2.3

* Una parte de esta superficie ha sido vendida a particulares, otra ha sido cedida y el resto la conservan los ahora propietarios, pero se desconoce su magnitud.

FUENTE: Elaboración propia a partir del cuadro 1, el cuadro 4, Ejidos considerados por Piso y centros urbanos (SRA, 2001) e Incorporación de suelo al desarrollo urbano por promovente (Corett, 2001).

área de estudio. E n esta superf ic ie se ed i f i caron 8 100 viviendas en los con juntos habitacionales Los Héroes Ecatepec, en Ecatepec; L a Piedad , e n Cuautitlán Izcal l i ; y Los Héroes Coacalco, en Coacalco, en t re 1999 y 2000, cuando empezó la erecc ión de con juntos habitacionales sobre terrenos segregados de los núcleos agrarios considerados en el Piso. Estas viviendas representan poco más de la tercera par te de las construidas e n los tres m u n i c i p i o s en estos dos años. Además, entre 2001 y 2002 f u e r o n construidas otras 25 822 viviendas de interés soc ial c o m o parte de las nuevas etapas de estos mismos con juntos .

De esta manera , al menos en estos m u n i c i p i o s , buena parte de los proyectos habitacionales de interés social h a n sido construidos e n los últimos años sobre suelo de o r i g e n social, c u m p l i e n d o con dos de los objetivos de l Piso: proveer suelo de este t ipo de p r o p i e d a d e


CUADRO 6 Vivienda de interés social construida entre 1999 y 2002 sobre superficie ejidal segregada hasta junio de 2001. Núcleos agrarios en el Piso

Viviendas de interés social construidas

(b) Sobre superficie (a)/(b) Periodo y municipio (a) Totales ejidal segregada porcentajes

1999-2000 22 619 8 100 35.8 Coacalco 2 335 1 000 42.8 Cuautitlán Izcalli 1 676 700 41.8 Ecatepec 17 608 6 400 36.3

2001-2002 42 508 25 822 60.7 Coacalco 19 137 13 113 68.5 Cuautitlán Izcalli 16 059 8 300 51.7 Ecatepec 7 312 4 409 60.3

1999-2002 64 127 33 922 52.9 Coacalco 21 472 14 113 65.7 Cuautitlán Izcalli 17 735 9 000 50.7 Ecatepec 24 920 10 809 43.4

FUENTES: Softec, S.C., Corporativo GEO, Grupo Sadasi e Inmobiliaria Alteq.

i n c o r p o r a r l o a bajo costo. Pero en la misma f o r m a se h a n desarrol lado f racc ionamientos residenciales para personas de más altos i n g r e sos sobre u n a parte de los terrenos incorporados en el marco d e l Piso a costos similares, c omo sucedió e n H u i x q u i l u c a n .

Además de Ecatepec, Cuautitlán Izcal l i y Coacalco, los m u n i c i pios de Tecámac, Ixtapaluca , Nicolás R o m e r o y Tultitlán se d i s t i n g u e n en la ZMCM p o r ser de los de mayor cant idad de v iv ienda de t i p o social c ons t ru ida en e l p e r i o d o considerado. E n estos cuatro m u n i c i p i o s , hasta antes de 2002 los con juntos se desarro l laron exclusivamente sobre superf ic ie de p r o p i e d a d p r i v a d a 2 8 y reservas de l g o b i e r n o estata l o m u n i c i p a l , aunque contaban con superf ic ie de o r i g e n social segregada (véase e l cuadro 1) .

La finalidad de l Piso es abatir la incorporación de suelo de p r o p i e d a d social a usos urbanos p o r la vía de la i r regu lar idad ; sin embargo en el p e r i o d o 1996-2000 n o se e n c o n t r a r o n claros indicios de que sus es-

2 8 Por ejemplo, en el municipio Ixtapaluca se construyó el conjunto Los Héroes Ixtapaluca sobre terrenos del Rancho Jesús María, Villas Geo San Jacinto sobre un rancho lechero de propiedad privada, y la unidad habitacional San Buenaventura sobre los terrenos de E l Canutillo (Vega, 2003).


fuerzos lograran r o m p e r el ciclo ocupación-regularización. C o m o se describió e n la secc ión anter i o r , e l c r e c i m i e n t o u r b a n o cont inúa generándose de manera i r regu lar sobre este t ipo de p r o p i e d a d , i n c l u yendo las tierras de los núcleos agrarios certificados p o r el Procede.

N o se sabe si quienes accedieron a u n a vivienda de interés social en a l g u n o de estos conjuntos sean los mismos que podrían haber ad q u i r i d o u n p r e d i o en algún asentamiento i r r e g u l a r sobre super f i c ie de o r i g e n social. De acuerdo c on Hernández (2003) , en u n e j ido e n el m u n i c i p i o Los Reyes L a Paz, la poblac ión que t r a d i c i o n a l m e n t e h a c o m p r a d o suelo de p r o p i e d a d social de f o r m a irregular , e n m u y p o cos casos podría acceder a u n crédito para a d q u i r i r u n a v iv ienda e n los con juntos habitacionales de t i p o social construidos , y personas que sí habían o b t e n i d o algún crédito habían dec id ido n o e jercer lo y p r e f i r i e r o n a d q u i r i r u n te r reno en el mercado i n f o r m a l .

Reflexiones finales

A diez años de l i n i c i o de los trabajos de l Procede se había l ogrado cert i f i car 7 2 % de los núcleos agrarios ubicados en los m u n i c i p i o s conurbados ; s in embargo esta c i fra n o representa la verdadera situac ión de los núcleos de esta área, ya que, c on las dos excepciones ya mencionadas , n o f u e r o n t i tulados sus solares urbanos n i certi f icados p o r c o m p l e t o sus terrenos de uso c o m ú n y sus parcelas.

Parece m u y difícil que se logre la certificación de los núcleos i d e n t i ficados como no viables, pues presentan varios problemas que n o se h a n p o d i d o allanar durante la existencia de l Procede n i durante más t iempo. A p a r t i r de 2001 disminuyó el personal empleado en los organismos involucrados directamente en los trabajos de l Procede, como la PA, el RAN y el INEGI, l o cual ha di f icultado aún más su aplicación, p o r lo que probablemente tales cuestiones serán resueltas en su mayoría p o r la Corett de l estado, part icularmente en el caso de los núcleos con invasiones.

E l Procede concluirá su labor e n 2006 y los organismos i n t e r -v inientes dedicarán dos años a p a r t i r de 2004 a actualizar e l catastro r u r a l o b t e n i d o hasta 2003. E n el ámbito u r b a n o d i cha actualización servirá para localizar terrenos que pos ib lemente p u e d a n i n c o r p o r a r se a usos urbanos en el marco de los planes de desarrol lo u r b a n o correspondientes , inc luyendo los que h a n sido segregados.

Queda pendiente investigar si la i r regu lar idad de ocupación de las tierras de p r o p i e d a d ej idal que ya f u e r o n certificadas p o r el Procede


alcanza la misma m a g n i t u d que se ha seguido presentando en aquellas que n o fue posible certificar, y si e l contar con u n certi f icado e x p e d i d o p o r e l p r o g r a m a ha p e r m i t i d o a los ejidataríos revaluar sus terrenos y en qué m e d i d a l o han hecho. A l respecto sólo se e n c o n t r a r o n d u r a n t e las entrevistas algunos datos que mostraban que los precios de venta de las parcelas certificadas antes de la adopción de l d o m i n i o p l e n o eran menores que los de las parcelas ya segregadas de l e j ido.

A pesar de que se incorporó suelo de o r i gen social a usos u r b a n o s n o se h a de ten ido la i r r e g u l a r i d a d en la ocupac ión y e n e l des t ino de buena par te de l suelo de ese t i p o de p r o p i e d a d . Esta i r r e g u l a r i d a d se ha presentado cuando : 1) los ejidataríos h a n d i v i d i d o su parce la y la h a n r e p a r t i d o o v e n d i d o sin seguir los proced imientos necesarios que f o r m a l i c e n la cesión o la c o m p r a y le d e n respaldojurídico, tales c o m o su registro ante e l RPP, o 2) los terrenos h a n sido incorporados a usos urbanos al m a r g e n de las disposiciones gubernamentales e n m a t e r i a de urbanización. E n estos casos la ocupac ión i r r e g u l a r de suelo de p r o p i e d a d social s implemente se convirtió en ocupac ión i r r e g u l a r sobre p r o p i e d a d pr ivada, que hoy día deberá ser resuelta p o r las auto ridades respectivas en el Estado de México .

También se cometen irregularidades en la incorporación e n los casos e n que: 3) la autor idad m u n i c i p a l p e r m i t e el desarrol lo de p r o yectos i n m o b i l i a r i o s a u n cuando se l oca l i cen e n zonas de reserva ecológica (Caño, 2003) o de riesgo, como son las cercanas a ríos o líneas de alta tensión, y sin n i n g u n a planeación urbana, como el trazado de calles (Jiménez, 2000: 105), p r o d u c t o posiblemente de la falta de planes de desarrollo u r b a n o o de sus actualizaciones, y la falta de u n encargado del área de desarrollo urbano o debido a su discrecionalidad; 4) la venta de parcelas a terceros n o ejidataríos se disfraza c omo legal sin antes haber adoptado el d o m i n i o p leno sobre éstas. E n tales casos la Asamblea ej idal debe reconocer p r i m e r o a la persona ajena al núcleo agrario que ya c o m p r ó la parcela como avecindada, y después, en el marco de l artículo 80 de la Ley Agrar ia , el e j idatario validará la enajenación de sus derechos parcelarios al nuevo avecindado; corresponde entonces al nuevo avecindado realizar los trámites para adoptar el dom i n i o p l e n o sobre su parcela (Caño, 2003).

Respecto a los ejidataríos que h a n adoptado el d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas y después las h a n vend ido , y a aquellos que aporta r o n sus tierras a sociedades inmob i l i a r ias ejidales, ambos reconocen en general que t o m a r o n la m e j o r opc ión , en vez de seguir t rabajando sus tierras o dándolas a trabajar. E n 2001 algunos func ionar ios de la


PA destacaban la i m p o r t a n c i a de apoyar a los ej idatarios p a r a que n o " m a l b a r a t a r a n " sus tierras. C o n ta l fin, esta procuraduría h a p r o m o v i do talleres de capacitación para exp l i car a los ej idatarios cuáles son las ventajas de la urbanización y cuáles las vías fundamenta les para des incorporar e l suelo.

A u n q u e podría suponerse que si los ej idatarios e levaran los p r e cios las personas c o n menores recursos ya n o podrían acceder a u n suelo barato , los terrenos se h a n seguido vend iendo , lo c u a l podr ía explicarse arguyendo que de todas maneras el suelo e j idal q u e se ha bía v e n d i d o a n t e r i o r m e n t e n o era tan barato , y que n o só lo los más pobres suelen a d q u i r i r estos terrenos (Smolka, 2002: 4 ) .

A u n q u e las plusvalías de estas transacciones n o se c o m p a r t e n c o n el m u n i c i p i o , a éste sí le corresponde proveer de servicios a los n u e vos desarrol los , p o r lo que cabe preguntarse ¿hasta qué p u n t o conv i n o al m u n i c i p i o , de acuerdo con sus planes, ta l introducción? , sobre t odo cuando n o c u e ntan con planes o cuando éstos n o están actualizados.

E n algunos casos la segregación de los terrenos ejidales h a provo cado divisiones entre los e j idatarios , p o r e j emplo en Cocotitlán, Santa María Tultepec , Montéenlos y San Simón, d o n d e algunos que n o a d o p t a r o n el d o m i n i o p l eno sobre sus parcelas n o estaban de acuerdo e n que los demás ej idatarios l o h i c i e r a n , o c omo en e l caso de algunos de San Martín Obispo que n o a d o p t a r o n el d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas p o r q u e n o qu i s i e ron venderlas para e l desarro l lo de u n proyecto i n m o b i l i a r i o que se construyó en las de otros ejidatarios d e l m i s m o núcleo que sí a d o p t a r o n ta l d o m i n i o p leno . Además de que , c o m o e n el caso de San Cristóbal Texcalucan, se presentaron prob lemas en la misma f a m i l i a de los ej idatarios que a d o p t a r o n el d o m i n i o p l e n o p o r q u e sus m i e m b r o s n o l legaban a acuerdos sobre la proporc i ón de la parcela que le correspondía a cada u n o .

También es i m p o r t a n t e manifestar que n i el gob ie rno estatal n i los munic ipa les h a n a d q u i r i d o tierras segregadas de l e j ido para const i t u i r reservas terr i tor ia les , aunque sí se advirtió u n esfuerzo d e l A u r i s p o r p romover u n desarrollo habitacional de t ipo progresivo sobre estos terrenos para personas de bajos recursos, pero en marzo de 2003 aún n o l legaban a acuerdos.

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