Física y sociedad32 Revista del Colegio Oficial de Físicos

Pedro Arrojo Agudoreportaje

El agua es un bien escaso que todas las civilizaciones han intentado controlar y acaparara lo largo de la Historia. Hoy, tras una época de grandes obras hidráulicas e infraestructu-ras civiles, el nuevo Gobierno español apuesta por otra forma de gestionar este recurso. Eneste artículo, el presidente de la Fundación Nueva Cultura del Agua, Pedro Arrojo, defiendeuna política de aguas basada en la sostenibilidad.

EL RETO DE LA SOSTENIBILIDAD EN LA NUEVA POLÍTICA DE AGUAS EN ESPAÑA

·Pedro Arrojo Agudo.Físico, Profesor del Dpto. de Análisis Económico de la Universidad de Zaragoza ypresidente de la Fundación Nueva Cultura del Agua.

Tras las últimas elecciones se haproducido un cambio que marca unpunto de inflexión en la política deaguas en España.La crisis del mode-lo estructuralista, basado en la granobra hidráulica bajo masiva subven-ción pública y en la lógica de lasestrategias “de oferta”, parece llegaral desenlace del cambio. Un cambioque sin duda estaba ya anunciadoen la nueva Directiva Marco deAguas que el anterior Gobierno

intentó eludir mediante una apre-surada política de hechos consuma-dos que a la postre fracasó.Un cam-bio desde la coherencia del paradig-ma de la sostenibilidad que abriránuevos caminos basados en estra-tegias de gestión de la demanda yde conservación de la salud de nues-tros ecosistemas hídricos. Un cam-bio que la nueva titular delMinisterio de Medio Ambienteparece haber entendido bien y en

cuya coherencia se han empezado adar pasos significativos.

La gestión ecosistémica de losrecursos hídricos

Ya en 1994 el Sr. Daniel P. Beard,Director del Bureau of Reclamation,sin duda la más prestigiada institu-ción pública norteamericana enmateria de planificación y gestiónhidráulica, en su discurso ante la

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Pedro Arrojo AgudoEl Reto de la sostenibilidad en la nueva política de aguas en España

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Comisión Internacional de GrandesPresas reunida en Durban (Sudáfrica),declaraba:

“El Bureau of Reclamation de losEstados Unidos (USBR)) fue creadocomo un organismo de construc-ción de obra pública hidráulica. Losresultados de nuestro trabajo sonbien conocidos: las presas deHoover,Glen Canyon,Grand Couleey otras fueron construccionesmonumentales que son motivo deorgullo para nuestro país y nues-tros empleados. Sin embargo enlos últimos dos años hemos llega-do a la conclusión de que debemosefectuar cambios significativos enel programa de la USBR.

Una premisa para nuestro progra-ma fue que los costes de los pro-yectos fueran reembolsados.Ahora

nos hemos dado cuenta que loscostes de construcción y operati-vidad de proyectos de gran enver-gadura no pueden recuperarse...Con el tiempo, nuestra experien-cia práctica nos ha dado una apre-ciación más clara sobre los impac-tos medioambientales de los pro-yectos de gran envergadura quedesarrollamos. Fuimos lentos enreconocer estos problemas, y aúnestamos aprendiendo cuán agre-sivos son y como corregirlos.

También nos hemos dado cuentade que existen diferentes alternati-vas para solucionar los problemasde uso del agua, que no implicannecesariamente la construcciónde presas. Las alternativas noestructurales son a menudo menoscostosas de llevar a cabo y puedentener un menor impacto ambien-

tal... El resultado ha sido que laépoca de construcción de presasen los EEUU ha tocado a su fin...(Beard-94)”

Hoy, junto a los tradicionales valo-res y utilidades productivas, esineludible considerar las funcio-nes ambientales de los ecosiste-mas hídricos como clave básicade generación y regeneración delos recursos disponibles, tanto encantidad como en calidad. Seguirpensando en los ríos como cana-les “defectuosos”, al no estar recu-biertos de hormigón, cuyo régi-men irregular es preciso “domi-nar”para, en última instancia, evi-tar que “sus aguas se pierdan enel mar”, supone simplemente noentender nada de lo que hoy estáen discusión.

La Directiva Marco de Aguas,vigente en la U.E.desde finales del2000, establece como objetivo

central, por encima de la satisfac-ción de usos económicos, la recu-peración del Buen Estado Ecológicode los ríos y demás ecosistemashídricos. La misma Directiva dejafuera de lugar la tradicional consi-deración de que las aguas “se pier-dan en el mar”,al exigir la inclusiónde deltas, estuarios y litorales en lagestión de las cuencas. De estaforma, exige preservar las trascen-dentales funciones de fertilizaciónde la vida en las plataformas coste-ras, y particularmente de las pes-querías que cumplen los ríos, asícomo el papel vital de los flujossedimentarios fluviales en lo queconcierne a la sostenibilidad dedeltas y playas.

El caso del Delta de San Francisco,en California, resulta paradigmáti-co al respecto. En 1978, ante la

La época de construcción de presas en los EEUU ha tocado a sufin por su alto coste ambiental

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degradación de sus aguas lleva alState Water Resources ControlBoard (SWRCB), que en 1958 habíadado las licencias de bombeo ytrasvase del Delta al Central ValleyProject (CVP), a reducirlas en un10%, en lo que se conoce como la“Decision 1485”, exigiendo literal-mente (Arrojo et al-97):

“...que la calidad del agua del Deltadeberá ser al menos tan buenacomo lo sería si no se hubierandesarrollado el CVP y el SWP. Enotras palabras, el CVP y el SWPdeberán operar de forma que con-sigan reestablecer el escenarioque había “sin proyectos”...

Los procesos judiciales que sedesencadenaron culminaron en1986 ante el Tribunal Supremo delos EEUU,que sentenció la validez dela “Decision 1485”,en lo que se cono-ce como la “Decision Racanelli”, porel juez que la dictó. Durante las dosúltimas décadas éste ha sido el retocentral de la gestión de aguas enCalifornia: devolver a los ecosiste-mas estuarinos y litorales de SanFrancisco su salud ecológica natu-ral, como clave para poder disponerde más agua para usos productivos.Hoy, tanto desde la coherencia dela nueva legislación europea, comodesde los enfoques de gestión deaguas que rigen en EEUU desde

hace más de dos décadas, la ges-tión sostenible de los recursoshídricos exige tomar en cuenta lossiguientes criterios:

1º El marco natural de gestión delas aguas continentales es la cuen-ca hidrográfica,y por ello,un mode-lo ecosistémico basado en el para-digma de la sostenibilidad debeasumir la cuenca como marco degestión de los recursos hídricos.

2º Gestión de aguas y ordenaciónterritorial y urbanística son inse-parables; difícilmente podrá dise-ñarse un modelo de gestión sos-tenible de los recursos hídricos sinintegrarlo en un modelo de orde-nación territorial coherente conperspectivas de sostenibilidad.

3º El principio de que “las facturasse pagan aguas abajo”hace que elestado ecológico de los ecosiste-mas estuarinos, deltáicos y litora-les sea el test clave de sostenibili-dad a nivel de cuenca.

4º El concepto de calidad debeenriquecerse, pasando del tradicio-nal nivel físico-químico al nivel eco-sistémico, que integra como clavede calidad el estado ecológico delos hábitats; desde este enfoque, elobjetivo central pasa a ser la recu-peración y conservación del Buen

Estado Ecológico del río y ecosiste-mas dependientes (incluyendoriberas, humedales, deltas, estua-rios y litorales).

5º Los fenómenos geodinámicosrelacionados con los flujos sólidos(transporte-sedimentación), la sos-tenibilidad de sotos, meandros ygalachos, la estabilidad dinámicade sedimentos en deltas y de are-nas en playas litorales, la funciona-lidad de zonas de inundación,humedales y bosques de ribera enla laminación de avenidas,o el con-trol y gestión de los fenómenos decolmatación de los embalses, sonparte esencial de una modernagestión sostenible de los ríos.

6º Deben integrarse los valoressocioculturales ligados a los ecosis-temas hídricos; respetándose lavida e identidad de las poblacionesasentadas desde hace cientos omiles de años en sus riberas, lospatrimonios arquitectónicos (moli-nos, puentes etc.) y los valores pai-sajísticos, simbólicos y estéticosque dan personalidad e identidad aesos territorios y sus gentes.

Como puede verse,hablar de gestiónsostenible de las aguas va muchomás allá de gestionar con mayor omenor eficiencia los caudales desdeuna perspectiva productivista.

Existen diferentes alternativas para solucionar los problemas del agua, que no implican necesariamente la construcción de grandes infraestructuras hídricas

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Del desgobierno hidrológico a la insostenibilidad del PHN

En España, al igual que en otrosmuchos países, se ha desarrolla-do un doble modelo de gestiónde aguas, según se trate deaguas superficiales, considera-das bajo dominio público enrégimen concesional, o subterrá-neas, tradicionalmente conside-radas como privadas.

Si bien en 1985 la nueva Ley deAguas declaró formalmente bajodominio público el conjunto de lasaguas superficiales y subterráneas,en coherencia con la unicidad delciclo hidrológico, la realidad es quegran parte de las aguas subterrá-neas siguen gestionándose comopatrimonios privados.

Hoy, a pesar de la omnipresenciade términos como “dominio públi-co hidráulico”o “interés general”enel discurso político y administrati-vo, la preponderancia del interésparticular sobre el público ha veni-do siendo, en la práctica, generali-zado. Incluso en el ámbito de lasaguas superficiales, la rigidez y soli-dez de los derechos concesionaleshan hecho que, de hecho, puedanser considerados como cuasi-dere-chos de propiedad (Moreu-99). Elcontrol práctico sobre ríos enteros,mediante una de las redes másdensas de grandes embalses ycanales (no olvidemos que Españaes el país del mundo con másembalses por habitante y kilóme-tro cuadrado), está hoy en manos,fundamentalmente, de regantes ycompañías eléctricas.

Desde una tradición administrati-va sumamente cerrada,en la que latransparencia y la participación

ciudadana son mínimas, y en laque la influencia de los grupos depresión es dominante,la burocrati-zación e incluso la corrupción hantenido campo abonado. En estecontexto, hablar de que los ríos ylas aguas son públicos, no pasa deser una formalidad administrativa.

Por otro lado el control sobre elespacio de dominio público entorno a los ríos es prácticamenteinexistente. La falta de deslinde hasido la coartada tras la que se haescudado la Administración parapermitir una generalizada invasióndel mismo por intereses privados.

Algo similar ha ocurrido con la vigi-lancia y gestión de vertidos. El pro-pio Libro Blanco del anteriorGobierno reconocía el absoluto fra-caso que ha supuesto el Canon deVertido establecido por la Ley deAguas (MIMAM-98). Es significati-vo que, en un escenario de siste-máticos vertidos ilegales y riberasdegradadas, tan apenas si existanexpedientes punitivos en lasConfederaciones, ni sentenciasjudiciales condenatorias por delitoecológico; y ello a pesar que elSEPRONA (Guardia Civil) y loscolectivos ciudadanos hayan cur-sado miles de denuncias con lascorrespondientes pruebas.Los indi-cios de negligencia administrativa,prevaricación y corrupción son eneste sentido abrumadores.

Respecto al ámbito de las aguassubterráneas, el carácter individua-lista del modelo vigente ha desem-bocado en una gestión insolidaria einsostenible, abocando a procesosde sobre-explotación, degradacióny salinización de muchos acuíferos:Castellón, la Mancha, Murcia,Almería, Mallorca, Canarias... Ante

fenómenos de este tipo, la Ley deAguas establece claramente las res-ponsabilidades del Estado. Sinembargo, hasta la fecha, las diver-sas Administraciones han eludidoasumir en la práctica tales respon-sabilidades. Hoy, desde la Junta deAndalucía se estiman en más de200.000 las hectáreas ilegales deregadío en el olivar (en su mayoríade grandes terratenientes). En laszonas más gravemente sobreexplo-tadas de la cuenca del Segura,como la comarca de Águilas, diver-sos estudios de la Universidad deMurcia estiman en un 40% losregadíos ilegales. En el Campo deDalías (Almería), a principios de los80 se detectó la situación de sobre-explotación que años después lle-varía a la prohibición de perforarnuevos pozos; había entonces9.000 hectáreas bajo plástico; hoyhay más de 25.000 hectáreas. Enlos acuíferos 23 y 24 de la Mancha,declarados desde hace años comosobreexplotados, se estiman enmás del 50% los regadíos ilegales...

Sin embargo, lo más grave no hasido tanto esta situación de mani-fiesta “insumisión hidrológica”, con-sentida por la Administración, sinoel diagnóstico que acabó haciendode ella el anterior Gobierno. Comoes sabido,el PHN situaba la clave deldicho diagnóstico en el “déficitestructural” de las llamadas “cuen-cas deficitarias”, frente al carácter“excedentario” de otras cuencas, loque exigía resolver el llamado “des-equilibrio hidrológico” mediante loscorrespondientes trasvases. Másallá de suponer un enfoque de ges-tión obsoleto,basado en estrategias“de oferta”insostenibles e irraciona-les desde el punto de vista económi-co,se acababa encubriendo esas fla-grantes y escandalosas situaciones

La desalación y la regeneración de caudales son soluciones menoscostosas y más ecológicas que los trasvases de larga distancia

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Pedro Arrojo AgudoFísico y presidente de la Fundación Nueva Cultura del Agua.

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de desgobierno mediante el eufe-mismo del “déficit estructural”.

Sin duda se trataba de una huidahacia adelante,tal vez políticamen-te cómoda y rentable, pero desas-trosa en sus efectos socio-políticosy en sus perspectivas de irracionali-dad económica e insostenibilidadambiental.

La racionalidad económica:clave del cambio

La Directiva Marco de Aguas esta-blece el criterio de recuperacióníntegra de costes como forma deresponsabilizar a los usuarios en elbuen uso de los recursos y comopalanca de gestión de la demanda.Desde un primer momento esteenfoque ha sido considerado pormuchos como suicida e inviable,argumentando que ello supondríael fin del regadío en España.

Frente a esta visión alarmistamerecería estudiarse con sereni-dad la experiencia transversal queaporta el regadío de aguas subte-rráneas en nuestro país; regadíoque asume, por tradición, este cri-terio.Ello supone pagar entre 0,10 y0,15 euro/m3 frente a los 0,01euro/m3 que pagan en media losregantes de aguas superficiales. Apesar de ello, estos regadíos, lejosde estar en crisis, representan, engeneral, las explotaciones másavanzadas y rentables.De hecho,seriega con aguas subterráneas latercera parte del regadío existente,utilizando tan sólo una quintaparte del agua y generando el 50%de la producción, lo que pruebaque el tan temido criterio de recu-peración íntegra de costes, no sóloes viable,sino que,de hecho,es una

de la claves que permitiría dinami-zar la eficiencia del regadío intro-duciéndolo de manera prudente einteligente.

La aplicación rigurosa de este prin-cipio a cualquier nuevo proyectoque se proponga de cara al futurodesactivaría muchos conflictos eintroduciría nuevas perspectivas deracionalidad. Durante las últimasdécadas gran parte de las obrashidráulicas promovidas han venidocabalgando sobre la irracionalidadeconómica.El proyecto de trasvasesdel Ebro, previsto en el PHN, consti-tuye sin duda el ejemplo más claroy la culminación de esta tradiciónde irracionalidad económica. Losinformes económico-financierosnegativos elaborados por la DG-Regio del Sr.Barnier, en el seno laComisión Europea,desaconsejandola financiación de los trasvases delEbro, vinieron a ratificar los infor-mes elaborados al respecto por laFundación Nueva Cultura del Aguaante la misma Comisión,de los quese deducía un balance económiconegativo de -3.550 millones deeuros e incluso una previsible quie-bra financiera a la postre de TRASA-GUA (Arrojo-2002).

En el caso de estos trasvases,basta-ría enfrentar a los futuros usuariosdel trasvase en Alicante, Murcia oAlmería a los costes, por encima de1 euro/m3, que supone trasvasaraguas de mala calidad (más de1200 µS/cm de salinidad) desde elEbro a 800 kilómetros de distancia,para evidenciar la irracionalidaddel proyecto. Los actuales costes dedesalación de aguas marinas,entre0,4 y 0,5 euro/m3, o los de reutiliza-ción de retornos urbanos regenera-dos,a costes notablemente inferio-

res (dependiendo del uso al que seaplicaran), dan hoy sin duda larazón al nuevo Gobierno en sudecisión de priorizar las nuevas tec-nologías de desalación y regenera-ción de caudales frente a los tras-vases de larga distancia.

Sin embargo la clave del futuro enla gestión de aguas no pasa tantopor estas nuevas estrategias “deoferta”, más modulares y económi-cas que el tradicional hormigón,como por asumir estrategias degestión de la demanda. De hecho,asumir el criterio de recuperacióníntegra de costes puede y debe seruna poderosa herramienta de ges-tión de la demanda,siempre que seincluya en esos costes el llamadovalor de oportunidad del agua encada lugar y circunstancia. Al res-pecto la opción de los Bancos deAgua (siguiendo la experiencia cali-forniana), como bancos públicos degestión de los periodos de sequía,puede flexibilizar el rígido sistemaconcesional vigente para gestionarmejor estos periodos de escasez,desde lógicas de gestión de lademanda, que sin duda resultanmucho más económicas que lasestrategias de oferta antes citadas.

Se trata en definitiva de asumir unenfoque de racionalidad económi-ca para los usos económicos delagua, sin perder la prioridad (másallá de la lógica económica) delagua-vida a garantizar como underecho humano de todos, o aque-llos caudales cuya función seagarantizar derechos ciudadanos yvalores de cohesión social. Desdeesta racionalidad económica, quedeberíamos aplicar al agua-nego-cio (negocio legítimo), el conceptode déficit no existe sino como unacircunstancia transitoria que seresuelve gestionando el acople delas demandas a las disponibilida-des sostenibles mediante los pre-cios adecuados.

En España hay una preocupante sobreex-plotación de acuíferos y cauces fruto deuna política irracional y poco sostenible