ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV I RÆLINGEN … · elevens/foresattes rettigheter og plikter, slik forvaltningsloven krever. Flere elever har mistet spesialundervisning uten

NEDRE ROMERIKE

DISTRIKTSREVISJON

ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV I

RÆLINGEN KOMMUNE

IVARETAS ELEVENES RETTIGHETER?

FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT

Mai 2006

Utført av Morten L. Kallevig

_______________________NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON_____________________

INNHOLD SAMMENDRAG: VURDERINGER OG ANBEFALINGER ---------------------------------------------------------- I 1 INNLEDNING-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1

1.1 PROSJEKTETS BAKGRUNN ---------------------------------------------------------------------------------------------------1 1.2 PROBLEMSTILLINGER --------------------------------------------------------------------------------------------------------1 1.3 BAKGRUNNSINFORMASJON -------------------------------------------------------------------------------------------------2 1.4 RAPPORTENS OPPBYGNING -------------------------------------------------------------------------------------------------2 1.5 ANVENDTE METODER --------------------------------------------------------------------------------------------------------2 1.5.1 Utvalget -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------2 1.5.2 Datakilder ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------3

2 OMLEGGING AV SPESIALUNDERVISNING --------------------------------------------------------------------4 2.1 VURDERINGSKRITERIER -----------------------------------------------------------------------------------------------------4 2.1.1 Statlige føringer--------------------------------------------------------------------------------------------------------4 2.1.2 Kommunestyrets føringer------------------------------------------------------------------------------------------5 2.2 FAKTA---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5 2.2.1 Ny retningslinje for spesialundervisning---------------------------------------------------------------------5 2.2.2 Rettigheter ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------6 2.2.3 Spesialundervisning skoleåret 2005/06 ---------------------------------------------------------------------7 2.3 REVISJONENS VURDERINGER-----------------------------------------------------------------------------------------------8

3 MEDVIRKNING, VEILEDNING OG INNSYN--------------------------------------------------------------------9 3.1 VURDERINGSKRITERIER -----------------------------------------------------------------------------------------------------9 3.2 FAKTA---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------9 3.2.1 Sorteringsfase ----------------------------------------------------------------------------------------------------------9 3.2.2 Søknadsprosedyren ------------------------------------------------------------------------------------------------ 10 3.2.3 Medvirkning og veiledning--------------------------------------------------------------------------------------- 11 3.2.4 Innsyn-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11 3.3 REVISJONENS VURDERING------------------------------------------------------------------------------------------------ 11

4 ELEVENES RETT TIL SAKKYNDIG VURDERING ----------------------------------------------------------- 13 4.1 VURDERINGSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------- 13 4.2 FAKTA------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14 4.2.1 Sakkyndig vurdering ----------------------------------------------------------------------------------------------- 14 4.2.2 Sakkyndig tilrådning ----------------------------------------------------------------------------------------------- 14 4.2.3 Muntlig saksbehandling------------------------------------------------------------------------------------------- 15 4.2.4 Mangelfull saksbehandling -------------------------------------------------------------------------------------- 15 4.3 REVISJONENS VURDERING------------------------------------------------------------------------------------------------ 15

5 VEDTAKSRETTIGHETER------------------------------------------------------------------------------------------------ 16 5.1 VURDERINGSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------- 16 5.2 FAKTA------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 17 5.2.1 Vedtak ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 17 5.2.2 Klarhet og fullstendighet (begreper)------------------------------------------------------------------------ 18 5.2.3 Vedtakenes underretning ---------------------------------------------------------------------------------------- 18 5.2.4 Individuell opplæringsplan og halvårsrapport----------------------------------------------------------- 18 5.3 REVISJONENS VURDERING------------------------------------------------------------------------------------------------ 18

6 RIMELIG SAKSBEHANDLINGSTID ------------------------------------------------------------------------------- 20 6.1 VURDERINGSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 6.2 FAKTA------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 6.2.1 Saksbehandlingstid------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 6.2.2 Ventetid før saksbehandling ------------------------------------------------------------------------------------ 21 6.3 REVISJONENS VURDERING------------------------------------------------------------------------------------------------ 22

7 PPTS SYSTEMARBEID --------------------------------------------------------------------------------------------------- 23 7.1 VURDERINGSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------- 23 7.2 FAKTA------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 23 7.3 REVISJONENS VURDERING------------------------------------------------------------------------------------------------ 23

8 HØRING------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 24 8.1 RÅDMANNENS KOMMENTAR----------------------------------------------------------------------------------------------- 24

____________________________________________________________________________________________________________ ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV

______________________NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON______________________

8.2 REVISJONENS MERKNAD TIL RÅDMANNENS KOMMENTAR ------------------------------------------------------------26 Tabeller og figurer TABELL 1.1: POPULASJONEN OG UTVALGETS FORDELING ----------------------------------------------- 2 FIGUR 2.1: ANDEL ELEVER MED SPESIALUNDERVISNING I RÆLINGEN 1992-2005 OG LANDSGJENNOMSNITTET 2001 - 2005 ------------------------------------------------------------------------------ 5 FIGUR 6.1: GJENNOMSNITTELIG SAKSBEHANDLINGSTID ETTER HENVISNINGSÅR -----21 FIGUR 6.2: GJENNOMSNITTELIG VENTELISTETID ETTER HENVISNINGSÅR ------------------22



SAMMENDRAG: VURDERINGER OG ANBEFALINGER I sammendraget redegjøres for prosjektets problemstilling. Deretter gjengis revisjonens hovedvurderinger for hvert kapittel. Avslutningsvis konkluderes det, og det fremmes forslag til tiltak.

Prosjektets problemstillinger Revisjonens hovedproblemstilling formuleres som følgende:

Ivaretar kommunen elever med spesielle opplæringsbehovs rettigheter?

Hovedproblemstillingen besvares ved hjelp av seks delproblemstillinger:

1. Er kommunens omlegging av spesialundervisningspraksis i overensstemmelse med lovverket?

2. Ivaretas elevenes rett tilknyttet medvirkning, veiledning og innsyn? 3. Ivaretas elevenes rettigheter knyttet til sakkyndig vurdering? 4. Ivaretas elevenes rettigheter knyttet til vedtak? 5. Ivaretas elevenes rett til rimelig saksbehandlingstid? 6. Oppfyller pedagogisk psykologisk tjeneste opplæringslovens krav til systemarbeid?

Hver delproblemstilling behandles i eget kapittel.

Kapittel 2: Omleggingen Rælingen kommunes retningslinje tilsier at kun elever med en alvorlig funksjonshemming og omfattende bistandsbehov får spesialundervisning. Opplæringsloven gir elever som ikke får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen rett til spesialundervisning. Retningslinjen medfører dermed et strengere kriterium for spesialundervisning, enn opplæringsloven § 5-1 bestemmer.

Etter revisjonens vurdering er Rælingens kommunes retningslinje for spesialundervisning i strid med opplæringsloven §5-1 og kommunestyrevedtak datert 24.04.2002 vedrørende skjerming av spesialundervisning.

Revisjonen ser ikke på elevenes opplæringstilbud. Men det fremkommer i analysen at enkelte elever mottar ekstra lærerressurs, uten at tilbudet defineres som spesialundervisning. Skolens praksis med å gi elever ekstra lærerressurs kan ikke sidestilles med en lovbefestet rett til ekstra lærerressurs. Uten spesialundervisningsvedtak kan lærerressursen omfordeles etter skolens behov.

Gjeldende praksis medfører, etter revisjonens vurdering, at skolens fleksibilitet øker på bekostning av svake elevenes rettigheter. Elevene mister retten til ekstra lærerressurs, individuell opplæringsplan, halvårsrapport og fritak fra karakter. Uten skriftlig vedtak med avslag på spesialundervisning reduseres også klagemulighet til overordnet myndighet.


I

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON ¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

Kapittel 3: Medvirkning, veiledning og innsyn Rælingen kommunes sorteringsfase er problematisk. Dette fordi elever med spesielle opplæringsbehov, uten alvorlig funksjonshemming, sjelden søker om spesialundervisning. Disse elevene kan ha rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1, selv om de ikke oppfyller kommunens retningslinje.

Søknadsprosessen skiller ikke klart mellom vedtaksmyndighet (rektor) og rådgivende instans (PPT). Dette ved at søknaden stiles til pedagogisk psykologisk tjeneste. I tillegg underskriver vedtaksansvarlig (rektor) søknaden. Dette kan gi inntrykk av at pedagogisk psykologisk tjeneste, og ikke rektor, avgjør om elevene har rett til spesialundervisning. Når rektor underskriver søknaden kan det også tolkes som at rektor bifaller søknaden.

Begrepene i opplæringsloven benyttes ikke på en korrekt måte. Det søkes om individuell opplæringsplan i stedet for spesialundervisning. Begrepene spesialundervisning og individuell opplæringsplan har ulikt innhold, og bør ikke forveksles. Individuell opplæringsplan er en av flere rettigheter som tilfaller elever med spesialundervisning.

Kommunen har ingen skriftlig veiledning som oppfyller kravene i forvaltningsloven § 11. Manglende skriftlig kommunikasjon medfører at foresattes kjennskap til kommunenes spesialundervisingspraksis, samt opplæringslovens bestemmelser kan være lav. Kommunens retningslinje er heller ikke nedfelt i et dokument tilgjengelig for foresatte og ansatte. En konsekvens av manglende informasjon kan være at konfliktnivået holdes lavt. Kjennskap til rettigheter og klagemuligheter er ofte en forutsetning for å klage.

Flere elever har mistet spesialundervisning uten skriftlig vedtak.

Ved innsyn kan det være vanskelig å få oversikt over sakens dokumenter. Dette skyldes ufullstendig journalføring ved PPT og flertallet av skolene.

Kapittel 4: Sakkyndig vurdering PPT sørger i liten grad for at sakkyndig vurdering foreligger før skolen fatter vedtak om spesialundervisning, slik opplæringsloven § 5-3 krever. De fleste sakkyndige vurderingene er eldre enn tre år.

Sakkyndig tilrådning erstatter i stor grad sakkyndig vurdering i Rælingen. Dette ved at elever med spesialundervisning får sakkyndig tilrådning, men ikke nødvendigvis sakkyndig vurdering. Dette er problematisk fordi en sakkyndig tilrådning ikke nødvendigvis oppfyller kravene i opplæringsloven § 5-3 til en sakkyndig vurdering.

En elev har mangelfull saksbehandling. Dette ved at eleven faller ut av PPTs system. Eleven venter over tre år fra henvisning til utredning starter.

Det er risiko for at pedagogisk psykologisk tjeneste bryter god forvaltningsskikk i saksbehandlingen. Dette ved at PPT nedprioriterer tidkrevende skriftlig nedtegnelse av utredninger og vurderinger. Muntlig tilbakemelding bør være et supplement, ikke erstatte skriftlig dokumentering/vurdering.

Kapittel 5: Vedtaksrettigheter Det fattes sjelden vedtak med avslag på spesialundervisning. En årsak er at elevene verken søker om spesialundervisning eller får sakkyndig vurdering. Når elevene heller ikke får vedtak om spesialundervisning reduseres elevenes klagemulighet til fylkesmannen.

Flertallet av vedtakene fattes etter timetildelingsprosedyrens frist 1. april.

Vedtakene er relativt fullstendige med tanke på hva slags spesialundervisning elevene skal få. Dette ved at opplæringstilbud fremgår i individuell opplæringsplan, som inkluderes i vedtaket.

Spesialundervisningens omfang fremkommer noe uklart i vedtakene. Dette ved at flertallet av skolene ikke definerer begrepet årstimer i gjennomsnittelig antall uketimer. Dette er et begrep som ikke benyttes i dagligtalen og bør derfor defineres.


II


Vedtakenes underretning oppfyller ikke forvaltningslovens krav. Dette ved at underretningene ikke informerer om foresattes innsynsrett. Det informeres heller ikke om adgang til å søke fri rettshjelp, kommunen/skolens veiledningsplikt eller adgangen til å få tilkjent sakskostnader.

Skolene oppfyller hovedsakelig lovens minimumskrav til individuell opplæringsplan og halvårsrapport.

Kapittel 6: Rimelig saksbehandlingstid Ventetiden på saksbehandling ved PPT er urimelig lang. Dette kan medføre at elever ikke får nødvendig hjelp på et tidlig tidspunkt.

Kapittel 7: PPTs systemarbeid. Pedagogisk psykologisk tjeneste oppfyller minimumskravet til systemarbeid i lovverket skoleåret 2005/06.

Konklusjoner og anbefalinger Det er risiko for at elever med spesielle opplæringsbehovs rettigheter tilknyttet spesialundervisning ikke ivaretas. Dette ved at kommunens retningslinje for spesialundervisning, er i strid med opplæringsloven § 5-1. Retningslinjen påvirker hele spesialundervisningsprosessen. Elever med spesielle opplæringsbehov, uten alvorlige funksjonshemminger, sorteres ut før søknadsprosessen starter. Elevene får ikke sakkyndig vurdering og vedtak om spesialundervisning.

Revisjonen understreker i tillegg følgende mangler:

Det eksisterer ingen skriftig informasjon til foresatte om kommunens praksis, samt elevens/foresattes rettigheter og plikter, slik forvaltningsloven krever.

Flere elever har mistet spesialundervisning uten skriftlig vedtak.

Pedagogisk psykologisk tjeneste produserer ikke sakkyndige vurderinger, slik opplæringsloven krever.

Pedagogisk psykologisk tjenestes nedprioritering av skriftlighet i saksbehandlingen bryter med god forvaltningsskikk.

Flere forhold ved søknadsprosessen er lite hensiktsmessige, og kan medføre uklar rollefordeling mellom PPT (rådgivende) og skole (vedtaksinstans).

Saksbehandlingstiden ved pedagogisk psykologisk tjeneste er for lang.

Revisjonen gjør oppmerksom på at kommunen, som skoleeier, har ansvar for at elevenes rettigheter ivaretas. Kommunen skal stille til disposisjon nødvendige ressurser, samt ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i lovverket oppfylles, jamfør opplæringsloven § 13-10.

På bakgrunn av analysen anbefaler revisjonen at elevenes rettssikkerhet, tilknyttet spesialundervisning, styrkes. Brudd på opplæringsloven kan medføre søksmål mot kommunen.

Revisjonens anbefalinger:

1. Gjeldende retningslinje for spesialundervisning bør vurderes mot opplæringsloven § 5-1.

2. Elever med spesielle opplæringsbehov som vurderes ikke å få et tilfredsstillende utbytte av ordinær undervisning bør tas opp i søknadssystemet og vurderes i forhold til spesialundervisning. Dersom rektor bestemmer at elevens spesielle behov kan ivaretas innenfor ordinær undervisning bør det fattes skriftlig vedtak med avslag på spesialundervisning. Avslaget bør begrunnes.

3. Pedagogisk psykologisk tjeneste bør sørge for sakkyndig vurdering før vedtak om spesialundervisning. Sakkyndig vurdering bør oppfylle kravene i opplæringsloven § 5-3.

4. Pedagogisk psykologisk tjenestes utredninger og vurderinger bør dokumenteres skriftlig i henhold til god forvaltningsskikk.


III

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON ¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯ 5. Skriftlig veiledning bør utarbeides. Veiledningen (rundskriv/ brosjyre) bør oppfylle kravene i

forvaltningsloven § 11.

6. Søknadsprosessen bør gjennomgås. Det bør skilles klart mellom vedtaksmyndighet (rektor) og rådgivende instans (PPT). Begrepene spesialundervisning og individuell opplæringsplan bør ikke forveksles, men benyttes på en korrekt måte.

7. Dokumenter bør journalføres når de mottas/er ferdig produsert. På skolene kan det være hensiktsmessig med egen mappe for sensitivt materiale.

8. Det bør utarbeides en felles mal for spesialundervisningsvedtak i kommunen. Malen bør oppfylle kravene i forvaltningsloven. Årstimer bør defineres som gjennomsnittelig antall timer i vedtakene. Vedtakene bør fattes før kommunens frist 1. april.

9. Saksbehandlingstiden ved PPT bør reduseres.

24.05.2006 Nina Neset Konstituert revisjonssjef

Morten L. Kallevig Forvaltningsrevisor


IV


1 INNLEDNING

1.1 Prosjektets bakgrunn Kontrollutvalget i Rælingen vedtok 06.02.2006 følgende1:

Kontrollutvalget ber om forvaltningsrevisjon av Rælingen kommunes tilbud til elever med særskilte behov, med spesiell fokus på PPT’s rolle som sakkyndig og veileder.

Vedtakets bakgrunn er bekymring for at forhold ved pedagogisk psykologisk tjeneste medfører at svake elevers rettigheter ikke ivaretas.

Ifølge ”Plan for Forvaltningsrevisjon 2005–2007. Med overordnet analyse. Rælingen Kommune” kan pedagogisk psykologisk tjeneste sies å ha relativt høy risiko for avvik2. Risiko defineres som sannsynligheten for at det finnes avvik fra lover og bestemmelser, eller fra det som er fastslått som beste praksis innen et område3.

Avdelingen har hatt vansker med å ansette fagpersonell. I tillegg har avdelingen hatt personalproblemer. Det er også registrert klager på grunn av lange ventetid.

Ny spesialundervisningspraksis er innført i Rælingen fra 2001. Omleggingen medfører at svært få elever får spesialundervisning.

I tillegg medfører nedleggelse av skolekontoret risiko for manglede koordinering av skolene. Dette kan medføre risiko for at rettigheter ikke ivaretas.

Kommunenes spesialundervisningspraksis kan sies å ha meget høy vesentlighet for elever med spesielle opplæringsbehov. Vesentlighet uttrykker avvikets konsekvens for økonomien, brukerne og samfunnet4. Dersom elevene ikke får tilstrekkelig hjelp på et tidlig stadium kan det få konsekvenser for videre skolegang.

Pedagogisk psykologisk tjeneste har relativt stor effekt på elevens tilbud. Dette ved at pedagogisk psykologisk tjeneste utreder, veileder og tilråder i forhold til spesialundervisning. Avdelingen påvirker dermed i stor grad hvilke barn som får spesialundervisning.

Enkeltvedtak om spesialundervisning fattes av rektor, men avvik fra sakkyndig vurdering må begrunnes, jamfør opplæringsloven § 5-3. Ventelister ved pedagogisk psykologisk tjeneste kan medføre at elever med spesielle opplæringsbehov må vente på nødvendige tiltak.

1.2 Problemstillinger Prosjektets formål er å undersøke om elever med spesielle opplæringsbehovs rettigheter ivaretas av kommunen.

Revisjonen vurderer ikke klagebehandling eller kommunens undervisningstilbud. Grunnskolens ressurssituasjon utelates også fra analysen.

Undersøkelsen omfatter samtlige grunnskoler, samt pedagogisk psykologisk tjeneste.

Revisjonens hovedproblemstilling kan formuleres som følgende:

Ivaretar Rælingen kommune elever med spesielle behovs rettigheter?

Elevenes rettigheter er hovedsakelig tilknyttet forvaltningsloven og opplæringsloven.

Problemstillingen besvares ved hjelp av seks delproblemstillinger:

1. Er kommunens omlegging av spesialundervisningspraksis i overensstemmelse med lovverket?

2. Ivaretas elevenes rett tilknyttet medvirkning, veiledning og innsyn? 3. Ivaretas elevenes rettigheter knyttet til sakkyndig vurdering? 4. Ivaretas elevenes rettigheter knyttet til vedtak?

1 Rælingen kommune, Kontrollutvalget 2006. 2 Nedre Romerike distriktsrevisjon 2005. 3 Riksrevisjonen 2005: 25-26; Nedre Romerike distriktsrevisjon 2005:8. 4 Riksrevisjonen 2005: 25-26; Nedre Romerike distriktsrevisjon 2005:8.

____________________________________________________________________________ ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV

1

_____________________NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON_______________________

5. Ivaretas elevenes rett til rimelig saksbehandlingstid? 6. Oppfyller PPT opplæringslovens krav til systemarbeid?

1.3 Bakgrunnsinformasjon Pedagogisk psykologisk tjeneste i Rælingen har 4,8 stillingshjemler for fagstillinger, hvorav 3,8 stillinger er besatt. Ubesatt stilling utlyses våren 2006. I tillegg har avdelingen en 50% merkantil (administrativ) stilling.

Det er vært en reduksjon i antall stillingshjemler ved PPT. Dette ved at avdelingen tidligere hadde 5,8 stillingshjemler for fagstillinger, samt en 100% merkantil stilling.

1.4 Rapportens oppbygning Videre i kapittel en redegjøres for datainnsamlingen.

Kapitlene to til syv omhandler prosjektets seks delproblemstillinger. Først fremmes vurderingskriterier tilknyttet problemstillingene. Deretter presenteres funn og fakta relevante i forhold til kriteriene. Avslutningsvis vurderer revisjonen fakta mot revisjonskriteriene.

Rådmannens kommentar til rapporten fremkommer i kapittel 8.

Revisjonens samlede vurderinger og anbefalinger er plassert i sammendraget, foran i rapporten.

Avgjørelser om valg av utdanning fattes av foresatte inntil fylte 15 år, jamfør barneloven § 32. Elevene i grunnskolen er hovedsakelig mellom fem og femten år. Det forutsettes at elevenes interesser ivaretas av foresatte.

Prosjektet er gjennomført i perioden februar til mai 2006.

1.5 Anvendte metoder

1.5.1 Utvalget Elever med spesielle opplæringsbehov kjennetegnes, i prosjektet, ved at de er henvist til og vurdert av pedagogisk psykologisk tjeneste på grunn av spesielle opplæringsproblemer. Disse elevene er prosjektets populasjon. Med populasjon menes alle enhetene som inngår i problemstillingen, og som revisjonen ønsker å si noe om5. Elever med spesielle opplæringsbehov, som ikke er henvist til og vurdert av pedagogisk psykologisk tjeneste inngår ikke i analysen.

Elever på pedagogisk psykologisk tjenestes venteliste holdes utenfor analysen. PPT rapporterte 10.02.2006 tolv elever på venteliste. Elleve av tolv elever på ventelisten ble henvist i 2005. En ble henvist i 2004. Elever som ble utredet uke 6 (rapporteringsuken) ble ikke meldt til revisjonen. Disse elevene faller utenfor analysen.

Populasjonen inneholder 106 elever. Av populasjonen på 106 elever inngår 45 elever i utvalget. Elevene i utvalget varierer i alder, henvisningstidspunkt og skole.

Tabell 1 illustrerer populasjonens og utvalgets fordeling på kommunens syv grunnskoler.

Tabell 1.1: Populasjonen og utvalgets fordeling Skole Populasjon Med spes. Uten spes. Utvalg Med spes. Uten spes. Sandbekken 15 2 13 7 1 6 Nordby 5 4 1 2 1 1 Løvenstad 12 6 6 8 4 4 Rud 12 3 9 7 3 4 Fjerdingby 22 5 17 6 3 3 Blystadlia 18 6 12 6 3 3 Marikollen 22 14 8 9 1 8 Sum: 106 40 66 45 16 29

5 Hellevik 1993:83.

________________________________________________________________________________________________________ ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV 2


Utvalget inneholder 16 av 40 elever med spesialundervisning, og 29 av 66 elever uten spesialundervisning6. 40 prosent av elevene med og 44 prosent av elevene uten spesialundervisning er dermed representert i utvalget.

Elever med spesielle opplæringsbehov (populasjonen), kan deles i elever med og uten spesialundervisning. Elever med spesialundervisning kan videre inndeles i elever som får ressursene dekket fra kommunenes (skolesektorens) budsjett og elever som belaster skolens eget budsjett.

Elevene uten spesialundervisning kan også deles i to grupper. Elever som tidligere har hatt spesialundervisning7, og elever som aldri har hatt spesialundervisning.

Av hensyn til personvern anonymiseres elevenes navn, kjønn, og skole. Diagnose fremkommer kun dersom elevene har lese- og skrivevansker (dysleksi).

1.5.2 Datakilder Prosjektets data stammer hovedsakelig fra følgende kilder:

• Saksgjennomgang av utvalgte elevers mapper. • Samtaler med PPT leder og samtlige rektorer. • Dokumentgjennomgang av kommunale dokumenter.8 • Innrapporterte lister til revisjonen over elever med spesielle opplæringsbehov, venteliste

per 10.02.2006 og elever med spesialundervisning som dekkes av skolesektorens budsjett.

6 Antall elever med spesialundervisning rapportert til Grunnskolens informasjonssystem (GSI) skoleåret 2005/06 er 31. Dette kan antyde underrapportering til GSI. 7 Syv elever i utvalget har tidligere hatt spesialundervisning. 8 Se litteratur og kildehenvisninger for komplett oversikt.


3


2 OMLEGGING AV SPESIALUNDERVISNING Kapittel to undersøker om kommunenes omlegging av spesialundervisningspraksis er i overensstemmelse med lovverket.

2.1 Vurderingskriterier

2.1.1 Statlige føringer Opplæringslovens § 1-2 femte ledd (formålsparagrafen) stadfester.

Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven

Dette innebærer at samtlige elever har rett til tilpasset opplæring.

Spesialundervisning er hjemlet, i opplæringslovens § 5-1, som en rett til elever som ikke får et tilfredsstillende utbytte av ordinært opplæringstilbud.

Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.

Spesialundervisning knyttes opp mot utbytte av undervisningen, ikke diagnose.

Spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring. Det igangsettes spesielt tilpassede tiltak på bakgrunn av enkeltvedtak9.

Spesialundervisning medfører lovbefestede rettigheter til elevene. Dette er hovedsakelig retten til ekstra lærerressurs, individuell opplæringsplan, halvårsrapport10 og fritak fra karakter. Elevene med spesialundervisning kan også komme inn på særskilt prioritert grunnkurs på videregående skole11.

Spesialundervisning er en juridisk rettighet, og brudd på opplæringsloven § 5-1 kan medføre søksmål mot kommunen. Det har til sammen vært cirka 70 rettslige prøvinger knyttet til skolenes behandling av elever med lese- og skrivevansker (dysleksi)12. Tre fjerdedeler av rettssakene har vært etter 1990. I tillegg er det inngått en rekke forlik13.

Kvalitetsutvalget14 gikk inn for å fjerne retten til spesialundervisning15. Utvalget fikk ikke støtte for dette synet. Stortingsmelding nummer 30 påpeker at spesialundervisning skal være nødvendig for en lavere andel elever. Samtidig påpeker stortingsmeldingen at kvaliteten på spesialundervisningen bør økes, og at spesialundervisningen bør inngå som en naturlig del av opplæringstilbudet16:

Spesialundervisning kan gis både innenfor og utenfor ordinære opplæringsgrupper. Studien viser at skoler med et godt arbeids- og elevmiljø har fleksible organiseringsformer og et inkluderende og aksepterende miljø som gjør at spesialundervisningen er en naturlig del av opplæringstilbudet og ikke virker stigmatiserende.

Spesialundervisning kan organiseres innenfor klassen (uten organisatorisk differensiering), i mindre grupper eller med en lærer per elev (med organisatorisk differensiering). Organiseringsform vurderes ut ifra den enkelte elevs behov17.

Behovet for spesialundervisning henger sammen med organisering og gjennomføring av ordinær undervisning. Dersom elevenes vansker forebygges og avhjelpes innen ordinær opplæring, kan behovet for spesialundervisning reduseres. Dette medfører at en elev kan ha behov for spesialundervisning på en skole med lite tilrettelegging/forebygging, men ikke på en skole med mye tilrettelegging/forebygging18.

9 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:19. 10 Opplæringsloven § 5-5. 11 Søkeren må ha rett til spesialundervisning på grunn av sansedefekter, motoriske defekter, store lærevansker, emosjonelle eller sosiale problem eller funksjonshemninger (forskrift til opplæringsloven § 16-20). 12 Det er cirka 50 individuelle søksmål. Cirka 20 av saksøkerne har anket til lagmannsretten. 13 Lundeberg og Solvang 2001; Lundeberg og Solvang 2004. 14 Utvalg oppnevnt av regjeringen for å utrede, blant annet, spesialundervisning. 15 Norges Offentlige Utredninger (NOU) 2003: 16. 16 Stortingsmelding nummer 30 (2003-2004):88. 17 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004: 22-23. 18 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:31-32.



Andelen elever som får spesialundervisning varierer mellom kommunene. Ifølge departementets veiledning er det grunnlag for en nærmere vurdering dersom omfanget avviker vesentlig fra landsgjennomsnittet19.

Kommunene har, som skoleeier, ansvaret for at elevenes rettigheter ivaretas. Kommunen skal stille til disposisjon nødvendige ressurser, samt ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i lovverket oppfylles, jamfør opplæringsloven § 13-10.

2.1.2 Kommunestyrets føringer Rælingens kommunestyre vedtok, 16.06.199920, Rammeplan for alternativ organisering av spesialpedagogiske og sosialpedagogiske tiltak for barn og unge med sosiale og emosjonelle vansker (heretter kalt rammeplanen)21. Rammeplanens målgruppe er elever med atferdsvansker. Planen tilsier at elever med atferdsvansker ikke nødvendigvis bør få spesialundervisning.

Kommunestyret i Rælingen fattet 24.04.2002, følgende vedtak om spesialundervisning22:

Spesialundervisningen skal skjermes, de som har krav på spesialundervisning skal få dette.

Ut fra dette setter revisjonen opp følgende kriterium:

⇒ Rælingen kommunestyres vedtak, datert 24.04.2002, om at spesialundervisning skal skjermes og at de som har krav på spesialundervisning skal få dette, etterkommes.

2.2 Fakta

2.2.1 Ny retningslinje for spesialundervisning Figur 2.1 viser at Rælingen kommune i 2005 har cirka fem prosentpoeng lavere andel elever med spesialundervisning sammenlignet med landsgjennomsnittet.

3,9

5,0

6,1

4,75,3

4,9 4,8 4,9

1,7

0,0

2,5

4,4

1,91,6

6,3 6,5 6,7 6,7 6,8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1992

/93

1993

/94

1994

/95

1995

/96

1996

/97

1997

/98

1998

/99

1999

/00

2000

/01

2001

/02

2002

/03

2003

/04

2004

/05

2005

/06

Skoleår

Pros

ent

RælingenLandsgjennomsnitt

Kilde: GSI

Figur 2.1: Andel elever med spesialundervisning i Rælingen 1992-2005 og landsgjennomsnittet 2001 - 2005 23

Hovedårsaken til Rælingens lave andel elever med spesialundervisning er iverksetting av rammeplanen, vedtatt i kommunestyret 16.06.199924.

Det kan skilles mellom selve rammeplanen og rammeplanenes iverksetting. Rammeplanens opprinnelige målgruppe er elever med atferdsproblemer. Ifølge departementets omfattende undersøkelse fra 1989 utgjør dette 24,3 prosent av elevene med spesialundervisning25.

19 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:31. 20 Rælingen kommune, Kommunestyret 1999. 21 Rælingen kommune, Etat for skole, barnehage og kultur 1999. 22 Rælingen kommune, Kommunestyret 2002b. 23 Det mangler GSI data om spesialundervisning året 2001/02 for Rælingen. Landsgjennomsnittet er utregnet på bakgrunn av 433 kommuner. 24 Rælingen kommune, Kommunestyret 1999.


5


Tidligere PPT-leder omtaler omleggingen som følgende26:

Forut for inneværende skoleår, foretok PPT i samarbeid med etat for skole, barnehage og kultur, en radikal omlegging av spesialundervisningen, hvor vi ønsket å overføre midler fra spesialundervisning, til tilpasset opplæring

Hensikten er å utvide rammene for ordinær undervisning, og dermed redusere behovet for spesialundervisning27.

Omleggingen får konsekvenser for samtlige elever med spesielle opplæringsbehov. Dette ved at det innføres en ny retningslinje for spesialundervisning. Ifølge retningslinjen skal kun elever, som er alvorlig funksjonshemmet få spesialundervisning i Rælingen28. Omleggingen medfører at andelen elever med spesialundervisning fra 1999 til 2001 synker med cirka tre prosentpoeng (fra 90 til 32 elever).

Omleggingen medfører i liten grad ekstra ressurser til skolen. Hensikten er å overføre midler fra spesialundervisning til det ordinære undervisningstilbudet29. Det antas at dersom ressursene overføres fra spesialundervisning til skolene, vil samtlige skoler kunne ivareta elevenes behov innen tilpasset ordinær undervisning. Et eleveksempel illustrerer at samtlige elever ikke nødvendigvis kan ivaretas innenfor ordinær undervisning:

Elev nummer 3 har spesialundervisning skoleåret 2000/01 (femte klassetrinn) på grunn av lese- og skrivevansker (dysleksi). Foresatte mottar brev fra PPT og Etat for skole, barnehage og kultur, datert 22.03.2001. Brevets tittel er: Informasjon om nye retningslinjer for IOP/Spesialundervisning og tilpasset opplæring for skoleåret 2001/02. Brevet informerer : Det er fra kommende skoleår innført nye retningslinjer for søknad om spesialundervisning… Elever som vurderes til å ha behov for spesialundervisning skal ha så store og omfattende vansker at de ikke kan følge tilpasset læreplan, men må ha sin egen individuelle læreplan…Det er med andre ord de elevene som har omfattende behov som får spesialundervisning etter enkeltvedtak. Brevet avsluttes: Etter de nye retningslinjene, har PPT vurdert at (elev nummer 3) ikke har behov for spesialundervisning. Eleven får i realiteten ikke spesialundervisning før skoleåret 2004/05 (niende klasse)30. Eleven har da utviklet skolevegring, og etter 10-årig grunnskole kan eleven fremdeles ikke lese eller skrive.

Som figur 2.1 viser, ble nedgangen etterfulgt av en oppgang i andelen elever med spesialundervisning. Oppgangen i andel elever med spesialundervisning var ikke en reaksjon på omleggingen. Kommunalsjef forklarer oppgangen som følgende31:

Timetildelingsmodellen i Rælingen ble lagt om i 2002/2003 slik at når skolene fikk flere vedtak om spesialundervisning fikk de økte totale rammer. Slik hadde ikke modellen vært tidligere. Denne omleggingen samtidig med at de totale rammene til skolene ble redusert medførte oppgangen i vedtak.

En rådmannsinitiert arbeidsgruppe32fikk i oppgave å utelede en timefordelingsmodell som ivaretar intensjonene i rammeplanen. Dette for å legge til rette for at andelen elever med spesialundervisning holdes ned mot to prosent.

2.2.2 Rettigheter Enkelte elever uten spesialundervisning har, etter omleggingen, behov for egen lærerressurs selv om de ikke får spesialundervisning. Dette medfører en praksis der enkelte elever med spesielle opplæringsbehov, uten spesialundervisning, tilknyttes egen lærer eller assistent. I stedet for spesialundervisning kalles tilbudet tilrettelagt undervisning33. Eleveksempler:

Elevnummer 72 har spesialundervisning fra første til fjerde klassetrinn. Etter fjerdeklasse mister eleven spesialundervisning på grunn av ny praksis. Skoleåret 2005/06 får eleven

25 Stortingsmelding 23. (1997-98); Kirke- og undervisningsdepartementet 1989. 26 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, PPT 2002. 27 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, PPT 2002. 28 Rælingen Kommune, Etat for skole, barnehage og kultur 2000. 29 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, PPT 2002:3; Rælingen kommune. Samlet saksfremstilling 1999. 30 Elev nummer 3 får vedtak om spesialundervisning i syvende klasse (2002/03), men eleven tilbringer mesteparten av dette skoleåret i en annen kommune. 31 Rælingen kommune, kommunalsjef 2006. 32 Rælingen kommune, Arbeidsgruppe 2003. 33 Elev nummer 72.



152 årstimer (4 timer per uke) med egen lærer. Tiltaket defineres som tilrettelagt undervisning, i stedet for spesialundervisning.

Elev nummer 21 har spesialundervisning skoleåret 2005/06. Eleven har en medfødt funksjonshemming, og store problemer med matematikk. Det er søkt om spesialundervisning skoleåret 2006/07. I møte med skolen og PPT 16.03.2006 angående overgang til ungdomstrinnet informeres foresatte om at eleven ikke får spesialundervisning neste skoleår. I PPTs journalnotater fra møtet fremkommer det at: Foreldrene er med på at den hjelpen (elev nummer 21) har behov for, defineres som tilpasset opplæring istedenfor spesialundervisning, - det viktigste for dem er at (elev nummer 21) får den oppfølging som er nødvendig34.

Omleggingen øker skolenes fleksibilitet. Dette ved at elevene ikke lenger får et vedtak som binder skolene. Elevene mister retten til ekstra lærerressurs, individuell opplæringsplan, halvårsrapport35 og fritak fra karakter. Elevene kan også miste retten til å komme inn på særskilt prioritert grunnkurs på videregående skole36. Elever som ikke får enkeltvedtak om spesialundervisning mister også retten å klage til fylkesmannen. Eleveksempler:

Elev nummer 98 ble henvist til PPT i fjerde klasse. Det er søkt om spesialundervisning to ganger, med påfølgende avslag. Eleven fungerer meget svakt faglig og får i gjennomsnitt 5 timer per uke (190 årstimer) med egen lærer. Ifølge skolen er dette en elev som bør komme inn på særskilt prioritert grunnkurs på videregående skole. Ifølge forskrift for opplæringsloven § 6-20 tas kun elever med spesialundervisning inn til særskilt prioritert grunnkurs.

Elev nummer 10 har spesialundervisning i tredje klasse. I brev fra skolen datert 07.02.2001, informeres foresatte om situasjonen: Etatsjefen har gitt alle skolene beskjed om at kun elever med alvorlige funksjonshemninger skal ha rett til spesialundervisning fra skoleåret 2001/02. Dette innebærer at vi ikke har anledning til å søke om T-timer og IOP for (elev nummer 10) neste skoleår. I nytt brev fra skolen datert 02.04.2001 kommer det frem at eleven får 152 årstimer neste skoleår. Timene defineres ikke som spesialundervising. Brevet avsluttes: Dette er ikke et vedtak som kan påklages til høyere instans37.

Selv om elevene mister retten til fritak fra karakter, kan rektor beslutte at eleven får fritak fra karakter. Pedagogisk psykologisk tjeneste skriver i faktahøringssvar38:

I praksis er det ikke avgjørende om eleven har spesialundervisning: Den enkelte skole utarbeider en enkel IOP på det området det gjelder og rektor fatter vedtak om fritak for vurdering med karakter dersom foresatte ønsker dette.

Elever uten spesialundervisning faller utenfor forskrift for opplæringsloven §6-20, og mister dermed retten til å komme inn på særskilt prioritert grunnkurs. Ifølge PPT er det likevel mulig med opptak på særskilt prioritert grunnkurs. Pedagogisk psykologisk tjeneste skriver i faktahøringssvar39:

I praksis er det ikke avgjørende om eleven har hatt/har spesialundervisning i grunnskolen. Både skolen og PPT kan dokumentere at eleven har hatt tilrettelegging og tilpassning på grunnskolen selvom denne ikke er rubrisert som spesialundervisning. Det avgjørende er om vi har gode nok argumenter for at eleven kan klare bare det ene grunnkurset. Elever med sosiale og emosjonelle vansker har ofte ikke spesialundervisning, men annen form for oppfølging.Vi har møter med PPT for videregående og drøfter enkeltelever før søknader sendes, og det er altså ikke slik i praksis at spesialundervisning er avgjørende for særskilt inntak i videregående skole.

2.2.3 Spesialundervisning skoleåret 2005/06 I timefordelingsmodellen skilles elever med spesialundervisning i to grupper. Elever med store funksjonshemninger og omfattende bistandsbehov holdes utenfor skolenes grunnressurs, og får

34 Ifølge forskrift til opplæringsloven § 3-8 kan elever med spesialundervisning få fritak fra karakter i de fagene eleven har individuell opplæringsplan, dersom foresatte ønsker det. 35 Opplæringsloven § 5-5. 36 Søkeren må ha rett til spesialundervisning på grunn av sansedefekter, motoriske defekter, store lærevansker, emosjonelle eller sosiale problem eller funksjonshemninger. Valg av kurs må også være på grunnlag av og i samsvar med sakkyndig vurdering (forskrift til opplæringsloven § 16-20). 37 Elev nummer 10 får senere et år med spesialundervisning. Dette som en del av oppgangen illustrert i figur 2.1. 38 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, pedagogisk psykologisk tjeneste, PPT 2006b. 39 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, pedagogisk psykologisk tjeneste, PPT 2006b.


7


samtlige timer dekket av kommunens budsjett. Det er pedagogisk psykologisk tjenestes oppgave å definere disse elevene40.

Flere elever, får spesialundervisning dekket av kommunens budsjett, enn timetildelingsmodellen tilsier41. Dette ved at fem elevers spesialundervisning dekkes av kommunens budsjett, selv om elevene etter PPTs vurdering ikke har store funksjonshemninger og omfattende bistandsbehov.

Skoleåret 2005/06 får 24 av 40 elever med spesialundervisning dekket samtlige ressurser over kommunens budsjett42. Dersom skolen vedtar spesialundervisning for elever, som etter PPTs vurdering, ikke har store funksjonshemminger og omfattende bistandsbehov må spesialundervisningen dekkes over skolens eget budsjett. Skoleåret 2005/06 er dette 16 av 40 elever med spesialundervisning.

Grensen som avgjør om elevenes spesialundervisning skal dekkes over kommunenes budsjett er uklar internt i skolene43.

Åtte av 24 elever, som dekkes av kommunens budsjett, går på kommunenes Fine gruppe. Avdelingen består av elever fra 3. til 10. klasse med alvorlige funksjonshemninger. Gruppa er plassert på Marikollen ungdomskole.

2.3 Revisjonens vurderinger Rælingen kommunes retningslinje tilsier at kun elever med en alvorlig funksjonshemming og omfattende bistandsbehov får spesialundervisning. Opplæringsloven gir elever som ikke får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen rett til spesialundervisning. Retningslinjen medfører dermed et strengere kriterium for spesialundervisning, enn opplæringsloven § 5-1 bestemmer.

Etter revisjonens vurdering er Rælingens kommunes retningslinje for spesialundervisning i strid med opplæringsloven §5-1, og kommunestyrevedtak, datert 24.04.2002, vedrørende skjerming av spesialundervisning.

Revisjonen ser ikke på elevenes opplæringstilbud. Men det fremkommer i analysen at enkelte elever mottar egen lærerressurs utenfor spesialundervisning. Skolens praksis med å gi elever ekstra lærerressurs kan ikke sidestilles med en lovbefestet rett til ekstra lærerressurs. Uten spesialundervisningsvedtak kan lærerressursen omfordeles etter skolens behov. Skolens fleksibilitet øker på bekostning av svake elevenes rettigheter. Elevene mister retten til ekstra lærerressurs, individuell opplæringsplan, halvårsrapport og fritak fra karakter. Uten skriftlig vedtak med avslag på spesialundervisning reduseres også klagemulighet til overordnet myndighet.

Kommunens praksis med å gi enkelte elever fritak fra karakter uten spesialundervisning, kan ikke sidestilles med foresattes lovbestemte rett til fritak fra vurdering med karakter.

40 Arbeidsgruppe 2003. 41 42 To elever med alvorlige funksjonshemminger inngår ikke i populasjonen. Det egentlige antallet er derfor 26. Dette kan skyldes feilrapportering. 43 Rælingen kommune 2006.



3 MEDVIRKNING, VEILEDNING OG INNSYN Kapittel tre undersøker om elevenes rett til medvirkning, veiledning og innsyn ivaretas. Fokus rettes spesielt på søknadsprosessen. I tillegg undersøkes forhold tilknyttet elevenes innsynsrett.

3.1 Vurderingskriterier Enkeltvedtak om spesialundervisning forutsetter ikke en søknadsprosedyre. Men en søknadsprosedyre kan være en hensiktsmessig måte å oppfylle foresattes rett til samtykke og uttalelse. Opplæringsloven § 5-4 andre ledd, bestemmer at skolen skal innhente foresattes tillatelse før sakkyndig vurdering, og før vedtak om spesialundervisning. I tillegg har forsatte rett til å uttale seg før vedtak fattes44. Dersom foresatte ikke har uttalt seg i saken, skal vedtaket forhåndsvarsles, og foresatte skal gis mulighet til å uttale seg innen angitt frist, jamfør forvaltningsloven § 16, første ledd.

Elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av ordinær undervisning, har rett til spesialundervisning. Disse elevene bør kunne søke om spesialundervisning.

Av hensyn til ryddig saksbehandling bør søknadsprosessen skille klart mellom vedtaksmyndighet (rektor) og rådgivende instans (PPT). Begrepene i opplæringsloven og forvaltningsloven bør også anvendes på en korrekt måte.

Forvaltningsorgan (i dette tilfellet skolen) har veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Formålet er å gi elevene adgang til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Veiledningens omfang må tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet 45. Veiledningen skal inneholde informasjon om gjeldende lover og forskrifter, praksis på saksområdet, samt regler for saksbehandlingen. Det skal også informeres om elevens rettigheter og plikter 46.

Elevene har rett til innsyn i egen saksmappe, jamfør forvaltningsloven § 18. For å oppfylle innsynsretten, er det nødvendig at dokumenter legges i mappen. Det bør også føres en dokumentliste/journal over mappens dokumenter.

Ut fra dette setter revisjonen opp følgende kriterier:

⇒ Elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av ordinær undervisning bør kunne søke om spesialundervisning.

⇒ Kommunens søknadsprosedyre bør oppfylle foresattes rett til samtykke og uttalelse. Det bør skilles klart mellom vedtaksmyndighet (rektor) og rådgivende instans (PPT). Begrepene i opplæringsloven bør også anvendes på en korrekt måte.

⇒ Kommunen/skolene bør ha en skriftlig veiledning om spesialundervisning (for eksempel brosjyre/rundskriv). Veiledningen bør inneholde informasjon om gjeldende lover og forskrifter, praksis på saksområdet, regler for saksbehandlingen, samt elevenes rettigheter og plikter.

⇒ Sentrale dokumenter skal legges i elevenes mappe (for eksempel henvisning, samtykke og sakkyndig vurdering). Det bør føres journal/dokumentliste over dokumentene i mappen.

3.2 Fakta

3.2.1 Sorteringsfase Det skal senest i desember hvert år avklares, i møter mellom pedagogisk psykologisk tjeneste og skole hvilke elever det bør søkes spesialundervisning for. Skolen sikrer at elever drøftes, mens pedagogisk psykologisk tjeneste anbefaler om det bør søkes47. Til grunn for sorteringen ligger kommunens retningslinje for spesialundervisning. Det søkes sjelden, dersom pedagogisk psykologisk tjeneste vurderer at eleven ikke har rett til spesialundervisning. Dette kan illustreres ved hjelp av et eleveksempel:

44 Opplæringsloven § 5.4, andre ledd; forvaltningsloven §§ 16 og 17. 45 Forvaltningsloven § 11, første ledd. 46 Forvaltningsloven § 11, andre ledd. 47 Rælingen kommune, Arbeidsgruppe 2003.


9


Elev nummer 43 gjennomgår en omfattende operasjon i hoderegionen før skolestart. Pedagogisk psykologisk tjeneste informerer foresatte per telefon, 30.03.2004, at kun elever med store vansker får spesialundervisning i Rælingen48. Representanter fra barnehabiliteringen ved Akershus Universitetssykehus understreker, i ansvarsgruppemøte 14.02.2005, at eleven trenger tett oppfølging etter operasjonen og anbefaler spesialundervisning. Ifølge rektor er det ikke søkt om spesialundervisning for denne eleven. Årsaken er at eleven, etter PPTs vurdering, ikke har rett til spesialundervisning i Rælingen kommune.

3.2.2 Søknadsprosedyren Elevene utredes vanligvis av pedagogisk psykologisk tjeneste før det søkes om spesialundervisning.

I Rælingen kommune søkes det ikke om spesialundervisning, men om individuell opplæringsplan49. Dette gjenspeiler seg i vedtakene. Seks av syv skoler viser vanligvis til søknad om individuell opplæringsplan i vedtakenes underretning50.

Fristen for å søke om individuell opplæringsplan er 1. februar hvert år51. Søknaden gjelder førstkommende skoleår.

Søknadsprosessen begynner med at skolen utarbeider en foreløpig individuell opplæringsplan52. Siste side av foreløpig individuell opplæringsplan fungerer som søknad, og undertegnes av foresatte, kontaktlærer og rektor.

Søknaden stiles til pedagogisk psykologisk tjeneste. På bakgrunn av søknaden utarbeider pedagogisk psykologisk tjeneste en sakkyndig tilrådning (uttalelse). Tilrådningen tar stilling til elevens rett til spesialundervisning.

På bakgrunn av PPTs tilrådning fatter rektor vedtak om spesialundervisning.

Elever som har spesialundervisning søker på nytt hvert år. Dette er, i stor grad, en rutinemessig affære.

Følgende eleveksempel illustrerer at begrepene individuell opplæringsplan og spesialundervisning blandes i Rælingen. Rollefordelingen mellom PPT og skolen fremstår også som uklar for foresatte:

Elev nummer 26 henvises til PPT i andre klasse på grunn av lese- og skrivevansker (dysleksi). Etter gjeldende praksis får elever med lese- og skrivevansker (dysleksi) ikke spesialundervisning i Rælingen:

Foresatte skriver i klage, datert 17.01.06: Grunnet (elev nummer 26) sine lærevansker har skolen søkt om ekstra ressurser til (elev nummer 26), men alle søknader har blitt avslått fordi det ikke forelå en nevropsykologisk rapport. I fire år har skole og PPT fortalt meg muntlig at (elev nummer 26) ville få en IOP og ekstraundervisning bare de kunne vise til denne rapporten... Jeg vil under ingen omstedigheter godta PPT's avslag om ekstra bevilgninger… La det ikke være noen tvil, hvis (elev nummer 26) blir ignorert fra i dag til slutten av 7. klasse, med liten eller ingen faglig fremgang, vil dette bli brukt mot ansvarlige personer i en senere rettssak.

Rektor skriver i svarbrev datert 02.02.2006: Skolen og PPT har prøvd å kommunisere at eleven ikke kommer inn under Rælingen kommunes grense for hvilke elever som får individuell opplæringsplan (IOP) og vedtak om spesialundervisning…Rektor ser at dette er vanskelig å kommunisere ut til foresatte og for ikke å øke konfliktnivået har han og leder av PPT, konkludert med at eleven skal få en individuell opplæringsplan (IOP).

I PPTs tilrådning, datert 17.03.2006 heter det; (Elev nummer 26) har i utgangspunktet vansker som her i kommunen ville tilsi tilpasset opplæring innenfor det ordinære opplæringstilbudet…Foresatte har ikke vært tilfredse med den undervisningen (elev

48 Elev nummer 43: PPTs journalnotater. 49 Rælingen kommune, Etat for skole, barnehage og kultur 2000; Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, PPT 2002. 50 Rud skole viser ikke til søknad om individuell opplæringsplan i vedtakenes underretning. 51 Rælingen kommune, Arbeidsgruppe 2003. 52 Endelig individuell opplæringsplan utarbeides etter at skriftlig vedtak er fattet.



nummer 26) har fått, og de har et sterkt ønske om at (elev nummer 26) skal få spesialundervisning. PPT vil derfor gå inn for at (elev nummer 26) skal få spesialundervisning i en begrenset periode.

Eleven nummer 26 får spesialundervisning fra våren 2006.

3.2.3 Medvirkning og veiledning Foresatte underskriver henvisning til pedagogisk psykologisk tjeneste, og søknad om individuell opplæringsplan. Pedagogisk rapport følger henvisningsskjemaet.

Skolene har ikke rutiner for å be om foresattes skriftlige uttalelse. Det sendes ikke ut forhåndsvarsel, med frist for uttalelse.

Det eksisterer ingen skriftlig veiledning, eller prosedyrebeskrivelse tilgjengelig for foresatte og ansatte. Dette medfører at foresatte ikke informeres skriftlig om gjeldende spesialundervisningspraksis i Rælingen. Foresatte informeres heller ikke skriftlig om hvilke rettigheter elever med spesielle opplæringsbehov har etter opplæringsloven og forvaltningsloven. Eleveksempel:

Elev nummer 44 har spesialundervisning skoleåret 2005/06. Ved en forglemmelse fattet ikke rektor skriftlig vedtak. Eleven har ikke tidligere hatt spesialundervisning. Foresatte informeres ikke om retten til skriftlig vedtak (underretting), og etterspør ikke vedtaket.

Gjeldende praksis i Rælingen kommune medfører at enkelte elever mister spesialundervisning. Disse elevene får ikke alltid et vedtak med avslag om spesialundervisning. For flere elever ble informasjonen kun formidlet muntlig. Eleveksempel:

Elev nummer 8 får spesialundervisning på grunn av lese- og skrivevansker (dysleksi) 5. og 6. klassetrinn. Våren 2004 holder skolen et informasjonsmøte der det informeres om kriterier for spesialundervisning. Høsten 2004 mister eleven spesialundervisning, uten skriftlig informasjon til foresatte (7. klassetrinn). Foresatte deltar ikke på informasjonsmøtet, og får derfor ingen informasjon om tapte rettigheter. Først i møte mellom skole, foresatte og pedagogisk psykologisk tjeneste 01.12.2004 informeres foresatte muntlig om at eleven ikke lenger får spesialundervisning. Et halvt år etter at spesialundervisningen opphører.

Mangel på skriftlighet kan også medføre usikkerhet blant skolens ansatte, om hvordan vedtak skal fattes etter forvaltningsloven. Et eleveksempel illustrerer dette:

Elev nummer 17 har spesialundervisning 1. til 3. klassetrinn. Skriftlig vedtak fattes ikke de to første årene med spesialundervisning. En årsak er at skoleleder, som var ny i stillingen, ikke kjente til elevens rettigheter tilknyttet vedtakenes underretting.

3.2.4 Innsyn Det føres i liten grad journal/dokumentliste over dokumenter i skolenes elevmapper. Dette ved at fem av syv skoler ikke har rutiner for å journalføre dokumenter i elevmappen. Kun ved Fjerdingby og Nordby skole føres det, som regel, journal over dokumentene i mappen. Rud skole skiller seg ut ved at elevene har egen spesialundervisning/PPT mappe.

Ved pedagogisk psykologisk tjeneste er enkelte dokumenter ikke lagt i elevenes mappe. I tillegg er ikke samtlige journaler ajourført. PPT er i ferd med å ajourføre samtlige journaler. Mangelen på journalføring skyldes ifølge PPT leder, nedprioritering av journalføring53. Utredningsmaterialet ligger, som regel, i egen mappe.

3.3 Revisjonens vurdering Kommunens sorteringsfase er problematisk. Dette fordi elever med spesielle opplæringsbehov, uten alvorlig funksjonshemming, sjelden søker om spesialundervisning. Disse elevene, kan ha rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1, selv om de ikke oppfyller kommunens retningslinje.

53 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, pedagogisk psykologisk tjeneste, PPT 2006b


11


Søknadsprosessen skiller ikke klart mellom vedtaksmyndighet (rektor) og rådgivende instans (PPT). Dette ved søknaden stiles til pedagogisk psykologisk tjeneste. I tillegg underskriver vedtaksansvarlig (rektor) søknaden. Dette kan gi inntrykk av at pedagogisk psykologisk tjeneste, og ikke rektor, avgjør om elevene har rett til spesialundervisning. Når rektor underskriver søknaden kan det tolkes som at rektor bifaller søknaden. Dette kan medføre forventninger, hos foresatte, om at søknaden innvilges før vedtaket fattes.

Søknad og individuell opplæringsplan er samme dokument. Det er ikke intuitivt at siste side av individuell opplæringsplan fungerer som søknad. Det kan være mer hensiktsmessig med et eget søknadsskjema, der individuell opplæringsplan følger som vedlegg.

Samtykkeretten oppfylles ved at foresatte underskriver henvisning til pedagogisk psykologisk tjeneste, og siste side av foreløpig individuell opplæringsplan (fungerer som søknad).

Det foreligger ingen dokumentasjon på at skolene etterspør foresattes skriftlige uttalelse.

Begrepene i opplæringsloven benyttes ikke på en korrekt måte. Det søkes om individuell opplæringsplan i stedet for spesialundervisning. Begrepene spesialundervisning og individuell opplæringsplan har ulikt innhold, og bør ikke forveksles. Individuell opplæringsplan er en av flere rettigheter som tilfaller elever med spesialundervisning.

Kommunen har ingen skriftlig veiledning som oppfyller kravene i forvaltningsloven § 11. Manglende skriftlig kommunikasjon medfører at foresattes kjennskap til kommunenes spesialundervisingspraksis, samt opplæringslovens bestemmelser er lav. Kommunens retningslinje er heller ikke nedfelt i et dokument tilgjengelig for foresatte og ansatte. En konsekvens av manglende informasjon kan være at konfliktnivået holdes lavt. Kjennskap til rettigheter og klagemuligheter er ofte en forutsetning for å klage.

Flere elever har mistet spesialundervisning uten noen form for skriftlig underretning.

Ved innsyn kan det være problematisk å få oversikt over dokumentene, samt å se om dokumenter mangler. Dette ved at journalføringen har vært mangelfull ved PPT, og flertallet av skolene. Rud skoles praksis med egen spesialundervisning/PPT mappe fremstår som en ryddig måte å skille sensitive fra ordinære dokumenter.



4 ELEVENES RETT TIL SAKKYNDIG VURDERING Revisjonen undersøker i kapittel fire hvorvidt elever får sakkyndig vurdering før vedtak om spesialundervisning slik opplæringsloven § 5-3 krever. Revisjonen vurderer ikke kvaliteten på sakkyndig vurdering.

4.1 Vurderingskriterier PPT skal sørge for at det foreligger en sakkyndig vurdering før kommunen fatter vedtak om spesialundervisning, jamfør opplæringsloven § 5-3.

Vurderingens hensikt er å sikre at elevens sak er tilstrekkelig opplyst54 før vedtak fattes. Eleven og/eller de foresatte kan kreve at PPT utarbeider en sakkyndig vurdering55.

Opplæringsloven § 5-3 stiller minimumskrav til hva som skal inngå i sakkyndig vurdering:

Vurderingen skal vise56:

• Om eleven har behov for spesialundervisning. • Hva slags opplæringstilbud som bør gis.

Vurderingen skal også greie ut og ta stilling til57:

• Elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. • Elevens lærevansker og andre spesielle forhold som er viktige for opplæringen. • Realistiske opplæringsmål for eleven. • Om elevens vansker kan hjelpes innenfor det ordinære opplæringstilbudet. • Hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud.

Opplæringsloven bestemmer ikke hvor ofte elever har rett til sakkyndig vurdering. Det må vurderes i hvert enkelt tilfelle, men en vurdering hvert tredje år kan være tilstrekkelig58.

Eleven og/eller de foresatte kan kreve at PPT utarbeider en sakkyndig vurdering59.

Uten sakkyndig vurdering kan ikke vedtaksansvarlig fatte skriftlig vedtak. Det bør derfor utarbeides sakkyndige vurderinger dersom foresatte eller skolen ønsker det. Dette gjelder også om elevene, etter PPTs vurdering, ikke har rett til spesialundervisning. I departementets veiledning heter det60:

Dersom PPT konkluderer med at eleven ikke har behov for spesialundervisning, bør tjenesten likevel gi råd om hvordan skolen ved å utvikle og tilrettelegge det ordinære opplæringstilbudet kan hjelpe på de vansker eleven har. Dette vil danne et viktig grunnlag for skolens nærmere utforming av et opplæringstilbud for eleven gjennom vanlig tilpasset opplæring.

Foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i sakkyndige vurdering61. Spesialundervisningstilbud skal formes i samarbeid med eleven/foresatte, og det skal legges stor vekt på foresattes syn62. Kopi av sakkyndig vurdering bør derfor sendes foresatte63.

God forvaltningsskikk krever at saksbehandlingen skal være skriftlig. Sivilombudsmannen skriver64:

Hensynet til god forvaltningsskikk krever at saksbehandlingen er skriftlig. Dette er avgjørende for i ettertid å kunne dokumentere det faktiske grunnlaget for avgjørelsen, og for å kunne etterprøve at de vurderinger som er foretatt ikke er basert på utenforliggende eller usaklige hensyn. Manglende skriftlighet i saksbehandlingen kan også være egnet til å svekke tilliten til den avgjørelsen som blir fattet.


54 Opplæringslovene §§ 5-3 og 5-6; Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:23. 55 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 1999. 56 Opplæringsloven § 5-3 første ledd. 57 Opplæringsloven § 5-3 andre ledd. 58 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:36. 59 Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet 1999. 60 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:39 61 Opplæringsloven § 5-4, andre ledd; forvaltningsloven §§ 16 og 17. 62 Opplæringsloven § 5-4, siste ledd. 63 PP-tjenestene i Oslo og Akershus 2005: 20. 64 Sivilombudsmannen 2005.


13


⇒ PPT skal sørge for at sakkyndig vurdering foreligger før skolen fatter vedtak om spesialundervisning. Vurdering bør ikke være eldre en tre år.

⇒ Det bør utarbeides sakkyndige vurderinger dersom foresatte eller skolen ønsker det. Dette gjelder også om elevene, etter PPTs vurdering, ikke har rett til spesialundervisning.

⇒ PPTs saksbehandling bør dokumenteres skriftlig, i henhold til god forvaltningsskikk.

4.2 Fakta

4.2.1 Sakkyndig vurdering Med sakkyndig vurdering menes et dokument med begrepet sakkyndig vurdering i tittelen, som tar sikte på å oppfylle kravene i opplæringsloven § 5-3.

Pedagogisk psykologisk tjeneste utarbeider få sakkyndige vurderinger. Avdelingen ønsker ikke å prioritere tidkrevende skriftlige utredninger og vurderinger.

Elever som, etter pedagogisk psykologisk tjenestes vurdering, ikke har rett til spesialundervisning får, som hovedregel, ikke sakkyndig vurdering. PPT skriver i redegjørelse til revisjonen65:

Vi utreder barn dersom barnehage/skole og foresatte har ønske om det. Dersom resultatet er at vi ikke finner noe å anmerke, dvs. at barnet befinner seg innenfor normalvariasjonen, blir tilbakemelding gitt til foresatte og barnehage/skole, men ingen sakkyndig vurdering blir utarbeidet da loven krever det bare dersom barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning, og det har barnet selvfølgelig ikke i nevnte tilfelle.

Flere elever med spesialundervisning har ikke sakkyndig vurdering. Av 16 elever i utvalget med spesialundervisning skal samtlige ha en sakkyndig vurdering etter opplæringsloven § 5-3. Revisjonen kan ikke se at det forligger sakkyndig vurdering for seks av 16 elever i utvalget med spesialundervisning66. Fem av disse er henvist etter omleggingen67

Resterende ti elever med spesialundervisning har alle en sakkyndig vurdering fra 2003 eller før. Åtte av disse ti elever har en sakkyndig vurdering som er eldre enn tre år68, mens to elever har en sakkyndig vurdering som blir eldre enn tre år i løpet av inneværende år (2006)69.

I gruppen elever uten spesialundervisning har 7 av 29 elever sakkyndig vurdering. Samtlige har tidligere hatt spesialundervisning70.

Nyeste sakkyndig vurdering i utvalget, tilhører en elev som tidligere har hatt spesialundervisning og er datert 24.06.2004.

4.2.2 Sakkyndig tilrådning Med sakkyndig tilrådning menes et dokument med begrepet sakkyndig tilrådning i tittelen, og som inneholder PPTs uttalelse/konklusjon om elevens behov for spesialundervisning. Ifølge departementets veiledning inngår tilrådningen som en del av sakkyndig vurdering71.

Sakkyndig tilrådning utarbeides når pedagogisk psykologisk tjeneste mottar søknad om individuell opplæringsplan (spesialundervisning) fra skole/foresatte.

PPT utarbeider rutinemessigmessige sakkyndige tilrådninger for elever med spesialundervisning. Det skyldes søknadsprosedyren. Elevene søker om individuell opplæringsplan (spesialundervisning), og får en sakkyndig tilrådning våren før hvert skoleår.

Skoleåret 2005/06 fikk 15 av 16 elever med spesialundervisning, i utvalget, sakkyndig tilrådning72.

Elever som, etter PPTs vurderer ikke har rett til spesialundervisning får, som hovedregel, ikke sakkyndig tilrådning. Dette skyldes at de som regel ikke søker om spesialundervisning.

65 Se vedlegg 1. 66 Elev nummer 3, 26, 29, 31, 42 og 44. 67 Elev nummer 26, 29, 31, 42 og 44. 68 Elev nummer 21, 48, 56, 73, 75, 83 og 105. 69 Elev nummer 17 og 54. 70 Elev nummer 8, 10, 16, 27, 35, 72 og 95. 71 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:39. 72 Elev nummer 3 mangler sakkyndig tilrådning for skoleåret 2005/06.



Av 29 elever uten spesialundervisning i utvalget, har 9 elever tidligere fått sakkyndig tilrådning 73. Seks av disse har tidligere hatt spesialundervisning74. Resterende tre har søkt om spesialundervisning, men fått avslag75.

Sakkyndig tilrådninger varierer i omfang. Sammenlignet med sakkyndig vurderinger, er som regel sakkyndig tilrådning mindre i omfang. Elever, som etter PPTs vurdering, ikke har rett til spesialundervisning, får som regel tilrådninger av begrenset omfang. Eleveksempel:

Elev nummer 98 søker om spesialundervisning for syvende klassetrinn. PPTs tilrådning, datert 14.03.2003, konkluderer med at eleven ikke har rett til spesialundervisning. Tilrådnings omfang er cirka en halv side (to avsnitt).

4.2.3 Muntlig saksbehandling

Pedagogisk psykologisk tjeneste prioriterer ikke tidkrevende skriftlig nedtegnelse av utredninger og vurderinger. I stedet prioriterer avdelingen muntlig tilbakemelding til skolen og foresatte/elevene.

Dette medfører at pedagogisk psykologisk tjeneste sjelden produserer omfattende sakkyndige vurderinger.

Seks elever henvist etter 2003 har ikke skriftlig utredning76. Fire av disse elevene er utredet, men det er ikke utarbeidet skriftlig rapport. Rapporteringen har foregått muntlig77. Tre av disse elevene har lese- og skrivevansker (dysleksi)78.

4.2.4 Mangelfull saksbehandling En elev har ikke utredning på grunn av mangelfull saksbehandling:

Elev nummer 13 henvises til pedagogisk psykologisk tjeneste i femte klasse. Henvisningen registreres hos PPT 04.02.2003. Det fremkommer i henvisningen at det ønskes en vurdering i forhold til spesialundervisning. Foresatte mottar brev om innkalling til konsultasjonssamtale 14.02.2003. Eleven tas av ventelisten 22.09.2003. Ingen aktivitet fra PPTs side forekommer etter dette. Eleven utredes mai 2006. Over tre år etter henvisning.

4.3 Revisjonens vurdering PPT sørger, i liten grad, for at sakkyndig vurdering foreligger før skolen fatter vedtak om spesialundervisning, slik opplæringsloven § 5-3 krever. De fleste sakkyndige vurderingene er eldre enn tre år.

Sakkyndig tilrådning erstatter, i stor grad, sakkyndig vurdering i Rælingen. Dette ved at elever med spesialundervisning får sakkyndig tilrådning, men ikke nødvendigvis sakkyndig vurdering. Dette er problematisk fordi en sakkyndig tilrådning ikke nødvendigvis oppfyller kravene i opplæringsloven § 5-3 til en sakkyndig vurdering.

En elev har mangelfull saksbehandling. Dette ved at eleven faller ut av PPTs system, og må vente over tre år på utredning.

Det er risiko for at pedagogisk psykologisk tjeneste bryter god forvaltningsskikk i saksbehandlingen. Dette ved at PPT nedprioriterer tidkrevende skriftlig nedtegnelse av utredninger og vurderinger. Muntlig tilbakemelding bør være et supplement, ikke erstatte skriftlig dokumentering/vurdering.

73 Elev nummer 8, 10, 27, 35, 81, 95, 96, 97 og 98. 74 Elev nummer 8, 10, 27, 35, 81, og 95. 75 Elev nummer 96, 97 og 98. 76 Elev nummer 9, 13, 22, 24, 77 og 104. 77 Elev nummer 9, 22, 24, 43 og 77. 78 Elev nummer 22, 24 og 77.


15


5 VEDTAKSRETTIGHETER Kapittel fem omhandler hvem som får vedtak (vedtakskriterium), vedtakenes underretning og begreper i vedtaket. I tillegg omtales skolenes rutiner tilknyttet individuell opplæringsplan og halvårsrapport.

5.1 Vurderingskriterier Et vedtak er en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som er bestemmende for private personers rettigheter eller plikter79. Vedtak som gjelder et ubestemt antall personer kalles forskrift80. Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder en eller flere bestemte personer81.

Flere grunnskoleavgjørelser er enkeltvedtak. For eksempel tildeling av skoleplass, eksamensavgjørelser i ungdomsskolen82 og avgjørelser om en elev skal utvises83.

NOU 1995:18 stadfester84:

Også avgjørelser av om en elev skal gis spesialundervisning, vil være bestemmende for elevens rettigheter på en slik måte at avgjørelsen anses som enkeltvedtak.

Avgjørelsen om en elev har rett til spesialundervisning er i Rælingen kommune delegert til rektor85. Også avgjørelser om avslag på spesialundervisning er enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven.

Avgjørelsen er et skjønnstema86. Vedtaksansvarliges skjønn skal baseres på dyptgående utredninger. Dette ved at forvaltningsloven pålegger forvaltningsorganet (skolene), en utredningsplikt før vedtak fattes87. I tillegg krever opplæringsloven § 5-3 en sakkyndig vurdering før enkeltvedtak om spesialundervisning fattes.

PPT (rådgivende instans) skal sørge for at det foreligger sakkyndig vurdering88. Dersom rektor fatter et vedtak som avviker fra sakkyndig vurdering må vedtaket begrunnes. Begrunnelsen skal si hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som gir eleven et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet89.

Ifølge kommunens timetildelingsprosedyre skal vedtak fattes senest 1. april90. Vedtaksfristen øker muligheten for at eventuelle klager kan behandles før vedtaket trer i kraft.

Vedtaket bør være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud elevene skal få91. Begreper som benyttes i vedtaket bør være intuitivt forståelige92. Årstimer benyttes for eksempel ikke i dagligtalen. Gjennomsnittlig timetall per uke bør derfor fremkomme (årstimer dividert med 38). Begrepene spesialundervisning og individuell opplæringsplan bør benyttes på en korrekt måte. I tillegg bør vedtaket ikke bare tildele eleven en timeressurs, men også fastsette innhold og organisatorisk gjennomføring av opplæringen93.

Forvaltningsloven gir elevene rettigheter i forbindelse med vedtaket. Vedtaket skal være skriftlig94. Foresatte skal underrettes om vedtaket snarest mulig. Underretningen skal gi opplysning om klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, samt retten til å se sakens dokumenter (innsynsrett)95. Med underretning menes en skriftlig melding (brev) som informerer

79 Forvaltningslovens § 2a. 80 Forvaltningsloven § 2c. 81 Forvaltningsloven § 2b. 82 Eckhoff, og Smith 1994: 458; Norges Offentlige Utredninger (NOU) 1995:18 punkt 15.1.1. 83 Norges Offentlige Utredninger (NOU) 1995:18 punkt 15.1.1. 84 Norges Offentlige Utredninger (NOU) 1995:18 punkt 15.1.1. 85 Rælingen kommune, Kommunestyret 2002a; Rælingen kommune, plan- og utviklingsavdelingen, Rådmannen 2003. 86 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:19. 87 Forvaltningsloven § 17, første ledd. 88 Opplæringsloven § 5-3. 89 Opplæringsloven § 5-3, siste ledd. 90 Rælingen kommune, Arbeidsgruppe 2003: Punkt 4. 91 Norges Offentlige Utredninger (NOU) 1995:18; Sivilombudsmannen 2003; Stette 2002:19. 92 Sivilombudsmannen 2003. 93 Odelstingsproposisjon nummer 46 (1997-98): Merknad til § 5.3; Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:26; Norges Offentlige Utredninger (NOU) 1995:18 s. 128; Sivilombudsmannen 2003. 94 Forvaltningsloven § 23. 95 Forvaltningsloven § 27, tredje ledd.



om enkeltvedtak. Underretningen skal sendes parten og skal inneholde vedtaket samt informasjon om rettigheter etter forvaltningsloven.

Når forholdene gir grunn for det skal underretningen gi informasjon om adgang til å søke fri rettshjelp, kommunen/skolens veiledningsplikt og adgangen til å få tilkjent sakskostnader96. Dette kan for eksempel være når vedtaket innvilger mindre enn det søkes om.

Elever med spesialundervisning har rett til individuell opplæringsplan. Planen skal vise opplæringsmål, innholdet i opplæringen og hvordan opplæringen skal gjennomføres. I tillegg har elevene rett til halvårsrapporter. Hvert halvår skal det utarbeides en skriftlig oversikt over opplæringen eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling97.


⇒ Avgjørelser om spesialundervisning skal fattes av rektor. Dette gjelder også avgjørelser om avslag på spesialundervisning. Vedtakene bør fattes senest 1. april hvert år.

⇒ Vedtak bør være så klare og fullstendig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal ha. Årstimer bør defineres.

⇒ Vedtakenes underretning skal inneholde opplysning om klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, samt retten til å se sakens dokumenter. Når forholdene gir grunn for det, bør underretningen informere om adgang til å søke fri rettshjelp, skolens veiledningsplikt og adgangen til å få tilkjent sakskostnader.

⇒ Elever med spesialundervisning skal ha individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter. Planen skal vise mål for opplæringen, innholdet i opplæringen og hvordan opplæringen skal gjennomføres.

5.2 Fakta

5.2.1 Vedtak Samtlige rektorer oppgir at elever som ikke får spesialundervisning, som hovedregel, ikke får et vedtak som kan påklages. Dette medfører at skriftlig vedtak hovedsakelig forbeholdes elever, som etter PPTs vurdering, har rett til spesialundervisning.

Elever, som etter PPTs vurdering, ikke har rett til spesialundervisning søker sjelden om spesialundervisning. Elevene får ikke tilrådning fra PPT, eller vedtak fra skolen om avslag på spesialundervisning.

Blant 29 elever i utvalget uten spesialundervisning har syv elever tidligere fått skriftlig vedtak med underretning om avslag på spesialundervisning98. Seks av vedtakene er fattet i april/mai 2004, mens et vedtak er fattet mai 200599. Fire av syv skriftlige avslag tilhører tidligere spesialundervisningselever.100 Resterende tre avslag tilhører elever som aldri har hatt spesialundervisning. Samtlige tre har søkt om spesialundervisning, fått tilrådning fra PPT med avslag og tilhørende vedtak med avslag. Samtlige tre vedtak med avslag er fattet av rektor på samme skole101.

Rektor fatter, som regel, skriftlig vedtak om spesialundervisning når det foreligger en tilrådning fra PPT. Det er hovedsakelig elever, som etter PPTs vurdering, har rett til spesialundervisning, som søker om spesialundervisning. Disse får en tilrådning som anbefaler spesialundervisning.

15 av 16 elever med spesialundervisning, i utvalget, har skriftlig vedtak med underretning skoleåret 2005/06102. Søknads- og vedtaksprosedyren er en rutinemessig affære, som gjentar seg hvert år.

Ifølge kommunens timetildelingsprosedyre skal vedtakene fattes, senest 1. april, høsten før gjeldende skoleår. Tre av 15 skriftige enkeltvedtak, tilhørende elever med spesialundervisning

96 Forvaltningsloven § 27 siste ledd. 97 Opplæringsloven § 5-5. 98 Elev nummer 10, 35, 81, 95, 96, 97 og 98. 99 Elev nummer 98. Eleven får også avslag om spesialundervisning våren 2003 (skoleåret 2003/04). 100 Elev nummer 10, 35, 81 og 95. 101 Elev nummer 96, 97 og 98. 102 Elev nummer 44 har ikke skriftlig vedtak. Ifølge rektor skyldes det en forglemmelse.


17


skoleåret 2005/06, fattes før første april103. Ni vedtak fattes i april104, et i mai105 og to i juni106. En årsak til forsinkelsene er at rektorene venter på kommunens ressurstildeling for neste års skolebudsjett før vedtak fattes.

5.2.2 Klarhet og fullstendighet (begreper) Samtlige skoler inkluderer individuell opplæringsplan i selve vedtaket.

Hovedtendensen er at begrepet årstimer ikke defineres som gjennomsnittelig antall uketimer. I 14 av 15 vedtak benytter begrepet årstimer107. I 3 av 14 vedtak er årstimer definert som gjennomsnittlig antall uketimer. Samtlige tilhører elever på samme skole108.

I 12 av 15 vedtak, henvises det til søknad om individuell opplæringsplan i vedtaket. Resterende tre elever går på samme skole109.

5.2.3 Vedtakenes underretning Av 15 underretninger for skoleåret 2005/06, i utvalget, informerer samtlige om klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Kun en av 15 underretninger opplyser om foresattes innsynsrett. Vedtaket er fattet av en annen kommune110.

Ingen av de 15 vedtakene informerer om adgang til å søke fri rettshjelp, kommunen/skolens veiledningsplikt eller adgangen til å få tilkjent sakskostnader111.

5.2.4 Individuell opplæringsplan og halvårsrapport Elever med spesialundervisning får rutinemessig individuell opplæringsplan. Individuell opplæringsplan fungerer som søknad, og er dermed en forutsetning for spesialundervisning.

Endelig individuell opplæringsplan utarbeides, som regel, i perioden etter vedtak fattes, og frem til vedtakets ikrafttredelse.

Skolene har hovedsakelig innarbeidet rutiner vedrørende halvårsrapporter. Dette ved 13 av 16 elever med spesialundervisning, i utvalget, har halvårsrapport skoleåret 2005/06112. Enkelte halvårsrapporter skiller seg ut ved at organiseringen av spesialundervisningen fremkommer i egen tabell (timeplan)113.

Halvårsrapportene til elev nummer 42 og 44 (samme skole), benytter en utgått mal. Dette ved at Etat for skole, barnehage og kultur, står som avsender.

5.3 Revisjonens vurdering Det fattes sjelden vedtak med avslag på spesialundervisning. En årsak er at elevene verken søker om spesialundervisning eller får sakkyndig vurdering. Når elevene heller ikke får vedtak om spesialundervisning reduseres elevenes klagemulighet til fylkesmannen.

Flertallet av vedtakene fattes etter timetildelingsprosedyrens frist 1. april.

Vedtakene kan sies å være relativt fullstendig med tanke på hva slags spesialundervisning elevene skal få. Dette ved at opplæringstilbud fremgår i individuell opplæringsplan, som inkluderes i vedtaket.

Spesialundervisningens omfang fremkommer noe uklart i vedtakene. Dette ved at flertallet av skolene ikke definerer begrepet årstimer i gjennomsnittelig antall uketimer. Dette er et begrep som ikke benyttes i dagligtalen, og bør derfor defineres.

Vedtakenes underretning oppfyller ikke kravene i forvaltningsloven. Dette ved at underretningene ikke informerer om foresattes innsynsrett. Det informeres heller ikke om

103 Elev nummer 48, 54 og 56 (samtlige fattes 29.03.2005 på samme skole). 104 Elev nummer 17, 21, 26, 29, 31, 40, 73, 75 og 83. 105 Elev nummer 105. 106 Elev nummer 3 og 42. 107 Vedtak for elev nummer 26 avslår spesialundervisning. Begrepet årstimer benyttes derfor ikke. Foresatte klager, skolen/PPT gir medhold og eleven får spesialundervisning våren 2006. 108 Elev nummer 40, 42 og 44. 109 For elev nummer 40, 42 og 44 henvises det ikke til søknad om individuell opplæringsplan. 110 Elev nummer 44. 111 Forvaltningsloven §27 siste ledd. 112 Elev nummer 3, 17 og 26 har ikke halvårsrapport. 113 Eksempel: Elev nummer 73 og 75.



adgang til å søke fri rettshjelp, kommunen/skolens veiledningsplikt eller adgangen til å få tilkjent sakskostnader.

Skolene oppfyller, hovedsakelig, lovens minimumskrav til individuell opplæringsplan og halvårsrapport.


19


6 RIMELIG SAKSBEHANDLINGSTID Kapittel seks undersøker hvorvidt elevenes rett til rimelig saksbehandlingstid oppfylles.

6.1 Vurderingskriterier Forvaltningsloven fastslår at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold114.

Departementet fastslår at PPTs utredningsoppgaver skal løses innen rimelig tid115.

Skolen har ikke anledning til å fatte spesialundervisningsvedtak før sakkyndig vurdering foreligger116. Lang ventetid ved PPT kan derfor medføre at tiltak igangsettes for sent.

I opplæringslovens §9a-2 og §9a-3, som gjelder det fysiske og psykososiale miljøet, heter det:

Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak.

Saksbehandlingsregelen er antagelig generell117. Lang saksbehandlingstid ved PPT kan dermed være grunnlag for klage etter forvaltningsloven § 28118, som om det er gjort enkeltvedtak.


⇒ PPTs sakkyndighetssoppgaver skal løses innen rimelig tid.

6.2 Fakta Etter henvisning til PPT, innkalles foresatte til innkallingssamtale. Deretter mottar foresatte et brev med tilbakemelding etter inntakssamtale. Her informeres det om eleven settes på venteliste.

Samtlige syv rektorer bekrefter at lang ventetid ved PPT er problematisk for elevene. PPT vedstår at ventetiden er for lang.

Revisjonen ser her på total saksbehandlingstid, samt tid på venteliste for utredning.

6.2.1 Saksbehandlingstid Med total saksbehandlingstid menes tiden fra henvisning er registrert hos pedagogisk psykologisk tjeneste til eleven mottar skriftlig rapport etter utredning119, sakkyndig vurdering eller tilrådning120. Grunnlagsdata gjengis i vedlegg nummer 2121.

Syv av 45 elever i utvalget har ikke mottatt skriftlig rapport/vurdering122. Det beregnes ikke saksbehandlingstid for disse elevene. Samtlige er henvist etter 04.02.2003. I tillegg utelates seks elever på grunn av manglende opplysninger123.

Estimert saksbehandlingstid for resterende 32 elever er i gjennomsnitt 478 dager. Saksbehandlingstid regnes fra henvisningsdato til mottatt

Figur 6.1 illustrerer total saksbehandlingstid til 32 elever fordelt på henvisningsår.

114 Forvaltningsloven § 11a. 115 Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:25. 116 Opplæringsloven § 5.3 117 PP-tjenestene i Oslo og Akershus 2005: 12. 118 Forvaltningsloven § 28. 119 Vanligvis rapport etter utredning eller lese- og skrivekartlegging. 120 Det tas forbehold om at utregningen kan baseres på feil dokument, dersom riktig dokument mangler i elevmappe. 121 Excel beregner antall dager mellom to datoer basert på et år med 360 dager (12 måneder a 30 dager). 122 Elev nummer 9, 13, 22, 24, 77, 93 og 104 123 Elev nummer 10, 31, 54, 72, 73 og 102.



171

504576

697

453384 355

468

0

100

200

300400

500

600

700

800

1996(N=1)

1998(N=2)

1999(N=3)

2000(N=3)

2001(N=4)

2002(N=6)

2003(N=7)

2004(N=6)

Henvisningsår (antall enheter i parentes)

Ven

teda

ger

Figur 6.1: Gjennomsnittelig saksbehandlingstid etter henvisningsår

Figur 6.1 illustrerer at saksbehandlingstiden ved PPT har vært lang siden 1998. Lengst saksbehandlingstid har elevene som ble henvist i år 2000. De tre aktuelle elevene måtte i gjennomsnitt vente i 697 dager på skriftlig produkt. Fra 2000 til 2003 er saksbehandlingstiden synkende. Syv elever som henvises i 2003 venter i gjennomsnitt 355 dager på skriftlig rapport/vurdering. Fra 2003 til 2004 stiger saksbehandlingstiden. Elevene som henvises i 2004 må i gjennomsnitt vente 467 dager fra henvisning til skriftlig rapport/vurdering fra PPT foreligger. Ingen elever henvist i 2005 har mottatt skriftlig rapport/vurdering. De fleste av disse elevene sto 10.02.2006 fremdeles på venteliste. To elever, henvist i 2005, er tatt av ventelisten uten skriftlig utredning124.

6.2.2 Ventetid før saksbehandling Tiden fra utredningsarbeidet starter til første skriftlige produkt foreligger varierer. I denne perioden kan elevene få spesialpedagogisk hjelp.

Revisjonen ønsker her å undersøke elevenes oppholdstid på pedagogisk psykologisk tjenestes venteliste før utredningene starter. Elevene mottar i liten grad spesialpedagogisk støtte i denne perioden.

Ventelistetid er utregnet på bakgrunn av data rapportert fra pedagogisk psykologisk tjeneste 18.05.2006.

Fjorten av 45 elever i utvalget har, ifølge PPT, ikke vært på venteliste for utredning125. Fem elever utelates på grunn av manglende opplysninger126. Resterende 26 elever ventet i gjennomsnitt 353 dager fra registrert henvisning, til utredning starter. Figur 6.1 viser gjennomsnittelig ventetid på utredning etter henvisningsår. Grunnlagsdata gjengis i vedlegg 3.

124 Elev nummer 93 og 104. 125 Elev nummer 3, 10 29, 31, 40, 42, 48, 73, 75, 81, 83, 93, 104 og 105 126 Elev nummer 8, 56, 98, 54, 102.


21


165

289,5

173229,8

443400,6

050

100150200250300350400450500

1999(N=1)

2000(N=2)

2001(N=1)

2002(N=5)

2003(N=7)

2004(N=10)

Henvisningsår (antall enheter i parentes)

Vent

edag

er

Figur 6.2: Gjennomsnittelig ventelistetid etter henvisningsår

Figur 6.2 antyder at elever henvist i 2003 og 2004 venter flere dager på utredningsstart sammenlignet med elever henvist perioden 1999 til 2004. De fleste elevene henvist i 2005 står fremdeles på venteliste, og inngår derfor ikke i utregningen.

6.3 Revisjonens vurdering Saksbehandlingstiden ved PPT er urimelig lang. Dette kan medføre at elever ikke får nødvendig hjelp på et tidlig tidspunkt.



7 PPTS SYSTEMARBEID Kapittel 7 ser på PPTs systemrettede oppgave.

7.1 Vurderingskriterier PPT skal arbeide systemrettet ved å hjelpe skolen med kompetanse- og organisasjonsutvikling, jamfør opplæringsloven § 5-6, siste ledd127. Hensikten er å tilgjengeliggjøre spesialpedagogisk kompetanse, og dermed legge opplæringen bedre til rette for elever med spesielle behov128.

Kommunen har ikke utarbeidet retningslinjer eller føringer i forhold til PPTs systemarbeid.


⇒ PPT skal bidra med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling i skolen.

7.2 Fakta Pedagogisk psykologisk tjeneste ønsker å satse på systemarbeid og forebygging129.

PPT leder skriver i svar på faktahøring130:

Det er etter min mening verken mulig eller nødvendig med retningslinjer for hvordan vi skal drive systemarbeid. Nå har en på rådmannsavdelingen i kommunen, kartlagt hva personalet på skolene mener de trenger av kompetanse, og dette er oversendt oss for at vi dermed kan se om det er noe av det vi kan påta oss å skolere dem i. Dette med kompetanseutvikling og systemarbeid, bør være en kontinuerlig prosess mellom PPT og skolene.

Pedagogisk psykologisk tjeneste gjennomførte i 2005 et prosjekt rettet mot atferdsvansker på skolene. Prosjektet oppfølges våren 2006.

PPT har jevnlige møter på samtlige skoler og deltar i tverrfaglige møter, ansvarsgruppemøter og rektormøter131. I tillegg har hver skole egen kontaktperson ved PPT.

For mer informasjon om PPTs arbeid, se vedlegg 1.

7.3 Revisjonens vurdering Pedagogisk psykologisk tjeneste oppfyller minimumskravet til systemarbeid i lovverket skoleåret 2005/06.

127 Opplæringsloven § 5-6 siste ledd. 128 Opplæringsloven § 5-6, siste ledd. 129 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, pedagogisk psykologisk tjeneste, PPT 2006a. 130 Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, pedagogisk psykologisk tjeneste, PPT 2006b 131 For mer informasjon om PPTs arbeid, se vedlegg 1.


23


8 HØRING Rådmannen skal gis anledning til å utrykke sitt syn på forholdene som fremgår i rapporten. Kommentarene skal fremgå i rapporten, jamfør forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner § 8 annet ledd132.

8.1 Rådmannens kommentar Rapport – forvaltningsrevisjonsrapport om elever med spesielle opplæringsbehov

Rådmannen har mottatt til høring foreløpig forvaltningsrevisjonsrapport datert 24. mai 2006. Rådmannen er bedt om skriftlig tilbakemelding på revisjonens vurderinger og anbefalinger med svarfrist 7. juni 2006.

Prosjektets problemstillinger

Rådmannen vil innledningsvis understreke at revisjonsrapportens problemstilling oppsummeres til ”Ivaretas elevenes rettigheter?”. Dette er en understrekning av at revisjonen har anvendt et rent rettighetsperspektiv i sin gjennomgang av situasjonen for elever med spesielle opplæringsbehov. Fra rapportens del 1, side 1: ”Revisjonen vurderer ikke klagebehandling eller kvaliteten på kommunens undervisningstilbud. Grunnskolens ressurssituasjon utelates også fra analysen.” For rådmannen er det viktig å få denne vurderingen ut fra et rettighetsperspektiv, det vil være svært nyttig for det videre arbeid med området.

Fra Stortingsmelding 30 (2003-04) Kultur for læring kapittel 8: ” Det er store variasjoner mellom skoler, kommuner og fylker når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Ulikhetene er større en det som lar seg forklare med en naturlig variasjon i antall elever med spesielle behov. Den store variasjonen tyder på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder organisering og tilrettelegging av tilbudet til elever med spesielle behov. Om en elev har behov for spesialundervisning, vil i enkelte tilfeller blant annet være avhengig av hvordan skoleeierne og skolelederne har lagt til rette for organisatoriske og pedagogiske tiltak i den ordinære opplæringen. Fra flere hold har det også blitt hevdet at modellen for tildeling av ressurser til skolene i kommunen har betydning for hvor stor andel spesialundervisning den enkelte skole har”. Med dette vil rådmannen påpeke at skoleeier må vurdere flere perspektiv enn rettighetsperspektivet når metoder og prosesser legges opp.

Kapittel 2 Omleggingen

Omleggingen av spesialundervisningen kom som en følge av en utredning om alternativ organisering av spesialundervisning, politisk behandlet i juni 1997. Kommunestyret bestilte planarbeid for to grupper elever: a) Fullintegrerte barn og unge med psykiske utviklingshemninger og b) Elever med sosiale og emosjonelle vansker. ”Rammeplanen” var svaret på bestillingen for gruppe b) og ble vedtatt av kommunestyret 16. september 1999. For gruppe a) ble sak behandlet i kommunestyret i mars 2003.

Som revisjonen påpeker er prinsippene i Rammeplanen det som har blitt gjeldende praksis i Rælingen kommune. Prinsippene kan oppsummeres til at skolens ”vanlige” opplæringstilbud skal gi de aller fleste elevene et godt tilbud. Rammeplanen sier imidlertid også at noen elever vil ha behov for at hele eller deler av opplæringen må gis spesielt tilrettelagt.

Revisjonen henviser til ”kommunens retningslinje”. Rådmannen oppfatter da at det menes det som fremgår av skolesjefens brev med informasjon til foresatte datert 14.12.00: ”IOP er for barn/elever som har en alvorlig funksjonshemning på et eller flere områder, og derfor ikke kan følge klassens læreplan. Ut fra dette vil en god del elever neste år ikke falle inn under behov for egen IOP, men vil være i den gruppen elever som trenger stor grad av tilpasset opplæring.”

Rådmannen vil kommentere at denne skriftlige informasjonen ikke har blitt brukt som retningslinje for praksis i Rælingen. Skolene og PPT bekrefter at det er lovens formulering i § 5.1 og prinsippene fra rammeplanen som har ligget til grunn for hvem som skal få spesialundervising.

132 Rådmannens svar (datert 06.06.2006) er forfattet av kommunalsjef Mette Aasrud.



Ved gjennomgangen av timetildelingsmodellen i 2003 ble det riktignok hold fast på en gruppering av elever. Dette i forhold til ressursfordelingsmodellen, ikke i forhold til hvem som har rett til spesialundervisning. Erkjennelsen er at en timefordelingsmodell som skal sikre skolenes fleksible ressurser til tilrettelegging for alle barn kan gjøre det vanskelig å sikre tilstrekkelige ressurser til de som har omfattende bistandsbehov. Rådmannen, i samråd med rektorene og PPT, besluttet derfor at fastsetting av den gruppen elever som skal gi skolene tilleggsressurser for å dekke enkeltvedtak skulle gjøres av PPT. Dette har imidlertid ikke noe med den retningslinje revisjonen henviser til innledningsvis. Det vil være flere elever med spesialundervisningsvedtak enn de PPT definerer inn i gruppen med omfattende bistandsbehov. Det foreligger ikke noen kommunal føring utenom de prinsippene som ligger i Rammeplanen som begrensing for hvem som skal få vedtak om spesialundervisning.

Kapittel 3 Medvirkning, veiledning og innsyn

Angående sortering henvises til kommentaren til kapittel 2. Rådmannen vurderer at søknadsprosessen har behov for gjennomgang. Revisjonen påpeker at praksis med å ”søke” om individuell opplæringsplan ikke er korrekt og dette er rådmannen enig i. Også rollene til rektor og PPT er det god grunn til å se på. I handlingsprogrammet er gjennomgang av saksbehandling etter opplæringsloven ett av tiltakene og rådmannen vil bruke denne rapporten i det videre arbeidet med dette. Arbeidet med å utarbeide skriftlig veiledning er allerede tatt tak i av PPT.

Kapittel 4 Sakkyndig vurdering

Rådmannen har i dialog med PPT vurdert revisjonenes kommentarer om sakkyndig vurdering. Rådmannen er innstilt på å legge om praksis slik at det utarbeides sakkyndig vurdering for alle de som har spesialundervisning. Fylkesmannens veiledning er at sakkyndig vurdering bør utarbeides for en periode, antydningsvis hvert fjerde år. PPTs foreløpige vurdering er at de vil skrive en kombinert sakkyndig vurdering og tilrådning hvert tredje/fjerde år. Angående dokumentasjon understreker PPT at muntlig tilbakemelding skal være i form av journalførte notater.

Kapittel 5 Vedtaksrettigheter

Rådmannen deler revisjonens vurdering av flere sider rundt dette. I det systemarbeidet rådmannen har forpliktet seg til gjennom resultatmål i Handlingsprogrammet skal det utarbeides bedre maler og rutiner. Dette skal sikre de vedtaksrettigheter revisjonen peker på som mangelfullt ivaretatt.

Kapittel 6 Rimelig saksbehandlingstid

Ventetiden på utredning i PPT har vært urimelig lang. Dette synspunktet deler rådmannen. Det er kjent at det har vært problemer i tjenesten som har redusert effektiviteten. Dette er i ferd med å bedres og bemanningen skal være fulltallig fra nytt skoleår, i tillegg til at det gjøres et vesentlig systemarbeid på lese- og skriveproblemer og på matematikkvansker. Det rapporteres at på tross av ekstra innsats for å få ned ventelistene i vårhalvåret har økt antall nye henvisninger gjort at ventetiden fortsatt er alt for lang. Rådmannen vil drøfte tiltak for å komme ut av situasjonen med PPT.

Avsluttende kommentar

Rådmannen kommenterer revisjonens anbefalinger i tre samlekommentarer.

Anbefaling 1 Det revisjonen oppfatter som en gruppering av hvilke elever som skal få spesialundervisning er ingen retningslinje for dette. Hva intensjonen var med informasjonsbrevet av 14.12.00 kjenner ikke rådmannen til, men praksis har ikke vært at det er en føring for hvem som skal få vedtak. Anbefaling 2-8 Rådmannen vil sikre at det blir foretatt en gjennomgang og kvalitetssikring av hele saksbehandlingsløpet rundt spesialundervisningen. Revisjonen har påpekt viktige mangler som må ivaretas i en ny rutine med tilhørende maler. Det samme vil gjelde for dokumentasjonen av saksbehandlingen. Anbefaling 9 Det skal vurderes flere tiltak for å få ned saksbehandlingstiden. Det er en forventing om at de tiltak som er iverksatt vil gi effekt, men det kan også være snakk om å iverksette flere tiltak. Dette må rådmannen ha noe tid til å arbeide med. ____________________________________________________________________________

ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV

25


Til slutt vil rådmannen takke revisjonen for rapporten.

8.2 Revisjonens merknad til rådmannens kommentar Rådmannen kommenterer:

Rådmannen vil kommentere at denne skriftlige informasjonen ikke har blitt brukt som retningslinje for praksis i Rælingen. Skolene og PPT bekrefter at det er lovens formulering i § 5.1 og prinsippene fra rammeplanen som har ligget til grunn for hvem som skal få spesialundervising.

Revisjonen viser, som tilsvar, til følgende forhold i rapporten:

• En retningslinje som tilsier at kun elever med alvorlig funksjonshemming skal få spesialundervisning fremkommer i brev til skolens foresatte datert 14.12.2000 og brev til elev nummer 3 datert 22.03.2001133. Begge brev er underskrevet av tidligere etatsjef for skole, barnehage og kultur i Rælingen kommune. Brev datert 22.03.2001 er også underskrevet av daværende PPT leder.

• Nåværende PPT leder informerer elev nummer 43s foresatte per telefon 30.03.2004 at kun elever med store vansker får spesialundervisning i Rælingen134.

• Våren 2004 holdes et informasjonsmøte der det informeres om kriterier for spesialundervisning, jamfør elev nummer 8135.

• Rektor skriver i brev til elev nummer 26 datert 02.02.2006: Skolen og PPT har prøvd å kommunisere at eleven ikke kommer inn under Rælingen kommunes grense for hvilke elever som får individuell opplæringsplan (IOP) og vedtak om spesialundervisning136.

• Rapporten avdekker en praksis der elever som ikke har omfattende bistandsbehov sjelden vurderes i forhold til spesialundervisning, jamfør elev nummer 43137. Elever med lese- og skrivevansker får, som hovedregel, ikke spesialundervisning i Rælingen kommune.

• Verken retningslinjen eller praksis påpekes som feil i rapportens faktahøring138.

133 Side 6. 134 Side 10. 135 Side 11. 136 Side 10. 137 Side 10. 138 Faktahøringsrapport ble sendt til kommunalsjef 03.05.06 med kopi til rektorene og PPT. Svarfrist var 12.05.2006.



LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER Eckhoff, Torstein og Smith, Eivind (1994): Forvaltningsrett. 5. utgave. Oslo: Tano.

Hellevik, Ottar (1993): Forskningsmetode i sosiologi og statsvitenskap. 5. utgave. Oslo: Universitetsforlaget.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (1999): Ny felles opplæringslov: Et helhetlig skoleverk. Brosjyre om opplæringsloven, som ble vedtatt i juni 1998, og tok til å gjelde 1. august 1999.

Kirke- og undervisningsdepartementet (1989): Handlingsplan - framtidig organisering av spesialpedagogiske tiltak og tjenester. En oppsummering av resultatene fra behovsundersøkelsen i kommunene.

Lundeberg, Ingrid Rindal og Solvang, Per (2001): ”Tiltalt for medvirkning til lese- og skrivevansker”. Dyslektikeren, nr. 2. 2001.

Lundeberg, Ingrid Rindal og Solvang Per (2004): ”Uaktsomhet ved dysleksi”. Spesialpedagogikk 03/2004.

Nedre Romerike distriktsrevisjon (2005): Plan for forvaltningsrevisjon 2005 – 2007. Med overordnet analyse. Rælingen Kommune.

Norges Offentlige Utredninger (NOU) (1995:18): Ny lovgivning om opplæring. Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet.

Norges Offentlige Utredninger (NOU) (2003:16): I første rekke. Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle. Utdannings- og forskningsdepartementet. Oslo: Statens forvaltningstjeneste. Informasjonsforvaltning.

Odelstingsproposisjon nummer 46 (1997-98): Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Tilrådning fra Kyrkje-, utdanings- og forskningsdepartementet av 3. april 1998, godkjent i statsråd samme dag.

PP-tjenestene i Oslo og Akershus (2005): Håndbok for PP-tjenesten i Oslo og Akershus. Retten til spesialundervisning- saksbehandling ved sakkyndighetsarbeid. Oslo: GAN Grafisk AS.

Riksrevisjonen (2005): Retningslinjer for forvaltningsrevisjon.

Sivilombudsmannen (2003): Dokument nummer 4 (2002/2003). Melding for året 2002. Stortingets ombudsmann for forvaltningen.

Sivilombudsmannen (2005): Tilsetting av lærer- manglende skriftlighet i saksbehandlingen. Datert: 14.12.2005. Sak 2005/1461. Stortingets ombudsmann for forvaltningen.

Stette, Øystein (2002):Saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisningen. Redigert utdrag av en rapport fra Sivilombudsmannen. Oslo: Pedlex Norsk Skoleinformasjon. HS- Trykk A/S.

Stortingsmelding 23. (1997-98): Om opplæring for barn og vaksne med særskile behov. Tilrådning fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 27.03.1998. Godkjent i statsråd samme dag.

Stortingsmelding nummer 30 (2003-2004):Kultur for Læring. Det kongelige utdannings- og forskningsdepartementet.

Utdannings- og forskningsdepartementet (2002): Delegasjon av myndighet fra Utdannings- og forskningsdepartementet til fylkesmennene fra 1. januar 2003. Rundskriv F-37/02. Saksnummer 02/3741. 19.12.2002.

Utdannings- og forskningsdepartementet (2004): Veiledning om spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk, prosedyrer og prosesser. Revidert utgave. Oslo: Læringssenteret. GAN Grafisk AS.


27


KOMMUNALE DOKUMENTER Rælingen kommune 2006: Referat rektormøte 02.03.06.

Rælingen kommune, Arbeidsgruppe (2003): Ny timefordelingsmodell. Oppfølging av intensjonen i rammeplanen. Oppdrag gitt av rådmannen 25.09.2003 og fullført 01.12.2003.

Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, pedagogisk psykologisk tjeneste, PPT (2006a): Virksomhetsplan. Internt arbeidsdokument.

Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, pedagogisk psykologisk tjeneste, PPT (2006b): Kommentar til faktahøring, revisjonsrapport om elever med spesielle behov. Datert: 11.05.2006.

Rælingen kommune, Avdeling for familie og forebygging, PPT (2002): Utredning av politisk vedtak i kommunestyret 24.04.2002. Rapport fra arbeidsgruppe til Rådmannen. 22.08.2002.

Rælingen kommune, Etat for skole, barnehage og kultur (2000): Informasjon om prosedyrer vedrørende spesialpedagogiske tiltak for skoleåret 2001/2002. Brev til kommunens foresatte. Datert 14.12.2000.

Rælingen kommune, Etat for skole, barnehage og kultur (1999): Rammeplan for alternativ organisering av spesialpedagogiske og sosialpedagogiske tiltak for barn og unge med sosiale og emosjonelle vansker. Vedtatt i K-sak 0035/99, 16.09.1999. Utarbeidet av arbeidsgruppe bestående ansatte i undervisningssektoren i Rælingen, PPT leder og ansatte ved Lillegården kompetansesenter.

Rælingen kommune, Kommunestyret (1999):Rammeplan for alternativ organisering av spesialpedagogiske tiltak. Kommunestyrevedtak. Saksnummer: 35-99. Møtedato: 16.06.1999.

Rælingen kommune, Kommunestyret (2002a): Fastsetting av delegeringsreglementer. Saksnummer: 16-02, Møtedato: 27.02.2002: Arkivsak: 02/00402. Rælingen kommune plan og uviklingsavdelingen.

Rælingen kommune, Kommunestyret (2002b): Orientering om kostnadsreduksjoner, budsjett 2002. Kommunestyrevedtak. Saksnummer: 31-02, Møtedato: 24.04.2002, Arkivsak: 02/01199.

Rælingen kommune, Kontrollutvalget (2006): Protokoll fra kontrollutvalgets møte 06.02.2006. Sak KU-R 03/06.

Rælingen kommune, kommunalsjef (2006): E-post med svar på faktahøring. Datert 12.05.2006.

Rælingen kommune, plan- og utviklingsavdelingen, Rådmannen (2003): Delegering av myndighet etter særlovene. Internt notat. Saksnummer/arkivkode: 02/ 00402 – 008 – 044. 22.04.2003.

Rælingen kommune, Samlet saksfremstilling (1999): Rammeplan for Alternativ organisering av spesialpedagogiske tiltak- høringsrunde. Arkivsak 99/00186.

LOVER OG FORSKRIFTER Forskrift til opplæringslova, 28.06.1999.

Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv.

Lov om barn og foreldre (barnelova). 04.08.1981.

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). 02.10.1967.

Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). 07.17.1998.



VEDLEGG 1: PPT LEDERS REDEGJØRELSE Til Distriktsrevisjonen v/ Morten Kallevig

Redegjørelse for PPT’s arbeidsoppgaver: Jeg siterer først fra håndbok for pp- tjenesten (2001, s. 23): PP-tjenestens primære arbeidsoppgaver er:

• Sakkyndighet der loven krever det • Kompetanseutvikling av personale og foreldre • Organisasjonsutvikling i skole og barnehage • Direkte hjelp

Utredning er her ikke definert som egen arbeidsoppgave fordi det inngår i sakkyndighetsarbeidet. Det burde kanskje være definert som egen arbeidsoppgave i Rælingen PPT fordi vi gjør mange utredninger som ikke nødvendigvis inngår i noe sakkyndighetsarbeid. Vi utreder barn dersom barnehage/skole og foresatte har ønske om det. Dersom resultatet er at vi ikke finner noe å anmerke, dvs. at barnet befinner seg innenfor normalvariasjonen, blir tilbakemelding gitt til foresatte og barnehage/skole, men ingen sakkyndig vurdering blir utarbeidet da loven krever det bare dersom barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning, og det har barnet selvfølgelig ikke i nevnte tilfelle. Et annet tilfelle kan være at vi utreder og finner at barnet har dysleksi. Da gir vi en bekreftelse på at vedkommende har dysleksi, og vi anbefaler gjennom tilbakemeldingssamtalen at skolen søker datateknisk utstyr fra hjelpemiddelsentralen og anskaffer lydbøker og ellers gir barnet de tilrettelegginger som er nødvendige. I 2005 hadde vi 2 tiltak for kompetanseheving:

1. Det ene gjaldt skolering av ca. 100 personale fra barnehagene som ble skolert i en ny metode: Tidlig registrering av språkutvikling (TRAS).

2. Det andre prosjektet gjaldt alvorlige atferdsvansker på skolene. Vi dannet et nettverk av 6 skoler i kommunen, og vi hadde 4 heldagssamlinger, 2 på våren 2005 og 2 på høsten 2005. Her gjennomgikk vi sentral teori på området og så på måter å takle alvorlige atferdsvansker på. (Nettverket baserte seg på et lignende nettverk i regi av fylkesmannens utdanningsavdeling.) Et krav til deltagelse var at rektor eller annen fra ledelsen på skolene skulle delta og at skolene skulle ha med et konkret case som de skulle jobbe med underveis.

Målet med atferdsnettverket var at alle skolene skulle ha både en forståelse av problematikken og redskaper til å starte å jobbe med den på. Målet er ikke oppnådd i forhold til at personalet på alle skolene har fått innføring i teori og arbeidsmetoder. Nettverket blir fulgt opp med en halv dagssamling våren 2006. Ellers gjennomfører vi jevnlige møter på alle skoler. Et politisk vedtak lå der som utgangspunkt da jeg begynte som leder her. Vi anser dette som viktig for å bygge tillit og kunne komme inn i skolens liv for dermed å kunne bidra til utvikling av organisasjonen. Disse møtene er til for at skolene skal kunne drøfte saker anonymt og for at de skal drøfte saker med oss før de henviser et barn/ungdom til oss, og det er dermed et viktig forebyggende tiltak. Konsultasjonsamtaler Dette innebærer at vi gjennomfører konsultasjonssamtaler (helst bare en pr. foreldrepar) med foresatte uten henvisning hvor de kan ta opp ting de er bekymret for og få råd og veiledning. De får selvfølgelig også da eventuelt råd om de bør henvise barnet eller råd om andre relevante instanser de kan henvende seg. Dette anser vi er et viktig lavterskeltilbud til alle foreldre i kommunen. ____________________________________________________________________________

ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV

29


Vi deltar i tverrfaglig samarbeid i kommunen. Dette innebærer tverrfaglige møter på alle skoler og de kommunale barnehagene, sammen med barnevernet og helsesøstrene. Dessuten innebærer det deltagelse i ressursteam som er et tilbud til foresatte 2 ettermiddager i måneden. Deltagelse i ansvarsgruppemøter. Vi deltar også i møter knyttet opp mot enkeltbarn/ungdom. Viktige møter er jo tilbakemeldingsmøter med Habiliteringen, BUP og/eller Statlige kompetansesentre. Vi har også noen saker hvor vi gjennomfører jevnlige veiledningssamtaler med personal på skoler og/eller barnehager. Sakkyndighetsarbeid: Vi utarbeider sakkyndige vurderinger der loven krever det og sakkyndige uttalelser i en rekke tilfeller der det er nødvendig. Eksempelvis: når barn skal henvises videre til 2. eller 3. linjetjenesten, eller det skal søkes om hjelpemidler fra Hjelpemiddelsentralen eller det skal søkes til videregående skole på særskilt grunnlag. Deltagelse på rektor-møtene Det er viktig at leder av PPT deltar på rektor-møtene som blir holdt jevnlig, minst en gang pr. måned. Dette for å ta imot og gi informasjon og PPT- leder har et fast punkt på dagsorden for møtene. Av og til deltar leder også på Styrermøtene. (tilsvarende for barnehagene) Deltagelse i diverse råd/arbeidsgrupper. Vi har fast medlem i følgende grupper i kommunen:

1. Kommunalt råd for funksjonshemmede. 2. Gruppe som jobber med plan for helhetlig rehabilitering i Rælingen kommune 2005-

2009. 3. Gruppe som jobber med tiltak for minoritetsspråklige barn.

I 2005 hadde vi også et administrativt ansvaret for alle voksne/eldre med behov for logopedisk oppfølging. (afasi etc) Vi har fortsatt oppfølgingsansvar i forhold til voksne med ervervede skader som har behov for opplæring på grunnskolens område



VEDLEGG 2: SAKSBEHANDLINGSTID VED PPT Num. Henvisning Dokument forligger Saksbehandlingstid Type dokument 3 26.11.1998 14.01.2000 408 Rapport etter utredning 4 10.06.2003 20.01.2005 580 Rapport etter utredning 8 21.06.2001 02.09.2002 431 Sakkyndig vurdering 9 23.06.2003 - 947 (10.2.06) Ingen utredning 10 04.11.1998 Utelatt på grunn av manglende opplysninger 11 17.06.2004 06.05.2005 319 Rapport etter utredning 13 04.02.2003 - 1086 (10.2.06) Ingen utredning 16 17.01.2003 24.06.2004 517 Sakkyndig vurdering 17 04.10.2002 01.07.2003 267 Sakkyndig vurdering 21 14.12.2001 11.10.2002 297 Sakkyndig vurdering 22 15.03.2004 - 685 (10.2.06) Ingen utredning 24 23.12.2004 - 407 (10.2.06) Ingen utredning 25 24.05.2004 05.09.2005 461 Rapport etter utredning 26 25.06.2002 04.02.2003 219 Rapport etter utredning 27 05.11.2002 15.10.2003 340 Sakkyndig vurdering 29 14.04.2003 20.04.2004 366 Sakkyndig tilrådning 31 30.10.2001 Utelatt på grunn av manglende opplysninger 35 27.11.2000 27.06.2002 570 Sakkyndig vurdering 39 14.04.2003 27.10.2003 193 Rapport etter utredning 40 23.09.1996 14.03.1997 171 Sakkyndig vurdering 41 14.06.2004 01.02.2006 587 Rapport etter utredning 42 23.08.2001 22.04.2004 959 Sakkyndig vurdering 43 25.11.2003 17.03.2005 795 Ingen utredning 44 20.06.2002 10.01.2005 920 Rapport etter utredning 48 15.04.2002 28.10.2002 193 Sakkyndig vurdering 49 23.06.2004 01.11.2005 488 Rapport etter utredning 54 19.01.1999 Utelatt på grunn av manglende opplysninger 56 18.09.2001 21.01.2002 123 Sakkyndig vurdering 59 01.06.2004 10.01.2006 579 Rapport etter utredning 60 25.05.2004 06.06.2005 371 Rapport etter utredning 72 - Utelatt på grunn av manglende opplysninger 73 30.12.1999 Utelatt på grunn av manglende opplysninger 75 05.06.1998 04.02.2000 599 Sakkyndig vurdering 77 28.06.2004 - 582 (10.2.06) Ingen utredning 81 28.11.2003 22.04.2004 144 Sakkyndig tilrådning 83 17.09.1999 27.12.1999 100 Sakkyndig vurdering 93 11.07.2005 - 209 (10.2.06) Ingen utredning 95 20.04.1999 13.09.2000 503 Rapport etter utredning 96 24.03.2003 27.10.2003 213 Rapport etter utredning 97 22.11.2002 28.11.2003 366 Rapport etter utredning 98 14.03.2000 13.12.2000 269 Rapport etter utredning 102 27.02.2003 - 1063 Ingen utredning 103 15.06.2000 08.12.2003 1253 Rapport etter utredning 104 07.02.2005 - 363 (10.2.06) Ingen utredning 105 28.06.1999 14.08.2002 1126 Sakkyndig vurdering Gjennomsnittelig saksbehandlingstid (elever uten utredning ekskludert) 478


31



VEDLEGG 3: VENTETID VED PPT Num. Henvisning Av ventelisten Kalenderdager

4 10.06.2003 12.11.2004 5129 23.06.2003 22.04.2004 299

11 17.06.2004 19.08.2005 42213 04.02.2003 10.02.2006 108616 17.01.2003 11.11.2003 29417 04.10.2002 20.05.2003 22621 14.12.2001 07.06.2002 17322 15.03.2004 09.12.2004 26424 23.12.2004 14.09.2005 26125 24.05.2004 16.08.2005 44226 25.06.2002 31.03.2003 27627 05.11.2002 11.04.2003 15635 27.11.2000 28.02.2002 45139 14.04.2003 08.06.2004 41441 14.06.2004 16.11.2005 51243 25.11.2003 26.05.2004 18144 20.06.2002 07.04.2003 28749 23.06.2004 18.11.2005 50559 01.06.2004 18.11.2005 52760 25.05.2004 20.04.2005 32572 02.08.2004 01.02.2005 17977 28.06.2004 27.01.2006 56995 20.04.1999 05.10.1999 16596 24.03.2003 09.02.2004 31597 22.11.2002 16.06.2003 204

103 15.06.2000 23.10.2000 128Gjennomsnittlig tid på venteliste 352

Documents

ELEVER MED SPESIELLE OPPLÆRINGSBEHOV I RÆLINGEN … · elevens/foresattes rettigheter og plikter, slik forvaltningsloven krever. Flere elever har mistet spesialundervisning uten