EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALEShistorico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/aida/cont/15/art/art19.pdf · atendidas en beneficio de la sociedad. 7 2. Función legislativa

LA VERIFICACIÓN O INSPECCIÓN EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

MUNICIPALES

MIGUEL ALE:.JANDRO LÓPEZ OLVERA

SUMARIO: Introducción. l. La división de poderes o división de funciones. JI.

La función de verificación o inspección. III. Funciones públicas y servicios

públicos. IV. Obligatoriedad de cumplir con las normas juridicas. V. La visita

domiciliaria de verificación o inspección. VI. Clasificación de las visitas

domiciliarias. VII. Visita domiciliaria: acto de molestia. VIII. Visitas

domiciliarias y ordenes de cateo. IX. Reflexión final: relevancia de la función

y problemática actual.

INTRODUCCIÓN

Una de las actividades más importantes que tiene a su cargo el Estado, es la de verificación o inspección. Esta actividad se refiere a la vigilancia y comprobación, por parte del Estado, del cumplimiento de las normas jurídicas por parte de los particulares.

Es importante esta actividad, porque si no existieran controles o mecanismos o instancias, por parte del Estado, encargadas de cerciorarse que los particulares han cumplido o cumplen con obligaciones que les imponen las normas jurídicas, se dejaría al libre albedrío de las personas ese cumplimiento.

Por eso consideramos importante analizar el tema de la verificación o inspección de los

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servicios públicos municipales, pues dichas actividades (los servicios públicos), también son actividades que presta o desarrolla el Estado por sus propios medios o por medio de particulares, que pueden ser personas fisicas o personas morales, y vigilar que se presten con la adecuada calidad, entre otras obligaciones, resulta de la mayor relevancia.

En ese sentido, iniciamos nuestro trabajo con la explicación del principio de la división de poderes o tambic~n denominado división de funciones. Explicamos en que consiste cada una de las funciones tradicionales que desarrolla el Estado.

En un segundo apartado, analizamos en que consiste la función de verificación o inspección.

En un tercer apartado, explicamos la diferencia entre función pública y servicio público, que en muchas ocasiones, lo llegan a confundir, en las propias normas jurídicas.

En el cuarto apartado, señalamos la importancia y el fundamento de cumplir con las normas jurídicas expedidas por diferentes órganos del Estado.

En el quinto apartado nos referimos a la visita domiciliaria de verificación o inspección y su base constitucional.

En el sexto apartado, exponemos una clasificación de las visitas domiciliarias.

En el séptimo apartado, explicamos porqué la visita domisiliaria es un acto de molestia.

En el octavo apartado señalamos los requisitos que deben de cumplir las visitas domiciliarias y que son las mismas que para los ordenes de cateo.

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En el noveno apartado destacamos la relevancia de la función de verificación y dos problematicas actuales.

l. LA DIVISIÓN DE PODERES O DIVISIÓN DE FUNCIONES

l. Aspectos generales

Tradicionalmente, el poder se ha dividido en tres poderes o funciones que se consideraban básicas para cumplir con los cometidos del Estado: Legislativa, Ejecutiva y Judicial.

Lo que pasa, señalan Fix-Zamudio y Valencia Carmona, es que cuando hablamos de poderes en realidad nos referimos a órganos del Estado. El Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial son los órganos principales que desempeñan las funciones del Estado. 1

Desde nuestras primeras leyes fundamentales, el principio de la división de poderes ha sido un pilar en la organización del Estado mexicano. Así lo manifestaban también los doctrinarios de principios del siglo pasado. Por ejemplo, el constitucionalista Eduardo Ruiz opinaba:

La clasificación natural de los poderes del gobierno, consiste, como hemos dicho, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

El poder Legislativo es el poder de hacer, deinterpretaryde derogar las leyes.

--.,.----=:---c::--'E"-'1 poder Ejecutivo, es el 1 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Cannona, Salvador,

Derecho constitucional mexicano y comparado, México, Porrúa, 2005, 412.

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que se encarga de que las leyes sean debidamente ejecutadas.

El poder Judicial, es el poder que interpreta y aplica la ley en el caso particular de una controversia o de un asunto en que se trate de hacer declaraciones de derecho 2

También la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) de 1917 consagró, en el artículo 49, dicho principio. Incluso, nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), desde sus primeros pronunciamientos, señaló que "La Constitución divide al Supremo Poder de la Federación, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial". 3

La división de poderes, según la SCJN, buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco, es decir, ha señalado la propia SCJN, que en nuestro régimen constitucional el poder se divide, para su ejercicio, en tres funciones, la legislativa, la ejecutiva o administrativa y la judicial.4

Asimismo, nuestro max1mo tribunal también ha dejado en claro, desde sus primero pronunciamientos, que

El principio de división de poderes no es absoluto y tiene numerosas

2 Derecho constitucional, 2a ed., México, Tipografia de Aguilar e hijos, 1902, p. 189.

3 Semanario Judicial de la Federación, Quinta época, Pleno, México, SCJN, t. Vlll, p. 253.

4 Tesis aislada 2a. CXXVIII/200 1, Semanario <Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena Epoca, Segunda Sala, t. XIV, Agosto de 2001, p. 227.

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excepciones, pues no siempre el Legislativo legisla, ni el Ejecutivo ejecuta, ni el Judicial juzga, sino que, cada uno de ellos, en su carácter de poderes emanados de la voluntad popular, ejecuta, autorizado por la Constitución, actos que corresponden a los otros [ ... ]s

Esa había sido la concepción tradicional del principio de la división de poderes en nuestro país o también conocida como división de funciones.

Sin embargo, señala Miguel Carbonen: "En la actualidad se entiende que dentro de un Estado pueden haber funciones distintas a las anteriores o tareas que deban ser llevadas a cabo por órganos diferentes a los tradicionales". 6

También la SCJN ha manifestado su criterio al señalar que

Con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder publico se han introducido en el sistema juridico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder publico (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya

---::-.JI"'ª'::-'t""r"'a""'dicional doctrina de la división 5 Semanario Judicial de la Federación, Pleno,

Quinta época, México, SCJN, t. XIX, p. 97. 6 Carbonen, Miguel, "Los órganos constitucionales

autónomos en la Constitución mexicana", en López Olvera, Miguel Alejandro y Vocos Conesa, Juan Martín (coords), Perspectivas del derecho público en el umbral del siglo XXI, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2003, p. 121.

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de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomia e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autónomos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; e) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad. 7

2. Función legislativa

La función legislativa, como cualquier otra del Estado, puede serlo en sentido formal y en sentido material; hablamos de función formalmente legislativa cuando es ejercitada por los órganos específicamente previstos por la Constitución para tal efecto.

En nuestro sistema juridico, la función formalmente legislativa es realizada por el Congreso de la Unión en materias del orden federal, según se desprende del texto de la

7 Tesis: P.jJ. 12/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época, Pleno, t. XXVII, Febrero de 2008, p. 1871.

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propia Constitución federal; asimismo, en materias del orden local, esta es realizada por los Congresos locales.

La función materialmente legislativa será, en cambio, con prescindencia del órgano que la ejerza, la que produzca normas jurídicas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas.

3. Función administrativa

En prine1p10, la función administrativa pertenece formalmente al órgano depositario del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que los depositarios de los otros poderes la ejerciten materialmente.

Desde el punto de vista orgánico, la función administrativa implica una estructura orgánica; equivalente a aparato administrativo o también conocida como administración pública. Es decir, el conjunto de órganos, no sólo los estatales tradicionales, sino también los no estatales, encargados de la ejecución concreta y práctica de los cometidos estatales.

La función administrativa tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, distintas de las necesidades de carácter general, suma de muchas necesidades individuales, en las que podemos identificar o escindir nuestra propia necesidad; el ejercicio de la función administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del Estado, concretamente del bien público, del establecimiento y mantenimiento de la paz y del orden públicos. 8

8 Femández Ruiz, Jorge, Derecho administmtivo y -629-



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Así, la función administrativa no está sólo a cargo del órgano ejecutivo, sino que también en cierta medida la realizan los órganos legislativo, judicial y los órganos constitucionales autónomos.

4. Función jurisdiccional

Dentro de la numeración primaria de las funciones del Estado aparece la jurisdiccional, la cual tiene por objeto iuris dictio, o sea, declarar el derecho, aplicar la ley en caso de controversias o conflictos suscitados entre los particulares, entre éstos y los órganos del Estado, así como en los surgidos entre los órganos del estado, mediante la resolución respectiva contenida generalmente en la sentencia.9

También se hace la distinción entre la función formalmente jurisdiccional y la materialmente jurisdiccional; a nivel federal, la primera viene a ser la realizada mediante los órganos depositarios del Poder Judicial federal.

En su sentido material, la función jurisdiccional es ejercida no sólo por los órganos depositarios del Poder Judicial, sino también por los poderes Legislativo y Ejecutivo, y por los órganos constitucionales autónomos.

ll. LA FUNCIÓN DE VERIFICACIÓN O

INSPECCIÓN

administración pública, México, Pornía, 2006, p. 54. 9 Fernández Ruiz, Jorge y López Olvera, Miguel

Alejandro, Derecho administrativo del estado de Hidalgo, México, Porúa, 2009, 32.

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Con el transcurrir del tiempo, al lado de las funciones tradicionales que desempeña el Estado, han surgido otras, que en algunos casos, como lo señalamos antes, son ejercidas por órganos que no pertenecen a los depositarios tradicionales del poder público. Estas nuevas funciones se les denomina por parte de la doctrina "emergentes". Una de estas funciones, es la verificación o inspección. Se trata de una función administrativa que queda atribuida a los órganos del Poder Ejecutivo, tanto federal como estatales y municipales.

Por función pública, explica Jorge Fernández Ruiz, se entiende la actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de la potestad, del imperio, de la autoridad, vamos, de la soberanía del Estado, de donde su carácter no delegable, cuya realización atiende al interés público. 10

Se les denomina funciones a estas actividades que realiza el Estado, porque este último tiene el monopolio para realizarlas. Las funciones monetaria, registra!, electoral, de control, de verificación o inspección, entre otras, no podrian ser realizadas por un particular, pues traerla consecuencias muy graves a la sociedad.

Así, señala José Bermejo Vera, Se habla de función, facultad,

potestad o simple actividad de inspección, para identificar un modo de actuar de todas las Administraciones públicas, caracterizado, básicamente, por la imposición -generalmente forzosa-de supervisiones o controles sobre cómo

10 Fernimdez Ruiz, Jorge, Seroicios públicos municipales, México, INAP-UNAM, 2002, p. 87.

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se desarrollan ciertas actividades, qué contenido tienen los documentos, cómo se encuentran determinadas instalaciones, equipamientos u objetos, cómo están los productos, incluso en que condiciones desempeñan su tarea algunas personas. 11

III. FUNCIONES PÚBLICAS Y SERVICIOS

PÚBLICOS

En México, el concepto de serv1c1o público es muy discutible, debido a que no existe ni en la CPEUM, ni en la legislación secundaria una definición que permita delimitar que actividades serian o no servicios públicos. Encontramos, es cierto, definiciones de reconocidos doctrinarios, sin embargo, tampoco existe consenso, pues unos toman elementos que otros no contemplan y viceversa, por lo cual, podemos afirmar que tampoco hay consenso doctrinal. 12

11 Bermejo Vera, José, "Los principios ordenadores de la facultad de inspección de las administraciones públicas", en Hemández Mendible, Víctor (coord.), Derecho administrativo iberoamericano. 1 00 autores en homenaje al postgrado en Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Ediciones Paredes, 2007, p. 553.

12 Sólo por poner un ejemplo, podemos mencionar la definición de Federico Fabricio Santiago Sánchez, "Elementos para delimitar los servicios públicos en México", en Cienfuegos Salgado, David y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo (coords.), Actualidad de los servicios públicos en Iberoamérica, México, UNAM, 2008, p. 678, quien señala que son "Actividades que tienen como objetivo la producción de satisfactores que responden a necesidades de carácter general y que resultan complejos e inalcanzables para la mayoria de los particulares por sí mismos, por lo que se encuentran controladas por el gobierno para garantizar el acceso indiscriminado de los gobemados a ellos, evitar su interrupción discrecional y aseguran la regularidad del financiamiento que requieren y la calidad de los productos que generan."

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La jurisprudencia de los órganos del Poder Judicial de la Federación también ha destacado algunos aspectos del concepto de servicio público. Por ejemplo, el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, ha señalado que

Aunque la doctrina no ha llegado a un consenso respecto del concepto de servicio público, de las definiciones más aceptadas es factible obtener las siguientes notas caracteristicas: l. El servicio público debe consistir en una actividad prestacional, es decir, una actividad que tiende a otorgar a otros una ventaja, un bien, un beneficio, etcétera, de cualquier naturaleza y, por lo tanto, varia el ingreso de quien la recibe o disminuye los gastos en que pudiera incurrir en el supuesto de no recibirlo. 2. Esta actividad es asumida por la administración pública de manera expresa y concreta, lo que significa que es reservada en exclusiva en cuanto a la dirección y organización a un órgano estatal y que el ejercicio de esa actividad requiere de autorización previa del Estado expresada con un acto de autoridad. En este sentido, las actividades en las que se permite la concurrencia de particulares sin esta previa autorización no son servicios públicos. 3. La administración pública realiza la actividad de servicio público en forma directa o indirecta, es decir, valiéndose de la concesión, aunque la legislación mexicana no es consistente en la denominación que otorga a esta figura juridica, puesto que en algunas leyes administrativas se emplea el término autorización, cuando se refiere

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a la prestación de un servicio público. 4. El servicio público siempre debe tender a la satisfacción del interés general. 5. El servicio público se presta conforme a un régimen de derecho público, especial y propio que lo particulariza e identifica frente a otras actividades administrativas y cuyas caracteristicas son su generalidad, uniformidad, continuidad, regularidad, obligatoriedad y subordinación a la administración pública. Por lo tanto, no puede estar sujeto a un reg¡men de derecho privado en cuanto a su prestación. 13

Además de lo anterior, la propia CPEUM, señala que serán servicios públicos, aquellas actividades que señale el legislador en la ley respectiva.

Es decir, en nuestro sistema jurídico sólo los semcws públicos pueden ser concesionados a los particulares, pero no las funciones públicas. Por eso es importante destacar que la verificación o inspección es una función pública, cuyo monopolio esta a cargo del Estado, a través de los órganos de los Poder Ejecutivo federal, estatales y municipales; y de los órganos constitucionales autónomos.

IV. OBLIGATORIEDAD DE CUMPLIR CON LAS

NORMAS JURÍDICAS

Desde los más remotos orígenes del hombre, fue necesario que éste se agrupara para poder enfrentar los problemas y conflictos que en la

13 Tesis XV.4o.8 A, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, t. XXII, Julio de 2005, p. 1538.

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vida se presentaran. Giorgio del Vecchio nos dice que el hombre

es un ser social, y que éste no puede vivir más que en sociedad.

Así, el hombre ha vivido desde su existencia en grupos sociales, llámese clan, familia, tribu, etcétera, pero siempre ha tenido la necesidad de que su conducta sea guiada por reglas que el mismo hombre impone. Este conjunto de reglas que norman la conducta del hombre en una sociedad obedecen al nombre de "normas"; es decir, en toda sociedad organizada existen una serie de comportamientos o de conductas que se consideran necesarios para la convivencia y la consecución del fin de la misma; desde el momento en que estas conductas adquieren el carácter de obligatorias y su cumplimiento o incumplimiento comporta unas determinadas consecuencias, se puede hablar de normas jurídicas.

Hans Kelsen afirma que "con la palabra norma se alude a que algo deba ser o producirse; especialmente, a que un hombre deba comportarse de determinada manera".

De allí -afirma Galindo Garfias- que formando parte el hombre, de los seres y de las cosas que existen, que es .el mundo del ser, se encuentra inserto en el plano superior del mundo del deber ser.

Pues bien, ese ámbito del deber ser se expresa por medio de normas; es decir, por reglas de conducta que suponen un criterio de valor, conforme al cual se exige o se permite la realización de un acto y se prohíbe la ejecución de otro.

La norma jurídica se presenta entonces

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como una prescrípc10n de una conducta o de un comportamiento obligatorio con carácter imperativo, de tal manera que su incumplimiento acarrea una consecuencia jurídica negativa, que es la sanción.

En ese sentido, afirma Osvaldo Guglielmino, que

el derecho y los sistemas juridicos funcionan, porque se consuman espontáneamente. Esto significa lo siguiente: si todo padre no alimentara a sus hijos, si todo contribuyente no pagaran sus pasajes, es decir, si fuera necesario un pleito para que cada uno de estos sujetos cumpla con sus obligaciones el sistema estalla. Es porque las reglas se respetan espontáneamente en un enormisimo porcentaje, es que tiene sentido el propio derecho. Careceria el propio derecho de sentido si no existiera una consumación espontánea del derecho. 14

En cualquier caso, para asegurar este carácter imperativo de la norma jurídica, la coacción a través de la que se intenta garantizar su cumplimiento ha de ser una coacción organizada, con independencia de que dicha sanción esté recogida en la misma norma que tipifica un comportamiento o en otra distinta.

En nuestro sistema jurídico las leyes, además de ostentar en sus denominaciones la palabra "ley", cuentan con características propias que le son inherentes. Toda ley tiene dos elementos: uno material, que alude a su

14 Guglielmino, Osvaldo, "La justicia federal en la emergencia", en Miljiker, María Eva (Coord). El derecho administrativo de la emergencia, 1, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2002, p. 28.

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contenido, en cuanto norma de derecho, y un elemento formal, que alude a su forma, a las solemnidades de su declaración (el procedimiento legislativo, previsto en los artículos 70, 71 y 72 constitucionales). El elemento material se refiere al contenido de la norma, su esencia misma, la hipótesis que contiene, las relaciones que regula; atendiendo a este elemento, la ley presenta las características de bilateralidad, generalidad, abstracción y obligatoriedad.

Respecto de la característica de la obligatoriedad, podemos decir que la ley es obligatoria o inviolable, pues en caso contrarío dejaría de ser una manifestación del derecho y perdería su fuerza normativa. Es obligatoria porque cuenta con medios coercitivos para imponerla. Esto se traduce en la inviolabilidad de la norma, y su actividad aun en contra de la voluntad de las personas, obliga a su respeto y cumplimiento. 15

En nuestro sistema jurídico, el Código Civil Federal vigente contiene en sus artículos 6, 16 10,17 1218 y 21 19 la característica de la obligatoriedad de la ley.

Por ello, la finalidad de toda norma jurídica es regular conductas, con objeto de

15 Toro Calero, Luis del, "La iniciativa y formación de las leyes", Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de Diputados, XLVIII Legislatura, 1973, p. 180.

16 "La voluntad de los particulares no puede eximir de la observancia de la ley, ni alterarla o modificarla".

17 "Contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario".

18 "Las Leyes mexicanas rigen a todas las personas que se encuentren en la República así como los actos y hechos ocurridos en su territorio o jurisdicción y aquellos que se sometan a dichas leyes [ ... ]".

19 "La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento [ ... ]".

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proteger los intereses de la sociedad, y para cumplir con esa finalidad y con ese objeto, es que se ha establecido la figura de la verificación o inspección administrativa.

El artículo 16, párrafo décimo sexto de la CPEUM, establece que "La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía[ ... ]."

Asimismo, el artículo 10, fracción VIII, de la Ley de Transporte del Estado de Puebla, dispone que "Los supervisores de la Secretaria tendrán las siguientes atribuciones: VIII.- Vigilar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones relativas a los itinerarios, bases y sitios autorizados".

V. LA VISITA DOMICILIARIA DE VERIFICACIÓN

O INSPECCIÓN

Visita domiciliaria

El texto original del articulo 16 de la CPEUM, disponía en su segundo párrafo, que

La autoridad administrativa podrá.. practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposicioies (sic) fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescriptas para los cateas.

En los debates del Constituyente de 1917, comenta José Ovalle Favela, el diputado

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Mercado solicitó que se precisara que las visitas sólo podrán practicarse "cuando la ley lo ordene y, además, que (las autoridades) no puedan exigir más papeles que aquellos que tienen exacta relación con el objeto de la visita. En atención a esta observación, en el tercer dictamen de la Comisión de Constitución se agregó al texto del proyecto, que la autoridad administrativa debía sujetarse "en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos". 20

El texto vigente del artículo 16, párrafo décimo sexto, de la CPEUM, dispone que

La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicrunente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.

Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra "visita" quiere decir "Acción de visitar". Y visitar, en dos de sus acepciones, quiere decir, la primera, "Ir a ver a alguien en su casa por cortesía, atención, amistad o cualquier otro motivo", y la segunda, "Examinar los oficios públicos, y en ellos los instrumentos o géneros que respectivamente tocan a cada uno, para ver si están fieles o según ley u ordenanza".

Y el término "visita domiciliaria", también según el Diccionario de la Lengua Española,

20 Ovalle Favela, José, "Artículo 16", en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, H. Cámara de Diputados. LV Legislatura-Miguel Ángel Porrúa-UNAM, 1994, t. III, p. 200.

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significa "La que se hace por el juez u otra autoridad en casas sospechosas".

En nuestro sistema jurídico, la (mica disposición legal que adopta el término "visita domiciliaria" es el Código Fiscal de la Federación, pues las demás leyes y reglamentos utilizan los términos inspección, supervisión y/ o verificación.

Así, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la CPEUM, la visita domiciliaria sería el género, y la especie son la inspección,21

la supervisión y la verificación, que serían, precisamente, el objeto de la visita.

Dependiendo de la naturaleza del objeto de la visita y su regulación en la ley, será visita de inspección, visita de verificación o comprobación de supuestos jurídicos, pero todos estos supuestos se refieren a las visitas domiciliarias enunciadas en el artículo 16 constitucional."

Así, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación, las visitas domiciliarias consisten en la atribución que tienen las autoridades fiscales con objeto de comprobar la situación legal del contribuyente respecto del cumplimiento de las disposiciones fiscales.

!.a vjsjta de verificación administrativa 21 Así lo ha determinado el Pleno de la SCJN al señalar

que "la visita de inspección es una especie del género visita domiciliaria". Véase Semanario Judicial de la Federación, México, Séptima Época, Pleno, t. 175-180 Primera Parte, p. 201.

22 Dirección de Protección contra la violación del Derecho de Autor, "La investigación administrativa sobre presuntas infracciones en materia de derechos de autor", Revista Mexicana del Derecho de Autor, México, año 1, núm. 2, julio-septiembre, 2001, p. 13.

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Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra "verificación" deriva del latín verificare, que significa, "Comprobar o examinar la verdad de algo".

Y la palabra administrativa, significa "Perteneciente o relativo a la administración".

Así, en el ámbito del derecho, la verificación administrativa consiste en comprobar por parte de la autoridad administrativa competente, que los particulares realizan sus actividades o prestan los servicios públicos que les han sido concesionados o autorizados, con apego a la normativa vigente.

La fracción XXXVI, del artículo 2 de la Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, define a la verificación como:

El acto administrativo por medio del cual la autoridad, a través de los servidores públicos autorizados para tales efectos, inspecciona las actividades que se realizan en los Establecimientos Mercantiles y comprueba el cumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables.

Asimismo, la fracción XIII, del artículo 2, del Reglamento de Verificación Administrativa para el Distrito Federal, dispone que por visita de verificación se entiende la "Diligencia de carácter administrativo que ordena la autoridad competente con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias respecto de las actividades reguladas que se realicen en establecimientos".

La visita de inspección administrativa

La palabra inspección, que deriva del latín inspectfo, -ónis, en dos de sus acepciones,

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significa, "acción y efecto de inspeccionar" y "Examen que hace el juez por si mismo, y en ocasiones con asistencia de los interesados y de peritos o testigos, de un lugar o de una cosa, para hacer constar en acta o diligencia los resultados de sus observaciones".

Y la palabra inspeccionar, significa "Examinar, reconocer atentamente". Por su parte, la palabra examinar significa "Inquirir, investigar, escudriñar con diligencia y cuidado algo".

VI. CLASIFICACIÓN DE LAS VISITAS

DOMICILIARIAS

Como señalamos anteriormente, la autoridad administrativa puede ordenar la inspección,23 supervisión yjo verificación de bienes, personas, vehículos, documentos, establecimientos, etcétera, "con objeto de compro bar el cumplimiento de las disposiciones legales"24 y/ o reglamentarias.

De acuerdo con lo establecido por las diferentes leyes federales y locales en materia administrativa, se puede clasificar a las visitas

23 Por ejemplo, el articulo 6, fracción VIII, de la Ley de Aeropuertos, establece que la Secretaria de Comunicaciones y Transportes, tiene la facultad de 11Vigilar, supervisar, inspeccionar y verificar aeródromos civiles".

24 El articulo 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece que "Las dependencias podrán, de conformidad con las disposiciones aplicables, verificar bienes, personas y vehículos de transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, para lo cual se deberán cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas para las visitas de verificación". El articulo l 05 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal establece exactamente lo mismo que el articulo 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

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domiciliarias de verificación o inspecc10n administrativa, de la siguiente manera:

l. Visita de verificación objetiva25

Se refiere la facultad que tiene la autoridad administrativa paracomprobarel cumplimiento de requisitos normativos objetivos, es decir, la atribución de comprobar requisitos que son medibles, como por ejemplo, el cumplimento de horarios en los establecimientos mercantiles.

Otro ejemplo, contenido en el artículo 3.4 del Código Administrativo del Estado de México, es el que se refiere a la facultad de la Secretaría de Educación, Cultura y Bienestar Social, para verificar, a través de auditorías, revisiones e inspecciones que los servicios educativos que presten los particulares en la entidad, cuenten con autorización o con reconocimiento de validez de estudios.

2. Visita de verificación subjetiva26

Se refiere a la facultad que tiene la autoridad para comprobar el cumplimiento de requisitos subjetivos; es decir, a la atribución de la administración pública para comprobar el cumplimiento de la normativa, de acuerdo al criterio del servidor público que realiza la visita domiciliaria de verificación y/ o inspección.

25 Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra objetivo, significa "Perteneciente o relativo al objeto en sí mismo, con independencia de la propia manera de pensar o de sentir".

26 Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra subjetivo, significa "Perteneciente o relativo a nuestro modo de pensar o de sentir, y no al objeto en si mismo".

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Por ejemplo, el artículo 5 de la Ley Federal de Radio y Televisión, dispone que:

La radio y la televisión, tienen la función social de contribuir al fortalecimiento de la integración nacional y el mejoramiento de las formas de convivencia humana. Al efecto, a través de sus transmisiones, procurarán:

l. Afirmar el respeto a los principios de la moral social, la dignidad humana y los vinculas familiares;

II. Evitar influencias nocivas o perturbadoras al desarrollo armónico de la niñez y la juventud;

III. Contribuir a elevar el nivel cultural del pueblo y a conservar las caracteristicas nacionales, las costumbres del pais y sus tradiciones, la propiedad del idioma y a exaltar los valores de la nacionalidad mexicana.

IV. Fortalecer las convicciones democráticas, la unidad nacional y la amistad y cooperación internacionales.

Y el artículo 4 de la Ley antes citada, establece que "La radio y la televisión constituyen una actividad de interés público, por lo tanto el Estado deberá protegerla y vigilarla para el debido cumplimiento de su función social".

Es decir, que conforme a estas disposiciones, la autoridad administrativa puede verificar el cumplimiento de estas disposiciones normativas.

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3. Visita de verificación técnica27

Se refiere a la facultad que tiene la autoridad para comprobar el cumplimiento de requisitos técnicos.

Por ejemplo, el artículo 44, fracción III, del Reglamento del Transporte Público y Servicios Conexos del Estado de México, dispone que "En el otorgamiento de permisios para transporte de carga, se observará lo siguiente: III. La autoridad de transporte verifcará si el vehículo presentado cumple con las normas técnicas aplicables[ ... ]".

Los artículos 93 y 94 de la Lay Federal de Radio y Televisión, disponen que:

Artículo 93. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, para cumplir con las funciones y atribuciones que esta ley le señala, podrá practicar las visitas de inspección que considere pertinentes.

Artículo 94. Las visitas de inspección técnica de dichas estaciones tendrán por objeto comprobar que su operación se ajuste a la potencia, frecuencia, ubicación, normas de ingeniería y demás requisitos fijados en la concesión o el permiso, en la ley y los reglamento, o para determinar si su servicio es satisfactorio y se presta con las especificaciones señaladas.

Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24, fracción XIV, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Procuraduría Federal del Consumidor tiene la facultad de

Vigilar y verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta -----

27 Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra técnico, significa "Persona que posee los conocimientos especiales de una ciencia o arte".

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ley y, en el ámbito de su competencia, las de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, así como de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y en su caso determinar los criterios para la verificación de su cumplimiento;

En este punto, cabe destacar que a la fecha, están vigentes alrededor de 1600 normas oficiales mexicanas, expedidas por diferentes dependencias y órganos de la administración pública federal.

Del análisis del texto de las mismas, sólo una minoría prevé específicamente el procedimiento para la evaluación de la conformidad que exige la Ley Federal de Metrología y Normalización para verificar su cumplimiento. Asimismo y siendo conservadores, no existen más de 30 publicaciones en el Diario Oficial de la Federación relativas a los procedimientos para la evaluación de la conformidad que sean independientes del texto de las normas oficiales mexicanas. 28

Además del anterior problema, la Ley Federal de Protección al Consumidor no especifica si la Procuraduría Federal del Consumidor, al verificar el cumplimiento de tales normas, debe ajustarse a sus procedimientos para la evaluación de la conformidad.

La no previsión de los procedimientos de la evaluación de la conformidad en las normas oficiales mexicanas, o la omisión de su publicación separadamente en el

28 Meade Hervert, Oliver, "Críticas a la evaluación de la conformidad y a la verificación del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México, Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, p. 4.

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Diario Oficial de la Federación, por parte de las dependencias, es decir, de las secretarias de la administración pública federal, impide que se pueda realizar debidamente la evaluación de la conformidad y, consecuentemente, verificar su cumplimiento. Por obvias razones, la no existencia de dichos procedimientos entorpece la eficacia de las normas oficiales mexicanas.

Es necesario subrayar que las dependencias sólo están facultadas para llevar a cabo la evaluación de la conformidad de las normas oficiales mexicanas de su competencia y materia.

Independientemente de si la PROFECO debe ajustarse al procedimiento para la evaluación de la conformidad establecido en cada norma oficial mexicana, debido a la inminente probabilidad de que los verificadores de dicho órgano no cuenten con los conocimientos técnicos y pericia necesaria, se corre el riesgo de que la verificación del cumplimiento de las NOM'S se realice inadecuadamente. Esta situación puede traer como consecuencia, primero, que se violen los derechos de las personas a las que la norma es obligatoria y, consecuentemente, sobre las que recae el acto de visita, y, segundo, que se afecten los derechos de los consumidores, ya que al estar mal hecha la visita no permite que haya un grado suficiente de confiabilidad de que los productos que se les dan y los servicios que se les prestan tienen la

___ ¡;cca¡¡.na.tl.li!J.d¡¡ad y¡ o calidad con que se ofertan. 29

29 Meade Hervert, Oliver, "Criticas a la evaluación de la conformidad y a la verificación del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México,

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Al respecto, Oliver Meade Hervert comenta que "las normas oficiales mexicanas imponen obligaciones con un alto contenido técnico, por lo que para la correcta comprobación de su cumplimiento, es esencial la existencia de parámetros que la guíen". 30

VII. VISITA DOMICILIARIA: ACTO DE MOLESTIA

La visita domiciliaria implica un acto de molestia para las personas verificadas o inspeccionadas por parte de la autoridad administrativa. Por ello, la visita domiciliaria debe revestir ciertas formalidades que respeten los derechos de las personas que sufren esa molestia, la cual se causa en aras del interés público.

El sólo hecho de que se practique la visita domiciliaria para verificar a las personas, sus bienes, sus documentos, etcétera, para determinar el cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones de la normativa administrativa, constituye "un acto de molestia para aquél a quien va dirigida y en consecuencia afecta su esfera jurídica". 31

El párrafo primero del artículo 16 de la CPEUM, señala que "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento".

Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, pp. 4 y 5. 30 Meade Hervert, Oliver, "Críticas a la evaluación

de la conformidad y a la verificación del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México, Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, p. 3.

31 Semanario Judicial de la Federación, México, Séptima Época, Tribunal Colegiado del Decimo Tercer Circuito, t. 199-204 Sexta Parte, p. 167.

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Por ello, la visita domiciliaria debe satisfacer, según el artículo 16 de la CPEUM, las formalidades de los cateas, pues el propio constituyente de 1917 quiso dar a la privacidad de los individuos, un valor muy elevado, que fue considerado tan alto, que se incluyó la garantía de su tutela en el precepto constitucional antes citado.32

Es decir, "las visitas domiciliarias que autoriza el artículo [16] constitucional, deberán estar encaminadas a la vigilancia del cumplimiento de reglamentos sanitarios y de policía, lo que implica que debe tratarse de reglamentos expedidos por el presidente de la República en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal o, claro está, de reglamento o leyes expedidos por el Congreso de la Unión, o por los gobernadores o Congresos Locales, conforme a las circunstancias de cada caso". 33

VIII. VISITAS DOMICILIARIAS Y ORDENES DE

CATEO

El artículo 16, párrafo décimo sexto vigente, de la CPEUM, establece que

La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los

32 ~emanario Judicial de la Federación, México, Séptima Epoca, Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, t. 157-162 Sexta Parte, p. 182.

33 Semanario Judicial de la Federación, México, Séptima Época, Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, t. 54 Sexta Parte, p. 130.

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libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, alas leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateas.

Asimismo, el artículo 16, párrafo décimo primero vigente, de la CPEUM, establece que

En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.

En una interpretación hecha por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la quinta época, en una tesis aislada, señaló que

Las visitas domiciliarias practicadas por las autoridades administrativas, para cerciorase de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policia, se sujetarán a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateas, esto es: que las órdenes se dicten precisamente por escrito, que se exprese el objeto de la inspección, a la que únicamente deberá limitarse la diligencia; que se levante, al concluirla, una acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado, o, en su ausencia o negativa, de la autoridad que practique la diligencia; y si no

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se cumple con estos requisitos, debe considerarse que la visita domiciliaria está viciada por defectos que la invalidan, y que, por tanto, no puede ser fundamento legal del procedimiento económicocoactivo derivado de ella. 34

IX. REFLEXIÓN FINAL: RELEVANCIA DE LA

FUNCIÓN Y PROBLEMÁTICA ACTUAL

l. Relevancia de la función

La función de verificación o inspección es una de las actividades más importantes que actualmente desempeña el Estado. Se trata, de vigilar el cumplimiento, por parte de los particulares, de las normas expedidas por los órganos que desarrollan funciones formal y materialmente legislativas o materialmente legislativas.

Consideramos que es una de las principales funciones a cargo del Estado, pues de esta dependerá que los particlares cumplan con las normas juridicas.

Las actividades que le corresponden al Estado y que deja en manos de los particulares, deben de ser constantemente vigiladas, para que sean prestados o desarrollados conforme a las disposiciones que establecen las diferentes normas jurídicas aplicables.

34 Sema!'ario Judicial de la Federación, Segunda Sala, Quinta Epoca, t. XLV, p. 3128.

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2. Problemática actual

Observamos dos problemas importantes. El primero es el bajo número de verificadores o inspectores con los que actualmente cuenta la administración pública. Consdierando las actividades que las peronas que viven en los municipios desarrollan en la actualidad, no hay congruencia con el número de verificadores, por eso, las personas relajan el cumplimiento de las normas jurídicas.

Es necesario aumentar el número de personas que realizan estas actividades de verificación e inspección.

El segundo es que los verificadores o inspectores no son especialistas en las diferentes materias o areas en las cuales tienen que realizar las verificaciones, además de que al ser considerados como trabajadores de confianza, la actividad que realizan, en muchas ocasiones es deficiente, pues, como explicamos antes, la verificación o inspección es un acto de molestia que debe de respetar estrictamente los derechos humanos y las garantías de las personas verificadas o inspeccionadas.

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