Elementos y Consideraciones para la Gestión Descentralizada 1

Elementos y Consideraciones para la Gestión Descentralizada 1

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ELEMENTOS Y CONSIDERACIONES PARA LA GESTIÓN DESCENTRALIZADAAUTOR: VLADO CASTAÑEDA GONZALES

PRESIDENTE CNE Jesús Herrero Gómez

SECRETARÍA EJECUTIVANanci Torrejón Muñante

COMISIÓN DE GESTIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN Jorge Yzusqui ChessmanGrover Pango VildosoSantiago Cueto Caballero

EQUIPO TÉCNICO Carolina Neyra LópezMariano Aliaga Pérez

EQUIPO DE REVISIÓN FINALGrover Pango VildosoFanni Muñoz CabrejoJosé Ignacio López SoriaGonzalo Cobo Gonzales

OCTUBRE 2012


A MODO DE PRÓLOGO ......................................................................................................................................................................... .....05 INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................................................................................... 10

CAPÍTULO I. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................................... 12

1.1 La Descentralización como parte de la Reforma del Estado ................................................................................................................................................ 13

CAPÍTULO II. LOS ASPECTOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ ........................................................................... 16

2.1 El Estado Peruano: Unitario y Descentralizado ......................................................................................................................................................................... 162.2 Ordenamiento Territorial .................................................................................................................................................................................................................. 172.3 Los Niveles de Gobierno .................................................................................................................................................................................................................... 19− Nivel de Gobierno Nacional ................................................................................................................................................................................................................ 21− Nivel de Gobierno Regional ................................................................................................................................................................................................................ 22− Nivel de Gobierno Local ....................................................................................................................................................................................................................... 24

CAPÍTULO III. EL DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL PERÚ ............................................................. 31

3.1. Evidencias del Proceso de Descentralización en su Dimensión Administrativa .......................................................................................................... 32La interrelación de la dimensión administrativa con lo político y económico(fiscal) ........................................................................................................ 36

CAPÍTULO IV. NUEVO ENFOQUE: DESARROLLO DE LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA ......................................................................... 38

4.1. Los Componentes de la Gestión Descentralizada .................................................................................................................................................................. 384.2. Lineamientos para el Desarrollo de la Gestión Descentralizada ....................................................................................................................................... 424.3. El Desarrollo de la Gestión Descentralizada para la Planificación Territorial ................................................................................................................ 434.4. La Gestión Descentralizada en un contexto de Presupuesto por Resultados .............................................................................................................. 44

CAPÍTULO V. CONSIDERACIONES Y ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE MODELOS DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA ..................................................................................................... 49

5.1. La Importancia de la Interdependencia para los Modelos de Gestión Descentralizada .......................................................................................... 515.2. El Enfoque del Ciclo de Producción para el Desarrollo de la Gestión Descentralizada ............................................................................................. 52 5.3. Ruta Crítica para el Desarrollo de los Modelos de Gestión Descentralizada ................................................................................................................. 54

CAPÍTULO VI. LA ARTICULACIÓN GUBERNAMENTAL PARA EL DESARROLLO DE LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA ......................... 596.1. Relaciones de Gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental ..................................................................................................................................... 606.2. La Articulación Horizontal y Vertical en el contexto de la Gestión Pública Descentralizada .................................................................................. 67

Índice

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CAPÍTULO VII. DESARROLLO DE LA RECTORÍA GUBERNAMENTAL EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES Y SECTORIALES ........................................................................................................ 73

7.1 Consideraciones Básicas para Abordar la Rectoría Gubernamental ................................................................................................................................. 737.2 Elementos para el Desarrollo de la Rectoría Gubernamental .............................................................................................................................................. 787.3 Instrumentos y Mecanismos para Afianzar la Rectoría Gubernamental ......................................................................................................................... 827.4 Reto de la Rectoría en Políticas Transversales Compartidas ................................................................................................................................................ 947.5 Precisiones Necesarias ....................................................................................................................................................................................................................... 96

REFLEXIÓN FINAL .................................................................................................................................................................................................................................... 98

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................................................................... 99

ANEXOS ....................................................................................................................................................................................................................................................... 101


Desde que recibió el encargo de formular y proponerle al país un proyecto de educación orientador, el Consejo Nacional de Educación (CNE) tuvo absoluta conciencia y compromiso con la descentralización educativa como instrumento. Por ello el Cuarto Objetivo Estraté-gico del Proyecto Educativo Nacional al 2021 (1) está enunciado como: “Una gestión descentralizada, democrática, que logra resultados y es financiada con equidad”.

Los resultados que en el PEN se señalan debieran buscarse mediante cambios de modelos para la gestión pública, articulaciones con los otros niveles de gobierno, fortalecimiento de capacidades para alcanzar los resultados deseados dentro de un ejercicio ético de la gestión, contando de modo insoslayable con una participación social responsable, capaz de contribuir y vigilar.

Desde el año 2005 en que se inician los Encuentros Nacionales con Regiones, promovidos por el CNE, el asunto de la gestión descentrali-zada ha sido el centro de su existencia y preocupación. Clara demostración de ello está en el interés sostenido que ha tenido el CNE por la existencia de la Ley de Organización y Funciones (LOF) del Ministerio de Educación, así como de una Matriz de Funciones y Competencias de los distintos niveles de gobierno, asuntos hasta hoy pendientes en la agenda del sector.

Aún más. La existencia de la Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización, de cuyo acompañamiento el CNE se precia, refuerza la preocupación por este asunto en la medida en que una gran mayoría –si no todas- las instituciones de cooperación y de la sociedad civil que la conforman ejercen sus actividades en los espacios regionales y locales de nuestro territorio.

No es una mera referencia histórica recordar que desde el año 2008 se sumaron a la convocatoria a los Encuentros Nacionales tanto el Ministerio de Educación como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), constituida el año anterior, 2007, a iniciativa de los presidentes regionales.

El avance del proceso de descentralización, que desde su inicio ha generado especiales sensibilidades y es examinado siempre con parti-cular atención, fue señalando la creciente responsabilidad de los gobiernos subnacionales en la medida en que la transferencia de funcio-nes se iba concluyendo (2009), con las consiguientes nuevas tareas de los niveles de gobierno que constituyen el Estado.

Es en este proceso en donde la importancia de la gestión descentralizada se ha ido haciendo cada vez más visible y, por consiguiente, ha reclamado la necesidad de una adecuada articulación gubernamental. El CNE ha contribuido vivamente en esta tarea, como lo demuestra de modo especial la realización del IV Encuentro Nacional (2008) que, buscando un compromiso mayor de parte de los gobiernos re-gionales en la implementación de los Proyectos Educativos Regionales (PER), fue marcando los lineamientos centrales para una adecuada articulación intergubernamental, aunque todavía fuera entonces –como todavía sigue siendo- poco visible el rol de los gobiernos locales y sus proyectos educativos.

Tanto el V Encuentro Nacional (2009) como el siguiente fueron evidenciando la creciente importancia de este asunto. En la realización del primero, el CNE hizo un conjunto de propuestas de políticas educativas de mediano plazo que merecían la mayor atención. Entre ellos –y en primer lugar- la reforma de la gestión, pero también el presupuesto educativo, el buen inicio del año escolar, la reforma de la docen-cia y la calidad de la educación superior (2).

1 “Proyecto Educativo Nacional al 2021: La Educación que queremos para el Perú”. Resolución Suprema Nº 001-2007-ED. 2 Cardó Franco, Andrés, Presidente del CNE. “Proyecto Educativo Nacional y Proyectos Educativos Regionales. Las Reformas Pendientes”.Ponencia

central del V Encuentro Nacional. Noviembre 2009.

A modo de Prólogo

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La realización del VI Encuentro (diciembre 2010) vino precedida por las Propuestas de Políticas de Educación del CNE (octubre), pensa-das para el período gubernamental 2011-2016, y que luego fueron reconocidas como las BANDERAS del Consejo. Entre ellas figura una relacionada a la Gestión Educativa, pensando siempre en que “la escuela, bajo el liderazgo del director, tendrá la capacidad de tomar decisio-nes pedagógicas, administrativas y económicas, en función de su propio Proyecto Educativo Institucional y dentro del marco que genere la Ley de Organización y Funciones”.

Esta apuesta del CNE, que aún puede sonar a lejana, ratifica la centralidad que la escuela tiene para el Consejo. Importa más en la medida en que la descentralización debiera verse siempre como un proceso que tiene sentido –especialmente en lo educativo- cuando busca fortalecer su verdadero escenario, el que más importa, que es la escuela, el aula y lo que ocurra en ellas. Por tanto, toda la estructura y los mecanismos de la gestión descentralizada y la articulación intergubernamental debieran estar al servicio de este destino final, que –cree-mos firmemente- hará posible la calidad educativa en nuestra sociedad.

Conviene hacer énfasis en que especialmente en la educación, la descentralización compromete resultados que afectarán, de manera directa a individual, a millones de personas. No es innecesario recordar que cada estudiante es un resultado en sí mismo y por tanto lo que ocurra, previa o simultáneamente con la centralidad del quehacer educativo escolar y ordinario, recae e incide sobre este trascendente logro. Todo eso es la gestión, pública o privada, que transita desde las más altas y complejas normas hasta las aplicaciones cotidianas que de ellas se ejecutan en el aula. Y los resultados son las personas, nada menos.

El VI Encuentro buscó consensuar una agenda educativa común para el siguiente quinquenio 2011-2016. Los representantes oficiales de gobiernos subnacionales y de la sociedad civil allí reunidos convinieron en suscribir un Pacto Educativo en el que quedaron señaladas “seis políticas impostergables e indispensables que deben responder a diversos escenarios geográficos y socioculturales”.

En todas ellas subyace la importancia de la gestión descentralizada, al tratarse de primera infancia, educación rural, educación intercultural bilingüe y formación docente. Pero muy especialmente quedaron señalados dos compromisos:

(5) Gestión educativa descentralizada que promueve modelos de gestión con enfoque territorial pertinente y mecanismos de articulación intersectorial e intergubernamental y participación ciudadana para que las instituciones educativas se orienten a lograr los aprendizajes y la formación integral de los estudiantes. (6) Diseño Curricular Regional elaborado en el marco de las políticas curriculares nacionales, que forme integralmente personas a partir del desarrollo de capacidades y competencias para construir su proyecto de vida de ciudadanas y ciudadanos, éticos, críticos, propositivos y empren-dedores con enfoque intercultural y comprometidos con el desarrollo local, regional y nacional.

Fue en este VI Encuentro en que se ofrecieron los primeros resultados del Sistema de Seguimiento e Información a la Implementación de los PER [SSII-PER], proyecto que ha adquirido una importancia creciente en la tarea que realiza el CNE de acompañamiento a los gobiernos regionales. (3)

Recogiendo el Pacto con sus compromisos y condiciones, haciendo detalles de encuadre de políticas, metas al 2016 y precisión de funda-mentos, objetivos, estrategias y recomendaciones para cada una de las políticas, el CNE propuso al país la Agenda Común Nacional-Regio-nal. Políticas Educativas 2011-2016 (junio 2011). De ella derivaron, luego, las Prioridades de Políticas de Educación Escolar presentadas por el Ministerio de Educación al inicio de gobierno.

3 El SSII-PER hizo su primera entrega el año 2010, reportando resultados sobre 15 gobiernos regionales en cuatro ámbitos o áreas. El año 2011 lo hizo sobre 24 gobiernos. Sus ámbitos son seis: Planificación; Gestión Presupuestal; Ejecución de Programas y/o Proyectos; Organización Institucional; Profesionalización de la Gestión Pública y; Gestión Participativa y Transparente.


Para el VII Encuentro Nacional de Regiones (diciembre 2011), la identificación de la importancia de la articulación intergubernamental fue mucho mayor (4) y las lecciones que se han desprendido de este evento marcan la ruta a seguir. Entre las advertencias y preocupacio-nes han sobresalido, como lamentablemente ha sido frecuente, la carencia de decisiones claras sobre las responsabilidades y funciones (gobierno nacional), una preocupación dispar de las autoridades (gobernantes regionales) respecto del asunto educativo y una gran difi-cultad para involucrar a los gobiernos locales en esta tarea.

Como apuntes generales y sumarios podrían tenerse en cuenta las siguientes anotaciones: Se considera la articulación inter-gubernamental como la única manera de conseguir las metas previstas.Se requiere del uso estratégico de la información que los sistemas ofrecen. Entiéndase en primer lugar el SSII-PER y la Evaluación Cen-

sal de Estudiantes.La intersectorialidad es un criterio que debiera atender y garantizar la centralidad de los estudiantes en el proceso educativo, con un

creciente y especial rol por parte de los gobiernos locales.La definición de roles, funciones y responsabilidades por cada nivel de gobierno es una condición insoslayable. Ella ayudará a:

• La planificación concertada de los tres niveles de gobierno.• La suscripción de pactos y convenios de gestión entre los niveles de gobierno.• La sincronización entre lo administrativo, lo técnico y lo político para cumplir con lo planificado.

Se necesita el funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental con la participación de los tres niveles de gobierno.En cada caso, los espacios institucionalizados de participación (Consejos Participativos Regionales de Educación -COPARE, Consejos

Participativos Locales de Educación -COPALE y Consejos Educativos Institucionales – CONEI) merecen respaldo para su fortalecimiento.Un nuevo modelo de gestión descentralizada requiere de instrumentos construidos con enfoque territorial, intergubernamental, in-

tersectorial e intercultural.Hay que mejorar la comunicación e información intra-institucional, como también hacia la comunidad educativa y la población en

general.

El VII Encuentro concluyó señalando cuatro concordancias de refuerzo o de soporte a los Pactos de Compromisos que a fines del año 2011 firmó el Ministerio de Educación con todos los Gobiernos Regionales. Estos asuntos se adoptaron también como temas a seguir y luego tratar en el siguiente Encuentro Nacional.1. Acompañar firmemente el buen inicio de clases.2. Demandar atención al proceso de desarrollo de capacidades con la mayor urgencia.3. Recomendar un cumplimiento riguroso de plazos en la planificación y programación 2012.4. Consolidar el SSII-PER para que efectivamente se constituya en una herramienta útil para la mejora de la gestión regional.

A lo largo del año 2012, y como respuesta a las preocupaciones del VII Encuentro Nacional, la Comisión de Gestión y Descentralización del CNE y la Mesa Interinstitucional han realizado tres Encuentros Macro-Regionales -en Cusco, Lima y Piura respectivamente- cuyos resulta-dos formarán parte de un reporte en el Encuentro del año en curso.

Sin embargo, al servicio de las presentes reflexiones, cabría mencionar algunas referencias que consideramos pertinentes.a) El proceso de Articulación Intergubernamental, como parte neurálgica de la gestión descentralizada, se halla en construcción. Por lo

que, tanto las definiciones conceptuales como la convicción de su necesidad se encuentran en un crecimiento irregular y diferenciado, donde afortunadamente no faltan esfuerzos que se presentan como aislados y específicos.

b) Aún los esfuerzos del Ministerio de Educación, que promueve instancias de coordinación intergubernamental de manera visible, re-sultan insuficientes y no siempre se presentan o se entienden de manera adecuada. La sensación de que el Ministerio de Educación toma las decisiones finales y puede llegar a disponer las agendas regionales invita a reflexionar sobre lo que se entiende por “función rectora”.

4 El Encuentro llevó como subtítulo “Articulación intergubernamental para la implementación de las políticas priorizadas en la Agenda Común y en Regiones”. La Memoria del VII Encuentro fue publicada por el CNE en marzo de 2012.

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c) Es, en consecuencia, clamorosamente indispensable contar con la LOF y con la definición de roles, funciones y responsabilidades por cada nivel de gobierno.

d) Es imposible negar la urgencia de contar con planes de desarrollo de capacidades para funcionarios, profesionales y técnicos. El SSII-PER ha venido mostrando que el Área de Profesionalización de la Función Pública es el aspecto más débil en la gestión descentralizada. Este problema se hace más complicado por el “enfoque partidario” con que se asume la conducción gubernativa.

e) Se han constatado las desinteligencias que no pocas veces se dan entre las Gerencias de Desarrollo Social y las Direcciones Regionales de Educación, y entre estas y las Unidades de Gestión Local. La sensación de una “doble autoridad”, ya del MINEDU, ya del Gobierno Regional, se da en varios lugares, dando origen a una desarticulación intra-regional.

f ) Más allá de la imposibilidad formal de cuantificar el grado de éxito alcanzado en la Campaña del Buen Inicio del Año Escolar, se com-parte la asertividad de haberla promovido y la clara utilidad de su existencia como una expresión real de articulación interguberna-mental. Su continuidad y mejoramiento tienen los mejores augurios y la mejor disposición de los actores hasta hoy comprometidos.

g) La planificación y programación 2012, tan solicitadas en el evento nacional previo, por lo menos en lo referido a los planes regionales de mediano plazo, podrían considerarse como diversas y desiguales. Las pocas regiones que han avanzado en ellas expresan su satis-facción, pero predomina una sensación mayoritaria de desaliento.

Frente a este panorama, el CNE ha encontrado en el concurso del Ing. Vlado Castañeda Gonzales una estupenda ocasión para contribuir con el conocimiento de “los elementos que se deben considerar para una comprensión holística de las implicancias de su desarrollo institucio-nal e intergubernamental”, como dice el autor al referirse a los alcances del Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, instrumento con el que la gestión descentralizada encontró su primera orientación.

El trabajo “Elementos y Consideraciones para una Gestión Descentralizada” que aquí se presenta es una nueva edición, ampliada y actuali-zada, de otra que presentó su autor para el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMDES) en mayo del año 2011.

Entendemos que descentralizar es construir un nuevo Estado, más cercano al ciudadano. Este es el meollo del asunto y la ambiciosa transformación en que se halla empeñado nuestro país. Pero como en toda gran transformación, los cambios profundos no son solo el resultado de las normas, ni de las proclamas o las demandas, por valiosas que sean. Los cambios se hacen realidad cuando comprometen conocimientos, convicciones, actitudes y conductas.

No obstante la importancia que tiene la descentralización, pareciera que la noción de Estado sigue siendo bastante confusa, en general. Todavía no se entiende que el Estado es la estructura jurídica de instituciones, funciones y servicios que tienen el poder de regular la vida de un país. El gobierno -o los gobiernos- son instancias políticas temporales con la responsabilidad de administrar el Estado. El Estado es permanente y los gobiernos son transitorios pero sucesivos y, por tanto, no hay ni puede haber entre ellos “solución de continuidad”.

Todas las entidades municipales o los gobiernos regionales son el Estado. El Estado está en los Ministerios y la Presidencia de la República. Igualmente en los gobiernos subnacionales. Pero más cercanamente a la vida de las personas está en los oficinas y servicios públicos, y en las responsabilidades de los gobiernos locales.

Discernir con claridad los alcances y responsabilidades del Estado frente a la temporalidad del gobierno es un deber democrático de esta hora. Ser parte de un proceso de descentralización como el que vive el Perú no es un asunto exclusivo del gobierno central, ni puede ser solo el reclamo unilateral de los gobiernos subnacionales. Menos debiera ser la permisividad a la violencia o el fomento de ella. Ser Estado es más importante que ser Gobierno.

La estructuración temática desarrollada por Vlado Castañeda en “Elementos y Consideraciones para una Gestión Descentralizada” de ma-nera coherente y didáctica, revela la trayectoria del autor como experto en la materia y como profesor universitario.


Es notable el estilo expositivo con que se presenta este documento. Y lo es especialmente en tanto ofrece información actualizada que se trenza con antecedentes normativos de gran utilidad, mientras se desliza la advertencia sobre la perentoriedad de las normas (pues es obvio que todo puede ir cambiando) a la vez que se intercalan comentarios sugerentes que evidencian cómo es aplicable lo allí expuesto.

Esto es particularmente importante de cara a su utilidad. Es decir, al valor que un trabajo como este ofrece tanto a quienes tengan res-ponsabilidad de gobierno –en todos sus niveles, claro está- como a quienes hagan seguimiento científico o político del amplio y a veces laberíntico terreno de la descentralización. De modo particular se debe destacar la minuciosidad con que se examinan los alcances hacia los gobiernos locales.

El libro que presentamos es un valioso aporte para la literatura administrativa del país. Pero no se reduce a una utilidad de corte bibliográfi-co, como documento de consulta para un estudiante de administración. Lo es en la medida en que se constituye en un instrumento teórico destinado a la orientación y a la aplicación práctica. Lo es también porque recurre a mecanismos retóricos y reflexivos que lo acercan a un ensayo, por el frecuente concurso de opiniones del autor. De otro lado, en tanto compendioso y sucinto, el libro escrito por Vlado Casta-ñeda ofrece la utilidad de un breviario descentralista, una suerte de vademécum que merece ser consultado con frecuencia por quienes desean el éxito para la gestión descentralizada.

Grover Pango VildosoMiembro del CNE. Integrante de la

Comisión de Gestión y Descentralización.

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A más de diez años de iniciado el proceso de descentralización en el Perú, resulta pertinente reflexionar sobre una de las dimensiones más importantes del proceso como es la parte administrativa; considerando el contexto que ésta tiene actualmente, por un lado el reto de pasar de la transferencia de competencias y funciones (principalmente a nivel regional) al ejercicio compartido de éstas (en la mayoría de casos entre el Nacional, Regional y Local) y por otro estar en pleno ejercicio de una tercera generación de gestión en los tres niveles de gobierno desde el 2011 (con autoridades regionales y locales electas en el 2010 y para el caso del nacional electa en el 2011); se considera importante abordar los elementos y consideraciones para el desarrollo estratégico, programático-táctico y operativo de lo que implica la gestión descentralizada.

El desarrollo de la gestión descentralizada, comenzó a agendarse a partir de la promulgación del Decreto Supremo Nº 047-2010-PCM el cual brinda las primeras orientaciones respecto a dicho tema. En ese sentido, el presente documento busca como objetivo proporcionar los elementos que se deben considerar para una comprensión holística de las implicancias de su desarrollo institucional e interguberna-mental.

Para ello, en el Capítulo I “Proceso de descentralización” se realiza una presentación de aspectos conceptuales sobre el Estado y las caracte-rísticas generales sobre el desarrollo de su reforma en base a una inmersión en el proceso de descentralización, con la finalidad de contex-tualizar la política de Estado que es la descentralización para el caso de su desarrollo en el Perú.

Seguidamente, se presenta el Capítulo II “Aspectos generales de la descentralización en el Perú” el cual tiene como enfoque expresar aque-llo que pueda ayudar al lector a encontrarse con las precisiones respecto al modelo peruano explicando temas de interés; uno referido al tipo de Estado (Unitario y Descentralizado), otro relacionado al ordenamiento territorial que se presenta en el país, a partir de lo cual se desarrolla las características de los Niveles de Gobierno (nacional, regional y local) con el objetivo de entender las implicancias de su funcionamiento. Cabe precisar, que la orientación para hacer este capítulo, ha sido la normativa, pues sobre ella se ha forjado el proceso de descentralización en nuestro país.

Sobre dicha base teórica y normativa; se realizó el Capítulo III. “Desarrollo de la descentralización administrativa en el Perú”, cuyo enfoque se orientó a presentar la dimensión administrativa del proceso (sin dejar de lado los aspectos políticos y económicos) sobre la base de las principales evidencias existentes en el país desde su inicio en el 2002 hasta la actualidad, el interés está en la apuesta por el desarrollo de la gestión descentralizada. Con esto se busca establecer los parámetros de entrada a una nueva etapa, donde se va a necesitar que dicha dimensión se articule cada vez más con la dimensión económica (fiscal) por los temas relacionados a los recursos asociados a las compe-tencias y con la dimensión política pues va ser necesario de mas nivel de concertación y trabajo intergubernamental para un adecuado desenvolvimiento de dicha gestión descentralizada.

En función a lo analizado en el capítulo anterior, se prosigue el abordaje del tema principal del presente documento, con la puesta en escena del Capítulo IV. “Nuevo enfoque: desarrollo de la gestión descentralizada” lo cual nos permite ingresar al campo de la prospectiva de la dimensión administrativa del proceso de descentralización peruano, pues comenzamos a establecer las consideraciones específicas para el desarrollo de la gestión descentralizada (en el marco del ejercicio de las competencias compartidas y delegadas), para lo cual se describen los aspectos relacionados a sus componentes, lineamientos, desarrollo enmarcado en la planificación territorial y su vinculación en el contexto de Presupuesto por Resultados. Esto proporciona una mirada integral de la sinergia que se puede emplazar y movilizar para la entrega de los bienes y servicios públicos descentralizados en la lógica de proporcionar resultados territoriales (a nivel de políticas y objetivos nacionales, regionales y locales) con eficacia, eficiencia y calidad; siendo ello importante para establecer el mensaje de que la descentralización es un medio importante para mejorar el servicio que el Estado le brinde a los ciudadanos peruanos.

Introducción


Habiéndose presentado las implicancias de la gestión descentralizada; en el Capítulo V. “Consideraciones y elementos para la construcción e implementación de modelos de gestión descentralizada”, se trata de ir del ¿Qué? al ¿Cómo?, proponiendo los elementos para establecer los modelos en base a protocolos de entendimiento en el caso de la gestión de los bienes y servicios descentralizados enmarcados en las competencias compartidas que sustenten su diseño e implementación, subrayando la importancia del establecimiento de la interde-pendencia, aprovechando la actuación de los niveles de gobierno con corresponsabilidad y complementariedad, teniendo como guía los procesos o fases de gestión que se circunscriban a un ciclo de producción de dichos bienes y servicios, respetando los roles de cada nivel de gobierno según la clara delimitación de competencias. En función a esto, se establece una ruta para el desarrollo de los modelos de ges-tión descentralizada desde su construcción, pasando por la implantación, implementación, seguimiento y sostenibilidad, y terminando en un hito de mejoramiento continuo de dichos modelos en respuesta a lo dinámica que es la descentralización.

En función a lo antes descrito se plantea también el Capítulo VI “La Articulación Gubernamental para el Desarrollo de la Gestión Descentrali-zada”; en el cual se aborda lo referido a las relaciones de gobierno que se suele forjar en el caso de la descentralización en base a construir ar-ticulaciones de índole horizontal y vertical; esto toma una crucial importancia en virtud que la gestión descentralizada necesita nutrirse de las relaciones de gobierno para su consolidación, sostenimiento y gobernabilidad institucional. Pues ello permitirá que junto a una actua-ción con interdependencia, el proceso de descentralización comience a entregar evidencias a la población y la sociedad, haciéndola más consciente de las mejoras en la entrega de los servicios descentralizados; logrando su consolidación en su calidad de Política de Estado.El Capítulo VII “Desarrollo de la rectoría gubernamental en el marco de las políticas territoriales y sectoriales”, es un tema de sumo interés en el actual proceso de descentralización del estado peruano. Diversos aspectos de la gestión de las políticas públicas son asociados a la rectoría mas aun en el caso del ejercicio de las competencias compartidas; pues en ese tipo de competencias es donde puede colisionar los intereses de los diversos niveles de gobierno para ejercer las políticas territoriales (es decir políticas nacionales, regionales y locales) y las políticas sectoriales que deben tener su correspondencia en las instancias respectivas en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).

Es así que la apuesta del presente documento, es contribuir en aumentar el debate a partir de consideraciones que pueden ser mejoradas en base a las aplicaciones específicas en los diferentes sectores de los tres niveles de gobierno; para lo cual los elementos y considera-ciones presentadas esperamos que permitan orientar el desarrollo de capacidades institucionales e individuales, con la finalidad de estar debidamente preparados para asumir los nuevos roles que demanda la descentralización administrativa en esta nueva etapa de la gestión descentralizada.

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Los procesos de reforma del Estado, son complejos y progresivos, al momento de desarrollarlos, están llenos de retos y oportunidades que convocan el concurso de los diversos actores políticos y sociales, públicos y privados, organizados y no organizados. Por ello, necesitan de un fuerte consenso y de una amplia retroalimentación continua que permita generar los ajustes que las realidades y los momentos demanden. En el Perú, no hemos estado exentos de ello, pues las reformas más importantes consensuadas en lo que va de la presente década han sido marcadas por el proceso de descentralización y el de modernización del Estado Peruano.

En esa perspectiva, resulta importante comprender al Estado, como la forma de organización política y jurídica que adopta un pueblo en un determinado territorio y bajo el poder de mando de una autoridad que lo gobierna a nivel nacional (pudiendo ser compartido des-centralizadamente o no). Los principios que rigen por lo general el Estado son la soberanía, división e independencia del poder en tres vertientes institucionales (ejecutivo, legislativo y judicial), reconocimiento de los derechos fundamentales, carácter representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una constitución5.

Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el Estado es la Nación jurídicamente organizada y políticamente libre. Jurídicamente, por-que solamente conforme al derecho puede realizar sus actos; políticamente, porque su medio de acción es el Gobierno. Es más, el término Estado designa una colectividad organizada cuyo soporte social está constituido, en general, por la Nación. Estas diferencias entre Estado y Nación son importantes, pues en los Estados Unitarios (Ecuador, Chile, Bolivia, Colombia, entre otros) y Federales (Brasil, Argentina, México, entre otros) estos términos están adecuadamente vinculados, pero cuando existen complicaciones en su desenvolvimiento constitucional pueden llegar a absolver dichos aspectos por denominaciones particulares como es el caso de los Estados Autonómicos o “autonomistas” (como es el caso de España). Hacemos estas reflexiones iniciales, pues en todos estos tipos de Estado se hace descentralización, la cual atiende a dichas particularidades que luego se expresan en las formas de gobierno que adoptan.

Un buen esquema que aborda las principales causas de practicar Reformas del Estado en América Latina y el Caribe, es lo que se aporta al respecto en un estudio realizado desde la óptica del Banco Mundial6, donde se indica que dichas reformas se han realizado en función de las particulares necesidades y circunstancias de cada Estado, pero también se resalta la coincidencia de adoptar la estrategia de reformar el Estado y fortalecer sus instituciones para mejorar el bienestar de toda la población, debido a varias causas que establecieron preocupa-ciones por sus modelos burocráticos tradicionales.

5 Probablemente la definición más clásica de Estado, fue la citada por el jurista alemán Hermann Heller que define al Estado como una “unidad de dominación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios, y claramente delimitado en lo personal y territorial” (Heller, Hermann. “Supuestos históricos del Estado actual”, FCE, Pág. 142.).

Según José Zafra Valverde, ex-Catedrático de Derecho Político de la Universidad de Navarra, el Estado se definiría como: “Grupo territorial duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como máximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una población, con creciente homogeneidad y sentido de autopertenencia, una organización institucional eminentemente burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad”. (Zafra Valverde, José. “Teoría Fundamental de Estado”. Tomo I, Pág. 74).

6 Itinerarios para el Banco Mundial en América Latina y El Caribe ¿Qué Significa Para El Banco Mundial La Reforma Del Estado? (Banco Mundial, 1996). Este itinerario de las actividades, estudios e investigaciones que realiza el Banco Mundial sobre la importancia y el papel del Estado en la economía moderna fue preparado con trabajos realizados por funcionarios del Banco. Se utilizaron notas y seminarios del quien fuera en ese momento economista jefe del Banco para América Latina y el Caribe, Guillermo Perry, para prestar los motivos, los objetivos y la naturaleza de la reforma del Estado en la región. (Referencia web: http://www.clad.org.ve/fulltext/1616900.html ).

Capítulo I. El Proceso De Descentralización


La primera de estas causas fue la crisis fiscal de los años ochenta, vinculada con la crisis de la deuda, que exigió a los gobiernos una reeva-luación de las instituciones del Estado en función del presupuesto fiscal y de un manejo más sofisticado de la macroeconomía. La segunda fue la necesidad de que las economías sean más competitivas para que las empresas de la región puedan tener éxito en un mercado internacional caracterizado por la libertad de comercio y el libre movimiento de capitales que resultan de la globalización de la economía. La tercera fue el incremento de la pobreza, la desigualdad y la violencia social en la región, que el Estado tiene la responsabilidad de ali-viar y reducir. La cuarta causa responde a las nuevas inquietudes acerca del medio ambiente, estas incluyen la necesidad de preservar la biodiversidad, que constituye un activo excepcional de la región cuyo valor económico aumenta cada vez más, y superar el círculo vicioso que se crea entre la degradación del medio ambiente y la pobreza. La quinta causa responde a la necesidad de incorporar los nuevos co-nocimientos económicos y utilizar las enseñanzas recogidas de la experiencia económica internacional de estos últimos años. Por último, pero no menos importante, la necesidad de consolidar y profundizar la democracia, para lo cual los procesos de descentralización han constituido medios para lograrlo, a partir de impulsar la reformas del Estado con los consecuentes logros que permiten atender a todas las causas antes señaladas y generar mayor credibilidad respecto a un Estado al servicio del ciudadano.

1.1 La Descentralización como parte de la Reforma del Estado

Considerando lo antes señalado, nos permitiremos abordar la reforma del Estado referida a la descentralización7 en el Perú; la cual consti-tuye de manera práctica una forma de organizar y estructurar la representación del Estado en su territorio vinculando la gobernabilidad de este con las necesidades y expectativas de sus poblaciones en la procura de mejorar sus condiciones de vida sobre la base de reglas y normas que aseguren una convivencia adecuada.

Desde los estudios a nivel internacional realizados sobre la descentralización, este tipo de reforma del Estado emerge con diferentes en-foques, siendo uno de los más convenientes desde nuestra óptica, lo que nos trasmite el especialista latinoamericano Iván Finot (2001), cuando refiere que: “...la descentralización parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad: sólo a través de ella sería posible la adecuación del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir. Y tan im-portante como esto: la descentralización sería el medio por excelencia para que el Estado desempeñara las nuevas funciones que le correspon-den en forma eficiente, pues ella permitiría, además de una mayor eficiencia fiscal: (i) una mejor adecuación de la provisión de servicios públicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestión de la administración pública y (iii) una mayor participación ciudadana en los procesos de asignación y control del gasto”8. Utilizamos esta referencia porque es la que más se ajusta al tema central de este documento, es decir a la importancia de la descentralización administrativa del Estado en una etapa de desarrollo de la gestión descentralizada.

También consideramos conveniente tener en referencia por sus aportes y actualidad, el reciente estudio sobre “Estado de Derecho y los Procesos de Descentralización en Países Andinos”9 (donde se incluye un análisis comparativo de países como Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), que entre sus conclusiones más importantes sobre el proceso de descentralización nos señala que “La descentralización distribuye equilibradamente la centralidad existente así como crea nuevas centralidades, en la perspectiva del equilibrio democrático del poder. En esa perspectiva, se debe tomar en cuenta las tres dimensiones existentes: la horizontal al interior de cada nivel para contrarrestar los presiden-cialismos bajo sus múltiples formas; la vertical entre cada uno de los niveles con la finalidad de ampliar las bases sobre las cuales descansa el

7 La descentralización, tal como sostiene Prélot, responde, fundamentalmente, a las siguientes características: “1.º Una pluralidad de órganos de decisión y de centros particulares de intereses; 2.º Una dirección de estas instituciones por autoridades propias, de carácter dependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo de su designación); 3.º Una sujeción de estas autoridades a un control cualificado (tutela)” Prélot, M. Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 1972, p. 241. Citado por: Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional. Madrid: Tecnos, 1978, p. 46.

8 Serie 12 Gestión Pública (ILPES). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Iván Finot (2001)9 Los datos del presente documento se han desarrollado sobre la base de los insumos y trabajo realizado en el evento denominado del Diálogo Regional

“Estado de Derecho en el Marco de la Descentralización en los Países Andinos”, organizado por INWENT en el marco del Programa CAPACIDES (Lima, 30/31/Setiembre/2009).

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poder; y la paralela en el territorio para afianzar una democracia territorial. En los cuatro países andinos existen procesos de descentralización con progresos muy heterogéneos dependiendo esto de las dinámicas internas”. Esto no hace mas que afirmar que la descentralización; tiene un desarrollo con gradualidad, la cual avanza de acuerdo a la velocidades que se vayan forjando a nivel de cultura política democrática e intereses de los diversos actores vinculados a dicho proceso que emergen como representación de las diversas voces de la sociedad.

La descentralización se manifiesta por los diversos niveles de desarrollo que se impongan a las dimensiones propias de su desenvolvi-miento, como son de acuerdo a sus variantes teóricas de diversos tipos como la política, administrativa, económica, productiva, fiscal, entre otras denominaciones; las cuales se delimitan desde los enfoques constitucionales que rigen a los países democráticos, su marco normativo de desarrollo (leyes y reglamentos), la operatividad de estos en las diversas realidades jurisdiccionales y la inercia de los actores involucrados directamente en dicho proceso. En ese sentido, la descentralización implica complejos retos y desafíos que afectan a los tres niveles de gobierno, justamente porque ha sido desarrollada en diferentes países para mejorar el manejo del conjunto del aparato estatal con el fin de elevar su capacidad de contribuir al crecimiento y al bienestar.

Para el caso peruano ha sido posible transitar por el proceso, pues tuvo su respaldo en el Acuerdo Nacional10; el cual consideró como Octa-va Política de Estado - ligado al objetivo de alcanzar la democracia y el Estado de Derecho - a la Descentralización, concentrándola en tres dimensiones la política, administrativa y fiscal (económica). Cabe precisar que el Acuerdo Nacional no solo da a dicho proceso un valor específico denominándola como política de Estado, sino que considera a este proceso como parte de su enfoque general y transversal para el logro de otros de sus objetivos como es lograr la equidad y justicia social, la competitividad del país, y lograr un Estado eficiente, transparente y descentralizado; lo cual se refleja de manera directa o relacionada en cada una de las 32 Políticas de Estado restantes; lo cual consideramos que viene contribuyendo a fortalecer al país en su configuración de Estado unitario y descentralizado.

En el Perú, después de 10 años de iniciado el proceso de descentralización (en marzo del 2002), podemos referir que el principal hito de sostenibilidad normativa de dicha proceso se sustenta en la reforma constitucional (Capitulo XIV del Titulo IV), que la define como una forma de organización democrática, constituyéndose una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo del país.

En la Ley de Bases de la Descentralización (LBD) – Ley Nº 27783 (modificada por Leyes Nº 27950, 28139, 28379, 28505 y 28543) además de reafirmar lo antes mencionado, establece que el proceso se sustenta y rige por los siguientes principios generales: permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual; todo ello para cumplir con la finalidad de lograr un desarrollo integral armónico y sostenible del país, además de cumplir con los objetivos político, administrativo, social, ambiental y económico establecidos por ley (Art. 3º y 6º de la LBD).

10 Se dio en el marco de un diálogo nacional para lograr un acuerdo que “ sirva de base para el proceso de consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro...”. Y ha servido para acordar políticas de Estado que otorguen la estabilidad que el país requiere para alcanzar un desarrollo sostenido. (Referencia: web site del Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe)


Además el proceso de descentralización constituye uno de los pilares fundamentales de la reforma del Estado Peruano, pues con la transferencia de competencias y recursos (y la descentralización en general) no solamente cambian los Gobier-nos Locales y Regionales, sino también el Gobierno Nacional; es decir la descentralización viene significando un cambio importante en la forma de visualizar el desarrollo, ya no a partir de la suma de perspectivas sectoriales, sino de las poten-cialidades territoriales a partir de sus actuales jurisdicciones (departamentos, provincias y distritos).

En esa perspectiva, deben los actores del proceso asumir un rol que nos permita consolidar la descentralización; asumiendo los logros y rescatando las críticas, fortaleciendo su institucionalidad y mejorando los aspectos débiles, propiciando un desarrollo con equidad y teniendo en cuenta las evidencias que reflejan el nivel de madurez y confianza que se viene formando entorno al proceso; pero siempre con la lógica de construir, apoyar, fortalecer, mejorar, contribuir, desarrollar, establecer todo aquello que permita que las políticas públicas sean las adecuadas para el logro de los resultados esperados por la descentralización.

Ya en el Informe Anual del Proceso de Descentralización presentado al Congreso de la República respecto al 2008- 2009, se manifiesta que “la descentralización sin duda está madurando, sus actores están aprendiendo a gestionar y ahora es cuestión de articular las piezas de un mosaico que necesariamente se desarrolla en forma desigual, como desiguales son las capacidades y potencialidades de nuestro sistema institucional y de nuestro territorio”11.

11 Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009; presentado el día 12 de junio de 2009 ante la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República.

GRÁFICO 1. Objetivos del Proceso de Descentralización en el Perú

A NIVELADMINISTRATIVO

A NIVELPOLÍTICO

A NIVELSOCIAL

A NIVELECONÓMICO

A NIVELAMBIENTAL

DESCENTRALIZACIÓN

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A partir de lo mencionado, describiremos información ordenada y sintética de los aspectos generales del modelo de descentralización peruano, de manera especial en la dimensión administrativa (punto de mayor interés en este texto por su vinculación con la gestión descentralizada), que abordaremos a partir del desarrollo exploratorio de la normatividad vigente y su adecuada utilización, así como las tendencias y perspectivas de dicha dimensión en el actual contexto del proceso peruano. A continuación procedemos con la descripción anunciada:

2.1. El Estado Peruano: Unitario y Descentralizado

Somos un país que a lo largo de sus más de 190 años de vida republicana, ha tenido diversos momentos en los que ha intentado descen-tralizarse (Las Constituciones de 1823, 1828, 1856, 1867, 1920, 1933 y 1979; recogieron el tema de la descentralización, a diferente niveles y con diversos tiempos de duración principalmente por decisiones políticas y electorales), pero desde sus inicios optó por un modelo de Estado unitario.

Ante dicho contexto histórico, es que desde las últimas tres décadas se comienza a impulsar desde ámbitos políticos y sociales la necesi-dad de descentralizar y regionalizar el país (aunque tuvo en la década del 90 una transición y transitoriedad injustificada), manteniendo un enfoque unitario y centralista.

Es así que, habiéndose conjugado un nueva etapa democrática a partir del 2001, es que las fuerzas vivas del país manifestaron la intención de apostar por un proceso de descentralización como parte de la reforma del Estado Peruano. Ello se concretó, mediante una reforma constitucional que se estableció mediante la Ley N° 27680 – Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Titulo IV, sobre descentra-lización.

En dicha reforma normativa se establece modificaciones importantes, que para el caso de la dimensión administrativa son pertinentes considerar. Estas son:

• La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligato-rio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales (Art. 188°, Constitución Política del Perú-CPP)

• El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones (aún inexistentes) y departamentos. El ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y centros poblados. Esto en los términos que establece la constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación (Art. 189°, CPP)

• Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas entre otros de manera administrativa. La ley determina las compe-tencias y facultades adicionales, así como los incentivos especiales de las regiones así integradas. Mientras dure el proceso de integra-ción, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre si. La ley determinará esos mecanismos (Art. 190, CPP).

Capítulo II. Los Aspectos Generales de la Descentralización en el Perú


• Dota a los gobiernos regionales de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (Art. 191 CPP). Además les indica que promuevan el desarrollo y la economía regional, fomenten las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo (Art. 192°, CPP)

• Respecto a las municipalidades provinciales y distritales como órgano de gobierno local, indica que también tienen autonomía po-lítica, económica y administrativa (Art. 194°, CPP). Asimismo los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (Art. 195°, CPP). Además las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local; brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú conforme a Ley (Art. 197°, CPP).

• Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribu-ción por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República. Además los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley (Art. 199°, CPP).

Lo antes descrito, reafirma que el Perú ha decidido a través de su Carta Constitucional, ejercer un esquema de Estado bajo una forma Unitaria y Descentralizada (Art. 43 CPP), a través de tres niveles de gobierno (gobierno nacional, gobiernos regionales y locales dotados de autonomía).

Un análisis conjunto de las referidas disposiciones permite sostener que el Estado peruano no es “unitario descentralizado”, sino “unitario y descentralizado”. La diferencia entre uno y otro caso no es un simple juego de palabras. Encierra profundas diferencias en lo que a la distribución horizontal del poder respecta. Un Estado “unitario descentralizado” es meramente un Estado unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralización solamente se presenta en un ámbito administrativo, más no en un ámbito político. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonomía, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y ejecutivas, és-tas, finalmente, reducen su cometido a la ejecución de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra Constitución no sólo ha conferido a los go-biernos descentralizados (gobiernos regionales y locales) autonomía administrativa, sino también económica, y, lo que es más importante, autonomía política. Esta última se traduce, de un lado, en la elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191º de la Constitución), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artículo 192º y 200º de la Constitución). Esto es, un Estado en el que la des-centralización, al alcanzar una manifestación político-normativa, fundada en el principio constitucional de la autonomía, prevista en los artículos 191º y 194º de la Constitución, acepta la convivencia de subsistemas normativos (del nacional con los niveles: regional y local)12

Estos aspectos sobre la condición de Estado Unitario y descentralizado, tienen fuerte vinculación para la gestión descentralizada y princi-palmente para que lo administrativo se fundamente en un ejercicio adecuado de las competencias exclusivas, compartidas y delegadas de acuerdo a lo estipulado en las leyes y su desarrollo normativo que regulan dicho ejercicio para cada nivel de gobierno.

2.2. Ordenamiento Territorial

Desde el punto de vista conceptual, el Ordenamiento del Territorio es la proyección en el espacio de las políticas sociales, culturales, am-bientales y económicas de una sociedad, que determina el modelo territorial adecuado para el estilo de desarrollo del ámbito.

Desde el punto de vista metodológico, el Ordenamiento Territorial se considera como un instrumento de la planificación territorial basada en uso sostenible de recursos (potencialidades del suelo, los recursos naturales y actividades humanas), la cual promoverá y orientará la ocupación racional del territorio y el desarrollo de ciudades (desarrollo físico espacial, la organización y localización de los asentamientos poblacionales y desarrollo económico y social).

12 SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. En Lima, a los 27 días del mes de setiembre de 2005, sobre Petitorio referido a declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC y la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Regionales N.os 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CRGRH.

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Su relación con la Organización Territorial

En esa perspectiva, la Reforma Constitucional dada por la Ley N° 27680, establece que el territorio de la República está integrado por re-giones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la constitución y la ley, preservando su unidad e integridad (Art. 189, CPP).

Lo propuesto en cuanto a división jurisdiccional del territorio, deja la tarea pendiente de la regionalización, que está dispuesto para defi-nir las llamadas regiones que se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles; siendo esto último para muchos especialistas la principal medida de análisis para viabilizar las diversas propuestas que se puedan constituir en región, lo cual se tiene que decidir a partir de un proceso de democracia directa como es el referéndum.

Es decir, podemos indicar que dentro de la descentralización el ordenamiento territorial está vinculado a la integración y desarrollo territo-rial a partir de los aspectos vinculados a su regionalización (constitución de regiones, juntas de coordinación interregional y otras formas de coordinación) y municipalización territorial (mancomunidades, fusión, espacios provinciales y distritales para el desarrollo económico local, centros poblados) y su articulación vertical y horizontal para impulsar el desarrollo integral, armónico y sostenible del país (finalidad de la descentralización. Art. 3º de la Ley N° 27783-LBD).

Dicho ordenamiento territorial además de respetar las escalas nacional, regional y local; debe considerar los objetivos esta-blecidos en la descentralización a nivel político, económico, administrativo, social y ambiental (de acuerdo a lo establecido en el Art. 6° de la LBD). Sin dejar de lado que para la integración y desarrollo territorial debemos también considerar otros aspectos de manera específica como lo relacionado a factores demográfico, físicos, fiscales y culturales.

Aprovechando lo antes descrito, el reto también es establecer una clara relación entre lo ambiental y el ordenamiento territorial; pues se vinculan desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, por ejemplo cuando se definen a las regiones como unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y cultu-ral, que comporten distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se consti-tuyen y organizan gobiernos regionales.

Su relación con la demarcación territorial

El ordenamiento territorial también está relacionado a la demarcación del territorio, que de acuerdo a ley se define como el proceso técni-co geográfico mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definición y delimitación de las circunscripciones político administrati-vas a nivel nacional. Tiene como objetivo definir circunscripciones territoriales a nivel distrital, provincial y departamental, que garanticen el ejercicio del gobierno y la administración, y faciliten la conformación de las regiones. Por ello se conjuga como una variable territorial muy relacionada a su organización y sus procesos referidos a regionalización y municipalización.

En esa lógica el ordenamiento territorial, en lo específico se vincula a las acciones técnicas de demarcación territorial que son definidas como las creaciones, fusiones, delimitaciones y redelimitaciones territoriales, traslados de capital, anexiones de circunscripciones, centros poblados. Ello se debe hacer sobre la base de un diagnóstico y zonificación que incluye estudios territoriales de evaluación y análisis de las interacciones físicas, culturales y económicas, las cuales transforman, estructuran y finalmente organizan la dimensión espacial y/o geo-gráfica de las circunscripciones político administrativas (regiones, departamentos, provincias y distritos). Siendo importante que para el desarrollo comprensivo se debe considerar lo dispuesto en la Ley de Demarcación y Organización Territorial – Ley N° 27795 y lo establecido en el Plan Nacional de Demarcación Territorial para el año 2008 (RM N° 252 y 280-2008-PCM).


Siendo en la descentralización, un tema de alto interés el ordenamiento territorial; es importante resaltar que los desafíos que se tiene que abordar en este aspecto en el Perú no son menores y fáciles; a nuestra consideración los tres más resaltantes son: i) La regionalización como proceso para generar una mayor eficiencia de nuestro territorio (mecanismos promotores: Juntas de coordinación Interregional y las diversas iniciativas de integración) a partir de las actuales instancias de gobierno regional, pasando por las Regiones Piloto o las deno-minadas mancomunidades regionales y llegar de manera directa o indirecta a las regiones constituidas; ii) La municipalización, donde incluimos temas como su configuración vertical donde es preciso analizar las relaciones entre lo provincial, lo distrital y sus respectivos centros poblados, a lo que se adiciona la configuración horizontal donde es necesario generar vías que permitan una adecuada fusión de municipios y funcionamiento de las mancomunidades municipales o aprovechar las zonas conurbadas; iii) Atender con prioridad la poca delimitación territorial existente a nivel provincial y distrital, pues el avance o no de ello puede ser contraproducente para lo planteado anteriormente.

También debemos indicar que existen temas compartidos entre niveles de gobierno en materia de Ordenamiento Territorial, esto en con-cordancia con lo estipulado en el Artículo 53º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales- Ley No. 27867, cuando se considera que dicho nivel de gobierno debe formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de Ordenamiento Territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales, asimismo, el planificar y desarrollar acciones de Ordenamiento y delimitación en el ámbito territorial, en armonía con las políticas y normas de la materia. Y en el caso del nivel local, tene-mos lo dispuesto en el Art. 73° de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972 en aspectos relacionados a los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo, promoción y conservación del ambiente, desarrollo y economía local.

Cabe resaltar que el ordenamiento territorial lo hemos incluido en este documento, porque nos ayuda a vislumbrar lo importante que resulta para la descentralización pasar de un enfoque sectorial (predominante en un Estado centralista) a uno territorial, y además para impulsar una forma de pensar gestión descentralizada en el país (que liga la dimensión administrativa con el aspecto territorial).

2.3 Los Niveles de gobierno

Para abordar este aspecto, debemos entender que el Gobierno es el Estado en acción, ya que es el conjunto de órganos directivos del Estado en los niveles nacional y territorial (en el caso del Perú, regional y local). Dichas instituciones constituyen la unidad de acción y decisión mediante la cual se formulan, expresan y realizan las políticas territoriales y sectoriales, entre otras, que conducen la orientación del Estado.

Ahora el trabajo ligado a la administración del Estado implica algunas consideraciones; entre ellas, cómo lograr que la acción estatal esté presente en todo el territorio nacional y dé respuesta a las necesidades de las poblaciones que no pueden ser atendidas directamente desde el centro del Estado. Por ello, es que debemos considerar lo indicado por Luis Lira (2003), cuando afirma que “dentro del subsistema territorial, el desarrollo de cada región o localidad depende fundamentalmente de las tendencias de crecimiento y desarrollo, que se dan en las otras regiones o localidades, ya que éstas son subsistemas muy abiertos. Por lo tanto, las regiones y localidades como subsistemas abiertos, deben analizarse teniendo en cuenta tanto el sistema en su totalidad como a las partes que lo componen ya que la realidad de regiones y locali-dades es multiescalar. Así, las regiones y localidades se pueden caracterizar con referencia a sí mismas, con referencia a otras unidades del mismo conjunto, con referencia a la estructura del conjunto, con referencia a las subunidades y con referencia a las súper unidades”13. Esto permite visualizar la importancia de configurar el Estado territorialmente por niveles de gobierno y con mucha mayor razón cuando tenemos un proceso de descentralización en curso que tiene por finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país.

De acuerdo a la Constitución Política del Perú, los niveles de gobierno representan al Estado para las diversas circunscripciones territoria-les que se reconocen en ella; así tenemos que para provincias y distritos es el gobierno a nivel local, para regiones y departamentos es el gobierno regional y para el país es el gobierno nacional. (Art. 189°, CPP).

13 Serie 44 Gestión Pública (ILPES) La Cuestión Regional y Local en América Latina. Luis Lira Cossio

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Para lo cual se tendrá en cuenta que el de gobierno se ejerce con preferencia del interés público, por lo que en un Estado descentralizado debe apuntar hacia objetivos similares14, en la lógica de contribuir a la finalidad del desarrollo del país, mediante la separación de compe-tencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno en beneficio de la población.

La Ley de Bases de la Descentralización ha previsto diversos tipos de competencias de aplicación de cada nivel de gobierno (Art. 13º LBD); pudiendo ser exclusivas cuando el ejercicio corresponde de manera exclusiva (e inclusive excluyente) a cada nivel de gobierno de acuerdo a la constitución y la ley, luego tenemos las compartidas cuando en el ejercicio intervienen dos o más niveles de gobierno compartiendo fases sucesivas de los procesos implicados, y por último las delegables que son las que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la Ley. Es importante tener ordenado la distribución de competencias por nivel de gobierno a fin de evitar los conflictos de competencias y duplicidades en su accionar entre estos, los cuales de existir se deben resolver en el Tribunal Constitucional (Art. 16º LBD).

Esto ha generado la tarea de asignación conveniente de las competencias exclusivas y compartidas, las cuales se está haciendo a partir de los dispuesto en cada ley orgánica de los respectivos niveles de gobierno (esta en proceso, pues se están haciendo matrices de delimita-ción de competencias por nivel de gobierno, las cuales serán aprobadas según lo dispuesto en el D.S. Nº 049-2009-PCM y sus modificato-rias); para realizar esto adecuadamente debemos considerar lo dispuesto en el Art. 14º de la LBD respecto a los criterios de asignación y transferencia de competencias (principalmente para las compartidas y delegadas).

14 “(...) no resulta contrario ni a la garantía institucional de la autonomía municipal ni tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; por cuanto, en un estado descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar a similares objetivos, de modo que el diseño de una política tributaria integral puede perfectamente suponer -sin que con ello se afecte el carácter descentralizado que puedan tener algunos niveles-, la adopción de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre sí, lo que implica que un mecanismo formal como la ratificación de ordenanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra el artículo 74° de la Constitución”. (Referencia: STC 0007-2001-AI/TC).

GRÁFICO 2. Representación del Estado y Jurisdicciones Territoriales

NACIONAL

REGIONAL

LOCAL

PAIS

REGION Y/O DEPARTAMENTO

PROVINCIAS, DISTRITOS

Y/O CENTROS POBLADOS

NIVELES DE GOBIERNO ÁMBITO DE TERRITORIO


Nivel de Gobierno Nacional

Entendido como Poder Ejecutivo (Art. 25° LBD), el cual se organiza en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, evitando la duplicidad y superposición de funciones, ejerciendo con imparcialidad y neutralidad los poderes que les han sido transferidos. Las entidades del Poder Ejecutivo debe ejercer sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros niveles de gobierno, ejerciendo sus competencias exclusivas no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribuciones inherentes a ellas (Titulo Preliminar. Art. V. Principio de Organización e Integración y Art. VI. Principio de Competencias. Ley Orgánica del Poder Ejecuti-vo-LOPE, Ley N° 29158). El Gobierno Nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la República (Art. 7° LBD), siendo su sede la Capital de la República (Art. 25° LBD).

Teniendo en cuenta lo descrito el Gobierno Nacional tiene como competencias exclusivas, por un lado diseñar y supervisar políticas na-cionales y sectoriales las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno y por otro lado ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las funciones y atribuciones inherentes a Relaciones Exteriores; Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas; Justicia, con excepción de la Administración de Justicia; Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras; Administración Tributaria de alcance nacional y endeudamiento público nacional; Régimen de Comercio y Aranceles; Re-gulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial; Regulación de los Servicios Públicos de carácter y alcance nacional; y otras que le señale la Ley conforme la Constitución Política del Perú. Además se plantea que toda función, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera asignado expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo (Art. 4° LOPE-Ley N° 29158).

GRÁFICO 3.Competencias de los Niveles de Gobierno en el Perú y su Criterio de Asignación

COMPETENCIAS

CRITERIOS DEASIGNACIONES Y

TRANSFERENCIAS

Exclusivas

Compartidas

Delegables

Subsidiaridad

Provisión

Concurrencia

Selectividad y

Proporcionalidad

Para cada nivelde gobierno




2ó más nivelesde gobierno




Un nivel degobierno delega

a otro


a otro


a otro


a otro

Gobiernomascercano a la

población


población


población


población

Capacidad degestión efectivaCapacidad de

gestión efectivaCapacidad de

gestión efectivaCapacidad de

gestión efectiva

Transferencia,conrecursosasociados




Actuaciónoportuna y

e�ciente


e�ciente


e�ciente


e�ciente

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Para que el Gobierno Nacional pueda desarrollar dichas competencias, se le ha asignado las siguientes funciones: 1. Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento; 2. Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en concordancia con las políticas de Estado (especialmente las del Acuerdo Nacional); 3. Establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia técnica y desarrollar mecanismos de cooperación con todas las entidades de la administración pública; 4. Implementar la coor-dinación con los gobiernos regionales y locales, con énfasis en las competencias compartidas; 5. Otras funciones que le asignan las leyes.

Dichas funciones las realiza el Gobierno Nacional a través de los Ministerios, de acuerdo a lo estipulado en el Art. 23° de la LOPE, consig-nándolas como funciones generales, funciones para el ejercicio de las competencias exclusivas, y funciones para el ejercicio de las com-petencias compartidas.

Y por último desde la dimensión administrativa intergubernamental del proceso; en tanto dure el proceso de transferencia de competen-cias sectoriales, de acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y demás normas pertinen-tes, el Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias, seguirá ejecutando aquellas que aún no han sido transferidas a los gobiernos regio-nales y gobiernos locales (Cuarta Disposición Transitoria- LOPE). Esto se hace sobre la base de las competencias compartidas del Gobierno Nacional que se rigen por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y las leyes especificas de organización y funciones de los distintos sectores (MINISTERIOS) que lo conforman (Art. 27° LBD).

Nivel de Gobierno Regional

En el caso, de los Gobiernos Regionales estos se han iniciado sobre la base de los departamentos vigentes al inicio de la reforma descen-tralista y la Provincia Constitucional del Callao. Cabe precisar, que en el departamento de Lima se da una consideración especial porque es el única circunscripción donde existen tres (3) Gobiernos Regionales: Uno Callao, otro el de Lima (que agrupa a todas las provincias del departamento excepto Lima Metropolitana y Callao) y el Régimen Especial de Lima Metropolitana (Art. 198° CPP). Esta configuración es el inicio del proceso de Regionalización, el cual se deberá gradualmente consolidar con la constitución de regiones, que está sometida a la decisión de los pueblos que mediante referéndum decidirán integrarse entre dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a Ley, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan en gobiernos regionales (en concordancia con el Art. 28º LBD).

De acuerdo al actual contexto, tenemos que el Gobierno Regional es ejercido por el órgano ejecutivo de la región (hoy departamentos), de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución Política y la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-les - LOGR (Art. 31º LBD), siendo su sede la capital del departamento respectivo (Art. 32º LBD). Cabe resaltar que además los gobiernos regionales tienen subregiones preexistentes que han mantenido su vigencia, estructura y competencias administrativas conforme a las normas de su creación, en virtud de ello los gobiernos regionales al momento de la aprobación de su organización interna, tuvieron en cuenta la situación de las mismas (Sexta Disposición Transitoria, LBD). A fin de proceder en el marco de sus autonomía administrativa y lo que dispone la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley N° 27867 (LOGR) en cuanto a su estructura, organización, competencias y funciones; se define la organización democrática, descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme la Constitución y a la Ley de Bases de la Descentralización.

En ese sentido, la LOGR establece que los Gobiernos Regionales son personas de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia (Art. 2º LOGR), cuya finalidad esencial es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo a los planes nacionales, regionales y locales de desarrollo (Art. 4º LOGR).

Entonces es importante remarcar que el Desarrollo Regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de las políticas e instrumentos de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los dere-chos e igualdad de oportunidades (Art. 6º LOGR).


Bajo dicha orientación sobre desarrollo regional, se deberán establecer las políticas y gestión regional, teniendo como principios rectores la participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcia-lidad y neutralidad, subsidiariedad, concordancia de políticas regionales, especialización de las funciones de gobierno, competitividad e integración.

Esto a su vez, debe permitir contribuir al desarrollo de la gestión regional que implicará el redimensionamiento gradual del gobierno na-cional, la transferencia continua de competencias y funciones a los gobiernos regionales, fortalecimiento de sus capacidades e incremento de sus recursos; el respeto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, la coordinación y complementariedad respecto a las competencias compartidas; y la creciente integración espacial de ejes de desarrollo (Art. 8º LOGR). Dicha gestión regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, así como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo, aprobados de conformidad con las políticas nacionales bajo la consideración de un Estado Unitario y Descentralizado (concordado con Art. 32º LOGR)

Para el logro de dichas responsabilidades el Gobierno Regional, cuenta con un Consejo Regional (órgano normativo y fiscalizador, inte-grado por Consejeros Regionales, los cuales eligen entre ellos a un Consejero Delegado que convoca y preside sus sesiones, asimismo lo representa y tramita sus acuerdos), la Presidencia Regional 15(órgano ejecutivo, se organiza en gerencias regionales coordinadas y dirigidas por un Gerente General), y el Consejo de Coordinación Regional (órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades).

Los Gobiernos Regionales como parte del Estado Unitario y Descentralizado, y en ejercicio de su autonomía política, pueden emitir nor-mas y disposiciones regionales a través de sus órganos de gobierno, así tenemos que el Consejo Regional emite ordenanzas regionales (para asuntos de carácter general, la organización y administración del gobierno regional y reglamentan materias de su competencia) y acuerdos de consejo regional (los cuales expresan decisión sobre asuntos internos, de interés público, ciudadano o institucional o declara voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional); por otro lado la Presidencia Regional emite Decretos Regionales (que establecen normas reglamentarias para la ejecución de las ordenanzas regionales, sancionan los procedimien-tos necesarios para la Administración Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés ciudadano) y Resoluciones Regionales (norman asuntos de carácter administrativo, son de tres niveles: ejecutiva regional, gerencial general regional y gerencial regional). De estas normas, las ordenanzas y decretos regionales pueden impugnarse mediante los mecanismos de acción de inconstitu-cionalidad y acción popular, respectivamente, en la vía correspondiente; respecto a las Resoluciones Regionales pueden impugnarse en vía administrativa y contenciosa – administrativo, con arreglo a ley (referencia: Título III, Capítulo I Régimen Normativo de la LOGR).

Para proporcionar contenido a la gestión regional, los Gobiernos Regionales definen, norman, dirigen y gestionan sus políticas regiona-les y ejercen sus funciones generales (normativa y reguladora, planeamiento, administrativa y ejecutora, promoción de las inversiones, supervisión, evaluación y control) y específicas (en 18 materias, del Art. 47º al 64º LOGR) en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales.

Un punto a resaltar, desde el enfoque administrativo, es que existe la posibilidad de gestión común de los servicios públicos regionales, en caso de existir continuidad de regiones colindantes, dichos servicios deben ser gestionados por Regímenes de Gestión Común en base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar (Art. 71° LOGR), esto puede ayudar en las estrategias de articulación interregional que se han previsto principalmente para posibi-litar la integración territorial (conformación de regiones).

Y también la LOGR, prevé un Régimen Especial solo para el caso de Lima Metropolitana, pues indica que en dicho ámbito provincial las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima (a través de una Comisión Bipartita de Transferencia, según Art. 69° LOGR). Dicha representación del Estado en la jurisdicción de Lima Metropolitana; po-see autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. En ese sentido se ha dispuesto que toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, deba entenderse también hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable (Art. 65º LOGR).

15 Presidido por un Presidente Regional, elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un período de 4 años.

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Nivel de Gobierno Local

El nivel local, desarrolla su acción de representante del Estado en las circunscripciones territoriales provinciales y distritales, considerando también a los centros poblados (Art. 189º CPP); es así que las municipalidades provinciales y distritales como órganos del gobierno local, tienen la suficiente autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, que se circunscribe principalmente a promover el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (Art. 194º y 195º CPP).

Además las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley. (Art. 197º CPP).

La Constitución Política del Perú (CPP), también hace algunas menciones específicas, como es el caso de las municipalidades de centros poblados, la referencia puntual a la Municipalidad Metropolitana de Lima en el sentido que ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima y las municipalidades de frontera las cuales tendrán un régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades. (Art. 198 CPP)

En la Ley de Bases de la Descentralización (LBD), se define a las municipalidades como los órganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del país, con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitución Política, la Ley Orgánica de Municipalidades y dicha ley. Asimismo reafirma que en la capital de la República el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima y que en los centros poblados funcionan municipalidades conforme a dicha ley (Art. 40º LBD).

Respecto a las competencias que tienen asignadas las municipalidades, se le asignan las siguientes: i) competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades distritales y provinciales, sin diferenciar ubicación, población, capacidad de gestión o recursos; ii) competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales y provinciales; iii) competencias exclusivas para las municipalidades pro-vinciales; iv) competencias diferenciadas para las municipalidades con regímenes especiales (Lima Metropolitana y municipalidades de frontera); v) competencias delegadas del gobierno nacional que pueden irse transfiriendo gradualmente mediante convenio; vi) funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de municipalidades; y vii) delegación de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados, incluyendo los recursos correspondientes (Art. 41º LBD).

Para el desarrollo de dichas competencias, se ha establecido competencias exclusivas y compartidas municipales (Art. 42º y 43º LBD, respectivamente); las cuales para su distribución se deberá tener en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades, según la jurisdicción provincial o distrital, precisando los niveles y funciones en cuanto a normatividad, regulación, administración, ejecución, promoción, supervisión y control.

A partir de ello se define a los Gobiernos Locales como entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondien-tes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización.

Este nivel de gobierno se expresa a través de gobiernos provinciales y distritales promotores del desarrollo local. Dichas municipalidades se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo, mientras que las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial (Título Preliminar. Art I y III de la Ley Orgá-nica de Municipalidades – Ley 27972, en adelante LOM).

En ese marco los gobiernos locales, tienen como finalidad representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción, alineado a la finalidad del proceso de descentrali-zación en el Perú. Cimentándose en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado; conforme al criterio de subsidiariedad a partir de lo cual el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por


consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regio-nales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. (Título Preliminar. Art IV y V de la LOM).

La nueva Ley Orgánica de Municipalidades-LOM del 2003, trajo un nuevo rol inmerso para los gobiernos locales, que es la promoción del desarrollo local, que deberán ejercerlos las municipalidades provinciales y distritales con incidencia en la micro y pequeña empresa, a tra-vés de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. Pero, también deben considerar que el proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos; estableciendo las políticas públicas locales teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas en la ley orgánica respectiva. Todo ello, a fin de promover el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la sos-tenibilidad ambiental; debiendo ser permanente e integral, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población (Título Preliminar. Art VI, IX y X de la LOM).

Una de las variables que tiene diversos pareceres por técnicos especializados en municipalización es la referida a los tipos de municipalida-des, donde algunos emplean clasificaciones por factores demográficos, sociales, territoriales, entre otros; pero es importante remarcar que la LOM establece la siguiente tipología general en diferenciar las municipalidades en provinciales (jurisdicción sobre territorio de la respec-tiva provincia y el distrito de cercado) y distritales (sobre el territorio del distrito), reconociendo régimen especial a las municipalidades de frontera (que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zona de frontera) y la municipalidad Metropolitana de Lima (Título XIII de la LOM). Mención especial merece las denominadas Municipalidades de centros poblados, cuya jurisdicción la determina el respectivo consejo provincial, a propuesta del concejo distrital. (Art. 2º y 3º de la LOM). Con respecto a este comentario también debemos tener en cuenta a las denominadas Municipalidades Rurales (Según DS. N° 090-2011-PCM publicado 03 de diciembre del 2011; del total de 1838 municipalidades del país, 1307 son rurales, lo que representa el 71% del total).

Respecto a su organización los Gobiernos Locales, tienen una estructura orgánica compuesta por el Consejo Municipal (órgano normativo y fiscalizador) y la Alcaldía (órgano ejecutivo, ejercido por el Alcalde como representante legal y máxima autoridad administrativa); además se cuenta con órganos de coordinación como son los Consejo de Coordinación Local (Provincial y Distrital) y la Junta de Delegados Vecinales, pudiendo adicionalmente establecerse otros mecanismos de par-ticipación que aseguren una permanente comunicación entre la población y las autoridades municipales. Finalmente es preciso resaltar que cada municipalidad tiene la facultad de organizar la administración de acuerdo a sus necesidades y presupuesto. (Título II de la LOM).

Dicha administración municipal adopta una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, su-pervisión, control concurrente y posterior; debiéndose regir por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, y por los contenidos de la Ley N° 27444- Ley General de Procedimiento Administrativo. En esa línea la estructura orgánica administrativa comprende la Gerencia Municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; debiendo remarcar que a diferencia del Gobierno Regional, cada gobierno local tienen la libertad para definir los demás órganos de línea, apoyo y asesoría que necesiten para el ejercicio de sus competencias de acuerdo a la LOM, de acuerdo a la disponibilidad económica y los límites presupuestales asignados para gasto corriente. (Título III. Capítulo I. Sub capítulo I de la LOM).

Considerando la estructura administrativa adoptada, los gobiernos locales cumplen con la gestión municipal, considerando para esta, que la prestación de los servicios públicos locales pueden ser de gestión directa o indirecta, siempre que sea permitido por ley y que se asegure el interés de los vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal, asegurándose el equilibrio presupuestario de la municipalidad.

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La LOM también establece que los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurídicas nacionales o extranjeras para la ejecución y explotación de obras de infraestructura o de servicios públicos locales conforme a ley (son adoptadas por acuerdo municipal), para dicho fin las municipalidades pueden celebrar convenios de asesoría y de apoyo para el financiamiento con las instituciones nacio-nales de promoción de la inversión. (Art. 32º y 33º de la LOM). Además la gestión municipal deberá contribuir a promover el desarrollo económico de su circunscripción territorial y la actividad empresarial local con criterio de justicia social (Art. 36º LOM).

Otro aspecto ligado a la gestión municipal, es lo relacionado a la actividad empresarial municipal, cuyas empresas se crean por ley a inicia-tiva de los gobiernos locales (acuerdo del concejo municipal), adoptando cualquiera de las modalidades previstas por la legislación que regula dicha actividad y su objeto es la prestación de servicios públicos municipales, bajo criterios que tengan en cuenta el principio de subsidiariedad del Estado. (Art. 35º LOM).

Respecto al ordenamiento jurídico municipal, éste se desarrolla a partir de las normas emitidas por sus órganos de gobierno y administra-ción municipal; así tenemos que el Concejo Municipal emite ordenanzas municipales (para asuntos de carácter general de mayor jerarquía, la organización interna, la regulación, administración y supervisión de servicios públicos y materias de su competencia; también crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley, las cuales en caso de las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia) y acuerdos de concejo municipal (que expresan decisión sobre asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional); por otro lado la Alcaldía emite Decretos de Alcaldía (mediante los cuales se establecen normas reglamentarias y de aplicación de las or-denanzas regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal) y Resoluciones de Alcaldía (que aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo).

En relación a cómo se agota la vía administrativa en este nivel de gobierno se tiene que ello se da con la decisión que adopte el alcalde al respecto (con excepción de los asuntos tributarios); agotada la vía administrativa proceden la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (contra las ordenanzas municipales), la acción popular ante el Poder Judicial (contra los decretos de alcaldía) y la acción contencioso – administrativa (contra los acuerdos del concejo municipal que pueden ser reconsiderados de acuerdo a ley y regla-mento interno del concejo municipal, y también puede ser contra las resoluciones de alcaldía), de acuerdo a lo dispuesto en el Título III. Capítulo II. Subcapítulo I y III de la LOM.

Respecto a los Presupuesto de los Gobiernos Locales, un tema a valorar son los presupuestos participativos anuales (que forma parte del sistema de planificación) como instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción (son aprobados por el Concejo Municipal). Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el Art. 197° de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formu-lación de los presupuestos participativos. (Art. 53º de la LOM).

Cuando se analiza las materias de competencia municipal, encontramos que la LOM establece que el rol de las municipalidades provin-ciales comprende: a) planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial; b) promover, permanentemente la coordi-nación estratégica de los planes integrales de desarrollo local; c) promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales (en base externalidades o economías de escala en ámbito provincial, pudiendo suscribir convenios con las distritales); d) emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conserva-ción del ambiente. Se resalta que para el caso de municipalidades conurbadas16, los servicios públicos locales que sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos servicios entre municipalidades vinculadas. (Art. 73º de la LOM).

16 Concepto de Conurbación, define una extensa área urbana resultante de la unión de varios núcleos urbanos originalmente separados. El término fue acuñado en 1915 por el geógrafo escocés Patrick Geddes en su libro Ciudades en evolución. Con él se hacía referencia a un área de desarrollo urbano donde una serie de ciudades diferenciadas entre sí habían crecido al encuentro unas de otras, unidas por intereses comunes, industriales o de negocios, o por un centro comercial o recreativo común. (Referencia: Enciclopedia ENCARTA).


De acuerdo a la condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones exclusivas señaladas en el Capítulo II del Título V de la LOM (Del Art 78 al 87 de la LOM), con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes: 1) Organización del espacio físico – Uso del suelo; 2) Servicios públicos locales; 3) Protección y conservación del ambiente; 4) Desarrollo y economía local; 5) Participación Vecinal; 6) Servicios sociales locales; 7) Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas. (Art. 73 de la LOM). Por otro lado, debemos considerar que la LOM dispone que la asignación de estas competencias a las municipalidades provinciales y distritales, se realice de manera gradual de acuerdo a la normatividad de la materia, respetando las particularidades de cada circunscripción (De acuerdo a lo que dispone la Segunda y Cuarta Disposición Complementaria de la LOM).

Aprovechamos esta parte para llamar la atención que sólo para el nivel de gobierno local distrital se hace una mención específica al térmi-no de avocación, que indica que ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algún servicio de su competencia, pueden solicitar de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio público. El servicio cubierto no deberá afectar la calidad ni el costo del servicio de la municipalidad demandante. (Art. 77º de la LOM).

Y también como nivel de gobierno, las municipalidades cuentan con un “gran comodín” para el ejercicio de competencias y funciones, pues para cumplir su fin de atender las necesidades de los vecinos, podrán ejercer otras funciones y competencias no establecidas espe-cíficamente en la LOM o leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional. (Art. 87º de la LOM).

Otro aspecto importante que se da en el nivel local, como expresión importante de la descentralización en su dimensión política, es la participación y control vecinal; pues los vecinos intervienen de manera individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la constitución y la respectiva ley de la materia.

Es así que la LOM, por un lado regula aspectos sobre la participación vecinal como el ejercicio del derecho de participación, la iniciativa en la formación de dispositivos municipales (los vecinos plantean la adopción de una norma legal de cumplimiento obligatorio), derecho de referéndum (para que el pueblo se pronuncie con carácter decisorio respecto a la aprobación o desaprobación de ordenanzas regionales; excepto de naturaleza tributaria), juntas vecinales comunales (se constituyen a propuesta del alcalde, de los regidores, o a petición de los vecinos; se encargan de la supervisión de servicios públicos locales, cumplimiento de las normas y ejecución de obras municipales y otros servicios que se indiquen de manera precisa en la ordenanza de su creación), comités de gestión (para coparticipación de los vecinos, para la ejecución de obras y gestiones de desarrollo económico, son establecidos por resolución municipal señalando los aportes de la muni-cipalidad, los vecinos y otras instituciones), derecho de denunciar infracciones y a ser informado, cabildo abierto (instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con un fin específico), participación local del sector empresarial (los empresario, en forma colectiva, participan en la formulación, discusión, concertación y control de los planes de desarrollo económico local); y por otro lado los derechos de control vecinal como la revocatoria (siendo el mandato de alcaldes y regidores irrenunciable y revocable de acuerdo a las normas prevista en la Constitución y la ley en la materia) y la demanda de rendición de cuentas (Título III de la LOM).

Cabe precisar que las municipalidades determinarán espacios de concertación adicionales a los previstos en la LOM y regularán mediante ordenanza los mecanismos de aprobación de sus presupuestos participativos (Décimo Sexta Disposición Complementaria de la LOM).

Municipalidades de Centros Poblados

El nivel de gobierno local se descentraliza internamente a partir de la existencia de las municipalidades de centros poblados, que son creadas por ordenanza municipal que determina su delimitación territorial, régimen de organización interior, funciones que se le delegan, los recursos que se le asignan y sus atribuciones administrativas y económico – tributarias (Art. 128º de la LOM).

Tienen como requisitos previos a su creación; la solicitud de un comité de gestión, no hallarse dentro del área urbana, necesidad de ser-vicios locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento, opinión favorable del concejo municipal distrital, ordenanza municipal

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de creación que de consentida y ejecutoriada. Al respecto, es nula la ordenanza de creación en caso no se cumpla con los requisitos antes señalados (Art. 129º de la LOM) y además se debe considerar que no se pueden dictar ordenanzas de creación de municipalidades de centros poblados durante el último año del período de gestión municipal (Art. 135º de la LOM).

Los concejos municipales de centros poblados están integrados por un alcalde y cinco regidores, elegidos por 4 años contados a partir de su creación; siendo proclamados por el alcalde provincial, ratificando el resultado de las elecciones convocadas para tal fin, de acuerdo a la Ley N° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados. (Art. 130º, 131º y 132º de la LOM).

Respecto a los recursos de los que dispondrán las municipalidades de centro poblado, son los que están obligados a entregar las muni-cipalidades provinciales y distritales, en proporción a su población y los servicios públicos delegados (estos pueden incrementarse por acuerdo de los concejos municipales); dicha entrega se debe efectuar de manera mensual, bajo responsabilidad del alcalde y del gerente municipal correspondiente. Además la delegación de los servicios públicos, puede implicar la facultad de cobrar directamente a la pobla-ción los recursos por concepto de arbitrio que se encuentren estimados al percibir como contraprestación de los respectivos servicios; entendiéndose dicha percepción de recursos como transferencia efectuada por parte de la municipalidad provincial o distrital pertinente, para cuyo efecto, deben rendir cuenta mensualmente de los importes recaudados por dicho concepto. La utilización de todos los recursos transferidos es de responsabilidad de los alcaldes y regidores de los centros poblados (Art. 133º y 134º de la LOM).

Municipalidades Fronterizas

Son aquellas que funcionan en las provincias o distritos limítrofes con un país vecino, por lo cual no puede tener la condición de municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa condición aun cuando pertenezca a la misma región. Dichas municipalidades pueden celebrar convenios y protocolos de integración entre si y con sus similares nacionales, en este último caso con participación del Ministe-rio de Relaciones Exteriores, con el objeto de promover el intercambio de experiencias sobre la gestión municipal y planes de desarrollo conjunto, así como brindar o recibir apoyo financiero y asistencia técnica. Además se ha previsto que estas municipalidades participen de la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo de Fronteras, teniendo como prioridad la implementación de planes de desarrollo sostenido de las fronteras. (Art. 136º, 137º y 138º de la LOM).

Municipalidades Rurales

Hemos podido diferenciar entre municipalidades provinciales y distritales, las de centros poblados y fronterizos; pero además existe una mención aparte para la promoción del desarrollo municipal en zonas rurales, las llamadas municipalidades rurales; definiendo a dichos municipios como los ubicados en capitales de provincia o distritos cuya población urbana no es mayor que el 50% de su población total. Dichas municipalidades tienen a su cargo la promoción del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible. (Art. 139º de la LOM). El listado de las municipalidades rurales se confirma con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros (Novena Disposición Complementaria de la LOM).

Es importante contar con dicho listado para afianzar el rol de cada municipio que tenga la característica de rural. Pues a las municipalida-des ubicadas en zonas rurales, le corresponde competencias de municipalidades provinciales y distritales según corresponda, pero ade-más tiene competencias adicionales relacionadas con la promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental, con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo; en el marco de los planes de desarrollo. Para ejercer dichas funciones, la condición de municipalidad ubicada en zona rural es considerada para efecto de la distribución del FONCOMUN, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas. (Art. 140º, 141º y 146º de la LOM)


La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML)

Es una municipalidad con Régimen Especial otorgado en armonía con el artículo 198º de la Constitución y el artículo 33º de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización; por el cual ejerce competencias y funciones irrestrictas de carácter local metropolitano y regional; ejerciendo jurisdicción exclusiva sobre la provincia de Lima (inclusive sobre las municipalidades distritales de ésta jurisdicción); estableciéndose inclusive en la LOM que para casos de discrepancias generadas por el fenómeno de conurbación provincial, la decisión final corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima. (Art. 151º, 152º y 154º de la LOM).

Para ello, los órganos metropolitanos son el Consejo Metropolitano (conformado por el Alcalde y los regidores), la Alcaldía Metropolitana (órgano ejecutivo, cuyo titular es el Alcalde Metropolitano; cuyas competencias y funciones son en materia de administración económica y financiera, planificación y urbanismo, en materia educativa, cultural y recreacional, en materia de saneamiento ambiental; además de otras estipuladas en el Art. 160º de la LOM) y la Asamblea Metropolitana de Lima (órgano consultivo y de coordinación de la MML, también le corresponde las funciones del Consejo de Coordinación Regional; está presidida por el Alcalde Metropolitano e integrada por los alcaldes distritales y por representantes de la sociedad civil de la provincia según reglamentación emitida por el Concejo Metropolitano); además se prevé órganos de asesoramiento como: 1) la Junta de Planeamiento Metropolitano, la cual asesora en la formulación y evaluación de la planificación del desarrollo integral de la jurisdicción y en la gestión de los servicios públicos a su cargo, presidida por el Alcalde Metropo-litano e integrada por alcaldes distritales, los representantes de las reparticiones públicas, los delegados de las juntas vecinales comunales; 2) la Junta de Cooperación Metropolitana, que asesora en la gestión del desarrollo integral de la jurisdicción a su cargo, presidida por el Alcalde Metropolitano e integrado por los representantes de las organizaciones sociales vecinales y de instituciones de cooperación inter-nacional; y 3) las Comisiones Especiales de Asesoramiento, que son órganos de asesoría ad-honorem constituidos por el Alcalde Metropo-litano en los asuntos que estime necesarios (Art. 153º, 156º, 157º, 158º, 159º, 160º, 162º, 163º, 164º y 165º de la LOM).

Las competencias y funciones metropolitanas especiales son en materia de: planificación, desarrollo urbano y vivienda; promoción del desarrollo económico social; industria, comercio y turismo; población y salud; saneamiento ambiental; transportes y comunicaciones; y seguridad ciudadana (Art. 161º de la LOM). Para dicho cometido, además de beneficiarse de los recursos transferidos y distribuidos por el Gobierno Nacional a las diversas municipalidades; se consideran las rentas metropolitanas especiales como las generadas por el Fondo Metropolitano de Inversiones (INVERMET), así como las empresas municipales y organismos descentralizados que la conformen, el integro de las rentas por concepto del cobro de peaje dentro de su jurisdicción, y las demás que determine la ley. (Art. 166º de la LOM).

Finalmente la adecuada gestión del Estado, cuando este es unitario y descentralizado, se basa en un principio importante denominado subsidiariedad, el cual orienta que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanza mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente; es así que dicho principio supone y exige que la asignación de competencias y funcio-nes a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad. Entonces en la búsqueda de la finalidad de la descentralización (desarrollo integral del país), el estado en sus tres niveles de gobierno podrá coordinar, articular y adecuar mejor sus políticas y planes para un mejor aprovechamiento de sus recursos según su realidad territorial.

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CUADRO1. Cantidad de Gobiernos Descentralizados en el Perú

Nivel de Gobierno Descentralizado Cantidad Jurisdicción

Territorial Observación

Gobierno Regional 26 Departamento

En el departamento de Lima coexisten 3 GR: Lima, Callao y Régimen Especial de Lima Metropolitana

Se puede llegar a desarrollar para jurisdicción territorial denominada Región (a partir de la unión de dos o más departamentos mediante referéndum)

Gobierno Local195 Provincias Denominada Municipalidad Provincial

1643 Distritos Denominada Municipalidad Distrital

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática


En diversos países del mundo los procesos de descentralización se iniciaron bajo el modelo centralista, a partir de aplicar como modalidad de desarrollo, el hecho de transferir competencias y funciones desde gobiernos centrales a gobiernos constituidos mas cerca del ciudada-no denominados como gobiernos subnacionales o descentralizados, como un componente de reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia que se presenta en el Estado.

Eso quiere decir que los procesos descentralizados buscan ser más eficientes que los centralizados; en cuanto a que la división política y jurisdiccional descentralizada responda mejor a las demandas territoriales diferenciadas (de la gestión centralista), ya que podemos inte-grar las preferencias independientemente de sus diferencias territoriales (Se puede seguir el principio de Tocqueville: “todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en un nivel superior”). El único límite sería que los beneficios obtenidos de la descentralización no sean inferiores a los generados por las economías de escala propias de una gestión centralizada, es decir que no acentúen desbalances horizontales o verticales en los niveles de gobierno.

Un aspecto importante es tener en cuenta las formas como ha evolucionado el concepto de descentralización, para ese cometido pone-mos a disposición un gráfico elaborado por Ivan Finot17, en un estudio sobre el proceso descentralización en América Latina.

17 Serie 12 Gestión Pública (ILPES). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Iván Finot (2001)

Capítulo III. El Desarrollo de la Descentralización Administrativa en el Perú

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CUADRO 2. Evolución del Proceso de Descentralización

Rondinelll1989

Bolsier1989

Palma y Rufian1989 Von Haldenwanq Campbell

1991Bennett 1994 +

PNUD 1993Finot

1995, 2000Desconcertación Desconcertación

Delegación a organizaciones funcionales

Descentralización: a organismos con personería jurídica

•Funcional

•Territorial

Desconcertación: a autoridades designadas, definitiva

Descentralización Administrativa:•Función territorial•Delegación

burocrática

•General

Descentralización horizontal

OPERACIÓN:Descentralización Operativa:a procesos administrativos

•Funcional

•Territorial: •a autoridades

designadasDelegación: A autoridades electas.temporal

Principal – Agente:a gobiernos locales

Delegación:a gobiernos locales

•a gobiernos locales

Devolución a gobiernos locales

Descentralización Política:a autoridades electas•Funcional

•Territorial

Descentralización:a autoridades electasdefinitiva

Descentralización Política:

•a gobiernos locales•a organizaciones

representativas

Opción Pública Local:a elecciones locales

Devolución:a gobiernos locales

PROVISIÓN:Descentralización Política:a procesos políticos subnacionales:•comunidades•organizaciones

socialesPrivatización:•a empresas

privadas•a organizaciones

sociales

Privatización:a empresas privadas

Descentralización Económica:•privatización•“desregulación”

Descentralización fuera de gobiernos:•a mercados•a cuasimercados•a ONG’s

PRODUCCIÓN:Descentralización Económica:a la competencia económica

Para abordar la dimensión administrativa del proceso, también tendremos en cuenta el análisis de la descentralización considerando los cambios profundos en términos de movilización de recursos, distribución de competencias y atribuciones, redimensionamiento y reinge-niería de la gestión pública, y modificación de las relaciones entre los tres niveles de Gobierno.

En ese sentido, en este acápite se desarrollará los elementos más significativos de lo que ha significado la dimensión administrativa del proceso desde su inicio en el año 2002. Para una fácil comprensión del desenvolvimiento de dicha dimensión, en adelante abordaremos dos aspectos, uno referido a las evidencias que se pueden constatar con su respectiva valoración y luego de ello, otro sobre la perspectiva que se está desarrollando con lo denominado como gestión descentralizada.

3.1. Evidencias del Proceso de Descentralización en su Dimensión Administrativa.Como hemos acotado anteriormente, la descentralización se presenta en tres dimensiones: política, administrativa y económica. Dichas dimensiones deben generar no solo un marco de autonomías sino también de relaciones para un mejor desenvolvimiento del proceso.


Pues la dimensión política permite que podamos elegir a autoridades regionales y locales las cuales reciben el poder de los ciudadanos (relación entre gobernantes y gobernados) para poder encaminar el desarrollo territorial sobre la base del adecuado ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, es allí cuando ésta dimensión se encadena con la parte administrativa, que es la que define en qué competencias, para qué materias y sobre qué funciones pueden ejercer esas atribuciones, lo cual no queda en eso, porque definida las responsabilidades se hace necesario establecer las necesidades de gasto para analizar la estrategia, para ampliar los ingresos que nos permitan proporcionar recursos a los diferentes niveles de gobierno mediante un sistema de transferencia donde prime la predictibilidad, disminuya la exclusión, priorice la equidad y se genere compensaciones interterritoriales que permita entregar los bienes y servicios pú-blicos con eficacia, eficiencia y calidad en base a un gradual aumento del acceso y cobertura de los mismos; es decir que podamos alinear la dimensión administrativa a la económica donde aparece la descentralización fiscal como componente de cuatro pilares: gasto, ingreso, sistema de transferencia y endeudamiento público.

La descentralización a nivel administrativo en el Perú, descansa en una condición de partida, el ser un Estado unitario y descentralizado, que ejerce su acción hacia el ciudadano a través de tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local; los cuales han tenido y tienen un desarrollo a diversas velocidades y con temporalidades poco coordinadas (principalmente respecto a la emisión del marco legal y lo que ha significado la asunción de competencias compartidas).

Así tenemos que el Gobierno Local (provincial y distrital), antes de iniciado el proceso venía ejerciendo sus competencias con la autonomía administrativa que le daba su ley orgánica de los 80`s; mientras que el Gobierno Regional era recreado con el relanzamiento de la descen-tralización a partir de lo que dispone su LOGR (2003), pero faltando complementar el ordenamiento normativo para organizar al Poder Ejecutivo a un reto como la descentralización, es así, que recién en el 2007 se promulga la LOPE la cual permite encaminar al Gobierno Nacional en la tarea de organizarse, hacer su estructura y definir su funcionamiento en el marco de un Estado unitario y descentralizado (está en proceso culminación las leyes de organización y funciones de ministerios con competencias compartidas; así como las matrices de distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno).

Cuando nos referimos a las diversas velocidades y horizontes con los que se ha desarrollado la dimensión administrativa, señalamos prin-cipalmente lo que ha significado la asunción de autonomía para el nuevo nivel de gobierno que comenzó a operar en el 2003 (Gobierno Regional); pues su propia LOGR establecía las funciones específicas a asumir, las cuales podían ser asumidas a partir de un proceso de acreditación según mandato de su propia ley orgánica.

Esto hacía que el proceso sea vertical, lo cual se acentuó cuando en el 2004 se promulgó la Ley del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales con su reglamento, lo cual estableció parámetros rígidos y con procedimientos donde los que transferían compe-tencias (Gobierno Nacional) con los que recepcionaban (Gobiernos Regionales y Locales) actúan por separado con poco espacio para una relación de gobiernos explícita; esto se reflejaba, pues por un lado se crearon comisiones de entrega de transferencia y por otro comisiones de recepción de transferencia; que no actuaban en espacios comunes, sino en compartimentos separados.

Al respecto se han marcado dos períodos de la aplicación de ley del sistema de acreditación; uno entre el 2004 al 2006 donde se optó por un proceso de acreditación sobre la base de entidades certificadoras (mediante tercerización contratada con recursos públicos) y otra en-tre 2007 al 2009 basado en un procedimiento simplificado que trató de propiciar un papel más activo y horizontal del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales en cada una de las etapas del proceso de transferencia (Sobre certificación, con informes situacionales de ambos niveles de gobierno y con suscripción de convenios marco intergubernamentales; y en relación a la efectivización con un trabajo que permita realizar identificación y cuantificación de recursos con el respectivo desarrollo de convenios de gestión para acompañamiento sectorial en el nuevo ejercicio de lo transferido y que permita hacer seguimiento a la gestión compartida).

Lo más importante es que a la fecha, más del 95% de las competencias programadas a transferirse han sido recepcionadas por los Gobier-nos Regionales, pero como todo proceso deja tareas para continuar abordando como los recursos asociados a las nuevas responsabilida-des, las adecuaciones administrativas de los niveles de gobierno, afianzar todo lo que signifique ejercicio de las funciones con competen-cias compartidas, entre otros. Para dar respuesta a ello se ha proporcionado orientaciones en el D.S. Nº 047-2009-PCM donde se impulsa iniciar el trabajo del desarrollo de la gestión descentralizando, pasando de la transferencia de competencia y funciones al ejercicio de las competencias compartidas y la utilización de la delegación de competencias en la lógica de fortalecer la gestión intergubernamental en beneficio de los ciudadanos.

En ese sentido, podemos decir que la descentralización en su dimensión administrativa ha pasado por 3 hitos (Ver gráfico 5); el primero referido a la desconcentración donde había un solo centro de decisión (Gobierno Nacional, llamado Central) que tenía entes desconcen-

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trados que actuaban en base a una subordinación central que orientaba todos los asuntos de su competencia institucional (a nivel admi-nistrativo, funcional y técnico), a esta etapa pertenece la figura del funcionamiento del Consejos Transitorios de Administración Regional (AÑOS 90s); el segundo relacionado a lo que denominamos descentralización operativa donde ya no solo había un centro de decisión sino que dos, uno con la parte administrativa (GRs) y otro con la responsabilidad funcional y técnica (GN), lo cual se dio cuando se inició el funcionamiento de los Gobiernos Regionales en enero 2003 (pues por ejemplo las Direcciones Regionales estaban adscritas al pliego GR pero funcional y técnicamente dependían del Ministerio correspondiente, un ejemplo de ello es que los Directores Regionales se designaban por concurso sobre la base de una comisión paritaria con representación GN y GR respectivamente); y el tercero referido a la descentralización administrativa propiamente dicha, que se expresa en el ejercicio de las competencias y funciones transferidas, lo cual dota a los GRs de la autonomía administrativa, funcional técnica, sobre la base del cumplimiento obligatorio de las políticas nacionales y sectoriales (de acuerdo al Art. 4º LOPE).

Es así que el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los GRs, ha hecho que estos entes pasen de una descentralización opera-tiva a una administrativamente con plena autonomía (administrativa, funcional y técnica), con lo cual podrán iniciar el ejercicio de dichas competencias con todo el rigor para impulsar el desarrollo territorial de su jurisdicción, pudiendo en ese sentido emitir ordenanzas regio-nales, decretos regionales, resoluciones ejecutivas regionales, directivas, entre otros; a fin de comenzar el camino a un ejercicio pleno de las competencias transferidas.

Eso quiere decir que se está potenciando la articulación de la dimensión política (poder para desarrollar atribuciones) con la dimensión administrativa (asunción de competencias); con lo cual se afianza la descentralización administrativa a partir de la gestión autónoma de las funciones transferidas (en el caso peruano con apego a la consideración de un Estado unitario y descentralizado).

A nivel Municipal: Cuentan con autonomía en desarrollo desde la década de los 80´s

Grá�co 4. Evolución de la Dimensión Administrativa del Procesode Descentralización del Perú (2002-2009), desde el Nivel Regional

D

G

D

Creac.

GRs

+ LOGR

LOGR+

Proc. de

transf.

2002 2004 - 2008 2009� � � � � ..

DGD: Desarrollo

de la Gestión Descentralizada

DESCONCENTRACION

ADMINISTRATIVA

(Ex CTARs)

DESCENTRALIZACION

OPERATIVA

(GRs sin

competencias

transferidas)

DESCENTRALIZACION

ADMINISTRATIVA

(GRs con

competencias

transferidas)

� 95 % de FuncionesTransferidas

Ejercicio Pleno delas Competencias

Transferidas


Pero pasar a un ejercicio pleno de las competencias y funciones transferidas, vislumbra una serie de retos y desafíos como los referidos a recursos asociados, adecuaciones administrativas para desarrollo de nuevos roles, articulación para la implementación de las políticas públicas (nacionales, regionales y locales), el mejoramiento del acceso y cobertura en la prestación de los bienes y servicios, entre otros; para ello una apuesta importante es lo dispuesto en el D.S. 047-PCM-2009 donde se empieza una incidencia sobre el nuevo enfoque rela-cionado al desarrollo de la gestión descentralizada, que analizaremos en los próximos ítems.

Debemos también en virtud a las competencias transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, mencionar que en estos años del pro-ceso se han transferido además fondos, programas, proyectos y activos lo cual está debidamente sistematizado en los Informes Anuales presentados al Congreso de la República por parte del ente encargado de dirigir y conducir la descentralización (antes Consejo Nacional de Descentralización y hoy la PCM a través de la Secretaría de Descentralización). Pero siendo la preocupación de este texto focalizarse en la asunción de competencias y funciones desde una perspectiva general es que dedicamos más énfasis para abordar todo desde una lógica macro del desarrollo de la dimensión administrativa.

En ese sentido, antes de entrar a comentar el nuevo enfoque que está teniendo la descentralización administrativa (a partir del 2009), es preciso señalar que para su ejercicio el Gobierno Nacional y Local cuentan con un “comodín”; pues en el caso del Gobierno Nacional se indica en la LOPE que mientras las competencias y funciones no sean transferidas a los niveles regionales y locales deben seguir siendo ejecutadas por el nivel de Gobierno Nacional y además que aquellas competencias que no estén asignadas a un nivel de gobierno también deben ser ejercidas por el Gobierno Nacional (Cuarta Disposición Complementaria y Art. 4º de la LOPE respectivamente).

En el caso del Gobierno Local, el comodín se da cuando la LOM establece que “las municipalidades provinciales y distritales, para cumplir su fin de atender las necesidades de los vecinos, podrán ejercer otras funciones y competencias no establecidas específicamente en la presente

Grá�co 5. Relación para el Desarrollode la Autonomía Administrativa de los Gobiernos Subnacionales

(+) Atribución(+) Autonomía en el ejercicio

de las funciones

(+) Competencias

Desconcentración

Administrativa

Descentralización

Administrativa

Descentralización

Administrativa

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ley o en leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional” (Art. 87º LOM).

Pero ello no ocurre con el Gobierno Regional, pues en su caso solo puede asumir competencias y funciones que están establecidas en su ley orgánica o en leyes definidas, quedando entonces para un mayor desarrollo de competencias la figura de la delegación de competen-cias del Nacional al regional (por ley de bases de la descentralización) o del Local al regional (por la ley de procedimiento administrativo), pero en ambos casos está condicionado a la voluntad del que se desprendería de la competencia y a un convenio que lo estipule firmado por las partes, lo cual genera un mayor costo transacción.

Lo antes mencionado, genera condiciones de entrada para un ejercicio estatal descentralizado, con más de un centro de decisión con poder para ejercer competencias en territorios que se contienen y que forman parte de un enfoque unitario (es decir el distrito dentro la provincia, la provincia dentro del departamento, el departamento dentro de la región cuando se constituyan y estas contenidas en el país), donde debemos evitar las superposiciones y duplicidad de competencias para que no haya conflicto de competencias y ineficiencia en el gasto público respectivamente. Esto se puede atenuar si se ordena la gestión del Estado con una adecuada legalidad y legitimidad, para un buen gobierno; la hipótesis que se está apuntalando es que ello se puede lograr a partir de debatir el desarrollo de la gestión descentralizada.

La interrelación de la dimensión administrativa con lo político y económico

Existe una relación directa entre las tres dimensiones del proceso de descentralización peruano; es decir la dimensión administrativa, política y económica. A partir de ello, en este acápite presentaremos una explicación sobre las implicancias de la interrelación desde la dimensión administrativa respecto a las otras dos; considerando para ello que el objetivo que tiene el proceso de descentralización pe-ruano a nivel administrativo radica en lograr la Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos, la Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales, y la Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la pres-tación de los servicios (Art. 6º LBD).

El punto de conexión de estas tres dimensiones, está en la generación de las autonomías de gobierno que brinda la descentralización en el caso peruano; debiendo considerarse que en la LBD se establece que “La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas” (Art. 8º LBD). Es así que la autonomía se presenta en tres dimensiones: política, administrativa y económica (Art. 9º LBD); considerando esto, lo avanzado en lo administrativo genera que propongamos lo siguiente:

• Respecto a lo Político; el desarrollo de la dimensión administrativa (a nivel operativo, funcional y técnico en la asignación de competen-cias) está implicando que el gobierno nacional comparta con los gobiernos regionales y locales, la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, lo cual se expresara a nivel de funcionamiento en la libertad para aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo al marco normativo vigente, a la transferencia de las funciones específicas y a la necesidades que les planteen las poblaciones de sus respectivas jurisdicciones; debiendo tener en cuenta evitar los conflictos de competencias a partir del respeto a las autonomías de las que gocen cada nivel de gobierno.

Un elemento vital para un adecuado desenvolvimiento de lo administrativo en la dimensión política; será trabajar de manera concer-tada y consensuada mediante mecanismos legítimos en el desarrollo de una interdependencia estratégica, programática y operativa por intermedio de la rectoría institucional y sobre todo por el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales considerando un trabajo intergubernamental en su identificación , diseño, implementación y respectiva evaluación territorial. Ello contribuirá a que los


órganos de gobierno asuman a través de sus autoridades y decisores un compromiso con la gobernabilidad de sus jurisdicciones y de esa manera se vea beneficiado sus conciudadanos.

• Respecto a lo económico; la vinculación es en lo fiscal, entendiéndose ello como la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anua-les de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

Un primer elemento de interrelación de lo administrativo y fiscal; es lo ya dispuesto respecto a dos principios específicos de la descen-tralización fiscal (según Art. 5º LBD), me refiero a los siguientes: por un lado el principio referido a que las competencias estén clara-mente definidas, para tener una distribución clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes (es decir por ello planteamos que ahora debemos enfocarnos en el ejercicio de las competencias, siendo para ello necesario determinar el desarrollo de la gestión descentralizada).

Por otro lado está lo relacionado al principio de neutralidad en la transferencia de los recursos, el cual establece un programa orde-nado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto. Para clarificar ello se debe trabajar en el costeo del ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno, siendo necesario plantear a partir de las funciones y servicios identificados asociados a estas, los modelos de gestión descentralizada que permitan establecer protocolos de entendimien-to sobre los roles en cada proceso de proveer dichos servicios; lo cual permitirá establecer con claridad la necesidad de recursos para cada nivel de gobierno, en función de la demanda que se tenga dicho servicio en la población y la forma de intervención que propicie la complementariedad sobre la base de la corresponsabilidad como representación del Estado tanto para las competencias exclusivas y delegadas, pero de sobre manera para las competencias compartidas que son las de mayor dificultad en una gestión descentralizada.

Además en el Decreto Legislativo Nº 955 – Descentralización Fiscal, se agrega el principio relacionado a la No duplicidad de funciones,

por la cual la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, deberá ser equilibrada y adecuada para la mejor pres-tación de los servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad de funciones.

La vinculación de pensar juntos lo administrativo y económico (fiscal), nos debe permitir mejorar la asignación del presupuesto pú-blico buscando la eficacia, eficiencia, calidad y equidad en la provisión de los bienes y servicios que como Estado (representado por el nivel nacional, regional y local) se le debe brindar a la sociedad en su conjunto. Hacer ello, es forjar y consolidar una gestión descentra-lizada que dote credibilidad al proceso de reforma de Estado por el que hemos apostado como peruanos al impulsar la descentraliza-ción en el país.

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Siendo el Gobierno Regional un nuevo nivel de gobierno (que se creó con este proceso de descentralización) y estando dotado práctica-mente desde el 2009 con una amplia autonomía administrativa (producto de la transferencia de competencias y funciones); la gestión de dicha autonomía para el caso de competencias compartidas van a generar varios inconvenientes, si no se toma algunas consideraciones en relación a lo orgánico y estructural con el establecimiento de las matrices de delimitación de competencias y funciones (que diferencie las que corresponden a cada nivel de gobierno) y para su funcionamiento con el establecimiento de protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada (que establezca los roles para cada proceso o fase de gestión de entrega de los bienes y servicios públicos que brinda el Estado en el marco de la gestión compartida intergubernamental). Ambos aspectos mencionados están vinculados íntimamen-te, pues los protocolos para una adecuada gestión descentralizada deben responder al marco de funciones que se establezcan en las matrices que las delimiten por nivel de gobierno.

Ahora esto no tiene porque ser estático, eso convierte a la descentralización en una política permanente y dinámica a la vez; siendo nece-sario que al ser una reforma que busca entregar un mejor servicio al ciudadano no solo se trabaje en la adecuación administrativa de cada entidad sino en relevar la gestión de su funcionamiento a partir de una adecuado alineamiento de lo que le toca hacer a cada nivel de gobierno respecto a la entrega de los servicios públicos18 con mayor eficacia, eficiencia y calidad; y de esta manera se contribuye en que la ciudadanía aprecie los beneficios que la descentralización le va generando.

4.1 Los Componentes de la Gestión DescentralizadaEntonces parece pertinente, que al tener servicios que se entregan al ciudadano con participación de más de dos o más niveles de gobier-no, se establezca con claridad lo que llamamos protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada. Para lo cual ya existe compo-nentes establecidos por el D.S. Nº 047- 2009-PCM, en torno a los cuales se propone lo siguiente:

• Inicio del Ejercicio de la Competencia o Función Transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales; este componente sugiere el reto de establecer los parámetros para un mejor inicio de la gestión compartida, para lo cual será importante tener en cuenta los antecedentes que ha dejado para cada caso el proceso de transferencia de dichas competencias al nivel regional, como se venían ha-ciendo centralmente y que implicara hacerlo descentralizadamente, como se establecerá una clara interdependencia entre el nacional, regional y local para que ello nos permita actuar con corresponsabilidad y complementariedad buscando que siempre se beneficie el ciudadano.

18 “servicio de interés público”, toda actividad orientada a satisfacer una necesidad colectiva, para cuya satisfacción resulta indispensable que el Estado, a través de la regulación, garantice que el servicio sea prestado en condiciones de regularidad, continuidad, uniformidad, adaptación tecnológica y a precios razonables; lo anterior a fin de garantizar el permanente suministro del servicio y la igualdad de oportunidades al acceso; condiciones determinantes del desarrollo económico y social. Los beneficios de este tipo de servicios se inscriben en el orden del bien común y favorecen el desarrollo regional con perspectivas de largo plazo. Asimismo muestran un impacto positivo tanto en la inversión y crecimiento económico como en la seguridad y derechos de los consumidores. (Referencia: Anteproyecto de Ley Marco de los Servicios Públicos; Aprobado por la Comisión de Defensa del Usuario y del Consumidor del Parlatino durante la 5ta Sesión Ordinaria en la Ciudad de Panamá, República de Panamá, el 04 Mayo 2006 / La clasificación que se presenta es la utilizada en al ámbito de la Unión Europea, específicamente en el Libro Verde sobre los Servicios de Interés General / http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-el-parlamento-latinoamericano/proyectos/334.html).

Capítulo IV. Nuevo Enfoque: Desarrollo de la Gestión Descentralizada


Ello tendrá como reto de corto plazo, trabajar en identificar la(s) forma(s) como se hace o debe hacerse la gestión descentralizada, a partir de identificar los proceso o fases de gestión del ciclo de producción de los bienes y servicios públicos, contemplando para cada caso los roles de cada nivel de gobierno; tratando de que esto responda a una política nacional que al ser de cumplimiento obligato-rio del nivel regional y local responda a la realidad y diversidad que exige los territorios de dichos niveles de gobierno. Es decir se va tener que aprovechar la sinergia que exige el ejercicio compartido para concertar entre los tres niveles de gobierno el desarrollo de la gestión descentralizada.

Para lo cual además de trabajar en las matrices de distribución de competencias y funciones y en los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada de las competencias compartidas, es necesario entender lo que implica el desarrollo de las políticas públicas en el Perú bajo el enfoque de un Estado unitario y descentralizados con tres niveles de gobierno. Una aproximación gráfica que nos lleve a comprender esto (ver gráfico 7), se propone a partir de entender que un primer nivel es lo relacionado al enfoque territorial (po-líticas territoriales: nacionales, regionales y locales) el cual debe permitir orientar lo dispuesto en el segundo nivel que denominaremos institucional- sectorial (políticas sectoriales y políticas institucionales).

En el nivel territorial, el sustento principal es la interdependencia que se puede generar entre los niveles de gobierno para el inicio de la gestión descentralizada a partir de consolidar la rectoría, las competencias compartidas, la complementariedad y corresponsabilidad para su gestión; lo cual se debe reflejar en las políticas nacionales, regionales y locales. Mientras que en el nivel institucional sectorial el reto será trabajar en la integralidad del enfoque sectorial en base a lo que se necesita en el territorio, utilizando la coordinación horizontal como vínculo de convergencia con el enfoque territorial; esto se expresará en el alineamiento de los proyectos con los pro-gramas y estos con los planes que coadyuven la cumplimiento de las políticas (institucionales y sectoriales).

El desafío mayor está en que el ejercicio de las competencias compartidas se haga sobre la base de una articulación de las políticas públicas que la sustentan; a fin de que exista una clara correspondencia (por ejemplo en que los proyectos y programas locales se complementen con los del nivel regional y estos a su vez con los del nivel nacional) y que ello genere un desarrollo y agregación de resultados que asegure los logros de las políticas locales y estas a su vez las regionales y por ende las nacionales (asegurando el desa-rrollo territorial, fin importante en la descentralización) que refleje un mayor y mejor servicio al ciudadano.

• Seguimiento, Fortalecimiento y Mejoramiento Continuo del Ejercicio de la Competencia o Función Transferidas a los Gobier-nos Regionales y Locales; para el desarrollo de este componente se tendrá en cuenta, que al ser la política pública descentralizada en curso de un proceso desarrollo permanente, conforme se vaya trabajando en analizar el mejor desenvolvimiento del ejercicio transfe-rido, se tendrá que trabajar en tándem en hacer el seguimiento de lo que ya se venga haciendo.

Es decir se deberá trabajar en esta componente sin perjuicio de que se vaya haciendo el anterior componente; lo ideal será siempre tener claro bien lo anterior para luego realizar este segundo componente, pero eso es la teoría. En la práctica hay servicios que no se pueden parar para establecer los esquemas de gestión descentralizada, sino que conforme se ejerzan competencias deberemos ir fortaleciendo y mejorando el ejercicio; pero es justo dejar como recomendación que antes de realizar una transferencia de competen-cias se debe establecer los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada a fin de que cada nivel de gobierno sepa con claridad el rol que va a desempeñar para un adecuado ejercicio de sus responsabilidades (un caso es lo realizado en su momento por el MIMDES hoy Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables - MIMP, para el caso del Programa Integral de Nutrición y los Programas de Protección Social, programados a transferirse a los Gobiernos Locales provinciales)19.

19 Al respecto, se sugiere revisar la Resolución de Secretaría de Descentralización N° 023-2009-PCM/SD que aprueba la Directiva N° 002-2009-PCM/SD “Normas específicas para la efectivización del proceso de transferencia del Programa Integral de Nutrición y Servicio de Protección Social del MIMDES”.

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Por otro lado, para este componente se debe tener en cuenta los Convenios de Gestión suscritos entre los que entregan y recepcionan competencias, que han sido establecidos en el proceso de transferencia de competencias con la finalidad de asegurar el acompaña-miento sectorial (de los Ministerios a los Gobiernos Regionales) en el ejercicio de las competencias transferidas y asimismo obtener información sobre la base de indicadores de gestión asociados a las funciones transferidas para que se analice cómo se desarrolla el ejercicio de lo transferido; a partir de lo cual se pueda proponer el establecimiento de programas de incentivos y de mejoramiento de la gestión descentralizada (lo cual se puede regular mediante directivas de la Secretaría de Descentralización); esto abonaría en conso-lidar la interdependencia que se genera al formar parte de un Estado unitario y descentralizado donde la política nacional y sectorial - sobre todo de competencias compartidas - deba responder a la necesidad regional y local y cuyo cumplimiento es obligatorio por las entidades de los tres niveles de gobierno.

Entonces esta etapa estará desenvolviéndose a plenitud cuando por lo menos para los bienes y servicios que el Estado entrega a los ciudadanos de manera descentralizada (referidas a competencias compartidas) se estén operando en función a los respectivos proto-colos de entendimiento de su gestión descentralizada que se hayan definido concertadamente entre los tres niveles de gobierno; de esa forma se podrá hacer un fortalecimiento y mejoramiento continuo a los gestores de cada nivel de gobierno en base a las necesida-des de los proceso o fases de gestión identificados puntualizando lo necesario para consolidar los roles de cada nivel de gobierno en una lógica que permita hacer un seguimiento dirigido a lograr una mayor eficacia, eficiencia y calidad del servicio que brinda el Estado al ciudadano.

Además es preciso señalar que si bien el desarrollo de capacidades es una tarea constante, con la información que se genere a partir de los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada, el desenvolvimiento de éste componente también se podrá esta-blecer con los perfiles de competencia técnica para un buen estándar del ejercicio e identificar las brechas de capacidades existentes al respecto en el capital humano de las entidades públicas que participan del ejercicio de competencias compartidas y en función a ello dotarles de una adecuado fortalecimiento y mejoramiento de capacidades que permitan cumplir con los fines dispuesto por el Estado en atención a las necesidades y expectativas del ciudadano. Y esto no solo permitirá un abordaje sectorial (desde los respectivos Minis-terios) sino desde instancias rectoras como la Secretaría de Descentralización, Autoridad Nacional de Servicios Civil- SERVIR, Ministerio de Economía y Finanzas, CEPLAN, entre otros, que permita focalizar adecuadamente el nivel y desarrollo de sus intervenciones en este campo.

• Monitoreo y Evaluación Concertados de la Gestión Descentralizada para el ejercicio pleno de la Competencia o Función Trans-feridas a los Gobiernos Regionales y Locales, este componente hay que hacerlo reconociendo el gran vacío que existe en el sector público peruano respecto a la evaluación de políticas públicas en las que se encuentran contenidas las relacionadas a las competen-cias compartidas, pues es en éstas donde menos se ha hecho, por lo reciente de nuestro proceso de descentralización.

Entonces tomemos esto como una oportunidad, pues permitirá pensar mejor en aspectos como: el diseño conceptual y metodológico, la estrategia de implementación, la forma de generar una cultura de la evaluación en los entes públicos, operar de manera concer-tada entre los responsables en cada nivel de gobierno, reducir los costos de transacción de la recolección de datos, establecer los parámetros de medición, entre otros. Todo esto desde la necesidad de obtener información para el análisis de la ejecución territorial de las políticas locales, regionales y nacionales que se correspondan con la entrega de bienes y servicios que se gestionan de manera descentralizada y que están directamente vinculados a las necesidades y expectativas del ciudadano.

Será importante iniciar sobre la base de la experiencia sectorial con enfoque territorial, pero cada vez mas será necesario crear una sinergia a fin de no duplicar esfuerzos (por ejemplo en establecer diferentes formatos que piden la misma información, solo por estar hechos por diversos sectores del GN) y generar una gestión de la información que permita proporcionar datos para mejorar la toma de decisiones en un marco de descentralización que ayude a evitar los desbalances horizontales y verticales que a veces trae como riesgo la gestión descentralizada.

Este monitoreo y evaluación concertado, es importante para generar la interdependencia en la gestión descentralizada; porque por un lado permitirá saber cómo va el cumplimiento de la política nacional a nivel regional y a su vez a nivel local, pero también permitirá


obtener información para mejorar el diseño de las primeras, que aún siendo ello de competencia exclusiva del Nacional, para su for-mulación se debe contar con mecanismos de coordinación con el regional y local de acuerdo a lo que establece la LOPE.

Es decir la hipótesis en cuestión, es que los mecanismos de coordinación se desarrollarán mejor si tenemos un monitoreo y evaluación que genere información sobre el ejercicio de las competencias compartidas, pues en un estado descentralizado, la mayor cantidad de competencias que se ejercen son de carácter compartido y por ende son las que están relacionadas a la gestión descentralizada.

En esa lógica lo planteado permitirá ver en la práctica lo que en las dos anteriores componentes se ha diseñado y mejorado (es decir los protocolos de entendimiento de gestión descentralizada y sus modelos operativos implementados); para así, ir mejorando al Estado en el desarrollo de sus niveles de competencias que deben asumir cada nivel de gobierno y plantear la mejores prácticas guberna-mentales a partir de un reconocimiento de la experiencia práctica y las evidencias positivas que vaya dejando la descentralización, permitiendo que continuamente y donde corresponda se vaya actualizando la entrega de los bienes y servicios bajo la perspectiva de responder a lo que el ciudadano demande.

4.2 Lineamientos para el Desarrollo de la Gestión Descentralizada

Los insumos para abordar esta parte están descritos en dos documentos que fueron emitidos en el 2009, uno es el Informe Anual 2008 sobre el Proceso de Descentralización presentado al Congreso (Junio 2009) y el Plan Anual de Transferencia 2009 (aprobado por D.S. Nº 047-2009-PCM, publicado en julio 2009).

Considerando ello, se pueden abordar las siguientes consideraciones generales para el desarrollo de la gestión descentralizada:

• Para trabajar este enfoque se debe partir de que los actores entiendan que con los avances de la descentralización en su dimensión administrativa, hoy los Gobiernos Regionales y Locales son responsables por el ejercicio de las competencias y funciones sectoriales transferidas; ello marca la necesidad de que las instancias del Gobierno Nacio-nal cambien su enfoque de establecer e implementar las políticas nacionales y sectoriales, haciendo primar en ello lo territorial es decir atendiendo a las realidades y diversidad del nivel regional y local (en éste último hay que considerar el alto nivel de heterogeneidad). Todo esto, debe reflejarse en los protocolos de entendimiento que se proponen para establecer documentadamente lo que implica el desarrollo de la gestión descentralizada (sobre todo de las competen-cias compartidas).

• Entonces deberemos pasar de un ejercicio centralista (un solo centro de decisión) a uno descentralista (dos o tres centros de decisión gubernamentales con autonomía política y administrativa); implicando que el ejercicio de las competencias y funciones transferidas, sea una oportunidad para establecer la adecuada reforma en los roles de los tres niveles de gobierno, en sus relaciones, y arreglos institucionales (lo cual debería estar descrito en los denominados protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada de los bienes y servicios ligados a competencias compartidas); significando ello empezar por las adecuaciones administrativas que cada caso requiera para establecer una capacidad de funcionamiento que permita entregar de manera eficaz y eficiente los servicios asociados a dichas competencias compartidas. Esto se puede lograr a partir de establecer los limites o fronteras de acción de las fases sucesivas con que se desenvuelven las competencias compartidas por los diversos niveles de gobierno; reduciendo el conflicto de competencias y la duplicidad de funciones.

• Ello significará que debemos cambiar de un enfoque sectorial a uno territorial de servicio orientado al ciudadano; esto que siem-pre ha sido parte del discurso, debe ser parte del desarrollo práctico. Es decir primero pensamos en el territorio que tenemos y cómo

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impulsamos su desarrollo (política nacional, regional y local) y luego analizamos cómo generamos la sinergia sectorial para un desen-volvimiento con articulación horizontal y/o vertical (políticas sectoriales adecuadas a la realidad y diversidad territorial). Esto ayudará a generar las interdependencias intergubernamentales que permitan que las metas locales contribuyan a las regionales y estas a su vez a las nacionales; generando información territorial para la toma de decisiones sobre mejoramiento de las políticas nacionales que se traduzcan en políticas regionales adecuadas a su realidad y que éstas sirvan de parámetro para políticas locales que sirvan a los intereses de la diversidad y heterogeneidad existente en este nivel de gobierno (entre lo urbano y rural, entre lo distrital y provincial, entre los de alta y baja densidad y dispersión población; entre otros factores a considerar). Esta amplia diversidad si bien es una virtud como país, representa un desafío para el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas en el Perú.

• Entonces la construcción del desarrollo de la gestión descentralizada debe ser como la construcción de una política nacional, es decir con mecanismos de coordinación con los tres niveles de gobierno, que permita aprovechar la experiencia de cada ente del Estado en el conocimiento de su espacio jurisdiccional para identificar los procesos de gestión compartida y la delimitación de roles por niveles de gobierno, y con este esquema asociado a los servicios predeterminados podamos establecer los respectivos recursos aso-ciados a la producción de estos (costo de producto) buscando mejorar la forma como se entregaban cuando estaban centralizados a partir de repensarlos para una entrega descentralizada. Con esto debemos lograr que la descentralización se convierta cada vez más en algo tangible para el ciudadano.

• Pero para que este enfoque fluya como debe ser; es necesario que el Gobierno Nacional a través de sus Ministerios establezcan y dimensionen su ROL RECTOR20, a partir de sus responsabilidades sobre las políticas nacionales y sectoriales, considerando los intere-ses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales. Esto esta ligado a la gestión descentralizada, porque la rectoría le exigirá al Gobierno Nacional estar siempre un paso adelante en la orientación, normatividad, regulación, supervisión, fisca-lización, entre otros aspectos que coadyuven a mejorar la ejecución territorial de lo que tiene que hacer el Estado (principalmente del nivel regional y local), sin necesidad que ello signifique desaparición de entidades públicas (del gobierno nacional) sino mas bien cam-bio en sus roles, pudiendo significar que inclusive el Gobierno Nacional haga ejecuciones y financiamiento de manera complementaria a lo que hacen ya el nivel regional y local, en el marco de sus corresponsabilidades funcionales y siempre evitando las duplicidades y superposiciones.

• El Desarrollo del papel rector del Gobierno Nacional, deberá llevar en el mediano plazo, a la reforma de la prestación o ejecución de la producción de bienes y servicios públicos; pues los modelos de gestión descentralizada que se implementen irán generando evidencias de buenas prácticas e innovaciones gubernamentales, que permitan establecer mejoramiento y fortalecimiento continuo a la gestión descentralizada.

• La gestión descentralizada debe contribuir al cumplimiento de los principios rectores de las políticas y la gestión regional o lo-cal, como son: participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concurrencia, concordancia de políticas regionales y locales, competitividad e integración terri-torial. Para esto es necesario trabajar arduamente en la articulación horizontal y vertical; en y entre, las diversas instancias de los tres niveles de gobierno.

• Por ello, resulta pertinente tener en cuenta lo que ha definido el marco legal respecto a la gestión descentralizada; cuando establece como herramientas o mecanismos para su desenvolvimiento las Comisiones Intergubernamentales, los Convenios de Gestión y los Convenios de Delegación, y deja la flexibilidad para que se puedan ir generando otros mecanismos más en base a la concertación de las partes involucradas (Gobierno Nacional, Regional y Local).

20 Una línea de trabajo importante al respecto, a manera de ejemplo a replicar fue la constitución de la Comisión Técnica de Rectoría Sectorial del MINSA encargada de planificar y conducir los procesos de fortalecimiento de la capacidad rectora del ministerio (Resolución Ministerial N° 757-2008/MINSA).


4.3 El Desarrollo de la Gestión Descentralizada para la Planificación TerritorialSi bien la gestión descentralizada debe responder a un desarrollo operativo de los servicios a nivel de adecuación administrativa y iden-tificación de costos para analizar necesidades de gasto (que permitirá asociar la parte administrativa a la dimensión fiscal del proceso); se hace necesario que los esfuerzos que se encaminen en esa perspectiva estén alineados a lo que se vaya estableciendo como lineamientos para el desarrollo local, regional y nacional. Pues en el documento de trabajo sobre Lineamientos para el Desarrollo Nacional preparado por Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN, establece como parte de la visión compartida tener un Estado moderno, descentralizado, eficiente, transparente, participativo y ético al servicio de los ciudadanos (esto ha sido ratificado en el Plan Perú 2021, hoy denominado Plan Bicentenario21); lo cual implica que cada nivel de gobierno ejerza su gestión de manera articulada a los fines que como país concertemos para el mediano y largo plazo.

Entonces para asegurar dicho cometido el CEPLAN está proponiendo que dentro de la concepción estratégica como uno de sus ejes el trabajar en un Estado descentralizado al servicio de los ciudadanos y del desarrollo, implicando tener como uno de sus componentes la Reforma de la administración del Estado para mejorar su capacidad de gestión en cada uno de sus niveles. Esta concepción entonces relaciona los esfuerzos que se hagan en el desarrollo de la gestión descentralizada donde participan de manera compartida el Gobierno Nacional, Regional y Local.

Por otro lado, luego de que trabajemos en base a un Desarrollo Nacional planificado, las políticas nacionales y sectoriales deberán res-ponder a dicho Plan Nacional y por consiguiente se deberá buscar la mejor consistencia con los Planes de Desarrollo Concertado a nivel Regional y Local, con el objeto de que se asegure una interdependencia respecto a aplicación descentralizada de las políticas regionales y locales (gestión descentralizada compartida con el Gobierno Nacional según corresponda) considerando los roles de cada nivel de gobierno, que permitan asegurar un desarrollo permanente de la capacidad del Estado para atender de manera continua al logro de los objetivos nacionales sobre la base de un enfoque plurianual (con metas sucesivas anuales) de carácter territorial, que permita ir cerrando brechas en los bienes y servicios que demande la sociedad; lo cual coadyuve a generar las condiciones más apropiadas para impulsar al desarrollo local, regional y nacional.

Es decir tenemos que tener un Estado (Gobierno Nacional, Regional y Local) que responda a las características de desarrollo que nos plan-teamos abordar como parte de los retos que asumamos en la prospectiva tecnológica sobre el desarrollo del país; en esa lógica el Consejo de Coordinación Intergubernamental al ser el ente que tiene por finalidad fortalecer el proceso de descentralización y hacerle seguimiento en tanto Política de Estado, debe procurar que a través de la Presidencia del Consejo de Ministros (quien lo preside) se logre la mayor arti-culación posible con el Plan Bicentenario que impulsa el CEPLAN para asegurar dicho cometido.

Si bien desde el nivel del Gobierno Nacional la tarea estará en trabajar en un adecuado alineamiento estratégico desde sus Planes Nacio-nales en los diferentes ejes temáticos de rectoría que debe corresponderse a sus políticas nacionales y sectoriales con sus planes insti-tucionales (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales, Planes Estratégicos Institucionales y los respectivos Planes Operativos Anuales); el desarrollo de la gestión descentralizada deberá contribuir a que el alineamiento estratégico territorial sea con conexión en lo que se disponga al respecto en el nivel regional y local a partir de los Planes de Desarrollo Concertado y los correspondientes planes temáticos de su competencia en virtud del ejercicio de las funciones generales y específicas descritas en las respectivas leyes orgánicas.

Entonces la gestión descentralizada, deberá responder a través de la ejecución concertada de los procesos y roles que les competa a cada nivel de gobierno para la entrega de bienes y servicios al ciudadano; en lo que se disponga como parte del alineamiento estratégico del desarrollo nacional (CEPLAN y Ministerio del Gobierno Nacional), regional (Gobierno Regional y sus Gerencias Regionales con sus Direc-ciones Regionales) y local (desde sus diversos órganos de gobierno institucional). Es así que los logros (metas) que se hagan desde el nivel local, estarán contribuyendo a los logros programados en el nivel regional y con ello al cumplimiento de las metas nacionales dispuestas a nivel programático y estratégico en el país para consolidar el desarrollo nacional.

21 En el Plan Bicentenario - El Perú Hacia el 2021 (Aprobado por el Consejo Directivo de CEPLAN), el eje estratégico 3: Estado y Gobernabilidad cuyo OBJETIVO NACIONAL es: “Estado democrático y descentralizado que funciona con eficiencia al servicio de la ciudadanía y del desarrollo, y garantiza la seguridad nacional”.

44

Otro tema de aporte que puede tener como desenlace el desarrollo de la gestión descentralizada; está en la retroalimentación que se podrá propiciar a partir de hacer un adecuado seguimiento, monitoreo y evaluación al desarrollo de los diversos modelos de gestión que se apliquen en las diferentes zonas del país (respondiendo sobre todo a la diversidad regional y local existentes); lo cual redundará en el mejoramiento y revisión continua que necesita la planificación territorial, haciendo que lo sectorial se ajuste a las necesidades que deman-de el territorio y logrando que la descentralización coadyuve inercialmente a la legitimidad de las políticas nacionales y sectoriales que necesitan de un amplio consenso para su aplicación por las diversas entidades de representación del Estado en los niveles de gobierno nacional, regional y local.

4.4 La Gestión Descentralizada en un contexto de Presupuesto por Resultados

El desarrollo del enfoque de gestión descentralizada, se inicia en base a una identificación de los servicios públicos que se entregan a los ciudadanos con participación de dos o más niveles de gobiernos, en base a las funciones compartidas dispuestas de acuerdo a lo estable-cido en las respectivas leyes orgánicas. Una vez identificado el servicio, se espera proceder a analizar el ciclo de producción del mismo a fin de establecer los procesos o fases de gestión que contempla hacerlo de manera descentralizada (reformándolo en lo que sea necesario, para dejar atrás un ejercicio centralista y pasar a uno descentralizado) donde será importante indicar los roles de cada nivel de gobierno. Es decir en vez de que exista un solo centro de decisión ahora habrá dos o más que deben actuar con complementariedad y correspon-sabilidad generando interdependencias en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas a las que estén relacionados dichos servicios.

GRÁFICO 6. Consideraciones de Articulación Territorialy Sectorial para la Gestión Descentralizada en el Perú

Política

Regional

Política

Sectorial

Reg.

Política

Nacional

Política

Sectorial

Nac..

Política

Local

Política

Sectorial

Loc.

TERRITORIAL SECTORIAL

Las Políticas Nacionales y

Sectoriales son de

cumplimiento obligatorio

de las entidades del Estado

en sus tres niveles de

gobierno (Ref.: Art 4º de

la Ley 29158-LOPE)

Relación Biunívoca

La Retroalimentación de su

aplicación, debe ser de

utilidad para las relaciones

de gobierno y para

formulación de las

políticas nacionales y

sectoriales (Ref.: Art 49º

LBD y Art 4º LOPE)

Articulación de Políticas

Monitoreo & Evaluación

Del Enfoque

Territorial hacia el

Enfoque Sectorial,

en el marco de

una Gestión

Descentralizada

Alineamiento Estratégico

(Onjeticos Generales y Especí�cos)

Alineamiento de Logros

(Metas e Indicadores)

Políticas(Nacionales - Regionales - Locales)

Planes(Nacionales - Regionales - Locales)

Programas(Nacionales - Regionales - Locales)

Proyectos(Nacionales - Regionales - Locales)

Mo

nito

reo

y E

valu

ació

n

Articulación

Institucional entre las

Políticas y Planes

Nacionales, además

de su incorporación

en los niveles

Regionales y Locales

Relación Biunívoca

Articulación

Institucional entre los

Programas y

Proyectos (Nac. - Reg. -

Loc.); para evitar

duplicidades y

actuar con

corresponsabilidad

y complementariedadElaboración propia


Pero siendo una de las evidencias más importantes en la descentralización administrativa, lo referido a la necesidad de recursos para el de-sarrollo de los servicios en el marco del ejercicio de competencias asumidas; este enfoque de gestión descentralizada antes señalado, pue-de significar la oportunidad para ordenar la gestión intergubernamental generando información a partir del ejercicio de las competencias que permita establecer los parámetros que demanda una gestión por resultados a través de la instrumentalización del presupuesto por resultados. Es decir priorizando la identificación presupuestaria del producto para asegurar que la asignación de recursos posibilite el de-sarrollo de resultados esperados por la población; contribuyendo a generar no solo eficacia sino también eficiencia y calidad en la entrega de los bienes y servicios públicos que demandan los ciudadanos, cubriendo de manera gradual las necesidades de estos relacionadas a acceso y cobertura que le son requeridos al Estado.

En esa perspectiva, desde el 2009 están alineados los intereses y perspectivas que coadyuvan al desarrollo de la gestión descentralizada, por dos entes rectores importantes como son el Ministerio de Economía y Finanzas-MEF (en materia presupuestal) entorno a la gestión por resultados con el presupuesto por resultados22 y la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM (en materia de descentralización) con lo dispuesto para el ejercicio de las competencias transferidas.

Esto se ha reflejado desde los aspectos normativos, en el caso del MEF desde su Dirección General de Presupuesto Público cuando se emi-tió la Directiva Nº 002-2009-EF/76.01, la cual ha sido derogada y mejorada en su enfoque por la Directiva N° 003-2010-EF/76.01 “Directiva General para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público”23 y en el caso de la Presidencia del Consejo de Ministros a través de su Secretaría de Descentralización con la promulgación del Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM que establece las considera-ciones generales para el nuevo enfoque del proceso en lo relacionado a la gestión descentralizada; a partir de lo cual ambas instancias abordan coincidentemente con un mismo enfoque la gestión pública del Estado, es decir mostrando un énfasis en mejorar los servicios que se le brinda al ciudadano.

Respecto a los aspectos procedimentales, en el caso del MEF por haber establecido parámetros para establecer un enfoque presupuestal de producto (bienes y servicios públicos) para resultados con un mayor rigor de aplicación desde el caso de los programas presupuestarios estratégicos y los programas institucionales, habiéndose afianzado mas desde 2012 con los ahora denominados programas presupuesta-les; y en el caso de la PCM cuando considera la vertiente de priorizar en la gestión descentralizada la identificación de bienes y servicios (como productos públicos) para establecer los protocolos o modelos de gestión más adecuados para una gestión compartida interguber-namental evitando la superposición y la duplicidad de competencias, ésta última que tiene que ver con la posible ineficiencia del gasto público por parte de las entidades del Estado.

Un aspecto puntual a nivel operativo que deberá considerarse en la gestión descentralizada desde el punto de vista de meta presupues-taria es lo dispuesto en el numeral 6.3 de la Directiva N° 003-2010-EF/76.01 “Directiva General para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público”, que indica lo siguiente:

“6.3 En el caso de los programas nacionales de carácter sectorial que impliquen la ejecución compartida de metas presupuestarias (como es el caso del Ministerio de un Sector y la Dirección Regional Sectorial correspondiente), el registro de la meta pertinente es efectuado por la entidad del Gobierno Nacional que corresponda. La Dirección Regional Sectorial o el Gobierno Local respectivo que participe en pro-gramas nacionales, formulan las metas presupuestarias correspondientes, previa coordinación con el Ministerio del Sector y la Dirección General del Presupuesto Público”.

22 De acuerdo a Art. 79 de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Público (modificado por la Ley de Presupuesto Público del 2010), se establece que: “79.1. Presupuesto por Resultados (PpR) es una metodología que se aplica progresivamente al proceso presupuestario y que integra la programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, en una visión de logro de productos, resultados y uso eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Estado a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales de asignación del presupuesto público y mejorando los sistemas de gestión administrativa del Estado”.

23 Un ejemplo del enfoque similar de gestión descentralizada y presupuesto por resultados; es lo dispuesto en el numeral 4.3 de la directiva señalada, que establece que: “La meta presupuestaria representa la expresión concreta y cuantificable de los bienes y servicios a ser entregados por el pliego a la población objetivo, como consecuencia del uso de sus recursos establecidos para el año fiscal”.

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Lo antes comentado; se ha venido consolidando adecuadamente con lo dispuesto en la Segunda Disposición Final de la Ley de presu-puesto del sector público para el año fiscal 2010 - Ley Nº 29465 en la que se modifica los artículo 79º y 82º de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, estableciendo lo siguiente:

“Artículo 79.‐ Del Presupuesto por Resultados (PpR)………….79.3 Los programas presupuestales estratégicos se diseñan para enfrentar un problema nacional, cuya resolución está a cargo de una o más entidades del sector público, en los diferentes niveles de gobierno. Las entidades del Gobierno Nacional que deseen formular y proponer programas estratégicos deberán seguir la metodología y las pautas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, cuidando en todos los casos que esta metodología establezca una adecuada coordinación intergubernamental e intersectorial, así como la necesaria vinculación entre el diseño de los programas presupuestales estratégicos y el presupuesto público a través de la Estructura Funcional Programática………”.

“Artículo 82.‐ Los responsables de la programación, formulación, ejecución y seguimiento de los programas estratégicos en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR)

82.1 Los responsables de la coordinación de la programación y formulación de los programas estratégicos son los ministerios y sectores que se establezcan en la Ley de Presupuesto de cada año.Los ministerios y sectores, en coordinación con los pliegos involucrados en la ejecución de los programas presupuestales estratégicos, es-pecialmente los gobiernos regionales y locales, establecen los valores iníciales o línea de base, las metas nacionales anuales y multianua-les en los indicadores de resultados y productos, los estándares mínimos nacionales obligatorios y la estructura de costos requeridos para la prestación de servicios de los programas presupuestales estratégicos. Para ello, aprueban mediante resolución ministerial el diseño de los programas a su cargo.

82.2 Los ministerios y sectores responsables de los programas presupuestales estratégicos, en coordinación con los gobiernos regionales y locales, preparan reportes del avance en la implementación del programa a su cargo, indicando las medidas adoptadas, las acciones desarrolladas para la mejora de la ejecución y los ajustes incorporados en los diseños de los programas presupuestales estratégicos. Estos reportes de avance serán remitidos trimestralmente al Ministerio de Economía y Finanzas y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y serán publicados en sus respectivos portales de transparencia.La Contraloría General de la República verifica los trabajos y productos elaborados por los pliegos en el cumplimiento de la normatividad del Presupuesto por Resultados (PpR).”

En ese contexto es preciso resaltar, que el Art. 79° de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Público – Ley N° 28411, sobre Presupuesto por Resultados, se ha modificado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley Nº 29812-Ley de Presupuesto del Sec-tor Público para el Año Fiscal 2012 (publicada el 09 diciembre 2011, vigente a partir del 1 de enero de 2012), conforme al siguiente texto:

“Artículo 79.- Presupuesto por Resultados (PpR)

79.1 Presupuesto por Resultados (PpR) es una estrategia de gestión pública que vincula la asignación de recursos a productos y resul-tados medibles a favor de la población, que requiere de la existencia de una definición de los resultados a alcanzar, el compromiso para alcanzar dichos resultados por sobre otros objetivos secundarios o procedimientos internos, la determinación de responsables, los procedimientos de generación de información de los resultados, productos y de las herramientas de gestión institucional, así como la rendición de cuentas.

79.2 El Presupuesto por Resultados (PpR) se implementa progresivamente a través de los programas presupuestales, las acciones de seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores, las evaluaciones y los incentivos a la gestión, entre otros instrumentos que determine el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público, en colaboración con las demás entidades del Estado.


79.3 Los programas presupuestales son unidades de programación de las acciones del Estado que se realizan en cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad. Su existencia se justifica por la necesidad de lograr un resultado para una población objetivo, en concordancia con los objetivos estratégicos de la política de Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, pudiendo involucrar a entidades de diferentes sectores y niveles de gobierno.

Las entidades públicas implementan programas presupuestales o participan de la ejecución de los mismos, sujetándose a la metodolo-gía y directivas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público”.

Pero lo más significativo para la gestión descentralizada, que desde el MEF se ha emitido, es lo referido a la gestión del presupuesto por resultados a partir de los programas presupuestales; ello mediante la Directiva N° 002-2012-EF/50.01 “Directiva para los Programas Pre-supuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2013”; en la cual se ha establecido el siguiente capítulo:

Capítulo III. Articulación Territorial de los Programas Presupuestales

Artículo 10°.- Articulación Territorial en los Programas Presupuestales (PP)

10.1 La articulación territorial se define como la integración de dos o más entidades de distinto nivel de gobierno en las distintas fases del proceso presupuestario asociados a un PP. Los PP, como unidad de programación de los recursos públicos, reflejan una articulación vertical al incluir a los distintos niveles de gobierno, según sus competencias, como responsables directos de la provisión de productos o de la ejecución de actividades dentro de un producto de un PP. Dado que un PP es diseñado tomando como punto de partida un Resul-tado Específico, su estructura lógica puede ser aplicable a las entidades de los tres niveles de gobierno. De esa forma, las actividades y los productos de un PP pueden ser ejecutados tanto por entidades del Gobierno Nacional como por los Gobiernos Regionales y Locales en el marco de sus competencias. En estos casos, el responsable de la identificación, diseño y remisión del Anexo Nº 2 “Contenidos mínimos de un Programa Presupuestal” es el Gobierno Nacional. Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales participan en la programación, formulación y ejecución de productos de un PP en el marco de sus competencias y cuando corresponda.

10.2 Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, así como el Gobierno Nacional, en el ámbito de sus competencias, son responsables de la obtención de las metas de Productos en sus ámbitos respectivos.

10.3 En caso los PP estén articulados con más de un nivel de gobierno, la Comisión a la que se hace referencia en el artículo 8° de la presente Directiva, valida con las entidades de los diferentes niveles de gobierno los productos/actividades que corresponden al ámbito de cada entidad. Para tal fin, la Comisión designa a un miembro del Equipo Técnico como Coordinador Territorial del PP, conforme al artículo 11° de la presente Directiva.

Artículo 11°.- Coordinador de la Articulación Territorial

El titular del pliego responsable del PP, formaliza mediante Resolución, la designación del Coordinador Territorial como responsable de la articulación territorial durante el diseño del PP y en las fases de programación, formulación, ejecución, y evaluación del presupuesto. …………

El Coordinador Territorial del PP respectivo, tendrá las siguientes funciones:

a) Coordinar con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que participan en el PP a cargo de la entidad del Gobierno Nacional, en la implementación de los productos, actividades y proyectos inmersos en dicho PP.b) Coordinar con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales involucrados, las metas de producción física y financieras que correspon-den al pliego en el marco de sus competencias.

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c) Colaborar con el seguimiento por parte de la entidad rectora en relación al cumplimiento de las actividades vinculadas a los productos del PP a nivel nacional.d) Coordinar con los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y la DGPP acciones de capacitación, asistencia técnica y acompañamiento para mejorar la gestión del PP y garantizar los resultados del mismo.e) Proponer al responsable técnico del PP un plan de trabajo para la articulación territorial del PP, en coordinación con los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y la DGPP.f) Otras acciones que se consideren necesarias para coadyuvar a la mejora de la gestión del PP.

Artículo 12°.- Coordinador de los Programas Presupuestales en los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales

12.1 A nivel de los Gobiernos Regionales, la coordinación de los productos vinculados a los PP en los que participan dichas entidades, recaerá sobre un equipo liderado por el Gerente de Planificación y Presupuesto o el que haga sus veces en el pliego, al que se le denomi-nará Coordinador Regional. Dicho equipo debe incorporar al responsable del área técnica y al responsable de administración y logística.

12.2 En el caso de los Gobiernos Locales, la coordinación de los productos vinculados a los PP en los que participan dichas entidades, recaerá en el Jefe de la Oficina de Planificación y Presupuesto o el que haga sus veces, al que se le denominará Coordinador Local.

12.3 El Coordinador Regional y el Coordinador Local de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que participan en algún PP, ten-drán funciones de articulación con los demás niveles de gobierno, en las fases de programación, formulación, ejecución y evaluación del presupuesto.

12.4 El Coordinador Regional y el Coordinador Local de los PP deben ser designados mediante Resolución del titular del Pliego, a fin que pueda ejercer sus funciones desde el inicio de la etapa de programación presupuestal………..

12.5 El Coordinador Regional y el Coordinador Local, tendrán las siguientes funciones:a) Proponer al titular de la entidad la priorización de las actividades vinculadas a los productos de cada PP para la fase de programación y formulación del presupuesto.b) Realizar el seguimiento y evaluación del cumplimiento de metas de producción física y financieras del PP a su cargo, en el marco de la normatividad vigente.c) Coordinar con las unidades técnicas sectoriales de la entidad (Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda), el cumpli-miento de las metas de producción física y financiera de las actividades vinculadas a los productos de los PP en su ámbito.d) Coordinar las acciones de adecuación y validación de las estructuras de costo de los productos/actividades a su cargo en el ámbito de sus competencias, incluyendo los requerimientos de adecuación de los insumos a las realidades regionales o locales, según corresponda.e) Elaborar informes semestrales y anuales sobre los avances en los productos y actividades, los mismos que podrán ser utilizados para la evaluación a cargo del pliego en el marco de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.f) Otras acciones que se consideren necesarias para coadyuvar a la mejora de la gestión del PP.

Por estas razones y explicaciones normativas y procedimentales entorno a la gestión descentralizada y la vinculación con el presupuesto por resultados; resulta importante subrayar que se debe seguir articulando esfuerzos en diversos temas que vinculen la mencionada gestión a lo presupuestal, aprovechando el nuevo contexto de los programas presupuestales que propicia una amplia articulación intergubernamen-tal en base a las competencias compartidas; en ese sentido se propone continuar trabajando para que las rectorías de MEF y PCM (vinculada a gestión descentralizada) se generen con sinergia y amplia coordinación, que los procesos metodológicos converjan en una sola línea de acción para una aplicación homogénea por los funcionarios de los tres niveles de gobierno (principalmente en el proceso de programación y formulación presupuestaria de los bienes y servicios gestionados de manera descentralizada), que en base a la gradualidad que demanda la descentralización se haga la priorización concertada entre las entidades de los tres niveles de gobierno de los bienes y servicios públi-cos definidos como productos a abordar en un enfoque de presupuesto por resultados (por ejemplo en los hoy denominados programas presupuestales, con participación de los tres niveles de gobierno), entre otros; buscando a partir de ello mejorar la gestión gubernamental y generar las suficientes evidencias que permitan consolidar la descentralización como pilar de la reforma del estado a partir de la credibili-dad que tenga la población porque sienta que dicho proceso es un medio para mejorar la calidad de vida de sus colectividades.


Para pasar de los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada de los bienes y servicios públicos24 que se desarrollan en el marco de las competencias y funciones compartidas al desarrollo de modelos que se adecuen a la realidad y diversidad regional y local según corresponda, es importante tener en cuenta algunas consideraciones respecto al ejercicio de las competencias transferidas, como:

• La transferencia de competencias al nivel regional o local, que les da la oportunidad de aprovechar con mayor énfasis su autonomía administrativa, debe significar mucho mas que movilizar funciones de un nivel a otro, sino que ahora deben generar servicios en base a una mayor articulación intergubernamental, que se traduzcan en la alineación de la ejecución y respectiva retroalimentación de las políticas nacionales, regionales y locales.

• Ello debe ser una apuesta de flexibilización en los grados de libertad que proporciona la autonomía administrativa en un país unitario, para que la asunción de las competencias compartidas signifique ir reformando la forma de entrega de servicio del Estado al ciudada-no; es decir que en base a la subsidiariedad podamos pasar de un modelo de gestión centralizada (de un solo centro de decisión, des-concentrado o no) a uno descentralizado (con varios centros de decisión, donde prime el enfoque territorial al sectorial); afianzando su sostenibilidad en la interdependencia generada para mejorar continuamente las roles y metas de los distintos centros de decisión (Gobierno Nacional, Regional y Local).

• Entonces es adecuado que se analice los servicios públicos pensando en mejorar su gestión, en el marco de su entrega descentralizada con participación de los diferentes niveles de gobierno, siendo importante lo dispuesto en el D.S. Nº 047-2009-PCM donde se indica que debe hacerse a partir de definir los respectivos ciclos de producción precisando los procesos o fases de gestión que se desarrollan para una gestión descentralizada y precisando para cada uno de ellos los roles de cada nivel de gobierno, a ello denominamos en el presente documento protocolos de entendimiento. El reto será luego ir a un proceso de implantación territorial donde es necesario cumplir con el principio de que responda a la realidad y diversidad regional y local, eso generará diversos Modelo de Gestión Descen-tralizada, esperando que se generen responsabilidades cada vez más compartidas, con decisiones de gobierno mas cerca al ciudadano beneficiario de los bienes y servicios públicos.

24 Tradicionalmente, un bien público es aquel que pertenece o es proveído por el Estado a cualquier nivel: Gobierno central, municipal o local, por ejemplo, a través de empresas estatales, municipales, etc. En general, todos aquellos organismos que forman parte del Sector público. (Referencia: http://es.wikipedia.org/wiki/Bien_p%C3%BAblico)

Los bienes públicos son aquellos bienes que poseen las características de no exclusión y no rivalidad en el consumo. Un bien privado es excluyente porque -por ejemplo- si el consumidor no paga el precio de venta de un par de zapatos que se ofrece en una tienda, entonces no puede usarlos. Del mismo modo, un bien privado, es rival en el consumo en tanto si el consumidor usa los zapatos que compró, nadie más puede usarlos en ese momento. Los bienes públicos, por el contrario, no son excluyentes porque más de una persona los puede consumir a la vez y nadie está excluido de su consumo. Ejemplos son un parque público de acceso gratuito o la luz de un faro. (Referencia: http://www.mef.gob.pe/INFECO/documentos/1INFvme_AsocPublicoPrivadas_2daVersion.pdf )

Andrés Bello escribe -en relación a los “bienes nacionales”- “Si además su uso pertenece a todos los habitantes de la nación, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos”.1 Nótese que en esa definición Bello utiliza dos criterios: la propiedad es estatal, el usufructo es general a los habitantes.(Referencia: Andrés Bello Código Civil de Chile, libro II, título III, art 589)

Capítulo V. Consideraciones y Elementos para la Construcción e Implementación de Modelos de Gestión Descentralizada

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• Estos modelos de gestión descentralizada generarán buenas prácticas gubernamentales, que permitirán en el transcurso de su desa-rrollo retroalimentación y mejora de la gestión de los bienes y servicios respectivos, por lo tanto dichos modelos no deben ser estáticos sino dinámicos y adecuados permanentemente a las necesidades y expectativas de la población. Esto será posible si se enfatiza en un ejercicio compartido de competencias por los niveles de gobierno, bajo los principios de corresponsabilidad y complementariedad.

Enfoque de la Operatividad del Modelo de Gestión Descentralizada: Apoyándose en la Interdependencia

Lo que debe buscar la operatividad en mención es generar interdependencia a nivel administrativo, funcional y técni-co, aprovechando la corresponsabilidad y complementariedad que exige el ejercicio de competencias compartidas y además la obligatoriedad de las políticas nacionales y su correspondencia con las políticas regionales y locales donde prima el enfoque territorial al sectorial. Las reflexiones que podemos imputar a partir del presente grafico (extraído del “Plan Anual de Transferencia 2009”, aprobado mediante Decreto Supremo N1 047-2009-PCM) son las siguientes

Conforme se territorializa el ejercicio de una competencia compartida, el Gobierno Nacional debe ir disminuyendo su presencia en la ejecución territorial en beneficio de una mayor presencia del nivel regional y local, en el marco de la subsidiariedad. Pero a su vez, para poder establecer las políticas nacionales y sectoriales sobre competencias com-partidas en un país Unitario, hay más presencia para su diseño y supervisión del Gobierno Nacional quedando el nivel regional y local como entes que generan información y son parte de la coordinación para dar la mayor legitimidad a lo propuesto al respecto.

Lo antes descrito a nivel operativo, se puede desarrollar en un círculo virtuoso que puede generar la gestión descentra-lizada, dispuesto en 4 relaciones (que se indican en el gráfico): 1) Estrategia de aplicación de las Políticas Nacionales y Sectoriales; 2) Evidencias de la Ejecución Territorial con acompañamiento sectorial; 3) Sistematización de información sobre la ejecución territorial; 4) Retroalimentación para la Política Nacional y Sectorial. Este desarrollo permite generar la interdependencia administrativa, funcional y técnica en la entrega de los servicios públicos.

Respecto a la primera relación denominada estrategia de aplicación de las políticas nacionales y sectoriales (1) ; se puede plantear a partir de una construcción concertada, generando protocolos de entendimiento para la gestión des-

OrientaciónPolíticas

Nac / SectEvaluación

4

13

SECTORIAL

GN

2Información

TerritorialEjecuciónTerritorial

CO

MP

ET

EN

CIA

S

CO

MP

AR

TID

AS

CO

MP

ET

EN

CIA

S

CO

MP

AR

TID

AS

GR GL

TERRITORIAL PROCESOS O FASES DE GESTIÓN


• Es importante resaltar, que este trabajo por desarrollar como parte de la continuidad del proceso de descentralización en su dimensión administrativa, será posible si se hace de manera concertada entre los gestores de cada centro de decisión (gobierno nacional, regional y local); para ello las comisiones intergubernamentales que se han previsto para dicho cometido son estratégicas, para hacer realidad el diseño y enfoque de ejecución que se abordará para el desarrollo descentralizado de los servicios y servicios que brinda el Estado con participación de dos o tres niveles de gobierno debido a su enlace a las competencias compartidas y delegadas.

5.1 La Importancia de la Interdependencia para los Modelos de Gestión DescentralizadaEn el modelo de descentralización peruano, el elemento más importante para generar una interdependencia administrativa, funcional y técnica en el ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno, es lo que indica la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo respecto a la políticas nacionales y sectoriales, cuando por un lado se indica que su cumplimiento es de carácter obligatorio por los gobiernos regio-nales y locales y por otro lado para su formulación establece que ello se hará a través de mecanismos de coordinación con los gobiernos subnacionales en mención.

Otro aspecto que puede afinar dicha interdependencia, serán las matrices de delimitación de competencias sectoriales entre los tres niveles de gobierno, las cuales deben ser elaboradas en el marco de lo establecido en la LOPE y el Decreto Supremo Nº 103-2011-PCM dispuso que la Secretaría de Gestión Pública en coordinación con la Secretaría de Descentralización propongan las normas y directivas ne-cesarias para modificar los procedimientos y metodologías que se han venido aplicando para articularlos con los avances y resultados de la transferencia de competencias y funciones a los Gobiernos Regionales y Locales, dentro del proceso de descentralización así como para garantizar una correcta adecuación de las leyes de organización y funciones, reglamentos de organización y funciones y demás instrumen-

centralizada de los servicios (modelos de gestión) con proceso o fases de gestión y roles definidos para cada uno de éstos por nivel de gobierno (cumpliendo con la definición de competencias compartidas).

Considerando la segunda relación referida a las evidencias de la ejecución territorial con acompañamiento sectorial (2); podríamos indicar que se debe considerar la adecuada articulación con las políticas regionales y locales (así como con las funciones específicas transferidas) y que la implementación de éstas contribuya al logro que busca la entrega de los servicios descentralizados y a partir de ello se pueda construir información que permita hacer seguimiento y monitoreo de la mencionada gestión. Debido a que esto se da para competencias compartidas, ello debe asegurar un acompañamiento del Gobierno Nacional, más aun ahora que se está iniciando con la descentralización administrativa a plenitud.

Luego sobre la tercera relación definida como sistematización de información sobre ejecución territorial (3); debemos resaltar su importancia porque permitirá identificar el comportamiento de las metas locales, regionales y su agrega-ción para el nivel nacional; sirviendo de fuente para analizar los desbalances horizontales y a partir de ello establecer los programas de mejoramiento e incentivos a la gestión descentralizada. Con ello aseguramos hacer una adecuada evaluación de las políticas públicas en cada nivel de gobierno a partir de las cuestiones prácticas de la entrega de los servicios descentralizados.

Finalmente tenemos la cuarta relación que la hemos llamado retroalimentación de la política nacional y sectorial (4); que no es más que comparar los resultados que viene generando la gestión descentralizada con la planificación de la cobertura programada respecto a las políticas nacionales y sectoriales. Dicho contraste con lo ejecutado debe permitir mejorar los enfoques de desarrollo plurianual de las políticas nacionales y sectoriales a fin de que éstas se adecuen verdaderamente a los intereses generales del estado y a la realidad y diversidad regional y local.

52

tos de gestión de los tres niveles de gobierno; considerando además que en virtud de dicho decreto supremo, se aprobó la Directiva Nº 001-2012-PCM-SGP “Lineamientos para la elaboración de matrices delimitación de competencias y distribución de funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias compartidas”

Estas matrices a elaborarse en dicho marco legal y técnico; permitirán contextualizar la organización y estructura que deben desarrollar las instancias de cada nivel de gobierno desde un enfoque sectorial de acuerdo a la materia competencial. Esto se podrá complementar adecuadamente con el desarrollo de la gestión descentralizada, pues ésta aporta el enfoque territorial, el cual prima en un estado descen-tralizado donde se tiene que hacer políticas nacionales, regionales y locales.

Y a nivel de prospectiva, podemos indicar que la interdependencia necesaria para consolidar la gestión descentralizada de manera integral y sistémica se obtendrá cuando no solo avancemos en establecer mejores modelos de gestión descentralizada para cada uno de los servi-cios que brinda el Estado con responsabilidades compartidas de cada nivel de gobierno, sino cuando la planificación del desarrollo terri-torial tenga una completa articulación, es decir que tengamos como país un Plan Nacional de Desarrollo que oriente los Planes Nacionales de las diversas vertientes temáticas, que en conjunto sirvan de referencia para la planificación regional y local (es decir principalmente los Planes de Desarrollo Concertado); porque así las políticas nacionales, regionales y locales estarán articuladas a cada nivel de planificación anteriormente mencionados.

5.2 El Enfoque del Ciclo de Producción para el Desarrollo de la Gestión Descentralizada

Este enfoque lo que trata es de analizar cómo se hace para entregar un servicio, primero desde un enfoque de manera centralizada y a partir de ello analizar como se puede hacer de manera descentralizada, para lo cual se parte de preguntarse cómo es que transformamos los recursos públicos asignados al Estado en servicios entregados a los ciudadanos.

GRÁFICO 7. Enfoque de Ciclo de Producción de Bienesy Servicios Públicos en el Estado (Enfoque Presupuestal)

INSUMOS BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS

PROVEEDOR DE

RECURSOS

ENTIDADES

DE GOBIERNOCIUDADANOS

FO

ND

OS

PRESUPUESTO POR RESULTADOS

PRESUPUESTO

PÚBLICO

INFORMACIÓN DE

DESEMPEÑO

IMPUESTOS+

EVALUACIÓN DE

DESEMPEÑO

=

COSTOS $$$

ITEMES

PRESUP.


La respuesta de dicha transformación, debe ayudar a identificar los procesos o fases de gestión de la entrega de dichos servicios, los cuales al articularse lógicamente entre si establecerán ciclos de producción que permita inducir como se puede mejorar la gestión del desempe-ño del estado, no solo en términos de eficacia sino también de eficiencia y calidad en los resultados que espera del Estado el ciudadano y permita que lo sienta más cercano, al generar un proceso ordenado en el aumento de los recursos públicos orientados a mejorar el acceso y cobertura de los servicios.

Entonces para el desarrollo de la gestión descentralizada, no debemos solo hacer un corte del ciclo de producción de los bienes y servi-cios públicos en tramos según el número de niveles de gobierno, pensando simplemente en que los Gobiernos Regionales y Locales son simples ejecutores del Gobierno Nacional; sino que debe primar las exigencias territoriales que tenemos para entregar al país un servicio que responda a las políticas nacionales (que contienes a las políticas sectoriales) que por su cumplimiento obligatorio subnacionalmente se representarán en políticas regionales y locales.

Por ello es que enfatizamos, que identificar la composición del ciclo de producción debe ser de manera concertada, pues a partir de los procesos o fases de gestión que lo constituyan recién estableceremos los roles por cada nivel de gobierno; pudiendo establecer luego la adecuada asignación de responsabilidades y recursos asociados a éstas para cumplir con las metas programadas a nivel local, que permi-tan cumplir con las del nivel regional y por ende de manera agregada con las del nivel nacional.

De la aplicación de establecer los procesos o fases de gestión entorno al ciclo de producción de un bien y/o servicio público, se logra pasar de una confusión que a veces establece la redacción de las funciones específicas de las leyes orgánicas de los niveles de gobierno (las cuales no se diferencian fácilmente) a una claridad en el rol que debe tener cada nivel de gobierno en lo relacionado al funcionamiento y ejercicio de las competencias asignadas.

En ese sentido el referido ciclo de producción, contribuye a eliminar y prevenir el conflicto de competencias que perjudica directamente al ciudadano por la confusión que promueve respecto a las competencia en la entrega del bien y/o servicio público; constituyéndose dicho conflicto en uno de los problemas más recurrentes en la dimensión administrativa de la descentralización - que tiene por cierto incidencia en lo político intergubernamental y la gobernabilidad institucional - llevando muchas veces a que dichas diferencias se resuelvan mediante el sometimiento de las partes (niveles de gobierno en conflicto) a la jurisdicción del Tribunal Constitucional en su calidad de ente encargado de emitir opinión sobre los conflictos de competencia y en última instancia generar entendimientos por las partes en función a partir de las sentencias que emitan para dichos casos.

Este enfoque del ciclo de producción, no solo servirá para saber el ¿Qué? y el ¿Cómo? de la entrega del bien y servicio público descentrali-zado, sino que permitirá dar respuesta a una mejor metodología de identificación y cuantificación de los recursos asociados para la gestión descentralizada de los mismos e inclusive servirá de referencia para el caso de la delegación de competencias25; con lo cual podremos ir a una asignación predecible de los recursos que tiene el Estado (para cada nivel de gobierno) y además saber para que magnitud de meta nos puede alcanzar lo disponible (incluirá conocer en que estamos gastando lo disponible y mejorar su redistribución). Asimismo en base a la información territorial que tengamos de la aplicación de los modelos de gestión descentralizada, podremos priorizar la asignación de los mayores ingresos que tenga el Estado, bajo una perspectiva plurianual que permita atender a las brechas que se tenga respecto a la entrega de bienes y servicios públicos descentralizados en el marco del respecto a la realidad y diversidad en el nivel regional y local.

25 Se sugiere revisar la Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 059-2009-PCM/SD, que aprueba la Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas Proyectos, Empresas, Infraestructuras y Otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilización de la Delegación de Competencias entre niveles de gobierno, en el marco del proceso de descentralización. Además en cuanto al uso específico de la delegación se ha aprobado la Directiva Nº 002-2010-PCM/SD “Directiva para la Implementación de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralización del Sector Trabajo y Promoción del Empleo”, aprobado por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 218-2010-PCM/SD.

54

Por otro lado, incorporar una metodología basada en el ciclo de producción de los bienes y servicios públicos, marca una oportunidad para reconfigurar su prestación, es decir no solo es un desafío de diseño sino de mejorar las estrategias de entrega expresadas en términos de alinear los intereses de cada nivel de gobierno ayudándonos en la articulación horizontal y vertical. El reto será que entre los niveles de gobierno se organicen adecuadamente para entregar bienes y/o servicios públicos con cobertura y calidad suficientes.

Finalmente, con lo antes dispuesto se podrá trabajar en el desarrollo de capacidades de los tres niveles de gobierno, con la finalidad de reforzar la gerencia del Ciclo de Producción Pública a partir de los perfiles de competencias que el capital humano del Estado necesite para mejorar no solo los objetivos sino también la gestión de los mismos; porque tendremos focalizadas dichas necesidades por cada proceso o fase de gestión en base a los roles que se hayan dispuesto para cada nivel de gobierno. Entonces esto puede servir para todos los entes estatales que tienen que ver con la capacitación en gestión pública (Presidencia del Consejo de Ministros-Secretaría de Descentralización, SERVIR, Ministerios, Gobiernos Regionales y Locales, inclusive instancias universitarias o privadas que desarrollan acciones al respecto) y además se podrá articular la oferta de entidades privadas de capacitación a partir de homogenizar los planes curriculares de maestrías, diplomados, cursos de especialización que estén asociados a la gestión de los bienes y servicios descentralizados, asegurando que todos sumen en la línea de fortalecer la gestión de un Estado que necesita modernizarse oportunamente para estar a tono con los objetivos nacionales, regionales y locales que nos permitan impulsar el desarrollo del país.

5.3 Ruta Crítica para el Desarrollo de los Modelos de Gestión Descentralizada

En este acápite se propone los hitos que puede implicar el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada desde un enfoque gene-ral, con la finalidad de que pueda ser tomado de referencia para el trabajo de cualquier servicio descentralizado que se necesite abordar, pues sus particularidades lo pueden exigir. Estos hitos son:

• Hito 1: Construcción del Modelo General para el Desarrollo de la Gestión Descentralizada (Protocolo de Entendimiento)

Este hito está caracterizado por el trabajo concertado que deben desarrollar los representantes de los niveles de gobierno - según corresponda- para establecer el ciclo de producción del bien o servicio público a abordar, estableciendo claramente los procesos o fases de gestión que lo componen y definiendo los roles respectivos asignados a cada nivel de gobierno en el marco de sus responsa-bilidades que pueden asociarse a sus funciones específicas definidas por su correspondientes leyes de referencia (leyes orgánicas por nivel de gobierno, Ley de organización y funciones, leyes específicas de las materias de las competencias en análisis, entre otras leyes), para lo cual la matriz de delimitación de competencias y funciones será un insumo importante para dicho proceso.

Este trabajo permitirá contar con un protocolo de entendimiento respecto a la gestión descentralizada de los servicios analizados, el cual debe constituirse en un modelo general a partir del cual se pueda ir hacia un análisis específico en cada jurisdicción de los gobier-nos regionales a fin de asegurar se contemple una estrategia de implementación que se articule con la realidad heterogénea y diversa del nivel local en sus respectivas jurisdicciones.

El D.S. Nº 047-2009-PCM propone inclusive que para dicho cometido se conformen comisiones intergubernamentales que tendrían como entregables mínimos: i) la situación actual del servicio en análisis, donde se tendría que valorar información que permita tomar decisiones para pasar de un manejo centralizado a uno descentralizado (es decir con intervención de los niveles de gobierno con competencias compartidas) que busque entregar mejor el servicio al ciudadano; ii) desarrollo de la gestión descentralizada para los servicios elegidos, donde se formularía lo que estamos denominando el modelo general para el desarrollo de la gestión descentraliza-da de los servicios elegidos a parir del cual se haría el análisis específico para su implementación territorial; iii) identificación de costos asociados a los servicios analizados, en este aspecto se debería definir metodológicamente los recursos que se necesitarían a partir de identificar los que actualmente se gastan y con dichos parámetros reconocer las posibles brechas que existan a fin de ordenar de manera priorizada la actual asignación de recursos y proponer recomendaciones para una futura asignación y distribución de mayores recursos para cubrir las brechas identificadas.


Sin perjuicio de estos tres entregables, la comisión intergubernamental en mención puede determinar otros elementos que puedan ser necesarios para el modelo general de gestión descentralizada que se este proponiendo como: arreglos institucionales para la ges-tión descentralizada, programa de desarrollo de capacidades, convenios de gestión, convenios de delegación de competencias, pa-rámetros para el monitoreo y evaluación de la gestión descentralizada, transferencias de mayores recursos asociados a dicha gestión descentralizada, entre otros.

Lo antes descrito será posible abordarlo adecuadamente si el proceso de construcción en mención se hace basado en un proceso de amplia concertación y articulación intergubernamental; para lo cual será importante que las comisiones intergubernamentales cuen-ten con el apoyo y asesoramiento técnico de la Presidencia del Consejo de Ministros (a través de la Secretaría de Descentralización y la Secretaría de Gestión Pública) y el Ministerio de Economía y Finanzas ( a través de la Dirección General de Presupuesto Público).

• Hito 2: Concertación del Proceso de Implantación del Modelo de Gestión Descentralizado

Una vez culminada la tarea de construcción concertada del modelo general de gestión descentralizada de los servicios elegidos; se tiene que iniciar un proceso de implantación de dichos modelos en el plano regional de manera articulada con sus respectivos gobier-nos locales según corresponda, para lo cual se sugiere que en casos de nuevas aplicaciones se establezca la gradualidad adecuada (es decir en competencias en las cuales tanto el Gobierno Regional y Local tengan mínimas o ninguna experiencia de ejercicio anterior).

La concertación en este hito se puede abordar a partir de que los entes del Gobierno Nacional que tengan rectoría en la materia de competencia abordada, primero establezcan la inducción correspondiente sobre el modelo con el equipo técnico del Gobierno Regio-nal a fin de que dicho nivel de gobierno pueda facilitar la coordinación con el nivel local (provincial o distrital) de modo que se pueda establecer los parámetros de ajuste que debe tener el modelo general para una aplicación específica en la respectiva jurisdicción re-gional; con esto aseguramos que los actores gubernamentales regionales y locales entiendan los roles asignados para los tres niveles de gobierno por cada proceso o fase de gestión del ciclo de producción del servicio descentralizado, con lo cual también identificaran los mejores mecanismos de coordinación y articulación intergubernamental para que los modelos se adecúen a su realidad y diversi-dad territorial.

Lo antes descrito permitirá también que se pueda establecer los arreglos institucionales (orgánicos y estructurales) requeridos para que no exista una interfase compleja al pasar de un esquema centralista a uno descentralizado (más aun cuando intervienen los tres niveles de gobierno). Las adecuaciones administrativas deben responder a un cambio estratégico que procure y genere mayor eficien-cia y calidad en la entrega del servicio público descentralizado.

Con estos aspectos identificados, el protocolo de entendimiento se adecuará para un buen desenvolvimiento en el territorio bajo la jurisdicción del gobierno regional y sus gobiernos locales (es decir un protocolo adecuado a lo regional y local: modelo específico de gestión descentralizada para cada jurisdicción regional); y luego ello sea más fácil de institucionalizarse a través de que dicho protoco-lo se encuentre contenido en las políticas regionales y locales respectivas a nivel estratégico, programático y operativo.

Es recomendable que se pueda establecer una programación de la implementación, a fin de que las partes tengan claridad respecto a las tareas preparatorias a desarrollar y lo que implicará el ejercicio de los roles establecidos; con lo cual se podrá prevenir los posibles problemas de arranque que pueda tener el modelo de gestión descentralizado y a partir de lo programado establecer condiciones para el seguimiento de la implementación en mención.

• Hito 3: Inicio de Implementación del Modelo de Gestión Descentralizado validado territorialmente

Con el modelo específico (protocolo de entendimiento adecuado a lo regional y local), se debería proceder con su implementación siendo importante para dicho cometido no solo establecer lo que implicará el ejercicio descentralizado a nivel administrativo, funcio-nal y técnico sino también tener bien identificado los recursos (normativos, presupuestales, humanos y materiales – logísticos-tecno-lógicos asociados) con los que se cuentan para cada proceso o fase de gestión del ciclo de producción del servicio descentralizado de acuerdo a los roles asignados.

56

Para el inicio de la implementación a fin de asegurar un mayor desarrollo de capacidades institucionales; se debería analizar si existe la necesidad de transferir otros recursos o competencias adicionales de un nivel de gobierno a otro, a través de un procedimiento directo (transferencia definitiva) o indirecto (con gradualidad mediante la delegación de competencias), lo cual puede programarse adecuadamente a partir de lo que concerten los niveles de gobierno involucradas.

Además se debe asegurar que exista el acompañamiento sectorial de las instancias que corresponda del Gobierno Nacional, de esa forma se puede cumplir con las políticas en materia de descentralización dispuestas en el Acuerdo Nacional y en instrumentos norma-tivos como el D.S. Nº 027-2007-PCM (Artículo 2, numerales 1.1, 1.2 y 1.326); contribuyendo con la gestión descentralizada en mención.

Otro aspecto importante para inicio de la implementación, es que se asegure una adecuada articulación horizontal al interior de cada nivel de gobierno y también de carácter vertical entre los diferentes niveles de gobierno; consideraciones para el desarrollo de esto lo abordaremos mas adelante.

• Hito 4: Seguimiento y Sostenibilidad del Modelo de Gestión Descentralizado

Una vez iniciada la implementación, la tarea más importante será proporcionar un adecuado seguimiento al servicio descentralizado a partir de lograr que cada uno de los procesos o fases de gestión estén adecuadamente monitoreados (monitoreo concertado) en los roles dispuesto para cada nivel de gobierno, con la finalidad de establecer los incentivos necesarios al buen desenvolvimiento del modelo y en caso existan deficiencias estas puedan ser superadas a través del mejoramiento de la gestión de los diferentes niveles de gobierno; en ambos casos a partir de las evidencias que vayamos recogiendo de la gestión del desempeño de cada área en el ciclo de producción del bien y servicio público que se entrega al ciudadano.

Esto puede permitir que se establezca mejores parámetros para definir el enfoque de programación y formulación del presupuesto por cada nivel de gobierno en años subsiguientes, es decir aprovechando la metodología propuesta por diversas directivas del MEF en cuanto a presupuesto por resultados (con el enfoque de costo por unidad de producto, para determinar productos para resultados en la lógica de generar eficiencia en el gasto público). Lo mencionado se puede enmarcar en la aplicación de lo dispuesto en el numeral 6.4 del Artículo 6º del D.S. Nº 047-2009-PCM27.

La meta principal de dicho seguimiento, sería fortalecer la sostenibiidad del modelo de gestión descentralizado, a partir de la genera-ción de información territorial que alimente la articulación del cumplimiento de las metas regionales y locales coadyuvando a generar datos importantes para la evaluación nacional de lo realizado o ejecutado respecto al servicio descentralizado evaluado; lo cual deberá mejorar los estándares de formulación de las políticas nacionales redundando en el desarrollo de lo regional y local, es decir la inter-dependencia se irá fortaleciendo continuamente.

En esa perspectiva, se logrará dos aspectos importantes, primero los gestores públicos de los diferentes niveles de gobierno tendrán credibilidad para afianzar el enfoque dispuesto a otros servicios que necesiten pasar por un desarrollo metodológico similar para mejorar su forma de entrega a los ciudadanos y por otro lado podremos contribuir a que la población beneficiaria de los servicios descentralizados valore y pueda sentir que se gestiona mejor sus intereses y por consiguiente se podrá convertir en tangible lo que le viene ofreciendo la descentralización.

26 De acuerdo al numeral 1 del Art. 2º del D.S. Nº 027-2007-PCM, se establece: “1.1 Asegurar la pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones y recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, respetando los principios de

subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. 1.2 Delimitar con precisión las funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinación entre los niveles de gobierno, con el fin de determinar la

responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios, que redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y locales.

1.3 Capacitar sectorialmente a los Gobiernos Regionales y Locales, a fin de generar y consolidar una conveniente capacidad de gestión.”27 El Art. 6º, numeral 6.4 del D.S. Nº 047-2009-PCM, establece que: “Una vez transferido las funciones y competencias, los Gobiernos Regionales y Gobiernos

Locales, priorizarán en la etapa de programación y formulación presupuestal de los años subsiguientes, los recursos que garanticen el ejercicio de la función sectorial transferida”


• Hito 5: Mejoramiento continuo del Modelo de Gestión Descentralizado

Este rubro está referido a recoger las mejores prácticas de los modelos específicos desarrollados en el ámbito de lo regional y local res-pectivamente; a fin de establecer aprendizajes para que puedan servir de referencia para mejorar los modelos generales de la gestión descentralizada del servicio respectivo.

Para ello el Gobierno Nacional deberá dedicarse en el marco de su papel rector y responsable del diseño y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales, a analizar de manera concertada con el nivel regional y local según corresponda lo que viene sucediendo con las mejores prácticas gubernamentales (identificando las buenas prácticas), a fin de establecer una retroalimentación que mejore los protocolos de entendimiento con los que se estableció el modelo general de gestión del servicio descentralizado (dispuesto según lo establecido en el hito 1), pues dichos modelos no tienen que ser estáticos mas bien deben someterse a mejoras continuas como parte de que la descentralización tiene como principio, que es permanente y dinámica.

Este hito exigirá, que lo que se defina para retroalimentación de los modelos generales de gestión descentralizada, se aborde en se-siones de la comisión intergubernamental espacio donde se concertó los referidos protocolos de entendimiento, a fin de que cuente con la legitimidad para una adecuada aplicación en cada realidad y diversidad regional y local.

Es recomendable que se pueda establecer a lo largo del desarrollo de los hitos antes dispuestos, un trabajo periódico con la comisión intergubernamental para hacer balances permanentes del desarrollo del modelo de gestión descentralizada, pudiéndose dar cuenta en dicho espacio de las implicancias, problemas, recomendaciones que desde los gestores descentralizados se generan respecto al desarrollo de cada hito planteado.

GRÁFICO 8.Esquema de Desarrollo de los Modelos de Gestión Descentralizada (MGD)

Seguimiento y Sostenibilidad

del MGD(Articulación Institucional, Intersectorial y

transectorial)

Construcción

del MGD(Concertación y

Articulación

intergubernamental)

Concertar la

Implantación del

MGD(respondiendo a la

Realidad y diversidad

regional y local)

Iniciar la

Implementación

del MGD(Construcción

institucional en campo)

Mejoramiento

Continuo del MGD(Monitoreo y evaluación)

COMP. 1: Inicio del Ejercicio de las Funciones

Transferidas

COMP. 2: Seguimiento,

Fortalecimiento y Mejoramiento del

ejercicio de las funciones

transferidas

COMP. 3: Monitoreo y Evaluación

Concertados de la Gestión

Descentralizada para ejercicio pleno

D

G

D

DGD: Desarrollo de la Gestión Descentralizada

1

2

3

4

5

Seguimiento y Sostenibilidad

del MGD(Articulación Institucional, Intersectorial y

transectorial)

Construcción

del MGD(Concertación y

Articulación

intergubernamental)

Concertar la

Implantación del

MGD(respondiendo a la

Realidad y diversidad

regional y local)

Iniciar la

Implementación

del MGD(Construcción

institucional en campo)

Mejoramiento

Continuo del MGD(Monitoreo y evaluación)

COMP. 1: Inicio del Ejercicio de las Funciones

Transferidas

COMP. 2: Seguimiento,

Fortalecimiento y Mejoramiento del

ejercicio de las funciones

transferidas

COMP. 3: Monitoreo y Evaluación

Concertados de la Gestión

Descentralizada para ejercicio pleno

de las funciones transferidas

D

G

D

DGD: Desarrollo de la Gestión Descentralizada

58

Cabe resaltar, que una ventaja desde el punto vista del proceso presupuestario, es que los modelos de gestión descentralizados pueden ser una fuente de información para determinar para futuros ejercicios presupuestales que los servicios asociados a estos modelos puedan llegar a convertirse en programas estratégicos presupuestarios o programas institucionales y a partir de ello accedan a los beneficios de formar parte del presupuesto por resultado.


El desafío de la gestión descentralizada en un Estado unitario; esta en dotar a esta, de un proporcional afinamiento de la articulación gubernamental tanto a nivel horizontal como vertical; por ello en este acápite abordaremos las diversas formas como dichos tipos de articulación se pueden abordar y además la oportunidad que representan para consolidar los modelos de gestión descentralizado. Cabe resaltar que estas relaciones están circunscritas a lo que prevé la Ley de Bases de la Descentralización en su Título VIII cuando indica que se puede establecer relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo entre el gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local.

La articulación gubernamental, se sustenta en el escenario donde surgen las relaciones intergubernamentales “como un marco de análisis para dar cuenta de la compleja realidad que implica la acción pública debido a la interacción que surge entre diversas unidades gubernativas. Una de las definiciones pioneras que se hizo sobre la noción de relaciones intergubernamentales la proporcionó William Anderson en 1960, cuando sostuvo que éstas son “un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación” (cit. Agranoff, 1993: 88)”28.

Desde la experiencia en el modelo peruano se puede aplicar como una noción de la articulación gubernamental a aquella establecida por: “la forma de desarrollar las relaciones intergubernamentales, en base al establecimiento de canales o sinergías interinstitucionales entre las diversas instancias (en y de los diversos niveles de gobierno) que gestionan las políticas públicas; buscando un fin común en el marco del papel del Estado”.

En esa lógica, el desenvolvimiento de la articulación gubernamental puede dividirse en aquella que se genera entre las instancias repre-sentativas del Estado y de la que dichas instancias del Estado hacen con la sociedad.

28 “La construcción del Estado autonómico. Elementos para el debate y la concertación” publicado por la Plataforma Interinstitucional de Tarija integrada por la Universidad Católica, Universidad Autónoma Juan Misael Saracho y la Universidad Domingo Savio, con el apoyo del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la Cooperación Técnica Alemana (PADEP/GTZ). (La Paz Bolivia, Agosto 2010).

Capítulo VI. La Articulación Gubernamental para el Desarrollo de la Gestión Descentralizada

GRÁFICO 9.Desenvolvimiento de la Articulación Gubernamental

ArticulaciónGubernamental

Instancias de los

Niveles de Gobierno

Estado - Sociedad

Relaciones de

Gobierno Horizontal

Relaciones de

Gobierno Vertical

Espacios de Participación

Ciudadana

(Agenda y Gestión)

Fuente: Elaboración propia

60

6.1 Relaciones de Gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental

Las relaciones de gobierno se basan en procesos de construcción, de articulación horizontal y vertical, que se establecen mediante as-pectos formales y no formales, pero que en ambos casos lo que se busca es el logro de un fin común, para su institucionalidad o el mejor desarrollo de sus políticas, planes, programas, actividades y proyectos de interés de sus poblaciones. Las relaciones de gobierno son un elemento que actualmente se utiliza para generar cohesión territorial29, a partir de las capacidades institucionales de quienes intervienen en dichas relaciones.

Bajo dicha consideración analizaremos a continuación como podemos aprovechar la normatividad vigente para la utilización de los meca-nismos e instrumentos que disponen los tres niveles de gobierno para articularse en su propio beneficio y de sus colectividades.

Articulación Horizontal Gubernamental: Lo asociativo institucional

Esta articulación es la que se desarrolla entre las instituciones que representan al Estado en un mismo nivel de gobierno, es decir entre Gobiernos Regionales o entre Gobiernos Locales; la cual es de mucha utilidad para abordar los temas de igual preocupación y aprender de los avances que cada uno dispone, haciendo más efectiva la convivencia territorial y permitiendo que se pueda generar resultados óptimos en la representación del Estado que dichas instancias ostentan, en procura de mejorar el servicio al ciudadano, asegurando que ello implique realizar las actividades con arreglo a la eficacia, eficiencia, simplicidad, predictibilidad, continuidad, rendición de cuentas, prevención, celeridad, entre otros; con lo cual se tendrá un Estado con mayor capacidad de respuesta institucional.

• En el nivel Nacional

En los últimos años ha tomado mucha relevancia la articulación interinstitucional e intersectorial entre las instancias de los diversos min-siterios del Gobierno Nacional, a fin de sumar esfuerzos e intereses competenciales para atender temas que necesitan de una amplia coordinación para aumentar la eficacia, eficiencia y calidad en la entrega de bienes y servicios públicos. En dicha perspectiva se han aumentado la incidencia de esto en el diseño e implementación de las políticas públicas nacionales y sectoriales a través de espacios institucionalizados en calidad de comisiones interinstitucionales (como son las comisiones formales a las que suelen denominarse comi-siones multisectoriales en el marco de lo que dispone la LOPE; asi como las comisiones para la implementación, seguimiento, monitoreo y evaluación de ciertas políticas y planes nacionales y sectoriales que las suelen institucionalizar a través de los Decretos Supremos o Leyes que aprueban dichas políticas o planes).

• En el nivel regional

Una primera relación de articulación horizontal es inducida para la integración territorial con el objetivo de constituir regiones, dispo-niéndose en la Constitución Política que dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí, los cuales se determinarían por Ley (Art. 190º CPP). Es así que la LOGR define relaciones de coordinación y cooperación entre los gobiernos regionales, orientados al proceso de integración y conformación de regiones y coordinación de espacios macrorregionales (Art. 7º de la LOGR); para lo cual dichos gobiernos deben considerar su gestión orientándola a la formación de acuerdos macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva (numeral 14, Art. 8º de la LOGR).

29 El concepto de cohesión territorial va más allá de la idea de cohesión económica y social tanto ampliándola como reforzándola. Desde el punto de vista de la política, el objetivo es ayudar a lograr un desarrollo más equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia tanto de las políticas nacionales y sectoriales que tienen una repercusión territorial como de la política regional y local. El objetivo también es mejorar la integración territorial y fomentar la cooperación interterritorial entre sus diversas jurisdicciones regionales y locales. (Referencia: V Congreso Internacioal de Ordenación Territorial. Mesa Redonda 1 “Los Grandes Desafíos Territoriales de Europa”. Noviembre 2007- España. Joaquin Farinós Dasi. Departamento de Geografía /Instituto Intruniversitario de Desarrollo Local. Universidad de Valencia)


Uno de los mecanismos de articulación horizontal del nivel regional más usado, es el denominado Juntas de Coordinación Interregional - JCI, que se forman de acuerdo a ley a iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de Descentralización (hoy Secretaría de Descentralización – Presidencia del Consejo de Ministros). Los Gobiernos Regionales podrán establecer por común acuerdo, dichas Juntas de Coordinación Interregional como espacios de coordinación de sus proyectos, planes y acciones conjuntas (de carácter interregional), las cuales se materializan mediante convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integra-ción y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.

Cabe precisar que a partir de la emisión de la Ley N° 28997 las Juntas de Coordinación Interregional están integradas por dos o más Gobier-nos Regionales, e incorporan a los gobiernos locales provinciales de los departamentos integrantes, como parte de la democratización de este espacio, convirtiéndole ya no solo de articulación horizontal sino también vertical (aunque no está bien definido el papel de estos gobiernos locales).

Esta modificación normativa se incorporó en la Ley N° 28274 - Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (LIIyCR), en la cual se establece como objetivo de la JCI la gestión estratégica de integración para la conformación de regiones sostenidas y la materialización de acuerdos de articulación macrorregional, mediante convenios de cooperación dirigidos a conducir los proyectos pro-ductivos y de servicios, y a alcanzar su integración para la conformación de regiones. Estas JCI se formalizan a partir de la comunicación del acuerdo de los Gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales a la Presidencia del Consejo de Ministros para su respectivo reconocimiento e inscripción de la misma. (Art. 3º y 4º de la LIIyCR)

En la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones – Ley N° 28274, establece que además de las funciones señaladas en el Art. 91 de LOGR; las JCI entre las funciones que ejercen en el ámbito de las jurisdicciones de los Gobiernos Regionales involucrados tenemos a: 1) Definir plan y estrategias para la integración que conduzcan a la conformación de regiones; 2) Promover, diseñar y gestionar los proyectos de inversión productiva e infraestructura económica y social necesarios para la consolidación de la articulaciones econó-micas; 3) Elaborar planes de desarrollo estratégicos de competitividad y de promoción de la inversión regional, celebrar convenios con el sector privado y constituir agencias de promoción de inversiones; 4)Administrar los recursos asignados para la ejecución de proyectos integradores de alcance interregional; y 5) Vigilar la implementación de los planes de ordenamiento territorial en cada Gobierno Regional. Para cumplir con dichas funciones se establece que la JCI tendrá una presidencia colegiada y contará con una Secretaría Técnica (Art. 5º, 6º y 7º LIIyCR).

Por otro lado, las JCI tienen incentivos que han buscado mejorar su funcionamiento en el cumplimiento de sus fines y operación, estos son: presupuesto interregional, beneficios del Fondo Intergubernamental de la Descentralización (fondo absorbido por FONIPREL30, por lo cual tienen una consideración especial como asociación de gobiernos regionales), financiamiento de COFIDE, incentivos a la inversión, otras fuentes de financiamiento (monto de asignación en la ley de endeudamiento cada año), capacitación y asesoría, así como asesoramiento técnico especializado (Capítulo II, del Título II de la LIIyCR).

Las JCI como se ha podido apreciar tienen una fuerte presencia e importancia para la integración territorial, pudiendo en ese sentido presentar propuestas de iniciativas de conformación de regiones para iniciar un proceso de aprobación que debe terminar validado y aprobado por referéndum por las poblaciones involucradas; para lo cual deberá tener el acuerdo de sus integrantes. (Art. 16º de la LIIyCR).

Teniendo en cuenta la gestión regional como otro ámbito de articulación, para su formalización e institucionalización podemos considerar que los Gobiernos Regionales promueven y apoyan las iniciativas de conectividad e intercambio de información y experiencias de gobier-no valiosas para la gestión, entre estos, haciendo uso de las herramientas tecnológicas disponibles. (Art. 32º de la LOGR).

Analizando lo dispuesto sobre articulaciones interregionales en la LOGR, vemos que se indica la posibilidad de darse dicha articulación horizontal para la gestión común de los servicios públicos regionales, en caso de existir continuidad con regiones colindantes, para dicho fin deben ser gestionados por Regímenes de Gestión Común en base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar. (Art. 71º de la LOGR).

30 El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL; es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar Proyectos de Inversión Pública (PIP) y estudios de preinversión orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica, que tengan el mayor impacto posible en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país. De acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 29125 - Ley que establece la implementación y el funcionamiento del fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL.

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En esa lógica se establece por ley que a iniciativa del Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de Lima Metropolitana y/o promovida por el Consejo Nacional de Descentralización (hoy Secretaría de Descentralización) se crearán Comités de Coordinación Interregional, como órganos intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e in-versiones interregionales (Art. 70º de la LOGR). Esto que la Ley nos da como ejemplo para el caso de Callao y Lima Metropolitana, en virtud del Art. 71º de la LOGR (antes mencionado) se puede extender en términos parecidos para otros gobiernos regionales del país y teniendo los esfuerzos que se vienen ya haciendo en ese sentido31.

• En el Nivel Local

Respecto a la articulación horizontal en el nivel local, tenemos como expresiones más importantes al asociativismo municipal y a la progre-sión institucional de éstas al nivel público en lo que la ley denomina mancomunidades. Diferenciándose en que las primeras están regidas por el código civil, mientras que las segundas son entidades de derecho público de acuerdo a Ley.

Sobre asociativismo municipal, este se ha venido dando desde los años 80, principalmente para aumentar su capacidad de presencia como nivel de gobierno y abordar temas de interés conjunto como los institucionales (por ejemplo en gestión municipal y de competen-cias similares) o territoriales (por ejemplo manejo de cuencas e impulso al desarrollo económico). Bajo dichas consideraciones se han dado asociaciones conformadas por municipalidades distritales y provinciales de diversas envergaduras así tenemos interdistritales, interpro-vinciales, interdepartamentales, departamentales, nacionales.

Estas evidencias plantearon un reconocimiento importante en la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades - LOM aprobada en el 2003, donde se resalta el papel de estas asociaciones, cuando se establece que las municipalidades tienen como órgano representativo a una o más asociaciones de municipalidades que se constituyen conforme a las normas establecidas en el Código Civil (Art. 125º de la LOM). Como mención especial, tenemos que la LOM 2003 mantuvo la vigencia de la Asociación de Municipalidades del Perú – AMPE, en concordancia con el Art. 125º de ésta (Vigésimo Cuarta Disposición Complementaria de la LOM).

Las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios; desenvolviéndose con respeto mutuo de sus competencias y gobierno (Art. 124º de la LOM).

Esta relación ha tenido su mayor nivel de desarrollo como expresión de un papel público, en las mancomunidades, las cuales tienen un papel importante en la descentralización, pues la Ley de Bases de la Descentralización cuando proporciona orientación sobre asignación de competencias a las municipalidades indica que entre las competencias asignadas están las funciones de competencias ejercidas en mancomunidades municipales (Art. 41º de la LBD); ello dejó una gran ventana de oportunidad para desarrollar esta forma de articulación horizontal que ha tenido una formalización específica a través de la Ley N° 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su modificación por Ley N° 29341 (LMM y su modificatoria).

La Mancomunidad Municipal en el Perú, nace del acuerdo voluntario de dos o más municipalidades, colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios al ciudadano (Art. 2º de la LMM). Esto ha sido complementado legalmente disponiendo que la Mancomunidad sea considerada una entidad pública32. (Art. 5º modificado de la LMM).

Las municipalidades que se asocien entorno a la mancomunidad, se regirán por los principios de integración, pluralismo, concertación, desarrollo local, autonomía, equidad, eficiencia, solidaridad, subsidiariedad y sostenibilidad (Art. 3º LMM); en base a ello se vinculan para abordar objetivos como: 1) promocionar y ejecutar proyectos conjuntos; 2) ejecutar acciones, convenios y proyectos conjuntos; 3) elabo-rar, gestionar, promover e implementar proyectos ante entidades nacionales e internacionales, públicas y/o privadas, que busquen y aus-picien el desarrollo económico, productivo, social y cultural; 4) Procurar mejores niveles de eficiencia y eficacia en la gestión de los gobier-nos locales; y 5) desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntas de desarrollo de capacidades, en convenio con universidades y entidades educativas públicas y privadas. (Art. 4º de la LMM). Estos objetivos tendrán en cuenta los Planes de Desarrollo concertado de los municipios involucrados y de los respectivos gobiernos regionales a los que pertenecen dichos municipios (Art. 7º de la LMM).

31 Esto se ha hecho para el caso de inversiones en la emisión del D.U. N° 051-2009 (sin hacer mención a esta normatividad).32 Art. 1º de la Ley N° 29341, que modifica el Art. 5 de la LMM, estableciendo que: “La Mancomunidad Municipal constituye una entidad pública que se

encuentra sujeta al Sistema Nacional de Presupuesto y los otros sistemas del Estado”


Para incentivar la conformación de estas mancomunidades, se ha establecido que estas gocen de los siguientes incentivos: prioridad de evaluación de los proyectos de inversión pública de alcance intermunicipal; prioridad en el Plan de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para la obtención de acreditación para transferencias de programas sociales y funciones sectoriales; la posibilidad de com-prometer recursos determinados (canon y sobrecanon, regalías, FONCOMUN y renta de aduanas) para financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de alcance intermunicipal; los proyectos elaborados por mancomunidades distritales y provinciales serán considerados en el presupuesto participativo de la municipalidad provincial y gobierno regional al que pertenecen respectivamente (para este cometido estas últimas destinan parte de sus presupuestos participativos a las mancomunidades de su ámbito, según Art. 10º de la LMM); prioridad en la jerarquía y ponderación para la asignación de recursos del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) creado por Ley; recepción de apoyo de universidades de la región cuando requieran asistencia técnica y desarrollo de capacidades , con cargo al ingreso producto de regalía minera y canon (Art. 8º de la LMM y su modificatoria por Ley N° 29341). Además la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI prioriza las solicitudes sobre proyectos de cooperación técnica internacional pre-sentado por las mancomunidades (Art. 9º de la LMM).

Una indicación especial de articularse horizontalmente entre municipalidades, es cuando ello se da a partir de las municipalidades co-nurbanas, pues se establece que estas deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de servicios públicos locales (Art. 73º de la LOM).

Articulación Vertical Gubernamental: Oportunidad de Mejorar el Estado desde un enfoque Intergubernamental

Esta articulación se hace necesaria para coadyuvar a la parte del proceso de descentralización que tiene que ver con la adecuada separa-ción de competencias y funciones y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.

Es por ello que resulta pertinente mencionar lo establecido en el marco normativo en cuanto a relaciones intergubernamentales, así tene-mos que el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades (numeral 49.1 del Art. 49º de la LBD). Esto se reafirma en lo establecido en artículo V sobre principio de organización e integración del Título Preliminar de la LOPE, cuando se indica que las entidades del Poder Ejecutivo coordinan y cooperan de manera continua y permanente con los Gobiernos Regionales y Locales en el marco de la ley y la Constitución Política del Perú (CPP).

Dichas relaciones tienen como principal instrumento de institucionalización los convenios, los cuales tienen diferente denominación como convenio de colaboración mutua y recíproca (numeral 49.2 del Art. 49º de la LBD), convenio de cooperación (Art. 10º de la Ley 28273- Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales), convenio marco intergubernamentales y convenios de gestión (Directiva de Transferencia de la Secretaría de Descentralización, dispuestas en el marco del Art. 49 de la LBD y la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales). Otro de los instrumentos que también se utiliza es la comisión intergubernamental33, como mecanismo de coordinación para diversos temas, siendo importante mencionar algunos aspectos puntuales desde un sustento normativo de aplicación, así tenemos por ejemplo: formulación de políticas nacionales y sectoriales (Art. 4º LOPE), formas de coordinación para transferencia de competencia y funciones (Art. 5º LOPE), desarrollo de la gestión descentralizada (según Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM), entre otros.

Sobre la utilización de las relaciones que se establecen para la articulación intergubernamental como son: coordinación, cooperación y colaboración; tenemos como una importante y amplia referencia de aplicación a lo desarrollado en la experiencia de descentralización española34, a partir de la cual proponemos a continuación parámetros similares para una adecuada definición que responda a las caracte-rísticas gubernamentales del modelo peruano. Así tenemos:

33 Estas formas de comisiones se diferencian por sus fines, de las establecidas en el Título IV, Capítulo II de la LOPE -Ley N° 29158.34 Las relaciones de gobierno en el modelo de descentralización español se inicia por la coordinación, la cual debe ser entendida como “la fijación de

medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades (de diversas Administraciones públicas) en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema” (Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1983, de 28 de abril, cuya doctrina reiteran otras muchas posteriores.)

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• Coordinación: mecanismo para generar acuerdos intergubernamentales, que se derive del ejercicio de la correspondiente competen-cia (Preponderantemente el enfoque de Rectoría del GN, el Estratégico- Articulador del GR y Operativo-Provisión del GL; en base a la subsidiariedad). Implica la creación de instrumentos que permitan articular las actuaciones de los diferentes niveles de gobierno; con lo cual se busca hacer posible la información reciproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta en el ejercicio de las competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema de gestión pública de un Estado Descentralizado.

• Colaboración (apoyo mutuo): Basada en el “deber”, siendo necesaria para el buen funcionamiento del Estado y en este caso el servicio a los ciudadanos (Apoyo Reciproco y bilateral). Se utiliza cuando lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo puede hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables sino complementarias.

• Cooperación: Se refiera a una forma de relaciones, en el ejercicio y desde el respeto de las respectivas competencias de los tres niveles de gobierno (esto se mejorará con aprobación de las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios ligados a competencia compartidos, esto en el marco del cumplimiento de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo). Por lo general debe ser acordada entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Descentralizados (regional y local), buscando desarrollarse a partir de modelos flexibles y adecua-dos de convergencia, que disminuyan la conflictividad entre los niveles de gobierno los cuales deben guiarse por una común lealtad en su calidad de entes que ejercen la representación del Estado en sus respectivas jurisdicciones. En el Perú se han venido usando principalmente para asegurar el desarrollo de capacidades a partir de la capacitación y asistencia técnica en temas de ejercicio de las competencias compartidas.

En esa lógica en el desarrollo de la Descentralización en España, se ha logrado diferenciar estas acciones (cooperación, colaboración y coordinación) en su tratamiento intergubernamental, lo cual podemos tomar como información de referencia para su análisis de aplica-ción en el caso peruano. A continuación trataremos de proyectar los diversos modelos de instrumentos de Coordinación, Colaboración y Cooperación que se han aplicado en la mencionada experiencia española al actual modelo de descentralización peruano, en esa perspec-tiva se tiene:

1) Los Convenios que formalizan los mecanismos de Cooperación y Coordinación, se pueden clasificar en el caso peruano según los sujetos institucionales de los tres niveles de gobierno que los suscriben y se pueden determinar en:

Convenios Horizontales, son los que se desarrollan entre las entidades de un mismo nivel de gobierno y se utilizan para la gestión y prestación de servicios propios de dicho nivel de gobierno y asimismo para la suscripción de acuerdos de cooperación que no incluyan los anteriores. (Ejemplo de utilización: convenios en mancomunidades).

Convenios Verticales, son los que se desarrollan entre el Estado y los gobiernos descentralizados (Gobiernos Regionales y Locales). Así dichos convenios verticales, los podemos agrupar en función al grado de extensión de la línea de cooperación, o según el grado

de continuidad de la línea de cooperación, o según el contenido de los compromisos que se desprendan de lo acordado en torno a efectivización de las transferencias de competencias y funciones. Entre ellos se podrán plantear las siguientes modalidades:

Protocolos Generales, se limitan a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada nivel de gobierno, en cuestiones de interés común o para fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial; lo cual puede beneficiar el desarrollo de la gestión descentralizada.

Convenios Marco y Convenios Ordinarios (son los más usados, de carácter intergubernamental en el modelo español), estable-cen compromiso para las partes, determinados y exigibles; para finalidades que pudieran regularse como: el intercambio de información, la prestación de asistencia técnica, procedimientos de coordinación, utilización de instalaciones o medios técni-cos, la gestión de equipamientos, la construcción de infraestructuras o la financiación de programas de cooperación. Pudiendo ello, aplicarse al modelo peruano para mejorar la complementariedad y corresponsabilidad en la gestión descentralizada de las competencias compartidas.

Convenios de Encomienda de Gestión, serían para realizar el encargo de gestión entre órganos y entidades de distintas insti-tuciones (con diferentes ejecutoras). Esto en el Perú se puede aplicar como parte de la implementación de mancomunidades y juntas de coordinación interregional en su relación con entidades del Gobierno Nacional.

Convenios para la constitución de Consorcios, esta modalidad puede ser prevista ante la posibilidad de que las entidades de


los tres niveles de gobierno, requieran constituir entidades con personalidad jurídica propia, siendo un caso relacionado a la co-gestión intergubernamental de servicios como la salud y la educación.

Conferencia Sectorial, son utilizados para definir órganos de cooperación en los que el Gobierno Nacional y los Gobiernos Subnacionales (caso de Comunidades Autónomas en España cuyo símil son los Gobiernos Regionales en Perú) se encuen-tran representados al máximo nivel; teniendo como finalidad fundamental el debate y la adopción, en su caso, de acuerdos sobre las grandes líneas de actuación en el papel rector en los diversos aspectos sectoriales tanto a nivel nacional y regional. En el modelo peruano se está implementando mecanismos similares, en las denominadas comisiones intergubernamentales fomentadas por los Ministerios en donde participan los Gobiernos Regionales e inclusive la representación de los Gobiernos Locales, con la respectiva asistencia de la Presidencia del Consejo de Ministros (Secretaría de Descentralización y la Secretaría de Gestión Pública) y el Ministerio de Economía y Finanzas, entre otros.

Convenios bilaterales sobre Planes y Programas (Por ejemplo de Inversión); mediante el cual los tres niveles de gobiernos pueden acordar entorno a los proyectos piloto, la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia del ejercicio de las funciones sectoriales de competencias compartidas; aprobando además de su contenido, el seguimiento y evaluación. Para ello debe especificar los siguientes elementos: los objetivos de interés común a cumplir; las actuaciones a desarrollar por cada nivel de gobierno; las aportaciones de medios personales y materiales de cada nivel de gobierno; los compromisos de aportación de recursos financieros; la duración; así como los mecanismos de segui-miento, evaluación y modificación. Este tipo de convenios se pueden complementar con convenios de colaboración según el caso lo requiera.

2) Asimismo para el caso del mecanismo de colaboración; son por lo general desarrollados mediante Convenios de Colaboración Vertica-les Ordinarios, los cuales pueden presentarse según las siguientes características:

Según la existencia o no, de la línea de cooperación que comprende; es decir de nueva línea de cooperación y de las pertenecien-tes a una línea ya existente.

Según el grado de extensión de la línea de cooperación; es decir de suscripción generalizada (con modelo o sin el), de extensión y suscripción sucesiva y de suscripción singular.

Según el grado de continuidad de la línea de cooperación; es decir de vigencia indefinida y de vigencia definida (de renovación periódica o no).

Según el contenido de los compromisos; es decir para el intercambio de información, para la prestación de asistencia técnica, para la cooperación financiera, para la coordinación procedimental, para la utilización de medios técnicos o instalaciones o gestión de equipamientos o construcción de infraestructuras.

Según comporten o no compromisos financieros; es decir con financiación determinada (única para el año o plurianual) o indeter-minada y sin financiación.

La Delegación de Competencias

Otro aspecto de la articulación vertical dispuesto en el marco normativo peruano relacionado a la dimensión administrativa de éste, es lo referido a la delegación de competencias, las cuales tienen una principal justificación cuando en el modelo peruano se estableció que como tipo de competencias se puede considerar las competencias delegables, las cuales se definieron como aquellas que un nivel de go-bierno delega a otro distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme el procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada, disponiéndose además que la entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el período de la delegación. (según numeral 13.3 del Art. 13º de la LBD).

Sobre dicha delegación desde el Poder Ejecutivo, éste lo puede hacer a los Gobiernos Regionales o locales, a partir de las funciones de su competencia (sin poder incluir las competencias exclusivas y excluyentes establecidas en la LBD, de acuerdo a lo establecido en el Art. 26º de la misma), en forma general o selectiva, mediante convenios suscrito por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de optimizar la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, y las normas establecidas en la presente ley (Art. 52º de la LBD).

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Esto es relevante para el ejercicio de las competencias compartidas en las funciones que son materia de descentralización y que se sustenta en la tarea que le corresponde a los Ministerios del Gobierno Nacional respecto a mantener la coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales para la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento. (Numeral 23.3 del Art. 23º de la LOPE).

Otra oportunidad en la que puede ser utilizada la delegación, es como mecanismo transitorio para una transferencia definitiva del Gobier-no Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales; más aún cuando la LOPE prevé – en su Cuarta Disposición Transitoria - que en tanto dure el proceso de transferencia de competencias sectoriales, de acuerdo con la LOGR, LOM y demás normas pertinentes, el Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias, seguirá ejecutando aquellas que no han sido transferidas a los mencionados niveles subnacionales; lo antes descrito se puede sustentar en aplicación del principio de gradualidad previsto para el proceso de transferencia de competencias y fun-ciones.

Respecto a las competencias delegadas desde el Gobierno Regional, se puede tener en cuenta además de la definición de competencias delegadas dispuestas en el Art. 13º de la LBD, lo establecido en el Art. 10º de la LOGR que establece que dicho nivel de gobierno ejerce las competencias delegadas que acuerden entre niveles de gobierno.

En el caso de los Gobiernos Locales, las relaciones entre los Gobiernos Nacional, Regional y Local se desarrollan a partir del ejercicio exclusivo y compartido que cada nivel de gobierno desarrolle en dicha jurisdicción local; ello con la finalidad de evitar la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público. En ese sentido, de acuerdo a lo establecido al Artículo VII del Título Preliminar de la LOM las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad. Esto se complementa con lo dispuesto en el Art. 123º de la LOM, donde se establece que las relaciones que mantienen las municipalidades con el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los poderes del Estado tienen por finalidad garantizar el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa, la coordinación de las acciones de competencia de cada uno, así como el derecho de propuesta o petición de normas reglamentarias de alcance nacional; implicando éstas relaciones respeto mutuo y atención a las solicitudes que se formulen recíprocamente.

Por otro lado, los gobiernos locales pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado (entendiéndose de cualquier nivel de go-bierno, pues son los que representan al Estado; por esta disposición se puede incluir hoy a las mancomunidades y de acuerdo al marco normativo a las municipalidades de centros poblados, esto último de acuerdo al Art. 128º de la LOM), las competencias y funciones espe-cíficas exclusivas establecidas en su Ley Orgánica, en los casos que justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economías de escala. Para dicho cometido, se prevé la suscripción de convenios entre las partes involucradas, los cuales establecerán la modalidad y el tiempo de delegación, así como las condiciones y causales para su revocación. (Art. 76º de la LOM).

GRÁFICO 10. Esquema Básico de la Delegación de Competencias

del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales o Locales

PODEREJECUTIVO

Mediante Convenios

suscritos por

ambas partes

Sujeto a:

Gestión

Cooparticipación

Optimizar Prestación

de Servicios Públicos

Normas Legales

Funciones de su

competencia en forma

gradual o selectiva

DELEGACIÓN

GOBIERNOREGIONAL

Y LOCAL


Otra forma de articulación vertical en el nivel local a manera de delegación, es el mecanismo al que pueden recurrir las municipalidades distritales, denominado avocación, que de acuerdo a ley puede utilizarse ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algún servicio público de su competencia, pudiendo solicitar de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera tem-poral la demanda de dicho servicio público (Art. 77º de la LOM).

El nivel local, además cuenta con la posibilidad de ejercer otras competencias y funciones no establecidas en la LOM o en leyes especiales, de acuerdo a su fin de atender a las necesidades de los vecinos, en el marco de sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competen-cias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional (Art. 87º de la LOM). En atención a ello, las municipalidades que recurran a esta forma de ejercicio de competencias, están obligadas a informar y realizar coordinaciones con las entidades que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas (Art. 75º de la LOM).

Siendo la delegación un mecanismo de articulación vertical, no solo está planteado en la normatividad de descentralización, sino también en la Ley de Procedimiento Administrativo General, indicando que es la técnica de transferencia temporal de competencias, en virtud del cual un órgano, denominado delegante, se desprende de una parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro órgano (delegatario), al cual esa competencia no le había sido asignada. Por ello, se dota al órgano receptor de facultades decisivas que serán ejercidas en exclusiva, en tanto no sean revocadas o avocadas por el superior. Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus órganos en otras entidades cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial que lo hagan conveniente. (Art. 67º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General).

Sin perjuicio de lo descrito, podemos resumir que las modalidades de delegación de competencias intergubernamentales se especifican, para el caso de delegación del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales o Locales, en el Art. 52º de la Ley de Bases de la Descentrali-zación; de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales, en el Art. 13 de la Ley de Bases de la Descentralización; y, entre Gobiernos Lo-cales (del provincial al local o viceversa) o a otros de mayor nivel (regional o nacional), en el Art. 76º de la Ley Orgánica de Municipalidades; resaltando que en el marco del proceso de descentralización, la delegación debería considerarse principalmente como un instrumento de tránsito hacia la transferencia definitiva de las competencias delegadas y para el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los diferentes niveles de gobierno que les permita mejorar su respuesta conjunta ante las diversas necesidades del ciudadano.

6.2 La Articulación Horizontal y Vertical en el contexto de la Gestión Pública Descentralizada

Para el caso peruano, empezamos con la articulación horizontal, entendida por aquella que se genera entre instancias que forman parte de un mismo nivel de gobierno, sobre la base de sus responsabilidades para con determinadas jurisdicción de la división política territorial (es decir en el nivel nacional, regional y local). Entre los tipos de articulación horizontal tenemos:

Interinstitucional; relación de gobierno que se desarrolla a partir de la articulación de entidades gubernamentales que al pertenecer a un mismo nivel de gobierno tienen responsabilidades y competencias pertenecientes a un misma área temática o áreas que están relacionadas, las cuales los obliga a entenderse en procura de generar eficiencia en la gestión del logro de los objetivos institucionales y sectoriales planteados.

Para el caso de la implementación de los modelos de gestión descentralizada será de mucha utilidad, porque la aplicación de esta rela-ción debe permitir que cada nivel de gobierno haga un análisis hacia su entorno interno a fin de valorar la mejor forma de relacionarse institucionalmente con la finalidad de hacer la máxima sinergia para cumplir con los roles asignados en cada uno de los procesos que conforman el ciclo de producción de los bienes y servicios que se entregan descentralizadamente.

Puede ayudar a reducir los costos de transacción de los procedimientos administrativos ligado a la entrega de los bienes y servicios públicos, además de utilizar de manera coordinada la capacidad institucional con la que se cuenta. Un ejemplo práctico, sería la arti-culación interinstitucional que debe existir entre la Dirección Regional de Agricultura y los Proyectos de alcance Regional (por ejemplo los Proyectos Especiales de infraestructura de impacto regional, como Proyecto Especial Chavimochic), para poder lograr entre estas

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entidades una mejor respuesta ante eventuales problemas que afecten la capacidad de producción agrícola del departamento y que permita a su vez generar y compartir información institucional para la toma de decisiones de su respectivo Gobierno Regional. Esto se puede replicar tanto en el Nivel Nacional como en el Nivel Local.

Intersectorial; está referida a una articulación que involucra a entidades de un mismo nivel de gobierno que tienen responsabilidades en materias diversas, que al existir necesidad de acciones sinérgicas para evitar esfuerzos difusos se hace necesario no solo realizar coordinaciones sino colaborar para el logro de metas. Esto sucede por ejemplo en temas como la reducción de la desnutrición crónica donde por sus componentes de abordaje se necesita que participen instancias de varios sectores (Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Ministerio de Agricultura, entre otros).

Esta práctica es de utilidad para la implementación del modelo de gestión descentralizada, pues en muchos de los casos los servicios a desarrollar se vinculan con el quehacer de otros sectores, pues forman parte de una misma política regional o local priorizada por sus respectivas autoridades. Dicha articulación intersectorial puede propiciar sustentos para el accionar conjunto, lo cual genera ahorros en la acción de cada nivel de gobierno según corresponda.

Un caso – a manera de ejemplo - que necesitará en el Perú de un trabajo intersectorial a todo nivel, es el referido a los temas ambien-tales, pues este tema hoy en día se aborda para diversas actividades productivas y de desarrollo territorial, existiendo en por lo menos el nivel nacional y regional autoridades que tienen dicha competencia pero que para un trabajo eficiente deben relacionarse a partir de coordinaciones con otros sectores según corresponda a los temas en análisis.

Multisectorial; esta articulación horizontal no es solamente con involucramiento del sector público, sino que además se convoca el concurso de entes representativos del sector privado y de la sociedad civil. Se utiliza principalmente para lograr una máxima legitimi-dad con respecto a los actores que se beneficiarían directa o indirectamente de la implementación de determinada política pública. Para dicho cometido, se suele crear espacios de encuentro de los actores involucrados en torno a los cuales se generan consensos en las formas y objetivos institucionales de los entregables que genera la aplicación de las políticas públicas.

En el Perú se han dado varios de estos espacios con enfoque territorial, por ejemplo tenemos a los consejos o comités en temas como educación, salud, mediana y pequeña empresa, entre otros; que se constituyen a nivel nacional, regional y local inclusive.

Entonces resultará importante para la gestión descentralizada, pues puede ser un factor que permita generar una adecuada interac-ción entre los servicios descentralizados y sus beneficiarios o usuarios directos e indirectos; pudiéndose establecer una corresponden-cia entre los “ouputs” que produzca el ciclo de producción de los mencionados servicios (entregables) y las necesidades del ciudadano.

Transectorial; es una articulación horizontal que se puede definir como la expresión sectorial de la transversalidad en el quehacer del sector público a partir del desarrollo de autonomía administrativa de cada nivel de gobierno. Dicha articulación se hace realidad primordialmente a partir de un eje estratégico mediante el cual se pone a disposición los conocimientos de los diversos sectores que puedan aportar al desarrollo de un tema de interés para la gestión gubernamental y que por sus características no tenga necesaria-mente un solo ente con rectoría institucional. Existen diversos temas que necesitan de un abordaje transectorial, como es el caso del género, la pobreza, los derechos humanos, el cambio climático, la corrupción, entre otros.

En el Perú se han tratado de realizar esfuerzos en ese sentido, como es la Estrategia CRECER con replicas a nivel regional; donde se ha buscado una intervención con transversalidad para atender a los diferentes aspectos de la realidad, pero a partir de un eje vertebrado como es la pobreza (que es un tema transversal).

Para algunos servicios descentralizados será necesario analizar como convergen o generan un eje vertebrado para el interés del desa-rrollo territorial, de acuerdo a ello será necesario o no apostar por articulación transectorial. Un factor que puede ayudar es en tener en


cuenta que mientras más se necesite de enfoques multidisciplinarios e interdisciplinarios, más importante será un abordaje con tran-sectorialidad, a fin de articular la intervención de diferentes instancias de un mismo nivel de gobierno para el logro de metas comunes.

Por lo descrito la articulación horizontal es de utilidad para afinar el motor institucional de cada nivel de gobierno; sirviendo dichos espa-cios o esquemas para expandirse al campo de la articulación vertical que permite sumar a otros niveles de gobierno en la conjunción de esfuerzos para el cumplimiento de la gestión descentralizada.

Con respecto a la articulación vertical, ésta es vital para un ejercicio compartido en un Estado unitario, en el cual resulta pertinente engranar las políticas nacionales y sectoriales con las políticas regionales y a su vez servir de referencias a las políticas locales (de ser así la hipótesis que planteo es que la articulación vertical puede facilitar la interdependencia para una gestión descentralizada). Pero desarrollar operativamente la mencionada articulación vertical tiene como reto que los actores gubernamentales (nacionales, regionales y locales) estén predispuestos hacia una cultura organizacional que reconozca a la descentralización administrativa como parte de la generación de eficiencia en la gestión descentralizada de servicios de interés común (por los beneficiarios o por el cumplimiento de sus responsabilida-des funcionales). De la normatividad en descentralización y el desarrollo de los procedimientos administrativos, podemos visualizar los siguientes tipos de articulación vertical:

Relaciones Intergubernamentales (GN-GR-GL / GR-GL); esta es el tipo de relación a la que se debe aspirar más en el desarrollo e im-plementación de los modelos de gestión descentralizada; porque este enfoque se rige en función a roles determinados por cada nivel de gobierno asociado al ejercicio compartido de las competencias estipuladas de acuerdo a ley.

Esta articulación tiene dos niveles de desarrollo, el primero definido por lazos institucionalizados administrativamente mediante con-venios de cooperación y colaboración mientras que un segundo nivel establecido por espacios de coordinación que pueden institu-cionalizarse para permitir un abordaje común de aquellos temas interterritoriales de máxima preocupación para mejorar la gestión descentralizada (un ejemplo de este nivel serán las comisiones intergubernamentales para la gestión descentralizada) y además están los espacios de desarrollo político para abordar temas de interés nacional (como han sido las reuniones del Gobierno Nacional: Presi-dente de la República y Gabinete Ministerial con los Gobiernos Regionales y Locales: Presidentes Regionales y Alcaldes; y lo que será el funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental creado mediante la LOPE). Se alentarán mayores beneficios cuando ambos niveles descritos interactúen para afianzar el servicio descentralizado.

Es preciso resaltar que hay un amplio consenso para que se desarrolle la articulación entre el Nivel Nacional y Regional; pero hay poca evidencia que ello se este tratando de hacer entre el nivel regional y local, cuando esto es importante para que los Gobiernos Regiona-les cumplan con su finalidad de impulsar su desarrollo territorial y para que el Gobierno Local haga realidad el desarrollo económico local tal como lo manda su ley orgánica. En ambos casos el costo de transacción esta en que la operatividad de dicha articulación esta directamente vinculado a la toma de decisiones de las máximas autoridades políticas y administrativas gubernamentales.

Si bien lo antes descrito nos manifiesta que esta articulación contribuirá significativamente a la gestión descentralizada; también debemos poner énfasis en lograr que el máximo espacio creado por ley para este tipo de articulación genere resultados pertinentes a nivel de la Política de Estado que es la descentralización, nos estamos refiriendo al Consejo de Coordinación Intergubernamental establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, para ello será necesario trabajar sobre una fuerte cultura de la apertura al consenso intergubernamental, en el marco de generar una cultura política democrática que consolide el sistema político que viene permitiendo avanzar en descentralización.

Cadenas Institucionales en el Ciclo de Producción de Bienes y Servicios Públicos Descentralizados; este tipo de articulación vertical se diferencia de la anterior, porque no es necesario de un involucramiento directo de las máximas autoridades políticas y ad-ministrativas de cada nivel de gobierno; por el contrario se pueden decir que opera por lógica e inercia institucional, siendo la principal línea de cohesión la existencia de entendimientos interinstitucionales de la misma materia competencial (de cada nivel de gobierno) para el desarrollo de los servicios públicos en cuestión.

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En cuanto a lo mencionado tenemos por ejemplo, lo que ocurre en el tratamiento de la salud con lo definido como “referencia y con-trarreferencia”35, pues para que un paciente sea referido de una posta médica a un centro de salud, luego a un hospital regional y de ser el caso a un instituto nacional especializado, existen protocolos de entendimiento que permiten codificar dichos niveles de articu-lación; sin necesidad que para que aquello ocurra intervenga un alcalde, un presidente regional o un ministro sino que se desarrolla inercialmente por el nivel de institucionalización en que se encuentra el protocolo que lo orienta. Otro ejemplo puede ser lo que se desarrolla cuando se opera el Sistema Nacional de Defensa Civil donde hay un responsable nacional, regional y local que tratan de sumar esfuerzos para atender una eventualidad que así lo requiera. Seguro que si nos ponemos a analizar varios sectores, se pueden encontrar algunos aspectos que operan por inercia bajo este enfoque; lo importantes es que en ningún caso se necesita de que la máxima autoridad política y administrativa de un visto bueno previo para iniciar la articulación; pues prima la urgencia de la entrega del servicio, es decir prima la atención de la necesidad del ciudadano (finalidad del Estado).

En esa lógica, debemos apostar porque los modelos de gestión descentralizada afiancen protocolos de entendimiento para cada uno de los servicios que se vengan gestionando descentralizadamente, de modo que con el tiempo quede por inercia establecida la cadena institucional y los roles operativo para una buena y adecuada gestión. Para ello, el ciclo de producción de los bienes y servicios públicos es de interés para establecer las fases sucesivas del ejercicio compartido a fin de que cada entidad que participe de la men-cionada cadena institucional sepa de su nivel de corresponsabilidad y complementariedad.

Articulación sobre Gestión Conjunta Interterritorial a nivel Regional o Local; esta sería la tercera forma de articulación vertical, donde el punto de conexión sería el espacio territorial de interés, el cual genera que se junten instancias de un mismo nivel de gobier-no subnacional para poder realizar acciones en jurisdicciones mas amplias que el territorio de cada una de las partes. Esta articulación genera interés porque permite una sinergia para aprovechar complementariedades desde una lógica de servicios y de proyectos pú-blicos; en términos prácticos es una alianza subnacional para impulsar el desarrollo territorial, en base a un enfoque de la suma de las partes.

Esta articulación tiene su base legal a nivel local en las denominadas Mancomunidades Municipales que esta establecida por la Ley Nº 29029 modificada por Ley Nº 29341. La Mancomunidad Municipal opera a partir del acuerdo entre dos o más municipalidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la parti-cipación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los ciudadanos. En esa lógica, se puede contemplar los servicios que se aborden con el enfoque de la gestión descentralizada.

A nivel regional este tipo de articulación vertical se puede dar cuando existe la potestad de establecer regímenes de gestión común de servicios públicos a partir de la continuidad entre regiones colindantes, los cuales deben ser gestionados en base a los criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar (susten-tado en el Art. 71º LOGR). Además se puede mencionar que para el caso de Lima Metropolitana y el Callao se pueden crear Comités de Coordinación Interregional como órganos intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e inversiones interregionales (Art. 70 de la LOGR). Hasta ahora ningún Gobierno Regional ha utilizado este tipo de articulación, pudiendo ser una gran oportunidad para atender algunas externalidades que se puedan atenuar por ejemplo debido a la necesidad de incorporar enfoques de economía de escala para llegar de mejor manera a las poblaciones sin interesar la jurisdicción a la que pertenecen sino que prime la existencia de continuidad.

35 Definición de Sistema de Referencia y Contrarreferencia: Conjunto ordenado de procedimientos administrativos y asistenciales, que asegura la continuidad de la atención de las necesidades de salud de los usuarios, con la debida oportunidad, eficacia y eficiencia, transfiriéndolo de la comunidad o establecimiento de salud de menor a otro de mayor capacidad resolutiva o viceversa. (Referencia: “Normas del Sistema de Referencia y Contrarreferencia de los Establecimientos del Ministerio de Salud”).


Una fórmula que se dispuso en el marco del Plan de Estímulo Económico 2009 – 2010, es la disposición normativa establecida en el Decreto de Urgencia Nº O51-2009, emitida para que los Gobiernos Regionales puedan firmar convenios de cooperación destinados a cofinanciar proyectos de inversión pública que consideren obras de infraestructura con cargo a los recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalía minera; donde los beneficiarios de los proyectos serían las poblaciones de los departamentos suscriptores de los mencionados convenios. En dicho caso podríamos decir que esta norma permite el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de carácter interregional, permitiendo entonces que los Gobiernos Regionales compartan recursos en proyectos ajustados al criterio de continuidad a que hace referencia los regímenes de gestión común entre gobiernos regionales.

Pero a nivel de antecedente a este tipo de articulación en el nivel regional, podemos también mencionar a las Juntas de Coordinación Interregional-JCI que han sido creados por varios Gobiernos Regionales como espacios de coordinación de proyectos, planes y accio-nes conjuntas, las cuales se materializan a través de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económi-cos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macroregionales (de acuerdo al Artículo 91º LOGR). Pero dichas Juntas de Coordinación Interregional pueden además de acuerdo a ley administrar activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios específicos acordados con el Gobierno Na-cional. (Párrafo ampliado su plazo por el Art. Único de la Ley Nº 28161, publicada el 10/01/2004); pero las principales tareas han estado enfocadas a identificar y promover proyectos interregionales y a promocionar la integración territorial. Cabe resaltar, que estas JCI no pueden gestionar servicios comunes en las materias de competencias compartidas por sus miembros (nivel regional y local provincial inclusive), pues no existe marco legal que lo permita actualmente; enfocando su esfuerzo en los proyectos interregionales y la promo-ción de la integración territorial para conformar regiones.

En esta parte, merece una mención especial lo que viene analizándose en las propuestas sobre la estrategia de integración territorial que iniciaron con la denominación de Región Piloto, donde la primera ha sido la promovida por los Gobiernos Regionales de San Martín y Amazonas (con incorporación del interés del GR La Libertad). En este espacio se ha venido trabajando en institucionalizar el establecimiento de una Mancomunidad Regional, en el marco de lo dispuesto en la Ley N° 29768-Ley de Mancomunidad Regional (aprovechando lo previsto en el Art. 190° y 192 de la Constitución Política del Perú y el Art. 9° de la LOGR)36. Consideramos que esto no solo beneficiaría al proceso de descentralización en lo administrativo sino también en el afianzamiento de la regionalización del país, pues puede permitir generar evidencias de los logros que significaría unir dos o más departamentos para una cohesión territorial que genere geoeconomias sostenibles y a partir de ello futuras regiones (como nuevas jurisdicciones territoriales en el país).

En esa perspectiva podemos concluir respecto a este tipo de articulación vertical, que la gestión descentralizada de determinados servicios puede ser un argumento valedero para que se analice su aplicación como una forma de buscar posibles economías de es-cala y mayores eficiencias en la entrega de un servicio en un territorio compartido por dos o más gobiernos locales ó por dos o más gobiernos regionales, siempre promoviendo que desde la realidad pueda sostenerse una integración para un desempeño del Estado que priorice al ciudadano.

Con lo comentado esperamos a que ambas articulaciones (horizontal y vertical) contribuyan con su desenvolvimiento y adecuación a las diversas realidades, a mejorar no solo los estándares de resultados en la gestión descentralizada, sino que además genere ahorro de recursos por la sinergia institucional que se establezca entre los diversos niveles de gobierno (y entre ellos mismos), con la consiguiente posibilidad de liberar recursos para atender entre otros aspectos las brechas respecto a la gestión descentralizada, luego de lo cual pasar a un aumento del acceso y cobertura de los servicios, y además mejorar la calidad de los servicios descentralizados.

36 De acuerdo al Art. 2° de la Ley de Mancomunidad Municipal; esta instancia “es el acuerdo voluntario de dos o más gobiernos regionales que se unen para la prestación conjunta de servicios públicos, cofinanciamiento o inversión en la ejecución de obras, que promuevan la integración, el desarrollo regional y la participación de la sociedad, coadyuvando al proceso de regionalización”. Asimismo en el Art. 3° de la mencionada Ley se establece que “La mancomunidad regional es una persona jurídica de derecho público y constituye un pliego presupuestal. Las mancomunidades regionales no son nivel de gobierno”

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Asimismo, la articulación en mención puede facilitar la evaluación concertada de la gestión descentralizada, la cual incluya recomenda-ciones validadas por los actores que intervienen en el ciclo de producción de la entrega de los bienes y servicios públicos, permitiendo reducir los desbalances horizontales que puedan existir de la comparación interterritorial y mejorar la eficacia de cada nivel de gobierno en su participación en la gestión descentralizada equilibrando con ello los posibles desbalances vertical que se vengan generando.

A fin de mejorar la puesta en marcha la articulación (vertical y horizontal) - reduciendo los riesgos de problemas en su implementación a partir de un buen diálogo institucional y participación de los actores involucrados en el proceso de descentralización - se debe poner en evidencia y aprovechar las iniciativas que ya se vengan ejecutando por Ministerios, gobiernos regionales y locales al respecto; a fin de lograr vertebrarlas mediante acciones de cooperación, coordinación y apoyo mutuo (colaboración) en el marco de las relaciones de go-bierno dispuestas en la normatividad del proceso de descentralización.

También se debe identificar las prácticas de articulación propiciadas por la sociedad civil organizada, en relación a participación social asociada a la gestión descentralizada de bienes y servicios públicos en los diversos niveles de gobierno; a fin de realizar una política incre-mentalista que potencie la cultura de la sinergia institucional y social para lograr la consolidación democrática participativa en la gestión de los diversos niveles de gobierno; principalmente por los espacios multisectoriales donde participan los tres niveles de gobierno a la vez, los cuales dotan de legitimidad y de adecuada incidencia al esfuerzo de mejorar la gestión pública.


Uno de los temas de interés para la gestión pública en el marco del proceso de descentralización del Estado Peruano, es lo relacionado al ejercicio de la rectoría. Diversos aspectos de la gestión de la políticas públicas son asociados a la rectoría37, lo cual puede generar un espec-tro muy amplio o acotado para entender el ejercicio rector, mas aun en el caso del ejercicio de las competencias compartidas; pues en ese tipo de competencias es donde puede colisionar los intereses de los diversos niveles de gobierno para ejercer las políticas territoriales (es decir políticas nacionales, regionales y locales) y las políticas sectoriales que deben tener su correspondencia en las instancias respectivas en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).

A partir de ello, se plantea un enfoque de abordaje del ejercicio de la rectoría gubernamental, a fin de orientar su desenvolvimiento para lograr un adecuado desempeño de las políticas públicas que diseña, implementa y evalúan las diversas instancias del Estado a nivel Na-cional, Regional y Local, bajo la perspectiva de fortalecer y consolidar lo avanzado en descentralización. Para lo cual se plantea 4 aspectos que fundamenten y sustenten el análisis y la propuesta de un adecuado ejercicio de la rectoría; estos son: 1) Consideraciones Básicas para Abordar la Rectoría; 2) Elementos para el Desarrollo de la Rectoría; 3) Instrumentos y Mecanismos para Afianzar la Rectoría; y 4) Reto de la Rectoría en Políticas Transversales Compartidas. Así tenemos lo siguiente:

7.1 Consideraciones Básicas para Abordar la Rectoría Gubernamental

En este punto se hace un análisis sobre aquellos aspectos que debemos considerar para establecer los diversos puntos de apoyo que se tiene que considerar para entender el adecuado abordaje de la rectoría. Para sustentar estas consideraciones se ha partido de la legalidad que tienen dichos aspectos y como la parte normativa del proceso de descentralización genera una consistencia con el ejercicio rector; es así que nos referiremos a continuación a temas como: autonomía, niveles de gobierno, papel del poder ejecutivo desde sus competencias exclusivas y funciones. A esto le sumaremos aspectos que le proporcionen legitimidad como es lo relacionado a la necesidad de articula-ción de las políticas públicas en el Perú para asegurar que se respete el enfoque territorial sobre el sectorial en la perspectiva de una mejor gestión descentralizada de las competencias de los tres niveles de gobierno.

La autonomía y la rectoría

Al buscar de donde partir para analizar el sustento gubernamental de ejercer un papel rector en el Estado, un punto base o de apoyo para analizar con legalidad la rectoría es lo relacionado al concepto de autonomía, el cual es establecido en la Ley de Bases de Descentraliza-ción – Ley N° 27783 (LBD) como “el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.” (Art. 8° LBD).

37 Al final de texto se adjunta un recuadro como anexo del documento al que se ha denominado “Anexo 1 : Referencias Conceptuales sobre Rectoría”, abstraído del Resumen del Libro de SALTMAN, Richard B. and FERROUSSIER-DAVIS, Odile. El concepto de rectoría en las políticas de salud. Bull World Health Organ [online]. 2000, vol.78, n.6, pp. 732-739. ISSN 0042-9686. http://dx.doi.org/10.1590/S0042-96862000000600005. (Referencia: http://www.scielosp.org/scielo.php?pid=S0042-96862000000600005&script=sci_abstract&tlng=es)

Capítulo VII. Desarrollo de la Rectoría Gubernamental en el Marco de las Políticas Territoriales y Sectoriales

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Bajo la autonomía, se puede plantear a la rectoría gubernamental como aquello que permita generar un ejercicio aplicado del derecho y capacidad efectiva de gobernar las competencias exclusivas y las compartidas con arreglo a su conceptualización operativa, debiendo tener en cuenta aquello ligado a normar, regular y administrar. Pero esto no es suficiente, pues quedan todavía aspectos muy amplios en juego debido a entender límites y articulaciones sobre aspectos como capacidad efectiva y administración.

Para continuar ampliando el análisis de la rectoría desde los aspectos vinculados a la autonomía y hacer una mayor comprensión del ejercicio rector; es que se recomienda también abordar la autonomía política que es definida en la LBD como: “la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes” (numeral 9.1. de la Ley N° 27783-LBD).

Es así, que se puede afirmar que la dimensión política de la autonomía de gobierno; proporciona una mejor comprensión para entender el ejercicio del papel rector gubernamental; pues faculta a los diversos niveles de gobierno a adoptar y concordar políticas, planes y normas de su competencia incluyendo la aprobación de estas últimas, pero además faculta a tomar decisiones (sobre el diseño, implementación y evaluación) de las políticas en el marco del desarrollo (que puede implicar gestionar) de las funciones y por ende sus formas de interven-ción pública del ejercicio de estas (es decir políticas, planes, programas, actividades-proyectos).

Toda esta dimensión (autonomía política), permite proporcionar una legalidad pertinente para tener un punto de inicio en el desarrollo de la rectoría gubernamental de las políticas territoriales y por ende sectoriales. Un ejemplo de ello sería, el ejercicio de la rectoría del Gobierno Nacional sobre las políticas nacionales y sectoriales en correspondencia de la autonomía política de dicho nivel de gobierno.

Los niveles de la Rectoría Gubernamental

Considerando que de acuerdo al Artículo 189° de la Constitución Política del Perú, “el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación”; se entiende que al interrelacionar el concepto de gobierno (y sus niveles) con el de su ejecución de la respectiva autonomía política, el ejercicio general de la rectoría guber-namental tiene niveles desarrollo que se corresponde con los tres niveles de gobierno en el Perú. (Ver Grafico N° 1)

GRÁFICO N° 11.Los Niveles de la Rectoría Gubernamental

NIVELESDE GOBIERNO

ÁMBITODE TERRITORIO

NIVELESDE RECTORÍA

Nacional

Regional

Local

País

Región y/o Departamento

Provincias, Distritos

y/o Centros Poblados

Rectoría NACIONAl

Rectoría Regional

Rectoría Local

Fuente: Elaboración Propia


Bajo dicha circunstancia podemos inferir que el ejercicio de la rectoría también se da en tres niveles: rectoría nacional, rectoría regional y rectoría local; pero es necesario enfatizar que ello se debe ejercer bajo el principio de preservación de la unidad e integridad del Estado, lo cual asegura la existencia de una correspondencia de la rectoría nacional hacia la rectoría regional y a su vez a la rectoría local; que es importante en un Estado con una firme descentralización que tiene por finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.

Es así que los niveles de rectoría se diferencian entorno a su marco de desenvolvimiento, así tenemos que la rectoría nacional se ejerce para mantener la integralidad y unitariedad del Estado (a través de las política territorial nacional y las respectivas políticas sectoriales); mientras que las rectorías regionales y locales son de carácter institucional a fin de afianzar la aplicación en sus respectivos ámbitos de las políticas territoriales y sectoriales establecidas desde el nivel nacional, pero con los grados de libertad de adecuación a su diversidad y realidad regional y local respectivamente.

En virtud de esto, la rectoría juega un rol preponderante para mantener la unitariedad del Estado, pues al nacer desde el rol del Gobierno Nacional facilita que a partir de dicho nivel de gobierno se oriente, conduzca y proporcione dirección al ejercicio de las diversas materias competenciales a nivel exclusivo pero principalmente a nivel compartido que se gestionan entre dos o más niveles de gobierno. La rectoría y el Poder Ejecutivo

Son pocas las referencias normativas a nivel de leyes básicas de la gestión del Estado Descentralizado (Ley de Bases de Descentralización, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y sus respectivas Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios38, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley Orgánica de Municipalidades) donde aparece de manera explícita el rol de rectoría o rol rector de un nivel de gobierno; siendo la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – Ley N° 29158 (LOPE) la que contempla el papel rectoría de manera directa y específica en los siguientes aspectos:

• Art. 22° LOPE (22.2): Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.

• Artículo 44° (LOPE, Titulo V. Sistemas).- Entes Rectores: Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su auto-ridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias.

• Art. 45° LOPE (Sistemas Funcionales): El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema.

• Art. 46° LOPE (Sistemas Administrativos): “……El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los Sistemas Administrativos, con excepción del Sistema Nacional de Control.

…………………………… En ejercicio de la rectoría, el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las

entidades de la Administración Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a sus respectivas Leyes Orgánicas”.

38 Las Leyes de Organización y Funciones - LOF de los Ministerios (especialmente de competencias compartidas); son las que describen y utilizan más en su desenvolvimiento normativo el término “rectoría o rector”. En dichas LOF para visualizar los aspectos de rectoría se recomienda analizar los artículos relacionados a Sector; ámbito de Competencia; Finalidad, principios y valores; competencias exclusivas; funciones Generales; funciones exclusivas y compartidas; y adicionalmente a ello los contenidos de los Títulos de las LOF referidos a Funciones de Alta Dirección, Coordinación Intergubernamental e Intersectorial, y Sistemas Funcionales (si los tuvieran).

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Considerando las referencias normativas de la LOPE, se puede también establecer que el Gobierno Nacional tiene una clara rectoría sobre las políticas nacionales y sectoriales, así como de los sistemas administrativos y funcionales creados para un mejor desenvolvimiento de la labor del Estado, sus políticas y la gestión gubernamental entorno a estas.

Asimismo, nos permite proporcionar claridad sobre la cobertura de la rectoría del Gobierno Nacional; pero también reafirma que hay es-pacio para ejercer una rectoría institucional por los niveles de gobierno regional y local (en el marco de la rectoría nacional), debido a que las políticas territoriales deben guardar correspondencia desde las nacionales hacia las regionales y locales (y viceversa) en el marco de la autonomía política de cada nivel de gobierno.

El ejercicio de la rectoría nacional del Poder Ejecutivo, es una oportunidad para dicho nivel de gobierno para mejorar la gestión del Estado en cuanto a los problemas y desafíos puede generar reformar el Estado a partir de procesos como es la descentralización. El proceso no es fácil, pero desde el actual marco normativo se cuenta con elementos que pueden servir de referencia para asumir dichos problemas con solvencia técnica y creatividad gestora; uno de ellos es el desarrollo de la rectoría, la cual está todavía un tema de poco nivel de prioridad y abordaje en las instancias rectoras del Gobierno Nacional, pero es importante reconocer que también hay esfuerzos en ese sentido como el del Ministerio de Salud39.

La Rectoría desde las Competencias Exclusivas y Funciones del Poder Ejecutivo

En conjunción de lo analizado previamente, se puede indicar que se inicia la rectoría gubernamental desde el Nivel de Gobierno Nacional (Rectoría Nacional); para lo cual dicho nivel de gobierno sustenta su desenvolvimiento rector a partir de sus competencias exclusivas y las funciones que ostenta como Poder Ejecutivo del Estado.

Respecto a las competencias exclusivas, la rectoría nacional se sustenta por lo indicado como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo en lo referido a:

“diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno………………………………………………………………………………………

Las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, concordando con el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República. Para su formulación el Poder Ejecutivo establece meca-nismos de coordinación con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, según requiera o corresponda a la naturaleza de cada política………………………………………………

El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los go-biernos regionales y los gobiernos locales….”

(Referencia: numeral 1 del Art. 4° de la LOPE)

Es así, que el Gobierno Nacional puede ejercer su papel rector en todo el ciclo de las políticas públicas (identificación, diseño, implementa-ción y evaluación); pues tiene competencia exclusiva en el diseño (es decir en la identificación y diseño) y la supervisión (se relaciona a la evaluación), debiendo hacerlo buscando el interés del Estado (en los tres niveles de gobierno), a lo cual se suma que el cumplimiento de la política territorial (nacional) y sectorial es de responsabilidad del Gobierno Nacional (por lo tanto interviene en la fase de implementa-ción) pero junto a los otros niveles de gobierno. Como se puede apreciar la rectoría nacional busca un abordaje integral; pero cuando las políticas territoriales y sectoriales tiene que ver con competencias compartidas se hace necesario que se delimiten dichas competencias tanto a nivel orgánico (considerando las matrices de delimitación de competencias y funciones) como operativo en el marco de las fases de gestión y los roles para la gestión descentralizada (considerando las matrices o modelos de gestión descentralizada).

39 Dicho Ministerio constituyó la Comisión Técnica de Rectoría Sectorial del MINSA encargada de planificar y conducir los procesos de fortalecimiento de la capacidad rectora del ministerio (Resolución Ministerial N° 757- 2008/MINSA); un ejemplo a replicar.


El Gobierno Nacional ejerce su rectoría en todo el territorio nacional a través de sus Ministerios y Entidades Públicas del Poder Ejecutivo considerando que estos ejercen sus competencias exclusivas en todo el territorio nacional con arreglo a sus atribuciones y según lo dis-ponga su normatividad específica, estando sujetos a la política nacional y sectorial (de acuerdo a lo establecido en el numeral 2 del Art. 4° de la LOPE); que tiene su correspondencia en el nivel regional y respectivamente en el nivel local (políticas territoriales y sectoriales regionales) en el marco de las competencias descritas en sus respectivas Leyes Orgánicas o en las Leyes Específicas sobre las materias competenciales, en función a lo cual también ejercen su rectoría gubernamental institucional en sus ámbitos regionales (regiones y de-partamentos) y locales (provinciales y distritales).

Por otro lado, la rectoría nacional se afianza con las funciones que ejerce el Poder Ejecutivo en lo relacionado a: reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento; así como planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en conformidad con las políticas de Estado (establecidas en los numerales 1 y 2 del Art. 6° de la LOPE). Esto consolida la hipótesis que la rectoría nacional se desenvuelve bajo un enfoque integral de la gestión de las políticas territoriales y sectoriales (gestión pública descentralizada), contemplando su desarrollo en todo el ciclo de las políticas públicas bajo la perspectiva de un Estado unitario y descentralizado, lo que obliga a que se trabaje con mayor énfasis en los mecanismos de relaciones de gobierno (cooperación, coordinación y cooperación) y la respectiva articulación de las políticas territoriales y sectoriales en los tres niveles de gobierno (Ver Grafico 2).

GRÁFICO N° 12.

Articulación de las Políticas Públicas en el Estado Peruano

NIVEL I(Territorial)

MEJORAS EN LA ATENCIÓN Y

SERVICIO AL CIUDADANO

� Políticas Nacionales

� Políticas Regionales

� Políticas Locales

INTERDEPENDENCIA:

Rectoría, Competencias

Compartidas,

Complementariedad y

Corresponsabilidad

NIVEL II(Institucional - Sectorial)

INTEGRALIDAD:

Enfque Sectorial,

Coordinación Horizontal y

Convergencia con Enfoque

Territorial

ARTICULACIÓN

Correspondencia

Desarrollo y

Agregación de Resultados

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO PERUANO

� Políticas

� Planes

� Programas y Proyectos


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Considerando las competencias exclusivas y funciones de cada nivel de gobierno (como hemos apreciado en el nivel nacional), se puede mejorar la articulación rectora entre lo territorial y lo sectorial40, si se fijan los aspectos de correspondencia y el desarrollo y agregación de resultados (es decir lo que se haga sectorialmente en el nivel local debe agregar metas a nivel regional y a partir de ello agregar lo regional para dar cuenta de lo nacional); siendo importante que el ejercicio rector procure en lo territorial el alineamiento de las políticas nacionales, regionales y locales en las diversos sectores competenciales que se ejecutan a través de diversos niveles de intervención pú-blica (políticas, planes, programas, proyectos-actividades); bajo la perspectiva que todo este esfuerzo debe contribuir a entregar políticas públicas que mejoren la atención y el servicio al ciudadano, con una forma de gestionar que considere una retroalimentación constante para el mejoramiento continuo de dicha gestión pública, en este caso descentralizado.

El ejercicio rector desde la preponderancia del Gobierno Nacional, debe ayudar significativamente a ponderar la necesidad de un estado con una amplia articulación para la rectoría institucional y ejercicio de las competencias regionales y locales por sus respectivos niveles de gobierno; mas aun en el caso de las competencias compartidas en atención al proceso de descentralización.

7.2. Elementos para el Desarrollo de la Rectoría Gubernamental

En el esquema que se propone para abordar el desarrollo de la rectoría gubernamental desde el nivel Nacional (y por ende en su vincu-lación rectora institucional en el nivel regional y local); los dos puntos básicos son: las competencias y las funciones. Esto debido a que, de estos puntos básicos se desprende el ejercicio de la gestión de los tres niveles de gobierno en su calidad de entes representativos para gobernar el Estado y además porque dichos puntos básicos son los que nos deben permitir un trabajo congruente y consistente de todo el Estado en beneficio del país y sus ciudadanos.

Las Competencias

Las competencias permiten desarrollar el esquema de rectoría, pues establecen una configuración para el ejercicio de las autonomías en el marco de la descentralización; pues se diferencian en tres tipos: exclusivas, compartidas y delegables41. Siendo los dos primeros tipos los que orientan el desenvolvimiento de la rectoría (por el ejercicio exclusivo y la gestión compartida de las políticas nacionales y sectoriales) y el tercer tipo el que puede generar mecanismos para afianzar la rectoría en la gestión descentralizada (pues se puede delegar aspectos que fortalezcan la gestión de las políticas nacionales y sectoriales, en aquello que reduzca el costo de transacción para afianzar los resul-tados en beneficio del ciudadano).

40 Un ejemplo de ello, es lo establecido en el Art. 4° de la LOPE respecto a políticas nacionales y sectoriales: “Las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de

cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno.

Política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social específica pública o privada”41 De acuerdo al Art. 13° de la Ley N° 27783, el concepto de los tipos de competencias es el siguiente: “13.1. Competencias exclusivas: son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la constitución

y la ley. 13.2. Competencias compartidas: son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados.

La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel. 13.3. Competencias delegables: son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento

establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada, La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el período de la delegación”.


Para encontrar una descripción de la capacidad rectora en un sector desde las competencias exclusivas y compartidas, se recomienda analizar las respectivas Leyes de Organización y Funciones42; en donde se describen los parámetros competenciales para el ejercicio del sector en el marco de la descentralización; lo cual bajo una interpretación sistémica debe analizarse conjuntamente con la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades.

Fuente del Cuadro: Documento “El sistema competencial, su financiamiento y funcionamiento en Perú ” (Autor: Vlado Castañeda). Publicado por InWent –GIZ (Junio – 2011)

42 Ídem 2.

CUADRO N° 3.Detalle de las Componentes de una Competencia por cada Nivel de Gobierno

Componentesde una

competencia

Niveles de gobierno en el Estado peruano

Gobierno nacional Gobierno regional Gobierno local

Materias

Territorios

Potestades

País

Se diferencian por

competencias exclusivas

y competencias

compartidas.

Marco normativo de

referencia: Ley de Bases

de Descentralización,

Ley Orgánica del

Poder Ejecutivo y

Leyes de Organización

y Funciones de los

Ministerios.

Provincias y distritos:

Actualmente 195 provinciales (incluye Lima Metropolitana) y 1639

distritos.

Jurisdicción de la municipalidad: territorio de la respectva

provincia y el distrito del cercado.

Jurisdicción de la municipalidad distrital: sobre territorio del distrito.

Régimen especial: Metropolitana de Lima y fronterizas (que

funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zonas

de frontera).

Las funciones y atribuciones se distribuyen y precisan a través de las Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de gobiernos

regionales y de municipalidades, respectivamente, distinguiendo las funciones de normatividad, regulación, planeamiento,

administración, ejecución, supervisión y control y promoción de las inversiones, en las materias de su competencia.

Región y/o departamento

Actualmente 24

departamentos y una

provincia constitucional;

no existiendo regiones

constituidas.

Se diferencian en:

Competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades

distritales y provinciales.

Competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades

distritales y provinciales.

Competencias exclusivas para las municipalidades provinciales.

Competencias diferenciadas para las municipalidades con

regímenes especiales.

Competencias delegadas del gobierno central que pueden irse

trans�riendo gradualmente mediante convenio.

Funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de

municipalidades.

Delegación de competencias y funciones a las municipalidades de

centros poblados.

Marco normativo de referencias: Ley de Bases de Descentralización

y Ley Orgánica de Municipalidades.

Se diferencian por

competencias exclusivas

y competencias

compartidas.

Marco normativo de

referencia: Ley de Bases

de Descentralización y Ley

Orgánica de Gobiernos

Regionales.

Fuente: Ley de Bases de Descentralización y Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo de los gobiernos regionales y de municipalidades (elaboración propia).

80

Las Funciones

Respecto al otro punto básico, las funciones, estas se generan a partir de las competencias. Su importancia en la rectoría, radica en que estas solventan el ejercicio de las diversas instancias del Estado, tanto en lo que corresponde a las competencias exclusivas como las de carácter compartido, esto define el conjunto de las denominadas funciones específicas.

Dichas funciones específicas, se encuentran detalladas para el caso del Gobierno Nacional en las leyes de organización y funciones de los Ministerios y en la leyes específicas de las respectivas materias competenciales donde se proporcionan además indicaciones sobre fun-ciones específicas de otros niveles de gobierno (Por ejemplo, en el caso de la materia competencial de Educación existe la Ley General de Educación - Ley Nº 28044); mientras que para el caso del Gobierno Regional se encuentran en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y se desarrollan en base a las políticas regionales, las cuales se formulan en concordancia con las políticas nacionales sobre la materia (Al res-pecto revisar del Art. 46º al Art. 64º de la Ley Nº 27867-Ley Orgánica de Gobiernos Regionales); y respecto a las funciones específicas de los Gobiernos Locales estas se encuentran definidas en la Ley Orgánica de Municipalidades ejerciéndose de manera exclusiva o compartida a partir de una función promotora, normativa y reguladora, así como las de ejecución y de fiscalización y de control, en materias de su com-petencia, conforme a la Ley de Bases de la Descentralización (Al respecto revisar el Titulo V. Las Competencias y Funciones específicas de los Gobiernos Locales de la Ley Nº 27972-Ley Orgánica de Municipalidades; lo cual contempla del Art. 73º al Art.87º de la mencionada ley)

Para un abordaje integral en el esquema de rectoría desde las funciones; es necesario que además de las funciones específicas se tenga en cuenta la distribución competencial a partir de las denominadas funciones generales que permiten un abordaje del ejercicio rector en los diversos procesos generales para la gestión de gobierno. Estas funciones generales están referidas a normatividad y regulación, planeamiento, administración y ejecución, supervisión – control-evaluación, y promoción de las inversiones (De acuerdo al Art. 15º de la Ley de Bases de Descentralización).

Con esto, se infiere que desde cualquier sector del Estado y para cualquier política nacional y sectorial (y su correspondencia a nivel regio-nal y local) se puede describir los elementos de desarrollo de la rectoría gubernamental (Ver Gráfico N° 3), a fin de un adecuado desenvolvi-miento para remarcar el papel orientador dentro de un gobierno unitario y descentralizado; respetando el ejercicio competencial de cada nivel de gobierno (a partir de funciones especificas y generales) y procurando un abordaje integral en la articulación para una actuación con complementariedad y corresponsabilidad principalmente en las competencias compartidas y por ende en lo que corresponda a lo exclusivo.

La lógica, es que con ello se pueda afianzar desde las competencias exclusivas las respectivas funciones específicas; que por ejemplo tiene el Gobierno Nacional respecto al diseño y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales a nivel general (según LOPE), que se detallan con mayor amplitud en las respectivas Leyes de Organización y Funciones (y que suelen tener su correlación con compromisos internacionales asumidos por el Estado Peruano; ejemplo de ello son: Objetivos del Milenio, Tratados Comerciales, Acuerdos de espacios Supranacionales como las Decisiones de la Comunidad Andina de Naciones).

Esto marca la pauta para que se determinen los parámetros de gestión de las funciones especificas desde la rectoría nacional para el ejer-cicio competencial de lo compartido, sobre la base de la concordancia de las políticas regionales y locales con las nacionales, así como de las funciones específicas concordantes con lo establecido en el marco normativo básico del proceso de descentralización (Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y su desarrollo en las respectivas Leyes de Organización y Funciones de los Ministe-rios, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley Orgánica de Municipalidades).


En resumen, enfocar el desarrollo de la rectoría gubernamental en el análisis de las competencias (principalmente exclusivas y comparti-das) y de las respectivas funciones (específicas y generales), considerando lo que corresponde a cada nivel de gobierno por su autonomía (principalmente en su dimensión política); permite contar con un parámetro conceptual y metodológico consistente y coherente para delimitar y conjugar la rectoría gubernamental (nacional y su correspondencia en lo regional y local). En ese sentido, el esquema que proponemos se puede modelar para cualquier materia competencial y desarrollar desde cualquier sector de ejercicio de gobierno del Estado Peruano.

Muchas veces la gestión de las competencias y funciones (especialmente las compartidas), generan problemas y conflictos de gestión entre niveles de gobierno que perjudican finalmente a las localidades del país y sus poblaciones; pero lo que no se visualiza que desde el Gobierno Nacional a partir del ejercicio rector (principalmente por su papel orientador, conductor y de dirección de las políticas nacionales y sectoriales) se puede generar diversos mecanismos que atenúen los problemas y se genere además una gestión preventiva de conflictos competenciales; ya que de subsistir esto puede generarse incentivos perversos para revertir algunos aspectos de lo avanzado en cuanto a la descentralización del país como una opción única para afrontar problemas, lo que es grave porque generaría antecedentes inadecuados

GRÁFICO N° 13. Elementos de Desarrollo de la Rectoría Gubernamentaldesde el Nivel de Gobierno Nacional

RECTORÍAdel

GobiernoNacional

Principio Orientador:

Gobierno Unitario y

Descentralizado

Numeral 22.2 de la LOPE: � Los

M i n i s t e r i o s d i s e ñ a n ,

e s t a b l e c e n , e j e c u t a n y

s u p e r v i s a n p o l í t i c a s

nacionales y sectoriales,

a s u m i e n d o l a r e c t o r í a

respecto de ellos�

ELEMENTOS DE DESARROLLO DE LA RECTORÍA

COMPETENCIAS FUNCIONES

FUNCIONES ESPECÍFICAS

COMPETENCIASEXCLUSIVAS

Art. 13 y 26 LBD / Art 4, 6 y 23 LOPE

COMPETENCIASCOMPARTIDAS


LEYENDA:

LOPE (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) / LBD (Ley de Base de Descentralización)

LOGR (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales) / LOM (Ley Orgánica de Municipalidades)

Diseñar y supervisar las políticas

nacionales y sectoriales.

Las funciones especí�cas establecidas en

las respectivas LOF (En concordancia con

LBD y LOPE).

Sobre la base de la concordancia de las

políticas regionales y locales con las



las respectivas LOF (en concordancia con

LBD, LOPE, LOGR, LOM)

FUNC.GENERALES

(Art. 14 LBD

y Art 45 LOGR)

Normativdad y Regulación

Planeamiento

Administración y Ejecución

Supervisión y Control

(incluye Evaluación)

Promoción de las inversiones


82

para todo el proceso de descentralización. Es ante esto, que se debe trabar en el enfoque del abordaje integral de la rectoría de las políticas territoriales y sectoriales; visualizando con claridad los instrumentos y mecanismos que tiene actualmente el proceso para el adecuado ejercicio de la rectoría desde el Nivel Nacional (lo que debe conllevar su réplica institucional a nivel regional y local); contribuyendo con ello a un Estado unitario y descentralizado cada vez más consolidado en procura del desarrollo del país.

7.3 Instrumentos y Mecanismos para Afianzar la Rectoría Gubernamental

Pero para que el esquema de desarrollo de rectoría sea completo, además de dotar de un modelo conceptual replicable en cualquier sec-tor del Estado; es necesario también proporcionar orientaciones sobre los instrumentos y mecanismos que se pueden utilizar para ejecutar e implementar el papel rector desde cada instancia de gobierno del Estado Peruano (las que pueden denominarse instancias rectoras del Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local).

Grá�co N° 14. Propuesta de Mecanismos e Instrumentos para elDesarrollo de la Rectoría Gubernamental desde el Nivel de Gobierno Nacional

RECTORÍAdel

Gobierno

Nacional


Gobierno Unitario y

Descentralizado

Numeral 22.2 de la LOPE: � Los

M i n i s t e r i o s d i s e ñ a n ,

e s t a b l e c e n , e j e c u t a n y

s u p e r v i s a n p o l í t i c a s

nacionales y sectoriales,

a s u m i e n d o l a r e c t o r í a

respecto de ellos�

INSTRUMENTOS Y MECANISMOS PARA AFIANZAR RECTORÍA

LEYENDA:


Funciones

Especí�cas

(Comp. Exclus.)

Funciones

Especí�cas

(Comp. Comp.)

Funciones

Generales

Matrices de Competencias y Funciones sectoriales en el marco de Funcionen

Generales, evitando duplicidad y superposición de funciones (Art. 14 LBD)

:; Cooperación, Coordinación y ColaboraciónRelaciones de Gobierno

(Art. 19 LBD).

(D.S. N 047-2009-PCM): ConveniosDesarrollo de Gestión Descentralizada

de Gestión: Comisiones Intergubernamentales. Delegación.


Aplicación de Funciones Generales en el ámbito Nacional para la gestión de

las políticas (LBD / LOPE)

con Gobiernos Regionales y Locales y otrasMecanismos de coordinación:

entidades según requiera (Art. 4 LOPE)

Desarrollo de Protocolos, Directivas y Procedimientos para gestión de las

políticas nacionales y sectoriales

Fortalecimiento institucional para apoyo a la gestión territorial

(principalmente en plani�cación, administración y ejecución)

(Retroalimentación de laSistemas de informacón, Monitoreo y Evaluación

gestión de políticas nacionales y sectoriales).


Para configurar cuales son los instrumentos y mecanismos pertinentes para afianzar la rectoría gubernamental, se plantea identificarlos a partir de aquello necesario para el ejercicio de las funciones específicas y de las funciones generales, que se ejecutan en el marco de las competencias exclusivas y compartidas. (Ver Gráfico Nº 4)

Considerando lo dispuesto en el gráfico anterior, se procede a explicar los diversos mecanismos e instrumentos propuestos para el desa-rrollo de la Rectoría Gubernamental:

a) En el marco de las Funciones Específicas; se identifican mecanismos e instrumentos desde las competencias exclusivas y comparti-das. Estos son:

– Desde Competencias Exclusivas: Se contempla en este acápite, por un lado lo relacionado a la aplicación de las funciones generales y por otro los mecanismos de coordinación que se deben desarrollar para ejercer las competencias exclusivas. Para entender el manejo de lo antes descrito, se detalla cada uno de los mecanismos propuestos:• Aplicación de Funciones Generales: se refiere a establecer la rectoría para apoyar en el desarrollo de la gestión institucional de

cada nivel de gobierno; en lo relacionado a normatividad y regulación; planeamiento; administración y ejecución; supervisión, control y evaluación; y promoción de las inversiones. Lo cual se puede hacer de acuerdo a la conducción y dirección de lo que se defina desde el Gobierno Nacional en atención a lo requerido para una adecuada gestión del Estado en su conjunto (Gobier-no Nacional, Regional y Local)

• Mecanismos de Coordinación: Esto se propone porque se menciona en el Art. 4° de la LOPE, cuando se indica que para la for-mulación de las políticas nacionales y sectoriales el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, según requiera o corresponda a la naturaleza de cada política. Estos mecanis-mos de coordinación no se especifican, lo cual genera un amplio grado de libertad para que se pueda plantear creativamente las mejores opciones para cada caso de acuerdo a las exigencias de las materias competenciales.

– Desde Competencias Compartidas: En este caso los instrumentos y mecanismos que se sugieren están referidos a las matrices de deli-mitación de competencias, el desarrollo de las Relaciones de Gobierno y de la Gestión Pública Descentralizada. Cabe resaltar que cada uno de estos aspectos cuenta con la legalidad que permite sustentar su utilización. Al respecto detallamos lo siguiente:• Matrices de Delimitación de Competencias y Funciones: que es un instrumento que busca en el marco de funciones generales,

evitar la duplicidad y superposición de funciones entre los niveles de gobierno (para cada materia competencial, según proce-sos esenciales de dichas materias), cumpliendo a cabalidad las acciones que les corresponden y respetando las atribuciones propias de los demás (según Art. 14º LBD sobre criterios para la asignación y transferencia de competencias, en lo referido al criterio de concurrencia). El desarrollo de estas matrices, actualmente está regulado por la Directiva N°003-2008-PCM/SGP “Lineamientos para la elaboración de la matriz de competencias y funciones y de los anteproyectos de Ley de Organización y Funciones de los Ministerios que tienen a cargo competencias exclusivas y compartidas”; cuya mejora y aplicación es regulado por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

84

Estas matrices son de mucha utilidad porque ayudan a describir el papel rector del Nivel Nacional, por lo que le toca hacer como funciones especificas a su cargo y porque además proporciona orientación de lo que tiene que hacer el gobierno Nacio-nal desde su papel rector para reforzar y consolidar las funciones específicas que sean de responsabilidad del nivel de gobierno regional y local, lo cual en estos dos últimos casos servirán de referencia para el desenvolvimiento de su respectiva rectoría institucional (rectoría regional y rectoría local) en correspondencia con su propio marco competencial (establecido en las res-pectivas funciones específicas) y en donde corresponda con su gestión compartida.

• Relaciones de Gobierno: Estos mecanismos están regulados por el Art. 49° de la LBD, en el cual se establece que los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo (colaboración), en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades. Al respecto se hace mención a algunos instrumentos como es el caso de los convenios de colaboración mutua y reciproca, y contratos de cualesquier naturaleza para fines comunes determinados, con arreglo a ley. Estos mecanismos puede afianzar la rectoría pues se desarrolla sobre la base respetar las autonomías y competencias de cada nivel de gobierno.

Sobre la utilización de las relaciones que se establecen para la articulación intergubernamental como son: cooperación, coordi-nación y colaboración; tenemos como una importante y amplia referencia de aplicación a lo desarrollado en la experiencia de descentralización española, a partir de la cual proponemos a continuación parámetros similares para una adecuada definición que responda a las características gubernamentales del modelo peruano. Así tenemos43:

43 Este párrafo y la conceptualización sobre coordinación, colaboración y cooperación; se han abstraído del Libro “Elementos y Consideraciones para una Gestión Descentralizada”. Autor: Castañeda, Vlado (Pág. 37 y 38)

CUADRO N° 4.Esquema para Elaboración de Matrices de Delimitación de Competencias

COMPETENCIA: (Materia)

PROCESO ESENCIAL: (Descrpción)

ATRIBUCIÓN NIVEL DE GOBIERNO

Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobiernos Locales

POLÍTICAS NORMATIVIDAD

Y REGULACIÓN

PLANEAMIENTO

ADMINISTRACIÓN

Y EJECUCIÓN

SUPERVICIÓN Y

EVALUACIÓN

Fuente: Directiva N 003-2008-PCM/SGP � Lineamientos para la elaboración de la matriz de competencias y funciones y de los anteproyects de Ley de

Organización y Funciones de los Ministerios que tienen a cargo competencias exclusivas y compartidas�


• Coordinación:mecanismoparageneraracuerdosintergubernamentales,quesederivedelejerciciodelacorrespondientecompetencia (Preponderantemente el enfoque de Rectoría del GN, el Estratégico- Articulador del GR y Operativo-Provisión del GL; en base a la subsidiariedad). Implica la creación de instrumentos que permitan articular las actuaciones de los diferentes niveles de gobierno; con lo cual se busca hacer posible la información reciproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta en el ejercicio de las competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema de gestión pública de un Estado Descentralizado.

• Colaboración(apoyomutuo):Basadaenel“deber”,siendonecesariaparaelbuenfuncionamientodelEstadoyenestecasoel servicio a los ciudadanos (Apoyo Reciproco y bilateral). Se utiliza cuando lo que puede hacer uno de los entes colabora-dores no lo puede hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables sino complementarias.

• Cooperación:Serefieraaunaformaderelaciones,enelejercicioydesdeelrespetodelasrespectivascompetenciasdelostres niveles de gobierno (esto se mejorará con aprobación de las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios liga-dos a competencia compartidos, esto en el marco del cumplimiento de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo). Por lo general debe ser acordada entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Descentralizados (regional y local), buscando desarrollarse a partir de modelos flexibles y adecuados de convergencia, que disminuyan la conflictividad entre los niveles de gobierno los cuales deben guiarse por una común lealtad en su calidad de entes que ejercen la representación del Estado en sus respectivas jurisdicciones. En el Perú se han venido usando principalmente para asegurar el desarrollo de capacidades a partir de la capacitación y asistencia técnica en temas de ejercicio de las competencias compartidas.

• Gestión Pública Descentralizada: Este se puede decir que es el mecanismo de mayor aspiración respecto al ejercicio de las competencias compartidas; lo cual está regulado mediante el D.S. N° 047-2009-PCM, que plantea entre los lineamientos más importantes respecto a la rectoría lo siguiente:El ejercicio de las competencias y funciones transferidas implicará, reformas en los roles de los tres niveles de gobierno, en

sus relaciones, y arreglos institucionales; por ende en su rectoría gubernamental.Cambio de enfoque sectorial a uno territorial de servicio orientado al ciudadano; implicando que se refuerce la rectoría

nacional y las rectorías institucionales a nivel regional y local en el marco de preservar el Estado Unitario.Los Ministerios establecerán su ROL RECTOR, a partir de sus responsabilidades sobre las políticas nacionales y sectoriales,

considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales. Desarrollar el Rol Rector, deberá llevar en el mediano plazo, a la reforma de la prestación o ejecución de la producción de

bienes y servicios públicos.

Además para la Gestión Pública Descentralizada, se establecen instrumentos para su ejecución como: las Comisiones Interguber-namentales, los Convenios de Gestión44 y los Convenios de Delegación45, además de la posibilidad de concertar otros entre las partes involucradas (niveles de gobierno nacional, regional y local).

44 Convenio de Gestión: al acuerdo que suscribirán los titulares de pliego: ministerial, regional o local, o sus representantes, según corresponda, a efecto de acompañar técnicamente a los Gobiernos Regionales y Locales, en el ejercicio de las funciones y/o instrumentos transferidos. En estos convenios se definirán los objetivos, metas específicas susceptibles de ser medidas a través de los indicadores de gestión que correspondan, con el objeto de garantizar una gestión por resultados, eficiente y eficaz, de las funciones y/o instrumentos transferidos. (Referencia: Glosario de Términos de la DIRECTIVA N° 004-2009-PCM/SD - Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas, Proyectos, Empresas, Infraestructura y Otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilización de la Delegación de Competencias entre niveles de Gobierno, en el marco del Proceso de Descentralización).

45 Convenio de Delegación: Es el acuerdo que suscribirán los titulares de pliego: ministerial, regional o local, o sus representantes, según corresponda, a efecto delegar funciones y/o instrumentos asociados a las mismas, de un nivel de gobierno a otro de menor jerarquía. En estos convenios se especificarán los términos y condiciones de la delegación de funciones y/o instrumentos asociados a las mismas, así como las causales de su extinción, el sometimiento al Régimen de Vigilancia y la aplicación del Plan de Recuperación de los indicadores de gestión y de los servicios prestados al ciudadano, asociados a las competencias delegadas. (Referencia: Numeral 4.3. de la DIRECTIVA N° 004-2009-PCM/SD).

86

Por otro lado se recomienda que para la Gestión Pública descentralizada considerando el ejercicio de la rectoría gubernamental, necesitará de instrumentos que permitan realizar una adecuada articulación horizontal, cuando las políticas territoriales (nacio-nal, regional y local) y sectoriales necesiten de una actuación interinstitucional, intersectorial, multisectorial y transectorial entre instancias que gestionan en el ámbito de un mismo nivel de gobierno (puede incluir, no solo al sector público, sino también a la sociedad civil y el sector privado cuando así lo amerite); así como articulación vertical cuando se requiera de relaciones interguber-namentales fuertes para el ejercicio competencial (donde se incluye de sobremanera la rectoría) para lo cual se puede considerar instrumentos como los espacios de coordinación intergubernamental, las mancomunidades (regionales y municipales) y gestión conjunta de Gobiernos Regionales, y el uso de las cadenas institucionales en el ciclo de Producción de bienes y servicios públicos (como es el caso de la referencia y contrareferencia en el ejercicio de la materia competencial de la salud).

La vinculación de la gestión descentralizada con la aplicación de la rectoría, puede ser significativa en el planteamiento de modelo de gestión descentralizada del ejercicio de las competencias y funciones (principalmente compartidas); pues ello se basa en la identificación de roles de cada nivel de gobierno a partir de las fases de gestión para el desarrollo del ejercicio descentralizado. Esto complementa el esfuerzo realizado en las matrices de delimitación de competencias y funciones, porque ayuda al abordaje estratégico, programático y sobre todo operativo del ejercicio competencial en una lógica procesal para la consecución de una gestión pública para resultados donde el fin es el beneficio del ciudadano.

La gestión pública descentralizada; es un mecanismo y a la vez una oportunidad que se tiene para fortalecer el rol rector del Gobierno nacional (y por ende la rectoría institucional regional y local); ya que obliga al Estado en su conjunto a analizar la forma como desarrolla su servicio público en atención a las necesidades y expectativas del ciudadano y a su vez permite conocer que ajustes tiene que hacer para mejorar su actual gestión (a fin de evitar problemas de reducción de la eficacia, eficiencia y calidad; así como los temas de conflictos intergubernamentales). Esto requerirá seguro de establecer reglas de operación institucionalizadas que se pueden utilizar a nivel nacional para orientar la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, siendo necesario para ello ejecutar el papel rector del Estado (principalmente desde el Gobierno Nacional, por las prerrogativas normativas que le encargan dicha función).

Esto es importante, ya que mientras a nivel de competencias y funciones existen aspectos similares entre niveles de gobierno (a veces la diferenciación no es tan clara), es en las matrices de gestión descentralizada donde se puede diferenciar el rol de cada nivel de gobierno para evitar las superposiciones y conflicto de competencia (un ejemplo de ello se aprecia en el Cuadro Nº 3, donde las funciones establecidas en Leyes no terminan de definir el ejercicio competencial, pero las fases y roles si describen un desarrollo con complementariedad y corresponsabilidad en el ejercicio compartido; la apuesta es que todo esto exige de una fuerte rectoría nacional y su conjunción de esta con lo regional y local)


Fuente: Elaboración Propia (tomando como referencia lo dispuesto en la Matriz de Gestión Descentralizada del Programa Integral de Nutrición, aprobada por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 023-2009-PCM/SD)

b) En el marco de las Funciones Generales: En esta segunda vertiente de proposición de mecanismos e instrumentos para afianzar la rectoría gubernamental, se parte de que este esfuerzo de potenciar el papel rector debe procurar mejorar la gestión del Estado en su conjunto, lo cual se puede ver reflejado en aspectos como la normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión, control, evaluación, y promoción de las inversiones; todos estos aspectos forman parte de lo que por Ley de Bases de Descentralización se denominan funciones generales. En ese sentido, procurando mejorar los resultados de un adecuado desarrollo de la rectoría se proponen tres grupos de mecanismos e instrumentos:

CUADRO N° 5.Ejemplo de Esquema de Matriz de Gestión Descentralizada

LOPE: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo / LOGR: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales / LOM: Ley Orgánica de Municipalidades

PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL

MODELO DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA: Caso Programa Integral de Nutrición

Fases de la gestión

del componente

alimentario

1. Reglamento Único

Regional de

Bene�ciarios

(RURB)

Roles por niveles de GobiernoFunciones

asociadas

GN: de�ne estructura básica del

Registo y sistema, bronda

asistencia técnica

GR: administra el RURB,

garantiza su transparencia y

promueve su implementación a

nivel provincial y distrital. Remite

información al MIMDES.

consolida informaciónGLP:

distrital y remite al GR.

GLD elabora Padrón Único de

Bene�ciarios y remiteal GLP

LOPE Art 4 y 6

que establecen

rectoría nacional.

LOGR Art 60

asigna la función

de políticas en materia

de desarrollo social

LOM Art 84

en materia de

Programas Sociales

LOM Art 84 en

materia de

Programas Sociales

88

1. De Orientación Institucional: En este grupo se plantea desarrollar la rectoría a través del establecimiento concertado de Directivas, Protocolos y Procedimientos46. Así tenemos respecto a cada uno de estos lo siguiente:

• Directivas: Especialmente para la ejecución de los procesos esenciales47 del ejercicio de las competencias tanto exclusivas como compartidas; considerando para ello la forma de actuación más adecuada de cada nivel de gobierno en la ejecución de las funciones generales (normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión, control, evaluación, y promoción de las inversiones).

• Desarrollo de Protocolos: Asimismo la rectoría gubernamental está en la definición de estándares para un ejercicio competen-cial que mejore por un lado los ámbitos de control de logros (a nivel de insumos, productos, resultados e impactos) y por otro lado incida positivamente en la gestión del desempeño de la cadena institucional de los tres niveles de gobierno relacionadas a la materia competencial (redundando en mejorar la eficacia, eficiencia y sobre todo calidad de las intervenciones públicas descentralizadas). Para describir estos protocolos que afiance la rectoría, se podría tener en cuenta la matriz de delimitación de competencias y funciones y las matrices de gestión descentralizada, pues con ello para cada ejercicio competencial se estable-cería un documento que explique detalladamente las fases de gestión y los roles funcionales y operativos para una gestión sin duplicidad, ni superposición pero con una mayor predictibilidad de lo que hará el administrador público para cumplir con la atención al ciudadano.

• Procedimientos: Este mecanismo de orientación institucional, puede generar parámetros generales para una actuación homo-génea e integral de la representación del Estado en los tres niveles de gobierno en base a una actuación unitaria.

El instrumento que se puede emitir, son los manuales de procedimiento, para lo cual se puede partir de los macro procesos asociados al ejercicio de las funciones específicas considerando los procesos que los componen en un alineamiento respecto a las funciones generales, con ello se lograría identificar las componentes de cada proceso y las respectivas actividades aso-ciadas a dichas componentes; todo esto podrá permitir establecer los procedimiento de gestión de las actividades respecto a sus componentes, de las componentes respecto a sus procesos, y de estos respecto al ejercicio pleno de las competencias y funciones involucradas.

Como se aprecia, la rectoría gubernamental en su papel orientador, tiene como reto que el Ente Rector este continuamente al tanto del quehacer del ejercicio de las competencias y funciones a fin de estar “un paso adelante” a lo que hagan las diversas instancias ejecutoras en los tres niveles de gobierno; para que sumando los enfoques metodológicos a su experiencia y espe-cialización temática en la materia competencial, pueda vislumbrar las mejoras de gestión institucional que se pueden obtener al incidir en el diseño-elaboración (de directivas, protocolos y procedimientos) y la ejecución de las políticas públicas en sus diversos niveles de intervención (políticas, planes, programas, proyectos-actividades).

46 En diversas Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios, se dispone que tiene competencias exclusivas y excluyentes, respecto a los otros niveles de gobierno en lo siguiente: “En la formulación y aprobación de normas y lineamientos técnicos para la ejecución y supervisión eficiente de las políticas nacionales y sectoriales, la gestión de los recursos de los sectores de su competencia, así como para el otorgamiento y reconocimiento de derechos, la sanción, fiscalización y ejecución coactiva en las áreas de su competencia” (Referencia tomada del numeral “b” del Art. 6ª del Decreto Legislativo Nª 1098 que aprueba la LOF del Nuevo Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables; esto también se enuncia de manera similar en el numeral “b” del Art. 6ª DE LA Ley Nº 29792 - Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social)

47 Proceso esencial: corresponde a los procesos de gestión relacionados con las funciones sustantivas de la entidad, es decir aquellas ejercidas directamente sobre su ámbito de competencia e indispensables para el cumplimiento de su finalidad, resultando en la prestación de servicios a la población o la regulación y promoción de determinada actividad social o económica. (Referencia: “Guía Metodológica Complementaria para el Análisis de las Matrices de Delimitación de competencias y distribución de Funciones Sectoriales” / Publicado por la Secretaría de Gestión Pública -PCM, ver link web: http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=40&Itemid=27 )


2. De Fortalecimiento institucional para apoyo a la gestión gubernamental: Este acápite está ligado a las diversas opciones (meca-nismos e instrumentos) que se pueden utilizar para desarrollar capacidades en los tres niveles de gobierno. Pero no con el sesgo de ir del nivel nacional a los niveles descentralizados (regional y local), sino también de generar espacios de encuentro para poder generar capacidades desde los niveles descentralizados hacia el nivel nacional (mas aun para el diseño de las políticas nacionales y sectoriales) y también desde el nivel regional al local (y viceversa) en el marco de la articulación de las políticas regionales y locales que requieren de una fuerte rectoría institucional por las instancias representativas del Estado en dichos ámbitos territoriales. Esto contempla mejorar la gestión de las capacidades de los recursos institucionales en los tres niveles de gobierno; es decir los recursos normativos, los presupuestales, los humanos, y los materiales-logísticos –tecnológicos.

El ejercicio de la rectoría gubernamental, debe procurar por ejemplo, mediante las relaciones de gobierno (cooperación, colabora-ción y coordinación) ir mejorando la gestión conforme se va desarrollando capacidades. Así como en este caso, se puede hacer lo propio en el desarrollo de cualquier otro mecanismo e instrumentos que se esté proponiendo para desarrollar la rectoría; es decir el papel rector exige un abordaje con integralidad y capacidad sistémica.

En esa perspectiva; como se sugiere a partir de la gestión descentralizada desarrollar el Rol Rector, deberá llevar en el mediano plazo, a la reforma de la prestación o ejecución de la producción de bienes y servicios públicos; esto implicará desarrollar arreglos institucionales a nivel funcional, orgánico, y del funcionamiento de cada actor gubernamental; lo cual debe considerarse una oportunidad para modernizar la gestión institucional del Estado y por ende consolidar el fortalecimiento de las capacidades de gestión en los temas asociados a cada una de las funciones generales que así lo requieran para brindar un mejor servicio y atención al ciudadano.

3. De Control, Monitoreo y Evaluación de la Gestión (incluye supervisión): Este grupo de mecanismos tiene sustento legal amplio ya que aparece referenciado en toda la normatividad básica del proceso de descentralización; pero además ha sido indicado con mayor desagregación funcional en las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios del Gobierno Nacional; siendo las indicaciones mas resaltantes las siguientes48:

• En competencias exclusivas; cuando se indica que los ministerios como organismo rector ejerce dicha competencia respecto de otros niveles de gobierno, en todo el territorio nacional para realizar entre otras las siguientes acciones: evaluar las políticas nacionales y sectoriales en materias de su competencia; realizar el seguimiento, monitoreo y evaluación respecto del desem-peño y logros alcanzados por las políticas, planes y programas en materia de su competencia, en los niveles nacional, regional y local, así como tomar las medidas correspondientes

• En funciones generales; cuando indica que pueden hacer aspectos relacionados a: supervisar y evaluar las políticas sectoriales; supervisar, monitorear y evaluar el adecuado cumplimiento de las normas en materia de su competencia; así como supervisar y evaluar el impacto de las políticas y programas a nivel intergubernamental.

• En funciones exclusivas; cuando se indica que se puede concertar y conducir a implementación y desarrollo de los procesos y mecanismos que sean necesarios para la aplicación, seguimiento y evaluación de las políticas nacionales y sectoriales en el ámbito de su competencia.

• En funciones compartidas; cuando se señala que se puede de manera compartida evaluar políticas, planes, programas y pro-yectos de su competencia; esto porque estas formas de intervención tienen su correlato a nivel de políticas nacionales, re-gionales y locales (es decir los gobiernos regionales y locales también cuentan con políticas, planes, programas y proyectos territoriales y sectoriales).

48 Se ha realizado en base a la revisión de varias Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios; tomando como ejemplo la ultima LOF aprobada de competencia compartida referida al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social-Ley Nº 29792 (revisar Art. 6º y 8º para el caso de competencias exclusivas y funciones generales respectivamente).

90

Principales Referencias Normativas en la LOPE(1) – Ley Nº 29158 para el Ejercicio Rector del Gobierno Nacional respecto a la Supervisión y Evaluación

Artículo 6.- Funciones del Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo ejerce las siguientes funciones:…..2. Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en conformidad con las políticas de Estado.

Artículo 4.- Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo tiene las siguientes competencias exclusivas:

1. Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno.

……………………………………. El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad de las autoridades del

Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.

Artículo 22.- Definición y constitución (Ministerios)

22.1 Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad.

22.2 Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.

Artículo 23.- Funciones de los Ministerios

23.1 Son funciones generales de los Ministerios:

a) Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno;

e) Realizar seguimiento respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel nacional, regional y local, y tomar las medidas correspondientes;……………….

(1): LOPE: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

Fuente: Elaboración Propia (Revisión LOPE)


Es en base a esto que el control de gestión, la supervisión, el seguimiento, monitoreo y evaluación también son mecanismos procesales que afianzan la rectoría gubernamental y con ello dotan de un enfoque integral y sistémico al ejercicio articulado e interdependiente en el marco del desarrollo territorial y a parir de esto en el ejercicio competencial sectorial.

Lo ideal es que el desarrollo de los mecanismos de monitoreo y evaluación en la gestión pública desde una capacidad rectora permita generar un alineamiento estratégico de los diversos tipos de intervención a nivel de políticas, planes, programas, actividades-proyectos (y a nivel intergubernamental: nacional-regional-local); para que desde un enfoque territorial descentralizado se pueda agregar la conse-cución de logros (metas e indicadores) del nivel local hacia el regional y de éste al nivel nacional. La rectoría debe contribuir a lograr dicha sinergia de la actuación del Estado; con ello se podrá retroalimentar mejor las políticas nacionales y sectoriales (cuyo diseño es exclusivo del nivel nacional) y redundarán en una adecuada respuesta a los intereses generales del Estado y a la necesidades de las diversas realida-des regionales y locales. (Ver Gráfico Nº 5).

Para ello, los mecanismos de monitoreo y evaluación pueden contar con instrumentos como sistemas de información, monitoreo y eva-luación, así como otros que contribuyen al cumplimiento de las competencias compartidas. Para tal efecto, en la Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios se suele indicar que los gobiernos regionales y locales facilitan la información que requieren para el efectivo ejercicio de sus competencias, así mismo los gobiernos regionales y locales deben entregar los datos que produzcan o posean para el

GRÁFICO N° 15.Articulación Institucional � Sectorial de las Políticas Públicas en el Perú

INTEGRALIDAD:

Enfoque Sectorial,

Coordinación

Horizontal y

Convergencia

con Enfoque

Territorial

Alineamiento Estratégico

(Onjeticos Generales y Especí�cos)

Alineamiento de Logros

(Metas e Indicadores)

Políticas

(Nacionales - Regionales - Locales)

Planes


Programas


Activ. - Prov.


Mo

nito

reo

y E

va

lua

ción

Articulación

Institucional entre las

Políticas y Planes

Nacionales, además

de su incorporación

en los niveles

Regionales y Locales

Correspondencia

Articulación

Institucional entre los

Programas y

Proyectos (Nac. - Reg. -

Loc.); para evitar

duplicidades y

actuar con

corresponsabilidad

y complementariedadFuente: Elaboración propia

92

cumplimiento del rol rector del ministerio; a lo cual se puede sumar que implementa mecanismos de supervisión, evaluación y mejora continua del cumplimiento de políticas nacionales y sectoriales en materia de su competencia49.

Bajo las consideraciones abordadas en lo relacionado a los elementos básicos para el desarrollo de la rectoría gubernamental (competen-cias: exclusivas y compartidas / funciones: específicas y generales), es que podemos junto con los mecanismos e instrumentos menciona-dos para afianzar el papel rector desde las instancias del Estado (principalmente desde el Nivel Nacional, quien es el que inicia dicho rol del Estado); propiciar un modelo para el abordaje de la rectoría de manera integral (Ver Grafico Nº 6) potenciando la característica de gobierno del Estado Peruano, es decir Unitario y descentralizado.

Dicho modelo para el desarrollo del papel rector del Estado (Gráfico N° 6. Enfoque para el Desarrollo de La Rectoría Gubernamental desde el Gobierno Nacional); nos permite presentar a manera de conceptualización de rectoría gubernamental, lo siguiente:

Un aspecto a resaltar, es que como podemos apreciar actualmente en el marco normativo del proceso de descentralización existen múl-tiples elementos para desarrollar la rectoría gubernamental desde el Gobierno Nacional (lo que puede conllevar a su réplica institucional en el nivel regional y local); pero todavía falta aumentar su utilización para reducir los problemas de gestión que siempre se generan en el mundo tanto en Estados centralizados como descentralizados (a nivel de inadecuados ejercicios competenciales, conflicto de compe-tencias, insuficientes capacidades institucionales, entre otros) pero que se deben afrontar como retos importantes en nuestro caso para fortalecer el proceso de descentralización. Es bajo dicha motivación que se propone a la Rectoría Gubernamental como elemento estraté-gico para mejorar la gestión pública en el Estado (tanto de las competencias exclusivas y compartidas), a partir de trabajar mecanismos e instrumentos que permitan generar capacidades para enfrentar los problemas y asumir mejor los retos que se tienen en cualquier reforma del estado, como la descentralización que no está exenta de ello. Conforme se logre afianzar más la rectoría, lo que se va a ir consolidando es la descentralización en la perspectiva de un Estado más cerca del ciudadano.

49 A manera de ejemplo; se puede referenciar lo estipulado en la Ley de Organización del MIMDES-Ley Nº 29597, en su Art. 19º sobre Coordinación Intergubernamental (se sugiere revisar incisos “a y c” de dicho artículo); lo cual se replica en el Decreto Legislativo Nº 1098 que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Nuevo Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.

“La rectoría gubernamental puede ser entendida como el pleno ejercicio de la autonomía (principalmente en su dimensión política) para el desarrollo de las atribuciones conferidas a los niveles de representación del Estado (Gobierno Nacional, Re-gional y Local) en el marco de las competencias (especialmente exclusivas y compartidas) que se les confiere de acuerdo a la constitución y las leyes de referencia del proceso de descentralización (LBD, LOPE y sus LOF, LOGR, LOM); a fin de lograr orientar, conducir y dirigir una gestión gubernamental con corresponsabilidad, complementariedad y sin duplicidad y su-perposición de competencias, en el marco del adecuado desenvolvimiento de las funciones especificas dispuestas en las diversas materias competenciales (sectoriales); contribuyendo con ello, a que la gestión de las entidades de los tres niveles de gobierno se ejecuten en respeto a la distribución de competencias sobre la base de las funciones generales (normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, control, supervisión, evaluación y promoción de inversiones); en pro-cura del desarrollo de una labor pública con eficacia, eficiencia y calidad, bajo la finalidad de la consecución del desarrollo territorial integral, armónico y sostenible del país”.



Lo interesante del modelo graficado y de la propuesta de concepto de rectoría que se esgrime; es que si bien se presenta desde el Go-bierno Nacional; puede ser replicado para el desarrollo de la Rectoría Institucional de los Niveles Regionales y Locales en sus respectivas jurisdicciones con vinculación referencial directa a lo que se establezca desde la Rectoría Nacional. Esto es replicable en los niveles de gobierno descentralizados; porque también cuentan con competencias exclusivas y compartidas (pudiendo inclusive generar competen-cias delegables hacia sus respectivas formas de mancomunidad regional y local), las cuales se desagregan en funciones específicas para cada tipo de competencia y utilizan de las funciones generales para la adecuada distribución de sus responsabilidades funcionales en su quehacer de gestión institucional tanto a nivel territorial como sectorial. Finalmente, la conceptualización ofrecida respecto a la rectoría gubernamental, es una primera aproximación que puede abrir el debate a una definición técnico-normativa del papel rector de cada nivel de gobierno; lo cual sería importante para homogenizar e integrar criterios de su ejecución, en beneficio de lograr una mejor actuación del Estado en su conjunto y de apoyar la gestión pública descentralizada; contribuyendo con ello principalmente a consolidar el proceso de descentralización bajo la perspectiva de preservar la integridad del Estado Peruano Unitario y descentralizado.

GRÁFICO N°16.Enfoque para el Desarrollo de La Rectoría Gubernamental desde el Gobierno Nacional

RECTORÍAdel

GobiernoNacional


Gobierno Unitario y

Descentralizado

ELEMENTOS DE DESARROLLO DE LA RECTORÍA

COMPETENCIAS FUNCIONES

FUNCIONES ESPECÍFICAS

COMPETENCIASEXCLUSIVAS


COMPETENCIASCOMPARTIDAS


LEYENDA:


LOGR (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales) / LOM (Ley Orgánica de Municipalidades)

Diseñar y supervisar las políticas



las respectivas LOF (En concordancia con

LBD y LOPE).

Sobre la base de la concordancia de las

políticas regionales y locales con las



las respectivas LOF (en concordancia con

LBD, LOPE, LOGR, LOM)

FUNC.GENERALES

(Art. 14 LBD

y Art 45 LOGR)

Normativdad y Regulación

Planeamiento

Administración y Ejecución

Supervisión y Control

(incluye Evaluación)

Promoción de las inversiones


INTRUMENTOS Y MECANISMOSPARA AFIANZAR RECTORÍA

Aplicación de Funciones Generales en el

ámbito Nacional para la gestión de las

políticas (LBD/LOPE).

Mecanismos de coordinación con

Gobiernos Regionales y Locales y otras

entidades según requiera (Art. 4 LOPE).

Matrices de Competencias y

Funciones sectoriales en el marco de

Funciones Generales, evitando

duplicidad y superposición de

funciones (Art. 14 LBD).

: Cooperación,Relaciones de Gobierno

Coordinación y Colaboración (Art 49

LBD).

Desarrollo d Gestión Descentralizada

(D.S. N. 047-2009-PCM): Convenios de

Gestión, Comisiones

Intergubernamentales, Delegación

Desarrollo de Protocolos, Directivas

y Procedimientos; para gestión de

las políticas y sectoriales.

Fortalecimiento institucional para

apoyo a la gestión territorial

(principalmente en plani�cación,

administración y ejecución).

Sistemas de información, Monitoreo

y Evaluación (Retroalimentación de

la gestión de políticas nacionales y

sectoriales).

94

7.4 Reto de la Rectoría en Políticas Transversales Compartidas

Un aspecto adicional que nos deja el reto de la rectoría a partir de un esquema de desarrollo y conceptualización; es la forma como se ejecuta ante los diversos tipos de políticas públicas del Estado. Al respecto para acotar la clasificación y poder analizar un marco de acción general al respecto, se puede sugerir que existirían dos tipos grandes de políticas: las primeras que denominaremos políticas sectoriales institucionales son aquellas que están vinculadas solo a una materia competencial específica con una entidad ejecutora sectorial (con po-sibles pares locales y regionales) y las segundas, son aquellas que están vinculadas a mas de una materia competencial con participación de varias instancias ejecutoras sectoriales (con sus respectivos pares regionales e inclusive locales), es decir que pueden ser consideradas como políticas transversales (sectoriales y temáticas).

En el caso de las políticas sectoriales institucionales, podemos indicar que el modelo de esquema de desarrollo de rectoría propuesto en el Grafico Nº 6 le es suficiente para ejercer su papel rector; pero en el caso de las políticas transversales (sectoriales y temáticas), al ser necesario para su ejecución de todas o varias entidades públicas (de diferentes niveles de gobierno respectivamente), se recomienda que además del modelo de rectoría propuesto se contemple la posibilidad de desarrollar su plena rectoría gubernamental a partir de la crea-ción y puesta en funcionamiento de un sistema funcional (Ver Grafico Nº 7).


GRÁFICO N° 17.Consideraciones para el Desarrollo de Un Sistema Funcional

DESARROLLO DE UN SISTEMA FUNCIONAL:

Asegurando el Cumplimiento de Políticas que requieren de la participación

de todas o varias entidades del Estado

Los Sistemas: son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se

organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entiades de los Poderes

del Estado.

Solo por ley se crea un Sistema. (contar con la opinión favorable de la PCM) Art 43 LOPE.

Actores:

. Los Ministerios del Poder Ejcutivo

(incluye sus Organismos Públicos y

Prgramas).

- Los Gobiernos Regionales y Locales.

- Las instancias de coordinación

intersectorial (cuando existen).

- Especicar el ente Rector del Sistema.

Elementos para el Diseño

del Sistema

- Propuesta de Forma de Organización

del Sistema.

- Propuesta de Desarrollo Normativo

y Funcional dl Sistema.

- Esquema de Articulación Horizontal

y Vertical.

- Establecimiento de Procesos del

Sistema.

- Establecimiento Roles y

Responsabilidades de los Actores

del Sistema.

SISTEMA

FUNCIONAL

(Art. N. 46 LOPE)

- Los Sistemas Funcionales tienen por �nalidad asegurar

el cumplimiento de políticas públicas que requieren la

participación de todas o varias entidades del Estado.

- El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y

operar los Sistemas Funcionales.

- Las normas del Sistema establecen las atribuciones del

Ente Rector del Sistema.

Características:

. Que sea Integral (Polítcas,

Planes, Programas, Proyectos)

- Que sea Efectivo en el Rol Rector.

- Ajustado a Condiciones Reales

de las Políticas Públicas.

- Que sea Preventivo.

- Que sea Evaluador.

Elementos para su Desarrollo:

. Diseño del Sistema Funcional.

- Mecanismos de Operación del

Sistema.

- Protocolos de Operación y

Articulación Interinstitucional

de Actores del Sistema.

Consideraciones para su Creación:


96

Un caso de este segundo gran tipo de políticas (a nivel de políticas sectoriales transversales), es lo relacionado a las políticas del sector inclusión y desarrollo social (relacionada a competencias compartidas); en cuyo caso por las características competenciales asumidas por dicho sector se tuvo a bien considerar la creación de un sistema funcional denominado: Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS) como encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que orientan la intervención del Estado, destinada a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales. Ello debido a que todos esos objetivos de política antes mencionados, son desarrollados por diversos Ministerios del Gobierno Nacional y diversas instancias del Gobierno Regional y Local res-pectivamente; necesitando por esto remarcar la rectoría en un ente responsable, como es el caso del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social50

Asimismo, hay inclusive sistemas funcionales descritos para políticas temáticas transversales de sectores de competencia exclusiva, como es el caso del sistema funcional denominado Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración, cuyo ente rector es el Ministerio de Relaciones Exteriores; lo cual valida al sistema funcional como un instrumento establecido en la LOPE para remarcar la rectoría guber-namental y a partir de ello lograr una adecuada articulación del Estado en beneficio de sus conciudadanos.

En dicho contexto, seguro que el uso de los sistemas funcionales para afianzar el papel rector en el Estado, deberá analizarse para políticas sectoriales transversales como ambiente, igualdad de género, población, entre otros; pero también para políticas temáticas transversales como descentralización, ordenamiento territorial, entre otros. Debiéndose establecer como una recomendación inicial pero significativa, que para cada uno de estos casos nuevos planteados es preciso definir adecuadamente la entidad pública en el Gobierno Nacional que ostentará la rectoría correspondiente51; ello permitirá un mejor desenvolvimiento estratégico, programático y operativo en las instancias involucradas de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).

Para la creación y desarrollo de un sistema funcional para afianzar la rectoría gubernamental; se propone tener en cuenta el diseño del Sistema Funcional, los mecanismos de operación del Sistema, así como los protocolos de operación y articulación interinstitucional de actores del Sistema. Siendo lo más tedioso en lo referido al diseño institucional del mismo, establecer la propuesta de forma de organiza-ción del Sistema; el desarrollo normativo y funcional del Sistema; el esquema de articulación horizontal (interinstitucional e intersectorial) y vertical (intergubernamental); el establecimiento de procesos del sistema; así como el establecimiento de roles y responsabilidades de los Actores del Sistema52.

7.5 Precisiones Necesarias

El uso de término rectoría en la función pública esta poco consolidado en el marco del proceso de descentralización; por lo que su de-sarrollo holístico no solo depende del Gobierno Nacional y su obligatorio cumplimiento por el Nivel Regional y Local; sino que los tres niveles de gobierno puedan asumir un rol rector gubernamental en el marco de sus atribuciones producto de su autonomía de gobierno y considerando para ello los parámetros que establecen el ejercicio de sus competencias y funciones.

50 Para mayor detalle revisar la Ley Nº29792 - Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social; en lo relativo Título VI. Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (Del Art. 21º al Art. 25º de la ley en mención).

51 De acuerdo a Art. 45 de la LOPE: “El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema”52 Ver Gráfico Nº 7 del presente documento.


La rectoría gubernamental no sólo se debe circunscribir a los aspectos de regulación, fiscalización, control, monitoreo y evaluación; sino que, como hemos descrito a lo largo de todo el documento, tiene una amplia incidencia en todo el ciclo de desarrollo de las políticas públi-cas (identificación, diseño, implementación y evaluación de las intervenciones públicas) en atención a las competencias y funciones definidas por el marco normativo básico que nos permite operar como Estado Unitario y Descentralizado (Ley de Bases de Descentralización, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y sus respectivas Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley Orgánica de Municipalidades); con lo cual se incida en el mejoramiento de la gestión de las políticas territoriales y sectoriales en atención a la diversidad y realidad nacional, regional y local en el Perú. Es importante resaltar además que el esquema propuesto en el presente docu-mento, refleja que existen en el actual marco normativo del proceso de descentralización diversos elementos, mecanismos e instrumentos (que no solo cuentan con legalidad sino también con legitimidad) que pueden ser usados para afianzar la rectoría gubernamental y por ende la descentralización; la tarea esta en aprovecharlos y ponerlos en funcionamiento en rigor de la necesidad de gestión que exija cada materia competencial o la respectiva articulación intergubernamental.

Uno de los principios que rige y sustenta el proceso de descentralización del Estado, es ser dinámico53; por lo cual es preciso – que en el marco de la rectoría gubernamental - analizar los aspectos vinculados a la armonización de las competencias y funciones (específicas) que se detallan en las diversas leyes de referencia del proceso y en las leyes específicas de las materias competenciales; con la finalidad de hacer los ajustes normativos donde se requiera o mejorar los entendimientos de ejecución entre los tres niveles de gobierno. En ese cometido la rectoría gubernamental juega un rol importante.

Bajo dicho contexto, es importante poner en agenda la importancia de trabajar en construir la rectoría gubernamental, para consolidar desde el Nivel de Gobierno Nacional el ejercicio del papel rector en todos los niveles de gobierno; en una perspectiva de mejorar la ges-tión compartida en el Estado y sobre todo hacerlo más eficaz, eficiente y de calidad en beneficio de los ciudadanos. Por ello los aspectos compartidos en este documento son una aproximación al tema que puede ser perfectible y contrastada a fin de fijar de manera técnica –normativa una regla de operación para afianzar la rectoría en sus diferentes vertientes y ante la necesidad de proporcionar mayores ele-mentos de gestión pública al Estado en su conjunto.

53 En base a dicho principio (dinámico), la descentralización es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas, previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integración regional y la constitución de macro regiones. Exige una constante sistematización, seguimiento y evaluación de los fines y objetivos, así como de los medios e instrumentos para su consolidación. (Según Art. 4º Principios Generales de la Ley de Bases de Descentralización)

“El desarrollo de la Rectoría Gubernamental, debe constituirse en el aspecto integrador del fortalecimiento y consolidación del proceso de descentralización en el Perú”

98

Considerando lo desarrollado a lo largo del presente texto, es preciso señalar que los diversos temas abordados buscan entregar reflexio-nes sobre la continuidad de la descentralización administrativa en el Perú, con la finalidad de incrementar temas al debate continuo sobre el proceso que permita mejorar las condiciones de entrada para establecer una mejor entrega del servicio público al ciudadano; pero entendiendo que al estar iniciando la gestión descentralizada debemos tomar lo avanzado como referencia para mejorar el papel de cada nivel de gobierno en su calidad de representante del Estado con responsabilidades de ejecución de las dimensiones político, adminis-trativo pero sobre todo económica; considerando una actuación con corresponsabilidad y complementariedad (evitando duplicidades y superposiciones de competencias), la generación de interdependencia y la articulación gubernamental como factores claves para el ejercicio compartido en un Estado Unitario y descentralizado, que contribuya a la consolidación del proceso de descentralización eviden-ciando mejoras en una gestión gubernamental que beneficie a toda la sociedad en su conjunto.

Para ello; es vital desarrollar capacidades en las autoridades y funcionarios de los tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Regional y Local) a la luz del inicio del tercer periodo gubernamental (desde el 2011) conjunto de dichas instancias representativas del Estado; a fin de preparar las condiciones para desarrollar una adecuada relación intergubernamental y gestión descentralizada; considerando que entre los elementos más importantes a superar tenemos: la mejora en la decisión política de los actores claves para aprovechar las oportunida-des entorno a la gestión descentralizada, mejorar la asignación presupuestaria evitando la atomización de los recursos, reducir la dispari-dad en la gestión pública descentralizada, evitar la corrupción, reducir la dispersión política, afianzar el posicionamiento de la cultura del proceso de descentralización (para mejorar la percepción, incertidumbre y diferentes opiniones sobre el avance del proceso), contribuir a una eficiente construcción de ciudadanía (propiciar una cultura política democrática), entre otros. A ello debemos agregar el trabajo com-plementario, pero no menos importante, de aumentar las capacidades de los actores representativos de la sociedad civil y comunicar de los resultados intermedios y finales que se vayan concretando entorno al proceso de descentralización (a la ciudadanía en general), a fin de consolidar la cultura descentralista en el país como parte de la mejora continua de una Política de Estado como es la descentralización.

Finalmente, espero que los planteamientos realizados, propicien en el cuerpo de funcionarios de los tres niveles de gobierno un incentivo para comprometerse más aún con la gestión descentralizada; iniciando ello por comprender que si bien la descentralización genera cam-bios institucionales a nivel funcional y operativo, también nos plantea un campo amplio de oportunidades en los nuevos roles que exige pasar de un enfoque centralista a uno descentralista, de un enfoque sectorial a otro territorial, de un enfoque independiente a uno inter-dependiente, de un enfoque elitista a uno pluralista; pero principalmente nos va ayudar a que el Estado responda mejor a los intereses del país, pues con gestión descentralizada con protocolos de entendimiento y modelos de gestión de bienes y servicios asociados a compe-tencias compartidas (y posiblemente delegadas) estaremos contribuyendo a adecuar un Estado que responda a las realidades y diversi-dades que nos plantea el país en lo regional y local, los cuales son parte importante para conseguir los logros esperados a nivel nacional.

Reflexión Final

“Nuestra diversidad nos hace únicos; pero ello implica que para hacer políticas y gestión descentralizada en el Perú, estamos obligados a esforzarnos de manera conjunta”


Farinós Dasí, Joaquín, V Congreso internacional los grandes Desafíos Territoriales de Europa. FUNDICOT, España, noviembre, 2007, p. 23.

Ferrando Badía, Juan, El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional, Madrid, Tecnos 978, p. 46.

Finot, Iván, Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Serie 12 Gestión Pública, ILPES, Chile, 2001, p.16 y 42.

Heller, Hermann, Teoría del Estado, Editorial Comares, 2004. p.142.

Lira Cossio, Luis, La cuestión regional y local en América Latina, Serie 44 Gestión Pública, ILPES, Chile, 2003. p. 9.

Sánchez Morón, Miguel. Las relaciones de coordinación y cooperación entre administraciones públicas en España. Revista del CLAD Refor-ma y Democracia. No. 1 (Ene. 1994). Caracas. p. 4. Zafra Valverde, José, Teoría fundamental de estado. Tomo I, Universidad De Navarra, España. 1990. p. 74.

“La construcción del Estado autonómico. Elementos para el debate y la concertación”. Plataforma Interinstitucional de Tarija integrada por la Universidad Católica, Universidad Autónoma Juan Misael Saracho y la Universidad Domingo Savio, con el apoyo del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la Cooperación Técnica Alemana (PADEP/GTZ).Bolivia.2010.

Informes Oficiales

Informe Anual 2006 sobre el Proceso de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. Junio 2007 (Presentado al Con-greso de la República del Perú) Informe Anual 2007 sobre el Proceso de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. Mayo 2008 (Presentado al Con-greso de la República del Perú)Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009; presentado el día 12 de junio de 2009 ante la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República.Plan Bicentenario – El Perú Hacia el 2021.Aprobado por el Consejo Directivo de CEPLAN. Perú. 2010.Anteproyecto de Ley Marco de los Servicios Públicos; Aprobado por la Comisión de Defensa del Usuario y del Consumidor del Parlatino durante la 5ta Sesión Ordinaria en la Ciudad de Panamá, República de Panamá, el 04 Mayo 2006 / La clasificación que se presenta es la utilizada en al ámbito de la Unión Europea, específicamente en el Libro Verde sobre los Servicios de Interés General / http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-el-parlamento-latinoamericano/proyectos/334.html

Documentos Normativos Consultados

• Ley Nº 27680 - Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización.• Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización y sus modificatorias• Ley Nº 27795 - Ley de Demarcación y Organización Territorial• Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y sus modificatorias• Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades• Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo y sus modificatorias• Decreto Legislativo Nº 955 - Descentralización Fiscal

Bibliografía

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• Ley Nº 28273 - Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales.• Ley Nº 28274 - Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones y sus modificatorias• Ley Nº 28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y sus modificatorias• Ley Nº 28440 - Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados• Ley N° 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su modificación por Ley N° 29341• Ley Nº 29125 - Ley que establece la implementación y el funcionamiento del fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y

Local – FONIPREL• Ley N° 29158 – Ley Orgánica de Poder Ejecutivo • Ley Nº 29465 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010 • Ley N° 29768-Ley de Mancomunidad Regional• Ley Nº 29812 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012 • Decreto Supremo Nº O27-2007-PCM, que Define y establece las Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entida-

des del Gobierno Nacional.• Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM; que aprueba el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos

Regionales y Locales del año 2009” y otras disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralización.• Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM; que dicta disposiciones para la aprobación de las matrices de delimitación de competencias

y distribución de funciones de los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas.• Resolución Ministerial N° 757-2008/MINSA; que conforma la Comisión Técnica de Rectoría Sectorial del MINSA.• Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 059-2009-PCM/SD. Aprueba la “Directiva para la Transferencia de Fondos, Pro-

gramas Proyectos, Empresas, Infraestructuras y Otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilización de la Delegación de Competencias entre niveles de gobierno, en el marco del Proceso de Descentralización”.

• Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 218-2010-PCM/SD; que aprueba la Directiva Nº 002-2010-PCM/SD “Directiva para la Implementación de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralización del Sector Trabajo y Promoción del Empleo”.

• Directiva N° 002-2012-EF/50.01 “Directiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2013”.

Sitios Web Consultados

• Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe • Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, www.ceplan.gob.pe • Ministerio de Economía y Finanzas, www.mef.gob.pe• Presidencia del Consejo de Ministros, www.pcm.gob.pe


Anexo 1: Referencias Conceptuales sobre Rectoría

El término «rectoría», referido al Estado, se ha definido de diversas maneras conexas. En su definición más general el término alude al cumplimiento desinteresado de un deber por parte de los poderes públicos y/o sus agentes en nombre de un superior. Otras definiciones más rigurosas se centran en la naturaleza de la relación entre la rectoría y la «teoría de la agencia», y en las consecuencias de esta relación en el equilibrio entre la eficiencia y la ética en materia de adopción de decisiones y comportamiento.

Kass(1) presenta la rectoría como directamente supeditada a la función del funcionario público como agente. La definición de Armstrong (2), de corte más gerencial, se basa en una interpretación constantemente actualizada del concepto de funcionario público, vinculada directamente a dos puntos fundamentales de la elaboración del criterio de gestión de las operaciones basada en las relaciones humanas: la comprensión de la «jerarquía básica de las necesidades humanas» que motiva a cada individuo, y la perspectiva de gestión de los em-pleados según la teoría de las premisas decisionales (teoría Y). Armstrong sostiene que la rectoría puede consolidar las reformas actuales orientadas al mercado en un marco normativo guiado por la ética.

Las dimensiones positivas de la rectoría están predominantemente ligadas a su potencial para mejorar los resultados de política. La afirma-ción básica es que, si bien se puede crear un Estado eficiente centrando el proceso normativo en las relaciones tradicionales en que inter-vienen los agentes principales, haciendo hincapié en las expectativas normativas y orientadas por la ética de la rectoría es posible crear un Estado que no sólo sea eficiente, sino bueno. En el mejor de los casos la rectoría podría facilitar un principio de organización del poder en la sociedad que trascendiera lo económico y estuviera basado en el interés común. También ofrece la perspectiva de revigorizar el sentido de finalidad social entre los administradores del sector público, y de restablecer la confianza en la función del Estado y su legitimidad. La rectoría aspira a recuperar, modernizándola, la idea de bien común, de un conjunto de valores colectivos.

Comentario Particular en el Caso del Sector Salud

La capacidad de la rectoría para galvanizar los componentes social y económicamente responsables del Estado puede resultar particular-mente oportuna en el sector de la salud. Un criterio basado en el desarrollo del patrimonio de salud colectivo se compadece bien con la arraigada idea de misión que ha constituido tradicionalmente la motivación central de los prestadores de atención de salud. Dado su do-ble fundamento en criterios éticos y económicos, una estrategia nacional de salud basada en la rectoría puede reunir los datos disponibles acerca de lo que funciona bien para apoyar medidas basadas en la población que permitan mejorar la situación sanitaria general. Habrá que resolver diversas cuestiones estructurales y de organización para que la rectoría pueda ser percibida como un modelo apropiado para las decisiones del Estado en el sector de la salud. Una pregunta básica concierne a la transición hacia una administración atenta a la ética entre los funcionarios públicos en las oficinas estatales administradas de acuerdo con la teoría de la agencia orientada hacia la economía. Los analistas advierten de que no es posible mezclar la rectoría con la teoría de la agencia estándar. Por lo demás, no hay que olvidar la complejidad de cualquier intento de determinar la justa medida de intervención del Estado en la adopción de decisiones de carácter personal. Una pregunta más amplia de carácter histórico y cultural guarda relación con la capacidad de los diferentes tipos de Estado para adoptar un modelo de rectoría. Hay también problemas generales asociados con la reducción gradual de la soberanía del Estado. Un ejemplo de ello son las consecuencias de la regionalización y la mundialización, que entrañan una reducción potencial de la prerrogativa de los Estados de diseñar y aplicar las estrategias de reglamentación que deseen. Además, resulta preocupante que en algunos países en transición de la ex Unión Soviética y en algunos países en desarrollo el Estado no sea lo suficientemente fuerte para imponer su voluntad una vez que ha adoptado una estrategia, lo que puede resultar especialmente grave en el sector de la salud. Actualmente ningún país

Anexos

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ilustra de forma operativa y satisfactoria los principios que fundamenta la rectoría, pero hay elementos de ella, por ejemplo, en los Estados de bienestar de la Europa septentrional.

Fuente: AbstractSALTMAN, Richard B. and FERROUSSIER-DAVIS, Odile. El concepto de rectoría en las políticas de salud. Bull World Health Organ [onli-ne]. 2000, vol.78, n.6, pp. 732-739. ISSN 0042-9686. http://dx.doi.org/10.1590/S0042-96862000000600005.http://www.scielosp.org/scielo.php?pid=S0042-96862000000600005&script=sci_abstract&tlng=es

(1): Kass HD. Stewardship as a fundamental element in images of public administration. In: Kass HD, Catron B, eds. Images and identities in public administration. London, Sage, 1990: 113–131

(2) Armstrong JL. Stewardship and public service. Ottawa, Canadian Public Service Commission, 1997 (discussion paper).

Anexo 2: La experiencia de la Transferencia de Competencias al Nivel Regional en Relación con los Recursos Asociados a su Ejercicio

A continuación describiremos algunas ideas fuerza sobre las incidencias de abordar las competencias transferidas a un nivel de gobierno (en base a las evidencias respecto al Gobierno Regional), desde la perspectiva de los recursos asociados que estaban asociados a estas. En esa línea presentamos los siguientes puntos para el análisis:

El proceso de transferencias de las 185 funciones sectoriales (dispuestas en la LOGR) a los Gobiernos Regionales (GRs), nos permite proponer cuatro tipos de funciones respecto a los recursos asociados a éstas:

Tipo 1: Funciones Desconcentradas.- Son aquellas que ya venían siendo desarrollas por los GRs, para lo cual ejecutaban recursos

inerciales que disponían en sus presupuestos institucionales (desde el inicio de funcionamiento de los GRs en el 2003, pues absorbie-ron a los Consejos Transitorios de Administración Regional con sus recursos asignados) Ejemplo: Planificar y ejecutar políticas regionales sectoriales, realizadas por Gerencias de Línea y las respectivas Direcciones Regionales Sectoriales.

Tipo 2: Funciones que Generan Ingresos.- Son aquellas que por su especialidad y competencia, pueden generar ingresos a los go-

biernos regionales. Ejemplo: referidas a sanciones, licencias, trámites administrativos entre otras (Inspecciones realizadas por las Direccio-nes Regionales de Trabajo).

Tipo 3.- Funciones desarrolladas por el Gobiernos Nacional.- Son aquellas que vienen o venían siendo ejecutadas por los sectores del Gobierno Nacional (GN), conteniendo recursos asociados fácilmente identificados en los pliegos presupuestales del GN (son recur-sos que deben ser programados transferir para evitar duplicidades de funciones con la consiguiente ineficiencia del gasto público, en el marco del criterio de provisión)

Tipo4.- Funciones NO desarrolladas por el Gobierno Nacional.- Son todas aquellas que si bien están en la Ley orgánica de Go-biernos Regionales; los sectores del GN no las venían desarrollando por lo tanto no tienen preliminarmente recursos asociados a las respectiva transferencia (esto exigirá de una programación de su ejecución con gradualidad en base a prioridades regionales, el interés general del Estado y la adecuada coordinación intergubernamental para una actuación con responsabilidad y complementariedad de los diversos niveles de gobierno)

Las competencias y funciones están siendo y han sido transferidas a partir de certificar requisitos específicos sectoriales mínimos; por lo que en el transcurso del ejercicio de éstas por los GRs irán pasando de un desarrollo mínimo a uno máximo y/o óptimo; con lo cual teniendo en cuenta los tipos de funciones antes descritos, se tendría como agenda lo siguiente:

1. Se necesitaran de dotar de recursos adicionales para ejecutar las acciones vinculadas a las funciones transferidas (especialmente aquellas que no tienen recursos asociados- tipo 4), pero en el marco de una gestión descentralizada con bienes y servicios identi-ficados que nos permitan reportar claramente los resultados de dicha gestión.

(1): Kass HD. Stewardship as a fundamental element in images of public administration. In: Kass HD, Catron B, eds. Images and identities in public administration. London, Sage, 1990: 113–131

(2) Armstrong JL. Stewardship and public service. Ottawa, Canadian Public Service Commission, 1997 (discussion paper).


2. Para ello los GRs podrían solicitar o programar mayores recursos en sus formulaciones presupuestales anuales (para gasto de inver-sión y gasto corriente, lo último para administrar las funciones transferidas en lo que sea necesario). Esto ya tiene marco

3. El MEF podrá atender a dicha demanda (parte de ello se hizo en la Ley de Presupuesto Público 2010), peri pidiendo que los recursos estén relacionadas al cumplimiento de indicadores (especialmente en lo referido a gasto corriente), en el marco de una gestión por resultados (presupuesto por resultados). Así de acuerdo al nivel de cumplimiento de dichos indicadores, se tendrá una referencia para proporcionar plurianualmente la atención requerida con mayores recursos; pues será un incentivo al buen ejercicio de sus responsabilidades.

4. Esto deberá hacerse mediante un procedimiento que proporcione predectibilidad a la identificación de recursos asociados a las competencias y funciones (tanto a los que ya existen como a los requeridos para una adecuada programación en el corto plazo, mediano y largo plazo); para facilitar ello se propone el desarrollo de la gestión descentralizada y utilizar como espacio de con-certación a las comisiones intergubernamentales conformadas por los Ministerios y GRs con asistencia técnica de PCM y el MEF (inclusive pueden participarlos Gobiernos Locales a través de las instancias de representación: AMPE, REMURPE, entre otras).

5. El gran beneficiado de ello, sería la población al tener su servicio cada vez más eficiente; cumpliendo su papel el proceso de des-centralización y asimismo el instrumento de gestión que viene a ser el presupuesto por resultados.

Finalmente, es necesario resaltar que lo antes mencionado debe ser relevante para la continuidad del proceso de transferencias de competencias y funciones, no solo para lo que se programe el nivel regional sino para lo que se disponga para el nivel local. Para este timo nivel de gobierno será necesario que exista una adecuada articulación con los niveles nacional y regional en el procedimiento a transferir (sobre la base de los criterios para la transferencia de funciones establecidos en el Art. 14º de la Ley de bases de la Descentra-lización: subsidiariedad, selectividad y proporcionalidad, provisión, y concurrencia)

Anexo 3: Esquema básico para el diseño de la estrategia del Desarrollo de la Gestión Descentralizada

Se basa en el enfoque del ciclo de la producción de bienes y servicios públicos gestionados a partir de competencias compartidas por dos o más niveles de gobierno (que converge con lo dispuesto para una gestión por resultados).

Roles intergubernamentales: preponderantemente al Gobierno Nacional el rol orientador, a los Gobiernos Regionales el rol articulador, y a los Gobiernos Locales, el rol proveedor (en el marco del cumplimiento de la LOPE y las Matrices de Delimitación de Competencias sectoriales por nivel de Gobierno); sin perjuicio que estos roles puedan ampliarse aplicando como criterios las externalidades, nacional, regional y local, que trasciende el ámbito específico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar y aprovechar economía de escala.

La identificación de las fases de gestión de los servicios públicos, requiere de consenso, de unos para desprenderse (Gobierno Nacio-nal y Regional) y otros para recibir (GRs y GLs) según corresponda para un mejor servicio al ciudadano (es decir que permita ganar eficacia, eficiencia y calidad).

Los Ministerios deben diseñar concertadamente con los niveles de gobiernos subnacionales, los modelos de gestión descentralizada que se convertirán en protocolos de entendimiento para un ejercicio compartido de las funciones inmersas en el proceso de descentra-lización, que permita evitar el riesgo de superposición y duplicidad de competencias, beneficiando al ciudadano mediante una gestión predecible desde el Estado.

Con base en el diseño o modelo de gestión descentralizada, se establece la estrategia para su implementación; que incluirá arreglos institucionales y las adecuaciones administrativas necesarias para un adecuado desenvolvimiento.

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Nota acerca del Autor

VLADO CASTAÑEDA GONZALES

Ingeniero Civil por la Universidad Nacional “Pedro Ruiz Gallo” de Lambayeque.

Máster en Estudios Políticos Aplicados por la Fundación Internacional para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), entidad del Gobierno Español, con Mención de Honor y al Mérito “Cum Laude”.

Ha recibido cursos de capacitación y actualización en Bélgica, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Guatemala y España. Ha realizado pasantías en el Ministerio de Administraciones Públicas de España.

Especialista en descentralización y políticas públicas, con experiencia en el Consejo Nacional de Descentralización; Despacho Presiden-cial-PCM; Junta de Coordinación Interregional INTERNOR; Ministerio de Salud; Secretaría de Descentralización- PCM; Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES (hoy MIMP). Forma parte del Cuerpo de Gerentes Públicos – SERVIR; recientemente ha sido designado como Secretario de Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Se desempeña como docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Escuela Profesional de Ciencia Política). Ha hecho docencia en cursos de Post Grado en las Universidades San Martín de Porres, Ingeniería (UNI), Ricardo Palma y Federico Villarreal en temas relacio-nados a gestión y políticas públicas.


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Documents

Elementos y Consideraciones para la Gestión Descentralizada 1