EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN MÉXICO: DE LA ...aleph.academica.mx/jspui/bitstream/56789/22635/1/45-182-2005-05… · civil, además de garantizar derechos económicos y sociales;

EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN MÉXICO: DE LA TRADICIÓN AL CAMBIO*

M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O

E L P R O P Ó S I T O D E E S T E A R T Í C U L O E S H A C E R U N R E C U E N T O de los esfuerzos

realizados e n México p o r contar c o n sistemas que profes ional izaran la f u n ción pública desde e l m o m e n t o de la consolidación d e l Estado-nación hasta l legar al año 2003, cuando se emite la L e y de Servicio Profesional de Carrer a en l a Administración Pública Federa l ( L S P C A P F ) . Este recuento presenta u n p a n o r a m a en el que aparece u n a clara tensión entre lo que s ignif icaron ciertas prácticas e n la administración pública m e x i c a n a que, r e s p o n d i e n d o más a la tradición, favorecieron la m o v i l i d a d de los funcionarios públicos sin atreverse a profesional izarlos mediante u n a carrera, y e l cambio que significa contar c o n u n sistema de carrera cons ignado e n u n a ley, u n sistema de cuya puesta en m a r c h a y operación exitosa deberá resultar la profes ional i -zación de los func ionar ios . Se inc luye también u n a evaluación necesariamente p r e l i m i n a r d e l rec ientemente establecido Servicio Profes ional de C a r r e r a ( S P C ) .

E n el difícil c a m i n o que c o n d u j o a la aprobación de la m e n c i o n a d a ley, a p a r e c i e r o n diversos obstáculos: de o r d e n l lamémosle laboral y de ord e n polí t ico, l igados unos y otros de m a n e r a casi estructural . T a n t o las referencias históricas util izadas c o m o las interpretac iones y explicaciones formuladas abarcan el ámbito ejecutivo de g o b i e r n o y el de la administración pública federal H a y intentos, que n o q u e d a n consignados en estas páginas, de profes ional izar e inc luso e m i t i r algún o r d e n a m i e n t o para normar u n a carrera de servicio civil en algunos estados, al igual que en el Poder Legislat ivo o e n el J u d i c i a l . P o r otra parte, existe u n a evidente "escasez de información acerca d e l e m p l e o público y de las prácticas que lo v incu lan c o n la administración pública, par t i cu larmente p o r e l h e c h o de que el sistema político estuvo d o m i n a d o p o r u n solo par t ido durante u n per iodo muy largo de t i e m p o ; esta situación d i f i c u l t a e l análisis tanto cuantitativo, c o m o

* Agradezco los comentarios de Maurico Dussauge que me permitieron puntualizar algunos de los temas del artículo.

Foro Internacional 182, X L V 2005 (4), 599-634

600 M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O FI X L V - 4

cual i tat ivo" . 1 E l c o n t r o l polít ico que e jerció e l par t ido hasta hace m u y pocos años h e g e m ó n i c o , e l PRI, significó también el c o n t r o l d e l Estado y sus recursos; los políticos u t i l i z a r o n e l aparato d e l Estado y los recursos d e l gob ierno para obtener ganancias políticas de corto plazo y para p r o p o r c i o n a r recompensas a los m i e m b r o s d e l par t ido a c a m b i o de apoyo en la confección y puesta en m a r c h a de políticas gubernamentales. N o existieron incentivos para i n t r o d u c i r medidas que i m p i d i e r a n e l uso d iscrec iona l de bienes y servicios públ icos , 2 c o m o lo podría haber s ido u n servicio profes ional de carrera.

E l apretado y aún i n c o m p l e t o análisis histórico de las decisiones que van a s u m i e n d o los distintos gobiernos relativas a la neces idad de m o d e r n i zar y profes ional izar la administración pública arroja, s in embargo, pistas explicativas que nos p e r m i t e n entender p o r qué se había quedado sistemáticamente postergada la idea de contar c o n u n servicio civi l de carrera. Aparece c laramente la preocupac ión p o r d i sponer de cuerpos profesional izados, al menos aquel los que tenían relación c o n el m u n d o exter ior , y se va a transitar lentamente hac ia o t ro t ipo de preocupac iones que de h e c h o habrán de susti tuir la . A par t i r de la Revolución y m a y o r m e n t e en la posrevolución, e l interés centra l fue la estabi l idad política; se a lentó la integración de agrupaciones formales que estuvieran bajo l a égida de l sistema, preferentemente bajo la d e l part ido ofic ial . D e ahí que resulte u n a situación dual ; p o r u n lado se t o m a n decisiones y aparecen organizaciones c o n claros deseos de m o d e r n i z a r y profes ional izar , y, p o r e l o t ro , también aparecen y se s o b r e p o n e n agencias cuya naturaleza y tareas t i enen que ver c o n la defensa de derechos .

L a profesionalización va tener referentes difusos al mezclarse c o n derechos laborales. Esta "confusión" fue g a n a n d o terreno e n la m e d i d a en que lo fue p e r d i e n d o la convicción de f o r m a r cuerpos profesionales para la función pública. A p a r e c e n preocupac iones d e n t r o d e l a m p l i o espectro de la instauración y protecc ión de derechos de los trabajadores a l s e n ic io d e l Estado, organizados e n sindicatos, y más tarde - i n c l u s o - e n u n a federación que los ag lut ina . D e ahí se pasa a l a neces idad de demostrar que n o son cuerpos profes ional izados e n el sent ido estricto d e l té rmino , pero sí h o n o rables; u n p u n t o que resultaba i m p o r t a n t e d e f e n d e r puesto que la función pública q u e d ó atrapada en esquemas e n los que la incorporac ión de func ionarios , su p e r m a n e n c i a y p r o m o c i ó n estaba n o sólo lejos de u n m o d e l o ideal , s ino b i e n m o n t a d a e n prácticas caracterizadas p o r su discrecional i -

1 Allyson Benton, Diagnóstico institucional del Sistema de Servicio Civil en México, Banco Inte-ramericano de Desarrollo, Diálogo Regional de Políticas, 2002, pp. 1-4.

- Idem.

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d a d , arb i t rar iedad, c l iente l i smo y corrupción. Es p o r e l lo p o r lo que hacia finales d e l siglo pasado aparece la necesidad de i n c l u i r controles, normas , órganos, todo e l lo abocado a " c u i d a r " e l d e s e m p e ñ o de los func ionar ios públicos. Más adelante se registra también gradualmente otro cambio e n e l énfasis. D e la preocupación p o r e l r e n d i m i e n t o e n términos de personas se pasa m u y lentamente a la preocupación p o r revisar las estructuras y f u n ciones, a fin de encontrar e n ellas los problemas y las inef ic iencias ya para entonces m u y evidentes e n la función pública.

A par t i r de los años ochenta l a administración pública m e x i c a n a empezó a sufr ir u n c a m b i o impor tante : se planteó de m a n e r a explícita l a idea de su profesionalización; s in embargo , las reformas p r e s i o n a r o n para hacer más eficiente l a administración, par t i cu larmente e n l a provisión de servicios públicos, pero n o necesariamente resultó de el lo la puesta en m a r c h a de u n servicio c iv i l de carrera. Los esfuerzos in ic iados e n el gob ierno enc o n t r a r o n escollos y los propios organismos encargados de echar a andar esa r e f o r m a e n part icular n o e n c o n t r a r o n los m o d o s de salvarlos. Desde los años o c h e n t a hasta la aprobación de la L e y d e l Servicio Profes iona l de Carrera , los organismos y dependencias públicas f u e r o n a d o p t a n d o formas de contratación, promoc ión , capacitación y a u n d e s p i d o inspiradas e n esquemas de carrera, pero que correspondían más a u n a decisión voluntar ia , l o que ob l igaba a que cada organismo ajustara sus sistemas de profes ional i zación y e m p l e o a propósitos específicos. D e igua l f o r m a , l a última década d e l siglo pasado va a ser testigo de l a introducción de variables derivadas de los nuevos paradigmas administrat ivos que, de a l g u n a m a n e r a , ob l igaban a contar c o n mecanismos que favorecieran la t ransparencia y rendición de cuentas, lo que a su vez debía crear u n ambiente favorable para echar a andar u n servicio profes iona l de carrera regulado p o r u n a ley; sin embargo, c o m o ya se m e n c i o n ó , n o fue sino hasta octubre de 2003 c u a n d o entra en vigor la ley que normar ía l a carrera profes iona l p a r a e l servicio público.

A N T E C E D E N T E S

Desde sus or ígenes , l a administración pública m e x i c a n a h a tenido que re-adecuarse casi de m a n e r a permanente , a u n q u e n o s iempre h a logrado mejores r e n d i m i e n t o s . E n 1821 surgen los p r i m e r o s minis ter ios , mismos que van a reformarse c o n el paso d e l t i e m p o . Es e n e l de Relac iones Exter iores e n d o n d e e m p i e z a n a aparecer signos de preocupación p o r la estabil idad de lo que se en tendía c o m o u n a carrera e n el servicio. E n 1834 se organiza el cuerpo consular ; sus func iones se ac tua l izaron e n 1871 p o r m e d i o de u n reglamento e n e l que se buscó hacer consistentes las disposiciones inter-


ñas c o n las que dictaba el derecho i n t e r n a c i o n a l . E n 1888 se organiza e l c u e r p o diplomático y se crean las misiones p a r a ese servicio. Los n o m b r a mientos e r a n prerrogat iva d e l presidente de la república y eran ratificados p o r e l senado. Se vuelve a reformar en 1896 para dis t inguir las funciones d e l c u e r p o diplomático de las conferidas a las l lamadas legaciones consulares. Las disposic iones para los cuerpos diplomático y consular eran distintas. E l c u e r p o consular se r e f o r m a de nueva cuenta e n 1910 a fin de hacer lo dep e n d e r sólo de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) , puesto que hasta ese m o m e n t o también lo supervisaba la de H a c i e n d a . Desde esos primeros intentos apareció claramente la tensión entre u n a propuesta de o r d e n cualitativo de contar c o n u n servicio profes iona l y e l recurso presupuestal que se requer ía para e l lo , contro lado p o r u n m i n i s t e r i o dist into .

S i n embargo, la preocupación p o r la suerte profes ional y laboral que correr ían los trabajadores al servicio d e l Estado estaba latente en otros círculos. E n 1875 el periódico El Socialista cons igna la aparición de la Asociación Mutual i s ta de Empleados Públicos. 3 A la cabeza de esa iniciativa estuvo Francisco M o n t e r o C o l l a d o ; su filiación política - c o n t r a r i a al r é g i m e n - determinaría e n b u e n a m e d i d a el escaso i m p a c t o de su labor .

D u r a n t e e l por f i r ia to se estableció u n a carrera para empleados en la Escue la de Contaduría y Administración que debían cursar los interesados en trabajar en la administración pública. L o que e n rea l idad sucedía era que los puestos se o torgaban discrec ionalmente y hasta se vendían. E l minis t ro de H a c i e n d a de la época, J o s é Ivés L i m a n t o u r , integró u n catálogo de puestos, c o m o u n p r i m e r esfuerzo de clasificación. Se publicó u n a Guía práctica del empleo, que p u e d e reconocerse c o m o u n antecedente de lo que hoy sería u n sistema de méritos para la promoción y e l ascenso. E n 1906 los sobrevivientes de la Asociación M u t u a l i s t a de E m p l e a d o s Públicos in tentaron establecer u n inc ip iente servicio c ivi l pero , desde entonces, los i m p e d i m e n tos de o r d e n polít ico o b r a r o n cont ra su puesta e n m a r c h a . L a Asociación estaba i d e n t i f i c a d a c o n la corr iente l i d e r a d a p o r los hermanos Flores M a -gón, enfrentados al régimen de Díaz.

E n 1922 aparecen nuevos sindicatos af i l iados a l a Confederación Reg i o n a l O b r e r a M e x i c a n a , la C R O M . A l v a r o O b r e g ó n h i z o algún intento, que n o se materializó n u n c a , de contar c o n u n reg lamento de i n a m o v i l i d a d y o t ro de pensiones para los maestros. D e i g u a l m a n e r a fomentó la aparic ión de l a Confederac ión N a c i o n a l de Administración Pública, que buscab a agrupar f u n c i o n a r i o s capaces de p r o m o v e r l a integración de u n servicio c iv i l , además de garantizar derechos e c o n ó m i c o s y sociales; u n a de sus pr inc ipa les metas era establecer l a Agrupación de Prevención Social para

3 FSTSE, Testimonios históricos, México, 1982, p. 28.


reglamentar el servicio civi l de carrera. E n 1924 aparece la Asociación M e x i cana de Empleados Ofic iales que tuvo la intención de p r o p o n e r u n a ley d e l servicio civi l para sentar las bases de u n a carrera administrat iva. N o se concretó esta idea, pero u n año después entró en vigor la L e y Orgánica de l a Contraloría, así c o m o el Reglamento de Exámenes para ingresar e n ese órgan o . E n 1925 se expidió la Ley de Pensiones Civiles de Ret iro , que tuvo c o m o propósito f u n d a m e n t a l integrar u n sistema de seguridad s o c i a l . 4

E n 1931, el pres idente Pascual O r t i z R u b i o expidió l a L e y F e d e r a l d e l Trabajo, cuyo artículo segundo señalaba que las relaciones entre e l Estado y los servidores públicos se regirían p o r leyes d e l servicio c ivi l , las cuales n u n ca se e x p i d i e r o n . E n 1934, e l n ú m e r o de servidores públicos había a u m e n tado y se empezaba a manifestar i n q u i e t u d p o r la estabi l idad labora l ; las prestaciones eran práct icamente inexistentes, además de existir u n a cada vez más evidente falta de especialización en las tareas gubernamentales . D e ahí que el presidente A b e l a r d o Rodríguez e x p i d i e r a u n a c u e r d o p a r a norm a r la organización y el f u n c i o n a m i e n t o de l servicio c i v i l . 5 Esta disposición abarcaba u n b u e n n ú m e r o de servidores públicos y en el la se enumeraba los que quedaban fuera de l a m i s m a . A pesar de que exceptuaba a lgunos niveles, establecía u n a cierta obl igator iedad, la que quedó estipulada e n los transitorios, en d o n d e se señalaba que e l acuerdo estaría vigente hasta e l 30 de noviembre d e l m i s m o año e n que se expidió. L a brevedad de su vigencia impidió que se lograra apl icar , y n u n c a se a c o m p a ñ ó de u n a disposición c o n carácter de ley. Además de p o r su corta duración, su i m p a c t o h u b i e r a resultado m u y relativo p o r q u e e l sexenio estaba t e r m i n a n d o . T a m b i é n e n 1934 se reorganizó e l servicio exter ior , uniéndose e n u n a sola carrera la vía diplomática y l a vía consular . E n 1935 e l p r o p i o p a r t i d o of i c ia l , e l Part i d o N a c i o n a l R e v o l u c i o n a r i o ( P N R ) , presentó u n a propues ta p a r a e l estab l e c i m i e n t o d e l servicio c iv i l y p a r a l a creación de u n a institución abocada a f o r m a r de m a n e r a p r o f e s i o n a l a los servidores públ i cos . 6

E n 1942, L u c i o M e n d i e t a y Núñez elaboró u n proyecto para la creación d e l Instituto de Administración Pública, entre cuyas tareas estaba l a de prop o n e r cambios p a r a me jorar l a función pública y d e f i n i r los contenidos de las carreras relacionadas c o n d i c h o c a m p o . 7 Este proyecto se materializó años

4 Guillermo Haro Belchez, Servicio público de carrera: tradición y perspectivas, México, INAP/ Miguel Ángel Porrúa, 2000, p. 48.

5 Secretaría de Gobernación, Acuerdo sobre la organización y funcionamiento del servicio civil, México, Diario Oficial de la Federación, 12 de abril de 1934.

6 Proyecto de Ley del Servicio Civil de la Federación, Revista Política Social, tomo I, núm. 4, 4 de octubre de 1935, pp. 10-17.

7 Lucio Mendieta y Núñez fue fundador de la Escuela de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM y de la Revista Mexicana de Sociología.


después, en 1955, c o n la creación d e l Instituto N a c i o n a l de Administración Pública, c o n carácter de asociación c iv i l , entre cuyas funciones pr ior i tar ias estaba la de i n c i d i r en la profesionalización d e l servicio público.

P R O F E S I O N A L I Z A C I Ó N O D E R E C H O S LABORAI .ES

E n lugar de p r o m o v e r la aprobación de la L e y de Servicio C i v i l , el presidente Lázaro Cárdenas expidió e n 1938 u n estatuto general , el de los T r a bajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, en e l que se establecieron reglas básicas para regular las relaciones laborales entre el Estado y sus trabajadores. E n este d o c u m e n t o n o se hacía n i n g u n a referencia al acuerdo e m i t i d o p o r el gob ierno anter ior sobre e l servicio c iv i l . A part ir de ese m o m e n t o se establece la distinción, que causaría enormes problemas a la larga, entre los trabajadores ident i f icados c o m o de base y los de conf ianza. Se disponía las condic iones generales de trabajo, los derechos de los trabajadores y la regulación de la j o r n a d a laboral , entre los aspectos más relevantes. U n asunto también impor tante fue l a inclusión e n el estatuto d e l derecho de hue lga .

C o m o u n resultado que n o se p u e d e a f i rmar si fue o n o i n t e n c i o n a l , e m p e z a r o n a aparecer organizaciones de trabajadores cuyo comet ido era l a defensa de derechos "laborales". Así, surg ieron la Unión G e n e r a l de Trabaj a d o r e s de Materiales de G u e r r a en 1934 y la A l i a n z a de Trabajadores d e l Estado e n S a l u b r i d a d en 1936; e n 1937 aparece l a Federación N a c i o n a l de Trabajadores de l Estado y en 1938 se constituye la Federación de Sindicatos d e Trabajadores al Servicio d e l Estado (FSTSE) , que se adhiere - a d e m á s - al p a r t i d o of i c ia l , el P N R . Es " u n a organización s indica l que representa u n e j emplo de la estructura corporat iva d e l Estado m e x i c a n o : la FSTSE m o n o p o l i z a l a representación de los burócratas de base y - e n la ac tua l idad- f o r m a parte de la Confederac ión de Trabajadores de México ( C T M ) que, a su vez, es u n o de los tres sectores d e l P a r t i d o R e v o l u c i o n a r i o Inst i tucional ( P R l ) . U n a b u e n a parte de los trabajadores de base están s indical izados, lo cua l fac i l i ta e l c o n t r o l d e l g o b i e r n o ; p o r o t ra parte persiste el d o m i n i o vert ical sobre los trabajadores de conf ianza , que al n o estar s indical izados p u e d e n ser removidos c o n toda l i b e r t a d " . 8

D e m a n e r a más que evidente, e l pres idente Lázaro Cárdenas receló de l a p o s i b i l i d a d de que u n estatuto de carrera p e r m i t i e r a el ingreso, pero so-

8 Juan Pablo Guerrero, " U n estudio de caso de la reforma administrativa en México: los dilemas de la instauración del servicio civil de carrera", Documento de trabajo, núm. 61, México, CIDE, s/f, p . 13.

http://laborai.es

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bre todo la p e r m a n e n c i a , de personas que n o habían demostrado leal tad suficiente a la "tarea revo luc ionar ia " . E r a u n a m a n e r a indi rec ta de señalar que le preocupaba la p e r m a n e n c i a de funcionarios o sectores de l a burocracia que fueran incondic ionales d e l proyecto callista. S in embargo, al t i empo que consolidó su posición, incorporó normas que garantizaran ciertos derechos a los trabajadores al servicio d e l Estado, c o n lo que se aseguró la lealtad de estos grupos, aunque n o que fueran necesariamente los más profesional izados.

C o n esos ordenamientos de carácter propiamente laboral , se intentó garantizar algunos derechos a cambio de lealtad al proyecto político en t u r n o y se menoscabó la idea de contar c o n cuerpos profesional izados que pusier a n sus habi l idades y vocación más a l servicio de la tarea y de l a institución que de las personas. S in embargo , esas capacidades profesionales empezar o n a ser necesarias a u n a administración más comple ja . D e ahí que lo que cambie otra vez sea el énfasis y lo que se mantenga sea el esquema; se buscan disfunciones en las estructuras, de las que se intenta desterrar dupl i c idades e ineficiencias, pero planteadas desde u n a óptica f o r m a l que, evidentemente, impos ib i l i ta arr ibar a resultados satisfactorios. Continúa la preocupación p o r que los func ionar ios sean personas honorables ; así, e n 1 9 4 0 entra e n v igor l a L e y de Responsabi l idades de los F u n c i o n a r i o s Públicos. E n 1 9 4 3 se p r o p o n e revisar las tareas que l levan a cabo los func ionar ios públicos, p a r a l o cual se crea u n a comisión intersecretarial encargada de s u p r i m i r los servicios que n o resultaran esenciales . 9

E n 1 9 5 7 vuelve a plantearse l a neces idad de la "defensa de derechos" y se constituye el B l o q u e de U n i d a d O b r e r a , que agrupa las centrales de trabajadores más importantes y que resulta u n antecedente d e l C o n g r e s o d e l Trabajo . Este m i s m o año entra en vigor la L e y de Estímulos y Recompensas a los F u n c i o n a r i o s y E m p l e a d o s de l a Federac ión. Se establece l a Direcc ión de Pensiones Civiles y Re t i ro , que e n 1 9 6 0 se convertiría e n el Instituto de S e g u r i d a d y Servicios Sociales para los Trabajadores al Servicio d e l Estado, e l ISSSTE. Estas decisiones c u l m i n a r o n c o n la adición al artículo 1 2 3 de la Constitución de l apartado B, c o n diversas fracciones, que es la base orgánica d e la nueva función pública. D i c h o apartado cons igna los derechos constitucionales burocrát icos sobre j o r n a d a de trabajo, descanso, vacaciones, sal a r i o , designaciones, escalafón, suspensión, cese, derechos de asociación, segur idad social y conf l ic tos laborales. Esta adición fue p u b l i c a d a en e l Diario Oficial de la Federación e l 5 de d i c i e m b r e de 1 9 6 0 .

9 Secretaría de la Presidencia, Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976, México, 1977, p. 24.

606 M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O FI XLV-4

E n 1963 se promulgó la L e y F e d e r a l de los Trabajadores al Servicio d e l Estado (LFTSE) , c o m o r e g u l a d o r a d e l apartado B, e n la que se m a n t u v o l a distinción entre trabajadores de conf ianza y de base. E n el artículo 5 o de esta ley se señala que son trabajadores de conf ianza los que f o r m a n parte d e la p lanta de la pres idenc ia y los que necesitan de l a aprobación expresa d e l presidente. Y , dentro d e l P o d e r Ejecutivo, los que e n cada d e p e n d e n c i a y ent idad se encuentren en el apartado B y desempeñen funciones de direcc ión: directores generales, subdirectores , jefes de departamento y de área, y adjuntos. Personal encargado de tareas de inspección, v ig i lanc ia y fiscalización, manejo de fondos y valores, auditores, los que tengan in jerencia e n e l c o n t r o l directo de adquisic iones, quienes tengan la representación de las dependencias , los encargados de almacenes e inventarios, trabajo de investigación científica, consultoría o asesoría de los niveles superiores. As imis m o , personal adscrito a las áreas de presupuesto, secretarías part iculares , ayudantes, agentes d e l m i n i s t e r i o público federal y d e l distri to federa l , y los agentes de la policía j u d i c i a l y m i e m b r o s de policías preventivas. E n e l art ículo 6 o se cons idera trabajadores de base a los que n o están i n c l u i d o s e n el artículo 5 o . L a característica dist intiva de este último g r u p o es que goz a n de estabil idad e n sus puestos, l o que e n la práctica desafor tunadamente se h a e n t e n d i d o c o m o i n a m o v i l i d a d . E n 1970 se promulgó u n a nueva L e y Federa l de l Traba jo , reg lamentar ia d e l apartado A d e l p r o p i o artículo 123, que sustituyó a l a existente desde 1931. U n p r o b l e m a a d i c i o n a l es que los trabajadores de a lgunos organismos d e l l l a m a d o sector paraestatal estab a n y están amparados p o r e l apartado A , l o que vuelve aún más c o m p l e j o e l tema de los derechos laborales.

A l paso de l t i empo empezó a resultar c o m p l i c a d o contar c o n u n a regulación l lamémosle " d u r a " p a r a n o r m a r las relaciones c o n los trabajadores d e l Estado. P o r e l lo , d u r a n t e e l g o b i e r n o d e l presidente A d o l f o López M a teos, se r e f o r m a el apartado B , y al respecto se señala que " l a relación jur í d i c a que u n e a los trabajadores e n genera l c o n sus respectivos patrones es de dist inta naturaleza de l a que l iga a los servidores públicos c o n el Estado". Las reformas p e r m i t i e r o n la incorporac ión de los trabajadores de las a d m i nistraciones estatales y m u n i c i p a l e s , que habían q u e d a d o exc lu idos e n la p r i m e r a versión.

T a n t o e n e l apartado B d e l artículo 123 c o m o e n l a ley reg lamentar ia de la LFTSE, se hace re ferenc ia a func ionar ios públicos, servidores públicos, trabajadores al servicio d e l Estado, trabajadores d e l Estado y servidores de la nación c o m o si fueran práct icamente equivalentes. A u n q u e en el artículo 108 const i tucional se señala qué func ionar ios p u e d e n ser sujetos a j u i c i o político, sigue s in haber u n a c lara distinción entre f u n c i o n a r i o s y empleados públicos; se t iende a hacer equivalentes a los l lamados de conf ianza y de


base, a u n q u e formalmente existan dist inciones entre ellos, puesto que los de base son los únicos cuyos derechos están consignados p o r l a ley. E n el artículo 128 constitucional , p o r e jemplo, se establece: " todo func ionar io públ ico sin excepción, antes de tomar posesión de su cargo, protestará guardar la Constitución y las leyes que de el la e m a n e n " . E n cambio en el artículo 89, e n su fracción III, hay u n a referencia a las facultades d e l presidente de " n o m brar y remover a los demás empleados d e . . / Andrés Serra Rojas expresa: " E n e l estado actual d e l tema a las categorías se les h a c o m p r e n d i d o bajo e l r u b r o de 'trabajadores d e l Es tado ' c o n idénticas características. E n verd a d n o se le h a dado n i n g u n a i m p o r t a n c i a a l a distinción, aunque existen empleados más importantes que los f u n c i o n a r i o s . " 1 0 Para los trabajadores de base, e l hecho de contar c o n u n a plaza s ignif ica que t ienen acceso a prestaciones y garantías similares a los de los países que cuentan c o n servicios civiles. A los de conf ianza (que podrían tener a lguna semejanza c o n e l g r u p o que en otros países se ident i f ica c o m o sénior service), las plazas, e n este caso, presupuéstales, les d a n acceso a prestaciones, p e r o n o les garant izan estabil idad en el empleo , ya que su p e r m a n e n c i a depende de la vo luntad de los jefes o d e l g r u p o al que p e r t e n e c e n . 1 1 L o s trabajadores de base t i e n e n m u y escasas expectativas de p r o m o c i ó n o de hacer algún t ipo de carrera profes ional , contrariamente a lo que acontece c o n los de confianza, que tien e n posibi l idades de mejorar su ca l idad p r o f e s i o n a l . 1 2 L o s pr imeros t ienen garant izada su p e r m a n e n c i a , p e r o fuer temente restringidas sus pos ib i l idades de ascenso en la escala organizat iva y salarial . L o s de conf ianza o c u p a n los puestos medios y altos, gozan de mejores niveles de ingreso, p e r o carecen , hasta antes de l a aprobación de l a ley, de estabi l idad l a b o r a l . 1 3

Es evidente que la falta de definición h a sido de a l g u n a m a n e r a i n t e n c iona l . P r i m e r o , bajo u n esquema corporat ivo c o m o el que surge en México y que se c o n s o l i d a durante e l c a r d e n i s m o , n o parece ser necesario u n sistem a de profesionalización que, e n e l m e d i a n o plazo, p u d i e r a alterar los equil ibr ios y sobre todo amenazar los pr ivi legios a d q u i r i d o s p o r importantes sectores de l a burocrac ia . D e ahí que sea jus tamente e l presidente Lázaro Cárdenas q u i e n recele de este t ipo de esquemas y p r o m u l g u e el estatuto que

1 0 Citado por Guil lermo Haro Belchez, Aportaciones para la Reforma de la Función Pública en México, Madr id , Ministerio para las Administraciones Públicas/Instituto Nacional de A d m i nistración Pública de España, 1988.

1 1 José Luis García Ruiz, "Retos y condicionantes para el establecimiento de un sistema de servicio civil en México, Documento de trabajo, núm. 50, CIDE, s/f, pp. 14-15.

1 2 Los datos aproximados arrojan un total de tres millones de trabajadores al servicio del Estado, incluyendo el magisterio; de éstos, 300 m i l son los identificados como de confianza.

1 3 J u a n Pablo Guerrero, op. cit., p. 12.


normaría los derechos de los trabajadores de base. A part i r de ese m o m e n to se van a sobreponer esquemas claramente referidos a derechos laborales c o n los propósitos de modernización y p r o f e s i o n a l i z a r o n , q u e d a n d o estos últimos subordinados a los pr imeros . Esta situación se agudizó c o n el t iemp o , al generase c o m p r o m i s o s económicos c o m o los que debían resultar de los retiros. E l otro tema sensible es el d e l rec lutamiento y l a selección, l igados a los canales de l legada, p e r m a n e n c i a , ascenso y despido , c o m o f u e r o n e l par t ido (PRl) y l a p r o p i a administración pública. D e ahí que hayan sido esos dos aspectos los m e n o s desarrol lados e n las diferentes propuestas que f u e r o n e laborando los gobiernos para contar c o n u n a función pública más profes ional . Las referencias a temas c o m o rec lutamiento y selección, p o r e jemplo , van a hacerse c o n respecto al universo de los trabajadores l lamados de base sin especificarse si estos cambios también impactarían a los de conf ianza . L a ambigüedad arropó las propuestas que se s u c e d i e r o n d u r a n te décadas. Más que u n acto renovador , lo que pareció plantearse fue u n a especie de r e m e d i o para detener el deter ioro en u n g r u p o y garantizar mejores r e n d i m i e n t o s e n e l otro , sobre todo frente al creciente cáncer de l a corrupción.

M E D I D A S ADMINISTRATIVAS E N SUSTITUCIÓN D E L SERVICIO D E C A R R E R A

E n 1965 se crea l a Comisión de Administración Pública ( C A P ) , a l a que se le e n c o m e n d ó la elaboración de u n diagnóstico sobre la situación que guardab a la administración pública; el diagnóstico arrojó datos importantes sobre deficiencias que ya desde entonces presentaba la estructura administrat iva. P o r e jemplo, ya se señalaba e l p r o b l e m a de la excesiva centralización e n e l proceso de t o m a de decisiones, lo que prohi jaba u n a administración lenta e ineficaz, así c o m o las distorsiones entre el per f i l d e l puesto y las capacidades de los func ionar ios .

E l presidente L u i s Echeverría expidió dos importantes acuerdos, el d e l 28 de enero y e l d e l 11 de m a r z o de 1971, e n los que se sentaron las bases de u n ambic ioso p r o g r a m a de r e f o r m a a la administración p ú b l i c a . 1 4 E l órgano rector de las acciones derivadas d e l p r o g r a m a fue l a recién creada Dirección de Estudios Adminis t ra t ivos , que después pasó a ser dirección general . Se i n t e g r a r o n órganos colegiados e n los que p a r t i c i p a b a n representantes de las distintas dependencias , c o m o los Comités Técnicos C o n s u l tivos de U n i d a d e s de Recursos H u m a n o s y los de Capacitación, además d e l g r u p o de oficiales mayores. E n ese año se incorporó a l a estructura orgáni-

E l programa se identificó como Bases para el Programa de Reforma Administrativa.


ca de l a Secretaría de la Pres idencia la Direcc ión G e n e r a l de A d m i n i s t r a ción y Desarrol lo de Personal . Esta dirección elaboró el catálogo de empleos de la federación, que presentó problemas d e b i d o a que en él se confundió l a u n i d a d de trabajo c o n el trabajador; n o se d e f i n i e r o n los requisitos d e l puesto y las diferencias respecto de las plazas, n i se ac lararon las dist inciones entre e l g r u p o profes ional dedicado a tareas sustantivas y el que tenía responsabi l idades adminis t ra t ivas . 1 5 E n 1975 entró en v igor la Ley de Premios , Estímulos y Recompensas Civi les .

E l g o b i e r n o d e l presidente J o s é López P o r t i l l o p r o p u s o u n p l a n aún más ambic ioso , e l P r o g r a m a de R e f o r m a A d m i n i s t r a t i v a p a r a el G o b i e r n o F e d e r a l 1976-1982. E n c o m e n d ó su puesta e n m a r c h a a l a Coordinación G e n e r a l de Estudios Administrat ivos que, c o n funciones ampliadas, sustituyó a l a Dirección G e n e r a l de Estudios Adminis t ra t ivos . Más tarde la C o m i sión de Recursos H u m a n o s d e l G o b i e r n o F e d e r a l sufrió adecuaciones para hacer la consistente c o n la Ley Orgánica de l a Administración Pública Feder a l e x p e d i d a en 1976, u n a muestra evidente de l a i m p o r t a n c i a que se concedió a la neces idad de re formar la administración pública.

D e esta manera implícita se dif iere el proyecto de u n servicio civil de carrera para los funcionarios n o incluidos e n la legislación laboral vigente. E l l o va a dar c o m o resultado que la preocupación e n esta materia se centre en el establecimiento de escalafones (a los que se les identif icó c o m o f u n c i o n a les e i n t e r c o m u n i c a d o s ) , así c o m o en la puesta en m a r c h a de instrumentos básicos para su cabal operación: los catálogos de puestos y los tabuladores. U n p r i m e r p r o d u c t o fue el catálogo de empleos de la federación, "cuya versión de 1976 fue descal i f icada p o r su r ig idez c o m o estructura o c u p a c i o n a l e i n c o n g r u e n t e c o n la organización i n t e r n a de las dependenc ias de la administración p ú b l i c a . . . " 1 6 Pos ter iormente se e x p i d i e r o n dos acuerdos presidenciales, e l de l 28 de enero de 1977 y e l d e l 14 de febrero de 1978, en los que se establecieron algunas bases p a r a real izar m o v i m i e n t o s de personal y reubicac iones c o n el propósito de aprovechar de m e j o r m a n e r a las aptitudes, c o n o c i m i e n t o s y experiencias de los servidores públicos. Estos esfuerzos de jaron de lado " l a preocupación m a y o r d e l trabajador al servicio d e l Estado: la implantación de u n servicio civi l de carrera, dotado de u n adecuad o sistema de carrera administrat iva, basado e n e l ingreso p o r oposición, que rechazara p o r c o m p l e t o al actual spoils system o sistema de despojo que at iende más que a la capac idad personal , a l vaivén polít ico d e l m o m e n t o o

1 5 Apartado elaborado tomando como referencias: Ornar Guerrero, El funcionario, el diplomático y el juez, México, Universidad de Guanajuato/Instituto Nacional de Administración Pública, Plaza y Valdés Editores, 1985.

1 5 Ornar Guerrero, El funcionaño, el diplomático y el juez, ibidem, p. 414.


a la mi l i tanc ia p a r t i d i s t a " . 1 7 C o m o aconteció e n gobiernos anteriores, se acudió al expediente de la e n m i e n d a administrativa a falta de u n ordenamiento de ley. Cabe m e n c i o n a r que n o h a resultado evidente si la creación de u n servicio c ivi l de carrera fue u n a exigencia p o r parte de quienes n o habían logrado tener garantías de permanencia , ascenso y sobre todo de retiro, esto es, los trabajadores ident i f icados c o m o de conf ianza . L o que sí resulta evidente es que sus condic iones de trabajo eran c laramente superiores a las de los trabajadores operativos, lo que quizá haya d i f e r i d o u n a d e m a n d a que p u d o l legar a convertirse e n presión.

L O S AÑOS O C H E N T A : U N P A R T E A G U A S E N E L PROPÓSITO M O D E R N I Z A D O R

E n 1982 se creó l a Coordinación G e n e r a l de Modernización de la A d m i n i s tración Pública, d e p e n d i e n t e de la Subsecretaría de C o n t r o l Presupuestal y C o n t a b i l i d a d de l a Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) , que e n c a m i n ó sus tareas de u n a m a n e r a más d e c i d i d a para p o n e r e n m a r c h a u n servicio de carrera . E l presidente M i g u e l de la M a d r i d afirmó que se deber ía dar p r i o r i d a d "a l establecimiento de u n servicio c iv i l , que fundam e n t a d o e n la e q u i d a d y e n la ef ic iencia , p r o p o r c i o n e estabi l idad, profe-sionalización, h o n e s t i d a d y capac idad de i n n o v a c i ó n " . 1 8

A l parecer e l g o b i e r n o tenía en mente las l imi tac iones de medidas tomadas c o n a n t e r i o r i d a d y n o quería que sus acciones se d i luyeran sin que se obtuviera algún resultado concreto . P r i m e r o , impulsó l a idea de contar c o n u n catálogo de puestos que corr ig iera los prob lemas de l que existía entonces, que tenían que ver c o n el h e c h o de que , d a d a su estrecha v inculación c o n e l presupuesto, al asignar c o n u n a d e t e r m i n a d a clave los ingresos para las distintas categorías, resultaba demas iado f lex ible para hacer c o r r e s p o n d e r dichas categorías c o n los puestos y p e o r aún c o n los requisitos para ocupar los . Además, e l único cr i ter io de ascenso era la antigüedad, pero n o establecía plazos n i procedimientos para l legar al puesto inmediato super ior , situación que se dejaba a l a " b u e n a v o l u n t a d " d e l j e f e . 1 9 E l catálogo de puestos d e l g o b i e r n o federal de 1982 contaba c o n 1600 fichas o cédulas de descripción de los mismos, agrupadas e n 110 ramas que establecían las características que las ident i f icaba . E l sistema escalafonario definió todos los puestos hasta e l n ive l de direc tor general , p e r o n o incluyó los requi-

1 7 Guil lermo Haro Belchez, op. ciL, p. 59. 1 8 Miguel de la Madr id , Modernización de la administración pública, Cuadernos IEPES, Méxi

co, Talleres Gráficos de la Nación, 1982, p. 8. 1 9 Tomado de Guil lermo Haro Belchez, op. cit.. p. 60.


sitos necesarios para ocuparlos . D e n t r o de la SPP se integró la Dirección Genera l d e l Servicio C i v i l de Carrera , responsable de n o r m a r y c o o r d i n a r d i cho servicio. E n 1983, p o r acuerdo pres idenc ia l se constituyó - a d e m á s - la Comisión Intersecretarial d e l Servicio C i v i l , a la que se definió c o m o u n i n s t r u m e n t o de coordinación y asesoría d e l E jecut ivo para la instauración d e l servicio civil de carrera en la administración pública f e d e r a l . 2 0 Incluso se publicó u n año después el Reg lamento Inter ior de l a Comisión Intersecretarial de Servicio C i v i l , e n el que se especi f icaron su integración y func ion e s . 2 1 L a Comisión tuvo la específica e n c o m i e n d a de p r o p o n e r e l c a m i n o más viable para instaurar el servicio civil en las dependencias en las que operaban comis iones ad /¿oc encargadas de desbrozar e l terreno. E l presidente , e n el m o m e n t o de la instauración de la Comisión y a m a n e r a de explicación de p o r qué se incluía también el personal de base, señaló: " C o n e l servicio civi l de carrera habremos de evitar e l a r r ib i smo, que e n muchas ocasiones h a desplazado a esforzados servidores públicos, y, e n consecuencia , a las valiosas experiencias y o p i n i o n e s que éstos podrían aportar a la adminis tración pública y al p a í s . " 2 2

Para 1984 se contaba ya c o n u n proyecto que incluía u n a nueva clasificación de puestos, u n a propuesta sobre remuneraciones , formas para seleccionar aspirantes a las plazas, entre otros aspectos. C o n este proyecto aprobado se aspiraba a contar c o n u n sistema en el que los mejores puestos fueran otorgados a los más capacitados en función de los requer imientos i n h e r e n tes a cada c a r g o . 2 3 A pesar de disponer de u n m a r c o jur íd ico o de operación m u c h o más a f inado que los anteriores y de que la F S T S E tuvo u n a part ic ipación f o r m a l , este propósito quedó frustrado y e l a r g u m e n t o de mayor peso para i m p e d i r su concrec ión fue la p o r demás paradój ica resistencia que opuso la m i s m a F S T S E . J u a n Pab lo G u e r r e r o sostiene que h u b o dos razones para d e c i d i r dar le esta participación f o r m a l a l a F S T S E ; l a p r i m e r a , fue que i n c o r p o r a r a los trabajadores de base i m p l i c a b a hacer modi f i cac iones a la L F T S E , y la segunda, que u n cambio de esta natura leza - p o r más paradój ico que resu l te - n o se podría hacer s in , p o r lo menos , e l co ncur so de estos traba jadores . 2 4 D e l m e n c i o n a d o proyecto que la Comisión llegó a f o r m u l a r ,

2 0 Diario Oficial de la Federación, 29 de junio de 1983. 2 1 Diario Oficial de la Federación, 19 de junio de 1984. 2 2 Citado por Carlos Sierra Olivares, "Servicio civil de carrera en México", Documento pre

sentado en la VIIIReunión de Directores de Servicio Civil y de Personal del Istmo Centroamericano, Guatemala, instituto Centroamericano de Administración Pública y Ofic ina Nacional de Servicio Civil de la Presidencia de la República de Guatemala, 5-9 de agosto 1996, p. 188.

2 3 Jesús Armando Ti burdo , "Relaciones laborales en el sector público", Documento de Trabajo, núm.37, Friedrich Ebert Stiftung, México, 1992, p. 32.

2 4 Juan Pablo Guerrero, op. cit, p. 15.


J u a n Pablo G u e r r e r o o p i n a que era bastante sistemático y que proponía u n servicio c iv i l contro lado centralmente . Fue rechazado p o r l a federación de sindicatos p o r considerarlo "demasiado d u r o " , c o n u n único formato de condic iones de trabajo. Si b ien reconocía la neces idad de u n a carrera civi l para los trabajadores d e l gobierno, pedía que toda iniciat iva se mantuviera subord i n a d a a l a legislación vigente, c o n el "respeto a los derechos adquir idos p o r los t raba jadores" . 2 5 E n u n a palabra , n o había c o n d i c i o n e s para m o d i f i car la LFTSE. N o puede dejar de señalarse que el de ter ioro económico p o r e l que el país atravesó en esos años fue u n a razón i m p o r t a n t e para replantear las pr ior idades , teniéndose que supeditar estos propósitos a la urgenc ia de la crisis económica . "Antes de l a crisis, los aumentos e n el tabulador e ran generales y benef ic iaban a todos los niveles, p o r lo que se mantenía u n a a m p l i a gama de remunerac iones que favorecían la m o v i l i d a d dentro de la escala a lo largo de los años de trabajo. A par t i r de 1987, cuando emp e z a r o n a operar los l lamados pactos económicos , v i n o el c o n t r o l sobre e l alza de los salarios. Para contrarrestar las c o n d i c i o n e s de caída real de los salarios de los burócratas de base, el g o b i e r n o fue c o m p a c t a n d o la escala, a u m e n t a n d o los niveles inferiores y acercándolos a los superiores. A l mismo t iempo, se p r o m o v i e r o n decididamente los retiros a n t i c i p a d o s . " 2 6 De hecho, e n 1985 se l l evaron a cabo recortes de estructura e n las secretarías de Estad o ; así, desapareció la subsecretaría en la que se e n c o n t r a b a la Comisión Intersecretarial , cuyas funciones pasaron a la - a par t i r de ese m o m e n t o -Direcc ión G e n e r a l de Servicio C i v i l , c o n lo que perdió tanto en atr ibuciones formales c o m o en peso polít ico.

E n ese g o b i e r n o se creó también la Secretar ía de l a Contraloría Gener a l de la Federac ión ( S E C O G E F ) , lo que c o r r o b o r a la preocupación p o r l a h o n o r a b i l i d a d de los f u n c i o n a r i o s , u n a i d e a para le la , si n o es que supletor ia , de la de contar c o n u n sistema que p e r m i t a e l acceso y l a p e r m a n e n c i a de f u n c i o n a r i o s profesionales . Se habían desar ro l lado y for ta lec ido prácticas que ale jaban la función pública m e x i c a n a de u n c o m p o r t a m i e n t o p r o fes ional , lo que se volvía u n p r o b l e m a al acumularse el desprestigio que llegó a ser señalado de grave p o r la opinión pública. D e ahí que se le confi r i e r a r a n g o de secretaría a u n o r g a n i s m o que operar ía bajo reglas y proced i m i e n t o s de sanción en lugar de prevención o, e n su caso, de corrección. L a S E C O G E F se vuelve el ins t rumento e jecutor de la L e y Federal de Responsabi l idades de los Servidores Públicos, la que también se re forma .

E n e l P l a n N a c i o n a l de Desarrol lo propuesto p o r el gobierno de Carlos Salinas hay u n evidente retroceso e n este p u n t o , al menos en el discurso.

2 5 Idem. 2 6 Idem.


E l d o c u m e n t o señala: " E l E jecutivo Federa l selecciona a sus colaboradores para desempeñar las func iones que el p u e b l o le h a e n c o m e n d a d o . Se exigirá de ellos el c u m p l i m i e n t o escrupuloso de sus responsabilidades, c lar idad y transparencia e n sus a c c i o n e s . " 2 7

E n 1992 se publicó e l decreto que r e f o r m a la L e y Orgánica de l a A d ministración Pública Federa l para regresar a la Secretaría de H a c i e n d a las atr ibuciones que e n mater ia de administración de personal tenía l a recién desaparecida SPP. Se instituyó e l Sistema de A h o r r o para e l Ret i ro (SAR) y se añadió a la ley d e l ISSSTE l a fracción que lo regula. Se volvió a r e f o r m a r l a L e y de Responsabil idades de los Func ionar ios Públicos. A n t e la falta de u n a disposición que regulara e l sistema de manera integral , f u e r o n aparec iendo sistemas de profesionalización e n distintos organismos. Estas experiencias se p u e d e n cal i f icar de desiguales, pero i n t r o d u c e n elementos para contar c o n cuerpos más especializados y p r o f e s i o n a l e s . 2 8

E l tema d e l servicio c ivi l sólo se re in t roduce c o m o resultado de l a presión ejercida p o r la Organización para la Cooperación y el Desarrol lo Económ i c o ( O C D E ) , organismo al que se i n c o r p o r a México durante ese gobierno . E l proyecto se integró en u n o más a m p l i o , e l ident i f i cado c o m o R e f o r m a d e l Estado. L a federación de sindicatos p r o p u s o u n a revisión de las c o n d i ciones laborales de los trabajadores de base, encaminada a r o m p e r la r igidez de los tabuladores. Se firmó u n acuerdo c o n el gobierno que incluía el comp r o m i s o de establecer u n m a r c o d i ferenc iado para cada d e p e n d e n c i a . N o se establecieron plazos, estrategias y programas para p o n e r l o en operación. E l gobierno se compromet ió , asimismo, a rezonif icar los salarios, integrando áreas en las zonas de más baja remunerac ión para i n c r e m e n t a r las percepciones, sin que esto i m p l i c a r a r o m p e r los pactos que exigían tanto el congelamiento de los salarios c o m o las alzas moderadas . E l sexenio concluyó s in que se h u b i e r a c u m p l i d o tal o f rec imiento . E l nuevo g o b i e r n o sufrió u n importante descalabro e c o n ó m i c o a los 20 días de su l legada, lo que postergó indef in idamente las posibi l idades de llevar a cabo la rezonificación de los salarios de los trabajadores de b a s e . 2 9

A l iniciarse e l g o b i e r n o d e l presidente Ernesto Z e d i l l o l a S E C O G E F fue transformada e n la Secretar ía de la Contraloría y D e s a r r o l l o A d m i n i s t r a t i vo ( S E C O D A M ) ; se le encargó " l a modernización, supervisión y el mane jo de

2 7 Secretaría de Programación y Presupuesto, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, México, 1989, p.47.

2 8 Véase María del Carmen Pardo, " U n testimonio de modernización en la administración pública: la profesionalización de la función pública, en Ricardo Uvalle y Marcela Bravo (comps.), Visión multidimensional del servicio público profesionalizado, México, UNAM/Plaza y Val-dés, 1999, pp. 63-86.

2 9 Juan Pablo Guerrero, op. cit., p. 16.


los procesos administrativos d e l sector público, esperando que ident i f i cara c a m i n o s p a r a profes ional izar el e m p l e o p ú b l i c o " . 3 0 A s i m i s m o , el nuevo gob i e r n o p r o p u s o c o m o parte de su P l a n de Desarrol lo u n programa específico ident i f i cado c o m o P r o g r a m a para l a Modernización de la Administración Pública Federal 1995-2000 ( P R O M A P ) . E l P R O M A P partió de u n diagnóstico e n e l que se reconoc ió que existía u n a desvinculación entre plaza y salario, lo q u e generaba u n ambiente p o c o est imulante p a r a mejorar los r e n d i m i e n tos. A l u d e también al p r o b l e m a de la capacitación que, j u n t o c o n otros temas relativos al me joramiento de capacidades, había q u e d a d o c o m o rehén d e la pol í t ica de protección salarial y se había conver t ido e n u n recurso de los s indicatos de burócratas y de l a FSTSE para dis t r ibuir "beneficios" a quienes servían mejor c o m o canales de apoyo al sistema, desvirtuándose su propósi to o r i g i n a l . E l diagnóstico i n c l u i d o e n el P R O M A P indicaba que e l servicio c iv i l práct icamente n o existía e n l a administración central .

A l P R O M A P se le señalaron dos propósitos explícitos: "hacer más efectivas y ef icientes a las organizaciones públicas, lo que aludía a los propósitos de modernizac ión inic iados en los años ochenta . Y combat i r la corrupción y la i m p u n i d a d a través de mejores formas de promoción y desarrollo de recursos h u m a n o s y habi l idades de los servidores públ i cos" . 3 1 Dentro de l P R O M A P se planteó , c o m o u n o de los pr inc ipa les objetivos, e l de l subprograma titul a d o "Dignificación, Profesionalización y E t i ca d e l Servidor Público". L a Secretar ía de H a c i e n d a sería la responsable de f o r m u l a r u n a propuesta p a r a e l servicio profes ional de carrera y a l a S E C O D A M correspondería revisarla p a r a ser a p r o b a d a p o r el presidente» Esta situación generó problemas de coordinación que se convir t ieron en u n serio obstáculo para lograr u n a propuesta consensuada. U n a cuestión importante en este esquema de profesionalización fue el énfasis puesto e n el tema de la evaluación, que permitiría c o n o c e r c o n mayor detalle los r e n d i m i e n t o s indiv iduales e inst i tucionales. Este p l a n incluía u n a deta l lada p r o g r a m a c i ó n de las. actividades que~se tendrían que l levar a cabo para c u m p l i r c o n e l c o m p r o m i s o de contar c o n u n esquema de servicio profes ional de carrera; se establecía los finales de 1997 c o m o fecha l í m i t e . 3 2 N o se tuvo e l éxi to esperado y el proyecto de ley y el sistema de servicio c ivi l v o l v i e r o n a q u e d a r pospuestos.

m PROMAP 1995-2000, Diario Oficial de la Federación, 28 de mayo de 1996, pp. 50-80. 3 1 ídem. :í- Idem.


L A L E Y D E L S E R V I C I O P R O F E S I O N A L D E C A R R E R A

E n j u l i o de 2000 ganó las elecciones presidenciales el Part ido Acción N a c i o na l , después de que el PRI gobernara de m a n e r a i n i n t e r r u m p i d a p o r más de 70 años. E n la campaña electoral, Vicente Fox , como los anteriores candidatos a la pres idenc ia de l a república, ofreció instaurar el servicio profes iona l de carrera; esta vez la promesa fue c u m p l i d a . A l llegar el cambio de par t ido e n el poder , además de distinto signo político, tanto en el Congreso c o m o en e l Ejecutivo empieza a revivirse la idea de p o n e r en m a r c h a el servicio c ivi l de carrera. L a iniciativa surgió de la Cámara de Senadores. Su factura pr imer o fue priista y después el Part ido Acción N a c i o n a l elaboró otra. L a iniciativa n o provocó u n debate acalorado; se logró aprobar la , c o n u n a a m p l i a mayoría, también en la Cámara de D i p u t a d o s . U n a explicación para en tender p o r qué p u d o aprobarse sin mayores sobresaltos es que se trataba de u n a inic iat iva que de a lguna m a n e r a compart ían los dos partidos mayoritarios , a los que incluso se sumó el Part ido de la Revolución Democrática, que también presentó u n a inic iat iva que abonaba e n el interés de contar c o n u n servicio c ivi l de carrera. O t r o factor i m p o r t a n t e se re lac iona c o n el t i empo e n el que esta iniciativa se concreta y se vuelve ley. L a idea se revive al iniciarse el sexenio, lo que ofrece u n m a r g e n de t i e m p o suficiente para diseñarla y p o n e r l a e n marcha . P e r o quizá lo más significativo estuvo re lac ionado c o n el h e c h o de que se constituyó l a R e d M e x i c a n a para e l Servicio Profes ional , in tegrada p o r académicos y expertos, que sirvió para generar u n c l i m a favorable a la i n i c i a t i v a , 3 3 a u n q u e hay que señalar que su trabajo n o llegó a trascender a ampl ios grupos de la sociedad. C o n fecha 10 de abr i l de 2003, e l Diario Oficial p u b l i c a e l Decre to que expide la Ley d e l Servicio Profes iona l de C a r r e r a de la Administración Pública Federa l , m i s m a que ent ró en vigor el 7 de octubre de ese año; u n año después se expidió su reglamento .

E n la exposición de motivos de la inic iat iva de ley se señaló: "[se prop o n e este] m e c a n i s m o para garantizar la i g u a l d a d de opor tunidades en el acceso a la función pública c o n base al mérito y c o n el f in de impulsar el desarrol lo de l a función pública p a r a benef i c io de la s o c i e d a d " . 3 4 L a ley está concebida c o m o u n a "herramienta para la administración de personal en la administración pública que garantice el ingreso, el desarrol lo y la permanenc ia del servicio público a través de l mérito y la evaluación permanente de

3 3 Entrevistas con funcionarios responsables de poner en marcha el sistema. 2004, 2005. M Secretaría de Contraloría v Desarrollo Administrativo, Decreto por el que se expide la Ley

del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Publica Federal Diario Oficial de la Federación, 10 de abril de 2003.


su desempeño, en u n m a r c o de transparencia y legal idad" . 5 E l Sistema d e l

Servicio Profes ional de C a r r e r a planteó c o m o misión "buscar, atraer, m o t i

var, desarrollar y retener a las mejores mujeres y hombres en el servicio pú

bl ico , garantizando que la administración pública transite sexenalmente c o n

e l m í n i m o trastorno y l a máxima eficacia, asegurando que su n e u t r a l i d a d

polít ica sea u n factor estratégico de l a compet i t iv idad d e l p a í s " . 3 6

E l órgano encargado de operar e l sistema es la Secretaría de l a F u n

c ión Pública (SFP) que reemplazó a l a S E C O D A M . E n la estructura m e d i a n t e

l a cual se opera e l sistema, está, e n e l vértice superior , l a SFP. D e m a n e r a

c lara l a L S P C A P F señala e n su artículo 6 o que la SFP será l a encargada de d i

r ig ir , coordinar , dar seguimiento y evaluar e l func ionamiento de l sistema e n

las dependencias y vigi lar que sus p r i n c i p i o s rectores sean aplicados debida

mente al desarrollar e l sistema, de acuerdo c o n lo establecido p o r e l p r o p i o

d o c u m e n t o n o r m a t i v o . 3 7 Para el lo , contará c o n u n consejo c o n s u l t i v o 3 8 que

evaluará e l f u n c i o n a m i e n t o genera l d e l sistema y propondrá r e c o m e n d a

ciones, así c o m o los comités que se in tegran p o r m i e m b r o s de l a SFP y de

cada dependenc ia que c o o r d i n a n el b u e n f u n c i o n a m i e n t o d e l sistema e n las

a g e n c i a s . 3 9 Las facultades de l a SFP p a r a c u m p l i r c o n su labor son: e m i t i r

los cr i terios y establecer los programas , e laborar e l presupuesto a n u a l p a r a

3 5 José Luis Méndez, "Retos inmediatos del Servicio Profesional de Carrera", Servicio Profesional de Carrera, vol. 1, núm. 1, México, 2004, pp. 5-12.

3 6 Idem. 3 7 LSPCAPF, artículo 6. 3 8 LSPCAPF, artículo 70. Este consejo se integra por el secretario de la SFP, los responsa

bles de cada subsistema, los comités técnicos de cada dependencia, los representantes de las secretarías de Gobernación, H C P y de TPS y representantes de la sociedad civil. Son atribuciones del consejo: a) conocer y opinar sobre el programa operativo anual del sistema; b) opinar sobre los lincamientos, normas y líneas de acción del sistema; c) estudiar y proponer modificaciones al catálogo de puestos y al tabulador; d) proponer mecanismos de evaluación; e) recomendar programas de capacitación, y f) acordar la participación de invitados a las sesiones del consejo. LSPCAPF, artículo 70.

3 9 Los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección serán "responsables de la pla-neación, formulación de estrategias y análisis prospectivo para el mejoramiento de los recursos humanos de las dependencias y la prestación de u n mejor servicio público a la sociedad". Los comités están integrados por u n funcionario de carrera del área de recursos humanos de ia dependencia, un representante de la SFP y el oficial mayor o su equivalente. Son atribuciones de los comités: a) emitir reglas generales mediante las cuales se implemente el sistema conforme a las necesidades de cada institución; b) aprobar los cargos junto con SFP; c) elaborar y emitir las convocatorias de los cargos a concurso; d) proponer a la SFP políticas y programas de ingreso, desarrollo, capacitación, evaluación y separación del personal en su dependencia; e) realizar estudios y estrategias en materia de productividad de los funcionarios y de las agencias; f) elaüorar el proyecto para otorgar reconocimientos y estímulos al desempeño a los funcionario-,, y g) determinar la procedencia de separación de funcionarios públicos en las dependencias.


su operación, adminis trar los recursos, crear los manuales de operación y e m i t i r las normas para e l b u e n f u n c i o n a m i e n t o d e l sistema. De igua l m a n e r a y e n sintonía c o n la propuesta que pr iv i leg ia u n a operación descentralizada, dar seguimiento a la implantación y operación d e l sistema en cada d e p e n d e n c i a y, e n caso necesario, dictar las medidas correctivas que se req u i e r a n , amén de tomar las pert inentes respecto de aquellos actos u o m i siones que p u e d a n const i tuir responsabi l idades administrativas; aprobar l a conformac ión y desaparición de comités; aprobar las reglas y propuestas de los comités; aprobar los mecanismos de evaluación; resolver las inconformidades que surjan; p r o m o v e r y aprobar los programas de capacitación; establecer los mecanismos necesarios para conocer l a opinión c iudadana; y revisar de m a n e r a periódica l a operac ión e n diversas d e p e n d e n c i a s . 4 0

Se c r e a r o n también la Subsecretaría de l a Función Pública y, d e p e n diente de ella, la U n i d a d de l Servicio Profes ional y Recursos H u m a n o s de l a Administración Pública Federa l , que tiene l a responsabi l idad de c o o r d i n a r e l trabajo de los comités técnicos y de sus direcc iones de recursos h u m a nos y áreas afines. E l sistema está previsto para c u b r i r los niveles de direc tor genera l , de área, subdirector de área, je fe de depar tamento y func ionar ios de enlace. Esta U n i d a d va a desaparecer en j u n i o de 2005 para transformarse e n la U n i d a d de Recursos H u m a n o s y Profesionalización de la A d m i n i s t r a c ión Pública Federa l . L a ley prevé la incorporac ión de los l lamados f u n c i o narios de l ibre designación, que ocuparían los cargos de la alta función pública, cargos c o n u n a clara vinculación política, así c o m o la pos ib i l idad de que los de base entren en el esquema de carrera, u n a vez que soliciten l icenc ia o se separen de la plaza que o c u p a n . Existe también la figura de l recurso de revocación e n caso de presentarse i n c o n f o r m i d a d e s . F ina lmente , e n los artículos transitorios se establecen los plazos para su puesta en marcha, para l a emisión d e l reglamento y p a r a l a integración de los órganos de decisión.

D e i g u a l m o d o , la ley e n u m e r a los servidores públicos que q u e d a n fuer a d e l sistema de carrera, esto es, e l persona l que presta sus servicios e n la p r e s i d e n c i a de la república, los secretarios de despacho, e l jefe de G o b i e r n o de l Distr i to Federal , los subsecretarios, oficiales mayores, los titulares de cargos homólogos , los m i e m b r o s de las fuerzas armadas, d e l sistema de seg u r i d a d pública y seguridad nac ional , d e l servicio exterior y asimilado a éste; de hecho , e n septiembre de 2005 se re formó la L S P C A P F p a r a exc lu i r de su aplicación a todo el personal de la S R E . A s i m i s m o , personal docente de los m o d e l o s de educación preescolar , básica, m e d i a super ior y superior ; de la r a m a médica, paramédica y grupos afines; los gabinetes de apoyo, así c o m o aquel los que estén asimilados a u n sistema de servicio de carrera; y los que

LSPCAPF, artículo 69.


presten u n servicio mediante contrato y sujetos al pago p o r h o n o r a r i o s . 4 1

A todas luces, la exclusión de u n número tan importante de func ionar ios se antoja c o m o u n a "solución" forzada, que obedece al h e c h o de que si se h u biera i n c l u i d o a func ionar ios c o m o , p o r e jemplo, los maestros, l a in ic iat iva se h u b i e r a entorpec ido hasta e l p u n t o de paralizarse. S in embargo , haberlos dejado fuera refiere a u n universo m u t i l a d o de func ionar ios y al h e c h o de que p o r razones políticas se tuvo que subordinar el propósito m o d e r n i -z a d o r 4 2 (tabla 1).

T A B L A I

Transic ión al SPC

Nivel

Servidores públicos a quienes se les aplica

la LSPC Meta mínima de certificación

para 2006

Nivel No. No. %

DG 830 540 65 DGA 920 552 60 DA 3 374 1 856 55 SDA 11 258 5 629 50 JD 15 476 6 964 45 Enlace 30 365 12 146 40

62 223 27 686 44

Fuente: Servicio Profesional de Carrera, 2005.

E l esquema del servicio profesional está organizado en siete subsistemas: e l de planeación, e n e l que se plantea adminis trar los recursos h u m a n o s de manera ágil e integrar u n banco de talentos de los servidores de carrera. L a intención de este sistema es p o d e r p lanear de u n a f o r m a integra l , conocer cuantitativa y cualitativamente las necesidades de recursos de l a administración pública federa l y generar información para e l adecuado desempeño de los demás subsistemas. L a operac ión recaerá e n cada d e p e n d e n c i a y su integración se hará e n e l órgano central , esto es, l a SFP. E n l a práctica, esto se ha t radu c i do e n u n a tensión entre la SFP, que trata de central izar e l sistema, y la operac ión descentral izada propuesta en la ley, que se manif iesta de m a n e r a negativa - i n c l u s o - e n otros subsistemas. P o r e jemplo , e n e l de

4 1 Ley del Servicio Profesional de Carrera, op. cit., art. 8. 4 2 Si consideramos que en toda la administración pública federal trabajan alrededor de

tres millones de personas, el universo que abarcará los de carrera representa una proporción baja, puesto que se espera que el sistema, operando a toda su capacidad, incorpore entre 40 y 60 mil funcionarios.


capacitación y certificación de capacidades, puesto que estas actividades deb e n diseñarse tomando en consideración las especificidades de cada depend e n c i a , evitándose la tendencia a l a homogeneizac ión que ha prevalec ido e n los " t radic ionales" programas de capacitación. E n este subsistema se deb e n d e t e r m i n a r las necesidades de personal e n cada d e p e n d e n c i a federal para u n a gestión pública eficiente. Para e l lo , se d e f i n e n los perfiles de los cargos y los requisitos de los candidatos e n coordinación c o n las d e p e n d e n cias; o p e r a el Registro Único d e l Servicio Profes iona l , que h a de contener información sobre todos los funcionarios d e l servicio c ivi l , c o n el fin de apoyar el desarrol lo de l servidor público de carrera dentro de las dependencias; as imismo, se deben determinar las necesidades cuantitativas de personal de las dependencias, para lo cual contará c o n la colaboración de éstas; se deben e laborar estudios prospectivos de los escenarios de la administración pública para determinar las necesidades de formación que se requerirán en el corto y m e d i a n o plazo, c o n el fin de p e r m i t i r a los miem br o s de l sistema cubr i r los perfiles demandados p o r los diferentes cargos establecidos en el sistema. T a m b i é n se d e b e n anal izar los resultados de las evaluaciones de l desempeño de los funcionarios y de las agencias, y tomarlos en cuenta para def in i r la p laneación de los recursos h u m a n o s . 4 3

E n e l subsistema de ingreso, se establecen tres modal idades : ingreso e n el sistema de quienes o c u p a n cargos e n la administración pública federal y que deseen ocupar sus mismos puestos; ingreso de candidatos externos para o c u p a r vacantes que se h a n generado a par t i r de l a entrada e n vigor de la ley y que serán evaluados p o r los comités técnicos de profesional iza-ción y selección; ingreso en el sistema para los niveles de enlace a través de ferias de rec lutamiento en coordinac ión c o n inst i tuciones educativas. E n este subsistema se debe regular el proceso de selección de candidatos para cada puesto garant izando i g u a l d a d de trato y u n rec lutamiento basado en e l méri to . P a r a plazas de nueva creación d e b e n in tervenir los Comités Téc nicos de Profesionalización y Selección, que se encargan d e l proceso de i n greso. C a d a plaza nueva h a de someterse a concurso público abierto, lo cual debe darse a conocer a través de l Diario Oficial de la Federación, en los portales electrónicos de las dependencias o e n la página electrónica www.trabajaen. gob .mx. Este porta l permite a la ciudadanía conocer las vacantes en la admi nistración pública federal y participar e n los concursos, c o n lo que se pretende garantizar la i g u a l d a d de o p o r t u n i d a d e s e n el proceso de selección. P o r l o general , e l proceso de ingreso consta de c inco etapas: la revisión curr i cu-lar , la aplicación de u n e x a m e n sobre c o n o c i m i e n t o s técnicos necesarios para o c u p a r el puesto, u n e x a m e n psicométrico que evalúa las capacidades

LSPCAPF, artículo 14.

http://www.trabajaen

620 M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O FI XLV -4

y e l perf i l de trabajo d e l candidato, u n examen de visión d e l servicio público que tiene p o r objetivo ident i f i car la propensión d e l candidato a la c o r r u p ción y u n a entrevista. L o s requisitos indispensables c o n que todo candidato debe c u m p l i r para ingresar son tener n a c i o n a l i d a d m e x i c a n a , n o tener antecedentes penales, n o pertenecer al estado eclesiástico n i ser m i e m b r o de algún cul to rel igioso y n o estar inhab i l i tado para e l servicio público, y si e l aspirante es extranjero, tener permiso de t raba jo . 4 4 L a idea de m e d i r la propensión de los candidatos a l a corrupción n o h a p o d i d o arrojar datos con-cluyentes, debido sin d u d a a que los exámenes que se ut i l izan n o son los más adecuados para e l lo ( f igura 1 ) .

E n e l subsistema de desarrol lo profes ional , se d e b e n regular los procesos para d e t e r m i n a r los planes de carrera de los servidores públicos a fin de ident i f i car posibles trayectorias de desarrol lo , así c o m o los requisitos y las reglas c o n que h a n de c u m p l i r los servidores públicos pertenecientes al sistema. Se plantea la pos ib i l idad de que cada f u n c i o n a r i o trace su p r o p i o p l a n de carrera c o n base e n la or ientación general de l a administración pública federal , y su m o v i l i d a d y ascenso podrían darse e n varias direcc iones : en el in te r ior de las dependenc ias , entre dependencias , hac ia otras insti tuciones públicas y privadas, hac ia distintos órdenes de g o b i e r n o y c o n otros siste-

4 LSPCAPF, artículo 21 .

O C T - D I C 2005 E L SERVICIO P R O F E S I O N A L D E C A R R E R A E N M É X I C O 621

mas de carrera p o r m e d i o de convenios. Integran este subsistema los c o m i tés y l a SFP, que se encargarán de establecer trayectorias de ascenso y promoción, así c o m o los requisitos que los func ionar ios d e b e n satisfacer. E n el ascenso van a resultar cruciales los resultados de las evaluaciones de desemp e ñ o de cada f u n c i o n a r i o y sus exámenes de capacitación y certificación. L a m o v i l i d a d e n este sistema puede ser h o r i z o n t a l o vert ical , pero s iempre apegada a los reglamentos que establecen que los ascensos se l leven a cabo mediante concursos a b i e r t o s . 4 5

E n e l subsistema de capacitación y certificación de capacidades, se prevé crear u n p e r f i l de puestos c o n base en u n m o d e l o de competencias que inc luya tres bloques : desarrol lo de capacidades de visión d e l servicio público, capacidades gerenciales y capacidades técnicas. D e n t r o de este subsistem a se d e b e n establecer los modelos de profesionalización que p e r m i t a n a los funcionar ios superarse inst i tucional , profes ional y personalmente dentro de cada dependenc ia . Para el lo, se p u e d e n adquir i r : en el cargo que desempeñan, conocimientos básicos acerca de la d e p e n d e n c i a e n la que trabajan y sobre l a administración pública federal e n su con junto ; especialización, actualización y educación f o r m a l ; aptitudes y actitudes necesarias para ocupar otros cargos de igual o mayor responsabil idad; y habil idades necesarias para p o d e r cert i f icar las capacidades profesionales adquir idas . Los comités son responsables de diseñar los programas anuales de capacitación para cada d e p e n d e n c i a . T o d o servidor público deberá acreditar u n examen de certificación de capacidades p o r lo menos u n a vez cada c inco años como requisito para p e r m a n e c e r e n su puesto. Los func ionar ios podrán solicitar su ingreso en los distintos programas de capacitación. Las dependencias también podrán real izar convenios c o n inst i tuciones de educac ión super ior para la impartición de cursos (tabla 2).


E n el subsistema de evaluación, u n a de las responsabilidades f u n d a m e n tales es crear indicadores de desempeño p a r a los servidores públicos, c o n base en las metas de l a institución en la que trabajan. L o s resultados de estas evaluaciones servirán para determinar la p e r m a n e n c i a e n el cargo, c o m p e n saciones salariales y posibles ascensos. A l m i s m o t i e m p o , los func ionar ios están obligados a aprobar sus evaluaciones semestrales y anuales, puesto que p u e d e n ser destituidos en caso de n o aprobar dos consecutivas (semestral y a n u a l , o dos anuales) , de obtener tres resultados n o aprobatorios o u n resultado m u y bajo e n u n p e r i o d o de c inco años. M e d i a n t e este subsistema se busca evaluar el comportamiento de los senadores públicos de carrera en sus funciones , t o m a n d o e n cuenta las metas establecidas, l a capacitación lograda y las aportaciones realizadas; especificar medidas para otorgar estímulos al b u e n desempeño; aportar información para mejorar la gestión pública; proveer u n ins t rumento para satisfacer las necesidades de capacitación e n cada d e p e n d e n c i a ; e ident i f icar casos de d e s e m p e ñ o defic iente para adoptar medidas correctivas. C a d a d e p e n d e n c i a deberá especif icar los montos y formas de asignar los estímulos, los que n o deberán integrarse en el salar i o fijo d e l f u n c i o n a r i o .

E n e l subsistema de separación se especificarán las causas de la m i s m a y re t i ro d e l cargo, así c o m o de amonestaciones y sanciones. Las siguientes situaciones son motivo de separación de l cargo: r e n u n c i a de l servidor público, sentencia j u d i c i a l que prive de su l iber tad al f u n c i o n a r i o , i n c u m p l i m i e n t o de sus o b l i g a c i o n e s , 4 6 hacerse acreedor a a lguna sanción especificada en la L e y de Responsabi l idades de los F u n c i o n a r i o s Públicos, reprobar dos veces los exámenes de capacitación y obtener resultados deficientes en las evaluaciones. E l f u n c i o n a r i o también puede solicitar u n a l i cenc ia c o n autorización d e l comité , genera lmente previstas p a r a fines de capacitación.

M e d i a n t e e l subsistema de c o n t r o l y evaluación, se evalúa el func ionam i e n t o d e l sistema de servicio civi l e n la administración pública federal y se sugieren m e j o r a s . 4 7 Es impor tante cons iderar que este subsistema fortalece dos acciones que conjuntamente podrían tener u n positivo impacto en la administración pública, la planeación de carácter estratégico y el seguimiento que tendrá que hacerse de l a operac ión d e l servicio profes ional .

E n la ley se rep i ten varios de los p r i n c i p i o s contenidos e n la Ley de Responsabi l idades de los Servidores Públicos (art. 8) , que supuestamente r igen

4 6 Las obligaciones se tipifican como: ejercer sus funciones con apego a la legalidad, objetividad, imparcialidad y eficiencia; participar en las evaluaciones del sistema; participar en los programas de capacitación, guardar con discreción la información estratégica; asistir puntualmente al trabajo; abstenerse de realizar acciones que pongan en riesgo la seguridad de los funcionarios.

4 7 LSPCAPF, artículo 13.


su desempeño, pero n o incluye, p o r ejemplo, el de honradez , que es u n o de los valores que d e b e n mostrar los func ionar ios que o p e r a n bajo las reglas de estos esquemas de c a r r e r a . 4 8 E n cambio , agrega los p r i n c i p i o s de ca l idad y equidad , c o n lo que se acentúa la i m p o r t a n c i a de que se acceda al sistema en igualdad de condic iones , y d e l mérito, que se acepta c o m o u n elemento central , c o m o sucede en cua lquier esquema de esta naturaleza.

L a ley d e l servicio c ivi l s ignif ica u n a o p o r t u n i d a d p a r a i m p r i m i r mayor coherenc ia al propósito de profesionalización de la administración pública mexicana; debe entenderse c o m o u n m e d i o privi legiado para alcanzar fines que c laramente i n c i d a n e n u n a mejor gestión pública. S i n embargo , es i m portante cons iderar que " u n a ley d e l servicio c ivi l es sólo u n c o m p o n e n t e más de u n a reforma, y su diseño (por más adecuado, comple to y consensuado que sea) n o significa necesariamente que se evitarán complicaciones posteriores. E n rea l idad , l a publicación de la ley es, e n más de u n sentido, e l c o m i e n z o de l a h i s t o r i a " . 4 9

Es evidente que u n sistema de l a i m p o r t a n c i a d e l que se der iva de l a LSPCAPF requiere desarrollarse y m a d u r a r para p o d e r hacer u n a evaluación justa de su operac ión e i m p a c t o ; s in embargo , d i c h a operac ión , hasta e l m o m e n t o , muestra algunos elementos que c o n e l paso d e l t i e m p o p u e d e n convertirse e n p r o b l e m a s , c o m o se anal iza más adelante , prob lemas que atentarían e n c o n t r a de u n f u n c i o n a m i e n t o a d e c u a d o y, sobre todo, útil para l a soc iedad m e x i c a n a .

L A P U E S T A E N M A R C H A D E L A L E Y D E L S E R V I C I O P R O F E S I O N A L D E C A R R E R A :

U N A E V A L U A C I Ó N P R E L I M I N A R

Tres años antes de publ icarse l a ley, J u a n Pab lo G u e r r e r o apuntaba lo que consideraba importantes retos para u n a cabal instauración d e l servicio c i vi l de carrera e n México , retos que se conservan vigentes u n a vez aprobada la ley y su reglamento . Se planteaba la necesidad de fortalecer la separación de poderes p a r a que los integrantes d e l C o n g r e s o p u d i e r a n consol idar sus carreras par lamentar ias y e l trabajo legislativo se profes ional izara , a l igual que el de los órganos asesores de aquél. Podría afirmarse que la separación de poderes, a l menos entre e l Ejecutivo y el Legislat ivo, es más evidente hoy día que e n el pasado, a u n antes de que se a p r o b a r a l a L S P C A P F ; al m i s m o

4 8 Véase Guil lermo Haro Bélchez, El servicio público de carrera, México, INAP/Miguel Ángel Porrúa, 2000.

4 9 Esteban Moctezuma y Andrés Roemer, Por un gobierno con resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 113.


t i e m p o , se puede dec i r que d i c h a separación h a provocado problemas y parálisis e n l a gestión pública d ignos de analizarse c o n cu idado . E r a tamb i é n u r g e n t e fortalecer e l P o d e r J u d i c i a l p a r a que efectivamente f u e r a a u t ó n o m o y capaz de generar u n Estado de d e r e c h o que garantizara l a seg u r i d a d de las personas, los p a t r i m o n i o s y l a p r o p i e d a d , así c o m o el c u m p l i m i e n t o de leyes y contratos. P e r o esta autonomía quizá haya resultado selectiva, puesto que sólo e n algunos casos las decisiones que el m e n c i o n a d o p o d e r h a tomado parecen haber estado l ibres de presiones p o r parte d e otros actores políticos.

T a m b i é n se insistía e n que era útil acelerar y p r o f u n d i z a r e l mejoram i e n t o regulatorio y la simplificación administrativa para erradicar la sobre-rregulación que p r o p i c i a b a el p r e d o m i n i o de esquemas informales c o n u n alto grado de discrecionalidad en la toma de decisiones p o r los funcionarios. Se p lanteaba la necesidad de desarrol lar efectivos mecanismos de combate a l a corrupción, para hacer frente a los vicios que acarreaban el pa t r imon i a l ism o burocrático, e l c l ientel ismo y el o p o r t u n i s m o , resultado, todos, de l a extensión de arreglos informales entendidos de m a n e r a errónea c o m o inst i tucionales . Para lograr m a d u r e z ins t i tuc ional era indispensable combat ir prácticas de ascenso apoyadas e n consideraciones , o tra vez, in formales - e l n e p o t i s m o , el compadrazgo y l a a m i s t a d - , que habían caracterizado l a operac ión de la administración pública, sesgando c o n el lo l a profesionaliza-ción y permi t iendo que se concentraran las decisiones en u n reducido grupo d e ind iv iduos y agencias. F ina lmente , se insistía en la necesidad de desarrol lar sistemas de rendición de cuentas que favorecieran la legit imidad, la transp a r e n c i a , l a honest idad, la e f ic ienc ia y l a ef icacia e n la administración de recursos públicos, al t i empo que d i s m i n u y e r a n la corrupción dentro de los aparatos burocrá t i cos . 5 0 L a L e y de Acceso a l a Información y el Instituto Fed e r a l de Acceso a la Información parecen responder a esta necesidad, así com o la autonomía de que goza la A u d i t o r i a S u p e r i o r de l a Federación para c u m p l i r c o n sus responsabi l idades.

U n p r o b l e m a que de entrada acusa e l esquema propuesto para p o n e r e n m a r c h a el servicio profesional de carrera es que obedece simultáneamente a dos mode los , e l t rad ic iona l y e l que p u e d e derivarse de las ideas de la N u e v a Gestión Pública ( N G P ) . C o n t i e n e componentes que claramente se cor r e s p o n d e n c o n el m o d e l o t radic iona l , c o m o , p o r e jemplo, privi legiar e n el ingreso el mérito sobre otras consideraciones, e l lo c o m b i n a d o con rasgos de las nuevas tendencias, c o m o son: la evaluación d e l desempeño, e l establecim i e n t o de capacidades de inspiración gerencialista y su certificación, así c o m o el uso intensivo de tecnologías de información.

D ° Juan Pablo Guerrero, art. c i t , p. 20.


L a pregunta que q u e d a e n el aire es qué tanto e l servicio c ivi l puesto e n m a r c h a recientemente resulta pert inente para mejorar l a gestión en la administración pública m e x i c a n a . Para p o d e r ofrecer u n a respuesta, debería hacerse u n análisis d e l sistema propuesto p o r la L S P C A P F en dos d i m e n siones: p r i m e r o , si, en conjunto, el diseño es e l adecuado dadas l a estructura y las relaciones de p o d e r de la administración pública federa l m e x i c a n a , y segundo, si los subsistemas r e s p o n d e n cabalmente a las necesidades que se der ivan de la puesta e n m a r c h a d e l servicio civi l y cuáles serían sus p r i n c i pales restricciones. L a SFP es la encargada de echar a andar e l sistema y coordinar lo ; en esta m e d i d a , su diseño evita problemas c o m o los de experiencias pasadas, c u a n d o se delegó l a dirección e n dos secretarías. S i n embargo , n o es posible aún saber si la SFP es capaz de c u m p l i r de manera satisfactoria c o n sus responsabil idades, si cuenta c o n los recursos presupuéstales suficientes para hacerles frente, en u n sistema e n el cual u n o de sus componentes esenciales es la operación descentral izada. T a m b i é n cabe preguntarse si cuenta c o n autonomía de gestión para asegurar que sus evaluaciones resultarán objetivas, y de qué mecanismos d ispone para sancionar a las agencias que n o c u m p l a n c o n lo que establece la ley.

L a escasa e x p e r i e n c i a que se h a a c u m u l a d o en los dos años que l leva o p e r a n d o el sistema n o p e r m i t e l legar a conclusiones . S i n embargo , e n e l c o m i e n z o de su operac ión se p u e d e n ident i f i car algunas preocupac iones que a p u n t a n al h e c h o de que n o se consideró ningún e l e m e n t o prevent i vo que p u d i e r a servir de apoyo ante l a falta de e x p e r i e n c i a de sus f u n c i o narios. D a d a la c u l t u r a adminis trat iva m e x i c a n a , se está d a n d o u n salto cualitativo e n o r m e al anal izar y clasificar las capacidades que se r e q u i e r e n e n cada puesto, lo que supone contar c o n normas ad hoc , al m i s m o t iempo que se exige certificar competencias, para lo cual h a n de realizarse ejercicios técnicos de cierta c o m p l e j i d a d , que e x i g e n u n a b u e n a dosis de exper iencia. D e hecho , n o se partió de u n diagnóstico r iguroso , que h u b i e r a p e r m i t ido planear el desarrollo d e l sistema c o n mayor cuidado. P o r otro lado, 8 0 % de las dependencias n o cuentan c o n estructura autorizada, requisito formal para p o n e r en m a r c h a e l sistema, puesto que de esa estructura se der iva l a descripción de los puestos y los concursos . E n la práctica, l o que h a sucedid o es que, p o r e jemplo , las dependenc ias diseñan u n a estructura para obtener la autorización de sus puestos, pero en la rea l idad están o p e r a n d o c o n otra. D e igua l f o r m a , está resul tando más que evidente que tres años es u n plazo m u y corto para u n a operación comple ta y exitosa d e l sistema, aunque suficiente p a r a sentar sus bases, puesto que se estableció l a g r a d u a l i d a d com o método de su puesta e n marcha . S in embargo, n o puede sostenerse que efectivamente las bases estén q u e d a n d o firmemente asentadas. P r e o c u p a , así, e l h e c h o , que a p r i m e r a vista p u e d e parecer p o c o i m p o r t a n t e , d e l cam-


b i o de n o m b r e de la u n i d a d responsable de operar e l sistema: se suprimió e l énfasis e n el servicio de carrera para p o n e r l o en la profesionalización. Esperemos que esto n o se t raduzca e n acciones que favorezcan esfuerzos p o r "profes ional izar" la función pública, c o n todo lo a m b i g u o que esto resulta, e n lugar de concentrar los en tener u n sistema de carrera adminis t rativa que opere en condic iones satisfactorias.

Respecto de los subsistemas, también se señalan algunos e lementos q u e p u e d e n llegar a convertirse e n obstáculos para u n adecuado f u n c i o n a m i e n t o . E n cuanto al ingreso, p o r e jemplo , la exper ienc ia empírica i n d i c a q u e las dependencias n o estaban preparadas para asumir la responsabi l i d a d que representa la operac ión d e l sistema. D e h e c h o , empieza a generase u n c l i m a de sospecha acerca de qué tanto las convocatorias y concursos están diseñados para que los " g a n e n " personas previamente seleccionadas. T a m b i é n existen serias dudas sobre l a p e r t i n e n c i a de los exámenes de medición de capacidades y de visión d e l servicio público, puesto que, e n lugar de m e d i r las habil idades de los candidatos, se l i m i t a n a recoger sus impresiones sobre su trabajo. Se trata de pruebas a u tórrele réndales que n o ofrecen claros márgenes para d iscr iminar información y menos aún para seleccionar a los "me jores " . 5 1 Se podría pensar e n ut i l izar pruebas más adecuadas para j e r a r q u i z a r y seleccionar. U n o de los prob lemas que los servicios civiles i n tentan resolver es jus tamente desterrar el favori t ismo e n la selección de los funcionar ios de carrera. E l sistema que acaba de ponerse en marcha n o está i n m u n i z a d o contra e l favori t ismo, d a d o que en el rec lutamiento está previsto que intervengan las agencias responsables y la SFP. E n la práctica, la SFP está in tentando central izar e l proceso para lograr u n mayor cont ro l , lo que de entrada inval ida la propuesta o r i g i n a l que buscaba mayor participación y responsabi l idad p o r parte d e l resto de las dependencias de la adminis tración pública federal ; c o n e l lo , se acepta que las dependencias n o p u e d e n asumir tales responsabi l idades n i l levar a cabo satisfactoriamente sus tareas al respecto.

E n e l subsistema de pianeación y recursos humanos , se ha actuado m u c h o más lentamente de lo previsto en el ca lendario or ig ina l e n cuanto a fijar los perfiles deseables de los puestos que van a ser sometidos a concurso. Esto se debe n o sólo a que las dependenc ias se h a n mostrado incapaces de integrarlos a t iempo, s ino también a que la SFP a m e n u d o los rechaza p o r considerar que n o c u m p l e n c o n los estándares establecidos. P o r e l lo , las plazas p e r m a n e c e n congeladas y n o se satisfacen a t i e m p o las necesidades de personal de las dependencias. Para resolver el problema, se requiere mayor coo-

o I Entrevistas citadas.


peración p o r parte de las agencias, a través de los comités, y u n a efectiva tarea de coordinación p o r cuenta de l a SFP.

E l p r i n c i p a l riesgo que puede l legar a correr e l subsistema de capacitación y certificación de capacidades es que n o sean o p o r t u n a m e n t e a tendi das las necesidades de las dependencias , y que, c o m o la operación actual lo está i n d i c a n d o , los exámenes de certif icación se conviertan en u n trámite burocrát ico más. C o n respecto a la capacitación y desarrol lo de los f u n c i o narios , ya se registran fuertes restricciones e n cuanto a ut i l izar programas electrónicos. C u a n d o esa l imitación se resuelva, los cursos virtuales podrán ser más accesibles para las dependencias , pero habría que buscar u n equi l i br io c o n los cursos presenciales, para garantizar que ambos sean, sobre todo, de ca l idad , preocupación que n o parece estar entre las que t ienen e n este m o m e n t o los responsables.

E n e l subsistema de evaluación d e l desempeño, lo que debe hacerse son ajustes entre l ineamientos , metodología y herramientas , que aparecieron c o n casi u n año de retraso (mayo de 2 0 0 5 ) y las acciones que d e b i e r o n derivarse de esos l ineamientos , las que , p o r obvias razones, también están emprendiéndose más tarde de lo p r e v i s t o . 5 2 P o r e jemplo, las dependencias no han logrado entregar a t i e m p o sus metas anuales; esto es f u n d a m e n t a l , puesto que los comités t ienen que considerarlas para p o d e r realizar las evaluaciones d e l desempeño el a ñ o siguiente. D e b i e n d o entregarlas e n e l mes de d ic iembre , se tiene información de dependencias que las h a n presentado e n j u n i o d e l año siguiente, lo que h a o b r a d o e n d e t r i m e n t o de l a c a l i d a d y o p o r t u n i d a d de las evaluaciones. C o n estas últimas se busca justamente eval u a r tanto e l desempeño i n d i v i d u a l c o m o el de los distintos departamentos de las dependencias federales. Se i n c l u y e n factores que p e r m i t e n considerar, p o r e jemplo, e l trabajo e n e q u i p o , para lo cual se t o m a n c o m o referencia cal i f icaciones que instancias de l a SFP o de la m i s m a pres idenc ia h a n o torgado a algunas unidades administrativas, a m é n de otras que se as ignan bajo ciertos criterios a los func ionar ios . Para el lo es necesario que se especifiquen las metas tanto de los func ionar ios c o m o de las agencias en cuestión. Esta tarea le corresponde a la direcc ión general de recursos h u m a n o s de cada d e p e n d e n c i a y, según se establece e n los l ineamientos expedidos para ese efecto, las evaluaciones se real izan semestralmente, e n los meses de j u l i o y agosto, y anualmente , entre enero y febrero . C a d a d e p e n d e n c i a puede sugerir modif icaciones a los indicadores que se establecieron para la medición

•>2 Los lineamientos tomaron casi un año de tiempo adicional en integrarse, debido a los procesos de negociación que se establecieron con la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) , mesa de simplificación, opiniones de áreas jurídicas y de presupuesto, así como la emisión de otros lineamientos complementarios.


d e l desempeño hasta el mes de a b r i l ; después de ese plazo ya n o tiene n i n g u n a intervención en el p r o c e s o 5 3 (véase anexo) . Se supone que este subsistema debe estar o p e r a n d o a toda su capac idad en febrero de 2 0 0 6 . 5 4

U n a clara omisión de la ley es que n o incluye n i n g u n a m e d i d a destinad a a castigar su i n c u m p l i m i e n t o . Las sanciones se l i m i t a n a lo especif icado e n mater ia de faltas administrativas p o r l a L e y de Responsabi l idades de los Servidores Públicos. N o se castiga e l i n c u m p l i m i e n t o o la violación a l a ley p o r parte de las distintas dependenc ias . U n a de las contradicc iones e n e l diseño d e l sistema es que, si b i e n la ley delega todas las responsabilidades d i rectivas e n la SFP, p ide que c u m p l a c o n ellas en coordinación c o n las dependencias, mediante los comités. E n el m o d e l o or ig ina l la delegación de estas facultades e n las dependenc ias se pensó c o m o u n e lemento que ayudaría a evitar retrasos e n l a gestión de recursos h u m a n o s , y a superar e l sistema que favorecería la centralización de todas las decisiones, c o n los consecuentes costos, tal c o m o h a o c u r r i d o e n los servicios civiles de otros países.

S i n embargo, hasta e l m o m e n t o esto deja dos opciones : que la SFP i n c u m p l a l a ley centra l izando la dirección d e l sistema, y que efectivamente se al iente la descentralización de la gestión de recursos h u m a n o s s in que las dependencias hayan p o d i d o desarrol lar los elementos necesarios para enfrentar c o n éxito la tarea; la disyuntiva n o es, a todas luces, alentadora. L a SFP h a optado p o r l a p r i m e r a vía; sus críticos señalan que h a equivocado su pap e l al convertirse e n la e jecutora d e l sistema, c u a n d o e n r e a l i d a d deb iera tener u n carácter solamente n o r m a t i v o . D e esta manera , e l servicio c iv i l parec iera ser u n sistema f u n d a d o e n la b u e n a v o l u n t a d de las partes y en el que los confl ictos se dirimirán mediante negociaciones entre l a SFP y las dependencias . L a exper ienc ia a c u m u l a d a hasta hoy permite suponer que estos acuerdos serán difíciles de lograr , en la m e d i d a e n que e l sistema se vaya c o n s o l i d a n d o y l a SFP esté cada vez menos dispuesta a " c o m p a r t i r " responsabi l idades c o n las otras dependenc ias , mientras éstas-no c u e n t e n c o n todos los elementos legales y presupuéstales que garant icen u n adecuado f u n c i o n a m i e n t o . L o que parece seguir latente, entonces, es la tentación de controlar la burocrac ia , acc ión que corresponde c laramente a prácticas que se desarro l laron bajo los supuestos de u n sistema de recursos h u m a n o s que n o contaba de m a n e r a legal y genera l izada c o n u n servicio profes iona l d e carrera.

Instaurar e l servicio civi l de carrera es apenas el p r i m e r paso de muchos otros más e n el c a m i n o de l a profesionalización de l a función pública. P o r e jemplo, la adecuada vinculación de las medic iones d e l desempeño y e l pre-

Lineamientos para le evaluación del desempeño de los servidores públicos de la APF. Entrevistas citadas.


supuesto es u n aspecto débil en México y que en u n futuro será clave para me jorar la gestión pública. U n a cuestión trascendental es que exista v o l u n tad polít ica para mantener e l sistema que se desprende de la aplicación de la ley. H a de tenerse la convicción de que éste es u n recurso útil para mejorar los rendimientos de la administración pública. C o n titubeos, negl igencia o desdén p o r la re forma, ésta se convertirá m u y p r o n t o en u n esfuerzo dest inado a fracasar.

P o r último, persisten serias dudas en t o r n o a la c o n t i n u i d a d del sistema de servicio profes ional E l c a m b i o de g o b i e r n o podría echar p o r la b o r d a el servicio ante malos resultados y ante la falta de interés en su mantenimiento p o r parte de actores políticos de i m p o r t a n c i a y p o r parte de la ciudadanía. L a ley señala que los func ionar ios que h a n entrado en la administración pública federal desde 2003 d e b e n f o r m a r parte d e l servicio profes ional y, p o r lo tanto, no p u e d e n ser arbitrariamente removidos de sus cargos. Habrá que esperar que m a d u r e la operac ión d e l sistema para despejar dudas e n cuanto a que func ionar ios de carrera c o m p r o m e t i d o s polí t icamente c o n el g o b i e r n o que concluirá su m a n d a t o d e n t r o de unos meses p u e d a n conservar sus puestos o ser relevados. Este es u n riesgo sobre el que hay que reflex i o n a r c o n mayor d e t e n i m i e n t o después de ju l io de 2006.

C O N C L U S I O N E S

Es evidente que u n servicio de carrera n o fue necesario durante la consol i dación d e l régimen corporat ivo ; inc luso se p u e d e dec i r que podría haber l legado a estorbar al i m p e d i r el establecimiento de normas de rec lutamiento, selección, p e r m a n e n c i a , ascenso y separación de los func ionar ios en la administración pública, al menos en el n ive l federal , que es el que sirve de escenario para el análisis en este trabajo.

Los mecanismos altamente f lexibles que permitían, si n o el despido, sí l a sal ida o el c a m b i o de puesto de los f u n c i o n a r i o s l lamados de conf ianza , así c o m o el sostenimiento de la comple ja r e d de camarillas, d i e r o n or igen a u n sistema altamente estable en el m e d i a n o y largo plazo y profesional izado p o r goteo. Es decir , pese a que el sistema se podría de f in i r c o m o u n o de botín {spoils system), dado que se efectuaban cambios cada vez que u n nuevo g r u p o l legaba al poder , se encargaba de f o r m a r cuadros y les permitía desarrol larse, a la vez que rotaba los cuerpos administrativos y les otorgaba cierta estabi l idad a los func ionar ios c o n e x p e r i e n c i a . L a rotación de personal podía parecer m u y alta, sobre todo durante los cambios de gob ierno o los ajustes políticos, pero n o f u n c i o n a b a c o m o u n a sustitución de cuadros de diferentes partidos; los func ionar ios medios y altos pasaban a la inact ividad


p o r m u y pocas semanas, pues conseguían u n puesto en otra d e p e n d e n c i a d e l sector público c o n relativa rapidez , lo que repercutía e n u n a cierta estab i l idad de la act ividad a d m i n i s t r a t i v a . 5 5

Resulta también c laro que l a ausencia de u n servicio civi l de carrera pon ía e n evidencia fallas e n lo relativo a la e q u i d a d d e l trabajo al servicio d e l Estado, sobre todo de aquellos , o tra vez, que n o estaban amparados p o r la legislación laboral ; los funcionar ios identif icados c o m o de confianza. Puede decirse que los f u n c i o n a r i o s de conf ianza contaban c o n prerrogativas que hubieran p o d i d o esgrimirse c o m o argumento para lograr que quedaran consignadas normat ivamente , lo que h u b i e r a r e d u n d a d o e n u n a presión para que la ley se aprobara . A u n q u e esto n o fue así, sí se v o l v i e r o n ternas del icados, p o r e jemplo, e l re t i ro y e l rec lutamiento . Se caminó -entonces™ p o r l a vía de l a implantación de medidas administrativas, c o m o son la integración de catálogos, las descr ipciones de puestos o inc luso la introducción de sistemas integrales, pero que o p e r a r o n sólo en alguna dependenc ia en particular. A n t e la i m p o s i b i l i d a d de concretar estas iniciativas, se acudió a medidas de carácter adminis trat ivo que f u e r o n m o d i f i c a n d o gradualmente prácticas, p e r o que n o l o g r a r o n ser cabalmente aceptadas, entre otras cosas, p o r q u e carecían de la o b l i g a t o r i e d a d que i m p o n e u n a n o r m a c o n carácter de ley. C o n t a r c o n cuerpos profesionales pareció ser i m p o r t a n t e para e l servicio exterior, al que práct icamente todos los gobiernos le c o n c e d i e r o n atención. L o s representantes d e l g o b i e r n o e n el exter ior tenían que ser func ionar ios d e b u e n nive l , de ah í que la SRE sea de las dependencias que c u e n t a n c o n u n o de los esquemas de carrera más desarrol lados, a u n q u e hay que dec i r también que este sistema h a s ido v io lentado sistemáticamente al designarse func ionar ios que n o per tenecen a la carrera diplomática.

L a idea de u n servicio c ivi l de carrera significó u n a tensión constante: contar con u n a func ión pública profes iona l y ef ic iente, p e r o que n o escap a r a de l c o n t r o l polí t ico d e l sistema.

A n t e u n escenario e n el que el m o d e l o tanto e c o n ó m i c o c o m o político se ve forzado a abrirse, p i e r d e n peso político organizaciones c o m o la FSTSE, pero ganan terreno e n la formulación de políticas cuerpos burocráticos identificados c o n formas y mode los "racionales" , que entran e n f ranco confl ic to c o n otros grupos que d e f i e n d e n los canales tradicionales a través de los cuales se había d a d o la negoc iac ión política.

Se empiezan a dar pasos concretos en la búsqueda de u n sistema c o n reglas claras y aceptadas p o r los distintos actores involucrados , pero estas propuestas enfrentan, p o r u n lado, el confl icto de grupos que sostienen modelos n o sólo distintos, s ino encontrados, y, p o r e l otro, diferencias personales que

5 5 David Areìlano, art. dt . , p. 4.


c o n t r i b u y e n , de m a n e r a más importante de l o que se supone, a obstaculizar la aprobación de proyectos de factura g u b e r n a m e n t a l .

L a a l te rnanc ia en el p o d e r alteró los e q u i l i b r i o s construidos e n u n sistema de p a r t i d o d o m i n a n t e , e n e l que e l p r o p i o p a r t i d o y su b u r o c r a c i a s i rv ieron de canales para la incorporac ión de cuadros y su necesaria movi l i d a d . C u a n d o este escenario cambió , se replanteó la neces idad de u n serv ic io de carrera para l a función pública. Se l l ega al año 2003, e n e l que finalmente se expide la ley, en e l mes de a b r i l ; e n e l la se establecen reglas p a r a e l ingreso, permanec ía , desarrol lo y re t i ro de los func ionar ios . Es u n o r d e n a m i e n t o , s in d u d a , perfect ible , y habrá que esperar a que se vayan m a t e r i a l i z a n d o sus disposic iones para p o d e r hacer le las adecuaciones que r e q u i e r a . Es u n a decisión trascendente que m o d i f i c a prácticas arraigadas; esperemos que su operac ión resulte n o sólo eficaz s ino también social-mente útil.

S in embargo, es evidente que México l lega tarde a l a modernización de su administración pública y p o r lo tanto enfrenta u n reto mayor: instaurar u n servicio civi l de carrera al m i s m o t iempo que mejorar la eficiencia y efect iv idad d e l sector público.

Es necesario reconocer que el sistema de carrera profes ional lleva oper a n d o m u y p o c o t i empo, lo que i m p i d e hacer u n análisis r iguroso sobre su f u n c i o n a m i e n t o . A esto habría que añadir l a escasa información sistemática que existe a este respecto y lo pobre que resulta la que c i rcula de manera pública. P o r e l lo , quizá sea prec ip i tado señalar las fallas de u n sistema que sólo tiene dos años de aplicación. S in embargo, p o r e l m o m e n t o , se advierte acerca de a lgunos riesgos que d e b e n m e r e c e r algún t ipo de atención p o r parte de los responsables de l sistema. D e h e c h o , l a percepción que la c iudadanía tiene parecería n o recoger preocupaciones relacionadas c o n el hecho de que la operación de l sistema de carrera está ten iendo problemas, aunque también es preocupante que n o se tenga u n a idea clara de que, si logra operar adecuadamente, el sistema se convertirá en u n prec iado recurso para mej o r a r l a gestión pública.

A N E X O

D i s p o s i c i o n e s legales d e l S P C ( d i s p o n i b l e s e n h t t p : / / w w w . n o r m a t e c a . g o b . m x ) .

• L e y d e l Servicio Profes ional de C a r r e r a e n l a Administración Pública F e d e r a l p u b l i c a d a en el Diario Oficial de la Federación e l 10 de abr i l de 2003.

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M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O FI X L V - 4

A c u e r d o que establece los L i n c a m i e n t o s para l a instalación y facultades de los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección de las dependenc ias y órganos desconcentrados de l a Administración Públ ica F e d e r a l central izada p u b l i c a d o e n e l Diario Oficial de la Federación e l 18 de sept iembre de 2003. R e g l a m e n t o de la L e y d e l Servicio Pro fes iona l de C a r r e r a en la A d ministración Pública Federa l p u b l i c a d o e n e l Diario Oficial de la Federación e l 2 de a b r i l de 2004. Reglamento Interior de la Secretaría de l a Función Pública publ icado e n e l Diario Oficial de la Federación e l 12 de d i c i e m b r e de 2003. A c u e r d o que t iene p o r objeto establecer los cri terios de carácter gen e r a l que deberán observar las dependenc ias de l a Administración Pública F e d e r a l y los órganos desconcentrados de las mismas, e n l a def inic ión de los puestos que p o r excepc ión podrán ser de l ibre designación, así c o m o el p r o c e d i m i e n t o p a r a su aprobación p o r parte de l a Secretaría de la Función Pública, p u b l i c a d o e n e l Diario Oficial de la Federación e l 4 de j u n i o de 2004. A c u e r d o que tiene p o r objeto establecer los l incamientos que deberán observar las dependencias de l a Administración Pública Federa l Centra l izada y sus órganos desconcentrados e n la operación de l Subsistema de Ingreso, así c o m o e n la e laboración y aplicación de mecanismos y herramientas de evaluación p a r a los procesos de selección. P u b l i c a d o e n el Diario Oficial de la Federación e l 4 de j u n i o de 2004. A c u e r d o que t iene p o r objeto establecer los cr i ter ios que p e r m i t a n a las dependencias de l a Administración Pública Federa l y a los órganos desconcentrados de las mismas, ident i f i car las áreas susceptibles de integrar los Gabinetes de A p o y o a que se ref iere e l artículo 7 o de la L e y d e l Servicio Profes ional de C a r r e r a e n l a Administración Púb l i ca F e d e r a l ; establecer las bases p a r a fijar los requisitos que deberán c u b r i r las personas que o c u p e n u n puesto e n dichos Gabinetes, así c o m o determinar el p r o c e d i m i e n t o c o n f o r m e e l cual la Secretaría de l a Func ión Pública autorizará y registrará las estructuras de estos Gabinetes . D i c h o d o c u m e n t o fue p u b l i c a d o e n e l Diario Oficial de la Federación e l 4 de j u n i o de 2004. Se distribuyó O f i c i o C i r c u l a r N o . SSFP/USPRH/408/006/2005 de fec h a 18 de febrero de 2005, a los Presidentes de los Comités de Profesionalización de las D e p e n d e n c i a s y órganos desconcentrados de la Administración Pública F e d e r a l (Ofic ia les Mayores de las D e p e n dencias y equivalentes en los órganos desconcentrados) , mediante el cua l se les i n f o r m a que deberán e laborar sus Programas Operat ivos A n u a l e s p a r a e l SPC-2005.


• A c u e r d o s que establecen las políticas y las estrategias de ajuste para establecer la estructura de los Gabinetes de A p o y o , publ icados en el Diario Oficial de la Federación el 14 de octubre de 2004 y de l 31 de marzo de 2005 respectivamente.

• Se distribuyó O f i c i o C i r c u l a r N o . S S F P / U S P R H / 4 1 2 / 0 1 4 / 2 0 0 5 de fecha 31 de marzo de 2005 a Oficiales Mayores y sus equivalentes en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal , mediante el cual se les not i f ican las Disposiciones y procedimientos para l a identif icación, certificación, actualización, autorización y registro de las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias , órganos administrat ivos desconcentrados y entidades paraestatales.

• Se distribuyó O f i c i o C i r c u l a r N o . S S F P / U S P R H / 4 0 8 / 0 1 5 / 2 0 0 5 de fec h a 8 de a b r i l de 2005, mediante e l cual se les c o m u n i c a a Ofic iales Mayores e n las Dependenc ias de l a Administración Pública Federa l y sus equivalentes e n los órganos administrat ivos desconcentrados, las condic iones necesarias para que p u e d a aplicarse e l p r o c e d i m i e n to que se señala, para que servidores públicos p u e d a n seguir ocup a n d o puestos sujetos al Servicio Profes iona l de C a r r e r a que deban ser modi f i cados , s in que se cons ideren vacantes a ser concursadas.

• A c u e r d o que tiene p o r objeto establecer los cri terios que las dependencias de l a Administración Pública F e d e r a l y los órganos desconcentrados de las mismas, deberán observar al autorizar la ocupación t e m p o r a l de u n puesto vacante o de nueva creación dentro d e l Sistem a de Servic io Pro fes iona l de C a r r e r a , e n los casos excepcionales a que se refiere e l artículo 34 de la L e y d e l Servicio Profes ional de C a r r e r a e n la Administración Pública F e d e r a l , p u b l i c a d o en el Diario Oficial de la Federación e l día 11 de a b r i l de 2005.

• A c u e r d o que tiene p o r objeto establecer los criterios para que la instrumentación d e l Sistema de Servicio Profes iona l en la Secretaría de Relac iones Exter iores n o inter f iera e n l a O p e r a c i ó n d e l Servicio Exter ior M e x i c a n o , p u b l i c a d o en el Diario Oficial de la Federación el 11 de a b r i l de 2005.

• Se distribuyó O f i c i o C i r c u l a r de fecha 25 de abr i l de 2005, p o r el que se c o m u n i c a a los Oficiales Mayores de las dependencias de la A d m i nistración Pública Federa l y equivalentes de los órganos administrativos desconcentrados y de la Conse jer ía J u r í d i c a d e l Ejecutivo, las políticas p a r a real izar movimientos laterales c o n servidores públicos de l ib re designación y que p e r m i t a n el ópt imo aprovechamiento de sus recursos h u m a n o s .


• L i n c a m i e n t o s para la evaluación del desempeño de los servidores públicos de la Administración Pública Federal , así c o m o su anexo, p u b l i cados en e l Diario Oficial de la Federación e l 2 de mayo de 2005.

• N o r m a para la capacitación de los servidores públicos, p u b l i c a d a e n el Diario Oficial de la Federación e l 2 de mayo de 2005.

• N o r m a para l a descripción, p e r f i l y valuación de puestos, p u b l i c a d a e n e l Diario Oficial de la Federación e l 2 de mayo de 2005.

• L i n c a m i e n t o s para d e t e r m i n a r y autorizar puestos clave e n la A d m i nistración Pública Federa l Centra l izada , publ i cados e n e l Diario Oficial de la Federación e l 2 de mayo de 2005.

• Reformas al R e g l a m e n t o Inter ior de l a Secretar ía de l a Función Púb l i c a e n las que aparece de m a n e r a c o m p l e t a l a estructura orgánica de l a hoy d e n o m i n a d a U n i d a d de Recursos H u m a n o s y Profes iona-lización de la Administración Pública de l a Secretar ía de la Función Pública. Tales reformas aparec ieron publ icadas e n e l Diario Oficial de la Federación e l 27 de mayo de 2005.

• Se distribuyó e l O f i c i o C i r c u l a r , de fecha 31 de mayo de 2005, a los Ofic iales Mayores p o r e l que se autoriza realizar movimientos laterales que n o i m p l i q u e n promoción de g r u p o ( O f i c i o SP/100/0303/05 d e l 25 de a b r i l , archivo P D F ) .

• Decreto p o r el que se aprueba el programa especial d e n o m i n a d o Prog r a m a para e l Servicio Profes ional de C a r r e r a e n l a Administración Pública F e d e r a l 2004-2006, p u b l i c a d o e n e l Diario Oficial de la Federación e l 15 de j u l i o de 2005.

• P r o g r a m a para e l Servicio Profes ional de C a r r e r a e n l a A d m i n i s t r a ción Pública F e d e r a l 2004-2006, p u b l i c a d o e n el Diario Oficial de la Federación e l 16 de agosto de 2005.

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EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN MÉXICO: DE LA ...aleph.academica.mx/jspui/bitstream/56789/22635/1/45-182-2005-05… · civil, además de garantizar derechos económicos y sociales;