México, D.F., 6 de octubre de 2015. Versión estenográfica del Panel 4. “Desafíos en la Implementación y Coordinación de los Sistemas de Transparencia y Anticorrupción”, dentro del marco de la Semana Nacional de Transparencia, efectuado en la Antigua Sede del Senado de la República. Presentador: Gracias por acompañarnos en la Semana Nacional de Transparencia 2015. El tema de hoy “Desafíos en la Implementación y Coordinación de los Sistemas de Transparencia y Anticorrupción”. Vamos a presentar al penal que esta mañana nos acompaña: David Arellano Gault, Director de la División de Administración Pública del CIDE; también nos acompaña Adrián Franco Barrios, Director General de Estadísticas de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia, del INEGI; se integrará posteriormente con nosotros Luis Carlos Ugalde, Director General de Integralia Consultores. Dejamos la palabra con el moderador Joel Salas Suárez, Comisionado del INAI. Comisionado Joel Salas Suárez: Muchas gracias. Muy buenos días a todas y todos ustedes. A nombre de mis compañeros del Pleno, Francisco Acuña, Areli Cano, Oscar Mauricio Guerra Ford, Eugenio Monterrey Chepov, María Patricia Kurczyn y nuestra Comisionada Presidenta, Ximena Puente de la Mora, es un gusto para mí poderles dar la bienvenida a este segundo día de la Semana Nacional de Transparencia. Hay una jornada intensa, al parecer la ciudad está un poco convulsionada por una marcha. Sin embargo, no queremos iniciar más tarde para no retrasar los siguientes paneles que tendremos el día de hoy.

Me da mucho gusto poder contar con la presencia de tres personas, como ya se dijo, Luis Carlos se incorporará en unos minutos más, está atorado en el tráfico; con tres personas que a lo largo de su trayectoria profesional, tanto de manera práctica, como de manera académica han analizado los problemas, las políticas públicas en torno a la Transparencia y Anticorrupción. Ayer escuchábamos en los mensajes inaugurales e incluso en la propia mesa que fue presentada por los señores senadores que han liderado esta Reforma Constitucional y el proceso de la construcción de las Leyes Reglamentarias en Materia de Transparencia y Anticorrupción, sobre cómo hay un diagnóstico más o menos generalizado en torno a la situación que vive el país. Dos personas mencionaban esta encuesta del Latinobarómetro que se hizo pública hace dos semanas y ponía en énfasis en nuestro país aumenta la desafección por la democracia. Sólo 19 por ciento de los mexicanos estamos contentos con la forma o con los resultados que nos está dando nuestra democracia. Y pudiésemos decir que así como en los años 90 se construyó este horizonte temporal en torno a generar un pluralismo político, una clara competencia electoral, al parecer hoy, y así lo escuchamos por las distintas voces, representantes del Estado mexicano, parecería ser que existe un consenso que la manera de revitalizar nuestra democracia, que la manera de reconstruir el vínculo de confianza entre autoridades y ciudadanía pasa forzosamente por una clara definición de políticas públicas en materia de transparencia y anticorrupción, y no sólo eso, también un senador nos decía que estas reformas y esta agenda y este diseño institucional, que está en proceso de construcción ha sido resultado de la política. El propio Mauricio Merino llamaba la atención sobre dos temas que considero son fundamentales y que van a estar a lo largo de este panel. El primero relativo a la necesidad de un claro liderazgo por parte de la clase política para evitar opacidad, para evitar actos de corrupción, pero al mismo tiempo un llamado también a la propia sociedad civil para que se involucre, ya bien sea haciendo pleno ejercicio de su derecho a saber como de denuncias de posibles actos de corrupción.

Entonces en ese sentido nos enfrentamos a un contexto en donde, por un lado, el discurso político plantea con mucha claridad, e incluso el diseño institucional plantea dos sistemas que en principio le van a dar la posibilidad al Estado mexicano de generar resultados que la sociedad, que la población está ávidos de tenerlos. En ese sentido yo me permito, para concluir esta primera intervención, hacer como tres grandes preguntas detonadoras. Los participantes traen presentaciones, pero para ver si podemos abordar a lo largo de la charla. La idea es que podamos tener 15 a 18 minutos cada uno de los ponentes, y después poder abrir un espacio para preguntas y respuestas por ustedes. La primer pregunta sería ¿qué consideran necesario para que ambos sistemas, el Sistema de Transparencia y el Sistema Anticorrupción marquen un antes y un después en el funcionamiento global de nuestra joven democracia? La segunda pregunta es por el momento no tenemos información empírica que nos permita ser optimistas en el sentido de que mayor transparencia permita reducir cabalmente la corrupción. Sin embargo, sí existe información empírica que a mayor denuncia y a mayor visibilización pública de actos de corrupción existe una mayor desafección por la democracia. En ese sentido, y aquí yo creo que va a ser muy importante los que nos dirá Adrián en un momento el INEGI ya tiene un índice específico que sale de la lógica de la medición de la percepción para pasar a la lógica de la medición de las experiencias de corrupción, un poco siguiendo lo que Transparencia Mexicana venía haciendo desde hace muchos años. ¿Qué dice la evidencia empírica en este sentido? ¿Qué podemos obtener de esta información que ya genera el Estado mexicano para definir acciones o prácticas concretas que permitan una transformación de los hábitos del ejercicio público y consideran que en términos de diseño institucional, el rumbo que tomaron ambas reformas constitucionales y la construcción de las leyes secundarias que deberán emitirse para terminar el Sistema de Transparencia y el Sistema Anticorrupción van por buen camino o por buen puerto?

Y finalmente, que es un tema que también salía ayer, en los discursos iniciales y en la mesa con los legisladores, evidentemente existe una –permítanme la expresión-, pesada agenda legislativa para cerrar el círculo virtuoso de estas reformas constitucionales. Existe el contexto político propicio y el liderazgo en la clase política para sacar adelante todas estas legislaciones que están pendientes y qué desafíos en el corto plazo vemos para poder llevar a buen puerto la implementación de estos dos sistemas. Les propongo que en un primer momento pueda tener el uso de la palabra Adrián para, en función de su presentación y con los datos duros que tiene a partir de la encuesta que realiza el INEGI, nos pueda aportar elementos a la discusión, después cederé la palabra a David y finalmente a Luis Carlos Ugalde. Tres pinceladas de la biografía, rápidamente de Adrián Franco. Adrián tiene dos maestrías, una por la Universidad de Manchester y otra por el CIDE. Tuve la oportunidad de conocer a Adrián en la Secretaría de la Función Pública, por ahí del año 2007, en donde trabajaba en la Coordinación de Órganos de Vigilancia y Control, y se redefinió un mecanismo de análisis y de evaluación del desempeño de los Órganos Internos de Control, y después de eso a partir de 2012 está en el INEGI, en donde funge como Director General de Estadística de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia. Adrián, tienes la palabra hasta por 18 minutos. Mtro. Adrián Franco Barrios: Gracias, Joel. Buen día a todas y a todos ustedes. Primero que nada, agradecer a los organizadores de la Semana Nacional de Transparencia 2015, en particular al Pleno del INAI, por esta oportunidad de estar aquí con ustedes y compartir algunos comentarios y participación en este panel. Para mí, no nada más venir a la Semana Nacional de Transparencia es un placer, sino que es doblemente un placer, no sólo por la amistad con Joel y con muchos miembros del INAI, sino también por la profunda amistad y compañerismo que tengo con David y con Luis Carlos. Muchas gracias a ambos.

Bueno. Vamos a ver el tema de Desafíos en la Implementación y Coordinación de los Sistemas Anticorrupción y de Transparencia. Yo quisiera comenzar con la hipótesis de que para los gobiernos, cualquier Gobierno no hay política pública y no hay tarea más complicada que poner en marcha un sistema de transparencia y un sistema anticorrupción. Y esa hipótesis se deriva de lo siguiente: primero, no es natural al crecimiento histórico de los estados. Es decir, los estados nacen para recolectar impuestos, para dar seguridad, para dar seguridad social, para dar protección a los ciudadanos, pero cuando de repente nos damos cuenta en las democracias modernas que algo nos está fallando, que hay distorsiones en el ejercicio público, en el ejercicio del gobierno, entonces es necesario crear una sustitución de funciones y entonces comenzar a pensar qué vamos a hacer para resolver esas distorsiones que se generan en la función de gobierno. Sí es complicado establecer un sistema anticorrupción en una organización; imaginen ustedes cuando hablamos de un país, que además tiene características federales y que además tiene, no solamente características federales, sino tiene una complejidad de organizaciones y de reglas completamente distintas. Entonces, desde luego que ese es un tema. Entonces, poner en marcha un sistema anticorrupción en un sistema de transparencia, no es una función básica del Estado, estamos corrigiendo lo que los economistas pudieran denominar como fallas de gobierno. Es aquella situación en la cual se generan distorsiones, no solamente en el ejercicio público, sino en el impacto que tienen los gobiernos para con las sociedades. Si lo tratamos como un problema de operación gubernamental, entonces tenemos que aceptar dos cosas básicas, hay dos premisas. La primera es que tenemos un problema de opacidad en el Estado, en los gobiernos, multiniveles, en la sociedad en su conjunto y, segunda, que tenemos un problema serio de corrupción, porque si no fuera así,

entonces no tendría sentido invertir dinero público, en tratar de resolver estos dos problemas. Entonces, dado que aceptamos, ya lo decía Joel, de las intervenciones de ayer, aceptamos esos dos problemas, ergo nos ponemos a trabajar en la construcción de sistemas. ¿Por qué es un problema la corrupción? Yo creo que prácticamente nadie de ustedes diría que la corrupción no es un problema. Pero ¿cómo es el problema, de qué tamaño es el problema? Eso es un poquito más complicado responderlo. Asumimos que el problema es distinto en tamaño y en forma en Noruega y en Finlandia o en Singapur, que en México, Brasil y Colombia. Asumimos que es diferente, asumimos que también tiene un tamaño distinto y asumimos que el comportamiento es distinto, el impacto es distinto. No hay medidas universalmente aceptadas, para definir el tamaño del problema de la corrupción en el mundo. No hay una medida universalmente aceptada, no hay metodología universalmente aceptada. ¿Qué es lo que sí tenemos? Quisiera presentar algunas láminas, la primera que ven ahí es percepción de corrupción a partir de una encuesta que hicimos por segunda ocasión en el 2013; es la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, con la cual fuimos a 33 mil hogares a preguntar sobre cómo los ciudadanos recibimos los bienes, trámites y servicios de todos los ámbitos de gobierno. Pero además medimos también cómo es la interacción con los gobiernos y, en su caso, sí sufrieron de un acto de corrupción. En este particular les comento, la corrupción, por ejemplo, se percibe muy alta en las policías, en los partidos políticos, en los diputados y senadores, en los ministerios públicos, en los sindicatos, en los

Magistrados y jueces, pero también se percibe alta entre los ciudadanos. Es decir, uno de cada cinco personas cree que sus vecinos son corruptos o que pueden caer en actos de corrupción y que uno de cada cinco parientes puede caer en un acto de corrupción o que ha pagado un acto de corrupción. Eso es lo que también nos lleva a pensar que no nada más la corrupción está desde el punto de vista del sector público. No es privativo del sector público, el sector privado la tiene, y la tiene también entre los individuos. La otra es que es muy frecuente, se percibe como un tema muy frecuente. Si nosotros nos sentamos aleatoriamente aquí y platicamos entre nosotros, seguramente con nombre y apellido sabremos de alguien que por alguna u otra razón pagó un acto de corrupción, llamémosle “una mordida” a un agente de tránsito o tuvo que pagar un dinero adicional y legal para el registro de su vivienda o de su casa. ¿Entonces es un tema frecuente? Sí, tres de cada cuatro ciudadanos de este país o mayores de 18 años en zonas urbanas considera que la corrupción es un tema frecuente en el gobierno estatal, mucho más sigue el Gobierno Municipal y el Gobierno Federal. Otro tema, tamaño de la corrupción, un vistazo. Tenemos dos datos ahí. El de arriba es de la misma encuesta el tamaño del total de trámites con experiencia de corrupción. Es decir, ciudadanos que fueron a hacer un trámite ante una ventanilla del sector público federal, estatal o municipal y que tuvieron que pagar un acto de corrupción, 7.4 millones, de un total de más o menos de 300 millones que se estimaron para ese año 7.4 millones.

Pero tenemos otro dato abajo y es el de las sanciones aplicadas. Los datos derivan de fuentes muy distintas. El de abajo es del censo de gobierno. Nosotros vamos a todos los gobiernos y les preguntamos, entre otras cosas: ¿Cuántas sanciones aplicaste? Bueno, en ese año se aplicaron 12 mil sanciones. En el de arriba es la estimación del total de víctimas de trámites y servicios con corrupción. Aquí nada más llamar la atención a dos cosas para ustedes. La primera. Es la enorme diferencia que tenemos entre los datos de registro y lo que la realidad nos dice. ¿Cuál es el problema? Pues el problema es que si trabajamos con el registro que tenemos de una actividad que es oculta, pues no vamos a hacer nada. Si ese fuera el dato, entonces este país no tendría un problema de corrupción. Tenemos 12 mil 110 sanciones aplicadas. ¿Eso qué significa? Que por Estado le tocan como a 378. Si yo le digo a un gobernador: oiga gobernador, tuvimos 378 sanciones por corrupción, pero tenemos la mitad de pobres en este Estado. ¿A qué le aplicarían el dinero? Pues a los pobres, a las comunicaciones, a la informática, al remozamiento de los edificios, pero entonces la corrupción no sería un problema.

Entonces dada la enorme diferencia entre los dos datos, lo que tenemos aquí, el planteamiento principal es la relevancia de la información estadística para hacer política pública. Si tenemos siete millones de actos de corrupción y después vamos a ver otros datos, entonces esto sí se convierte en un problema que no nada más abarca a un pedacito del país o a un gobierno, sino prácticamente a todo el país. Víctimas de corrupción. Este es el dato fundamental de la encuesta que refería también Joel hace un momento y sucede lo siguiente. Tienen ahí tres barras frente a ustedes. La primera es la población que cree o ha escuchado que en los trámites y servicios que realizó durante 2013 hay corrupción. Prácticamente uno de cada dos. La mitad de la población cree que en los trámites y servicios que solicita o que hace este gobierno tiene corrupción. Eso es lo que cree. La segunda barra es esas mismas personas, se les pregunta: ¿Si ellos saben que un familiar o una persona muy cercana a ellos en los trámites que realizó tuvieron o realizaron actos de corrupción durante el 2013? Si ustedes observan de la percepción, bajamos a la cercanía del pariente o del amigo. Pero aún más, a esas mismas personas se les pregunta: ¿Si cuando fueron a hacer uno de los casi 300 millones de trámites que tuvimos en el país, fueron víctimas de un acto de corrupción? Son 12 mil 80. Entonces de la percepción a la victimización también hay una gran diferencia. ¿Ese 12 mil 80 es mucho o es poco? No lo sabemos. México es el único país que tiene este dato. Este dato es histórico. Por primera vez lo tuvimos como víctimas de corrupción, y este es el dato duro de una encuesta, no es percepción, es: ¿Usted fue a hacer un trámite o servicio ante un gobierno? Sí, sí fui. ¿Cómo le fue? ¿Cuánto

tiempo? ¿Le resolvieron? Sí. ¿Le pidieron dinero? Para hacer esa pregunta tenemos que pasar por un filtro como de 15 preguntas. No es tan fácil. ¿Por qué no es fácil? Porque la persona que tengo enfrente es cómplice de un acto ilegal. Entonces no es fácil obtener esa respuesta. Esta es la primera vez que tenemos en este país. Pero si lo vemos así 12 mil 80 significa que el 12 por ciento de la población que fue hacer un trámite o servicio ante el gobierno fue víctima de un acto de corrupción. La única comparación que podemos hacer es contra los delitos. El delito más alto de este país, que es el robo o asalto en la calle o en el transporte público. Es más o menos esa cantidad. Es decir, el delito más alto que sucede en este país es lo mismo que la victimización de corrupción. La corrupción también tiene impactos, impactos de cualquier naturaleza. La deforestación de los bosques, el que no se inscriban los niños a la escuela, que no se construye la escuela, que la educación pública puede estar muy baja, que seamos opacos, que no lleguen inversiones, etcétera. Pero también se puede estimar el costo de cuánto nos cuesta a los ciudadanos pagar actos de corrupción. Por ejemplo, frente a los ministerios públicos en un solo año más de mil 600 millones de pesos. Frente a los juzgados 600 mil millones. Frente a las autoridades de seguridad mil 100 millones, etcétera, etcétera. Es decir, podemos hacer estimaciones también del costo monetario que obliga a las personas a desembolsar dinero para pagar actos de corrupción. Entonces la corrupción tiene impacto, tiene tamaños diferentes y hay varias medidas que necesitaríamos asegurar para hacer política pública. ¿A qué se enfrentan los gobiernos entonces en el diseño e implementación, operación y coordinación de un Sistema de Transparencia y Anticorrupción del país? Pues se enfrentan a multiplicidad de reglas. Tenemos tres ámbitos de gobierno en el Estado

federal mexicano. Hay estados unitarios, seguramente será un poco más sencillo o menos complejo. Tenemos reglas en la Federación, tenemos leyes en los estados, tenemos reglas en los municipios. Tenemos desde leyes que regulan los capítulos de la Constitución, los artículos de la Constitución, hasta manuales de organización, que son infinitos en todas las unidades administrativas de los gobiernos. Tenemos multiplicidad de organizaciones públicas y privadas, que tienen intereses distintos, que tienen incentivos distintos, que tienen estructuras, culturas, historias distintas. No es uniforme. El Estado ni los gobiernos son monolitos y son estáticos, se mueven. Todos tienen vida ergo. Tenemos que tomar eso en cuenta en nuestro plan de vuelo. Multiplicidad de actores, todos los actores son distintos. Cada quien tiene una racionalidad distinta, tiene intereses distintos, incentivos distintos, capacidades distintas y tenemos actores internos y externos, porque los malos no siempre son el sector público. También los malos hay fuera del sector público. ¿Y eso depende de qué? Está en función del tamaño del gobierno. Entonces dentro de los desafíos que se presentan en la implementación de estos sistemas, de un Sistema de Transparencia y Anticorrupción tenemos un problema definido por mucho tiempo, recurrente, grande, sistémico, que es oculto además, que es difícil de rastrear, que es difícil de dimensionar y para ello se plantearían cuatro retos principales para que, como nos preguntaba el moderador de la mesa, podamos ir haciendo un plan de vuelo que haga a estos dos sistemas vivir. Lo primero es establecer reglas efectivas y eficientes. Cuando hacemos reglas, hacemos reglas porque atendemos una necesidad o porque se nos ocurrió o porque verdaderamente queremos resolver un problema. Pero lo que debemos pensar cuando establecemos una regla es que sean claras, que tengan definiciones absolutas, que no estén sujetas a interpretaciones. Si queremos combatir un problema como la corrupción o la opacidad, lo primero que tenemos que tener son reglas muy claras, que todos entendamos por igual y que no estén sujetas a interpretación. Que atraviesen estas reglas marcos regulatorios diversos y dispersos.

Imagen ustedes una regla que quiera homologar a los dos mil 457 municipios en materia de reglas, pues será un esfuerzo histórico y de muy, muy largo plazo. Que genere los incentivos correctos y que reduzcan la simulación. Toda regla genera un incentivo, entonces tenemos que encontrar una regla que haga una balance entre el objetivo final y el incentivo que genera en las personas a quienes van a ser sujetas de la regla. Que tenga sanciones, sanciones muy claras. Pero aunque tenga reglas sanciones, más importante es que el sancionador sea efectivo. Una sanción que no es efectiva en el marco de una organización es un incentivo perverso. Si el de ha lado se corrompe y se corrompe frecuentemente y todo el tiempo, y no hay sanción para él, yo por qué no lo voy a hacer. No le pasó nada. Entonces se convierte en un incentivo perverso para mí. ¿Es un incentivo incorrecto? Sí es un incentivo incorrecto. Por qué sucede esto. Porque el que tiene que sancionar a éste, no lo pudo sancionar o no lo quiso sancionar. Entonces, ese es un tema. Ahora, hablando de sanciones, si ustedes observan el cuadro de frente, verán que tampoco somos muy buenos para sancionar. La historia de sancionar en el país no nos ha ido muy bien. De un censo que levantamos en el 2014 para todos los Gobiernos estatales y municipales, encontramos lo siguiente: 31 entidades sí habían establecido sanciones a servidores públicos y sólo el 11 por ciento de municipios habían establecido algún tipo de sanción administrativa a servidores públicos. ¿Qué significa esto? Si recordamos los siete millones de actos de corrupción y recordamos todo el tamaño del problema de corrupción, yo no creo que solamente en el 11 por ciento de los municipios probabilísticamente caigan esos actos de corrupción, el resto no lo hizo. Segundo desafío grande. Desarrollar servidores públicos, y aquí perdón, pero no encontré otro calificativo, yo diría servidores públicos de nueva generación.

Necesitamos una nueva mística de servicio, eso es lo que necesitamos en el servicio público. No voy a hablar de los privados y no voy a hablar de la sociedad, pero en el servicio público necesitamos una nueva mística de servicio que esté enmarcada otra vez en incentivos claros. En la historia de los gobiernos, de cualquier gobierno, tener un periodo límite de tres años, como es el caso de los municipios o de seis años en el Gobierno federal y los estatales, para que el servidor público nazca, se desarrolle, crezca y muera, es muy malo. Es muy malo, ¿por qué?, la incertidumbre es de los fenómenos que más altos costos tiene. Tener incertidumbre de lo que me va a pasar como servidor público en tres años o en seis, es de las peores cosas. Tenemos que crear un sistema que permita a los servidores públicos que solamente importando su desarrollo y crecimiento profesional pueda entender al servicio público como una forma de vida, pero una forma de vida bien llevada, no como una forma de vida tipo botín. Si los mantenemos solamente tres años, pues van a seguir pensando como botines y no como un esquema de vida. Lo que tenemos que hacer es que los incentivos que generan las reglas, tienen que lograr que el servidor público les salga muy costoso meter la mano, donde no debe meter la mano. Eso es lo que se tiene que hacer, eso es lo que tiene que tener un incentivo claro en una regla y tiene que ser muy clara y tiene que ser sancionado el que no lo hace bien. Entonces, una mística de servicio, incentivos claros, un esquema de vida, certeza, desarrollo y crecimiento. Tenemos que entender también que los servidores públicos que son sujetos de sanción, pasan un proceso muy largo, un proceso jurisdiccional muy largo.

Observen ustedes lo que pasó en 2013. Por delitos asociados con responsabilidades de servidores públicos, en el ámbito del Ejecutivo y del Judicial, tenemos lo siguiente: A nivel nacional en los estados, 6 mil 554 presuntos involucrados que se convirtieron en procesados imputados 949, que se diluyeron a 161 sentenciados, y que en reclusorio solamente hay 140. Para el tamaño del problema que tenemos, tampoco la sanción es efectiva. Ahora, tenemos que sancionar, pues es obvio que tenemos que sancionar, pero tenemos que tener cuidado con observar solamente un esquema de sanción, pensando en que eso es lo que va a reducir el problema de corrupción, eso no lo va a resolver. Consecuencias evidentemente, consecuencias para los servidores públicos, que meten las manos donde no deben, debe haber un sistema de altos costos. Tercero, lograr organizaciones transparentes y honestas y no es una verdad de Perogrullo; lograr organizaciones con esta naturaleza implica dos cosas o implica varias cosas: primera, un nivel estratégico y operacional. No basta con que el titular de la Institución publique su declaración patrimonial. A veces estamos más preocupados porque un titular publique su declaración patrimonial, pero nunca nos hemos preocupado por los millones de manuales de organización que motivan a los servidores públicos todos los días, y que de esos dependen nuestras licencias, permisos, autorizaciones, altas y bajas de los vehículos, nuestros pasaportes. Entonces, hay que hacer un balance entre lo estratégico y lo operativo. Transformar la cultura organizacional, yo no puedo referir más, aquí el master es David, para cultura organizacional en materia de transparencia, pero lo que sí tenemos que hacer es conducir cambios en las organizaciones, es decir, todo el esquema tiene que conducir cambios en las organizaciones, en los tipos procesos, procedimientos,

reglas, reglas no escritas, los usos y costumbres son fundamentales para entender por qué la corrupción puede crecer o puede no crecer en una organización. ¿Y de qué estamos hablando aquí? Observen ustedes esto, qué es lo que sucede en los estados y en los municipios. Si vamos a los estados, que son las barras azules, pues prácticamente encontramos todos los elementos de control interno que podemos imaginar: auditorías, contralorías, registros, etcétera. Pero si queremos entrarle al tema de inteligencia, al tema de revisión, de cómo actúan los servidores públicos, observen que los municipios solamente en el 17 por ciento de los casos tienen algún tipo de eso. Oficinas de control interno, la mitad o menos de la mitad y registros patrimoniales, una tercera parte. Es decir, hace falta mucha mejora de la gestión pública en esos ámbitos. Temas atendidos en los programas anticorrupción. Bueno, pues prácticamente solamente uno de cada cuatro municipios en el país tiene un Programa Anticorrupción. Eso significa que de alguna u otra forma es su prioridad. En los Estados, prácticamente todos. ¿Qué es lo que no tienen estos programas anticorrupción? Prácticamente todos carecen del análisis de riesgos de corrupción, de la creación de unidades especializadas, de la atención de los riesgos y del tratamiento mismo de los actos de corrupción o de estrategias como sólo es simulado. Es decir, nos falta mucho en la mejora de la gestión pública, porque no se trata de un tema solamente interno o estratégico al nivel más alto, sino al nivel interno, al nivel operativo también. Tenemos que lograr resultados. Es el cuarto reto. Al final del día los sistemas como estos dos crean mucha expectativa, pero también lo que se tiene que lograr es el resultado.

Y lo primero es, ya contamos con un plan de vuelo. De repente un día nos van a llegar las reformas constitucionales y legales y lo que tenemos que tener es primero un plan de vuelo. Tenemos que ser muy inteligentes en el foco y la prioridad. Yo sé que para el tema de corrupción pues caben los programas sociales, cabe la infraestructura, cabe la carretera, cabe todo prácticamente. Pero un tema fundamental, si quiere el Sistema Anticorrupción pegarle a un tema fundamental donde hay una correlación directa entre el nivel de inseguridad que vivimos, es la corrupción. Las instituciones que tienen a su cargo Seguridad Pública, Procuración e Impartición de Justicia, son vistas, no lo digo yo, lo dicen las encuestas, lo dicen los datos, son vistas como las que mayor práctica de corrupción tienen. Ahí vemos, por ejemplo, las policías de tránsito. Ocho de cada 10 personas en este país considera que son corruptas las policías de tránsito, las preventivas municipales, etcétera. Entonces foco y estrategia las autoridades que tienen que ver con el tema de Seguridad Pública. Prácticamente uno de cada dos ciudadanos que tenemos un trato con una autoridad de Seguridad Pública sufrimos un acto de corrupción, uno de cada dos. Cuéntense ustedes y digan: Yo sí, yo sí, yo no, yo sí, yo no… Así acaben con todo el salón. Es la mitad de la población. Y la mitad de la población los enfrenta eh, ¿por qué andan en la calle, por qué tienen que hacer una licencia, porque los que tienen carro son peor, etcétera? Entonces uno de cada dos, ahí está el foco, otro foco, los que tienen que ver con el Ministerio Público uno de cada cuatro y trámites en juzgados tribunales, uno de cada cuatro.

Permisos de propiedad. Preguntemos: ¿Quién registra la propiedad y por qué no la registra t el nivel de subregistro que hay de eso? Corresponsable coordinación. Es otro reto. Si ustedes observan, esta es la proporción de personal que en los gobiernos estatales y municipales se dedica a esos temas: Mejora de la gestión gubernamental, importantísima; control interno, planeación y evaluación y transparencia. Prácticamente es menos del .1 por ciento, no llega al 1 por ciento, es .1 por ciento en ambos casos. Entonces cuando hablamos de un Sistema Nacional tenemos que coordinarnos. La pregunta es: ¿Y con quién me coordino? Esto es un reto, hay que crear capacidades en las entidades y en los municipios. Eso es parte del plan de vuelo, no están hechas los municipios y los Estados para atender esos temas. Entonces, por favor, en el plan de vuelo también incluir en la lista cómo crear capacidades en los ámbitos estatal y municipal. Y por último, un reto grande es ya implementamos todo, ya hicimos muchas reglas, ya nos metimos a capacitar, ya hicimos todos, ¿ya se resolvió el asunto? No, al final del día no. Hay que medir y hay dos medidas fundamentales para esto. La primera es percepción, tenemos que resolver un problema de percepción de corrupción que tenemos desde los años 40 en este país. En los años 50 se hacían bromas socialmente, aceptadas para todos, obre el tema de corrupción y de cómo las personas nos podíamos arreglar con un agente de tránsito. Eso quiere decir probabilísticamente que ya era un problema de todos, desde los años 50, 1950.

Entonces tenemos que revertir que sigamos viendo a los policías como los vemos corruptos, al vecino, a mi familiar, al ministerio público. Esto tiene que cambiar, esta es una primera medida. Pero esto es percepción. La segunda medida tiene que ver con las víctimas. Podremos haber hecho todo lo demás, pero si no eliminamos a las víctimas de actos de corrupción en los ámbitos de gobierno prácticamente no habremos hecho nada. Tenemos 12 por ciento de la población que fue víctima de un delito durante 2013. Ese dato lo vamos a actualizar pronto, el próximo año, porque estamos levantando la nueva encuesta. Pero ahí lo ven ustedes. Los estados más fuertes son los que tienen más marcadas víctimas de corrupción, pero de todo modos va desde el cinco por ciento de la población de la entidad hasta prácticamente 18 de cada 100 en otras entidades. Y yo con eso acabaría. Muchísimas gracias a todos. Buena suerte. Comisionado Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Adrián. Creo que pones en la mesa varios puntos para el debate. No comentaré nada ahorita porque estamos un poco cortos de tiempo. Si hay oportunidad trataré de hacer una síntesis con algunos de los temas que considero más relevantes en cada una de las disposiciones. Pero creo que va a ser una transición muy tersa el darle la palabra ahora a David, porque efectivamente es uno de, no diría sólo de los mexicanos, sino sociólogos organizacionales más importantes que existen en la tierra, y no exagero al decirlo. Y esto me da la pauta para introducir tres grandes líneas de la biografía de David. Es profesor-investigador del CIDE desde 1986, como ya se dijo por parte de la persona que me dio la palabra hace unos instantes, dirige la División de Administración Pública de esta institución. Tiene un doctorado en Administración Pública por la Universidad de Colorado, y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores con Nivel 3. Y destaco nada más esta última publicación que hizo en el año de 2012, que se llama “Podemos reducir la corrupción en México, Límites y potencialidades de los instrumentos a nuestro alcance”.

Es importante la voz de David porque también tiene una publicación en donde habla de la importancia que dialogue la comunidad académica con la comunidad práctica y si mal no recuerdo esa publicación se llama “Salir de la Torre de Marfil”. Tienes la palabra David, hasta por 18 minutos. Muchas gracias por acompañarnos. Dr. David Arrellano Gault: Al contrario muchísimas gracias. Muy buenos días. Yo traía una presentación, traigo una presentación, pero van a disculpar entonces que más bien me vaya por las preguntas que hizo Joel, y algunas de las láminas de la presentación probablemente las pondré de ejemplo por considerarlas de interés. Digamos que me gustaría comenzar probablemente tratando de responder las preguntas de Joel con una impresión personal muy rápida que sería, si la pregunta es cómo nos va a ir con la implementación de sendos sistemas anticorrupción y sendos sistemas anti-transparencia más los que se suman, porque hay otros tres o cuatro por ahí que se vienen, bueno, pues yo creo que la respuesta es muy rápida. No nos va a salir como pensamos, eso se los puedo asegurar. No nos va a salir como pensamos, vamos a cometer muchos errores, vamos a tener que aprender en la práctica, vamos a tener que darnos de frentazos varias veces durante varios años. Esta no es una lucha ni un asunto que vayamos a resolver en un año, ni con una ley, ni con 100 sistemas. Es una cuestión que nos va a tardar mucho tiempo y que vamos a tener que aprender rápidamente, y probablemente no desesperarnos en el camino. Entonces, en realidad hay un montón de gente inteligente y de organizaciones inteligentes tratando de plantearse cómo va a avanzarse en los siguientes pasos del Sistema Nacional Anticorrupción y del Sistema de Transparencia, el Sistema Nacional de Archivos, en fin.

Yo no me voy a meter tanto a esa discusión de los sistemas, sino en realidad me gustaría concentrarme en el siguiente paso, es decir, comenzar a prever estos asuntos que van a empezar a fallarnos y que yo casi, puedo asegurar, que nos vamos a dar varios frentazos y de que vamos a tener que hacer algunos pasos para atrás y rehacer algunas de nuestras ideas y reconsiderar varias de las estrategias que tenemos pensadas en estos momentos. No quiero ser pesimista. Es decir, si los estoy poniendo en un ambiente pesimista, créanme que no es mi intención, porque en realidad hablando de este libro que menciona Joel, que publiqué en el 2012, cada vez que presentó ese libro, el libro se llama como pregunta ¿Podemos reducir la corrupción en México?, y créanme que conforme iba yo presentando el libro, más o menos el 80 por ciento de la gente decía que no, que la respuesta era que no, que qué pensaba yo, en 2012. Conforme las presentaciones fueron avanzando y estuvimos ya metidos en toda esta dinámica de la anticorrupción, y de los escándalos de corrupción y luego del Sistema Nacional Anticorrupción, conforme platico con la gente, la buena noticia es que la gente me comienza a decir que “sí se puede”, que ahí vienen ya el Sistema, que ahí viene ya la ley, que ahí vienen muchas cosas. Entonces, eso ha sido interesante porque en un plazo muy rápido, en tres años de que este libro salió, ahora creo que las expectativas de las personas han cambiado y creo que esa es una muy buena noticia. Ahora, decía Joel, el problema de las expectativas que en general en esta joven democracia le damos a todo lo que hacemos, es muy alta. Es decir, rápidamente pensamos que por hablar de una palabra rimbombante como sistema de transparencia, o sistema anticorrupción, creemos que eso va a ser suficiente para en realidad, como una bala de plata resolver el problema casi, casi de un tirón. En ese sentido yo quisiera decir que hay que tener cuidado con las palabras, más allá de si es un sistema o no, dice, nos va a salir bien todo al principio o no; lo que queda claro es que no hay ninguna bala de plata en esto.

No hay una bala de plata porque en realidad no estamos hablando, creo yo, del fenómeno de la opacidad, o el fenómeno de la corrupción. En realidad tendríamos que estar comprendiendo que cuando hablamos de opacidad y de corrupción estamos hablando de relaciones sociales. No de fenómenos. No es el conejo que nos salta de los hoyos sorpresivamente, no. La opacidad en la corrupción son relaciones sociales que vivimos día a día en la organización, en nuestra empresa, en nuestra relación con el gobierno, en nuestra relación con nuestros familiares, estos datos que Adrián planteaba, donde la gente sospecha que sucede la corrupción, sospecha que sus familiares pueden ser corruptos, en efecto, porque la corrupción no es una patología, una enfermedad que salta como un virus, sino en realidad está tejida y construida en las relaciones sociales entre las personas. Tanto la opacidad como la corrupción, yo las veo como relaciones sociales, y eso implica entonces que tenemos que enfrentarnos con una serie de datos anti-intuitivos, como el hecho de que nosotros mismos ciudadanos, participamos de la corrupción y formamos parte de la lógica de la corrupción. Tan nosotros como ciudadanos, como empresarios, como funcionarios públicos, hemos hecho una vida de la lógica de la corrupción. Sí es feo decirlo, sí puede ser que nos dé pena, pero también es cierto que tenemos que enfrentar esa realidad, porque la vivimos en muchas de nuestras relaciones, vinculaciones, integraciones, forma en que educamos a nuestros hijos, es decir, el hecho de que sea una relación social nos habla de una complejidad que vamos a tener que enfrentar y que por eso muchos de los problemas que vamos a enfrentar muy rápidamente con los sistemas anticorrupción, es que no nos van a salir las cosas rápidamente por eso, porque no enfrentamos una película de buenos contra malos, no es eso, no es una película de John Wane, aquí no hay un grupo de buenos que no son corruptos y de malos que son corruptos, aquí hay una relación social mucho más densa. Esta frase que está en la pantalla, yo quisiera que la leyeran conmigo con cuidado, porque es una frase que saqué de un estudio sobre corrupción, pero que me la he encontrado sistemáticamente de diferentes maneras en muchos estudios.

Fíjense lo que dice, es una frase de un alto funcionario acusado por corrupción, que dice: “Nunca creeré que hice algo criminal, lo que hice fue seguir el trabajo”. “Si doblé algunas reglas, quién no lo hace. Si me van a castigar, tendrían que destruir todo el sistema. Si soy culpable, muchos otros entonces lo son también en este mismo momento. Lo que yo hice, lo hacen muchos otros y lo seguirán haciendo; castigarme solamente a mí es simplemente hipócrita”. Esta frase es una frase enormemente común, en los estudios de corrupción y en las entrevistas que se han realizado en el mundo, respecto de lo que las personas acusadas por corrupción piensan. ¿Por qué? Porque hay una palabra que nos va a costar un poco de trabajo comprender, probablemente porque vivimos en este momento, es una estrategia de la corrupción es mala per sé y entonces hay que atacarla y la opacidad es mala per sé y entonces hay que atacarla, y en realidad lo que vamos a tener que comprender es qué tan metida la corrupción y la opacidad está en nuestras vidas personales, organizacionales, administrativas y en nuestra relación con el Gobierno. El ver a la corrupción como una relación social, implica que podemos encontrar dos efectos muy, vamos a llamarle contradictorios, pero que yo creo que cada uno de nosotros podrá entenderlo rápidamente en su vida cotidiana. Uno es que la corrupción puede ser que en nuestro país es muy probable, ya sea una corrupción sistémica o como llaman algunos otros autores más rudamente, una industria. Es decir, hay un montón de gente que ya ha creado un camino de relaciones, empresas, gobiernos, personas, gobiernos, ciudadanos, trámites, donde la corrupción es lo que prima, la manera en que la maquinaria funciona. Y no solamente funciona, sino nada más hay gente que está encargada de que la maquinaria siga funcionando de esa manera.

Ese es un primer elemento que nuestros diagnósticos sobre corrupción no están viendo con mucha claridad el hecho de que hay una maquinaria organizada de corrupción. Eso no se va a atacar solamente metiendo a la gente a la cárcel. Ese es uno de los problemas que tenemos, no se va a atacar simplemente acusando y través de un proceso penal, sino vamos a tener que tener otro tipo de estrategias organizacionales, de educación, de transformación de las lógicas entre empresas y gobierno, entre gobierno en sí mismo y ciudadanos y gobierno, para romper con la maquinaria. Segundo efecto que cuando uno comprende que la corrupción no es un acto de individuos, sino también es un acto de grupos de personas organizadas y en organizaciones, viene un concepto que es contradictorio, pero que nuevamente genera nuevas explicaciones, que es el de la corrupción normalizada. Cuando la corrupción se hace normal, estás entrando en una dinámica de una sociedad que no nada más es el funcionario público en la ventanilla, como muy bien el INEGI ya está midiendo y está analizando, sino también es las profundas interrelaciones familiares, personales, sociales que hay entre empresarios y gobiernos y gobernantes, entre los políticos y los ciudadanos en lógicas clientelares, sistemáticas, a través de los partidos políticos, en las propias relaciones personales que nosotros establecemos con nuestros servidores públicos en la ventanilla, con el policía de tránsito, que es otro nivel de corrupción también y que en todas ellas los caminos normales ya están establecidos. Si tú no pagas algo, no vas a obtener el permiso de la delegación. Si tú no te vinculas con los políticos, sino en las fuerzas políticas particulares no vas a obtener contratos. Si tú no formas parte de ciertas redes partidistas, no vas a tener acceso a recursos públicos que luego te van a dar votos. Eso es lo que se llama: “corrupción normalizada” y creo que en el país esto es uno de los diagnósticos más probables que tengamos. Las dos

cosas, una corrupción hecha una maquinaria y una corrupción normalizada. Cuando la corrupción se hace normal el problema justamente es ¿cuándo se hace indeseable? Que ese es el dilema, creo yo, de largo plazo que tenemos en el país. Alguien me decía que una manera de explicarlo técnicamente sería: A todos nos convendría en general que la sociedad mexicana fuera menso corrupta. Pero el costo de empezar siendo uno el que rompa la dinámica es muy alta. Entonces me parece una buena figura, a todos nos convendría que la sociedad mexicana fuera más corrupta, pero yo empezar solito, cuando todos los demás siguen una lógica normalizada de corrupción no tiene mucho sentido. Voy a pagar muchos costos, yo sí soy el primero que no le doy la mordida al policía, si soy el que no entro en relaciones políticas para tener un contrato, si soy el que no me vinculo a una lógica clientelar si estoy en un partido político. ¿Se entiende? Es decir, por eso no es una película de malos contra buenos, sino que es un grupo de personas que estamos como sociedad en una trampa social. Todos nosotros estamos en esa trampa social. Y romper esa trampa social, el primero es quién dice: Yo, primero, quiero romper la trampa y voy a pagar los costos de romper esa trampa. Porque no va a ser ni con un sistema, ni en un año que vamos a salir de esta trama social donde nosotros mismos nos hemos desafortunadamente introducido. Si comprendemos ya no a la corrupción como este acto aislado o esta batalla de buenos contra malos, y comprendemos a la corrupción en esta dinámica muy social; humana, muy humana de la corrupción, donde nosotros formamos parte de esa lógica. Tenemos que contestar, por ejemplo, a hacer cada vez mejores diagnósticos sobre diferentes tipos de corrupción, porque no solamente hay un tipo de corrupción.

El INEGI ha hecho un avance muy bueno, espectacular en varios de estos tipos de corrupción, pero vamos a tener que trabajar sobre otros tipos adicionales de corrupción. Nada más por poner algunos ejemplos particulares. Lo que dicen estas barras de colores. La roja, la morada, la azul. ¿Las ven? Son los tipos de corrupción legalmente establecidos hoy día, que son fraude, peculado, soborno, cohecho, robo y malversación. Pero los que ven en las tres que están abajo son lógicas que no son directamente corrupción, pero que pueden llevar a corrupción, que es el tráfico de influencias, el abuso de autoridad y el que ya conocemos muy bien en México, pero que necesitamos estudiar todavía más, que es el conflicto de intereses. Me detengo en este punto del conflicto de intereses porque es muy interesante. Los primeros, los de las barras son actos ilegales, directamente penales. Pero el conflicto de interés per se no es un delito, y no necesariamente es corrupción, depende de las circunstancias. Puede haber conflicto real de interés, es decir, cuando en efecto un servidor público o un empresario sí ve afectado su juicio que debió haber sido un juicio por la empresa o por el gobierno a través de un interés personal o de negocios, pero ese es solamente el conflicto real de intereses y, por cierto, comprobarlo es un galimatías legal muy difícil. Pero existe también el potencial. Yo soy un funcionario público. Cuando entré al gobierno entré en una posición y en esa posición mis relaciones personales no afectaban. Pasan los años y llego a otra posición en el mismo gobierno, y ahora sí mis relaciones personales pueden estar afectando. Ese camino había que preverlo y se le llama conflicto potencial de interés. Imagínense la regulación y la inteligencia que implica prever los conflictos potenciales de interés. Pero ya el que está terrible es el aparente.

En muchos países hay legislación en términos de que si hubo apariencia de conflicto de interés ya se le hizo daño al gobierno, al Estado en general. Y entonces aunque tú no hayas sido afectado en tu juicio sí ya fuiste afectado, ya afectaste al gobierno. Ustedes recordarán el Secretario de Función Pública un poco insinuó que el asunto de la Casa Blanca a final de cuentas fue un acto aparente de conflicto de interés, no potencial y no real, y por eso como en la ley mexicana no hay nada respecto al conflicto aparente, no se puede hacer mucho. Y por último quisiera yo, bueno, en la verde. Este es otro tipo de corrupción gravísimo en el país que está muy poco, sí está muy estudiado, pero está poco pensado cómo lo vamos a atacar, y yo creo que el Sistema Nacional Anticorrupción, por cierto, no lo ve. La corrupción política que es mucho más complicada que la corrupción tradicional, porque aquí estamos hablando de un actor A, que por ejemplo, es el funcionario gubernamental. Estamos hablando del actor B, que es la sociedad, digamos, la que tiene que recibir los servicios del Gobierno. Pero estamos hablando de un actor C, que incentiva al actor A, a desviar o hacer un uso clientelar de los recursos públicos para satisfacer a cierta parte de la sociedad. Fíjense nada más la complejidad del concepto de corrupción política, porque aquí podemos tener muchos escenarios, podemos tener el escenario donde A, es la víctima, no el victimario; puede ser que el victimario sea C, o puede ser que sea socio de A, y entonces los dos son los victimarios. Pero qué me dicen de la parte de B, o sea nosotros, la sociedad, que recibe esos beneficios clientelares. Entonces tampoco somos víctimas, a veces también somos parte de los victimarios en la lógica política de corrupción política, y esto no lo está viendo el Sistema Nacional Anticorrupción, por cierto ¿eh?, y es algo muy grave. Bueno, dicho esto, ahora imagínense que nos vamos tendidos, y decimos, “bueno, todo es corrupción, incluido negligencia, errores, falta

de capacidad, baja productividad, indolencia”, que he escuchado voces por ahí. Bueno, pues cuidado, si entonces todo eso es corrupción, se me hace que vamos a tener un Gobierno absolutamente atado de manos, que sería el otro efecto contraintuitivo que tenemos que tener cuidado cuando vayamos enfrentándonos a la dinámica de implementación del Sistema Anticorrupción. Si el Sistema Anticorrupción quiere decir que los errores también van a ser castigados, que la negligencia también es una forma de corrupción, cómo vamos a operar eso en la práctica y qué va a significar eso en términos de la posibilidad de paralizar a los servidores públicos que no van a poder tomar decisiones ante el temor sistemático de que cualquier cosa que hagan mal, sea considerado potencialmente un problema de corrupción. Ya, termino ahora sí con esta resbaladilla de la corrupción, que me parece que ha sido una figura que enseña mucho porque, en realidad cuando hablo de que en México vivimos en una trampa social y un proceso de normalización de la corrupción, es porque hay tres procesos relacionados que han sido estudiados, no me voy a detener a ellos, que son la selección, la socialización y por último, la racionalización que genera la normalización. Termino con ejemplos de racionalización. Tenemos que empezar a comprender muy bien cómo socialmente lidiamos con el proceso de racionalización que yo creo que ya vivimos en nuestra sociedad, en términos de corrupción. La negación de responsabilidad. “Yo no recibo, no lo hice adrede, solamente recibía órdenes”. Eso va a suceder mucho, en varias de las acusaciones contra corrupción que se hagan en la práctica. Negación de daño. “En realidad, yo sí utilicé esos recursos pero logré generar un resultado mejor. Entonces, por mi trabajo –que me pagan bien poquito, por cierto-, lo hice muy bien y entonces yo merecía obtener ese beneficio adicional, porque al final de cuentas di muy bien el servicio”.

No hay víctimas. O al contrario, “le estoy robando –entre comillas-, pero en realidad a otros que roban mucho más. Entonces, en realidad yo soy como medio Robin Hood, porque robo menos, poquito y los que roban más, son los que están ahí arriba. Entonces, no había víctimas. Todos estos elementos son cuestiones que si seguimos con la visión muy normativa de malos contra buenos en la lógica de corrupción, nos estamos perdiendo una parte muy importante de la fotografía del fenómeno, que en la práctica vamos a tener que enfrentar ahora que los sistemas anticorrupción y de transparencia, se consoliden que con toda sus fallas y con todos los problemas que van a enfrentar, yo pienso que es una muy buena noticia. Al final de cuentas, digamos, otros países han apostado por lógicas menos abigarradas que un sistema y les ha ido bien. ¿Por qué nosotros escogimos un sistema? Probablemente por la desesperación. Creo que ya estamos desesperados y pensamos que un sistema es la mejor manera o varios sistemas es la mejor manera de enfrentar este tremendo problema. Ojalá nos vaya bien, yo creo que es una buena opción, nada más la cuestión es como los árboles de navidad, no le pongamos demasiados foquitos y esperemos que va a funcionar muy rápidamente. Nos van a fallar un montón de cosas en lo que vamos aprendiendo todas estas dinámicas muy reales, muy humanas de la corrupción que pronto iremos aprendiendo día a día, espero no solamente en los diarios, sino en realidad en una construcción más fuerte de una sociedad que logra salir de la trampa de la corrupción. Gracias. Comisionado Joel Salas Suárez: Finalmente cedo la palabra a Luis Carlos Ugalde. Muchos de ustedes lo conocen, ya nos ha acompañado en otras Semanas Nacionales de la Transparencia; ha sido funcionario público,

presidió el hoy Instituto Nacional Electoral, y sólo quisiera destacar una reciente publicación, en realidad desde el 2012, perdón, la Revista Nexos de febrero de este año, que se llama: “¿Por qué más democracia significa más corrupción?” Y probablemente Luis Carlos abonará en esto que David señalaba de la corrupción política, porque también tiene muy bien detectado qué pasó o al momento en que se genera tanto una transición o una alternancia en donde se activan los mecanismos de control formales, cuando se pierde la mayoría en la Cámara de Diputados, y qué sucede cuando hay cambios o alternancia política, tanto a nivel presidencial como a nivel de los gobiernos subnacionales, cómo se negocia el presupuesto y cómo a partir de esta bonanza de recursos económicos, se genera una especie de lógica de clientelismo político, que permite generar cierta gobernanza a un sistema político en transformación. Tienes la palabra, Luis Carlos hasta por 18 minutos. Mtro. Luis Carlos Ugalde: Muchas gracias, Joel, muchas gracias a los distinguidos panelistas y a ustedes. Ofrezco una disculpa por llegar tarde, pero la motocicleta del INAI me tuvo que ir a rescatar. Así es que si me ven un poco despeinado, ya saben la razón. Hace rato me dijo la señorita que me fuera a peinar, fui a peinarme, pero no quedó muy bien. Me pidieron que hablara sobre el objetivo del panel que es ver cuáles son las dificultades de la implementación de ambos sistemas, transparencia y anticorrupción, pero sobre todo, lo que me interesa mucho es ver cómo pueden contribuir a la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. Y permítanme plantear cuatro dificultades o cuatreo desafíos que veo para la implementación de ambos sistemas. Y reitero, para ver cómo pueden contribuir a la rendición de cuentas y el combate a la corrupción que es el fin ulterior de ambos sistemas.

El primer desafío, el primer reto es tener claro cuáles son los objetivos finales, ulteriores, de impacto o globales de ambos sistemas. Hay un riesgo de endogamia o de vernos el ombligo y de pensar que como gestionamos muchas solicitudes de información o como recibimos muchas denuncias de hechos, en el caso de corrupción, por ejemplo en su momento, entonces estamos cumpliendo la misión como instituciones. Y este problema es un problema muy común en las instituciones públicas de pensar que a través de la medición de indicadores de gestión estamos resolviendo cosas. En el sistema electoral ocurre con frecuencia el decir: “Se revisaron miles y miles de informes, se tramitaron miles y miles de quejas de ciudadanos. Por lo tanto, estamos cumpliendo nuestra misión”. Y por eso es tan importante saber cuál es el fin último y esto que parece una obviedad no lo es. Estuve revisando los objetivos de la Reforma en Materia de Transparencia en la exposición de motivos de la Reforma Constitucional de 2013 y luego en la Reforma Legal aprobada hace algunos meses y lo que abunda, lo que abunda en la exposición de motivos son: indicadores de gestión, objetivos de corto plazo, objetivos de procedimiento como aumentar el número de sujetos obligados, que las resoluciones del Instituto Nacional de Acceso a la Información son definitivas e inatacables, etcétera. En la reforma de la Ley General de Transparencia, en su exposición de motivos se habla mucho de los nuevos procedimientos de las nuevas atribuciones, pero poco se habla del fin último de para qué queremos transparencia. Sin embargo, también debo decir que cuando se promulgó la Ley General de Transparencia, en el mensaje del Presidente de la República escuché quizá lo que es claramente el objetivo ulterior y que debe ser la punta que nos guía hacia dónde debe ir este Sistema Nacional de Transparencia y cito textualmente lo que dijo el Presidente de la República: “La transparencia, sin duda, fomenta la honestidad y la integridad en el servicio público” esto es algo que debemos cuestionar

si es real. “La transparencia ayuda a prevenir y combatir la corrupción”. La pregunta es: ¿Si éste ha sido el caso en México? “La transparencia promueve la responsabilidad y la eficacia en la gestión pública”. Habría que ver qué tanto. “La transparencia empodera a los ciudadanos para evaluar a sus autoridades y exigirle que rindan cuentas”. Esto que me parece correcto como los fines ulteriores finales del impacto que queremos de la transparencia, me parece que han sido muy limitados en México. Y la reflexión que debemos hacernos es: ¿Por qué tenemos hoy más transparencia, pero tenemos más corrupción? ¿Por qué tenemos más transparencia y el funcionamiento de muchos gobiernos es muy deficiente? ¿Por qué tenemos más transparencia, pero la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones sigue siendo sumamente escaso? De tal forma hay que tener presente, aunque este objetivo último me parece de la mayor importancia y quiero reiterarlo, porque hay con frecuencia el uso de indicadores de gestión o endógenos de decir cómo tramito muchas solicitudes de información. Estoy cumpliendo con mi misión. Me parece que ese es un riesgo del Sistema Nacional en su implementación. En el tema del Sistema Nacional Anticorrupción, no queda claro qué es lo que busca. Claro, menos corrupción. Pero cuál es la vía o los objetivos intermedios a través de los cuales vamos a lograr esto. Será la Teoría de los Peces Gordos, que es justamente el objetivo que mucha gente piensa que debe tener un sistema anticorrupción. Que haya peces gordos en la cárcel. ¿Será la prevención? ¿Será el promover un sistema de integridad? ¿Será mejorar el ejercicio del gasto público, ahorrar recursos presupuestarios? Cuando uno ve la motivación de la reforma constitucional en el Sistema Nacional Anticorrupción no queda claro cuál es el objetivo, el objetivo

orientador para saber si estamos cumpliendo con los objetivos del sistema. De tal forma que esto nos lleva a otro problema, que es el problema de las metas. Un sistema requiere metas y para saber qué metas son las que tenemos que buscar, necesitamos poder construir para dentro de tres, seis o nueve años, a ver si estamos en esa ruta o no. Esto no es una trivialidad, esto me parece de la mayor importancia saber cómo vamos a evaluar. Y este me parece el primer desafío de ambos sistemas que estamos discutiendo. El segundo desafío, el segundo problema o la segunda dificultad en la implementación, me parece que es de recursos y capacidad instalada. Con frecuencia nos focalizamos mucho en la parte normativa, como si la norma cambiara el comportamiento humano. Hay un fetiche normativo en México desde hace 200 años de suponer que la norma cambia la realidad, y difícilmente ocurre así. Con frecuencia es más fácil afectar la equidad cuando no cambian los procedimientos, la capacidad operativa de las instituciones, que la norma constitucional. Podemos aquí hablar de cuántas reformas ha habido en tantos temas en México, pero la falta de recursos instalados, de gente que la opere hace inviable esa reforma. De tal forma que éste es un segundo desafío que quiero plantear. En el tema del Sistema Nacional de Transparencia, por ejemplo, me parece que es fundamental y no es parte de las funciones del INAI, pero me parece que sí del sistema, el generar que los gobiernos tengan más capacidad de planeación estratégica. Sin esta capacidad de planeación estratégica y de generación de información relevante, robusta, verificable, la información que generemos será de muy poca utilidad.

Las instituciones de gobierno pueden generar la información como sujetos obligados que establece la ley. Pero si esa información carece de relevancia, mucha información sirve de poco. Y la capacidad de los gobiernos, sobre todo en el ámbito local para tener procesos de planeación estratégica, reitero, con metas, objetivos, indicadores de impacto, es sumamente limitada. De tal forma que éste me parece, un reto, muy importante de capacidad instalada. Lo es también el tema de la administración de los órganos garantes, aunque en este tema se ha dado mucho avance en todo el país, pero creo que se ha prestado menos atención a la capacidad de gestión de desarrollo de información. Se ha puesto mucha atención al tema de desarrollo de archivos, por ejemplo. Me parece que la discusión de la planeación estratégica de los gobiernos, como el paso inicial para generar información relevante y que la transparencia sea útil, se ha puesto poca atención. En el tema de recursos y capacidad instalada, respecto al Sistema Nacional Anticorrupción, me parece que hay temas de capacidad muy deficiente en gobiernos locales. Pongo el ejemplo de las contralorías municipales. Si esa instancia de Gobierno no funciona adecuadamente, como es el caso en buena parte de los ayuntamientos del país, el Sistema Nacional Anticorrupción no tendrá un aliado en ese ámbito de Gobierno, que es fundamental. Pongo otro ejemplo. La Procuraduría General de la República se convertirá en fiscalía y tendrá una fiscalía anticorrupción, en la cual muchos han puesto todas sus esperanzas de que ahora sí, habrá la independencia para combatir por la vía penal la corrupción. Pero si uno analiza actualmente cuáles son los recursos de la Unida de Servidores Públicos, de Investigación de Servidores Públicos, por ejemplo, que será el corazón de la fiscalía anticorrupción, verán ustedes que la capacidad instalada hoy, según me dicen de menos de 30 funcionarios que cumplen la función de investigación, nos daremos

cuenta que el surgimiento de esta fiscalía anticorrupción será rebasada por la cantidad de trabajo que tendrá. Si no somos, en este momento ponemos atención en desarrollar dentro de la PGR esa unidad para que tenga los recursos amplios, la fiscalía anticorrupción dará muy pocos resultados. Lo mismo ocurre con los recursos de inteligencia, de investigación, de responsabilidades de la Secretaría de la Función Pública, así como de la Auditoría Superior de la Federación. Estos son temas de capacidad instalada que pueden trabajarse ahora sin necesidad de esperar que la legislación secundaria esté en plena vigencia. El tercer desafío de la implementación de ambos sistemas es el de motivaciones, que haya una normatividad, una ley, leyes secundarias, e incluso capacidad instalada no significa que haya las motivaciones para arrancar el motor. Claro, la ley obliga, pero también tiene que haber una motivación burocrática para que eso funcione bien y de forma adecuada. Y esta motivación ha estado ausente, sobre todo en el tema de combate a la corrupción. A mí me parece que la reforma que crea el Sistema Nacional Anticorrupción es una reforma virtuosa en sus elementos centrales, pero me parece que con las normas que tenemos hoy, y las que teníamos hace tres años se pudo haber combatido la corrupción con una enorme eficacia en los últimos 15 años, si hubiese habido la motivación o lo que se llama la voluntad política. Podemos tener un nuevo Sistema Nacional Anticorrupción, pero si no hay la motivación de los actores políticos para que esto se encienda y funcione, va a tener muy pocos resultados. Pongo un ejemplo muy evidente y obvio pero que se nos pasa día a día. La Auditoría Superior de la Federación en los últimos años, en sus informes de resultados nos ha dicho sobre indicios de malversación de fondos públicos o quizá de peculado en muchos gobiernos locales.

El caso de Veracruz es un caso recurrente que ha estado en la opinión pública en los últimos días, pero hay muchos casos de gobiernos estatales en donde hay un uso irregular de partidas presupuestarias, de transferencias federales. Pues bien, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados en los últimos 10 años, ha hecho muy poco para que esos indicios se traduzcan en denuncias de hechos, y luego las denuncias de hechos sean procesadas en la PGR, y al final haya funcionarios verdaderamente castigados en la cárcel. ¿Qué va a pasar si tenemos un nuevo Sistema Nacional Anticorrupción, pero las partes componentes carecen de la motivación? Claro, habrá independencia, habrá nuevos incentivos, habrá nueva protección para que quienes sean parte de este sistema, pero reitero, las motivaciones son fundamentales y esto no se construye a partir de las leyes. El fetiche normativo que nos ha inundado en México desde el Siglo XIX, ese de que hay que fundar una nueva Constitución, hay que crear nuevas leyes, hay que hacer una Reforma estructural para cambiar la realidad, olvida que antes que eso más importante aún es el liderazgo y es la motivación para aplicar la ley imperfecta como sea. El cuarto desafío de la implementación de ambos sistemas, pero particularmente es el tema del Sistema Nacional de Transparencia, es la existencia de usuarios relevantes de la información. El INAI nos ha informado en los últimos 10 años, cómo la solicitud de información ha crecido de manera continua, lo cual, en principio es una buena noticia. Pero el uso de esa información, las consecuencias de investigación de esa información, el uso y el juego de los datos que contiene esa información es sumamente limitado. Si tenemos de un lado de la mesa a funcionarios, legisladores, académicos, promoviendo la transparencia, pero en otra mesa no hay usuarios relevantes de ésta, el sistema estará muy corto.

Y temo que ese ha sido el caso de México y lo seguirá siendo por mucho tiempo. Esto no significa tirar la toalla, por supuesto que no; pero significa simplemente tener claro que la carencia de usuarios relevantes de la información, vaya, a veces ni los medios de comunicación hacen un uso relevante y profundo de la información disponible, porque se quedan en la superficie de datos de alto impacto mediático, pero sin relevancia para saber qué está ocurriendo en el funcionamiento de los gobiernos. Éste me parece el desafío más importante del Sistema Nacional de Transparencia, el motivar usuarios relevantes, sofisticados, constantes del otro lado de la mesa y veo que hay muy pocos. Finalmente el último desafío de ambos sistemas, es que haya consecuencias y temo que una de las razones por las cuales la mayor transparencia que debamos aplaudir que hay en México, porque esa mayor transparencia no ha tenido consecuencias en, por ejemplo, reducir los niveles de corrupción, es que tenemos un sistema de transparencia que nos permite ver que el humo sale de la casa, jalamos la alarma para que venga el carro de bomberos, pero ahí se rompe el sistema, porque el sistema de alarmas no funciona correctamente y esto ya no es responsabilidad del INAI, esto es responsabilidad del sistema de procuración de justicia, esto es responsabilidad de las Contralorías del estado, esto es la responsabilidad de los medios de comunicación, que cuando vemos que hay un problema y jalamos la alarma, llega el carro de bomberos y apague el incendio. Esta parte creo que está bastante deteriorada y creo que mientras la transparencia no tenga consecuencias: ¿cuáles? Sancionar a los que se portan mal, iniciar procesos penales, mejorar el funcionamiento de los gobiernos, esto va a tener un impacto limitado. Creo que la transparencia sí ha sido virtuosa, creo que la transparencia ha introducido una nueva forma de tener un discurso público, creo que la transparencia sí ha limitado el abuso que antes había, pero creo que frente a los retos del país la transparencia ha tenido todavía impactos limitados y esto tiene que ver con que la segunda parte de la ecuación, la de la procuración de justicia, la del sistema der alertas, la del sistema

de sanciones está todavía muy coja y creo que esto es un desafío en la implementación ambos sistemas. Muchas gracias. Comisionado Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Luis Carlos. Son las 11:30, prácticamente nos agotamos el tiempo. Trataré de recapitular sólo tres puntos, quizás dar dos minutos para que puedan dialogar entre ustedes. Creo que las tres presentaciones convergen y hacen sinergias positivas. Es decir, David con mucha claridad nos llama la atención sobre cómo la corrupción ya se normalizó en nuestro país y cómo los sistemas que se pretenden o que se están creando van a romper esta normalización. Pueden generar grandes expectativas, pero los resultados tardarán tiempo. Y por lo tanto, tenemos que ir aprendiendo sobre el camino, esto que él llama muy bien, estamos en una situación de una relación social que está claramente normalizada, a eso obedecen los sistemas. Y creo que en la exposición de Adrián, que se complementa muy bien con lo que nos decía Luis Carlos, se señalan algunas cuestiones puntuales a las cuales habrá que observar en su adecuada y en su correcta implementación de ambos sistemas. Un tema que llama mucho la atención y la estadística que nos presentaba Adrián, y aquí converge con Luis Carlos, es el personal que está destinado en el ámbito estatal y en el ámbito municipal para hacer labores de mejora de la gestión, de control interno, incluso una parte fundamental que es la planeación y la evaluación. Mientras no existan estas capacidades institucionales en los tres niveles de gobierno, y habrá que pensar también en los otros poderes, pues es difícil que cambie radicalmente este comportamientos tanto de funcionarios públicos, como de la población en general.

Otro tema que creo que es muy relevante, que nos arroja Adrián en su presentación a partir de datos duros, es la necesidad de establecer una agenda de trabajo que pueda permear los tres niveles de gobierno, ayer se hacía una propuesta por parte de un gobernador, de tratar de suscribir un convenio para homologar las legislaciones locales e impulsar una lógica coordinada en los tres niveles de gobierno, quizás en la lógica del Sistema Nacional Anticorrupción, valdría la pena en pensar sobre la información empírica que tenemos de aquellos trámites en los que se percibe que existe corrupción, los trámites muchas veces están imbricados en los tres niveles de gobierno y en aquellos en donde existen acciones o práctica que es una medición que sólo tenemos en México, poder esbozar por ahí una agenda. Y algo que señalaba Luis Carlos, que creo que es fundamental, existirá además de la lógica institucional y de diseño esta voluntad política por parte de la clase política en su conjunto, pero también por parte de la ciudadanía para hacer uso de su derecho a saber. Procesar información relevante y a partir de ella hacer uso también de las instituciones que se generarán para combatir la corrupción, es decir, para hacer que se generen los incentivos positivos y negativos en términos de sanciones para cambiar estos comportamientos. Creo que ahí están algunos de los retos que esbozaron cada una de las presentaciones, y concluiría dándoles la palabra en el orden que presentaron, por si tuviesen algún comentario, ya bien sea de las preguntas, ya se les entregué de manera directa o algún contrapunto en función de cada una de las exposiciones. Adrián. Adrián Franco Barrios: Gracias, Joel. Sólo para agradecer el espacio, las preguntas, con mucho gusto las responderé por vía electrónica, son nada complicadas. Yo como conclusión diría que para establecer sistemas anticorrupción y sistemas de transparencia en el país, la primera condición es verlo de manera holística e integral, que no se nos olviden las piezas del rompecabezas. Luis Carlos y David referían muchas de estas piezas. Entonces que sea esa parte del plan de vuelo.

La segunda es no dar por sentado que con la importante, muy importante reforma constitucional, de un día para otro vamos a poder resolver el problema. Esto nos ha llevado generaciones y muchas más generaciones nos va a llevar resolverlo. Entonces es un tema complejo, es un tema que necesita una visión integral y además un tema de mucho tiempo. Yo nada más les agradecería a todos su presencia y la oportunidad por estar aquí. Gracias. Comisionado Joel Salas Suárez: David. Dr. David Arellano Gault: Pues igual. Muchas gracias por las preguntas. Todas son retadoras. Algunos me dejaron su correo, trataré de contestar por esa vía. Digamos que en los últimos años me he puesto a estudiar algunas experiencias, y créanme que queda claro, al menos a mí me queda claro que cada país tiene que experimentar. Porque el fenómeno de la corrupción y la opacidad es un fenómeno, como un pastel con una gran cantidad de pisos, desde el legal, desde el ético, desde el psicológico, el histórico, el social, en fin, es una amalgama que implica frases como las que siguen. Un estudio que dice ¿por qué Dinamarca hoy día es un país anticorrupción tan impresionante y los resultados son muy impresionantes? También dice: básicamente en el siglo XVIII y XIX los niveles de corrupción en Dinamarca fueron bastante altos también. Y en realidad lo que fue sucediendo no fue una reforma anticorrupción general, sino una reforma que hizo muy autónomo al sistema judicial, y eso parece ser una variable muy importante en el caso de Dinamarca. En el caso argentino tenemos una agencia anticorrupción, que a lo mejor no ha funcionado muy bien, pero que ya la menos sobrevivió 16 años, ataques espectaculares del sistema político por derrumbarle,

quitarle el presupuesto, quitarle toda capacidad de acción y la más interesante noticia después de 16 años, es que esa agencia anticorrupción ha logrado sobrevivir y está empezando a armar aparentemente un camino que puede llegar a algún resultado a Argentina en algunos años u otros que dicen, bueno, en fin, hay una gran cantidad de casos. En el caso mexicano hemos escogido, creo yo primero que nada, una buena noticia, sí enfrentarlo, lo cual ya es una gran, para mí es una gran noticia. Segundo, lo hemos decidido enfrentar con una vía arriesgada, ambiciosa y que puede ser que nos pegue. Una lógica sistémica que integre la lógica federal, nacional, de varios niveles, de varios tipos de corrupción. Sí sospecho que nos vamos a tener que ser pacientes y vamos a enfrentar un montón de problemas en este paradigma que nos hemos lanzado, a la mejor en el camino nos deshacemos del paradigma y hacemos otro más concreto y que genere mejores resultados. No lo sé en realidad, pero la mejor noticia en todo caso es que, como dice mucho en la literatura, el momento es cuando la gente comienza en general, a hacer a la corrupción indeseable. Como decíamos hace rato, estamos en una trampa en donde a todos nos convendría salir d de la corrupción, pero en particular, no necesariamente estamos dispuestos a salirnos de la trampa. Cuando llegará el momento en el que en el país hagamos indeseable la corrupción, pues es una de las preguntas que queda para los próximos años. Gracias. Comisionado Joel Salas Suárez: Finalmente, Luis Carlos. Mtro. Luis Carlos Ugalde: Yo creo que la corrupción es un problema fuera de control. Joel mencionó un texto que publiqué en la revista Nexos de febrero de reflexionando por qué tenemos más democracia y tenemos más corrupción.

Muchos han cuestionado si esta provocación como pregunta es real, porque me dicen, no, lo que pasa es que hay más transparencia y por eso la corrupción se ve más. Pero en realidad la corrupción es igual. Yo estoy convencido por estudios que hemos realizado en Integralia, de que hay más incidencia, volumen y costos de la corrupción que en el pasado. Y también hay más transparencia, no necesariamente se ve más, porque hay un problema con el funcionamiento de los medios de comunicación que han limitado el que se vea la corrupción. Pero en general yo creo que hay más corrupción, más incidencia, más costos y creo que está fuera de control, además. Creo que nuestra democracia ha tenido un problema de legalidad en su funcionamiento que ha impedido esto y entonces la pluralidad ha detonado un nivel mayor de corrupción. Creo que este será un tema que nos va a acompañar mucho tiempo. Ojalá políticamente hablando esta agenda que ustedes están encabezando en México, en transparencia y corrupción embone con la agenda de las políticos mexicanos porque reitero, este esfuerzo muy meritorio que se está haciendo en México en estos ámbitos tiene que conectar con la agenda política nacional, está conectando y espero que 2018, que es un año de elecciones presidenciales, esta agenda de la transparencia, la corrupción, la integridad y el combate a la impunidad, sea la agenda eje, el clima político fundamental que determine el debate de las campañas y eventualmente al posible ganador de esa contienda. Si eso se logra, y tiene que ver mucho con lo que comente de las motivaciones políticas creo que será virtuoso, porque reitero, el trabajo que se está haciendo en este nivel tiene que encapsularse y tiene que detonarse al nivel de las motivaciones. Y creo entonces que sí tendremos un magnifico aterrizaje en los próximos años. Muchísimas gracias. Comisionado Joel Salas Suárez: Muchas gracias a los panelistas, tenemos un reconocimiento por parte del Pleno del INAI, a cada uno de ellos, y sobre todo muchas gracias a cada uno de ustedes por acompañarnos el día de hoy.

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