Els processos de reforma estatutària a Itàlia · Els processos de reforma estatutària a Itàlia Pàg. 2. tions relatives a la forma de govern de la República i de l’organització

El Clip

Els processos de reformaestatutària a Itàlia

34

© Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis AutonòmicsBda. de St. Miquel, 8 (Palau Centelles)08002 Barcelonatel. 933429800 - fax [email protected]/iea

Edició: desembre 2005

ISSN: 1699-3659Dipòsit legal: B. 29062-2000Impressió: Sprint Copy

Presentació

El títol V de la Constitució italiana de 1947 configurà l’Estat regional italià sota l’esquema que dis-tingia entre regions d’autonomia ordinària, estructurades de forma homogènia, i regions d’au-tonomia especial, l’autonomia de les quals podia adoptar matisos diferenciats. Un cop genera-litzada l’estructura prevista (que es va fer realitat amb una gran diferència temporal entre lesregions d’un tipus i les de l’altre), als anys noranta va començar a plantejar-se la necessitat de pro-cedir a la reforma del sistema per potenciar l’autonomia regional, la qual cosa es va fer en primerlloc només en el pla legislatiu, i finalment des de 1999 amb diverses lleis constitucionals quearriben fins l’actualitat. Dins d’aquest procés de reforma del sistema regional, entre els anys 2000i 2002 s’inicià el procés de reforma dels estatuts regionals, amb intervenció inclosa de la CorteCostituzionale l’any 2004. Finalment, durant l’any 2005 s’han començat a promulgar algunsestatuts, però el procés està encara lluny de culminar, especialment pel que fa a les regions derègim especial, la diferenciació de les quals amb les de règim ordinari està actualment molt diluï-da. El Clip que presentem analitza tota l’evolució del sistema regional, les modificacions constitu-cionals i estatutàries realitzades, i les perspectives de futur.

El director de l’IEA

Sumari

1. Presentació 2. L'abast de les revisions constitucionals

2.1 L'àmbit regional de competències2.2 La forma de govern regional2.3 L'estatut regional

3. La necessitat de reescriure els estatuts regionals: la inauguració d'una nova "estació" estatutària3.1 Els nous estatuts de les regions ordinàries3.2 Els continguts estatutaris

3.2.1 Els principis, els deures i les finalitats de la regió. Els drets en els estatuts regionals

3.2.2 Disposicions relatives a la participació ciutadana3.2.3 L'ordenació de la forma de govern regional

4. Breus consideracions entorn de les regions d'autonomia especial

Aquest treball s’integra en el marc del Projecte MCiT BJU 2003-06043 “La contribució de les comunitatsautònomes en el desenvolupament dels drets constitucionals”.

ELS PROCESSOS DE REFORMA

ESTATUTÀRIA A ITÀLIA

Treball realitzat per Enriqueta Expósito Gómez, professora titular de dret constitucional de la Universitat de Barcelona

El Clip nº 34

1. Presentació

Fins a finals de la dècada dels noranta i el començament del nou mil·lenni, l’Estat regional italiàes va anar construint dins dels marges regulats a les disposicions contingudes en el títol V de lapart II de la Constitució de 1947 (art. 114-133). Aquest, no obstant, no es pot dir que hagi estatun procés ni homogeni ni uniforme, ni pel que fa a la regulació constitucional ni tampoc pel quees refereix, especialment, als temps d’actuació.

En efecte, des de la perspectiva del text constitucional, el constituent, responent a singularitatsdiverses, va acollir l’existència de dos tipus de regions: les regions d’autonomia especial i lesd’autonomia ordinària. Mentre que per aquestes últimes la Constitució disposava una ordenaciócomuna i homogènia, per a les primeres (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli-VeneziaGiulia i Valle d’Aosta) s’atribuïen formes i condicions especials d’autonomia, segons el que dis-posessin els seus propis estatuts adoptats amb llei constitucional (art. 116).

Pel que fa als temps d’actuació, també la diferència ha posat de manifest la carència d’una fer-ma determinació política entorn de l’efectiva descentralització de la República. Així, mentre queles lleis constitucionals que havien d’aprovar els estatuts de les regions d’autonomia especial esvan adoptar gairebé de forma immediata a l’entrada en vigor de la Constitució,1 el funcionamentde les autonomies ordinàries va diferir-se fins als anys setanta.2

Des de llavors fins a l’actualitat, el sistema regional italià ha estat subjecte a diversos intents derevisió i adaptació.3 Entre ells s’ha de destacar el que s’inicia a l’ombra de la Llei constitucional1/1997, de 24 de gener, per la qual es substituïa el procediment de reforma constitucional pre-vist en l’art. 138 Const., i introduïa com a novetat l’operativitat d’una Comissió bicameral per ales reformes constitucionals la qual va presentar, a les Cambres, un primer text de modificació dela part II de la Constitució al mes de novembre. En la fase de tramitació parlamentària es va arri-bar a aprovar la part del projecte referida al sistema regional –el qual preveia un augment decompetències normatives per a les regions i l’ampliació de la autonomia estatutària–, però, final-ment, els treballs es frustren l’any 1998 –per la impossibilitat d’arribar a un acord en altres qües-

1 Tots ells, tret del de la regió Friuli-Venezia Giulia que es difereix als anys seixanta –Llei constitucional 1/1963, de31 de gener–, van ser promulgats el 1948: l’Estatut de Sicilia, inicialment aprovat amb Reial decret legislatiu455/1946, de 15 de maig, va ser posteriorment convertit per la Llei constitucional 2/1948, de 26 de febrer; elsde Sardegna i de la Valle d’Aosta s’aproven per lleis constitucionals 3 i 4/1948, de 26 de febrer, respectivament,i el del Trentino-Alto Adige, per Llei constitucional 5/1948, de 26 de febrer, encara que és revisat l’any 1972–d.P.R. 670/1972, de 31 d’agost– per a la creació de les províncies autònomes de Trento i Bolzano.

2 La mateixa Constitució de 1947, en les disposicions transitòries i finals VIII i IX, diferia el funcionament de l’au-tonomia regional “ordinària” fins el moment en què fossin adoptades les corresponents lleis de traspassos de les fun-cions que la Constitució atribuïa als ens regionals. Encara que les primeres normes d’actuació de l’autonomia regional“ordinària” van ser les relatives a les institucions regionals (les lleis 62/1953, de 10 de febrer, relativa a la consti-tució i funcionament dels òrgans regionals –modificada el desembre de 1970– i la 108/1968, de 17 de febrer, re-guladora de les normes per a l’elecció dels consells regionals de les regions d’estatut ordinari), les normes que, encompliment de les esmentades disposicions transitòries i finals, havien de realitzar el traspàs de funcions, no són pro-mulgades fins els anys setanta: la Llei 281/1970, de 16 de maig, de mesures financeres per a l’actuació de lesregions d’Estatut ordinari –més coneguda com a legge finanziaria– i els onze decrets del president de la Repúblicad’actuació de la delegació al Govern continguda a l’art. 17 de la Llei 281/1970: els d.P.R 1 a 11 de gener de 1972“de transferència a les regions d’estatut ordinari de les funcions administratives estatals”. La segona delegació defuncions es materialitza tres anys després amb la promulgació de la Llei 382/1975, de 22 de juliol, norme sull'or-dinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione i el corresponent Decret d’actuació d.P.R.616/1977, de 24 de juliol. D’altra banda, cal assenyalar que aquesta darrera norma va suposar un veritable puntd’inflexió al diferenciat desenvolupament regional, des del moment que, a partir de la seva entrada en vigor, lesregions ordinàries van assolir més competències que les atribuïdes a les especials, des d’un primer moment, als seusestatuts. Finalment, va ser la Corte constitucional que va admetre l’operativitat del d.P.R. 616/1977 per les regionsd’autonomia especial fonamentant-se en el fet que des de la perspectiva constitucional “no podia ser reservat un trac-tament més favorable –a les regions ordinàries– respecte de les especials” –entre d’altres, sentències 223/1984, de24 de juliol; 216/1985, de 22 de juliol, o 304/1987, de 30 de setembre.

3 Vid. J. L. PRADA FERNÁNDEZ DE SANMAMED, “La reconstrucción constitucional del Estado regional italiano enla XIII Legislatura”, a Revista de Estudios Políticos, núm. 115, 2002, p. 27-64.

EL CLIP Nº 34. Els processos de reforma estatutària a Itàlia Pàg. 2

tions relatives a la forma de govern de la República i de l’organització del poder judicial.4

La falta d’acord per culminar la reforma constitucional no va impedir l’adaptació de la forma d’es-tat per la via de la legislació infraconstitucional. I en aquest context han de situar-se la promul-gació de diverses normes l’any 1995 que modifiquen el sistema electoral regional, o les anome-nades reformes Bassanini dels anys 1997, 1998 i posteriors,5 les quals introdueixen profundestransformacions a l’àmbit de les atribucions regionals i locals, alleugerint, alhora, el sistema decontrols en les seves actuacions (el que s’ha qualificat doctrinalment com a federalismo amminis-trativo a Costituzione invariata).

Finalment, la reforma constitucional del sistema regional s’ha consumat amb la promulgació deles lleis constitucionals 1/1999, de 22 de novembre (“Disposicions relatives a l’elecció directa delpresident de la Junta Regional i a l’autonomia estatutària de les regions”); 2/2001, de 31 de ge-ner (“Disposicions relatives a l’elecció directa dels presidents de les regions d’estatut especial i deles províncies autònomes de Trento i Bolzano”) i 3/2001, de 18 d’octubre (“Reformes al títol Vde la part segona de la Constitució”) –acompanyada per la Llei estatal 131/2003, de 5 de juny,d’adequació de l’ordenament de la República a la Llei constitucional 3/2001, més coneguda coma llei La Loggia.6

Cal advertir, però, que el procés de modificació de la forma d’estat italiana iniciat per les lleisconstitucionals del 1999 i 2001 no es pot considerar culminat. Primer, perquè la darrera de leslleis de revisió, la Llei const. 3/2001, fa una crida a dues reformes ulteriors: la dels estatuts deles autonomies especials, aprovats per lleis constitucionals, que hauran de fer la corresponent ade-quació per assumir allò que la pròpia llei disposa per a les regions d’autonomia ordinària (art.10), i la del títol I de la part II de la Constitució, referit al Parlament, per tal de preveure la par-ticipació dels representants de les autonomies (de les regions, de les províncies autònomes i delsens locals). Però també, i al marge de les previsions normatives, perquè recentment el Parlamentitalià ha aprovat, el passat mes de novembre, una nova reforma constitucional –a iniciativa delGovern, el qual va presentar un projecte de llei constitucional el mateix any 2001– que, entrealtres aspectes, incideix molt directament sobre la forma d'estat.

2. L'abast de les revisions constitucionals

Com a punt de partida, cal advertir que les anteriors revisions del text constitucional es mouendins dels marges constitucionalment definidors de la forma d’estat acollits en l’art. 5 Const.,segons el qual ”La República, una i indivisible, reconeix i promou les autonomies locals; actua alsserveis que depenen de l’Estat la més àmplia descentralització administrativa; adequa els prin-

4 Sobre aquesta qüestió ens remetem a J. M. CASTELLÀ, “El estado regional italiano: la propuesta de reforma cons-titucional de 1997”, en M. A. APARICIO (dir.), Descentralización y federalismo. Nuevos modelos de autonomíapolítica, CEDECS, Barcelona, 1999, p. 145-158.

5 En concret, es fa referència a la Llei 43/1995, de 23 de febrer, que va introduir en les eleccions regionals cor-rectius majoritaris al sistema electoral proporcional que fins el moment s’aplicava; la Llei 59/1997, de 15 de març,de delegació al Govern per a l’atribució de funcions i competències a les regions i ens locals, per a la reforma del’Administració pública i per a la simplificació administrativa (Bassanini 1) i Decret legislatiu 112/1998, de 31 demarç, i successives. Normes que necessàriament han de ser ubicades en un context més ampli de reforma del sis-tema de les autonomies, també locals realitzat per la Llei 142/1990, de 8 de juny, per la qual s’aprova l’ordena-ment de les autonomies locals i la Llei 81/1993, de 25 de març, d’elecció directa de l’alcalde, del president de laprovíncia, del consell municipal i del consell provincial –que introdueix, en l’àmbit local una forma de govern a migcamí entre la parlamentària, presidencial i semipresidencial–. Per a una anàlisi més detallada dels canvis suposatsper totes aquestes normes es remet a S. GAMBINO, El nuevo ordenamiento de las autonomías locales en Italia: entrecontinuidad y reforma (Documents Pi i Sunyer, núm. 9), Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals,Barcelona, 1999.

6 Per l’anàlisi de l’abast de les adaptacions que introdueix la llei, així com els problemes que ha generat, ens reme-tem a P. CAVALIERI i E. LAMARQUE (coord.), L’attuazione del nuovo Titolo V, parte seconda della Costituzione.Commento alla legge ‘La Loggia’ (Legge 5 giugno 2003, n. 131), Giappichelli, Torí, 2004.


cipis i les tècniques de la seva legislació a les exigències d’autonomia i descentralització”. En con-seqüència, totes elles han de ser concebudes, tal i com manifesta Gambino,7 com un “desenvolu-pament” dels principis constitucionals continguts en aquesta disposició i no es poden concebre,per tant, com una superació ni de la unitat ni de la indissolubilitat, la qual cosa constituiria unasolució constitucionalment inviable, donada la naturalesa inviolable i inderogable d’aquests prin-cipis –consideració que s’avala amb l’existència de garanties de la posició de l’Estat que s’intro-dueix a la nova redacció del títol V:8 en especial, clàusules d’interès general o nacional i podersubstitutiu de l’Estat9 (art. 117.5 in fine i 120.2 Const.).

Això no obstant, no ha estat obstacle perquè el legislador de les reformes constitucionals inverteixiel marc en el qual s’ubica el gruix de l’ordenació de l’autonomia regional. Recordem que el cons-tituent de 1947 va entendre –en els primers preceptes que obrien la regulació del títol V Const.–que “La República es divideix en regions, províncies i municipis” (art. 114 Const.); concretament,pel que fa a les regions, eren concebudes com a “ens autònoms amb poders i funcions propis,segons els principis fixats en la Constitució” (art. 115 Const.). La innovació introduïda per la refor-ma constitucional parteix d’una nova definició de la República en el sentit que aquesta “es cons-titueix pels municipis, per les províncies, per les ciutats metropolitanes, per les regions i perl’Estat”. La redacció d’aquest nou art. 114 Const. es completa amb la previsió segons la qual “Elsmunicipis, les províncies, les ciutats metropolitanes i les regions són ens autònoms amb estatuts,poders i funcions propis en el marc dels principis fixats per la Constitució”. Si deixem de bandales significatives referències a les entitats locals, la conseqüència més important que es derivad’aquest enunciat de l’art. 114 Const. és l’atorgament d’una idèntica ‘dignitat’ constitucional al’Estat i a les regions.10

Per altra banda, és igualment significativa la nova redacció de l’art. 116 Const. en la qual nonomés es manté, en els mateixos termes que la redacció originària del precepte, l’existència deles regions d’autonomia especial –incorporant, no obstant això, per una part, la denominació bi-lingüe de les regions del Trentino i de la Valle d’Aosta– i, per l’altra, les referències expresses ales províncies autònomes de Trento i Bolzano–, sinó que, amb una clara inspiració en el modelespanyol –segons B. Caravita–,11 s’introdueix la possibilitat d’un regionalisme diferenciat per a lesregions ordinàries. Mitjançant una llei estatal, aprovada per la majoria absoluta de les Cambresdel Parlament nacional i sota la base d’un acord entre l’Estat i la regió interessada –previsió, pertant, d’un procediment "negociat"–, es podran estendre formes i condicions particulars d’autono-

7 S. GAMBINO, “La reforma regional italiana”, a TEROL BECERRA, M. J. (dir.), El Estado autonòmico in fieri. Lareforma de los Estatutos de Autonomía, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, p. 125.

8 Vid. G. ROLLA, “Italia”, a Informe Comunidades Autónomas 2002, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2003,p. 721-724.

9 La Corte constitucional l’ha entès, amb caràcter general, com “una intervenció dels òrgans central per a la tutelad’interessos unitaris” (Sentència 236/2004, de 19 de juliol). A més, l’actuació estatal es redueix a determinatsàmbits que la Constitució atribueix a la responsabilitat de l’Estat: el respecte a les obligacions internacionals i comu-nitàries; la salvaguarda de la incolumnitat i seguretat pública; la tutela, en tot el territori nacional, dels nivells essen-cials de les prestacions corresponents als drets civils i socials; la unitat jurídica, o la unitat econòmica (Sentència43/2004, de 27 de gener).

10 El que suposa, per S. GAMBINO la introducció d’un nou “pacte constitucional”, invertint el subjecte legitimat pera l’exercici dels poders; vid. “La reforma regional italiana”, a TEROL BECERRA, M. J. (dir.), El Estado autonòmicoin fieri, op. cit., p. 125. Per altra banda, l’abast normatiu d’aquest precepte ha estat motiu de discrepància entrela doctrina italiana. Si per M. OLIVETTI aquesta és una norma de la qual no es pot extreure cap mena de conse-qüència jurídica, per B. CARAVITA aquesta nova formulació projectarà algunes influències sobre la interpretació detota la Constitució i no només sobre el principi de lleial col·laboració entre els diferents ens. Vid. respectivament,M. OLIVETTI, “Lo Stato policentrico delle autonomie (art. 114 1º comma), a T. GROPPI i M. OLIVETTI, La Repubblicadelle autonomie.Regioni e denti locali nel nuovo Títolo V, Giappichelli, Torí, 2002, p. 37 i B. CARAVITA, La Costitu-zione dopo la riforma del Titolo V. Stato, regioni e autonomie fra Repubblica e Unione Europea, Giappichelli, Torí,2002, p. 30 i ss.

11 Ibidem, p. 143.


mia a les regions ordinàries, en determinats àmbits materials.12

Atesa la impossibilitat, en un treball com el present, d’analitzar totes les innovacions introduïdesen la forma d’estat que regula el nou títol V de la part II de la Constitució13 o l’abast de les nom-broses qüestions que susciten les revisions –tractades molt àmpliament per la ingent literaturajurídica italiana dels darrers anys–,14 centrarem la nostra atenció a examinar alguns dels aspectesmés rellevants, com ara el nou repartiment de funcions, la forma de govern regional i la nova con-cepció dels estatuts.

2.1 L'àmbit regional de competències

Tot i que les reformes introduïdes per la Llei constitucional 3/2001 només s’adrecen a les regionsd’autonomia ordinària, la mateixa Llei, a l’art. 10, preveu, en la mesura que es reconeguin“formes d’autonomia més àmplies”, l’extensió condicionada de les seves previsions també a lesregions d’autonomia especial fins al moment en què aquestes duguin a terme les respectives ade-quacions amb la reforma dels seus estatuts.

El nou repartiment de competències entre l’Estat i les regions amplia, per a les regions, no nomésels àmbits materials d’actuació, sinó també les funcions a exercitar,15 i s'incorporen en aquestmodel els ens locals. D’aquesta manera se supera l’originari marc constitucional en què s’en-quadrava el repartiment d’atribucions, basat en una única llista (art. 117 Const.) que enumeravales matèries sobre les quals les regions haurien d’exercir la funció legislativa –tot respectant elsprincipis fonamentals establerts per llei estatal, l’interès nacional i el de les altres regions– i admi-nistrativa, sempre que no siguin d’interès exclusivament local, supòsit en el qual s’habilitava l’Estata dictar una llei d’atribució d’aquestes funcions als ens locals –províncies, municipis i altres– (art.118 Const.). L’Estat no només era competent, en virtut de l’atribució residual, en les matèries noexplícitament conferides a les regions, sinó que també, com hem assenyalat, havia de dictar leslleis de principis sobre les matèries de titularitat regional.

El revisat art. 117 Const. atorga potestat legislativa tant a l’Estat com a les regions; potestat queambdós hauran d’exercitar “en el respecte a la Constitució, així com als vincles derivats de l’or-denament comunitari i de les obligacions internacionals”. Delimitada la potestat legislativa enaquests termes, el precepte fa una enumeració de matèries que distingeix les que han de ser le-

12 Art. 116.3 Const.: “Ulterior formes i condicions particulars d’autonomia, relatives a les matèries del art. 117.3–competències concurrents– i les indicades a l'art. 117.2 lletres l) [–jurisdicció i normes processals, ordenament ci-vil i penal i justícia administrativa–], limitadament a l’organització de la justícia de la pau, n) [–normes generalssobre educació–] i s) [–tutela de l’ambient, de l’ecosistema i dels béns culturals–] poden ser atribuïdes a altresregions amb llei de l’Estat i a iniciativa de la regió interessada, una vegada escoltats els ens locals, en el respecteals principis de l'art. 119. La llei és aprovada per les cambres per majoria absoluta dels seus membres, en virtutde l’acord entre l’Estat i la regió interessada”. Sobre el significat i abast constitucionals d’aquest regionalisme dife-renciat, vid. F. PALERMO, “Il regionalismo diferenziato”, a T. GROPPI i M. OLIVETTI, La Repubblica delleautonomie, op. cit., p. 51-57.

13 De forma molt sintètica són analitzades per G. ROLLA, a Informe Comunidades Autónomas 2001, Instituto deDerecho Público, Barcelona, 2002, p. 798-813.

14 Ens podem remetre, entre molts d’altres, a A. FERRARA (coord.), Verso una fase costituente delle regioni?Problema di interpretazione della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, Giuffrè, Milà, 2001; T. GROPPI iM. OLIVETTI (coord.), La Repubblica delle autonomie, op. cit.; AAVV, Il nuovo Titolo Vº della Parte IIª dellaCostituzione. Primi problemi della sua attuazione, Giuffrè, Milà, 2002 o G. FERRARI i G. PARODI (coord.), La revi-sione costituzionale del Titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo. Problemmi applicativi e linee evolutive,Cedam, Pàdua, 2003. L’estat actual dels debats doctrinals també poden consultar-se a http://associazionedeicos-tituzionalisti.it.

15 Un estudi més acurat el fa M. OLIVETTI, “Le funzioni legislative regionali”, T. GROPPI i M. OLIVETTI, LaRepubblica delle autonomie, op. cit., p. 85-99.


gislades exclusivament per l’Estat16 i les que poden ser regulades en règim de concurrència perl’Estat i per les regions;17 i estableix de forma expressa una clàusula residual en favor de lesregions a les quals correspon la potestat legislativa en totes aquelles matèries no reservades a lalegislació de l’Estat. Clàusula que permet l’existència de competències normatives exclusives deles regions,18 i situa el contingut de l’autonomia ordinària als mateixos nivells que l’Estat i que lesregions especials i homologa les lleis estatals i regionals, les quals no només tenen igual forçajurídica, sinó que també estan sotmeses als mateixos límits –Constitució, obligacions interna-cionals i dret comunitari.19

L’art. 117 Const. defineix, igualment, l’abast de les funcions normatives atribuïdes als ens. Quans’atorga la legislació exclusiva a l’Estat, se l’habilita per exercir la potestat legislativa i reglamen-tària sobre la matèria; encara que aquesta darrera és susceptible de delegació a les regions. Enles matèries sotmeses a la legislació concurrent, la legislació de l’Estat es reserva la determinaciódels principis fonamentals20 i correspon a les regions la funció legislativa i reglamentària. Aquestnou abast de les funcions legislatives regionals s’ha de vincular a la desaparició dels controls go-vernatius –ex art. 127 Const., abans de la revisió– que exercia el Govern estatal, especialmentmitjançant el vistiplau que havia d’atorgar el Comissario del Governo –segons el desaparegut art.124 Const.

Un dels aspectes de significativa importància que s’incorpora en aquest model de repartimentconstitucional d’atribucions és, sens dubte, la possibilitat que les regions i les provínciesautònomes, en totes aquelles matèries de la seva competència, participin en les decisions dirigidesa la formació dels actes normatius comunitaris, així com a l’actuació i execució dels acords inter-nacionals i dels actes de la Unió Europea “en el respecte de les normes de procediment establertesper llei de l’Estat”, la qual regularà les modalitats d’exercici del poder substitutiu en el cas d’in-compliment. A més, en totes les matèries de competència regional, les regions poden concloureacords amb estats i ens territorials dels estats, en els supòsits i les formes regulats per llei estatal.

En aquest mateix sentit, també es faculta les regions per signar acords amb altres regions per talde millorar l’exercici de les seves funcions i a aquest efecte les habilita, en el marc d’aquests con-

16 Política exterior i relacions internacionals de l’Estat, relacions amb la Unió Europea, dret d’asil i condició jurídi-ca dels ciutadans de l’Estat que no pertanyin a la Unió Europea; immigració; relacions entre la República i les con-fessions religioses; defensa i forces armades, seguretat de l’Estat, armes, municions i explosius; moneda, tutela del’estalvi i mercats financers, tutela de la competència, sistema monetari, sistema tributari i comptable de l’Estat,repartiment equitatiu dels recursos financers; òrgans de l’Estat i les mateixes lleis electorals, referèndums estatals,eleccions al Parlament Europeu; ordenament i organització administrativa de l’Estat i dels ens públics nacionals;ordre públic i seguretat, amb exclusió de la policia administrativa local; ciutadania, estat civil i censos; jurisdicciói normes processals, ordenament civil i penal, justícia administrativa; determinació dels nivells essencials de lesprestacions corresponents als drets civils i socials que han de ser garantits en tot el territori nacional; normes ge-nerals sobre educació; assistència social; legislació electoral, òrgans de govern i funcions fonamentals dels munici-pis, províncies i ciutats metropolitanes; duanes, protecció de les fronteres nacionals; pesos, mesures i determinaciódel temps, coordinació informativa estadística i informàtica de les dades de l’administració estatal, regional i local,propietat intel·lectual; i tutela de l’ambient, de l’ecosistema i dels béns culturals.

17 Relacions internacionals i amb la Unió Europea de les regions; comerç exterior; tutela i seguretat del treball; edu-cació, tret de l’autonomia de les institucions escolars i amb exclusió de l’ensenyament i formació professional; pro-fessions; recerca científica i tecnològica i recolzament a la innovació dels sectors productius; tutela de la salut; ali-mentació; ordenament esportiu; protecció civil; govern del territori; ports i aeroports civils; grans xarxes de trans-port i de navegació; ordenament de la comunicació; producció, transport i distribució nacional de la energia;assistència complementària i integrativa; harmonització dels balanços públics i coordinació de la finança pública idel sistema tributari; valoració dels béns culturals i ambientals i promoció i organització d’activitats culturals; cai-xes d’estalvis, caixes rurals i entitats de crèdit de caràcter regional; i ens de crèdit hipotecari i agrari de caràcterregional.

18 A aquest nou àmbit de competència exclusiva de les regions, per efecte de la clàusula residual, poden reconduir-se matèries tan importants com indústria, turisme, universitats, agricultura, transports, etc.

19 G. ROLLA, “Italia”, a Informe Comunidades Autónomas 2001, cit., p. 801.

20 El terme “legislació” ha estat interpretat de forma àmplia per la Corte constitucional, admetent tant el Decret llei–sentències 6/2004, de 13 de gener, i 196/2004, de 28 de juny– com el Decret legislatiu –Sentència 280/2004,de 28 de juliol– en la determinació d’aquests principis fonamentals.


venis, a la creació d’òrgans comuns.

Finalment, l’art. 117 Const. estableix com a mandat al legislador regional el de remoure “qual-sevol obstacle que impedeixi la plena paritat dels homes i de les dones en la vida social, culturali econòmica”, a més de promoure “la paritat d’accés entre dones i homes als càrrecs electius”.

Pel que fa les funcions administratives, l’art. 118 Const. estableix la regla general d'atribuir-les alsmunicipis, tret que per assegurar-ne l'exercici unitari es puguin atribuir a les províncies, ciutats me-tropolitanes, regions o Estat “sobre la base dels principis de subsidiarietat, diferenciació i ade-quació”. D’aquesta manera els ens locals –als quals es dedica l’art. 119 Const.– passen a ser ti-tulars de "funcions pròpies", a part de les que els puguin ser transferides per la legislació estatalo regional, segons les competències respectives.

La subsidiarietat, però, no només s’articula des de la seva dimensió vertical, sinó que també s’a-cull des d’una perspectiva horitzontal, en disposar-se com a clàusula de tancament d’aquest sis-tema que “Estat, regions, ciutats metropolitanes, províncies i municipis afavoreixen l’autònoma ini-ciativa dels ciutadans, individuals o associats, per al desenvolupament d’activitats d’interès ge-nerals sobre la base del principi de subsidiarietat”.

Per últim, quant a l’exercici de les competències estatals, es preveu que en l’actuació de determi-nades matèries –concretament, immigració i ordre públic i seguretat– la llei de l’Estat reguli lesmodalitats de coordinació amb les regions. En relació amb la tutela dels béns culturals, l’Estat, amés de la coordinació, haurà de preveure formes d’acord amb les regions.

Dins d’aquest nou sistema constitucional de distribució de competències hem d’assenyalar laimportància que té per a l’exercici de l’autonomia normativa regional la desaparició dels controlspolítics governamentals previstos a l’antic art. 127 Const., el qual exigia el vistiplau delCommissario o delegat del Govern a les regions. La nova redacció de l’art. 127 Const. habilitael Govern només a promoure la qüestió d’il·legitimitat constitucional davant la Corte constitucionalquan consideri que la llei regional no sigui respectuosa amb les atribucions que la Constitució con-fereix a les regions. I aquesta mateixa facultat s’atribueix a les regions per impugnar lleis estatalsi d’altres regions, quan entengui que s’ha envaït el seu propi àmbit competencial.

2.2 La forma de govern regional

Pel que fa a la forma de govern de les regions ordinàries, la Llei constitucional 1/1999 introdueixsignificatives novetats a partir de les noves redaccions dels art. 121, 122 i 126 Const.21

En primer lloc, s’atorga competència a la llei regional per a la regulació dels sistemes d’elecció iels supòsits d’inelegibilitat i d’incompatibilitat del president i dels altres components de la Giuntao govern regional, així com dels consellers regionals –les originàries previsions constitucionals l’a-tribuïen a una llei de la República–. Potestat que el legislador regional haurà d’exercir dins delslímits dels principis fonamentals establerts amb llei de la República, la qual determina, també, laduració dels òrgans electius (art. 122 Const.). Aquests principis van ser regulats per la Llei estatal165/2004, de 22 de juliol (“disposicions d’actuació de l’art. 122, apartat primer, de laConstitució”).22

21 Més àmpliament, M. OLIVETTI, Nouvi statuti e forma di governo delle Regioni, Il Mulino, Bolonya, 2002.

22 Un breu comentari de les seves disposicions el trobem a G. ROLLA, “Italia”, Informe Comunidades Autónomas2004, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2005, p. 860-862.


S’estableix, per altra part, l’elecció per sufragi universal i directe del president de la Giuntaregional, i deixa, no obstant això, un marge de decisió als estatuts per disposar diversament. Unavegada elegit, el president nomena i revoca els components del govern regional (art. 122 Const.).A més, a les originàries funcions de representació de la regió, de promulgació de les lleis regio-nals i dels reglaments i de direcció de les funcions administratives delegades per l’Estat a la regiód’acord amb les instruccions del Govern de la República, s’afegeix la de dirigir la política de laGiunta, la qual n'és responsable (art. 121 Const.).

Igualment, es suprimeix de l’àmbit de funcions del Consiglio, o Assemblea, la potestat reglamen-tària i deixa, d’aquesta manera, la possibilitat que els estatuts regionals puguin atribuir-la o recon-duir-la als poders executius de la Giunta. Fins aquell moment, el Consiglio acaparava la totalitatdels poders normatius de la regió, ja que juntament a les lleis també adoptava els reglaments (art.121 Const.). Però també es preveu que sigui el mateix Consiglio l’òrgan que haurà d’elegir entreels seus integrants un president i un gabinet de presidència (art. 122 Const.).

I per últim, la nova redacció de l’art. 126 Const. preveu que per decret motivat del president dela República s'acordarà la dissolució del Consiglio regional, així com el cessament del presidentde la Giunta que hagi dut a terme actes contraris a la Constitució o greus violacions de les lleis.Tant la dissolució com el cessament podran ser decidits per raons de seguretat nacional. En totcas, el decret serà adoptat una vegada s’hagi escoltat una comissió de diputats i senadors cons-tituïda, per a les qüestions regionals, en les formes establertes amb llei de la República.

Quant a les relacions entre l’òrgan parlamentari i l’executiu regionals, es disposa que el Consiglioregional podrà retirar la confiança al president del Govern mitjançant una moció motivada, sig-nada per almenys una cinquena part dels seus membres i aprovada, en una votació nominal, perla majoria absoluta dels components de l’assemblea. La moció no podrà ser sotmesa a discussióabans dels tres dies següents a la presentació.

En tot cas, l’aprovació de la moció de censura contra el president de la Giunta elegit per sufragiuniversal i directe, així com el seu cessament, la incapacitació permanent, la mort o la dimissióvoluntària d'aquest, comporta no només la dimissió de la Giunta, sinó també la dissolució delmateix Consiglio. Iguals efectes s’aconsegueixen per les dimissions simultànies de la majoria delscomponents del Consiglio. En tot cas, amb aquesta regulació es vinculava el mandat del presi-dent al del Consiglio, de tal manera que la "caiguda" del primer implicava la dissolució delsegon. La finalitat, com va entendre la Corte constitucional a la Sentència 2/2004, de 13 de ge-ner –a la qual farem referència en apartats posteriors–, era la “d’eliminar, d’aquesta forma, lainestabilitat en la gestió política de les regions i, en conseqüència, la de reforçar el pes de lesinstitucions regionals”.

Per últim cal esmentar que amb la Llei const. 1/1999 també es duu a terme l’actualització delrègim d’incompatibilitats dels membres del Consiglio o de la Giunta regionals en el sentit que nopodran pertànyer contemporàniament a un Consiglio o a una Giunta regionals i a una de lesCambres del Parlament, a un altre Consiglio o una altra Giunta, ni tampoc al Parlament Europeu.I es manté la prerrogativa de la inviolabilitat pels consellers regionals, els quals no poden ser cri-dats a respondre per les opinions manifestades i pels vots emesos en l’exercici de les seves fun-cions (art. 122 Const.).

A grans trets, les reformes constitucionals han mantingut el model orgànic originari de les regions:el Consiglio és l’òrgan parlamentari i representatiu de la població regional i que exercita nomésla potestat legislativa; la Giunta és l’òrgan de govern regional i el president de la Giunta assumeixla funció de representació de la regió, a més de dirigir l’acció de govern, nomenar i revocar elsmembres de la Giunta –inclòs el vicepresident–, així com ésser el responsable davant el Consigliode l'acció de la Giunta i l’òrgan que assegura el compliment de les lleis –també de les estatals.


En relació amb el president, la Llei constitucional 1/1999 ha expressat, no obstant això, unaopció per a la seva elecció directa, malgrat que s’ofereix la possibilitat que els estatuts regionalspuguin decidir un altre sistema de nomenament.23 I, sobretot, s’ha vinculat el mandat del presidentdel govern de la regió al mandat del parlament regional, de tal forma que en cas de "caure" elpresident s’ha de dissoldre l’assemblea.

Cal dir que, a grans trets, aquestes previsions han estat esteses, amb posterioritat i adaptades ales seves singularitats, a les regions d’autonomia especial per la Llei constitucional 2/2001, de31 de gener. El reforçament, en elles, de la posició del president de la Giunta és també manifest,també des de la perspectiva nominal, el qual passa a ser nomenat "president de la regió".

2.3 L'estatut regional

Pel que fa a la naturalesa i posició de l’estatut, la Llei constitucional 1/1999 el converteix en unallei regional especialment qualificada si es té en compte tant el procediment d’elaboració i refor-ma, com el contingut que regularà per expressa remissió constitucional.

a) Procediment d’elaboració i reforma

En efecte, en el procediment d’adopció i modificació intervé exclusivament el legislador regionali desapareix tota intervenció del Parlament italià en el procediment d’elaboració –el que per aJ. M. Castellà ha suposat l’abandonament d’un cert grau de bilateralisme entre la regió i l’Estatque inspirava l’antic art. 123 Const.–24 i del Govern estatal a l’hora de l'aprovació definitiva.

L’abrogat art.123.2 Const. prescrivia que, una vegada aprovat per la majoria absoluta delConsiglio regional, l’Estatut havia de ser adoptat amb una llei de la República. Aquest procedi-ment, el qual teòricament només donava una facultat deliberativa al parlament regional sobre eltext de l’estatut i reservava l’aprovació a la llei estatal, en la pràctica va esdevenir un mecanismede doble aprovació generador de molts problemes en cas de discrepància entre ambdues volun-tats representatives –regional i estatal.

La nova redacció donada per la Llei constitucional 1/1999 a aquest precepte disposa que l’e-laboració i reforma dels estatuts regionals sigui adoptada pel Consiglio regional mitjançant unallei aprovada per la majoria absoluta dels seus membres, amb dues deliberacions successives rea-litzades en un termini no inferior a dos mesos.

Igualment, es preveu, la possibilitat de sotmetre’l a referèndum sempre que en el termini dels tresmesos després de la seva publicació així ho demanin bé una cinquantena part dels electors de laregió, bé una cinquena part dels membres del Consiglio regional. La consulta a l’electorat regio-nal és, per tant, potestativa, però en cas que es demani el resultat serà vinculant en la mesura que

23 Fins l’entrada en vigor dels nous estatuts i la promulgació de les noves lleis electorals que preveu l’art. 122, l’elec-ció del president de la Giunta regional es realitzarà al mateix temps que es renovin els respectius Consigli regio-nals i es durà a terme segons les previsions de les lleis ordinàries vigents reguladores dels comicis regionals. Serancandidats a la Presidència de la Giunta els que apareguin al primer lloc de les llistes regionals i s’entendrà elegitcom a president el candidat que hagi obtingut el major nombre de vots vàlidament emesos en l’àmbit regional. Unavegada electe, el president de la Giunta regional –que forma part del Consiglio–, tindrà un termini de deu dies pernomenar el vicepresident i els altres components de la Giunta. També podrà, en qualsevol moment revocar-los. Igualment i pels supòsits en què el Consiglio aprovés una moció de censura contra el president de la Giunta o pelscasos de dimissió voluntària, incapacitat permanent o mort del president que es poguessin produir abans de l’en-trada en vigor dels estatuts regionals, la Llei const. de 1999 disposava la convocatòria de noves eleccions per esco-llir Consiglio i president de la Giunta en el termini dels tres mesos següents a la data en què s’hagi produït algunsupòsit anterior.

24 J. M. CASTELLÀ ANDREU, La función constitucional del Estatuto de Autonomía de Cataluña, IEA, Barcelona,2004, p. 37.


l’art. 123 Const. estableix que l’estatut “sotmès a referèndum no és promulgat si no és aprovatper la majoria dels vots vàlidament emesos”.

A més, desapareix el control governatiu exercit mitjançant el vistiplau del Commissario delGoverno. El Govern de la República (ex art. 127 Const.) només pot promoure la qüestió d’il·legi-timitat constitucional contra l’estatut davant la Corte Constitucional en el termini dels trenta diesposteriors a la seva publicació; però resulta obvi que en cas que la promogui, la promulgació ientrada en vigor de l’estatut quedarà suspesa fins a la resolució del procés d’inconstitucionalitat.

No obstant la valoració positiva que ha provocat la disminució dels controls i la seva reduccióexclusiva al control jurisdiccional amb la intervenció de la instància constitucional, la hipotèticacoincidència del recurs del Govern i la sol·licitud del referèndum ha suscitat algunes qüestions designificativa envergadura, especialment centrades en una eventual superposició d’ambdós meca-nismes, atès que l’art. 123 Const. no diferencia els terminis d’activació del recurs del Governdavant la Corte –trenta dies des de la publicació de l’estatut– i de celebració del referèndum –tresmesos des de la publicació del l’estatut–. Per superar les possibles distorsions que provocariaaquesta superposició, Ugo de Siervo25 entenia que la solució passava per considerar que la fa-cultat governamental d’impugnar el text estatutari només es podria interposar en un moment ante-rior a la promulgació de l’estatut. En la mesura que la reforma constitucional fa desaparèixer elscontrols polítics preventius sobre la norma estatutària convertint-los en un control exclusivamentjurisdiccional davant la instància constitucional, aquest hauria de ser actuat al mateix temps queels anteriors. Només d’aquesta manera, en opinió de De Siervo, s’evitaria, sobretot, que la Cortes’hagués de pronunciar sobre un text aprovat, en el ínterim de la seva decisió, pel cos electoral.Aquesta va ser també la solució adoptada per la Corte constitucional 304/2002, de 3 de juliol,26

entenent que la publicació a què es refereix el precepte constitucional únicament és a l'efecte dedonar notícia de l’aprovació estatutària al Consiglio.

Des d’una perspectiva estrictament formal, el procediment d’elaboració i reforma de la normaestatutària regional guarda moltes similituds amb el procediment de reforma constitucional prevista l’art. 138 Const. en el qual s’exigeixen dues deliberacions de les cambres parlamentàries, enun temps no inferior a tres mesos, i una aprovació per la majoria absoluta dels components decadascuna de les cambres, a més de la possibilitat de celebració d’un referèndum d’aprovacióen els tres mesos següents, a petició d’una cinquena part dels membres d’una de les cambres,mig milió d’electors o cinc Consgili regionals. En aquest cas, es requereix per a la definitiva pro-mulgació de la reforma la majoria dels vots vàlidament emesos. No obstant això, la Constitucióexclou la consulta popular quan la reforma s’hagi aprovat per una majoria més agreujada: dedues terceres parts a cadascuna de les cambres.

Aquests paral·lelismes permeten, de entrada, parlar de l’estatut com una norma regional no tansols qualificada, sinó d’una especial rigidesa, fins i tot major que la de la Constitució mateixa,com així ho ha assenyalat la doctrina més autoritzada,27 tenint en compte, per una part, les duesmajories qualificades que s’exigeixen a la seva tramitació estatutària i, per l’altra, la possibilitatde sotmetre’l a referèndum, possibilitat que, quan es demani en els termes previstos, no es pot pa-ralitzar ni tan sols per l’aprovació de l’estatut per unanimitat dels membres del Consiglio.

25 U. DE SIERVO, “I nuovi statuti regionali nel sistema delle fonti”, a A. FERRARA (coord.), Verso una fase costituentedelle regioni?, op. cit., p. 101.

26 Vid. el comentari realitzat per C. ORTEGA SANTIAGO, “Apuntes jurisprudenciales sobre el nuevo regionalismoitaliano”, a Teoría y Realidad Constitucional, núm. 10-11, 2002, p. 577-583.

27 Entre d’altres, vid. A. RUGGERI, “Nota minima in tema di statuti regionali (con particolare riguardo al piano deicontrolli governativi), alla luce della riforma costituzionale del’99”, a A. FERRARA (coord.), Verso una fase cos-tituente delle regioni?, op. cit., p. 171; R. BIFULCO, Le Regioni, Il Mulino, Bolonya, 2004, p. 41 –autor que fins itot arriba a qualificar l’Estatut, en atenció a aquesta major rigidesa, com a norma “paraconstitucional”.


L’estatut, per tant, passa a concebre’s com la norma que orienta i, a la vegada, limita l’accióregional: un vincle jurídic, a més de polític, per al legislador regional28 –una autèntica “constitu-ció regional”, segons G. Rolla.29

b) Els límits del legislador estatutari regional

La reforma de 1999 converteix l’estatut en un acte exclusivament intern de les regions, el qualrespon a una única voluntat –la regional–, però sotmès als límits establerts per la norma constitu-cional. En aquest sentit, davant l’exigència que l’estatut hagués d’estar “en harmonia amb laConstitució i amb les lleis de la República”, la nova redacció de l’art. 123 Const. (per la Lleiconst. 1/1999) només exigeix l’harmonia amb la Constitució. Els debats doctrinals que ha susci-tat el significat i abast d’aquesta exigència30 van ser resolts per la Corte constitucional entenentque aquesta limitació al legislador estatutari regional es dirigeix no tan sols a evitar la con-tradicció amb les normes constitucionals, “sinó, també, pretén conjurar el perill que l’estatut, tot iésser respectuós amb la lletra de la Constitució, fugi del seu esperit” (sentències 304/2002, de3 de juliol, i 313/2003, de 21 d’octubre).

c) El contingut de la norma estatutària

L’antiga redacció de l’art. 123 Const. disposava un contingut mínim i prescriptiu a l’estatut de lesregions. Aquest havia d’establir “les normes relatives a l’organització interna de la regió”, a mésde “regular el dret d’iniciativa i del referèndum sobre les lleis i disposicions administratives de laregió, i la publicació de les lleis i dels reglaments regionals”.

Les reformes constitucionals dels anys 1999 i 2001, tot i mantenir els anteriors continguts mínimsde la norma estatutària, els clarifiquen pel que fa als òrgans, i n'afegeixen altres de nous. D’a-questa manera, el vigent art. 123 Const. disposa que en els estatuts regionals s’ha de determinarla forma de govern, a més d’incloure “els principis fonamentals d’organització i funcionament”. Idins d’aquesta ordenació dels òrgans, els estatuts hauran de preveure l’existència d’un òrgan decol·laboració entre la regió i els ens locals, de naturalesa consultiva: el Consiglio de lesautonomies locals.

A diferència d’altres constitucions on es preveu la descentralització territorial del poder polític, imolt especialment del cas espanyol, els estatuts de les regions ordinàries italianes no regulen lescompetències regionals. El repartiment d’atribucions entre l’Estat i aquestes regions ve determinatper la mateixa Constitució atenent a la distribució de matèries i funcions establerta, principalment,a l’art. 117 Const. (competències normatives) i a l’art. 118 Const. (funcions administratives). Noobstant això, cal assenyalar que aquesta regulació sí que forma part dels continguts dels estatutsde les denominades regions amb autonomia especial. Tots ells, ja des de la seva promulgació,identificaven, en termes gairebé idèntics, les matèries sobre les quals els òrgans regionals podienexercir funcions normatives i administratives.31

28 Així E. ROSSI, “Derechos de libertad y Estatutos regionales. La situación italiana”, exemplar mecanografiat,pàg. 7 –en curs de publicació a M. A. APARICIO (ed.) i J. M. CASTELLÀ i E. EXPÓSITO (coord.), Derechos consti-tucionales y Estados compuestos, Atelier, Barcelona, 2005.

29 A “Italia. La nueva forma de Gobierno de las regiones”, a Informe Comunidades Autónomas 1999, Instituto deDerecho Público, Barcelona, 2000, p. 837.

30 Posicions doctrinals i jurisprudencials analitzades per R. ROMBOLI, “Il sistema dei controlli sullo statuto e sulleleggi regionali”, a G. FERRARI i G. PARODI (coord.), La revisione costituzionale del Titolo V tra nuovo regionalis-mo e federalismo, op. cit., p. 241 i ss.

31 Art. 3-6 de l’Estatut de Sardegna de 1948 ; art. 11-22 de l’Estatut de Sicilia de 1948 ; art. 2-4 de l’Estatut deValle d’Aosta de 1948 ; art. 4-11 de l’Estatut de Friuli-Venezia Giulia, de 1963 i art. 4-7 –matèries de competèn-cia de la Regió– i art. 11-12 –matèries de competència de les províncies autònomes– de l’Estatut de Trentino AltoAdige de 1972.


3. La necessitat de reescriure els estatuts regionals: la inauguració d'una nova "estació" estatutària

Tenint en compte el contingut de les lleis de revisió constitucional promulgades, especialment laLlei const. 1/1999, esdevenia del tot necessari procedir a una nova redacció dels estatuts de lesregions que s’adeqüés no tant sols a les noves exigències formals, sinó també als seus nous con-tinguts.

El nou procés estatuent va iniciar-se als parlaments regionals entre els anys 2000 –la primera enencetar-los van ser Umbria, el mes de març; la van seguir Liguria i Marche, el juliol, i altres regionscom Abruzzo, Basilicata, Campania, Lombardia, Puglia i Veneto, l'octubre i el novembre–; 2001–Calabria, el gener, Emilia Romagna i Lazio, l’octubre, i Piemonte, el novembre– i 2002 –Molisei Toscana–. Però l’aprovació i definitiva promulgació dels estatuts van diferir-se fins l’any 2004.Aquesta “paràlisi dels procediments de formació dels nous estatuts”32 va estar essencialment moti-vada pels dubtes que suscitava la regulació estatutària de la forma de govern a les regions i quevan ser resolts per la Sentència de la Corte constitucional 2/2004, de 13 de gener, emesa en re-solució del recurs interposat pel Govern estatal contra el text de l’Estatut de Calabria on, pre-cisament, es demanava l’enjudiciament sobre la conformitat o no a la reforma constitucional dela forma d’elecció del president i el vicepresident de la Giunta –pronunciament al qual farem refe-rència en els apartats següents.

No obstant això, fins ara, només nou regions han promulgat els nous estatuts: Puglia, amb Lleiregional 7/2004, de 12 de maig; Calabria, amb Llei regional 25/2004, de 19 d’octubre;33

Lazio, amb Llei estatutària 1/2004, d'11 de novembre; Toscana, amb Llei regional 12/2005, de12 de febrer; Piemonte, amb Llei estatutària 1/2005, de 4 de març; Marche, amb Llei estatutària1/2005, de 8 de març; Emilia-Romagna, amb Llei regional 13/2005, de 31 de març; Umbria,amb Llei regional 21/2005, de 16 d’abril i Liguria, amb Llei estatutària 1/2005, de 3 de maig.La resta de regions, amb algunes diferències quant als temps, estan encara culminant el procésd’adopció.34

3.1 Els nous estatuts de les regions ordinàries

L’anàlisi dels diferents estatuts regionals promulgats fins el moment avança una nítida conclusió:la substancial homogeneïtat entre tots ells. Roberto Bin explica aquest mimetisme dels legisladorsregionals acudint a l’experiència històrica. Per a l’autor “està passant exactament allò que va suc-ceir els anys seixanta quan es van aprovar els primers estatuts regionals amb una estructura i uncontingut molt similar: el temor a impugnacions per part del Govern i el risc que la Corte emetésun pronunciament negatiu ha fet que les regions preferissin no arriscar-se, ‘optant’ per un camítranquil i en certa mesura ‘certificat’”.35 Igualment, també s’ha de tenir present l’impasse provocatper la impugnació de l’Estatut de la Calabria i la consegüent homogeneïtat que, en la forma de

32 Tal i com a estat definida per A. PIZZORUSSO, “Verso un nuevo Statuto della Regione toscana: orientamenti dimáxima e questioni aperte”, a http://associazionedeicostituzionalisti.it.

33 L’Estatut, pocs mesos després d’ésser promulgat va ser reformat per Llei regional 11/2005, de 20 d’abril, afegintun paràgraf a les disposicions transitòries i finals en què es remetien a diverses lleis estatals per integrar el nombred’integrants del Consiglio regional.

34 S’ha de tenir en compte, en aquest sentit, que les eleccions regionals celebrades a la primavera del 2005 vanparalitzar els processos estatutents i han obligat els nous parlaments regionals resultants dels comicis regionals aencetar-los novament. Per una permanent actualització dels processos estatutaris, també pel que afecta a les regionsd’autonomia especial, ens remetem a http://www.issirfa.cnr.it.

35 R. BIN “La nuova stagione estatutaria delle Regioni (agg. 31.8.2004)”, a www.issirfa.cnr.it.


govern de les regions, va provocar l’esmentada Sentència de la Corte 2/2004.

Per altra banda, s’ha d’assenyalar que fins el moment cap de les regions ha acollit cap referèn-cia expressa a la possibilitat que els conferia la nova redacció de l’art. 116 Const. d’un regio-nalisme diferenciat en determinats matèries. Només, l’Estatut de Calabria disposa en la disposi-ció transitòria i final 1a. que “La regió pot demanar, segons l’establert a l’art. 116.3 de la Cons-titució, l’atribució d’ulteriors formes i condicions particulars d’autonomia”.

Tots els estatuts fins ara promulgats tenen, en virtut del que disposa l’art. 123 Const., una estruc-tura i un contingut molt similars. Una part que podríem anomenar “dogmàtica” integrada per unprimer títol –i segon en l’Estatut de la Puglia– dedicat a establir els principis, els deures i les fina-litats de les regions, que només en el cas de Piemonte, Liguria i Emilia Romagna es precedeix d’unpreàmbul. Una segona part on es regulen els mecanismes de participació, els òrgans regionals ide rellevància estatutària, ordenament administratiu i qüestions econòmiques, pressupostàries icomptables; l’Estatut de l’Emilia, a més, incorpora un títol relatiu a les autonomies locals. Gairebétots conclouen la seva regulació fent referència al procediment de reforma estatutària –reproduintbàsicament les disposicions ja contingudes en l’art. 123 Const., concretant només alguns aspectesrelatius a la iniciativa de la revisió estatutària,36 al procediment 37 i establint alguns límits de caràc-ter temporal.38

3.2 Els continguts estatutaris

3.2.1 Els principis, els deures i les finalitats de la regió. Els drets en els estatuts regionals

La referència de l’art. 123 Const. als “principis fonamentals d’organització i funcionament” coma contingut necessari dels estatuts de les regions ha estat utilitzada per incorporar a les normesestatutàries una sèrie de normes, molt heterogènies entre si que s’acullen sota una formulaciógenèrica, en un mateix títol, de "Principis" de l’acció regional.

En efecte, més enllà del que és un contingut clàssic que inicia la regulació d’aquest tipus denormes –que solen començar amb la proclamació de l’autonomia dins dels principis de l’art. 5Const.; així, Puglia, Calabria i Piemonte es refereixen a “la unitat i la indivisibilitat de laRepública”, el Lazio a “la unitat nacional”, Marche i Emilia Romagna a “la unitat de la Repúblicaitaliana” o a la “República italiana una i indivisible” a què fa esment Liguria, i que continuen ambreferències al territori regional, a la capitalitat, a la ciutadania, etc.–, aquests títols estatutaris con-tenen una declaració de principis o mandats que han de presidir l’actuació dels òrgans regionalsen l’exercici de l’autonomia reconeguda a la Constitució.

Moltes d’aquestes normes principials reiteren algunes disposicions constitucionals –com ara la delprincipi d’igualtat en un sentit material de l’art. 3 Const., o el mandat de paritat que conté l’art.117 Const.–. D'entrada són generalment admeses per la doctrina italiana entenent que sónexpresives de la identitat o de la vocació regional en relació amb la seva història, tradicions o

36 L’Estatut de la regió Toscana estableix (art. 79.1) que la iniciativa de la reforma correspon a cadascun dels inte-grants de Parlament i al Govern regionals.

37 L’Estatut de la regió Toscana disposa (art. 79.2) la consulta preceptiva al Consiglio de les autonomies locals i als“ens i organitzacions representatius de la societat toscana”. Per altra part, l’Estatut de Ligura preveu (art. 76.5) queen cas que el Govern estatal promogui un recurs davant la Corte constitucional, el referèndum tindrà lloc desprésde la sentència.

38 Així, l’Estatut de la regió Piemonte (art. 101) preveu que una iniciativa de revisió o abrogació estatutària rebut-jada per l’assemblea regional no pot tornar a ser presentada en el curs de la mateixa legislatura. En el mateixsupòsit que el parlament regional no aprovés una proposta de reforma estatutària, l’Estatut de Calabria (art. 58.2)preveu que no podrà tornar a presentar-se abans d’un any de la propera reelecció dels intengrants del Consiglio.


39 Així, E. ROSSI, “Derechos de libertad y Estatutos regionales. La situación italiana”, cit., p. 8 de l’exemplarmecanografiat.

40 Per un estudi exhaustiu de la possibilitat d’incloure drets a les normes estatutàries ens remetem a R. BIFULCO,“Federalismo e diritti”, a T. GROPPI i M. OLIVETTI, La Repubblica delle autonomie, op. cit., p. 113-125 i E. ROSSI,“Derechos de libertad y Estatutos regionales. La situación italiana”, cit.

cultura,39 encara que no deixen de suscitar l’eterna pregunta del perquè de la seva inclusió en lanorma estatutària una vegada que aquests principis o regles d’actuació dels poders regionals javénen explicitades al text constitucional i, per aquesta raó, el seu acolliment a les normesestatutàries no aporta res de nou en aquests àmbits. Altrament, serien molts els problemes inter-pretatius que generarien en el cas d’una formulació estatutària no idèntica a la literalitat de laConstitució.

En altres casos sorprèn, certament, la formulació com a normes estatutàries determinades declara-cions, en constituir un objecte més propi d’un preàmbul que no de la part dispositiva d’un estatut.Podem esmentar, sense ànim d’exhaustivitat i només a tall d’exemple, les contingudes en l’Estatutde Puglia, on a l’art.1 s’afirma que l’autonomia de la regió es fonamenta en el respecte de la dig-nitat, dels drets, de les llibertats de la persona i dels valors “de tots els que han lluitat per l'alli-beració i per la reconquesta de la democràcia en el nostre País”. Igualment, aquest mateix pre-cepte fa esment als valors de la cultura, la religiositat, el cristianisme i la laboriositat de lapoblació.

En aquest mateix grup, també, podem ubicar les referències que gairebé tots els estatuts fan alsvincles amb la població emigrada –i amb els seus descendents, en el cas de Marche– i que en elcas concret de l’Emilia-Romagna s’acull en el següents termes: “el reconeixement dels emiliano-romagnoli al món i de les seves comunitats, com a component important de la societat regional,com a recurs a valoritzar, per tenir viva la memòria [...]”

Des d’un altre vessant és igualment interessant la disposició continguda a l’Estatut de la Liguria,on assenyala com un dels principis d’acció regional participar “activament en el procés de trans-formació de l’Estat en sentit federal reclamant formes i condicions particulars d’autonomia, sobrela base de les pròpies vocacions i recursos, en especial [...] en la persecució dels objectius desubsidiarietat fiscal”.

Al marge d’aquests grups de normes, el que constitueix el nucli més rellevant d’aquesta part delsestatuts és la formulació de principis referits a àmbits que no són de competència del legisladorregional i la inclusió, d’una forma més o menys explícita, de drets en la norma estatutària.40 Aixòs’afegeix al fet que els drets en la majoria dels casos apareixen formulats com a principis i aquestsporten, en algunes ocasions, la formulació d’un dret, cosa que fa molt difícil un estudi d’ambduescategories per separat.

Com a denominador comú, els estatuts reconeixen, proporcionen, afavoreixen, tutelen i garan-teixen:

- la paritat de gèneres - la cultura, l’esport, la música, els béns culturals i la recerca científica, i el dret a l’educació- el dret a la salut i l'assistència social- l'habitatge - els drets de la infància, l'adolescència i la tercera edat, dels discapacitats o minusvàlids- les minories ètniques, lingüístiques i religioses - el treball i l'activitat econòmica, els drets del consumidor


- el medi ambient 41

- el dret a la informació i al gaudiment de mitjans de comunicació de masses i de xarxes infor-màtiques (Lazio) o els drets al pluralisme de la informació i de la comunicació (Toscana)

En molts casos són normes que reprodueixen el que ja s’estableix a la Constitució; però en altresha resultat polèmica la seva inclusió en referir-se a àmbits que no són de competència regional.Concretament, s’al·ludeix a les normes estatutàries referides a la família o al dret de vot dels immi-grants.

En efecte, en el cas de la família, mentre que la Constitució, a l’art. 29, només es limita a reconèi-xer els drets de la família com a “societat natural fonamentada en el matrimoni” –fórmula que ten-deix a ser reproduïda als preceptes estatutaris que fan referència a la família, amb idèntica lite-ralitat–, alguns estatuts, com ara el de la Toscana i Umbria, amplien la tutela dispensada tambéa altres formes de convivència familiar diferents al matrimoni.

En el tema de la immigració, encara que també totes les normes estatutàries contenen referènciesa l’afavoriment de la integració d’aquest col·lectiu, alguns van més enllà en acollir la promoció,el respecte dels principis constitucionals, l’extensió del dret de vot als estrangers (Toscana) o alsimmigrants residents (Emilia-Romagna).

Totes aquestes normes van motivar la impugnació per part del Govern nacional dels anteriorsestatuts i van provocar les sentències de la Corte 372/2004, de 2 de desembre (Estatut deToscana), 378/2004 (Estatut d'Umbria) i 379/2004 (Estatut d’Emilia Romagna), ambdues de 6de desembre. Amb una mateixa literalitat, la Corte, per evitar una declaració d’inconstitucionali-tat dels estatuts en la part contenidora d’aquests principis i drets encoberts, els va qualificar d'e-nunciats desproveïts de qualsevol eficàcia jurídica. Per als magistrats constitucionals, aquests pre-ceptes, encara que formin part de l’atto-fonte (Estatut), compleixen “una funció de caràcter cultu-ral o política, però certament no normativa”. En no atorgar-los un valor normatiu, no poden lesio-nar ni la Constitució ni l’àmbit d’atribucions estatals.

En aquest sentit, la Corte ha estat contundent en un doble sentit. Primer, perquè ni tan sols els hareconegut cap valor promocional a aquestes normes, que sí havia predicat a les originàries for-mulacions principals que contenien els estatuts regionals promulgats en els anys seixanta, elsquals, tot i afectar àmbits en què la regions no eren competents, la Corte entenia que complienuna “funció de legitimació de la regió com a ens exponencial de la col·lectivitat regional i delconjunt dels relatius interessos i expectatives”.42 I segon, perquè rebutja que aquestes normes deprincipi dels estatuts de les regions vigents puguin assimilar-se a les denominades “normes pro-gramàtiques” contingudes a la Constitució, a les quals s’ha atribuït “una funció d’integració i d’in-terpretació de les normes vigents”.43

41 Amb diferents formulacions: l’Estatut de la Puglia fa esment a ”la protecció dels recursos naturals [...] actuant deforma responsable en relació amb les generacions futures” o al foment del desenvolupament sostenible de l’econo-mia de la regió”. L’estatut de Calabria el concreta en la “tutela del patrimoni de la flora i fauna regionals”, aixícom al respecte i el reconeixement “dels drets dels animals” promovent la presència en el territori per tal d’afirmar“el principi d’una correcta convivència amb l’home”, i el del Lazio també fa referència als drets dels animals pre-vistos a les convencions internacionals i a la normativa comunitària.

42 Els quals, segons la mateixa Corte a les sentències esmentades, podrien ser “adequadament perseguits no sola-ment mitjançant l’exercici de la competència legislativa i administrativa, sinó també utilitzant altres poders conferitsa la mateixa regió per la Constitució i per les lleis estatals, d’iniciativa, de participació, de consulta, de proposta,etc., que es poden exercitar, amb caràcter forma i informal, amb la finalitat d’obtenir la millor satisfacció de lesexigències de la col·lectivitat“.

43 Vid. els comentaris als pronunciaments esmentats de S. BARTOLE, R. BIN, M. CAMMELLI, P. CARETTI, G. FALCON,G. PASTORI, F. PIZZETTI i A. RUGGERI, a Le Regioni, núm. 1-2 (2005), p. 11-48.


3.2.2 Disposicions relatives a la participació ciutadana

Normalment, els estatuts solen precedir l’ordenació dels òrgans regionals amb la regulació de laparticipació ciutadana a la regió i a l’exercici de la seva autonomia.

Com a regla general, les normes estatutàries analitzades parteixen del reconeixement de la par-ticipació –Emilia Romagna qualifica de "dret"– del ciutadà –i “de la Comunitat calabresa delmón”, en el cas de Calabria– a la vida pública, i afavoreix les formes associatives democràtiques.

A partir d’aquest marc comú de referència, els estatuts han regulat els mecanismes o instituts departicipació popular –“instituts de democràcia directa” en l’Estatut de la Lazio– i els identifica en:

- El dret a la informació i a l’accés als documents administratius, complementat, en el cas de Cala-bria amb l’exigència de transparència a l’acció regional.

- Iniciativa legislativa. - Petició.- Referèndum en les seves diverses modalitats:

- estatutari –reproduint, en essència, les exigències ja regulades a l’art. 123 Const. - abrogatiu, amb l’exclusió del seu objecte de determinades normes com l’estatut; els re-glament de funcionament dels òrgans regionals o les lleis reguladores dels òrgans derellevància estatutària; llei d’actuació de normes comunitàries, etc.

- d’aprovació de lleis regionals - i consultiu, el qual varia en aquest sentit l’objecte de la consulta popular: a Puglia només potconvocar-se tenien com a objecte projectes de llei, reglaments regionals i actes de progra-mació general i sectorial; a Calabria i Toscana sobre tota mena de qüestions d’interèsregional; a Umbria sobre temes que interessin la iniciativa política i administrativa de laregió; l’Estatut de Piemonte i Lazio i sobre qüestions de competència regional –que inclou,en aquest últim, la iniciativa legislativa ordinària davant el Parlament estatal i de reformaconstitucional–. Només l’Estatut de Piemonte preveu la possibilitat de fer consultes a deter-minades categories o sectors de la població sobre disposicions del seu propi interès i enaquests s’admet que pugui ser dirigides als joves “encara no electors, que hagin complertels setze anys”.

- L’Estatut d’Emilia Romagna preveu la realització d’una Istruttoria Pubblica, un mecanisme mitjan-çant el qual s’insereix en el procediment d’elaboració de les disposicions administratives regio-nals de caràcter general44 un tràmit d’audiència d’associacions, comitès i “grups de ciutadansportadors d’un interès de caràcter no individual”.45

Més enllà d’aquests mecanismes, i només pel que es refereix a l’Estatut de Calabria, es canalitzala participació sectorial o transversal a partir de la previsió de determinats òrgans de caràcterconsultiu: la Consulta de l’ambient o la Comissió per la igualtat d’oportunitats.

3.2.3 L’ordenació de la forma de govern regional

a) Els òrgans regionals i la definició de la forma de govern

L’ordenació dels poders als estatuts regionals gira al voltant d'un òrgan representatiu –de la

44 El mateix estatut preveu l’extensió de la participació dels ciutadans al procediment legislatiu que es dugui a termea l'assemblea parlamentària.

45 En resposta a les al·legacions d’inconstitucionalitat formulades pel Govern nacional, la Corte (a la Sentència379/2004 –Estatut d’Emilia Romagna–) considera que aquest mecanisme “no està previst per disminuir els poderslegislatius al Parlament regional ni a obstaculitzar o retardar l’activitat dels òrgans de l’Administració pública, sinóque intenta millorar i fer més transparents els procediments de relacions dels òrgans representatius amb el subjectesmés interessats per les diverses polítiques públiques”.


"comunitat" a Calabria o "societat" a Puglia–: el Consiglio regional –o Assemblea legislativa enel cas de l’Emilia Romagna–; un govern o Giunta regional i un president del Govern que, a noser que l’estatut disposés de forma diversa, havia de ser elegit directament pel poble, té les fun-cions de dirigir el Govern, i és responsable de la seva actuació davant el Consiglio, i de repre-sentar la regió.

L’òrgan regional més "afectat" per la revisió ha estat, sens dubte, el president de la Giunta. I, deretruc, també el Consiglio –al qual, si recordem, se li treu la facultat reglamentària– quant a lesfacultats de controlar-lo: la previsió d’interposar una moció de censura, motivada, però no cons-tructiva, i la consegüent dissolució en cas d’aprovació s’ha complementat en alguns estatuts ambla possibilitat que el president pugui sol·licitar la confiança. Concretament, l’Estatut de Liguria amés de la moció de censura regula la qüestió de confiança que el president podrà presentardavant el Consiglio exclusivament referida a la llei de pressupostos o als actes normatius relatiusa la creació de tributs i impostos regionals. L’aprovació –per majoria absoluta– de la qüestió deconfiança implica l’aprovació de la llei o disposició que en constitueix l'objecte. Però la no-con-secució d’aquesta majoria qualificada comporta la dimissió del president i la de la resta de laGiunta i la dissolució del Consiglio.

Centrant-nos en el president, tots els estatuts analitzats n'han regulat l'elecció, per sufragi univer-sal i directe, al mateix temps que els integrants del Consiglio, diferint, no obstant això, les moda-litats d’elecció concretes a una llei regional.

És important detenir-nos breument en aquest aspecte, perquè la revisió de 1999 només disposa-va l’elecció popular i directa del president de la Giunta, però deixant al legislador estatutari lapossibilitat de apartar-se d’aquest model. L’elecció directa era, això no obstant, prescrita, a lesdisposicions transitòries de la llei, per a les eleccions regionals que es celebressin abans de l’en-trada en vigor dels estatuts. Per altra part, l’opció del legislador de la reforma va ser enllaçar la"vida política" del Consiglio a la del president de la Giunta de tal manera que la desapariciód’aquest impliqués la dissolució de l’òrgan parlamentari.

Aquesta llibertat de l’estatutent regional va quedar certament modulada per la Sentència de laCorte 2/2004, de 13 de gener, sobre l’Estatut de Calabria.46 En l’esmentada resolució, el més alttribunal, tot i reconèixer la llibertat de les regions per regular en els seus estatuts altres modelsd’organització de les relacions entre el cos electoral, els membres del Consiglio i el president dela Giunta que millor s’adaptin a les diverses realitats socials i territorials, considera que l’opcióper un d’aquests models de forma de govern regional “troba un límit del tot evident en la volun-tat del legislador de revisió constitucional de preveure hipòtesis d’elecció directa només per alpresident de la Giunta” i, en tot cas, a l’obligada dissolució del Consiglio en els supòsits que desa-paregués del president”. La mateixa Corte rebutjà d’aquesta manera solucions "manipulatives" dela forma de govern regional.47

Tot respectant les directrius bàsiques entorn a l’elecció popular del president, l’Estatut de la Umbriaés l’únic que introdueix, de forma molt curosa si tenim present el Pronunciament de la Corte2/2004, una variant pel que respecta a l’elecció del president de la Giunta i el paper delConsiglio davant el president electe.

46 Un dels motius en què el Govern estatal fonamentava el seu recurs contra l’Estatut de Calabria era, precisament,la forma d’elecció del president i el vicepresident de la Giunta. El precepte impugnat disposava que els candidatsa la presidència i vicepresidència del govern regional eren directament elegits i posteriorment nomenats pelConsiglio –per un procediment molt similar a un procés d’investidura parlamentària–, vinculat a aquesta elecciódirecta també del vicepresident, la norma estatutària impugnada preveia que en els supòsits que el vicepresidenthagués d’assumir la Presidència de la Giunta no comportaria la dissolució del Consiglio.

47 Vid. S. PARISI, “Paradossi della reforma: l’asimmetria tra organi e funzioni nella forma di governo regionale”, aScritti dei Dottorandi in onore di Alessandro Pizzorusso, Giappichelli, Torí, 2005, p. 309.


Així, d’acord amb l’art. 63 de l’Estatut, el president de la Giunta regional serà elegit directamentpel poble però a la mateixa papereta que s’utilitzi per a l’elecció dels integrants del Consiglio,bé amb el vot exprés a favor d’una llista o d’un candidat, bé conjuntament a una llista onaparegui el candidat a la Presidència, segons les modalitats i efectes regulats a una llei regional.Una vegada elegit, el president presenta davant el Consiglio, en la primera sessió posterior al’elecció de la Presidència de l’Assemblea, el programa de govern on es continguin els objectiusestratègics, els instruments i els temps de la seva actuació, a més dels components –inclòs elvicepresident– de la Giunta que ell mateix ha nomenat. El Consiglio té entre les seves funcions, lad’aprovar una moció que contingui la indicació de les orientacions i dels objectius que entenguiprioritats del programa de govern presentat pel president de la Junta. Com podem observar, aquestés un mecanisme que s’acosta molt a la investidura pròpia del sistemes parlamentaris, però ambl'excepció que aquesta es refereix a un candidat a la Presidència que no és elegit pel poble, sinódesignat pel Parlament, el que es preveu a l’Estatut de la Umbria només es refereix al programadel president elegit per l’electorat i només a l'efecte d'identificar les orientacions i els objectiusque es consideren prioritats –i, per tant, divers d’aquell que en un inici era regulat a l’Estatut deCalabria declarat inconstitucional per la Corte a l’esmentada Sentència 2/2004–. És una facul-tat que recau dins de l’àmbit de la funció d’indirizzo polític, encara que vagi referida al progra-ma del president. L’estatut no indica, però, la conseqüència de la no-aprovació d’aquesta mocióper part del Consiglio.

Aquest mateix Estatut de la regió Umbria ha introduït una variant important a la regulació del ces-sament i la substitució del president de la Giunta. L’art. 64 acull les causes que ja determinava laConstitució, la novetat que incorpora és la de exigir que el president que hagi de dimitir permotius aliens a les raons personals, hagi de motivar la seva decisió davant del Consiglio. Si lamajoria absoluta del Consiglio decideix no admetre la dimissió, s’obre un període de quinze diesen els quals el president ha de confirmar-la o retirar-la. Certament és un procediment que guardamoltes similituds amb la qüestió de confiança, només que la darrera paraula aquí la té el presi-dent.

Més enllà de la regulació orgànica –composició, funcions, elecció i sistema de relació–, notrobem en cap dels estatuts examinats una qualificació expressa de la forma de govern ques’adopta a la regió. Només la norma estatutària de Lazio acull una referència explícita a laforma de govern regional en els següents termes: “La forma de govern de la Regió és determina-da per l’Estatut regional, en harmonia amb els principis fixats a la Constitució i amb observançade la separació dels poders”. Aquesta llibertat de la regió a l’hora de determinar la seva pròpiaforma de govern constitueix, essencialment, el que es deriva de la reforma introduïda per la Lleiconst. 1/1999.

No obstant això, la llibertat d’elecció del legislador estatutari no és absoluta. Si ho recordem, l’a-tribució de la funció de representació de la regió al president de la Giunta o la pròpia facultatdel Consiglio d’interposar una moció de censura contra el president –elegit per sufragi universal–com a responsable de l'acció de l’executiu que ell mateix dirigeix, exclou la possibilitat d’adop-tar una forma de govern semipresidencialista o presidencialista. Per altra banda, s’ha de tenir pre-sent que en el règim transitori que prescrivia la mateixa Llei const. 1/1999, l’allunyava de la for-ma assembleària que fins aquell moment havia caracteritzat el govern regional. En definitiva, larevisió de 1999 reduïa el marge d’elecció al legislador estatutari entre les formes de govern par-lamentàries o neoparlamentàries.48

b) Els òrgans de rellevància estatutària

El Consiglio de les autonomies locals. Entre els òrgans de rellevància estatutària, la Constitució

48 Així B. CARAVITA, La Costituzione dopo la reforma del titolo V, op.cit., p. 52, 60 i 61.


49 La previsió constitucional d’aquest òrgan culmina un llarg procés, iniciat a finals dels anys setanta, per satisferamb caràcter general les exigències de participació dels ens locals a les decisions regionals que ja s’havienreconegut a diverses lleis –142/1990 sobre l’ordenament dels ens locals o les anomenades reformes Bassanini–.Vid, entre d’altres, T. GROPPI, “Un nuovo organo regionale costituzionalmente necessario. Il Consiglio delle auto-nomie locali”, a Le Istituzioni del Federalismo, núm. 6, 2001, p. 1057-1078 i L. VIOLINI, “Il Consiglio delleAutonomie, organo di rappresentanza permanente degli enti locali presso la Regione”, a Le Regioni, núm. 5, 2002,p. 989-1008.

50 Paràgraf introduït a l’art. 123 Const. per la Llei const. 3/2001.

51 Així ho ha confirmat la Sentència 378/2004 (Estatut Umbria).

imposava la necessària existència d’un d'ells: el Consiglio de les autonomies locals.49 D’acordamb la rellevància donada per la reforma a les autonomies locals, l’art.123 Const. establia que“en cada regió, l’estatut disciplina el Consiglio de les autonomies locals com a òrgan de consul-ta entre les regions i els ens locals”.50

Aquest, en les seves diverses denominacions estatutàries, s’ha perfilat amb caràcter general comun òrgan de coordinació –o de cooperació en els estatuts de Puglia i Calabria, i de concertaciód’interessos al de Lazio–, representació i participació de les autonomies locals. Integrat per re-presentants de les províncies, municipis, ciutats metropolitanes i de les comunitats de muntanya,està cridat constitucionalment a desenvolupar funcions de relació i de consulta permanent entre laregió i els ens locals –i amb iniciativa legislativa a Lazio i de proposta a la Toscana.

El Consell de Garanties Estatutàries. Amb diferents denominacions –per regla general, ConsiglioEstatutari, però també Consulta Estatutària a Calabria i Liguria; Comissió de Garantia a Piemonte;Comissió o Comitè de Garantia Estatutària a Umbria i Lazio, respectivament; Consulta deGarantia Estatutària a Emilia Romagna o Collegio de Garantia Estatutària a Toscana–, tots elsestatuts li confereixen funcions per controlar la conformitat a l’estatut de l’activitat normativaregional o la de verificar l’admissibilitat de les convocatòries de referèndum estatutari i de la ini-ciativa legislativa popular. A partir d’aquestes grans funcions que el defineixen com a òrgan denaturalesa consultiva,51 els estatuts també li atribueixen competències d’interpretació de l’estatut enels conflictes entre òrgans de la regió i entre aquests i els ens locals –Calabria– i dictaminar sobrel’existència d’una invasió o lesió de les atribucions regionals de normes de l’Estat –Piemonte–, peremetre dictàmens no vinculants sobre la capacitat dels privats que estan cridats a desenvoluparactivitats i deures públics –Puglia–. Els seus membres són designats pel Consiglio regional.

Altres òrgans. Al costat dels anteriors, els estatuts solen fer esment d'altres òrgans que estan cri-dats a complir diverses funcions.

Com a òrgans regionals de garantia, tots els estatuts acullen la figura del Ombusdman o DifensoreCivico a pràcticament totes les normes estatutàries, tret del de Puglia, que l’anomena Oficina deDefensa Pública, o els de Marche i Liguria, que el denominen defensor regional.

En un àmbit més acotat, els estatuts de Marche i Emilia Romagna preveuen un Garante per l’in-fància i l’adolescència; el de Puglia preveu l’existència d’un Consiglio regionale dei pugliesi delmón amb la finalitat de tutelar els drets dels ciutadans regionals residents a l’exterior; a Puglia esdisposa la creació d’un Comitè per a la Informació i la Comunicació –que a Liguria rep el nomde Comitè Regional per les Comunicacions–, i finalment a Piemonte i Marche es disposa el fun-cionament d’una Comissió per la Igualtat d’Oportunitats entre Dones i Homes.

Altres òrgans de caràcter sectorial, però concebuts estatutàriament com a òrgans merament con-sultius. Es preveu, en l’àmbit de la programació econòmica i social, l’existència d’un ConsiglioRegional de l’Economia i el Treball: integrat per experts de les categories productives, de les for-macions socials i els sindicats representatius dels treballadors –Estatuts de Lazio, Emilia Romagnai Liguria–. En similars termes, l’Estatut toscà estableix la Conferència Permanent de les Autonomies


Socials amb funcions consultives per a la formació dels actes de la programació econòmica,social i territorial de la regió; el de Puglia esmenta la Conferència Regional Permanent per a laProgramació Econòmica, Territorial i Social, òrgan representatiu i de participació de lesautonomies funcionals, les formacions socials i del tercer sector: formula propostes i dóna ori-entacions i informes sobre activitats de programació regional, sobre la llei de pressupostos i va-lora l’eficàcia, eficiència i economicitat de les accions programades; i Marche al·ludeix alConsiglio Regional de l’Economia i el Treball.

Dins d’aquests òrgans de caràcter consultiu s’han de situar les previsions estatutàries que dis-posen, a la regió de Lazio, la creació d’un Observatori Regional Permanent sobre les Famílies:amb funcions d'avaluar l’eficàcia de les intervencions a favor de les famílies i anàlisis de les situa-cions familiars de penúria; una Consulta Femenina Regional per la Igualtat d’Oportunitats i unaConsulta Regional per als Problemes de les Incapacitats i dels Minusvàlids; i d’altres que podenser instituïts mitjançant llei regional.

Finalment, com a òrgan de control financer, Lazio disposa la constitució d’un Comitè Regional deControl Comptable.

4. Breus consideracions entorn de les regions d'autonomia especial

Tot i que el model constitucional originari partia d’una certa posició reforçada de les regions ales quals atribuïa autonomia diferenciada en els termes i les condicions que disposessin les sevespròpies normes estatutàries, adoptades per llei constitucional, i malgrat que van ser les primeresautonomies en funcionar com a tals, les revisions constitucionals de 1999 i 2001 han obert eldebat entorn de quin és el significat actual d’aquestes en el nou model de forma d’Estat. I siencara es pot mantenir la dicotomia specialità vs. ordinarietà.52 Reflexió que suscita la possibili-tat acollida en el art. 116 Const. que les regions ordinàries gaudeixin, en algunes matèries, de“formes i condicions particulars d’autonomia” que ja havien assumit les regions especials, i queha donat lloc entre les regions ordinàries a l’anomenat "regionalisme diferenciat".

Per altra part, el fet que el reformat títol V mantingui la existència d’aquestes regions en elsmateixos termes en què eren concebudes abans de la reforma, provoca que la seva adaptaciótotal a les noves pautes constitucionals haurà de fer-se mitjançant la revisió de les lleis constitu-cionals que acullen els seus estatuts53 –que encara, per tant, es mantenen com a lleis estatals, toti que reforçades en atenció al procediment d’aprovació i modificació, a diferència dels estatutsordinaris els quals han esdevingut normes exclusivament regionals d’una rigidesa especial.

Fins ara han estat dues normes les que han incidit, des de fora, en aquest procés.

La primera, la ja esmentada Llei constitucional 2/2001 que ha estès a les regions especials lesprevisions de la Llei const. 1/1999 per a les regions ordinàries, i que ha provocat el que B.Caravita ha qualificat com una desconstitucionalització parcial dels estatuts especials, precisa-ment en les parts on regulaven la forma de govern regional.54

La segona és la mateixa Llei const. 3/2001 que ha disposat que fins el moment en què es realitzi

52 G. DEMURO, “Regioni ordinarie e regioni speciali”, a T. GROPPI i M. OLIVETTI, La Repubblica delle autonomie,op. cit., p. 45.

53 Encara que no es pot parlar, en aquest moment, de l’existència d’una nova “etapa” estatutent de les regions espe-cials, sí que s’han pres algunes iniciatives per dur a terme la reforma d’aquests estatuts. La informació posada aldia es pot consultar a l’adreça www.issirfa.cnr.it –concretament, a l’apartat Osservatorio sulle regioni.

54 A La Costituzione dopo la reforma del titolo V. op. cit., p. 145.


l’oportuna adequació de les normes estatutàries, “les disposicions de la present llei constitucionals’apliquen també a les regions especials i a les províncies autònomes de Trento i Bolzano entot allò que impliqui formes d’autonomies més àmplies respecte de les ja atribuïdes”. Certament,aquesta és una disposició que implica un augment significatiu de les competències regionals,sobretot en aquells àmbits materials en els quals, per efecte de la clàusula residual, es podenreconèixer potestats legislatives exclusives no previstes als estatuts especials. Ara bé, malgrat labondat de la norma, es generen altres problemes no resolts encara, com ara en quina mesura s’a-fectarien les competències legislatives primàries d’aquestes regions per les competències legisla-tives exclusives de l’Estat enumerades a l’art. 117.2 Const.55

Malgrat les anteriors previsions, és evident que l’actuació i el desenvolupament infraconstitucionaldel procés regional ha invertit, per dir-ho d’una manera una mica simplificada, el punt de parti-da. Novament amb aquestes disposicions s’ha constatat que l’excessiva rigidesa del sistema d’au-tonomia especial ha hagut de ser temperat per intervencions normatives parcials i puntuals lesquals han projectat, per les autonomies especials, moltes de les solucions que s’havien anat adop-tant per les regions ordinàries.

Creiem que estem davant d’un d’aquests moments on el desenvolupament de la autonomiaordinària ha avançat al de les denominades especials, i ha donat lloc al que A. Ruggeri ha qua-lificat com l’estat de “l’especialitat invertida”.56

Tal com hem pogut constatar en aquesta breu pinzellada d’aproximació al que constitueix la novaRepubblica delle Autonomie italiana, el procés lluny de culminar-se està encara en una fase inter-mèdia. No només falten per promulgar-se molts dels estatuts de les regions ordinàries, sinó quetambé les autonomies especials han d’encetar l’adequació de les seves especialitats a la novafilosofia que inspira les reformes del 2001.

Al marge d’aquestes necessitats que genera el mateix model de forma d’Estat introduït per les revi-sions constitucionals, el mateix any 2001, el Govern de centredreta va presentar un projecte dereforma de la part II de la Constitució, text que ha culminat l’iter parlamentari –el novembre de2005– amb les dues deliberacions que exigeix l’art. 138 de la Constitució i amb l’aprovació dela majoria absoluta d’ambdues Cambres, però que encara està pendent de ser sotmès a referèn-dum (segons l’art. 138.3 Const.) per a la seva definitiva aprovació i entrada en vigor.

Pot sorprendre que hagi estat el Govern italià el que en el mateix any que s’aprovà la darrera deles reformes constitucionals proposi un nou text de revisió. Això s’explica si tenim en compte quela Llei constitucional 3/2001 va ser aprovada, al final de la XIII legislatura, per la majoria abso-luta de centreesquerra (l’Ulivo) i va haver de ser aplicada pel Govern de centredreta (La Casadelle Libertà), el qual la va considerar, a instàncies del llavors ministre per a les ReformesInstitucionals, U. Bossi, com una reforma tèbia, des de la perspectiva de les potestats regionals, iinsuficient, des d’una dimensió externa de l’autonomia i de la participació regional en les institu-cions estatals.57 En un intent de donar solució a totes aquestes insuficiències o carències, les inno-

55 L. ELIA, “Introduzione”, a T. GROPPI i M. OLIVETTI, La Repubblica delle autonomie, op. cit., p. 21.

56 A. RUGGERI, “Sei questioni di diritto regionale, tra strategie argomentative e modelli costituzionali”, a www.fed-eralismi.it, núm. 10, 2003, p. 6.

57 Vid. les consideracions realitzades per C. ORTEGA SANTIAGO, “Crónica constitucional italiana: la reforma delEstado regional y las elecciones legislativas de 2001”, a Teoría y Realidad Constitucional, núm. 7, 2001, p. 315 iss o del mateix autor “La nueva organización territorial regional, ¿o cuasi federal?, prevista en la Constitución ita-liana”, a Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 64, 2002, p. 113-132 i J. L. PRADA FERNÁNDEZ DESANMAMED, “La reconstrucción constitucional del Estado regional italiano en la XIII Legislatura”, cit. p. 58 i ss.


58 Per a un comentari més ampli del projecte de llei constitucional presentat pel Govern el 2001, ens remetem a S.BARTOLE, “Nuova forma di governo e rapporti tra Stato e Regioni”, a Le Regioni, núm. 5, 2004, p. 1095-1098.

vacions, pel que fa al model d’Estat que preveu aquest projecte de llei constitucional aprovat pelParlament el 2005,58 es poden agrupar en les següents:

- Senat. Es defineix com un “Senat federal” i s’integra, a més de pels senadors vitalicis nomenatspel president de la República i d’altres elegits en la circumscripció de l’exterior, per 252 senadorselegits “per sufragi universal i directe” a les regions als mateixos comicis regionals. Des de la pers-pectiva de la seva composició és, igualment, important assenyalar que al Senat poden participar,sense dret de vot, representants de les regions i de les autonomies locals específicament nomenatsa l’inici de cada legislatura regional per les assemblees regionals i cadascun dels consells de lesautonomies locals.

Pel que fa al paper d’aquest Senat federal en el procediment legislatiu, el projecte de reformaconstitucional preveu tres graus d’ intervenció:

a) En l’adopció de les lleis relatives a l’exercici de competències exclusives de l’Estat –sobreles matèries enumerades a l’art. 117.2 Const.–, el Senat només podrà proposar modifica-cions al text provinent de la Cambra de Diputats, i aquesta hi haurà de decidir “de formadefinitiva”.

b) En relació amb els projectes de llei reguladors dels principis fonamentals, en l’àmbit de lescompetències concurrents –de l’art. 117.3 Const.– serà la Cambra de Diputats la que hauràde proposar les oportunes modificacions al text del Senat i serà aquesta darrera Cambra laque decidirà “de forma definitiva”. En aquest àmbit, el projecte de llei constitucional preveuque el Senat rebi els informes de les assemblees regionals i dels consells de les autonomieslocals. El projecte de revisió constitucional només introdueix una excepció, i és quan elGovern entengui que aquest projecte de llei que haurà de ser decidit pel Senat sigui “essen-cial per a l’actuació del seu programa de govern aprovat a la Cambra o per alguna de lesfinalitats establertes a l’art. 120 Const.”, el president de la República pot autoritzar el primerministre –en referència al president del Govern, segons la nova terminologia del projecte dellei constitucional aprovat pel Parlament– a exposar al Senat federal les seves motivacions isi no fossin acollides el projecte haurà de ser enviat a la Cambra de Diputats, exigint-nel'aprovació per majoria absoluta.

c) Finalment, en una sèrie de projectes de llei referits a les matèries indicades a la nova redac-ció que introdueix el projecte de llei constitucional de l’art. 70.3 Const. –117.2., apartats mi p; 119 i 120.2 Const.–, la Cambra de Diputats i el Senat decidiran conjuntament, i s'e-xigeix l’adopció d’un mateix text i es regula, en cas de desacord, la possibilitat de convocaruna comissió paritària Cambra-Senat per tal de proposar un text consensuat que haurà derebre l’aprovació final de les dues cambres.

Entre les seves funcions, el Senat federal, amb la preceptiva participació dels presidents de lesregions i de les províncies autònomes de Trento i Bolzano, té encomanada la designació de qua-tre magistrats de la Corte Constitucional.

- El títol V de la part II de la Constitució rep una nova denominació: “Municipis, províncies, ciu-tats metropolitanes, regions i Estat”, així s'hi incorpora la referència expressa tant a les ciutatscom a l’Estat que no apareix en el text constitucional vigent.

- S’introdueix de forma expressa el principi de lleial col·laboració, a més del de subsidiarietat–que ja apareixia al vigent art. 118.1 Const.–, a la nova redacció proposada als art. 114 i120 Const.


- Estatuts regionals. Pel que fa als estatuts de les regions especials, el projecte de llei constitucional,tot i mantenir la seva aprovació pel Parlament italià amb la forma de llei constitucional afegeixla previsió d’arribar a un acord amb la regió o província autònoma, les quals tenen la possibi-litat de rebutjar-lo per la majoria de les dues terceres parts de les respectives assemblees, sobreel text aprovat per les cambres a la primera deliberació. Quant als estatuts de les regionsordinàries, es preveu la supressió del segon paràgraf del vigent art. 123.2 Const. –suprimint,per tant, l'única referència literal a la Constitució de la desapareguda figura del comissari delGovern.

- Òrgans de col·laboració. Consiglio delle Autonomie locali. Tot i mantenir-se com un contingutnecessari als estatuts regionals, la proposta de llei constitucional el configura com un òrgan decaràcter consultiu, però també “de concertació i relació” entre les regions i els ens locals.Igualment, el projecte de revisió dóna, a l’art. 118 Const., rellevància constitucional a la Confe-renza Stato-Regioni per a la realització de la lleial col·laboració i promoure acords, i deixa, noobstant, la porta oberta a la creació d’altres òrgans entre l’Estat i els ens locals per a les matei-xes finalitats.

- Repartiment d’atribucions. El projecte de revisió altera, puntualment però de forma significativa,la distribució de competències. En primer lloc, augmenta i clarifica les matèries que l’art. 117.2Const. atribueix a la competència legislativa exclusiva de l’Estat –promoció internacional del sis-tema econòmic i productiu nacional, tutela del crèdit, organitzacions comunes de mercat, etc.).En segon lloc, quant a les matèries de competència concurrent de les regions –art. 117.3Const.–, en preveu el traspàs d'algunes a l’esfera de competència exclusiva estatal, com ara latutela de la salut, l'ordenament de les comunicacions o la seguretat laboral, i introdueix el caràc-ter "regional" d’altres –ordenament esportiu, comunicacions electròniques, etc.). Per últim, tam-bé es preveuen les competències exclusives de les regions en les següents matèries: assistènciai organització sanitària; organització escolar, gestió dels centres educatius i de formació, ambl’excepció de l’autonomia de les institucions educatives; definició de la part dels programes esco-lars i formatius d’interès específic de la regió; policia administrativa regional i local, i “qualsevolaltra matèria no expressament reservada a la legislació de l’Estat”.

- Nova redacció de l’art. 127 Const. relativa als controls. La proposta de reforma constitucionalafegeix algunes significatives previsions a la redacció de l’art. 127 Const. Tot i mantenint-se elscontrols de les lleis, estatals i regionals, davant la Corte Constitucional, s’atribueix al Govern dela República, quan consideri que una llei regional o alguna de les seves disposicions provoquinperjudici a l’interès nacional de la República, la potestat de adreçar-se a la regió, en el terminidels quinze dies posteriors a la publicació de la llei regional, per tal d’eliminar la disposició lesi-va. En el supòsit que l’assemblea regional no ho fes, el Govern haurà de sotmetre la qüestió alParlament el qual, reunit en sessió conjunta d’ambdues cambres, podrà decidir, per la majoriaabsoluta dels seus components, anul·lar la llei o la disposició que provoca l’esmentat perjudici,essent competent el president de la República per emanar el corresponent decret d’anul·lació dela norma regional.

Més enllà del que podria qualificar-se com a una reintroducció d’un control d’oportunitat de leslleis regionals, l’art. 127 Const. de l’actual projecte de llei constitucional també preveu, amb unaclara inspiració del conflicte en defensa de l’autonomia local que regula la Llei orgànica delTribunal Constitucional espanyol, la legitimació activa i directa dels ens locals per accedir a laCorte constitucional per interposar una qüestió de legitimitat constitucional contra una llei estatalo regional que vulneri les competències que la Constitució els atribueix. El darrer paràgraf delnou art. 127 Const. preveu la col·laboració entre el Senat federal i els ens locals i les regions.

- Possibilitat de l’autonomia diferenciada per a les regions ordinàries prevista a l’art. 116.3 Const.Queda abrogada i només es preveu que la ciutat de Roma, com a “capital de la República dis-


59 Vid. P. CARETTI, “Una seconda reforma peggiore della prima: note critiche sulla reforma della reforma del TitoloV della Costituzione”, a Le Regioni, núm. 4, 2004, p. 775-779.

posa de formes i condicions particulars d’autonomia, també normativa, en les matèries de com-petència regional, amb els límits i amb les modalitats prevists a l’Estatut de la Regió del Lazio”.

- La proposta de revisió preveu la supressió de l’apartat tercer de l’art. 138 Const. que regula elprocediment de reforma constitucional, abrogant, per tant, la possibilitat d’evitar la celebraciód’un referèndum al procediment de reforma constitucional quan el projecte de revisió hagi acon-seguit una majoria de dos terços a les cambres.

- A les disposicions transitòries del projecte de revisió, el més rellevant per assenyalar seria el man-teniment –com a la llei constitucional del 2001– de l’extensió de les previsions del projecte tam-bé a les regions especials, “en les parts en les quals es prevegin formes d’autonomia més àmpliesrespecte de les ja atribuïdes pels seus estatuts”.

Malgrat el sentit federal amb què s’havia presentat el projecte de revisió per part del Govern dela República, aquest no ha suscitat el consens ni doctrinal, ja que no resol els problemes generatsper la reforma del 2001,59 ni el de les mateixes regions –ni tal sols de les governades per majoriesde centredreta, les quals s’han mostrat molt prudents i reservades–. No obstant això, la recentís-sima aprovació per part del Parlament italià, i a l'espera que es convoqui el referèndum requeritd'aprovació definitiva, ens situa en una situació de certa expectació.
