El Reformismo Social en los orígenes del Derecho del Trabajo€¦ · 1.1.Cuestión social, reformas sociales, legislación del trabajo L a legislación laboral, logro quizá el más

1. LAS REFORMAS POSIBLES FRENTEA LA UTOPÍA REVOLUCIONARIA YAL INDIVIDUALISMO LIBERAL

1.1. Cuestión social, reformas sociales,legislación del trabajo

La legislación laboral, logro quizá elmás importante y duradero de lasreformas sociales iniciadas en el últi-

mo cuarto del siglo XIX, es, ella misma asícomo esas reformas en su conjunto, una res-puesta a la «cuestión social» planteada a con-secuencia de los profundos cambios determi-nados por la doble revolución político-ideoló-gica e industrial del siglo precedente. Cierta-mente, los problemas de distribución delpoder y la riqueza, y por tanto los problemassociales, acompañan a la humanidad en todaslas épocas; o cuando menos, «en estos nues-

tros detestables siglos», tan distintos deaquellos añorados «a quien los antiguospusieron nombre de dorados»1. Sin embargo,la toma de conciencia de la existencia de unproblema o cuestión social alcanza en lasegunda mitad del siglo XIX una hondura yextensión hasta entonces inéditas. Si la aboli-ción del sistema electoral censitario y el reco-nocimiento del sufragio universal (Consti-tución de 1869) supusieron la incorporación

81REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Segu-ridad Social de la Universidad Complutense.

1 M. DE CERVANTES SAAVEDRA: El Ingenioso HidalgoDon Quijote de la Mancha, ed. M. de Riquer, Ed. Pla-neta, Barcelona, 1962, págs. 113 y 114. Cervantes po-ne en boca de Don Quijote los lugares comunes sobrela utopía comunista cifrada en la Edad de Oro de losantiguos: «los que en ella vivían ignoraban estas dos pa-labras de tuyo y mío. Eran en aquella santa edad todaslas cosas comunes; a nadie le era necesario para alcan-zar su ordinario sustento tomar otro trabajo que alzar lamano y alcanzarle de las robustas encinas (…) Todo erapaz entonces, todo amistad, todo concordia (…) No ha-bía la fraude, el engaño ni la malicia mezclándose conla verdad y llaneza…».

El Reformismo Social en losorígenes del Derecho del Trabajo

ALFREDO MONTOYA MELGAR *

«En la historia no hay solución de continuidad; la vida es una perpetua transición entre la realidady el ideal; y por esto la misión delicada del político consiste en discernir en los hechos lo que hay que

suprimir y lo que hay que reformar, y en hacer encarnar en la parte sana de los mismos los nuevosprincipios que han de presidir el desarrollo de la sociedad; obra de arte cuyas dificultades se muestran

constantemente en la práctica, en la que son causa de casi todos los errores, contrariedades yperturbaciones a que conduce así el empirismo conservador como el idealismo revolucionario».

G. de AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social,Madrid, 1881, págs.139 y 140.

del proletariado a la sociedad política, esaigualdad política no impidió el mantenimien-to de graves desigualdades reales2, tanto enel orden cívico general («consumos»; «quin-tas»; problema de las «subsistencias», necesi-dad de enseñanza gratuita para pobres y debeneficencia para enfermos y desvalidos, etc.)como en el específico orden laboral (condicio-nes laborales ínfimas, reivindicación delderecho de asociación, etc.). La gravedad deestas situaciones unida a los movimientosradicales, tanto obreros como políticos, dirigi-dos a un cambio social revolucionario, lleva-ron a políticos e intelectuales burgueses dediversas tendencias (liberales, republicanos,católicos sociales o conservadores reformis-tas), a plantearse la necesidad de prestaratención a la cuestión social y buscar susposibles remedios.

1.2. Razones de las reformas sociales

Las medidas de reforma, cuyo contenidoalcanzó a los temas clásicos de la legislaciónlaboral, venían impulsadas por «profundasfuerzas sociales»3: tanto por la acción asocia-da de los obreros («los trabajadores manualesson los que a toda hora denuncian los excesosdel capital»4) como por la acción del «elemen-to intelectual»5 que, hondamente preocupadopor la cuestión social, fue el verdadero intro-ductor, en sus distintas ramas ideológicas,del pensamiento reformista. Un destacado

reformador –el Catedrático de Economía yHacienda Pública de la Universidad de Ovie-do D. Adolfo Álvarez Buylla– llegaba inclusoa anteponer, como motores de las reformassociales, a los «hombres de ciencia» sobre «lasreivindicaciones de las masas populares»,citando como ejemplo ilustrativo la dedica-ción que a las materias sociales venía consa-grando en sus actividades la Real Academiade Ciencias Morales y Políticas6. En el ideariode la burguesía reformista ocupa, en efecto,un lugar central el concepto de «deber social»,que otro eminente reformador, D. AdolfoPosada, Profesor de Derecho Político de lamisma Universidad, definía, en los alboresmismos del Instituto de Reformas Sociales,como «la reacción de la conciencia individualy colectiva de los hombres, bajo el influjo delos estimulantes que entraña la contempla-ción del sufrimiento, del dolor físico y moral»;reacción o inspiración que a su juicio domina-ba «con gran fuerza, sobre todo, en las clasesintelectuales de los países cultos, y a veces enlas mismas clases ricas»7. Bien es cierto queese convencimiento moral venía reforzadopor el temor que inspiraban a las clases esta-blecidas los movimientos y agitaciones socia-les de la época; la propia E. de M. del RealDecreto de 5 de diciembre de 1883, creador de

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2 Como escribía A. POSADA: Socialismo y reforma so-cial, Est. Tipográfico de Ricardo Fé, Madrid, 1904, pág.121, «no basta declarar al pobre poseedor teórico delos derechos políticos y civiles: hay que llevar hasta él elminimum de los elementos de vida material».

3 La expresión, referida al proceso de diferenciacióny autonomía del Derecho del Trabajo, en M. ALONSO

OLEA: Introducción al Derecho del Trabajo, 6ª ed., Civi-tas, Madrid, pág. 45.

4 A. ÁLVAREZ BUYLLA: La protección del obrero(Acción social y acción política), Librería General de Vic-toriano Suárez, Madrid, 1910, pág. 21.

5 A. ÁLVAREZ BUYLLA: La protección del obrero …, cit.,pág. 23.

6 A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en Espa-ña, Discurso leído en su recepción pública en la RealAcademia de Ciencias Morales y Políticas el día 25 demarzo de 1917, Imprenta Clásica Española, Madrid,1917, págs. 15 y ss., citaba, como prueba de su afirma-ción de que la Academia era «el genuino hogar intelec-tual de la Reforma social en España», los numerosos dis-cursos leídos en recepciones o sesiones académicas porpersonalidades como Linares Rivas, Santamaría de Pa-redes, Figueroa, Piernas, Ugarte, Azcárate, Moreno Nie-to o Perier.

7 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.114. El «deber social» no conducía, en la concepción delautor, al igualitarismo mecánico de muchos colectivis-tas: «hay ricos y hay pobres; hay fuertes y sanos, y haydébiles y enfermos; hay sabios y quienes no lo son; pero¡cuidado! Lo que no debe haber es explotadores yexplotados; amos y siervos; dignos é indignos; gentesdestinadas a gozar, y gentes destnadas a sufrir…» (op.cit., pág. 120).

la Comisión de Reformas Sociales y antece-dente notorio del Instituto de cuyo centenariocelebramos el centenario, se hace eco indisi-mulado de ese miedo. Las primeras palabrasde esa justificación, firmada por D. Segis-mundo Moret, Ministro de la Gobernación delGobierno liberal de Posada Herrera, son paraexplicar la desatención del poder públicohacia las «cuestiones llamadas sociales», yreconocer los peligros de esa actitud para la«paz pública». Para conjurar esos riesgos–sigue el citado preámbulo del Real Decretode 1883–, el Gobierno debe realizar las «obrasde paz y de concordia» que le competen afavor de las «clases menesterosas», y deberealizar «el estudio de las necesidades socia-les», analizando «las causas que engendranlos conflictos del porvenir», en los que se avi-zoran «sangrientas represalias» y «dolorosassorpresas». Ante la situación social –continúala E. de M.– «siente el capital inquietudes jus-tificadas por hondas y continuas perturbacio-nes», de tal manera que «habría motivo paratemer que las corrientes, hasta ahora pacífi-cas, por donde va encauzándose este movi-miento torcieran su rumbo de suerte que losmales conocidos se agravasen con todos aque-llos otros a que da origen la violencia, e hicie-ran así precaria la paz y las relaciones entrelos dos grandes factores de la producción: eltrabajo y el capital»8.

La misma doble finalidad –reparar lainjusticia y conseguir la paz social– reapareceen la meditada E. de M. del frustrado Proyec-to de Ley creando el Instituto del Trabajo9,antecedente inmediato del de ReformasSociales, y presentado por el Ministro deAgricultura D. José Canalejas y Méndez. Lapreocupación por «el llamado problema

social», en «su doble aspecto jurídico y econó-mico» aparece ya en las primeras líneas deese texto, que aluden al panorama de huelgasy «pavorosa agitación agraria» de la época,muestra de «los muchos vestigios de guerraque aún rigen las relaciones entre el capital yel trabajo». De otro lado, y en palabras preo-cupadas del propio estadista, era «un hechoinnegable que el socialismo evolucionaganando influencia sobre Parlamentos yGobiernos»10. Lo que hemos llamado en otrolugar «el lenguaje del miedo» de la primeralegislación laboral española11 se hace patenteen estos textos emanados de los poderespúblicos. Pero junto al temor hacia las per-turbaciones sociales, inspiran a las reformasvalores morales y ciudadanos: la justicia, laequidad, «el concepto superior de la solidari-dad humana», y «la democracia, consagradaal fin como condición y forma definitiva delEstado»; valores explícitos en el elaboradopreámbulo del citado proyecto de creación delInstituto del Trabajo.

Al reformismo social, denostado por tantosen sus orígenes no faltos de contradicciones,debe sin embargo su nacimiento la legislaciónlaboral que, con el tiempo, había de organi-zarse científicamente como disciplina jurídi-ca propia: el Derecho del Trabajo12 y, próximoa él y durante mucho tiempo en él integrado,el Derecho de la Seguridad Social. Una legis-lación emergente que, ciertamente, a princi-pios del siglo XX se podía tildar de práctica-mente inoperante, a la vista de la escasa y a

ALFREDO MONTOYA MELGAR


8 Sobre el que hemos llamado «lenguaje del mie-do» de nuestra primera legislación social, y del que eltexto transcrito constituye un expresivo ejemplo, vid. A.MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes labo-rales de España (1873-1978), Civitas, Madrid, 1992,págs. 51 y ss.

9 Congreso de los Diputados: Diario de Sesiones,núm. 9, 12 de abril de 1902.

10 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el erudito Discurso preli-minar que sirvió de introducción al estudio de A. BUY-

LLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Da-tos para la reforma social en España, completado conuna Memoria acerca de los Institutos del Trabajo en elextranjero elaborada por J. UÑA Y SARTHOU, Madrid, Es-tablecimiento Tipográfico de Ricardo Fé, 1902 (existeedición facsimil del Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial, Madrid, 1986), pág. xv.

11 Vid. nota 8.12 Cfr. el clásico análisis sobre el Derecho del Traba-

jo como «disciplina especial» contenido en el Capítulopreliminar de libro de M. ALONSO OLEA: Introducción alDerecho del Trabajo, cit.

veces nula aplicación de las primeras leyesdel trabajo13, pero que el tiempo y la persis-tente acción de los poderes públicos habían deconsolidar de modo definitivo a partir del pri-mer cuarto del siglo XX, llegando a constituirlo que se ha considerado como la máximainnovación del Derecho contemporáneo14.

Esa conexión íntima entre ideario refor-mador y legislación laboral aparece con clari-dad en no pocos documentos de la época; tales el caso del Informe elaborado por la Facul-tad de Derecho de la Universidad Central deMadrid (nuestra actual Universidad Complu-tense), en respuesta al Cuestionario plantea-do por la Comisión de Reformas Sociales15.En ese dictamen, fechado el 30 de junio de1885, comienza advirtiéndose prudentemen-te que la cuestión social no es «primaria y fun-damentalmente una cuestión jurídica», sino«esencialmente económica». Pero, aun siendoasí, se reconoce que también desde la esferajurídica «puede contribuirse a normalizar lasrelaciones sociales». En concreto, la accióndel Derecho (y del Estado) hacia los trabaja-dores presenta numerosos ámbitos de actua-ción: reconocidos ya los derechos políticos alos obreros, el dictamen de la Facultad deDerecho enumera las materias en que consi-dera precisa la intervención legislativa,correspondientes a contenidos típicos de loque luego sería el Derecho del Trabajo y de la

Seguridad Social: «libertad de los trabajado-res para asociarse y defender sus intereses»,reforma del proceso para que «los trámites dela justicia sean rápidos, eficaces y fácilmenteutilizables por las clases…más necesitadas»,«consagración de la libertad de trabajo», crea-ción de «jurados mixtos de capitalistas y obre-ros» para solucionar sus conflictos, «regla-mentación del trabajo en lo que concierne a laseguridad y a la higiene del obrero, y a la ocu-pación de las mujeres y de los niños en laindustria», «acción oficial (para) atender alobrero enfermo, viejo, inutilizado o falto detrabajo», etc., etc. Al final, pues, la que se pre-sentaba como cuestión ante todo económicarecibía la propuesta de remedios eminente-mente jurídicos.

Esta misma actitud se refleja en el preám-bulo del RD de 23 de abril de 1903, por el quese creó el Instituto de Reformas Sociales, enel que el Presidente del Consejo de Ministros,D. Francisco Silvela, se mostraba tambiénpartidario de las reformas paulatinas a tra-vés de las leyes del trabajo al proponer «de-sarrollar gradual y sistemáticamente nues-tra legislación laboral».

Los propulsores de la reforma social eranconscientes, en efecto, de que ésta había deser sobre todo reforma de la regulación de lasrelaciones laborales. Esta reforma se dirigióen lugar muy destacado a suplir la escasaatención del Código Civil –«con sus misera-bles y censurables artículos» sobre la mate-ria16– al contrato de servicios personales,

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13 Como reconocía la E. de M. del RD de 5 dediciembre de 1883. En el mismo sentido, y años más tar-de, E. DATO E IRADIER: «Significado y representación delas leyes protectoras del trabajo», en Rev. Gral. de Legisl.y Jurispr., tomo 114, 1909, pág. 23.

14 Como dijo A. D’ORS: Prelección jubilar, leída en laFacultad de Derecho de la Universidad de Santiago eldía 12 de abril de 1985, reiterando conceptos expuestosya en su Memoria de oposiciones a Cátedra publicadaen 1943, el «rumbo del porvenir» era «la regeneracióndel Derecho Civil por el nuevo Derecho laboral»; «elcentro del Derecho del futuro está en las relaciones detrabajo» (págs. 27 y 28).

15 REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información escrita,cit., págs. 3 y ss. Precisamente fue en el «Paraninfo viejode la Universidad Central» donde se celebraron lassesiones de la Información oral a la Comisión.

16 La expresión en A. POSADA: Socialismo y reformasocial, cit., pág. 130, postulando «que el contrato de tra-bajo se regule jurídicamente», toda vez que «ni el Códi-go Civil … ni los individualistas introducen con eficaciapositiva la acción protectora del derecho, en las com-plejas y múltiples relaciones que el contrato de trabajoentraña». «Los llamados juristas –continuaba (pág. 135)–apenas suelen ocuparse de él: hasta es dudoso que losCódigos civiles traten del mismo; no lo citan, aunquehablen del arrendamiento de servicios, que no es quizáel mismo contrato de trabajo, acerca del cual además selegisla, de ordinario, fuera de la legislación propiamentecivil». Más aún (pág. 139): «no se ha llegado a encontrar

regulando de modo completo el nuevo contra-to de trabajo. Con gran penetración, una vezmás, Canalejas sintetizaba las carencias delcódigo en la materia: «El número de las horasdel servicio, la exigencia de que el pacto seaformalizado por escrito, la forma del pago delsalario, la prohibición a renunciar a determi-nadas acciones por parte del obrero en caso deaccidente y el procedimiento libre de trabascostosas y emplazamientos dilatorios queimpidan hacer efectivas las responsabilida-des del patrono; tantas disposiciones, en fin,como la equidad aconseja, fueron olvidadasen nuestro Código»17; el cual prosigue la tra-dición de incluir los servicios personales enfiguras acuñadas en el Derecho romano(arrendamientos, compraventa), con ignoran-cia de que «hay una relación especial jurídicahumana entre el empresario y el obrero»,basada en un esfuerzo inseparable de la pro-pia persona del trabajador; y ello, pese a que«doctos economistas …siguen hablando delmercado de trabajo»18.

En un principio, quienes se ocupan delestudio de la cuestión social no muestran pre-ferencia por instrumentos normativos deter-minados; lo que les importa es que las refor-mas se produzcan, sea cual sea su vehículoregulador. Abordándose directamente el pro-

blema de la técnica legislativa en materialaboral, se exponen, como igualmente via-bles, la alternativa de regular el contrato detrabajo «en el Código (civil) ó en una ley espe-cial civil»19; opción a la que se añade una ter-cera más innovadora, en la que apunta unalegislación laboral distinta de la civil, centra-da en «la ley orgánica del contrato de traba-jo»20.

Una encomiable actitud de realismo ymodestia al acometer la obra de reformasocial se refleja en la concepción del propiolegislador (o «prelegislador») sobre la técnicade la legislación laboral. El frustrado proyec-to de Canalejas para crear un Instituto delTrabajo es consciente de que «dos caminos seofrecen para regular el orden jurídico de lasrelaciones del trabajo y la condición de losobreros»: elaborar un código unitario e inte-gral, o «proceder por serie sistemática dereformas parciales…partes de un sistema demedidas»; este segundo procedimiento,menos ambicioso pero más viable, es el quemerece la preferencia de Canalejas, coinci-dente con la de los encargados de preparar eldiseño del futuro Instituto del Trabajo. Éstos,en efecto, se preguntaban «si se debe conti-nuar haciendo leyes sueltas, ó bien acometerla redacción de una especie de Código Indus-trial, tipo austríaco ó alemán, ó simplementeuna ley sobre el Contrato de trabajo que com-prendiese refundidas las leyes de Dato y loque aún falta por regular en dicho contrato,dejando otros puntos para leyes especiales», yrespondían inclinándose hacia la última posi-bilidad21. Y, en efecto, ése fue el camino quehabía de seguir históricamente nuestro (y nosólo el nuestro) Derecho del Trabajo, cuyoedificio legislativo nunca ha adoptado la for-



el derecho propio para regular imparcial y equitativa-mente…las relaciones que entraña lo que en derechocivil se llama contrato de arrendamiento de obras y ser-vicios…». Obviamente, ese «derecho propio» que elautor reclamaba perentoriamente había de ser el nuevoDerecho del Trabajo.

17 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.132, trazaba también un amplio elenco de materias quehabía de regular la ordenación del contrato de trabajo:jornada máxima, descanso semanal, salario mínimo, res-peto de los pactos, establecimiento de arbitrajes, seguri-dad e higiene en el trabajo, indemnizaciones por acci-dentes, regulación especial del trabajo de mujeres yniños, seguros, retiros y pensiones.

18 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., págs. CXVII y ss.Del «mercado de trabajo», por cierto, seguían hablandolos economistas en los albores del siglo XX y lo siguen (oseguimos) haciendo, economistas y no economistas,cien años más tarde.

19 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX. Lasopciones aparecen también en A. POSADA: Socialismo yreforma social, cit., pág. 132: «…un código, una ley óuna serie de leyes, reguladoras del contrato de trabajo».

20 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXV.21 A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del

Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,pág. 11.

ma acabada de un verdadero código, por másque en alguna ocasión se lo haya propuesto ellegislador22.

Aspecto reiteradamente invocado por elpensamiento reformista en su abordaje de lacuestión social fue el de la actitud que debíaadoptar el Estado, no ya como poder públicosujeto del intervencionismo social y, básica-mente, como legislador, sino como patrono oempresario. «El Estado –escribe Canale-jas23–, aunque lentamente, va ya convencién-dose de que a él le corresponde practicar loque aconseja». El Estado «debe ser el primeroque reglamente su contrato de trabajo en lasindustrias y servicios que le competen; el pri-mero que acepte soluciones arbitrales paralas discordias; el primero que defienda contrael infortunio prematuro o la vejez prolongadaa sus obreros; (…) el Estado, en fin, puedemejor que patrono alguno promover, paraestudiarlas y difundirlas, experiencias queconstituyan tanteos acerca de la posibilidad yla eficacia de reformas en los métodos de tra-bajo y remuneración del mismo…»24.

1.3. El reformismo social y la crítica dellaissez-faire y de las utopíascolectivistas

Directamente frente al radical individua-lismo liberal imperante, acogido en su aspec-

to jurídico en el Código Civil, («lo que hay enel fondo del problema social es una protestacontra el individualismo dominante», escribióD. Gumersindo de Azcárate, una de las másrepresentativas figuras, si no la que más, delreformismo social español25), pero tambiénfrente a la entusiasta y simplificada radicali-dad de las propuestas revolucionarias, tantode signo socialista como anarquista, que seencaran con la «cuestión social», se va elabo-rando entre nosotros, a finales del XIX ycomienzos del XX, una teorización armonicis-ta sobre el conflicto social, que hace de la ideade reforma gradual y pacífica su principalinstrumento propugnando «la composiciónentre la tradición y el progreso»26, y que sepropone hacer evolucionar al Derecho civildesde «el período individualista» hasta «elperíodo de la sociabilidad»27. Ese idearioreformista, sin dejar de reconocer el valor dela libertad en las relaciones políticas, econó-micas y sociales, se aparta decididamente deldogma individualista del laissez faire, basadoen la creencia en unas inexorables leyes natu-rales de la economía28 y en un ajuste también

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22 En efecto, el Código del Trabajo de 1926 fue másque un verdadero código sistemático y completo la yux-taposición de las regulaciones de varias institucionesespecíficas. En tiempos actuales, el vigente Estatuto delos Trabajadores (texto refundido de 1995), prevé en suDisp. adicional 8ª (3ª en el texto originario de 1980) que«el Gobierno…recogerá en un texto único denominadoCódigo de Trabajo las distintas leyes orgánicas y ordina-rias que, junto con la presente, regulan las materias labo-rales…», etc. Como es bien sabido, aun contando esadisposición con cerca de un cuarto de siglo de existen-cia, sigue pendiente de cumplimiento.

23 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. XIV. 24 Cfr. sobre la teorización del «Estado patrono

modelo», A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en lasleyes laborales de España (1873-1978), cit., págs. 72 a 76.

25 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre elproblema social, Gras y Cía., Editores, Madrid, 1881,pág. 63. (La citada obra, como explica el autor en su ini-cio, constituye «un resúmen del importante y animadodebate que sobre este tema tuvo lugar en el curso de1877 a 1878 en el Ateneo de Madrid»).

26 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre elproblema social, cit., pág. 140.

27 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,pág. CXVI.

28 Una crítica de esas leyes («Busco estas leyes natu-rales de que siempre se habla y no las encuentro») en G.DE AZCÁRATE: Estudios económicos y sociales, Librería deVictoriano Suárez, Madrid, 1876, pág. 217 y ss. «Loseconomistas –afirma el autor– olvidan que la base detodo régimen económico en los pueblos civilizados, sonlas leyes hechas por los legisladores (…) y no supuestasleyes naturales, inmutables, a las cuales es necesariosometerse ciegamente para siempre» (pág. 220). «Lateoría de las leyes naturales –añade– ha alejado todanoción de un ideal a que pueda aspirarse» (pág. 227). Enfin: «creo, que con razón, se ha censurado a la Econo-mía política oficial que emita como verdades absolutas,proposiciones que en realidad están desmentidas por loshechos…» (pág. 230).

natural de los distintos intereses en presen-cia; aquel liberalismo extremoso había dedesembocar en la consideración de la inter-vención del Estado como una perturbación delas leyes económicas y en la convicción deque, una vez apartada esa intervención, ellibre juego de la competencia y el mercadobastaría para concordar los distintos intere-ses sin necesidad de ninguna actuacióncorrectora externa29. En el polo opuesto, ymientras que en la concepción liberal ortodo-xa la política de reformas progresivas queda-ba por principio descartada, sencillamenteporque se reputaba innecesaria, las ideassocialistas no sólo se oponían al dogma liberaldel laissez-faire, cuya ineficacia social erapatente, sino que también consideraban insu-ficientes y nimias las reformas intervencio-nistas que comenzaba a proponerse dentrodel sistema político-económico, y postulabanuna transformación radical de la sociedaddirigida desde el Estado30.

En una sucesión de movimientos pendula-res a la que no parece ser ajeno el desenvolvi-miento global de la historia de la humanidad,resulta patente que así como el individualis-mo liberal supuso una reacción drástica fren-te a la regulación de la vida social y económi-ca por el Estado durante el Ancien Régime,las tendencias socialistas fueron a su vez unareacción exagerada a favor de la intervenciónestatal frente al abstencionismo público y afavor de lo colectivo frente a lo individual. La«libertad abstracta» y el «liberalismo atomís-tico» dejaron a la intemperie «ciertos intere-ses a causa de la destrucción de los antiguosorganismos», y provocaron, como reacción, laaparición de «proyectos más ó ménos utópicosde organización social»31. Entre esos extre-mos –la inmovilidad del laissez-faire y la pro-

clamación de la lucha de clases– se movió, conno pocas dificultades, la tercera vía, a la pos-tre la que había de alcanzar los mejores resul-tados prácticos, del reformismo social. Elempeño conciliador de esta vía, capaz de aco-ger lo que de bueno había en el ideario liberaly en el socialista, fue sustentado con conven-cida firmeza por un grupo de intelectuales ypolíticos, el eje de cuyo pensamiento en lamateria aglutinaba junto a principios de lamoral cristiana y del idealismo ético inspira-dor de la Institución Libre de Enseñanza, ide-as tomadas de los entonces emergentes«socialistas de cátedra» con las que se inten-taban rectificar los excesos de individualismoliberal. Ese empeño conciliador queda perfec-tamente reflejado en textos como éste deAzcárate: «La libertad industrial es cosaexcelente. El libre cambio, la libertad del tra-bajo y de los contratos han contribuido enor-memente a acrecer la producción de la rique-za. Es preciso destruir todas las trabas de lalibertad, si existen todavía; pero al Estadocorresponde intervenir, cuando las manifes-taciones del interés individual llegan a estaren contradicción con la misión humana y civi-lizadora de la Economía política, produciendola opresión y la degradación de las clases infe-riores»32. Aunque el citado texto, si se miraatentamente, parece referirse más que a laopinión propia del autor a la exposición de ladoctrina de los Katheder-sozialisten, no hayduda de las coincidencias entre uno y otros; siacaso, Azcárate propugna un intervencionis-mo estatal más matizado, distinguiendoentre «lo que en todo caso y momento tocahacer al Estado, por corresponder a su misiónesencial y fundamental, de lo que le tocahacer con carácter transitorio y sólo por razo-nes históricas»33; por otra parte, el que fueraProfesor de Legislación Comparada de laUniversidad de Madrid y, tras ser separadode esta función, Profesor en la InstituciónLibre de Enseñanza, no dejaba de manifestarsu reticencia frente a la idea central de los



29 Estas ideas y su crítica, en G. DE AZCÁRATE: Estu-dios …, especialmente págs. 166 y ss., y en Resúmen deun debate sobre el problema social, cit., págs. 159 y ss.

30 G. DE AZCÁRATE: Estudios …cit., págs. 180 y 181.31 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el

problema social, cit., pág. 11.32 G. DE AZCÁRATE: Estudios …cit., págs. 195 y 196. 33 Op. cit., pág. 196, nota 1.

socialistas de cátedra, a saber, la identifica-ción de la «cuestión social» con la «cuestión dela repartición»34. Ello no obstante, Azcárateno podía dejar de mostrar su conformidad conla fórmula que pretendía limitar el liberalis-mo introduciendo en él intervencionismopúblico: no la fórmula inviable de regresar alpasado Antiguo Régimen, no la fórmula delsocialismo radical de subvertir el ordensocial, ni tampoco la fórmula del liberalismoortodoxo que acababa contentándose con«vanas palabras»; antes bien la idea de que«no hay que negar el mal» (como hacían algu-nas escuelas ante la cuestión social35), sinoque, por el contrario, «vale más estudiarlobajo todas sus fases y procurar remediarlocon reformas sucesivas y racionales».

Frente a la convicción de los anarquistas ysocialistas que en la segunda mitad del sigloXIX anunciaban la revolución inminente, yproponían ora la utopía del «comunismo singobierno»36 ora la «supresión del orden esta-

blecido» y la «abolición del trabajo»37, lasreformas pausadas y prudentes son la res-puesta que el sistema político-social aprestafrente a la cuestión social para «aplacar losodios» y «cerrar heridas abiertas» (E. de M.del RD de 1883, creador de la Comisión deReformas Sociales). Claro está, la soluciónreformista ha de combatir tanto los postula-dos colectivistas como los conservadores indi-vidualistas38; una vez más, Canalejas sinteti-za con acierto el proceso: «como mediadoresen la lucha entre los adeptos del statu quoindividualista y los partidarios de una revo-lución que dé el triunfo al colectivismo ó alanarquismo, surgen escuelas y partidosintermedios, que proclaman la reforma legis-lativa social»; en una línea de intervencionis-mo armonicista, se encomienda al Estado «eldeber y la potestad de lograr jurídica y pro-gresivamente que sean más equitativas yconciliadoras las relaciones contractuales yeconómicas entre los distintos factores de laproducción»39. El propio Canalejas contrapo-ne la idea reformista, según la cual «no habíaotro medio de ‘desarmar la revolución’ queconceder por la ley lo que se pretendía por lafuerza», a la concepción conservadora a cuyotenor «la represión sistemática y caso necesa-rio sangrienta de la revolución, conseguirá

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34 Op. cit., pág. 198, nota 1: «La cuestión de repar-tición es el problema social bajo el punto de vista eco-nómico; pero no todo el problema social, el cual (…) tie-ne tantos aspectos como órdenes se dan en la vida». Enla misma pág. citada se expone sucintamente el alcanceque la referida «cuestión de repartición» tenía para elsocialismo de cátedra: «Las clases laboriosas quierenmejorar su suerte y obtener mayor parte de los bienescreados por el concurso del capital y del trabajo».

35 Negativa de la que se hacía eco el propio AZCÁRA-

TE (op. cit., págs. 278 y 279) cuando defendía la «inves-tigación científica por el camino de la observación y dela experiencia» para mostrar «la realidad manifiesta deimperfecciones sociales de nuestro tiempo, cuya exis-tencia se obstinan en negar ciertos científicos sobrada-mente optimistas y ciertas clases sobrado egoístas».

36 P. KROPOTKIN: La conquista del pan, publicada en1892 (trad. esp. de Ediciones Júcar, Madrid, 1977), pág.28. En esa utopía no tenían cabida ni el Estado ni elDerecho: «la humanidad tiende…a abolir el Estado, esapersonificación de la injusticia»; «el común acuerdoreemplaza a la ley» (op. cit., pág. 29). Para el Príncipeanarquista se imponía la desaparición del régimen deltrabajo asalariado, y por ello del derecho al trabajo:«¡Basta de esas formas ambiguas como el ‘derecho altrabajo’!» (pág. 23); «el ‘derecho al trabajo’ es el dere-cho a continuar siempre siendo un esclavo asalariado»(pág. 24).

37 K. MARX: La ideología alemana (1846), en la anto-logía de M. RUBEL: Páginas escogidas de Marx para unaética socialista, II, Amorrortu editores, Buenos Aires,1974, pág. 28: «Llamamos comunismo al movimientoreal que suprime el orden establecido»; «…la revolucióncomunista…permite abolir el trabajo» (pág. 29). Y encontra del reformismo (Alocución, 1850): «los demócra-tas pequeñoburgueses, lejos de pretender transformartoda la sociedad en beneficio de los proletarios revolu-cionarios, aspiran a un cambio de las condiciones socia-les que vuelva la sociedad existente lo más soportable ycómoda posible para ellos» (pág. 52); en fin (Carta aJ.B.Schweitzer, 1865): «la clase obrera es revolucionariao no es nada» (pág. 72).

38 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,pág. LVII: «Por carecer de ese sentido de gobierno social,la escuela individualista adelantó bien poco en el ásperosendero de las realidades».

39 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,págs. XLIII y CXV.

exterminar sus gérmenes»40. En fin, y aunconsiderando al socialismo como un «grandio-so movimiento», otro insigne reformista,Posada, rechaza la idea de que el progresosocial sea monopolio de aquella ideología;antes bien, considera que «los socialismosteóricos, y los prácticos (…) no son la únicafuerza organizada, ó viva, que mantiene yempuja la reforma social», pues «fuera delsocialismo…hay una ‘acción social’ fecundísi-ma…(…) que al fin persigue el aniquilamien-to de toda opresión y de toda explotaciónhumanas»41.

1.4. Los difíciles inicios del reformismosocial

1.4.1. Conocimiento frente a ignorancia yrepresión

Reconocer el problema social en lugar deempeñarse en ignorarlo o en reprimir susefectos, y, una vez admitido, dedicarse a cono-cerlo en su realidad, eran las vías por las quehabía de discurrir nuestro primer reformis-mo social, cuyos pasos iniciales discurrieron através de lo que se ha llamado el «interven-cionismo científico» del Estado42; una actitudconstructiva, razonadora y civilizada, situa-da en las antípodas de la primera reacción delpoder público frente al asociacionismo obrero,a saber, la pura actitud de represión conmedidas penales y de orden público. Comen-tando esas propuestas a favor del estudio dela cuestión social, Azcárate no podía menosque mostrar su encendida adhesión: «¡Qué

diferencia entre este modo de ver el problemasocial y el de aquellos políticos que no encuen-tran otros modos de resolverlo que la infante-ría, la artillería y la caballería! Bien pudieranlos que así discurren atender a lo que pasa enInglaterra, país clásico del buen sentido y delespíritu práctico, donde todas las escuelas ypartidos, hasta los más conservadores, enmedio de todas las contingencias y sucesos,por dolorosos que sean, nunca dejan de estu-diar los problemas sociales con serena impar-cialidad»43.

1.4.2. Los enemigos del intervencionismoestatal; un ejemplo señero

El empeño reformista optaba así por el lla-mado «procedimiento de la propaganda pací-fica», rechazado tanto por «los socialistasradicales y los conservadores medrosos»44; talprocedimiento, de clara raíz pedagógica, esta-ba lejos de ser un fácil recurso a la filosofíadel término medio45, y prueba de ello es quetanto el ideario como sus sustentadores seatrajeron, junto a la desconfianza de losmedios obreros46, la inquietud de los conser-



40 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,pág. CLIV.

41 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., págs.6 y 7.

42 Esta expresión en L.E. DE LA VILLA GIL: Los orígenesde la Administración laboral en España, Escuela Nacionalde Administración Pública, Madrid, 1969, pág. 17 y enI. LÓPEZ PENA: «Los orígenes del intervencionismo laboralen España: el Instituto de Reformas Sociales», Revista deTrabajo, 1969, nº 25, págs. 14, 18 y 19.

43 G. DE AZCÁRATE: Estudios…cit., pág. 199, nota 1.44 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el

problema social, cit., págs. 142 y 143.45 Como parecería deducirse a primera vista de tex-

tos como el de G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debatesobre el problema social, cit., pág. 147: «no hallaremosmás que dos escuelas fundamentales: la individualista yla socialista, y luégo una intermedia que (…) será armó-nica o ecléctica». La dificultad de mantener esta últimapostura quedaba patente en la declaración del propioautor: «es probable que los que se hayan fijado en elmodo que tuve de plantear el problema me califiquende socialista, y los que en la manera de resolverlo, deindividualista»; calificativos ambos que rechazaba (pág.146).

46 La desconfianza obrera hacia la reforma socialestá patente en varias cualificadas intervenciones de la«Información obrera» al Cuestionario de la Comisión deReformas Sociales: «consideramos totalmente ilusoria lalabor de esta Comisión»; «esta información no puedeproducir resultado alguno, porque los señores que for-man la Comisión no representan los intereses de la clasetrabajadora, sino los intereses de la clase explotadora»

vadores, que veían en las propuestas de refor-ma peligrosas inclinaciones demagógicas47.

Los orígenes de nuestro reformismo social,como se ha dicho con referencia a la Comisiónde Reformas Sociales, lejos de ser cómodos sedesenvolvieron, en efecto, «en medio de laadversidad» y la «falta de arraigo social»,expresadas en la «apatía del Gobierno y deambas Cámaras», la «repulsa de los obrerosorganizados … convencidos de que cualquierconcesión al reformismo suponía restar fuer-za a la revolución», y, en fin, la indiferencia dela sociedad48. Tampoco el proyecto de Institu-to del Trabajo (1902) dejó de despertarinquietudes entre sus contemporáneos; con-trastando vivamente el hecho de que fuera«acogido con tanto recelo por una parte de laopinión parlamentaria de España» y se le til-dara de antemano como «obra de disoluciónsocial», con el funcionamiento de entes simi-lares desde hacía décadas en otros paísescomo Estados Unidos, Francia, Inglaterra,Alemania, Canadá, etc.49 En fin, el Institutode Reformas Sociales tampoco se sustrajo, encuanto órgano de consenso, al choque «conuna tradición obrera y patronal de simpleconfrontación de fuerzas»50.

Con todo, las ideas de reforma social fue-ron avanzando, impulsadas por la burguesíacultivada situada en los ámbitos del eticismokrausista, el catolicismo social y en diversasórbitas políticas (liberales, republicanos, con-servadores…). El eje de esas ideas no era otrosino el de corregir el liberalismo con tempera-

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(Sr. García Quejido); «no cree el partido socialista querepresento que la Comisión podrá hacer nada positivopor sí propia» (Sr. Iglesias); «el resultado definitivo deesta información quedará reducido a una exposiciónmás o menos extensa de nuestras miserias, y a un dicta-men muy bien escrito seguramente … y nada más» (Sr.Ordóñez). Cfr. REFORMAS SOCIALES: Tomo I, Informaciónoral, Madrid, Manuel Minuesa de los Ríos, 1889, págs.25, 200 y 219 (existe una edición facsimil del Ministeriode Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1985). En elinforme de la Agrupación socialista de Madrid (debido alDr. Vera) a la Comisión no se ahorraban tampoco las crí-ticas a la tarea propuesta por Moret: «Resulta, por tanto,de las consideraciones expuestas: Que la misión de losGobiernos no es mejorar la condición del trabajador.Que las ventajas obtenidas hasta aquí por los obrerosson triunfos del trabajo sobre la burguesía y los Gobier-nos que la representan. Que no teniendo la clase obreraespañola la fuerza necesaria para imponer sus pretensio-nes, no debe esperar ventaja alguna de los trabajos de laComisión informadora ni de los desarrollos del pensa-miento a que su creación obedece» (cfr. el Apéndice a lacitada obra REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Informaciónescrita, pág. XLVII). En fin, y para no alargar en exceso losabundantes ejemplos, la Asociación del Arte de Impri-mir declaraba rotundamente: «Nada esperamos de esaComisión; nada esperamos del Gobierno»; en igual sen-tido, el Montepío de Tipógrafos: «no esperamos nada delos trabajos de la Comisión ni de los que efectúe elGobierno»; análogamente, El Porvenir, sociedad de tra-bajadores en hierro y demás metales se manifestaba «sinesperanza alguna de que vuestros trabajos ni los delGobierno disminuyan en el más pequeño grado losduros sufrimientos de la clase proletaria» (REFORMAS

SOCIALES: Tomo II, Información escrita, cit., págs. 459,490 y 591).

47 A esas «supuestas inclinaciones demagógicas»que «por pasión o interés» le atribuían algunos, se refe-ría J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el citado Discurso preliminar,en el que el eminente político se sentía obligado a trazarla divisoria entre el intervencionismo reformista y losmovimientos colectivistas: «No se hable, a propósito deeste movimiento universal (se refiere al reformismo) deromanticismos socialistas, de lisonjas a las muchedum-bres, de flaquezas populacheras y no se pretenda dedu-cir de esa noble y frecuente inclinación de estadistas ypensadores a mejorar la suerte de los que sufren, quetodos laboran por el triunfo de Karl Marx. ¡Qué injusti-cia!» (pág. LII). Años antes, al ponerse en marcha los tra-bajos de la Comisión de Reformas Sociales, desde diver-sos medios se acusaba al Partido Conservador de conni-vencia con la revolución; entre otros muchos ejemplo, la

prensa republicana le imputaba abrir «en las 49 provin-cias otras tantas cátedras de socialismo aparatoso y vio-lento, y en los 10.000 municipios otras tantas escuelasdonde se discute a placer todo linaje de reformas y deli-rios sociales (…) donde se defiende bajo el manto pro-tector del Sr. Cánovas (…) el comunismo (y) la anarquía»(apud S. CASTILLO: Estudio introductorio a la edición de laobre REFORMAS SOCIALES: Información oral y escrita,1889-1893, cit. tomo I, pág. CXIII).

48 Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Socia-les (1883-1903), Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial, Madrid, 1989, págs. 15-16.

49 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,pág. LXVII.

50 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de lareforma social en España, cit., pág. 61.

mentos sociales, introduciendo el imprescin-dible intervencionismo del Estado en la cues-tión social, una ideología ésta que, como yahemos indicado, distaba de ser compartidamayoritariamente por los estamentos bur-gueses.

Un ejemplo significativo de la honda pene-tración del pensamiento individualista quetodavía estaba presente en los intelectualesespañoles de finales del siglo XIX51 lo tene-mos en la posición mantenida por el precur-sor de la generación del 98, Ángel Ganivet, ensu ensayo –dedicado a Unamuno, si bien parapolemizar con él– sobre El porvenir de Espa-ña. Después de reconocer la trascendencia dela cuestión social y la necesidad de darle solu-ción adecuada – «El valor de los organismospolíticos depende en nuestro tiempo de suaptitud para dar vida a las reformas de carác-ter social»–, y de reprochar que «ni el Estado,ni la Religión, ni ninguna de sus formas posi-bles, satisfacen esta necesidad de nuestrotiempo», el original pensador52 descartabacomo solución la intervención del Estado, queasociaba sin titubeos al credo socialista, pararesolver aquella cuestión social: «No sé cómohay socialistas del Estado ni de la Internacio-nal; en España es seguro que la acción delEstado sería completamente inútil. Se daríanleyes reguladoras del trabajo y habría quevigilar el cumplimiento de esas leyes: uncuerpo flamante de inspectores, es decir, deindividuos que en virtud de real orden tendrí-

an el derecho de pedir cinco duros a todos losciudadanos que cayeran bajo su dirección»53.Muchos años más tarde podía decirse entrenosotros que «domina todavía el santo horrora la legislación que repercutir pueda en mer-ma del sagrado derecho de la propiedadreal»54.

Entre acusaciones de signo contrariohubieron, pues, de avanzar dificultosamentelas posiciones reformistas, que sin embargotuvieron la fortuna de contar con defensoresconvencidos y esforzados, tan distantes de laspropuestas de subversión radical del ordenestablecido como de los remedios tradiciona-les basados en su mantenimiento inmóvil,garantizado por la pura fuerza55. De estemodo, la escuela individualista hubo de adop-tar un «movimiento de rectificación» quemoderó sus anteriores «desconfianzas respec-to de los planes de reforma social»56. Así,Azcárate expresó con toda claridad la prima-cía de las reformas sobre la revolución cuan-do afirmó la necesidad de emprender «el len-to camino de las reformas para evitar el vio-lento de las revoluciones»57; una postura que



51 Así F. PÍ Y MARGALL: Las clases jornaleras, cap. XIV:«Abdicándose puede y debe ayudarnos el Estado, noatribuyéndose como ahora nuevas facultades (…) Eldejad hacer, dejad pasar ha de ser aún el principio de supolítica y la norma de sus actos» (en J. TRÍAS: Francisco Píy Margall: Pensamiento Social, Madrid, 1968, pág. 190).

52 Original y contradictorio: regeneracionista y «pio-nero del nuevo espíritu» pero también amante de la tra-dición y azote de la civilización y la técnica; idealistaquijotesco y partidario nietzscheano de la voluntad dedominio individual, anarco-individualista, antisocialistay antidemocráta (Cfr. J.L. ABELLÁN: Historia crítica delpensamiento español. Tomo V (II): La crisis contemporá-nea (1875-1936), Madrid, 1989, págs. 211 y ss.

53 A. GANIVET: Idearium español y El porvenir deEspaña, 6ª ed., Espasa Calpe, col. Austral, Madrid, 1962,pág. 172. Frente al socialismo de Estado, el autor propo-nía un curioso «comunismo» inspirado en la tradición:«el socialismo español ha de ser comunista, quiero decir,municipal, y por esto defiendo yo que sean los munici-pios autónomos los que ensayen las reformas sociales; yen nuestro país no habría en muchos casos ensayos, sinorestauración de viejas prácticas». Este reformismo comu-nal lo oponía Ganivet al reformismo emprendido por«instituciones convencionales, porque éstas, faltas deasunto real, divagan y caen en todo género de excesos».

54 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en Espa-ña, cit., pág. 22 (recuérdese que la publicación citada esde 1917).

55 Esta actitud frente a la solución represiva de lacuestión obrera, en J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso pre-liminar, cit., pág. CXLVIII: «Pobre concepto del Estadotienen los que esperan que solvente estas cuestionesacumulando leyes penales o concentrando tropas».

56 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre elproblema social, cit., págs. 169 a 171.

57 G. de AZCÁRATE: Estudios sociales, Madrid, 1933,pág. 282.

recuerda la del Canciller Bismarck cuandoanunciaba sus reformas con el propósito dedetener el avance del socialismo. Otro ilustreavanzado de los estudios sociales, ÁlvarezBuylla, dedicaba el primer capítulo de sulibro La protección del obrero (acción social yacción política)58 a «La Reforma Social», queconsideraba manifestación de la «universalley de la evolución», y cuyas heterogéneasrealizaciones –mundiales y, aunque más par-vas, también españolas– enumeraba: casas-cuna, protección de niños obreros, cajas deahorros, regulación del salario, Inspección defábricas, limitación del trabajo de las muje-res, jornada laboral, cajas de retiros, consejosde arbitraje y conciliación, reconocimiento delas asociaciones obreras, seguros sociales,bolsas de trabajo, etc., etc.

2. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVADE LA REFORMA SOCIAL

2.1. El Estado, impulsor de las reformassociales

La reforma social, que como modelo teóri-co se presentaba simultáneamente comoreforma a cargo de los individuos, de la socie-dad y del Estado59, fue en la práctica antetodo reforma desde el Estado y, en conse-cuencia, obra del intervencionismo estatal alque venían oponiéndose «los jurisconsultosque militan bajo la bandera de una libertadabsoluta»60.

El reformismo social es un ideario que con-duce a una previsión de objetivos y medios,entre ellos los legislativos; objetivos que vanconcretando y van ampliando su ambicióncon el transcurso del tiempo, y entre los cua-les va ganando un lugar preferente la produc-

ción normativa laboral. Así, en los textos deAzcárate, y como desarrollo y concreción delos grandes principios de subordinación delinterés individual al general, de sujeción dela vida económica a la razón y a la moral y deimpulsión de la solidaridad social, se propo-nen metas específicas de reforma como elreconocimiento de la participación en benefi-cios, el fomento del cooperativismo y lapequeña propiedad así como la propiedad cor-porativa, la creación de jurados mixtos comofórmula de paz y armonía en el trabajo, elapoyo de las instituciones de previsión yseguros mutuos, el reconocimiento del asocia-cionismo obrero, etc. Se considera, pues, queel Estado está legitimado para ejercer unaamplia labor de «tutela», que se extiende anumerosos aspectos de la vida social: ense-ñanza, beneficencia, jurados mixtos, socieda-des cooperativas, etc. Curiosamente para unobservador de hoy, el insigne reformador nologra escapar del todo al individualismo toda-vía dominante en su tiempo, y considerainaceptable la fijación de salarios mínimos(«la tasa del salario») y la «limitación de lashoras de trabajo», salvo para las mujeres y losniños61; más genéricamente, no encuentra«justa ni conveniente» la «intrusión del Esta-

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58 Págs. 11 y ss.59 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el

problema social, cit., pág. 146.60 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,

pág. LIX.

61 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre elproblema social, cit., págs. 89 y ss. La reducción de lajornada de los varones adultos habría de suponer que«salvo que se establezca la tasa del salario, éste descen-dería a medida que el tiempo de trabajo se rebajara, ypor tanto, lo que el obrero ganara en alivio de esfuerzo,lo perdería en la cuantía de la retribución». En la obracitada, pág. 179, concluía el autor manifestando que «laregulación del trabajo (…) sólo es justa y convenienterespecto de las mujeres y de los niños». Otros reforma-dores, sin embargo, no abrigaban dudas acerca de la via-bilidad económica de la reducción de la jornada de tra-bajo. Así, A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit.,pág. 145: «la reducción de la jornada de trabajo noimplica necesariamente una disminución proporcionaldel producto, ó de otro modo: si el obrero, por razonesfisiológicas, higiénicas y morales, es capaz de produciren ocho horas tanto ó más que en diez ó en nueve,¿dónde está la perturbación económica temida? ¿Cómotemer una baja del salario a causa de la baja en la pro-ducción?».

do» en el derecho de obligaciones que enton-ces apenas regulaba, en beneficio del dogmade la autonomía de la voluntad, las prestacio-nes de trabajo dependiente62.

2.2. Los trabajos preparatorios de lareforma social: primerasiniciativas públicas para el estudiode la cuestión social

Frente a la relativa planificación de lasreformas sociales, las primeras normas labo-rales hacen su aparición, sin embargo, de unmodo asistemático, ajenas a un verdaderoprograma reformador e inspiradas por el pro-pósito de atender las situaciones de necesi-dad social más graves y urgentes. La inter-vención del Estado en materia laboral –verti-da en una Administración «investigadora»antes que gestora o «activa»63– precede así en

algunos años a la planificación de la reformasocial, aunque, ciertamente, las primerasideas de institucionalización de la reformasocial y los primeros proyectos de leyes deltrabajo sean coetáneos. En efecto, esas ideasse van configurando a mediados del siglo XIX,tanto en el esbozo de Comisiones precursorasde la de Comisiones Sociales como en la ten-tativa de elaborar una legislación específicadel trabajo. En cuanto a lo primero, ya en1842 se formula en el Senado por D. JoaquínF. Campuzano la propuesta de creación deuna Comisión encargada de «examinar elestado de la ilustración del pueblo y losmedios más adecuados para proporcionarla alas necesidades de su propia convivencia y albien de toda la sociedad», y en 1855 se elabo-ra, sin llegar a votarse en las Cortes, por elMinistro de Fomento Sr. Luxán y el Presiden-te del Congreso Sr. Madoz un proyecto deComisión encargada de «reconocer y apreciaren su justo valor las causas de las dificultadessuscitadas entre los fabricantes y los trabaja-dores de nuestras provincias manufacturerasy proponer al Gobierno los medios más opor-tunos de terminarlo felizmente»64. A esosempeños frustrados les sigue otro que tampo-co prosperó: la propuesta de D. FernandoGarrido y otros diputados (1869) para abriruna «información parlamentaria sobre elestado material, intelectual y moral de lasclases trabajadoras». Otra propuesta del pro-pio Garrido (1871) dio lugar al nombramientode una Comisión, que abrió un proceso infor-mativo que no alcanzó la debida efectividad65.Como decíamos, estos intentos de institucio-nalización de la reforma social son paralelos



62 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre elproblema social, cit., págs. 122 y 123 plantea con luci-dez el problema, aunque llegando a una solución que lahistoria desoyó: «En el derecho de obligaciones una solacuestión nos interesa, pero es fundamental. ¿Debe man-tenerse el principio de libertad como base de la contra-tación, es decir, garantizarse la libre concurrencia, ó, porel contrario, habrá la ley de poner trabas a ésta, tasando,por ejemplo, el salario en el arrendamiento ó locaciónde servicios y el interés del capital en el préstamo, res-cindiendo los contratos en que haya lesión para una delas partes, é interviniendo en el cumplimiento y ejecu-ción de todos?». El autor considera que ello supondríauna intrusión del Estado injusta e inconveniente en pro-blemas que a su juicio no son de solución estatal, sinoque «sólo pueden remediarlos el individuo y la socie-dad» con criterios de razón y moralidad. Ello no obstan-te, como Presidente del Instituto de Reformas Sociales,Azcárate, junto con los Vocales Sres. Inchaurrandieta,Santamaría, Piernas y Ugarte, formuló unas Bases de Leyde Contrato de Trabajo (20 de abril de 1904), de notablealcance intervencionista.

63 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.230: «La acción de los Estados (…) en la vida del traba-jo, se ha manifestado desde un principio, más que comouna acción de intervención, como una actividad infor-mativa é investigadora, ó de una manera más exacta,como una actividad de estudio». Cfr., en la bibliografíaactual, A. MARTÍN VALVERDE: «Estudio preliminar», en La

legislación social en la historia de España. De la revolu-ción liberal a 1936, Congreso de los Diputados, Madrid,1987, pág. XLIX.

64 Su texto íntegro puede consultarse en A. A. BUYLLA Y

G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., págs. 60 a 66.65 Sobre estos antecedentes, cfr. J.I. PALACIO MORE-

NA: La institucionalización de la reforma social en España(1823-1924). cit., págs. 12 y ss., y Mª D. DE LA CALLE: LaComisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs.31 y ss.

en el tiempo a los primeros proyectos de leyeslaborales entre los que debe citarse el deAlonso Martínez (1855) relativo a una fallida«Ley sobre ejercicio, policía, sociedades, juris-dicción e inspección en la industria manufac-turera». Por pocos años de diferencia, nuestraprimera legislación laboral se anticipó a lacreación del primer órgano efectivo de lareforma social, la Comisión de ReformasSociales; en efecto, si ésta se constituyó en1883, diez años antes se había promulgado laque se considera comúnmente como primeraley laboral española, la de 24 de julio de 1873,a la que siguió, dentro de la misma línea deprotección de la mujer y el niño en el trabajo,la de 26 de julio de 187866.

2.3. La institucionalización del estudiode las reformas sociales

El primer paso de la reforma social que lla-maríamos consciente es, como ya dejamosapuntado más arriba, el dirigido a alcanzarun conocimiento lo más preciso posible de larealidad, paso que obliga al Gobierno al«estudio de las necesidades sociales», como selee en la E. de M. del RD de 1883, creador dela Comisión de Reformas Sociales. Comoescribió lapidariamente Salvador de Mada-riaga, sintetizando el sentido de este proceso,«la era de la prudencia se anuncia con eldeseo de saber»67. Aquel estudio se promueveofreciendo en primer término «un programa

de cuestiones» a analizar, iniciando así el«trabajo social que ha de preceder a la obra delos legisladores».

Respondiendo a esa misma línea de realis-mo, en la propia E. de M. aparece, por cierto,una temprana y convencida invocación a loque hoy llamamos «diálogo social», cuando serefiere a «la autoridad que las reformas socia-les sólo pueden reunir cuando se discuten ypreparan con el concurso de los mismos ele-mentos para quienes se va a legislar»; y, másadelante: «los que mañana van a ser precep-tos de una ley irán de antemano aceptadospor los mismos que han de obedecerlos, y lle-varán la sanción de la opinión pública, que essuperior a todas las sanciones legales».

Los reformistas españoles de finales delsiglo XIX y principios del XX fueron cons-cientes de la necesidad de evitar los arbitris-mos políticos (como los que habían prolifera-do al calor de la Revolución de 1868) y loslegislativos en materia laboral (y, másampliamente, social), a cuyo efecto insistie-ron en la conveniencia de fundamentar lasnormas legales en previos estudios de la rea-lidad social68; tarea propia, más que de laciencia jurídica o jurisprudencia, de la «socio-logía experimental», a la que aludía la E. deM. del Proyecto de Ley de Instituto del Tra-bajo, atribuyéndole la misión de aconsejar«el programa de las medicinas sociales» opor-tunas en el momento.

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66 Cfr. L.E. DE LA VILLA GIL: Nacimiento del derechoobrero en España, Instituto de Estudios Administrativos(separata), Madrid, 1970, págs. 9 y ss.; A. MONTOYA MEL-

GAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España(1873-1978), cit, págs. 36 y ss.; M.C. PALOMEQUE LÓPEZ:Derecho del trabajo e ideología, 6ª ed., Tecnos, Madrid,1995, págs. 64 y ss.

67 S. DE MADARIAGA: España. Ensayo de Historia Con-temporánea, 13ª ed., Espasa-Calpe, Madrid, 1979, pág.121. El texto sigue así: «Después de la Restauración del75, algunas cabezas claras se preguntaron si no había lle-gado el momento de investigar los hechos de la situaciónsocial e industrial». Como anticipaba la E. de M. del pro-yecto de Decreto de Luxán y Madoz, «la investigación es

aquí una necesidad y un deber», de donde seguía que«una Comisión compuesta de personas inteligentes yamigas del bien público puede desde luego encargarsede estas investigaciones para proponer al Gobierno losmedios más oportunos de acallar las exigencias de losunos, los recelos y aprensiones de los otros, la inquietudy la ansiedad de todos».

68 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág.229, exponiendo el cauce que había de seguir el inter-vencionismo estatal en la cuestión social: «enterarse, ypara enterarse, y enterándose, intervenir con conoci-miento exacto de las condiciones reales de las dificulta-des y de los problemas»; y para ello, crear un órgano y sucorrespondiente función.

Esta vertiente estudiosa e investigadoradel intervencionismo del Estado, tan abomi-nado por muchos en la emergencia del refor-mismo social, cristalizó en la creación de unórgano oficial ad hoc, dotado de una ampliaautonomía frente a la Administración ordina-ria e incluso frente al ideario de los partidosgobernantes; institución en la que segura-mente no es equivocado ver un reflejo delorganicismo social que profesó buen númerode los reformadores sociales69. Tal fue el casode la Comisión de Reformas Sociales y, frus-trado el nacimiento del Instituto del Trabajo,del más complejo y ambicioso Instituto deReformas Sociales.

Los propósitos del poder público de habili-tar medios con los que conocer la realidadsocial acaban concretándose, en efecto, en lacreación de órganos administrativos especí-ficos. El primero en el tiempo fue la Comi-sión de Reformas Sociales, constituida en1883 en el seno del Ministerio de la Goberna-ción, en parte, según parece, bajo la impre-sión causada por las acciones terroristas dela sociedad secreta «Mano Negra»70. Esteprimer hito institucional del reformismosocial español, precedido por los intentosparlamentarios a los que se aludió más arri-ba, se inserta dentro de una serie de expe-riencias internacionales cuyo antecedentecomún suele situarse en la figura del «Bu-reau of Labor Statistics» creado por Ley de22 de junio de 1869 en el Estado norteameri-cano de Massachussets71, y cuyos esfuerzos

se dirigieron prioritariamente a un objetivoindispensable para alcanzar un conocimientocientífico de la realidad social: la organiza-ción de las estadísticas del trabajo. La Comi-sión se constituyó, efectivamente, con un cla-ro ánimo de rigor técnico e imparcialidad,más allá de las concretas opciones partidis-tas, para operar «como el centro donde se reú-nan y condensen los datos, noticias y opinio-nes ya formuladas sobre la materia». Piezaesencial de esa metodología fue la vastaInformación Oral y Escrita abierta por laComisión, en consonancia con su propia y lar-ga denominación oficial: «Comisión para elestudio de las cuestiones que interesan a lamejora o bienestar de las clases obreras tantoagrícolas como industriales y que afectan alas relaciones entre el capital y el trabajo»72.

Como presupuesto indispensable para serórgano de reflexión y elaboración jurídica, laComisión fue ante todo factor de instituciona-lización de los estudios sociológicos en nues-tro país73. En efecto, en la vía de estudio delos problemas reales que se encomendó a laComisión y luego al Instituto de ReformasSociales se situaron desde un principio dosimportantes instrumentos reformistas: laapertura de «amplias informaciones paraestudiar los diferentes aspectos del mal y susremedios» y la iniciación de una «estadísticadel trabajo»74; instrumentos a los que expre-samente se refería Canalejas en su E. de M. ala fallida Ley de creación del Instituto delTrabajo, y que contaron, ciertamente, con el



69 Este organicismo, tan caro a la Institución Libre deEnseñanza, es expreso en G. AZCÁRATE: Resúmen de undebate sobre el problema social, cit., pág. 66: «la socie-dad (…) es un organismo».

70 S. DE MADARIAGA: España, cit., pág. 121: «Estimu-laron esa actividad investigadora (de la Comisión deReformas Sociales) los crímenes y desórdenes produci-dos por la ‘Mano Negra’, sociedad secreta que com-prendía 150 federaciones y 50.000 socios, y que enaquella época instauró en Andalucía un régimen deterror».

71 Sobre este organismo, cfr. J. UÑA Y SARTHOU: LosInstitutos del Trabajo, incluido como Apéndice Octavo ala obra de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto

del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,págs. 270-71, 282-84, 296-98 y 316-17.

72 Informaciones y encuestas de esta naturaleza seprodujeron por la misma época en algún otro país; así, laComisión belga creada en 1886, que llevó a cabo unainformación sobre la situación del trabajo industrialpublicada en 1887-88 (cfr. J. UÑA Y SARTHOU: Los Institu-tos del Trabajo, cit., pág. 265).

73 En este sentido, Mª D. DE LA CALLE: La Comisión deReformas Sociales (1883-1903), cit., pág. 43.

74 Ya el Real Decreto de 9 de agosto de 1894 habíaprocedido a crear un servicio especial de Estadística delTrabajo.

sólido punto de partida constituido por laextraordinaria labor informativa de la Comi-sión de Reformas Sociales.

La conciencia de que el desarrollo de losinstrumentos de conocimiento de la cuestiónsocial se encontraba en España, en relacióncon los países europeos más destacadas, ennotoria inferioridad, movió también al poderpúblico a impulsar estudios sobre las expe-riencias extranjeras de los cuales pudieranderivarse enseñanzas para nuestro buengobierno. De la precariedad de datos estadís-ticos y sociológicos se lamentaban los políti-cos más sensibles a los problemas del trabajo;así, en el citado Discurso Preliminar de Cana-lejas al libro de Buylla, Posada y Morote, el yaex–Ministro de Agricultura se quejaba amar-gamente de la falta de fuentes de conocimien-to propias, que le llevaba irremisiblemente a«acudir a las informaciones ajenas»75; preci-samente para recabar éstas, encargó al«joven publicista Uña Y Sarthou» la no fáciltarea de recopilar la información extranjerasobre los Institutos de Trabajo u organismossimilares; información incluida luego comoanexo de la citada obra de Buylla, Posada yMorote76.

Los reformistas se proponen, pues, antetodo conocer «los datos vivos del problema»,de los cuales «aquí en España no se sabe nada

o apenas nada»77; datos referentes a la situa-ción real de las asociaciones obreras, a lashuelgas, a las economías de los trabajadores,etc., etc., para cuyo conocimiento era necesa-ria, por lo pronto, una labor estadística hastaentonces inexistente.

Avanzando en la vía de la institucionaliza-ción del reformismo social, a comienzos de1902 –y para dar efecto al compromiso suscri-to con Sagasta, Moret, Weyler y De la VegaArmijo–, Canalejas acordó proponer la crea-ción de una Dirección del Trabajo en el Minis-terio de Agricultura y Obras Públicas, conamplias competencias en materia social: ins-pección, estadística, preparación de proyectosde ley en materia de contrato de trabajo, aso-ciaciones, huelga y consejos de conciliación, yreforma tributaria; rasgo destacado de esteproyectado y no creado órgano era que se pre-veía la participación en él de los «elementosobreros».

En abril de ese mismo año 1902 se publicaen el Diario de Sesiones del Congreso el Pro-yecto de Ley para la creación del Instituto delTrabajo en el propio Ministerio de Agricultu-ra (proyecto que no llegó a convertirse enLey). Un año más tarde ve la luz en la Gacetade Madrid el Real Decreto de 23 de abril de1903, de creación del Instituto de ReformasSociales.

La idea de independencia frente al poderpolítico que inspiró la creación de la Comisiónde Reformas Sociales presidió también loslaboriosos (y finalmente fracasados) esfuer-zos por crear el Instituto del Trabajo; cuandoCanalejas expuso a Posada su idea de confi-gurar dicho ente, quedó claro que éste habíade ser «una institución neutral o si se quieretécnica»78; y, en completo acuerdo con esta

ESTUDIOS


75 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. VI y ss. Lospropios de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Institu-to del Trabajo. Datos para la reforma social en España,cit., págs. 24 y 25, se quejaban de «la falta de datos con-cretos», expresando duros juicios al respecto: «No sabe-mos casi nada. El Gobierno español no sabe nada res-pecto de las condiciones de hecho del problema obrero,de aquí ni de fuera de aquí. Vive a ciegas y legisla a cie-gas». (…) «Aquí no hay estadística obrera aprovechable,aquí no existe centro alguno que recoja con imparciali-dad el movimiento obrero y la marcha de la evolucióneconómica; por no haber, no hay donde estudiar cosaalguna que a la reforma social se refiera» (la cursiva, delos autores).

76 Apéndice Octavo: Los Institutos del Trabajo. Notasde viaje por J. UÑA Y SARTHOU, Auxiliar de la Bibliotecadel Senado.

77 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit.,pág. VIII.

78 La historia de la idea de crear el Instituto del Tra-bajo y todos los avatares del proceso subsiguiente, espe-cialmente los referidos a la tramitación parlamentariadel correspondiente proyecto de ley, aparece minucio-

idea, en la E. de M. del Proyecto de Ley pre-sentado por el propio Canalejas, entoncesMinistro de Agricultura, el ilustre estadistaanunciaba su propósito de que «el nuevo Ins-tituto del Trabajo goce de la mayor indepen-dencia posible; por eso colocará al frente de ély a su servicio a personas que, prescindiendode su significación política en las luchas can-dentes de los partidos, se hayan reveladocomo competentes en los estudios económico-sociales y sin sujeción alguna a categoríasburocráticas». En fin, idéntica actitud a favorde la independencia técnica del organismo dela reforma social se observaba en la E. de M.del Real Decreto de 23 de abril de 1903, decreación del Instituto de Reformas Sociales,refrendado por el Presidente del Consejo deMinistros, el conservador D. Francisco Silve-la, que expresaba el «deseo de mantenerapartada de las pasiones políticas la delicadatarea» encomendada al nuevo ente.

2.4. Las Instituciones de la reformasocial y su composición

Esas proclamas a favor de la autonomíatécnica del órgano de la reforma social forzo-samente habían de traducirse en la naturale-za y en la composición del mismo. Comenzan-do por la Comisión de Reformas Sociales, elart. 3º del RD de 5 de diciembre de 1883 quela creó declaraba que «ella misma organizarásus trabajos y bajo la dirección de su presi-dente, nombrará sus secretarios y procederáa reunir los antecedentes necesarios y aredactar los programas de su trabajo»; porotra parte, y según expresaba la E. de M. delpropio RD, la Comisión había de estar «com-puesta de personas que en sí mismas llevansobrada garantía de imparcialidad, de sufi-ciencia, de seriedad y de acierto para el cum-

plimiento de su alto cometido». La RO de 7 dediciembre de 1883 procedía al nombramientode los miembros de la Comisión: D. AntonioCánovas del Castillo (pronto sustituido porD. Segismundo Moret, al haber sido nombra-do aquél Presidente del Consejo de Minis-tros79), como Presidente, y D. Gabriel Rodrí-guez, D. Gumersindo de Azcárate, D. JoaquínEscrivá de Romaní, D. Urbano González, D.Fernando Puig, D. José Cristóbal Sorní, D.Juan M. Sánchez Romate, D. Andrés Mella-do, D. Carlos Mª Perier, D. Mariano Carreras,D. Federico Rubio, D. Daniel Balaciart y D.Juan Jiménez Martos. Se trataba, pues, deuna cámara de notables, políticos y profesio-nales del Derecho en su mayoría, muchos deellos vinculados a relevantes institucionesculturales y científicas (Ateneo de Madrid,Real Academia de Jurisprudencia y Legisla-ción y Real Academia de Ciencias Morales yPolíticas, Universidad Central de Madrid…);cámara que, sin embargo, no acogía la pre-sencia institucional del elemento obrero-patronal80.

El fallido proyecto de ley sobre el Institutodel Trabajo, aunque no entraba a precisar laconcreta composición de los órganos de éste,dejaba constancia en su E. de M. del propósi-to de que el Consejo Superior del Trabajo que,junto con la antigua Comisión de Reformas



samente relatada, con la viveza que corresponde a sucondición de protagonistas del suceso, en el libro de A.BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo.Datos para la reforma social en España, cit. (la referenciadel texto, en pág. 5).

79 Por RO de 25 de enero de 1884 Cánovas volvió apresidir la Comisión al ser nombrado Presidente delConsejo Sagasta (RD 22 diciembre 1885); dimitió el 21de enero de 1889 a favor de Moret. Por RROO de 5 y de20 de marzo de 1884 fueron agregados a la Comisión,respectivamente, D. Alberto Bosch y D. Ignacio deHenestrosa. A consecuencia del RD de 13 de mayo de1890, reorganizando la Comisión de Reformas Sociales,se alteró la composición de ésta, manteniendo Moret lapresidencia y pasando Federico Rubio y Azcárate a ser,respectivamente, sus Vicepresidente y Secretario gene-ral. Los RRDD de 22 de diciembre de 1885 y 13 demayo de 1890 procedieron a modificar la composiciónde la Comisión.

80 Cfr. datos pormenorizados de los fundadores dela Comisión de Reformas Sociales en Mª D. DE LA CALLE:La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit.,págs. 44 y ss.

Sociales, había de formar parte del Instituto,estuviesen representados «los patronos, losobreros y cuanto es sangre y nervio de la pro-ducción».

Más precisamente, el Instituto de Refor-mas Sociales se integró inicialmente, siguien-do el criterio de incorporación de los que hoyllamamos agentes o interlocutores sociales,por «treinta individuos, dieciocho de libreelección del Gobierno; de los doce restantesserán elegidos (…) seis por el elemento patro-nal y seis por la clase obrera» (art. 2º del RDde 23 de abril de 1903); los miembros desig-nados por el Gobierno fueron D. Gumersindode Azcárate, presidente, y los vocales señoresMoret, Moreno Rodríguez, Hernández Igle-sias, Sánchez Pastor, Santamaría de Pare-des, Maluquer, Echegaray, Conde y Luque,Manresa, Ugarte, Fernández Villaverde,Mequíades Alvarez, Inchaurrandieta, Sali-llas, Piernas y Hurtado y Mariátegui (todosellos nombrados por RD de 13 de mayo de1903), aparte de tres vocales natos de laAdministración. Entre los representantesobreros se encontraba D. Francisco LargoCaballero y entre los patronos D. EduardoDato.

2.5. Encuadramiento administrativo delos órganos de la reforma social

La idea, a la que ya nos hemos referido, deun ente público integrado en la Administra-ción del Estado pero dotado de una acusadaautonomía frente a ésta presidió el diseño dela Comisión de Reformas Sociales, el del pro-yectado y no nacido Instituto del Trabajo y eldel Instituto de Reformas Sociales. Si el finúltimo de estas instituciones era tambiéncomún –la reforma social–, se separaron enmuchos aspectos, y no sólo en los relativos asus cometidos, ya examinados. En efecto,empezando por la integración administrativade estos órganos, destaca el hecho de que tan-to la Comisión como el Instituto de ReformasSociales se constituyeron «en el Ministerio de

la Gobernación» (art. 3º del RD de 1883; art.1º del RD de 1903; art. 3º del RD de 14 de octu-bre de 191981), mientras que el frustrado Ins-tituto del Trabajo se proyectó integrado en elMinisterio de Agricultura, Industria y ObrasPúblicas (art. 1º del Proyecto de Ley de 1902).No existiendo en la época una Administra-ción especializada en materia laboral (elMinisterio de Trabajo no se creará hasta1920), cualquier adscripción de los nuevosórganos de la reforma podía resultar forzaday ser discutida por ello. Tal cosa ocurrió, pre-cisamente, cuando Canalejas intentó separaral proyectado Instituto del Trabajo del Minis-terio de la Gobernación e incorporarlo al deAgricultura, operación que el eminente políti-co justificaba así en la E. de M. de su proyec-to de Ley: «No es aún hora de llegar a la crea-ción de un Ministerio del Trabajo como el queexiste en Bélgica y en los Estados Unidos;bastará para las necesidades actuales y pre-paración del porvenir, organizar el Institutodel Trabajo, de análoga manera, por ejemplo,al Office du Travail de Francia, las institucio-nes similares de Austria, Dinamarca, GranBretaña, Holanda, y la recientísima prepara-ción de parecidos organismos en Alemania eItalia. Y creándolo en el Ministerio de Agri-cultura, Industria, Comercio y Obras Públi-cas, esto es, separando del de Gobernación,Ministerio esencialmente político y de policía,el servicio administrativo de Reformas Socia-les que hoy existe, y que revestirá otro carác-ter muy distinto en el Departamento ministe-rial, en que se hayan agrupado los serviciosde índole acaso la más técnica de cuantos elEstado rige». Aparte posibles razones objeti-vas, hay una explicación bien sencilla a la dis-tinta adscripción administrativa del órganode reforma social: la Comisión de Reformas

ESTUDIOS


81 Este precepto no se limita a declarar la integracióndel Instituto en dicho departamento sino que puntualizaque «El Instituto de Reformas Sociales dependerá delMinisterio de la Gobernación», declaración que no obs-taba al reconocimiento de la «completa libertad deacción» y «libertad de iniciativa» del organismo (art. 4ºdel RD de 14 de octubre de 1919).

Sociales fue promovida por el Ministro de laGobernación, D. Segismundo Moret, lo queexplica suficientemente su encuadramientoen ese Departamento (encuadramiento quemantuvo D. Francisco Silvela, Presidente delConsejo de Ministros, respecto del Institutode Reformas Sociales, y que conservó D.Manuel Burgos y Mazo al reorganizar elorganismo en 191982); por el contrario, el Ins-tituto del Trabajo, proyectado por el Ministrode Agricultura D. José Canalejas, se quisoadscribir, precisa y explicablemente, a esteMinisterio.

2.6. Estructura de los órganos de lareforma social: entes centrales yperiféricos

En cuanto a su estructura, los órganos dela reforma social mantuvieron, a lo largo desu vigencia, una doble presencia: un órganocentral (Comisión, Instituto) y unos órganosprovinciales y locales.

La organización de la Comisión de Refor-mas Sociales apenas se esbozó en sus nor-mas reguladoras, que se limitaron a estable-cer –aparte de la constitución del órgano enel Ministerio de la Gobernación, que funcio-naría «en el local que al efecto se designe»–,que el Ministerio pondría a su disposición«los elementos necesarios para llenar sucometido, tanto de personal como de materi-al», previéndose que, una vez creada, «ellamisma organizará sus trabajos y bajo ladirección de su presidente nombrará sussecretarios y procederá a reunir los antece-dentes necesarios y a redactar los programasde su trabajo» (art. 3 del RD de 5 de diciem-bre de 1883). Alguna mayor precisión se con-tenía en el RD de reorganización de la Comi-sión, de 13 de mayo de 1890, que, como ya seindicó, fijaba en 30 el número de «indivi-duos» que, nombrados por Real Decreto,

habían de integrar el organismo, establecíasus órganos de gobierno (Presidente, Vice-presidente y Secretario general), preveía lacreación de secciones y encomendaba a laComisión la redacción de su reglamentointerno, fijando finalmente alguna regla dequorum (arts. 1º y 2º).

En contraste con estas esquemáticasreglas sobre la estructura de la Comisión deReformas Sociales, la regulación de los órga-nos provinciales y locales implicados en lareforma fue bastante prolija. En primerlugar se crearon unas Comisiones, más quegenéricamente delegadas de la «ComisiónCentral»83 o nacional, encargadas de uncometido específico, a saber, la organizaciónen sus respectivos ámbitos de la «informaciónsobre el estado y necesidades de la clase obre-ra». A tal efecto, dicha Comisión centraladoptó el 30 de abril de 1884 una «Instruc-ción» –luego remitida a los Gobernadoresciviles por el Ministro de la Gobernación,acompañando a su Circular de 28 de mayo de1884– en la que se establecía la composiciónde las Comisiones Provinciales y Locales, lasreglas de designación de algunos de susmiembros (las «clases o cuerpos que esténorganizados o agremiados»84) y, en fin, elcuestionario de preguntas que habían de for-mularse para efectuar la información, asícomo indicaciones sobre la manera de llevar



82 Vid. nota anterior.

83 La denominación aparece en la Circular delMinistro de la Gobernación Sr. Romero Robledo dirigidaa los Gobernadores civiles el 28 de mayo de 1884,requiriendo su actuación para facilitar la constitución yfuncionamiento de las referidas Comisiones Provincialesy Locales.

84 La Instrucción de 30 de abril de 1884 aprovecha-ba la ocasión para fomentar la constitución de organiza-ciones obreras; así, su art. 10.3º disponía que uno de los«medios» para llevar a cabo la información eran «lasAsociaciones de obreros, a las cuales es deber de lasComisiones oír en primer término. En las provincias enque existan pocas o no haya ninguna, las Comisionesprocurarán la organización, siquiera sea transitoria osólo para este propósito, de los obreros por oficios, a finde que puedan cooperar de un modo más eficaz y auto-rizado a los fines de esta información».

a cabo en la práctica tal información y docu-mentar sus resultados.

Las Comisiones Provinciales, constituidasen todas las capitales de provincia salvoMadrid (donde la información corrió a cargode la Comisión central) y presididas por losrespectivos Gobernadores civiles, se integra-ban de 52 individuos, de los que diez eranobreros; las Comisiones Locales, previstaspara otras veintinueve poblaciones (amplia-bles a discreción de las Comisiones Provincia-les) y presididas por los respectivos Alcaldes,estaban formadas por 23 miembros, de losque cinco eran obreros.

La complejidad de la organización provin-cial y local de la reforma social se acentuó conla creación de unas Juntas Provinciales yLocales de Reformas Sociales, con competen-cias inspectoras y de resolución de conflictos,así como de propuesta de normas oficiales enmateria de jornada y salubridad en el traba-jo. La peculiaridad de estos órganos, concebi-dos como instituciones de tránsito hasta quese creasen los Jurados Mixtos, consistía enque su actuación se circunscribía a la tuteladel trabajo de mujeres y niños. Ello se explicaporque las Juntas de referencia se crearon enla Ley de 13 de marzo de 1900, reguladora deltrabajo de las mujeres y los niños; su regla-mentación corrió a cargo de la Real Orden de9 de junio del mismo año, estando ambas nor-mas inspiradas por el Ministro de la Gober-nación y eminente figura de nuestro refor-mismo social D. Eduardo Dato e Iradier.

El proyectado y no nacido Instituto delTrabajo se quiso configurar con criterio ecléc-tico, como macro-órgano integrado por dosentes de carácter central: la ya existenteComisión de Reformas Sociales y el ConsejoSuperior del Trabajo, a los que se sumabauna Comisión Permanente. En el ámbitolocal se preveía la creación de Consejos Loca-les (art. 2º del proyecto de Ley de 11 de abrilde 1902). La Comisión pasaba a ser un «altoCuerpo consultivo», que se mantenía respe-tuosamente «por razones de tradición» y «por

gratitud a sus inestimables servicios»85, entanto que el Consejo Superior del Trabajo seconfiguraba como un órgano de representa-ción obrero-patronal con vocación de llegar aser «órgano permanente de conciliaciónsocial», constituido a modo de asamblea queserviría «de comunicación del Gobierno con lavida social» (las expresiones entrecomilladas,en la E. de M. del Proyecto de Ley de 1902).

En fin, la estructura del Instituto de Refor-mas Sociales era traducción de la ampliaciónde funciones que este organismo ejercía, y quetraspasaban las de contenido económico-social. Tal estructura experimentó diversasmodificaciones, la más profunda la que llevó acabo el RD de reorganización del Instituto de14 de octubre de 1919. En su versión inicial, el«Instituto en corporación» –esto es, el pleno–,compuesto de treinta individuos86, se dividía

ESTUDIOS


85 La cuestión del mantenimiento o supresión de laComisión fue, lógicamente, muy delicada. De ello dantestimonio A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Institutodel Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,pág. 15: «En lo que el Sr. Canalejas vacilaba, como nos-otros, era en lo que debía hacerse con la Comisión deReformas Sociales. Se inclinaba a respetarla, pero temíaresultase incompatible con el Consejo Superior del Tra-bajo: refundirla en él no era fácil, pues aparte de que nohabría manera de equilibrar las representaciones patro-nal, obrera y la simplemente política y social que hoy tie-ne la Comisión, el futuro Consejo tendría que resultarexcesivamente numeroso. Á fin de proceder con pru-dencia, y guardando todos los merecidos miramientos,nos encargó que viésemos, en su nombre, al Sr. Moret,para consultarle el caso, estando el Sr. Canalejas resuel-to a tener muy en cuenta el concepto del Sr. Moret, asícomo el del Sr. Azcárate, Vicepresidente de la citadaComisión». Como era de esperar, D. Segismundo Moret,padre de la Comisión de Reformas Sociales, «se mani-festó desde el primer momento partidario de que fuerarespetada» e incluso de que se convirtiese en «una espe-cie de Senado, llamado a emitir el dictamen científico yjurídico acerca de las reformas» (págs. 16-17).

86 El Art. 68 del Reglamento de 1903 exigía un quó-rum de la mitad más uno de los miembros tanto para elPleno como para las secciones. El RD de 24 de noviem-bre de 1904 rebajó esa cifra a 15 vocales para el Pleno y5 para las Secciones. El RD de 3 de febrero de 1911modificó de nuevo el citado art. 68, que quedó redacta-do así: «Para celebrar sesión se requiere la presencia de

en tres Secciones, que elegían de entre susmiembros a sus presidentes y secretarios, yque, además, elegían dos individuos de su senopor sección para formar el Consejo de Direc-ción del Instituto que auxiliaba al Presidentedel mismo87 Dichas secciones, sin perjuicio dela integración del Ente en el Ministerio de laGobernación, se afectaban a tres Ministerios:la Sección dedicada a asuntos de policía yorden público, al citado Departamento; la dedi-cada a asuntos eminentemente jurídicos alMinisterio de Gracia y Justicia, y la dedicada acuestiones económicosociales al Ministerio deAgricultura. La Sección primera y la segundase integraban, cada una, por nueve individuosde libre elección del Gobierno, más el Subse-cretario de la Gobernación en la primera y elSubsecretario de Gracia y Justicia en la segun-da. La Sección tercera estaba formada por seisindividuos elegidos por el «elemento patronal yotros seis elegidos por «la clase obrera»88, másel Director general de Agricultura.

Menos considerado que Canalejas, Silvelapuso fin a los casi veinte años de vida de laComisión de Reformas Sociales con una secafórmula sucesoria contenida en el art. 7º delRD de 23 de abril de 1903: «Habiendo queda-do terminada la misión de la Comisión deReformas Sociales del Ministerio de la Gober-nación, el Instituto se hará cargo de la docu-mentación y libros que a aquélla pertenez-can».

En un plano más próximo a la gestiónadministrativa funcionaban originariamen-te la Secretaría general y las Secciones Téc-nico-administrativas de Legislación e Infor-mación bibliográfica, de Inspección y deEstadística.

El RD de creación del Instituto sólo se ocu-pó de regular el órgano central, silenciandotoda referencia a los provinciales y locales; ylo mismo ocurrió en el Reglamento de 1903.No obstante, subsistían, al margen de laestructura del Instituto, las pocas Juntasprovinciales y locales que habían llegado aconstituirse, siempre con problemas electora-les y de funcionamiento89.

La reorganización del Instituto de Refor-mas Sociales llevada a cabo en 1919 supuso,además de la ampliación del número de voca-les del Pleno90, la creación de dos Direccionesgenerales (unidades administrativas queiban ya anunciando la próxima creación deun Ministerio de Trabajo), en las que se inte-graban diversas Secciones técnicoadminis-trativas: la Dirección de Legislación y AcciónSocial, centrada sobre todo en la realizaciónde estudios, y la de Trabajo e Inspección, acuyo cargo estaban las estadísticas del traba-jo, la inspección de éste (el art. 44 del RD1919 recoge la figura de los «Inspectores delTrabajo»), el «estudio de las perturbacionessociales» (por tales se entendían los conflictos



trece vocales en el Pleno, de cinco en las Secciones y decuatro en el Consejo de Dirección». La reorganizacióndel Instituto llevada a cabo por el RD de 14 de octubrede 1919 elevó el número de miembros del Pleno a 60,cifra que el RD de 5 de diciembre de 1919 incrementóen cuatro vocales más.

87 El RD de 3 de febrero de 1911 modificó el Regla-mento del Instituto de Reformas Sociales, facultando alConsejo de Dirección para entender «en todos aquellosasuntos referentes a la aplicación de las Leyes socialesque de modo general o especial le delegare el Pleno». Larazón de esta delegación era descargar al Pleno delconocimiento de asuntos «de escasa importancia» osobre los que ya se había elaborado «una verdaderajurisprudencia administrativa», como explicaba la E. deM. del Decreto.

88 El RD de 24 de noviembre de 1904, firmado porel Rey D. Alfonso XIII y refrendado por el Ministro de laGobernación Sr. Sánchez Guerra, procedió modificar elCapítulo VI y los arts. 67 y 68 del Reglamento del Insti-tuto de Reformas Sociales, con el fin de subsanar «algu-na deficiencia, originada por el modo de alcanzar su res-pectiva investidura los representantes de la clase patro-nal y de la clase obrera», y al tiempo «establecer una dis-ciplina común para normalizar los trabajos de las Sec-ciones y la celebración de las Juntas en pleno» (E. de M.del RD de 1904).

89 Cfr. J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización dela reforma social en España, cit., págs. 76 y ss. y 446.

90 Ver nota 86.

colectivos) y la adopción de «intentos demediación, conciliación, arbitraje y otras for-mas de pacificación social» para poner fin atales perturbaciones.

En el plano provincial y local, la reorgani-zación del Instituto en 1919 pretendió, sinllegar a conseguirlo, crear Institutos Regio-nales de Reformas Sociales; cuestión a la quela E. de M. del RD de 14 de octubre de 1919dedicaba dos amplios párrafos y la parte dis-positiva de la norma su Capítulo VIII. El pro-pósito era atender a las peculiaridades labo-rales de las regiones españolas, evitando unamecánica uniformización en la ordenaciónsocial; ello sin perjuicio del respeto a la«superior unidad espiritual requerida espe-cialmente en la política social», no sólo justi-ficada en la solidaridad nacional sino tam-bién en la «tendencia a la universalización dela legislación del trabajo, que es garantíasuprema de la paz social»91. Estas nuevasinstituciones –los Institutos Regionales– seconsideraban por el legislador «parte funda-mental» de la reorganización de 1919, y emu-laban la estructura descentralizada del Ins-tituto Nacional de Previsión; «la feliz expe-riencia de esta política social de respeto a lasautonomías regionales llevada a cabo en elrégimen de previsión por el Instituto Nacio-nal de este nombre», como señalaba la E. deM. del RD.

La creación del Ministerio de Trabajo(Real Decreto de 8 de mayo de 1920) supusola «asignación» a él del Instituto de Refor-mas Sociales (art. 1) y la atribución al Minis-terio de la competencia para «entender (…)en las aplicación de las leyes, reglamentos ydisposiciones complementarias sobre (…)Juntas de Reformas Sociales (…), Institutode Reformas Sociales…», etc... (art. 8 del RDde 24 de mayo de 1920). Tal asignación no

supuso todavía la disolución del Instituto,aunque la anunciaba inequívocamente; así,cuando el RD de 29 de abril de 1924 crea elConsejo Superior de Comercio, Trabajo eIndustria, deja a salvo aún las «prerrogati-vas inherentes en su aspecto técnico al Insti-tuto de Reformas Sociales» (art. 5,a) y cita,como primero de los vocales del Consejo, alpresidente del Instituto de Reformas Socia-les (art. 2). Sin embargo, poco después, el RDde 2 de junio de 1924 acometió una «reorga-nización» del Instituto que en realidad impli-có su refundición o fusión en el Ministerio yla conversión de las Juntas de ReformasSociales en delegaciones del Consejo de Tra-bajo. Consecuentemente, en la organizacióndel Ministerio de Trabajo, Comercio e Indus-tria llevada a cabo por el RD de 9 de junio de1924 desaparece cualquier mención específi-ca al Instituto de Reformas Sociales, cuyasfunciones básicas se atribuyen a la DirecciónGeneral de Trabajo y Acción Social, en laque, sin embargo, quedan incluidos genéri-camente los «Consejos, Institutos y Juntasque actualmente se relacionan con el Minis-terio» (arts. 4.I y 23). El RDLey de 24 dediciembre de 1926, por el que se aprobó elReglamento orgánico del Ministerio de Tra-bajo, Comercio e Industria, disipa toda dudaacerca de la supresión del Instituto de Refor-mas Sociales cuando especifica cuáles eranesos Institutos afectos a la Dirección Gene-ral de Trabajo y Acción Social: sólo el Insti-tuto Nacional de Previsión y el Instituto deReeducación Profesional de Inválidos delTrabajo. Como se ha escrito sintetizando elproceso de disolución del Instituto de Refor-mas Sociales, éste se liquida cuando «resultaun cuerpo extraño en una sociedad queempieza a estructurarse bajo principios cor-porativos»92.

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91 Palabras de la E. de M. del RD de 1919 coinci-dentes con las que se inicia el Preámbulo de la Constitu-ción de la OIT: «…la paz universal y permanente sólopuede basarse en la justicia social».

92 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de lareforma social…cit., pág. 133.

3. CONTENIDOS JURÍDICO-LABORALESDE LA REFORMA SOCIAL YFUNCIONES DE LOS ÓRGANOSADMINISTRATIVOS DE LA REFORMA

Las materias objeto de regulación por lasnormas reformadoras eran, naturalmente ysobre todo, aquéllas de carácter social que seencontraban ayunas de ordenación jurídicapor el Derecho civil. Así, los accidentes deltrabajo, el trabajo de las mujeres y los meno-res, las asociaciones profesionales, el contra-to de trabajo, los llamados «contratos colecti-vos», la huelga, la solución extrajudicial delos conflictos laborales (buscando fórmulas«menos rígidas y más expeditas que las de lostribunales ordinarios y jurisdicciones, másinclinadas a los dictados de la equidad que alos del summum jus»93 y creando órganos per-manentes de conciliación como consejos deltrabajo o jurados mixtos, etc...).

3.1. La Comisión de Reformas Socialesy sus funciones de estudio y apoyonormativo

En tanto órgano de estudio previo a lapuesta en marcha de las reformas sociales –laComisión nació «con objeto de estudiar todaslas cuestiones que directamente interesan ala mejora o bienestar de las clases obreras…»,etc... (art. 1º del RD de 5 de diciembre de1883)–, la Comisión de Reformas Socialesdebía ocuparse «especialmente» del estudiode una serie de materias que especificaba elart. 2º del citado Real Decreto y entre las quedestacaban las de carácter jurídico-laboral:Jurados mixtos, Cajas de retiros y socorros,trabajo de mujeres y niños, higiene y salubri-dad de los talleres y responsabilidades patro-nales en la materia y socorros mutuos94. En

directa relación con estas tareas de estudio, ycon el objeto de acopiar datos sobre la reali-dad investigada, se atribuía más adelante ala Comisión la «facultad de dirigir consultas alas personas que crea conveniente acerca delas materias cuyo examen le está confiado; deabrir interrogatorios con carácter privado opúblico sobre puntos concretos…» (art. 3º delRD de 13 de mayo de 1890).

Los temas objeto de atención por la Comi-sión de Reformas Sociales, según se despren-de del RD que procedió a crearla y sobre tododel Cuestionario propuesto para la informa-ción oral y escrita abierta por dicha institu-ción, fueron en buena parte de contenidolaboral e incluso jurídico-laboral, aunque ellono suponía desatender otras materias. Enefecto, laborales eran la mayor parte de losobjetivos de estudio planteados por el RD de1883 y también lo eran las preguntas sobregremios, asociaciones y huelgas, sobre jura-dos mixtos, inválidos del trabajo, salarios yparticipación en beneficios, horas de trabajo,trabajos de mujeres y niños, instituciones deprevisión y obreros agrícolas. Al lado de ellas,ciertamente, se formulaban también cuestio-nes de otra índole, como las relativas a apar-cerías y arrendamientos rústicos, montespúblicos y bienes comunales, impuestos, emi-gración u obras públicas.

A esta tarea fundamental de estudio, el yacitado RD de 13 de mayo de 189095, que pro-cedió a reorganizar la Comisión, añadió,como «objeto especial de los trabajos» de ésta,la preparación de proyectos de ley o decretoen las materias de su competencia, y específi-camente en cuestiones de habitación obrera,salubridad de los talleres, represión del frau-de en los alimentos y asociaciones y socorrosmutuos, tanto por propia iniciativa como a



93 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX.94 Al margen de estas materias jurídico-laborales, se

preveían otras como las relativas a bancos agrícolas, rec-tificación de algunas consecuencias de la desamortiza-

ción, sociedades cooperativas y habitaciones de obre-ros.

95 Firmado por la Reina Regente Dª María Cristinaen nombre de su hijo el rey D. Alfonso XIII, y refrendadopor el Ministro de la Gobernación, D. Trinitario Ruiz yCapdepón.

petición del Gobierno. En realidad, antes derecibir formalmente estas competencias, laComisión las venía desempeñando, puestoque ya había redactado «dos proyectos de leytan importantes como el relativo a la manerade hacer frente a los accidentes que sufren lostrabajadores y el que se refiere a la regla-mentación del trabajo de los niños y de lasmujeres, y (…) un tercer proyecto para laorganización de los jurados mixtos», segúninformaba la E. de M. del citado RD de 1890.

Destaca la labor de la Comisión en materiade formulación de dictámenes sobre materiassometidas por el Gobierno y sus Ministros asu consideración (incluidos los dictámenessobre proyectos de ley96), así como en cuanto ala preparación de reglamentos a solicitudgubernamental y de proyectos de ley de pro-pia iniciativa. La trascendencia de estos tra-bajos que pudiéramos llamar «para-normati-vos» es innegable: disposiciones tan impor-tantes como las Leyes de Dato sobre trabajode mujeres y niños (Ley de 13 de marzo de1900) y Accidentes del Trabajo (Ley de 30 deenero de 1900), y sus respectivos reglamen-tos, son claramente tributarias de los traba-jos previos de la Comisión sobre esas mate-rias. Otras muchas y trascendentales normascomienzan a estudiarse y proyectarse en elámbito de la Comisión de Reformas Sociales,aunque su transformación en leyes tarde enproducirse; tal es el caso de las Leyes de Des-canso Dominical (1904), Tribunales Indus-triales (1908), Consejos de Conciliación yArbitraje Industrial (1908), Huelgas (1909),Contrato de Aprendizaje (1911), etc. En fin,no faltan los estudios y proyectos que no lle-gan a convertirse en normas (así, los relativosa Jurados Mixtos y Ley de Contrato de Tra-bajo), aunque no por ello dejan de ejercer suinfluencia, manteniendo viva la idea de quees necesario acometer tales regulaciones,que, en algunos casos, y aunque sea parcial y

tardíamente, acaban siendo tenidas en cuen-ta por el legislador97.

3.2. El proyectado Instituto del Trabajoy sus funciones de estudio ypreparación de la legislaciónlaboral

El proyectado y no creado Instituto delTrabajo mantenía los objetivos de la Comi-sión (estudio y publicación de datos sobre eltrabajo en España y el extranjero), añadiendoexplícitamente los cometidos relativos a laorganización de la estadística y la inspeccióndel trabajo, y la información al Gobiernosobre la obra legislativa que conviniera reali-zar (arts. 1º del Proyecto de Ley de 1902). Enesta última dimensión, los autores del diseñodel Instituto explicaron, asumiendo las ideasde Canalejas, su criterio acerca de las «refor-mas legales más urgentes en materia social».Sin perjuicio de ciertas propuestas de carác-ter general (reforma agraria, fiscal y de servi-cios municipales, así como de viviendas obre-ras), los propósitos de reforma laboral eranamplios y alcanzaban tanto a los aspectosindividuales como colectivos de las relacionesde trabajo. Así, se proponía la preparación deuna ley de contrato de trabajo (concebida congran amplitud y sin excesivos escrúpulos sis-temáticos, puesto que habría de refundir lasleyes de Dato sobre trabajo de mujeres yniños y sobre accidentes del trabajo, limitarla jornada en ciertas industrias así como pro-hibir el truck-system, además de fomentar los«contratos colectivos de trabajo» y regular elcontrato de aprendizaje y los procedimientosde conciliación y arbitraje voluntarios). Másconcretamente, se proponía la regulaciónespecífica de los contratos de trabajo en quefueran parte patronal el Estado, la Provincia

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96 Antecedente de la competencia más característi-ca del actual Consejo Económico y Social (art. 7 de laLey 21/1991, de 17 de junio).

97 Una prolija exposición sistematizada de la acciónde la Comisión de Reformas Sociales en materia de legis-lación laboral, en Mª D. DE LA CALLE: La Comisión deReformas Sociales (1883-1903), cit., págs. 277 a 318.

o el Municipio (incluyendo como «base» delcontrato la «fijación de la jornada máxima,del mínimo del salario … y la sumisión alarbitraje de todas las diferencias que puedansurgir…»). En fin, reformas laborales urgen-tes eran consideradas también la elaboraciónde «disposiciones legales para fomentar laorganización obrera» y el estudio del «modode establecer el seguro de accidentes del tra-bajo»98.

Evidentemente, al no llegar a crearse elInstituto del Trabajo, no fue posible que éstellevara a cabo las tareas que sus mentoreshabían proyectado. Sin embargo, las ideasaportadas por éstos, lejos de caer en el olvido,habían de mantenerse vivas inspirando nue-vos proyectos normativos, ya bajo la existen-cia del Instituto de Reformas Sociales, eincluso, más adelante, tras la desapariciónde éste en 1924. Un claro y relevante ejemplode ello es el Código del Trabajo de 1926, que,con independencia de su denominación exce-sivamente ambiciosa, procedió a regular unconjunto de materias coincidente en buenaparte con las que Buylla, Posada y Moroterelacionaban como objeto posible de la orde-nación de una Ley de Contrato de Trabajo: elcontrato de trabajo, el de aprendizaje, losaccidentes del trabajo y los TribunalesIndustriales99.

3.3. El Instituto de Reformas Socialesy sus funciones de estudio,preparación y ejecución de lalegislación laboral

En fin, el RD de 23 de abril de 1903 asig-naba al Instituto de Reformas Sociales lamisión de «preparar la legislación del trabajoen su más amplio sentido, cuidar de su ejecu-ción, organizando para ello los servicios deinspección y estadística, y favorecer la acciónsocial y gubernativa en beneficio de la mejorao bienestar de las clases sociales» (art. 1º).Las funciones del Instituto resultaban, encomparación con los antecedentes del orga-nismo, mejor delimitadas, aunque la labor deestudio no fuese mencionada inicialmente,seguramente por considerarla obvia. Esaomisión inicial fue pronto subsanada100, y enla reorganización del Instituto llevada a cabopor el RD de 14 de octubre de 1919 se destacóexpresamente su cometido de estudio e inves-tigación. Efectivamente, el art. 1º de dichanorma definía al Instituto como «el organis-mo oficial encargado del estudio, proposición,ejecución y difusión de las disposiciones lega-les referentes a los problemas económico-sociales en su más amplio sentido…». «Com-pete al Instituto de Reformas Sociales –aña-día el art. 2º de la misma norma– el estudio einvestigación de las modalidades del trabajoen España y en el extranjero, como factor dela producción, y en sus relaciones con el capi-tal, mediante las oportunas informaciones».Esta labor de investigación de la realidadsocial y económica del trabajo, que fue tam-bién la razón de ser de la Comisión de Refor-mas Sociales, tenía asimismo una importanteproyección jurídica y específicamente jurídi-co-laboral, en cuanto que servía, como se leeen el mismo precepto citado, para «prepararlos elementos científicos y de hecho para la



98 A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto delTrabajo. Datos para la reforma social en España, cit.,págs. 10 a 12.

99 La E. de M. del Código del Trabajo (aprobado porRD-L. De 23 de agosto de 1926) reconocía tanto la deu-da de éste hacia la legislación ya existente como sucarácter limitado: «Como toda obra orgánica de legisla-ción, por modesta que ella sea, es ésta fruto de las dis-posiciones promulgadas en épocas anteriores y del cau-dal de jurisprudencia que concitó su aplicación». «ElCódigo no abarca todo el derecho del trabajo; es por lotanto parcial, como sus congéneres…». Vid. sobre la sig-nificación de dicho Código A. MONTOYA MELGAR: Ideolo-gía y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), págs. 161 y ss.

100 El art. 5º del Reglamento del I.R.S., de 15 deagosto de 1903 subsanaba la omisión y aludía al aseso-ramiento que el Instituto podía prestar «en virtud de laexperiencia acumulada por estudio informativo de lascondiciones…», etc.

legislación social y del trabajo» cuyos proyec-tos le cumplía «formular, por su propia inicia-tiva o a petición del Gobierno». Además delestudio de la dimensión sociológica y econó-mica del trabajo, indispensable para acome-ter una regulación adecuada del mismo, elInstituto recibía en la citada reorganizaciónde 1919 la atribución de «estudiar los efectosde (la) aplicación (de las normas adoptadas)»,para, en su caso, «adoptar las reformas queaconseje la experiencia» (art. 2º). Por otraparte, este artículo concluía inyectando untoque de modernidad corporativista al enco-mendar al Instituto «el estudio y fomento dela organización corporativa, profesional y demutuo auxilio de las mismas clases sociales»(se refería a las «más necesitadas»).

En suma, se atribuían con claridad, tras lareorganización de 1919, cuatro grandescometidos al Instituto de Reformas Sociales:a) el de estudio e investigación del hecho eco-nómico-social del trabajo, al que se sumabaespecíficamente el de «llevar las estadísticasque su misión exija y recomiende»101; b) el depreparar proyectos de normas laborales (faseprenormativa indispensable para acometerlas reformas), c) el de velar por el cumpli-miento de las normas una vez promulgadas(creando un servicio de inspección del trabajoy otro de estadísticas laborales), y, en fin, d) elmás difuso pero también más extenso de pro-mover –tomando aquí el RD de 1903 (y repi-tiendo sustancialmente el de 1919) palabrasdel art. 1º del RD de creación de la Comisiónde Reformas Sociales– «la mejora o bienestarde las clases obreras». El RD de reorganiza-ción de 1919 completó esta vieja fórmula conuna referencia, a la que ya hemos aludidomás arriba, al estudio de la organización cor-porativa y al objetivo de «procurar la atenua-ción de las anormalidades en la vida del tra-bajo y su solución jurídica y humanitaria»(art. 2º in fine).

Curiosamente, el RD de 1903 contemplabatambién otras competencias menos obvias delInstituto de Reformas Sociales, como eran lasconcernientes a «los asuntos relacionados conla policía y el orden público» (precisamente,la materia que el proyectado Instituto delTrabajo no quiso asumir para lo cual previóevitar su encuadramiento en el Ministerio dela Gobernación); cometidos policiales quedesaparecieron oportunamente en la reorga-nización del Instituto llevada a cabo por elRD de 14 de octubre de 1919.

Del órgano de estudio que era la Comisiónde Reformas Sociales, se pasaba con el Insti-tuto de Reformas Sociales a un ente de mayorcomplejidad administrativa; complejidad a laque contribuyeron las sucesivas y numerosasmodificaciones que experimentó la institu-ción. El Instituto se constituyó, en efecto,como un órgano permanente que, por un lado,actuaba inicialmente como Cuerpo consultivode determinados Ministerios102 y más adelan-te como Cuerpo consultivo del Gobierno en suintegridad103, y por otro se configuraba como«centro especial de la Administración activa»(art. 6º del Reglamento de 1903), en el que seprefiguraba el futuro Ministerio de Trabajo,creado en 1920. Con carácter residual recibíael Instituto ciertas funciones (de asesora-miento y mediación en conflictos colectivos)orientadas a la genérica mejora de las clasesobreras.

El contenido de las «funciones de carácterconsultivo» a que aludía el art. 6 del RD de1903 se explicaba en el art. 3 del Reglamento:«responder a las consultas de los Ministros

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101 Art. 2º del RD de14 de octubre de 1919 (vernota 41).

102 El de la Gobernación, el de Gracia y Justicia y elde Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas(art. 6º del Reglamento de 1903).

103 Esta generalización de la función consultiva delI.R.S. (antecedente de la que hoy ejerce el Consejo Eco-nómico y Social) se produjo con la promulgación del RDde 14 de octubre de 1919, de reorganización de los ser-vicios del Instituto (firmado por el Rey D. Alfonso XIII yrefrendado por el Ministro de la Gobernación, Sr. Burgosy Mazo).

con que se halla inmediatamente relacionado(el Instituto) y a todas las demandas atendi-bles»104; labor consultiva cuya finalidad era laespecífica de «preparar la legislación del tra-bajo». Así lo confirmaba el art. 43 del Regla-mento cuando disponía que «el Instituto enpleno funcionará como Cuerpo consultivopara los efectos de la proposición, reforma yaplicación de las leyes sociales», fórmula queañadía a la consulta para la elaboración denormas la consulta sobre su aplicación. Encuanto órgano de la Administración activa, elInstituto de Reformas Sociales tenía la com-petencia de «cuidar de la ejecución de lasleyes del trabajo», lo que le autorizaba a«organizar los servicios de inspección y esta-dística en condiciones de la mayor eficacia, lomismo en las dependencias centrales que enlas provinciales y locales» (art. 4º del Regla-mento). En fin, la genérica función que seatribuía al Instituto «para favorecer la acciónsocial y gubernativa en beneficio de la mejoray bienestar de las clases obreras» se traducía,además de en la competencia de asesora-miento, en la de mediación «ya para prevenirlos conflictos, ya para resolverlos, conciliandolos intereses encontrados» (art. 5º del Regla-mento).

Los trabajos del Instituto de ReformasSociales fueron ingentes, con independenciade que en su mayor parte no llegaran a plas-marse en normas, debido a la sobresaltadavida parlamentaria de la época y, a veces, alas encontradas posiciones dentro del propioInstituto. Así, en materia de contrato de tra-bajo, eje como es bien sabido del Derecho delTrabajo, el primer cuarto del siglo XX asistióa la elaboración de hasta ocho proyectos deLey, cuyo punto de partida (objeto de purareproducción ulterior en varias ocasiones) fueel importante Proyecto del Instituto conocidocon el nombre de su presidente, Azcárate(1905). Sobre la base del Proyecto Azcárate seredactaron en 1906 el Proyecto Dávila (mera

reproducción de aquél); en 1908 el ProyectoLa Cierva (que se aparta sensiblemente delde Azcárate); en 1910 el Proyecto Merino (quevuelve al de Azcárate, seguido por Dávila); en1914 el Proyecto Sánchez Guerra (que trans-cribe el de Azcárate con alguna levísimamodificación); en 1916 el Proyecto Ruiz Jimé-nez (idéntico al de Sánchez Guerra); en 1919el Proyecto Burgos y Mazo (que se separa endiversos tratamientos de los anteriores); y en1924 un nuevo anteproyecto del Instituto deReformas Sociales105. Además de estos inten-tos globales de ordenación del contrato detrabajo, que si no prosperaron sí prepararonla futura promulgación de normas generalessobre contratación laboral (el Código del Tra-bajo y las Leyes de Contrato de Trabajo de1931 y 1944), el Instituto de Reformas Socia-les trabajó en la elaboración de normas sobreaspectos específicos del contrato laboral:salario (Proyecto de ley sobre inembargabili-dad del salario, 1905; informes sobre prohibi-ción del truck-system, que influyen en el RealDecreto de 18 de julio de 1907), jornada labo-ral (Proyectos de ley sobre limitación de lajornada en la industria textil, 1915; y en ladependencia mercantil, 1918, etc...), descan-so dominical (proyectos acogidos en los regla-mentos de 1904 y 1905 y en diversas RealesÓrdenes), trabajo de mujeres y niños (proyec-tos acogidos en las Leyes de 8 de enero de1907 y 20 de febrero de 1912, y en los RealesDecretos de 25 de enero de 1908), contrato deaprendizaje (proyecto acogido en la ley de 17de julio de 1911). Asimismo elaboró el Insti-tuto proyectos normativos en materia deseguridad y salud en el trabajo (proyecto deReglamento General de Seguridad e Higiene



104 Vid. nota anterior.

105 Un completo análisis del contenido y significa-ción de estos proyectos en Mª T. SOSA MANCHA: La emer-gencia del contrato de trabajo (La codificación civil y losproyectos de Ley de Contrato de Trabajo: 1821-1924),Civitas, 2002, págs. 141 y ss. Como señala la autora, enrigor sólo puede hablarse de dos proyectos del Institutode Reformas Sociales, pues «el resto de los intentos quecomponen este iter prelegislativo es reproducción deltexto elaborado por dicho Instituto en 1905, o bien obrade la acción ministerial o del Senado» (pág. 155).

en el Trabajo, 1906; y otros informes y pro-puestas en la materia). Por lo que se refiere alllamado «Derecho colectivo del trabajo», elInstituto elaboró un proyecto de reglamentosobre actuación sindical en las empresas deservicios públicos, que fue acogido en el RealDecreto de 23 de marzo de 1917; los trabajospreparatorios del Instituto influyeron tam-bién en el contenido de la Ley de Consejos deConciliación y Arbitraje, de 1908, y en la deHuelgas y Coligaciones, de 1909; ello sin per-juicio de que varios proyectos sobre estasmaterias no prosperasen106. En materia deprevisión social y accidentes del trabajo elInstituto informó y preparó diversas normas.De gran trascendencia fue su proyecto luegoconvertido en la importantísima Ley de 27 defebrero de 1908, creadora del Instituto Nacio-nal de Previsión, «feliz combinación de la ini-

ciativa de obreros, patronos y filántropos»107z.Ambos Institutos cooperaron intensa y efi-cazmente; fruto destacado de ello fue la pre-paración del Real Decreto de 20 de noviembrede 1919, que estableció un plan de segurossociales. También preparó el Instituto deReformas Sociales sucesivos proyectos dereforma de la legislación sobre accidentes deltrabajo, que fueron finalmente acogidos en laLey de Accidentes de 1922 y en su Reglamen-to; igualmente elaboró el Instituto un proyec-to fallido de Ley reguladora de las enferme-dades profesionales. En fin, al Instituto sedebe la preparación del proyecto de la Ley deTribunales Industriales de 1912, modificati-va de la de 1908, y su gestión fiscalizadora delas relaciones laborales anticipa la promulga-ción de la primera Ley de Inspección del Tra-bajo (1906).

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106 Cfr. referencia de los mismos en I. LÓPEZ PENA:«Los orígenes del intervencionismo laboral en España: elInstituto de Reformas Sociales», cit., pág. 32, nota 32.

107 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social enEspaña, cit., pág. 87.

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El Reformismo Social en los orígenes del Derecho del Trabajo€¦ · 1.1.Cuestión social, reformas sociales, legislación del trabajo L a legislación laboral, logro quizá el más